Issuu on Google+


สาส์ นจากผู้อานวยการสานักงานบริ หารหนีส้ าธารณะ ในวันนี ้ ผมคิ ดว่า สบน. ได้มาถึง “จุดเปลี่ยน” และ “จุดปรั บ” ในหลายๆ มิ ติ ทีเ่ กี ่ยวกับการบริ หาร หนีส้ าธารณะ โดยเฉพาะในเรื ่องของการพัฒนาตลาดตราสารหนีแ้ ละการระดมทุนในโครงการ Mega Project ต่างๆ ซึ่ งถือเป็ น พันธกิ จที ่ สบน. ให้ความสาคัญในลาดับต้นๆ ในช่วง 2-3 ปี ทีผ่ ่านมา… ผมเชื ่อมัน่ ว่า ประเทศไทยมี ศกั ยภาพทีจ่ ะขยายตัวได้อีกมาก ซึ่ งจาเป็ นต้องมี การลงทุนในจานวนมหาศาล ดังนัน้ สบน. จึ งขอเป็ นส่วนหนึ่งในการเตรี ยมความพร้อมของประเทศไทยเพือ่ ก้าวเข้าสู่ การเปลีย่ นแปลงเชิ งโครงสร้างนี ้ โดยการพัฒนาให้ตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศเป็ นแหล่งระดมทุนที ่ยงั่ ยืน ตลอดจนเป็ นผูผ้ ลักดัน โครงการต่างๆ ของภาครัฐด้วยครับ จุลสาร “สบน. ก้ าวข้ ามผ่ านทศวรรษ… ที่หนึ่ง” นี ้เป็ นการรวบรวม ผลงานในช่วง 2-3 ปี ที่ผ่านมา และพันธกิจที่ สบน. กําลังผลักดันในอนาคต ซึง่ เป็ นการก้ าวข้ าม ผ่านปี ที่ 10 พอดิบพอดี โดยจุลสารนี ้มีเนื ้อหาแบ่งเป็ น 3 ส่วน คือ

ส่ วนที่ 1 จะประกอบด้ วย Background & Fundamentals เป็ นการเล่าถึง พันธกิจ 3 เรื่ องสําคัญ ที่ได้ รับความสนใจอย่างมาก คือ (1) กลยุทธ์ในการพัฒนาตราสารหนี ้รัฐบาล และแนวทางในอนาคต (2) บทบาทของ สบน. กับการขับเคลื่อนการลงทุนในระบบโลจิสติกส์และ โครงการนํ ้าอย่างบูรณาการ และ (3) แนวทางการบริ หารจัดการหนี ้ของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและ พัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ในบริบทของ สบน. นอกจากนัน้ ในส่วนที่ 1 นี ้ยังมีบทสัมภาษณ์ ของท่าน สุวชิ ญ โรจนวานิช รองผู้อํานวยการ สบน. และบทเสวนาเรื่ อง “บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรัฐบาลอย่างยัง่ ยืน” ที่ สบน. ได้ เชิญผู้ทรงคุณวุฒิ จากหน่วยงานภายนอก คือ ดร. คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อํานวยการสถาบันวิจยั นโยบายเศรษฐกิจ การคลัง และ คุณสอาด ธีรโรจนวงศ์ ผู้ช่วยผู้จดั การใหญ่ จากธนาคารกรุ งเทพ (จํากัด) มหาชน มาร่ วมเสวนากับผู้บริ หารของ สบน. ซึง่ ทังหมดนี ้ ้ เป็ นส่วนหนึง่ ของกิจกรรมที่เกิดขึ ้นในงาน วันครบรอบวันสถาปนา สบน. ปี ที่ 9 ในวันที่ 7 ตุลาคม 2554 ที่ดําเนินรายการโดย คุณกนก รัตน์วงศ์สกุล ซึง่ ก็เต็มไปด้ วยเนื ้อหาเข้ มข้ นภายใต้ บรรยากาศที่เป็ นกันเองอย่างยิ่ง ซึ่งส่วนนี ก้ ็ถือว่าเป็ น “ควันหลง” จากงานสถาปนาที่อยากถ่ายทอดให้ คนที่ไม่ได้ ร่วมงาน ในวันนัน้ รั บทราบด้ วยครั บ

ส่ วนที่ 2 อยู่ภายใต้ Theme “เหลียวหลัง แลหน้ า” ที่มีเนื ้อหา สําคัญยิ่งเพราะเป็ นการ “เหลียวหลัง” เพื่อดูความคืบหน้ าของ “ประเด็นชวนคิด 4 เรื่ อง” ที่ สบน. ตังโจทย์ ้ ไว้ ในปี 2553 ว่า วันนีเ้ ราถึงที่หมายแล้ วหรื อยัง ? ซึง่ 4 พันธกิจพิเศษนี ้ คือ (1) การปรับยกระดับความน่าเชือ่ ถื อของประเทศให้คืนสู่ระดับเดิ ม (2) การบริ หารเงิ นคงคลังให้มี ผลตอบแทน (3) การจัดการภาระหนี ้ FIDF และ (4) การขอรับการจัดสรรงบชาระหนี ้เงิ นต้น ซึ่ง พันธกิ จ ทัง้ 4 มี ความพิเศษตรงที่ว่า เป็ นพันธกิ จ ที่ สบน. ต้ อ งการผลักดันเป็ นอย่ างยิ่ ง แต่ไม่ส ามารถทํา ให้ สํา เร็ จ ได้ ถ้ า ปราศจากความร่ วมมื อ ของหน่ ว ยงานอื่ นๆ ส่ ว นประเด็น “แลหน้ า” คือ การประมวลการริ เริ่ มโครงการหรื อเนื ้องานใหม่ๆ ที่กําลังจะเกิดขึ ้น เช่น การปรับปรุง สิ ทธิ ประโยชน์และหน้าทีข่ องคู่คา้ หลัก (Primary Dealer : PD) การค้าประกันหุ้นกู้ของภาคเอกชนไทย หรื อ Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF) การจัดอันดับความเสี ่ยงของรัฐวิ สาหกิ จ (Credit Scoring) ตลอดจนการพัฒนาตราสารหนีใ้ หม่ๆ ของรัฐบาล เช่น Amortized Bond และ Bond Switching เป็ นต้ น ยังรวมถึง การจัดตัง้ กองทุนบริ หารเงิ นกู้เพือ่ การปรับโครงสร้าง หนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) การกากับดูแลหนี ้ขององค์ กร ปกครองส่วนท้องถิ่ นและหนี ้หน่วยงานอื ่นของรัฐ (อปท.) และบทบาทของกองทุนวายุภกั ษ์ ชึง่ ทังหมดนี ้ ้ คือ การเตรี ยมความพร้ อมของประเทศไทย ในการเข้ าร่ วมเป็ นสมาชิกของประชาคม เศรษฐกิจอาเซียนหรื อ ASEAN Economic Community (AEC) ในการนี ้ สบน. ขอเป็ นส่วนหนึ่ง ในการผลักดันให้ ตลาดตราสารหนี ้เป็ นแหล่งระดมทุนและแหล่งเงินออมที่ยงั่ ยืน ตลอดจน มีโครงสร้ างพืน้ ฐานและการบริ การด้ านการระดมทุนในระดับผู้นําของ ASEAN ด้ วยครั บ


สบน. ก้ าวข้ ามผ่านทศวรรษ.. ที่หนึ่ง ส่ วนที่ 3 ผมถือว่ าเป็ น Basic & Essentials ซึ่งประกอบด้ วย ตารางใช้ บ่อย และผลงานต่ างๆ ที่เกิดขึน้ ในปี ที่ผ่านมา (Research Based Awards & Achievements) ซึง่ ส่วนนี ้มีประโยชน์มากครับ เพราะเป็ นข้ อมูลพื ้นฐานทังหมด ้ ที่เกี่ยวกับ สบน. ซึง่ ประกอบไปด้ วย (1) ภาพรวมของหนี ้สาธารณะ (2) กรอบการกู้เงินภายใต้ กฎหมายต่างๆ (3) กรอบความยัง่ ยืนทางการคลัง (4) อุปทานของ Benchmark Bond และตราสารหนี ้ของรัฐบาลทังหมด ้ (5) แผนการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ และ (6) ยุทธศาสตร์ ของ สบน. ที่ Match กับโครงการและแผนงานต่างๆ ที่อยู่ในระหว่างการดําเนินการ เวลาผมต้ องไปชี ้แจงที่สภาในหลายโอกาส หรื อในการพบหารื อ กับหน่วยงานต่างๆ ข้ อมูลพวกนี ้เป็ น Back up ที่สําคัญสําหรับผมมาก วันนี ้ก็เลยถือโอกาสนํามาแบ่งปั นให้ ทกุ ท่านดูด้วย อีกส่วนหนึ่งที่อยู่ใน Basic & Essentials ที่อยากจะแบ่งปั นด้ วยความภูมิใจเป็ นอย่างยิ่งก็คือ รางวัลและ ผลสาเร็จของงานหลายๆ ชิน้ ที่เกิดขึน้ ในปี 2553 - 2554 ซึง่ ทําให้ สบน. เป็ นที่ร้ ู จกั มากขึ ้น เช่น รางวัลเพชรวายุภกั ษ์ รางวัลพัฒนา บุคลากร การได้ รับการประมวลผลการปฏิบตั ริ าชการเป็ นลําดับ “ที่หนึ่ง” ของกระทรวงการคลัง และรางวัลประกาศเกียรติคณ ุ ด้ านการจัดทําและประเมินมาตรฐานความโปร่ งใส ประจําปี 2554 จากสํานักงาน ก.พ. นอกจากนัน้ ในปี นี ้ยังเป็ นปี แห่งการ “เปิ ดตัว” ของหลายๆ โครงการ เช่น พันธบัตรรัฐบาลประเภทผลตอบแทนแปรผันตามอัตราเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond : ILB) การเปิ ดตัว พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ (Retail Bond @ ATM for Micro Savers) และ กปพ. ตลอดจนมีการทํากิจกรรมสันทนาการ PDMO Roadshow & PDMO Camp 2011 เป็ นครัง้ แรก และในปี นี ้ สบน. ยังมีการจัดทํา Website ใหม่ด้วยครับ ซึ่งทัง้ หมดนีถ้ ือเป็ นส่ งสัญญาณ ของการ “ปรับตัว” และ “เปลี่ยนแปลง” ของ สบน. ในแบบที่เป็ นเชิงรุกอย่ างเต็มตัว ทัง้ นี ้ ก็เพื่อการเริ่มต้ นทศวรรษใหม่ อย่ างมีพลังครั บ สุดท้ ายนี ้ พวกเราชาว สบน. ขอถือโอกาสนี ้สวัสดีปีใหม่ ขออํานาจคุณพระศรี รัตนตรัยและสิ่งศักดิส์ ิทธิ์ในสากลโลก อวยพรให้ ทกุ ท่านมีความสุข สมหวัง สุขภาพแข็งแรง จิตใจแจ่มใส ผมหวังเป็ นอย่างยิ่งว่า สบน. จะได้ รับความร่ วมมือจากทุกท่าน ในก้ าวต่อไปเพื่อร่ วมกันส่งเสริ มการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างต่อเนื่องและยัง่ ยืนสืบไป

นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล (ผู้อํานวยการสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ)


สบน. ก้ าวข้ามผ่านทศวรรษ... ที่หนึ่ง

2555 สาส์ นจากผู้อานวยการสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ..............................................จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล โครงสร้ างสานักงาน

Background & Fundamentals

1

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ ันคง

1

1. Gaining Trust 2551 – 2553 : การสร้ างพื ้นฐานความแข็งแกร่งให้ กบั ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ โดยการมุง่ เน้ นการสร้ าง Benchmark Bond และสร้ างความน่าเชื่อถือจากผู้ร่วมตลาด 2. Sustainable Source of Funding 2554 : การพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ เพื่อให้ ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศเป็ นแหล่งระดมทุนที่ยงั่ ยืน 3. Preparation for Regional Linkage 2555 : การยกระดับโครงสร้ างพื ้นฐ���นและส่งเสริมการเชื่อมโยงกับตลาดตราสารหนี ้ในภูมิภาค

เครื่ องมือการระดมทุนในประเทศของรั ฐบาล และแนวทางป้องกันการแย่ งเงินลงทุนจากภาคเอกชน

10

สบน. กับการขับเคลื่อนการลงทุนในระบบโลจิสติกส์ และโครงการนา้ อย่ างบูรณาการ

11

1. บทบาทของ Mega Project ต่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ 2. รัฐบาลมีแนวทางในการระดมทุนที่เหมาะสมกับ Mega Project แล้ วหรือยัง 3. Mega Project และผลกระทบต่อหนี ้สาธารณะ

แนวทางในการบริ หารจัดการหนี ้ FIDF ในบริบทของสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ

17

1. การบริหารภาระจากหนี ้กองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) 2. บทบาทของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.) กับการบริหารหนี ้ FIDF 3. หนี ้ FIDF ที่จะครบกําหนดกว่า 200,000 ล้ านบาท ในปี 2555 เป็ นพันธบัตรออมทรัพย์ที่ประชาชนเป็ นผู้ถือทังสิ ้ ้น รัฐบาลมีแผนที่จะออก พันธบัตรออมทรัพย์มาทดแทนให้ ประชาชนหรือไม่

ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9 โดย กนก รัตนวงศ์สกุล (7 ต.ค. 54) “บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุน โครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน”

24

ดร. คณิศ แสงสุพรรณ ผอ.มูลนิธิสถาบันวิจยั นโยบายเศรษฐกิจการคลัง นายธีรัชย์ อัตนวานิช ผอ. สํานักบริหารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ นายสอาด ธีรโรจนวงศ์ ผู้ชว่ ยผู้จดั การใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) ดร.พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี รักษาราชการแทน ผอ. สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

นายสุวิชญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน. ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

• การจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) • การจัดระดับความน่าเชื่อถือของรัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินภาครัฐ (SOE Credit Scoring) • การบริ หารเงินคงคลัง

Looking Back : เหลียวหลัง 4 ประเด็นชวนคิดที่ สบน. ตัง้ โจทย์ ไว้ ในปี 2553 วันนีถ้ ึงที่หมายแล้ วหรื อยัง • • • •

23 29

การปรับยกอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศให้ คืนสูร่ ะดับเดิม การบริหารเงินคงคลังให้ มีผลตอบแทน การจัดการภาระหนี ้ของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) เติมเต็มความยัง่ ยืนทางการคลังโดยการเพิ่ม ”กรอบการชําระหนี ้”

Looking Forward : แลหน้ า พันธกิจวันข้ างหน้ ากับการเชื่อมโยงตลาดตราสารหนีส้ ่ ภู มู ิภาคและการเป็ นผู้ให้ บริการการระดมทุน

33 34

45 46

• การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสําหรับธุรกรรมประเภทซื ้อขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง) • Amortized Bond & Bond Switching กับการบริ หารการคลังที่ “ยัง่ ยืน” • กองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.)กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ยงั่ ยืน • บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสูป่ ระชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) • การจัดทํา Credit Scoring กับการคํ ้าประกันการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ • บทบาทของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึง่ ในการบริ หารจัดการหลักทรัพย์ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย • ก้ าวต่อไปของการกํากับดูแลหนี ้ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและหนี ้หน่วยงานอื่นของรัฐ


Basic & Essentials : ข้ อมูลใช้ บ่อย ก. ภาพรวมของหนีส้ าธารณะ 1. องค์ประกอบของหนี ้สาธารณะ (นิยามและยอดหนี ้สาธารณะคงค้ าง ณ สิ ้นปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) 2. องค์ประกอบของหนี ้สาธารณะคงค้ าง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2539 – 2554) 3. แผนและผลการบริ หารหนี ้สาธารณะประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2554

69 70

ข. กรอบการกู้เงินของรัฐบาลภายใต้ พ. ร. บ. กฎหมายพิเศษต่ างๆ 4. ก่อหนี ้ตามกรอบกฎหมายและจัดหาเงินกู้ให้ ครบตามความจําเป็ น (ข้ อมูลประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2555) 5. เปรี ยบเทียบเพดานการกู้เงินภายใต้ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจําปี และการกู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลจริ ง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2544 - 2554) 6. ยอดหนี ้คงค้ างและยอดการชําระดอกเบี ้ยสะสมของ FIDF (ข้ อมูล ณ สิ ้นปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) 7. ภาระดอกเบี ้ยของหนี ้ FIDF (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2542 - 2554)

71

ค. ความยั่งยืนและเสถียรภาพทางการคลัง 8. การกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. ไทยเข้ มแข็ง 2552 วงเงิน 398,940 ล้ านบาท 9. สถานะความยัง่ ยืนทางการคลังด้ านรายจ่ายงบลงทุนอยู่ที่ร้อยละ 25 หรื อไม่ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2540 – 2554) 10. ภาระหนี ้เงินต้ นและงบชําระหนี ้ของรัฐบาลที่ได้ รับจัดสรร (ร้ อยละของงบประมาณรายจ่าย) 11. ยอดหนี ้รัฐบาลที่ครบกําหนดชําระแบ่งตามกฎหมาย (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2604)

74

ง. นอกจากการระดมทุนของรัฐบาลแล้ ว สบน. ยังระดมทุนให้ รัฐวิสาหกิจด้ วย 12. ผลการจัดหาเงินกู้ให้ แก่รัฐวิสาหกิจ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2548 – 2554) 13. หนี ้ที่รัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระเงินต้ นและดอกเบี ้ยทังในและต่ ้ างประเทศ ข้ อมูล ณ สิ ้นเดือนสิงหาคม 2554

76

จ. อุปทานของพันธบัตรรัฐบาลและเครื่องชีว้ ัดการพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ 14. ความต้ องการระดมทุนจริ งประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555 (แบ่งตามประเภทกฎหมาย) 15. ปริ มาณการระดมทุนทังหมดประจํ ้ าปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555 (แบ่งตามประเภทเครื่ องมือ) 16. จากการระดมทุนเพื่อบรรเทาความเสียหาย สู่การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ที่ยงั่ ยืน และนวัตกรรมของตราสารหนี ้รัฐบาล 17. การรักษาอุปทานของ Benchmark Bond ให้ เป็ นไปตามที่ประกาศ เป็ นหัวใจสําคัญในการสร้ างความน่าเชื่อถือ ของกระทรวงการคลังและนํามาซึง่ ต้ นทุนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2552 – 2554) 18. ความสมดุลของตลาดตราสารหนี ้ไทย แบ่งตามผู้ออกตราสาร และอันดับความน่าเชือถือ 19. เครื่ องชี ้วัดความสําเร็ จของการสร้ าง Benchmark Bond 20. เปรี ยบเทียบวงเงิน Baht Bond ที่อนุมตั แิ ละการออกได้ จริ ง ข้ อมูลรายปี พ.ศ. 2547 – 2554 (จําแนกตามวงเงิน จํานวนโครงการ กลุ่มประเทศ)

77

ฉ. วิสัยทัศน์ พันธกิจ และค่ านิยมของ สบน 21. เป้าประสงค์และตัวชี ้วัดที่สําคัญ แบ่งตามประเด็นยุทธศาสตร์ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554-2556 .

84

Research Based Awards & Achievements

85

• สบน. ได้ รับการประเมินผลการปฏิบตั ิราชการ 2553 ของส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลังเป็ นลําดับที่หนึง่

86

• รางวัลพัฒนาบุคลากร : รางวัลแบบอย่างที่ดีด้านการบริ หารทรัพยากรบุคคล 2553 • รางวัลประกาศเกียรติคณ ุ : การที่จดั ทําและประเมินมาตรฐานความโปร่งใส ประจําปี 2554 • รางวัลเพชรวายุภกั ษ์ : ก่อหนี ้ใหม่อย่างไรให้ ยงั่ ยืน ชําระคืนหนี ้เก่าอย่างไรให้ มีเสถียรภาพ • รางวัลเพชรวายุภกั ษ์ : การพัฒนาเครื่ องมือการระดมทุนของรัฐบาลในตลาดตราสารหนี ้ไทย • ปฐมฤกษ์ PDMO Roadshow และ PDMO CAMP 2011 @ University • เปิ ดตัว : พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อ (Inflation Linked Bond: ILB) 21 มิ.ย. 2554 • เปิ ดตัว : พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ (Retail Bond @ ATM for micro savers) 29 ส.ค. 2554 • เปิ ดตัว : กองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้และพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ 14 ต.ค. 2554 • เปิ ดตัว : Website ใหม่ของ สบน.


วิสัยทัศน์ เป็ นมืออาชีพในการบริหารหนี ้สาธารณะ เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยัง่ ยืน

ค่ านิยม โปร่งใส วินยั ดี มีเครดิต ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม

พันธกิจ บริหารหนี ้สาธารณะตามกฎหมายว่าด้ วยการบริหารหนี ้สาธารณะ โดยการวางแผน กํากับ และ ดําเนินการก่อหนี ้ คํ ้าประกันและปรับโครงสร้ างหนี ้ของรัฐบาล หน่วยงานในกํากับดูแลของรัฐ องค์กร ปกครองส่วนท้ องถิ่น และรัฐวิสาหกิจ ซึง่ รวมทังการชํ ้ าระหนี ้ของรัฐบาลและการติดตามและประเมินผล การดําเนินงาน เพื่อให้ การบริหารหนี ้สาธารณะเป็ นไปอย่างมีประสิทธิภาพ แล���เสริมสร้ างความยัง่ ยืน ทางการคลังและการพัฒนาเศรษฐกิจ

ประเด็นยุทธศาสตร์ 1. 2. 3.

บริหารจัดการหนี ้สาธารณะในเชิงรุก (Pro-active Debt Management) พัฒนาตลาดตราสารหนี ้ให้ เป็ นเสาหลักทางการเงินเพื่อเสริมสร้ างความแข็งแกร่งของระบบการเงิน พัฒนาองค์กรให้ เข้ มแข็งและมีประสิทธิภาพ


ผู้อานวยการสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ

ณ 20 ก.ย. 2554

ที่ปรึกษาด้ านหนีส้ าธารณะ รองผู้อานวยการสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ

รองผู้อานวยการสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร กลุ่มตรวจสอบภายใน

1

กลุ่มกฎหมาย

2

สานัก จัดการหนี ้ 1 1

สานัก จัดการหนี ้ 2

สานักบริหาร การระดมทุน โครงการลงทุน ภาครัฐ

สานักนโยบาย และแผน

สานัก พัฒนาตลาด ตราสารหนี ้

สานักบริหาร การชาระหนี ้

สานักงาน เลขานุการกรม

ศูนย์ เทคโนโลยี สารสนเทศ

ผู้เขี่ยวชาญ เฉพาะด้ าน เงินกู้โครงการ 2

ส่ วนบริหารจัดการ เงินกู้ต่างประเทศ รัฐวิสาหกิจ ส่ วนบริหารจัดการ เงินกู้ในประเทศ รัฐวิสาหกิจ

ผู้เชี่ยวชาญ เฉพาะด้ านบริหาร หนีส้ าธารณะ และภาระผูกพัน

ผู้เชี่ยวชาญ เฉพาะด้ าน หนีส้ าธารณะ และเงินคงคลัง

ส่ วนพัฒนา ตลาดตราสารหนี ้ รัฐบาล

ผู้เชี่ยวชาญ เฉพาะด้ านบริหาร การชาระหนี ้

ฝ่ ายบริหารงาน ทั่วไป

ส่ วนวิเคราะห์ นโยบายและแผน สารสนเทศ

ส่ วนนโยบายและ 1 แผนการระดมทุน

ส่ วนนโยบายและ แผน

ส่ วนบริหารกองทุน และพัฒนา โครงสร้ างพืน้ ฐาน

ส่ วนบริหาร การชาระหนี ้ ในประเทศ

ฝ่ ายคลัง

ส่ วนบริหารระบบ ข้ อมูลสารสนเทศ

ส่ วนวิเคราะห์ และ จัดการเงินทุ2น โครงการ 1

ส่ วนความร่ วมมือ ระหว่ างประเทศ

ส่ วนนโยบายตลาด ตราสารหนีร้ ะหว่ าง ประเทศ

ส่ วนบริหาร การชาระหนี ้ ต่ างประเทศ

ฝ่ าย การเจ้ าหน้ าที่

ส่ วนวิเคราะห์ และ จัดการเงินทุน โครงการ 2

ส่ วนวิเคราะห์ แผนการบริหาร ความเสี่ยง

ส่ วนบริหาร เงินกองทุน

ฝ่ ายประชาสัมพันธ์

ศูนย์ ข้อมูล ที่ปรึกษาไทย

ส่ วนวิจัยนโยบาย หนีส้ าธารณะ

ส่ วนจัดการเงินกู้ รัฐบาล 1 (ขาดดุล)

3

ส่ วนจัดการเงินกู้ รัฐบาล 2 (กฎหมายพิเศษ) ส่ วนจัดการเงินกู้ รัฐบาล 3 (โครงการรัฐบาล)

ส่ วนจัดการเงินกู้ หน่ วยงานอื่น (อปท.)

ส่ วนเงินกู้ตลาด เงินทุนต่ างประเทศ และการจัดอันดับ ความน่ าเชื่อถือ ส่ วนบริหาร จัดการเงินให้ ก้ ตู ่ อ และการชาระหนี ้ รัฐวิสาหกิจ

ฝ่ ายพัสดุ


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

ดร. พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี เทพรั ตน์ วงศ์ เจริญวนกิจ อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ในฐานะหน่วยงานหลักของกระทรวงการคลังที่มีหน้ าที่ระดมทุนตาม ความต้ องการของรัฐบาลได้ ให้ ความสําคัญกับการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศเป็ นลําดับต้ นๆ โดยกาหนดกลยุทธ์ ใน การออกตราสารหนีข้ องรัฐบาลในแต่ละปี ทีค่ านึงถึงปั จจัยหลัก 4 ประการ คือ (1) ระดมทุนอย่างไรให้ได้วงเงิ นครบตามวงเงิ นทีต่ อ้ งการ (2) ระดมทุนอย่างไรให้ได้ตน้ ทุนทีเ่ หมาะสม (3) ระดมทุนอย่างไรให้มีความเสีย่ งต่า (4) ระดมทุนอย่างไรให้เป็ นไปในวิ ถีทางทีเ่ อือ้ ต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ รูปที่ 1: การปรับกลยุทธ์ในการออกพันธบัตรในตลาดแรก 3 แนวทาง 2550 2550: สบน. สบน.ปรั ปรับบปรุ ปรุงงกลยุ กลยุททธ์ธ์ใในการออกพั นการออกพันนธบั ธบัตตรในตลาดแรก รในตลาดแรก33แนวทาง แนวทาง ,

Public Debt Management Office, of สFinance - Thailandง สานัMinistry กงานบริหารหนี ้ าธาณะ, กระทรวงการคลั

I.

ลดความถี่ในการประมูล

จากสัปดาห์ ละ 1 ครั ง้ เป็ น เดือนเว้ นเดือน (เพื่อก่ อให้ เกิดการกระจาย Supply ของ Benchmark Bond สม่าเสมอตลอดทัง้ ปี )

II. เพิ่มวงเงินประมูล

15,000

หน่ วย: ล้ านบาท

8,000

10,000

12,000

4,000 FYFY50

III. เพิ่มวงเงินรวมของ Benchmark Bond

FY 51 FY

FY 52 FY

100,000

FY FY53

FY 54 FY

120,000

หน่ วย: ล้ านบาท

40,000 FY FY50

FY 51 FY

FY 52 FY

FY FY 53

FY 54 FY

ในปี 2551 เป็ นปี แรกที่เริ่ มมี การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างเป็ นทางการ โดยการตังสํ ้ านักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ (สพต.) ซึง่ มีวตั ถุประสงค์แรกในการสร้ าง Benchmark Bond อย่างเป็ นระบบเพื่อสร้ าง สภาพคล่องให้ กบั ตลาด โดยการลดความถี่ ในการประมูลจากสัปดาห์ละ 1 ครัง้ เป็ น เดือนเว้ นเดือน การเพิ่มวงเงินประมูลต่อครัง้ จาก 4,000 ล้ านบาทเป็ น 15,000 ล้ านบาท และการเพิ่มวงเงินคงค้างให้ ใหญ่ขึ ้นจาก 40,000 ล้ านบาทเป็ น 120,000 ล้ านบาท สําหรับ Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี (รูปที่ 1) ตลอดจนมีการประกาศตาราง

การประมูลล่วงหน้ าอย่างเป็ นระบบ เพื่อให้ นกั ลงทุนสามารถวางแผนการลงทุนได้ อย่างมีประสิทธิภาพ ที่สาํ คัญยิง่ ตลอด ระยะเวลา 4 ปี ที่ผา่ นมา (2551 – 2554) สบน. สามารถรักษาปริ มาณของพันธบัตรให้ เป็ นไปตามทีป่ ระกาศเอาไว้ ในช่วงต้ นปี ได้ ระหว่างร้ อยละ 97-100 เสมอมา ทังนี ้ ้ เพราะ สบน. เชื่อว่า ความโปร่งใสในการแจกแจงความต้ องการระดมทุน ตลอดจนการ ประกาศอุปทานของ Benchmark Bond และเครื่ องมือการระดมทุนอื่นๆ ที่ชดั เจน เป็ นหัวใจสําคัญในการสร้ างความน่าเชื่อถือ ของกระทรวงการคลัง และนํามาซึง่ ต้ นทุนในการระดมทุนที่เป็ นไปตามกลไกของตลาด สําหรับบทความฉบับนี ้ จะขอเล่าถึงต้ นสายปลายเหตุของการระดมทุนของรัฐบาลที่เอื ้อต่อการพัฒนาตลาด ตราสารหนี ้ของรัฐบาล โดยแบ่งกรอบเวลาออกเป็ น 3 ช่วงหลักๆ ได้ แก่ (1) ช่วงปี 2551 – 2553: การสร้ างพื ้นฐานความแข็งแกร่งให้ กบั ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ โดยการมุง่ เน้ น การสร้ าง Benchmark Bond และสร้ างความน่าเชื่อถือจากผู้ร่วมตลาด (Building Market Fundamentals: Gaining Trust) (2) ช่วงปี 2554: การสร้ างผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ เพื่อกระจายฐานนักลงทุนและพัฒนาให้ ตลาดตราสารหนี ้ใน ประเทศเป็ นแหล่งระดมทุนที่ยงั่ ยืน (Product Developments: Sustainable Source of Funding) (3) ช่วงปี 2555: การยกระดับโครงสร้ างพื ้นฐานและส่งเสริ มการเชื่อมโยงกับตลาดตราสารหนี ้ภูมภิ าค (Market Infrastructure: Preparation for Regional Linkage) 1


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

รูปที่ 2: การพัฒนาเครื่ องมือการระดมทุนของรัฐบาล (ปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555) 50 ปี พันธบัตร Benchmark 2 มีนาคม 2554

12 และ 18 ปี ตัวสัญญาใช้ เงิน อัตราดอกเบีย้ คงที่

30 ปี พันธบัตร Benchmark

22 ธันวาคม 2553

23 เมษายน 2551

10 ปี พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ 11 กรกฎาคม 2554

6 ปี พันธบัตรออมทรัพย์ อัตราดอกเบีย้ ขัน้ บันได

5 ปี พันธบัตรออมทรัพย์ อัตราดอกเบีย้ ขัน้ บันได 15

7

กรกฏาคม 2552

4 ปี พันธบัตรดอกเบีย้ ลอยตัว 27

มิถุนายน 2553

พฤษภาคม

3 ปี พันธบัตรออมทรัพย์ ATM

2552

12 กันยายน 2554

FY 2551

2552

2553

2554

2555

1. ช่ วงปี 2551 – 2553: การสร้ างพืน้ ฐานความแข็งแกร่ งให้ กบั ตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ โดยการมุ่งเน้ นการสร้ าง Benchmark Bond และสร้ างความน่ าเชื่อถือจากผู้ร่วมตลาด (Building Market Fundamentals: Gaining Trust) 1.1) พันธบัตรรัฐบาลรุ่ นอายุ 30 ปี (23 เม.ย. 51) จําได้ วา่ ในปี 2551 เป็ นปี ที่ สบน. เพิ่งเริ่ มตังสํ ้ านักพัฒนา ตลาดตราสารหนี ้ ซึง่ วัตถุประสงค์แรกที่ต้องทําคือ การสร้ างสภาพคล่องใน ตลาดรอง จึงได้ เริ่ มออก Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี และ 10 ปี อย่างเป็ น ระบบ โดยกําหนดวงเงินคงค้ างเท่ากับ 100,000 ล้ านบาท และ 50,000 ล้ านบาท ตามลําดับ และเริ่ มออก Benchmark Bond รุ่นอายุ 15 และ 20 ปี อย่างสมํา่ เสมอ เพื่อหล่อเลี ้ยงตลาดโดยกําหนดให้ ยอดคงค้ างขันตํ ้ า่ ที่รุ่นละ 25,000 ล้ านบาท ซึง่ ถ้ าเราใช้ เฉพาะ Benchmark Bond ตามที่กําหนดในการระดมทุนก็จะได้ วงเงิน เท่ากับประมาณ 190,000 ล้ านบาทต่อปี เท่านัน้ ซึง่ ไม่เพียงพอต่อความต้ องการ กู้เงินของรัฐบาลที่เฉลีย่ ปี ละ 250,000 – 300,000 ล้ านบาท (ในช่วงปี 2548 – 2551) และถึงแม้ วา่ สบน. จะมีเครื่ องมืออื่นๆ เช่น ตัว๋ สัญญาใช้ เงินระยะยาว พันธบัตรออมทรัพย์ ที่สามารถระดมทุนได้ คราวละมากๆ ก็จริ ง แต่เครื่ องมือดังกล่าวก็ไม่ได้ เป็ น เครื่ องมือหลักที่ช่วยเพิ่มสภาพคล่องในตลาดรอง ซึง่ เป็ นวัตถุประสงค์แรกในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ นอกจากนัน้ ประกอบกับข้ อเรี ยกร้ องของกลุม่ บริ ษัทประกันที่ต้องการลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลที่มี ผลตอบแทนสูงกว่าร้ อยละ 5 ต่อปี และเพื่อเป็ นการเตรี ยมความพร้ อมสําหรับการระดมทุนในโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลใน อนาคต สบน.จึงได้ ศกึ ษาการออก Benchmark Bond รุ่นอายุ 30 ปี อย่างถี่ถ้วน โดยก่อนการออก Benchmark Bond 30 ปี ได้ จริ งนัน้ เราได้ มีการทํา Simulation กับบริ ษัทประกันชีวิตขนาดใหญ่ 8 แห่ง (ซึง่ มีสดั ส่วนแบ่งตลาดรวมกันร้ อยะ 80 ของ มูลค่ากรมธรรม์รวมของธุรกิจประกันชีวิต) จํานวน 4 ครัง้ เพื่อใช้ เป็ นข้ อมูลอ้ างอิงในการประเมินความต้ องการที่แท้ จริ ง ของตลาด เพื่อที่ สบน. จะได้ ออก Benchmark Bond 30 ปี ได้ อย่างเหมาะสม และจากผลการทํา Simulation ที่ประสบ ความสําเร็ จ ดังนัน้ สบน. จึงได้ ตดั สินใจออก Benchmark Bond รุ่นอายุ 30 ปี ในวันที่ 23 เม.ย. 2551 โดยกําหนดดอกเบี ้ย หน้ าตัว๋ อยูท่ ี่ร้อยละ 5.5 ต่อปี ซึง่ ได้ รับการตอบรับจากนักลงทุนอย่างดียงิ่ 2


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

ความสําเร็ จของการออกพันธบัตรรัฐบาลรุ่นอายุ 30 ปี นัน้ คือการออกพันธบัตรรุ่นอายุยาวขนาดนี ้ได้ อย่าง ต่อเนื่อง จนสามารถปรับปรุงคุณภาพของ Portfolio หนี ้คงค้ างเก่าของรัฐบาลให้ ดีขึ ้น ซึง่ ในช่วงก่อนปี 2551 Portfolio ของหนี ้ รัฐบาลมีอายุเฉลีย่ เพียง 5 ปี นอกจากนัน้ กว่าครึ่งหนึง่ ของหนี ้รัฐบาลในเวลานัน้ มีการครบกําหนดอายุที่กระจุกตัวอยูใ่ นช่วง 5 ปี ข้ างหน้ าเท่านัน้ ดังนัน้ การออก Benchmark Bond รุ่นอายุ 30 ปี จะเป็ นการช่วยยืดอายุเฉลีย่ ของหนี ้รัฐบาล โดยสามารถยืด อายุเฉลีย่ ของตราสารหนี ้รัฐบาลที่ออกใหม่ในแต่ละปี จากที่เคยเฉลีย่ อยูท่ ี่ 6 ปี ในปี 2550 มาเป็ น 10 ปี ในปั จจุบนั นอกจากนัน้ การออกพันธบัตรรุ่นดังกล่าว และยังเป็ นการลากเส้ นอัตราผลตอบแทนอ้ างอิง (Yield Curve) จาก 20 ปี ออกไปเป็ น 30 ปี ด้ วย 1.2) พันธบัตรรัฐบาล ประเภทอัตราดอกเบีย้ ลอยตัว (27 พ.ค. 52) ในช่วงปี 2552 เกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินในประเทศ สหรัฐอเมริ กา ประเทศไทยก็ได้ รับผลกระทบจากวิกฤตการณ์ดงั กล่าวด้ วย ทําให้ รัฐบาลต้ องมีการประกาศกู้เงินเพิ่มเติมเพื่อชดเชยการขาดดุลกลางปี และการใช้ พรก. ฉุกเฉิน อีกทังอั ้ ตราดอกเบี ้ยทัว่ โลกในช่วงนันอยู ้ ใ่ นภาวะที่ตาํ่ มาก ดังนันการ ้ ออกพันธบัตรรัฐบาลระยะยาว ประเภทอัตราดอกเบี ้ยคงที่อาจไม่เป็ นที่ต้องการ ของตลาด และส่งผลให้ รัฐบาลไม่สามารถกู้เงินได้ ครบตามวงเงินที่ต้องการได้ ในการนี ้ สบน. จึงได้ มีการหารื อกับผู้ร่วมตลาดอย่างถี่ถ้วน และตัดสินใจที่จะออก พันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี ้ยลอยตัว (Floating Rate Bond : FRB) ซึง่ เป็ นเครื่ องมือในการระดมทุนรูปแบบใหม่ของรัฐบาลที่มีความยืดหยุน่ ในช่วงที่อตั ราดอกเบี ้ยผันผวน และเป็ นการออก พันธบัตรรัฐบาลครัง้ แรกที่เป็ นอัตราดอกเบี ้ยลอยตัว โดยกําหนดอายุของ FRB เท่ากับ 4 ปี ซึง่ เป็ นอายุเท่ากับระยะเวลาของ วงจรดอกเบี ้ยในประเทศที่อยูท่ ี่ประมาณ 4-5 ปี ซึง่ ผลจากการออก FRB ก็ได้ รับการตอบรับอย่างดียิ่งจากกลุม่ สถาบันการเงิน นอกจากนัน้ สบน. ได้ ใช้ Bangkok Inter Bank Offered Rate 6 เดือน (BIBOR 6 เดือน) ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ลบด้ วย 15 basis points เป็ นดอกเบี ้ยอ้ างอิง เพื่อช่วยส่งเสริ มให้ BIBOR มีสภาพคล่องมาก ดังนัน้ FRB จึงถือเป็ นเครื่ องมือใน การระดมทุนของรัฐบาลซึง่ แสดงถึงความร่วมมือระหว่างกระทรวงการคลังและ ธปท. ได้ อย่างดียงิ่ 1.3) พันธบัตรออมทรัพย์ ประเภทอัตราดอกเบีย้ แบบขัน้ บันได (15 ก.ค. 52 และ 7 มิ.ย. 53) จากความต้ องการกู้เงินรวมที่สงู ขึ ้นอย่างก้ าวกระโดดถึงกว่า 2.5 เท่า จากปี 2551 เทียบกับปี 2552 (กล่าวคือจาก 272,000 ล้ านบาทในปี 2551 เป็ น 678,000 ล้ านบาท ในปี 2552) และภายใต้ อตั ราดอกเบี ้ยอยูใ่ นระดับที่ตํ่าที่สดุ เป็ นประวัติกาล (ดอกเบี ้ยนโยบายของสหรัฐฯ ปรับตัวลดลงอยูท่ ี่ร้อยละ 0.25 ตํา่ ทีส่ ดุ ตังแต่ ้ สมัย สงครามโลกครัง้ ที่ 2) ซึง่ ทําให้ สบน. จําเป็ นต้ องหาเครื่ องมือใหม่ นอกเหนือจาก Benchmark Bond ที่มีการกู้คอ่ นข้ างเต็มเพดานแล้ ว ซึง่ พันธบัตรออมทรัพย์เป็ น ทางเลือกที่นา่ สนใจมาก เนื่องจากผู้ที่ลงทุนในพันธบัตรออมทรัพย์กลุม่ นักลงทุน รายย่อย ซึง่ มีพลังเงินออมมหาศาล ส่งผลให้ พนั ธบัตรออมทรัพย์เป็ นเครื่ องมือเดียวที่ สามารถระดมทุนได้ คราวละมากๆ ถึงกว่า 200,000 ล้ านบาท ในคราวเดียวกัน และ เนื่องจากดอกเบี ้ยพันธบัตรออมทรัพย์จะ ถูกบวกด้ วยส่วนชดเชยภาษี จึงทําให้ พนั ธบัตร ออมทรัพย์มกั ได้ รับความสนใจอย่างมากและเป็ นเครื่ องมือที่รัฐบาลมักจะนํามาใช้ ใน ภาวะฉุกเฉินอยูเ่ สมอ โดยในช่วงเวลาดังกล่าว ภายใต้ สถานการณ์ดอกเบี ้ยตกตํา่ หาก สบน. ออกพันธบัตรออมทรัพย์ในรูปแบบปกติ ซึง่ มีอตั ราดอกเบี ้ยคงที่ตลอดอายุพนั ธบัตร นอกจากจะไม่ได้ รับความนิยมและได้ วงเงินไม่ครบตามต้ องการแล้ วประชาชนที่ซื ้อพันธบัตรไปอาจจะรู้สกึ เหมือนถูกเอาเปรี ยบ เมื่อในอนาคต อัตราดอกเบี ้ยในตลาดทยอยปรับตัวสูงขึ ้น แต่ตนยังได้ รับดอกเบี ้ยในระดับที่ตํ่าอยู่ ดังนัน้ ในปี 2552 สบน. จึงได้ ออกพันธบัตรออมทรัพย์ประเภทอัตราดอกเบี ้ยแบบขันบั ้ นไดขึ ้นเป็ นครัง้ แรก โดยกําหนดให้ ดอกเบี ้ยอยูใ่ นอัตราคงที่ ในช่วง 2 ปี แรก 3


ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

Background & Fundamentals

และหลังจากนัน้ ทยอยปรับขึ ้นตามภาวะดอกเบี ้ยขาขึ ้น ซึง่ ผลการจําหน่ายปรากฎว่าได้ รับการตอบรับที่ดียิ่ง สามารถจําหน่ายหมด ในเวลาอันรวดเร็ วในวงเงินสูงถึง 80,000 ล้ านบาท และ 82,230 ล้ านบาท ในปี 2552 และ 2553 ตามลําดับ และต่อมา ธปท. ได้ มีการจําหน่ายพันธบัตรออมทรัพย์ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) โดยใช้ อตั ราดอกเบี ้ยขันบั ้ นไดเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ต้ องยอมรับว่าความสําเร็ จของการออกพันธบัตรออมทรัพย์มาจากอัตราดอกเบี ้ยที่จงู ใจ เนื่องจากมีการชดเชยภาษี ซึง่ ส่งผลให้ ต้นทุนการกู้เงินด้ วยการออกพันธบัตรออมทรัพย์สงู กว่าเครื่องมืออื่นเสมอ ดังนัน้ ความ ท้ าทายประการสําคัญในอนาคตอันใกล้ คือ การพัฒนาให้ พนั ธบัตรออมทรัพย์ให้ มีผลตอบแทนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด ในขณะทีเ่ พิ่มความน่าสนใจให้ พนั ธบัตรออมทรัพย์ เช่น การสร้ างสภาพคล่องในตลาดรอง การเพิม่ ความหลากหลายทังในเรื ้ ่ อง ของอายุ และเงื่อนไขการซื ้อขาย ทังนี ้ ้เพื่อให้ พนั ธบัตรออมทรัพย์เป็ นทางเลือกของการออมที่มีความมัน่ คงสูง ตลอดจนเป็ นการ เข้ าถึงประชาชนในวงกว้ าง โดยในปั จจุบนั สบน. ได้ มีการหารื อกับ ธปท. ในการศึกษาพฤติกรรมของผู้ออมรายย่อย และลูกค้ า พันธบัตรออมทรัพย์ให้ มากยิ่งขึ ้น เพื่อที่จะได้ ออกแบบพันธบัตรออมทรัพย์หรื อผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ให้ ตรงความต้ องการของผู้ที่ชื่น ชอบพันธบัตรออมทรัพย์อยูแ่ ล้ ว และผู้ออมกลุม่ อื่นให้ ร้ ูจกั และหันมาสนใจพันธบัตรออมทรัพย์ให้ มากยิ่งขึ ้น เพราะในทีส่ ดุ แล้ ว พันธบัตรออมทรัพย์ที่ได้ รับการพัฒนาอย���างแท้ จริ งต้ องเป็ นเครื่ องมือในการกู้เงินของรัฐบาลที่แข็งแกร่ง ไม่บิดเบือนหรื อแข่งขัน กับเงินฝากของสถาบันการเงิน สามารถสร้ างฐานลูกค้ ารายย่อยของตลาดตราสารหนี ้ภาครัฐได้ และที่สาํ คัญยิ่ง พันธบัตรออมทรัพย์ ต้ องเป็ นทางเลือกของผู้ออมที่ต้องการลงทุนในตราสารหนี ้ที่มีความมัน่ คงสูงสุดและมีผลตอบแทนที่ยอมรับได้ ซึง่ ถ้ าเป็ นเช่นนี ้แล้ ว พันธบัตรออมทรัพย์คงเป็ น Safe Haven ของผู้ออมได้ อย่างแท้ จริ ง โดยในอนาคตอันใกล้ สบน. มีแผนการที่จะพัฒนาพันธบัตร ออมทรัพย์ให้ เข้ าสูร่ ะบบอิเล็คทรอนิกส์ และให้ มีการซื ้อได้ ทกุ วัน เพื่อส่งเสริ มนิสยั การออมของประชาชน นอกจากนัน้ เพื่อเป็ น การลดการบิดเบือนของกลไกตลาด สบน.จะทําการทยอยปรับลดส่วนชดเชยภาษีในอนาคต และให้ ความสําคัญกับการสร้ าง สภาพคล่องแทน (โดยล่าสุด เมื ่อเดื อนกันยายน 2554 สบน. สามารถจาหน่ายพันธบัตรรัฐบาลเพือ่ รายย่อยพิเศษผ่านเครื่อง ATM ได้ เรี ยบร้ อยแล้ว – โปรดอ่านต่อด้านหลัง )

(2) ช่ วงปี 2554: การสร้ างผลิตภัณฑ์ ใหม่ ๆ เพื่อกระจายฐานนักลงทุนและสร้ างให้ ตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศเป็ น แหล่ งระดมทุนที่ย่ งั ยืน (Product Developments: Sustainable Source of Funding) ในช่วงนี ้ สบน. มีวตั ถุประสงค์หลักคือ การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในเชิงลึก โดยการพัฒนาตราสารหนี ้ รัฐบาลให้ มีรูปแบบที่ซบั ซ้ อนมากขึ ้นและทัดเทียมกับตราสารหนี ้ในต่างประเทศ นอกจากนัน้ สบน. ได้ ให้ ความสําคัญอย่างสูง กับการพัฒนาตราสารหนี ้เพื่อให้ ตอบสนองความต้ องการของนักลงทุนเฉพาะกลุ่ม เพื่อเป็ นการ segment และมุง่ สร้ างสมดุล ของผู้ลงทุนพันธบัตรรัฐบาลให้ มากขึ ้น ทังนี ้ ้เพื่อขยายฐานนักลงทุนและบริ หารความเสีย่ งไปในคราวเดียวกันด้ วย โดยตราสารหนี ้ ที่ถกู พัฒนาขึ ้นมาในช่วงนี ้ มีรายละเอียดดังนี ้ 2.1) ตัวสัญญาใช้ เงินระยะยาว ประเภทอัตราดอกเบีย้ คงที่ (22 ธ.ค. 53) เนื่องจากช่วงเวลาดังกล่าวเป็ นช่วงดอกเบี ้ยตกตํ่าทัว่ โลก ทางสมาคมประกันชีวิตและนักลงทุนระยะยาว เช่น กองทุนบําเหน็จบํานาญ ข้ าราชการและสํานักงานประกันสังคม จึงได้ มีข้อเรี ยกร้ องอีกครัง้ ให้ รัฐบาลออก ตราสารหนี ้ที่มีผลตอบแทนสูงเพราะกลุม่ บริ ษัทประกันชีวิตมีสญ ั ญากรมธรรม์ ที่ผกู พันกับลูกค้ าในระยะยาวไว้ แล้ ว ทังนี ้ ้ ตราสารหนี ้ดังกล่าวอาจไม่ จําเป็ นต้ องมีสภาพคล่องก็ได้ เนื่องจากกลุม่ บริ ษัทประกันชีวิตเป็ นกลุม่ นักลงทุน ที่ถือตราสารหนี ้จนครบกําหนดอายุของตราสารหนี ้ (Buy & Hold) ดังนัน้ จาก การหารื อและสํารวจความต้ องการอย่างถี่ถ้วน สบน. จึงได้ ออกตัว๋ สัญญาใช้ เงิน รุ่นอายุ 12 และ 18 ปี ซึง่ มีอตั ราดอกเบี ้ยคงที่ จากปกติที่ สบน. เคยออกตัว๋ สัญญาใช้ เงินเคยมีอายุเพียง 4 - 7 ปี และมีอตั รา ดอกเบี ้ยลอยตัว โดยใช้ อตั ราดอกเบี ้ยเงินฝากประจํา 6 เดือน และอัตราดอกเบี ้ยอ้ างอิงระยะสันตลาดกรุ ้ งเทพ (BIBOR) 6 เดือน เป็ นอัตราอ้ างอิง วัตถุประสงค์หลักที่ สบน. เลือกออกตัว๋ สัญญาใช้ เงิน ก็เนื่องมาจากตัว๋ สัญญาใช้ เงินมีผลตอบแทนที่สงู กว่า Benchmark Bond ในรุ่นอายุใกล้ เคียงกัน ทังนี ้ ้ เนื่องจากตัว๋ สัญญาใช้ เงินไม่มีสภาพคล่องในตลาดรองแม้ จะสามารถซื ้อขาย 4


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

เปลีย่ นมือได้ ก็ตาม ดังนัน้ ตัว๋ สัญญาใช้ เงินระยะยาวประเภทอัตราดอกเบี ้ยคงที่นี ้ ถือเป็ นตราสารหนี ้ที่ออกเพื่อดูแลนักลงทุน ระยะยาว ประเภท Buy & Hold โดยเฉพาะกลุม่ บริ ษัทประกันชีวติ นอกจากนัน้ การพัฒนาตัว๋ สัญญาใช้ เงินประเภทนี ้ ยังถือ เป็ นการเพิ่มทางเลือกในการระดมทุนของรัฐบาล โดยเฉพาะในช่วงที่ตลาดพันธบัตรผันผวนอีกด้ วย โดยในการออกตัว๋ สัญญา ใช้ เงินดังกล่าว สบน. สามารถระดมทุนได้ ถึง 35,000 ล้ านบาท ในคราวเดียว ในขณะที่การประมูล Benchmark Bond ที่มีอายุ ระหว่าง 15 – 20 ปี จะสามารถประมูลได้ ครัง้ ละไม่เกิน 10,000 ล้ านบาทเท่านัน้ ดังนัน้ จึงถือได้ วา่ การออกตัว๋ สัญญาใช้ เงิน ประเภทนี ้ให้ ประโยชน์ตอ่ ทังฝ่้ ายนักลงทุนและรัฐบาล หรื อเรี ยกได้ วา่ เป็ น “Win-Win situation” เลยทีเดียว 2.2) พันธบัตรรัฐบาลรุ่ นอายุ 50 ปี (2 มี.ค. 54) แนวคิดในการออกพันธบัตรรัฐบาล รุ่นอายุ 50 ปี เริ่ มขึ ้นในช่วงกลางปี 2553 โดยในช่วงนัน้ อัตราดอกเบี ้ยอยูใ่ นระดับที่ตํ่ามาก ผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาล รุ่นอายุที่ยาวที่สดุ (รุ่น 30 ปี ) อยูท่ ี่ตํ่ากว่าร้ อยละ 4 ต่อปี จําได้ วา่ ทางสมาคมประกันชีวิต ไทยได้ จดั สัมมนาใหญ่ที่พทั ยาและเรี ยกร้ องให้ สบน. ช่วยออกผลิตภัณฑ์ที่มีผลตอบแทน ไม่น้อยกว่าร้ อยละ 4.50 ต่อปี เมือ่ สบน. ได้ รับโจทย์ดงั กล่าว ก็ได้ มีการหารื อภายในเพื่อ หาวิธีที่ดีที่สดุ ในการตอบโจทย์ความต้ องการของนักลงทุน โดยไม่กระทบกับต้ นทุนของ Portfolio หนี ้สาธารณะ และไม่บดิ เบือนกลไกของตลาดตราสารหนี ้ ซึง่ ถ้ าเราใช้ อตั รา ดอกเบี ้ยร้ อยละ 4.50 ต่อปี เป็ นตัวตัง้ คําตอบที่ได้ รับก็คือ การออกพันธบัตรที่มีอายุยาวขึ ้นเพื่อให้ ผลตอบแทนไปแตะที่ระดับ ร้ อยละ 4.50 ต่อปี ให้ จงได้ ซึง่ จากการทําแบบจําลองเพื่อลากเส้ นผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาล (Yield Curve) โดยความ ร่วมมือระหว่าง สบน. และ สมาคมตลาดตราสารหนี ้ไทย (Thai Bond Market Association: ThaiBMA) ก็เป็ นที่มาของ พันธบัตรรัฐบาลรุ่นอายุ 50 ปี ที่มอี ตั ราดอกเบี ้ยหน้ าตัว๋ สูงถึงร้ อยละ 4.85 ต่อปี โดยพันธบัตรรุ่นดังกล่าวถูกดําเนินการออกไป เรี ยบร้ อยแล้ วและได้ รับการตอบรับอย่างดียงิ่ มีสดั ส่วนการเข้ าประมูลเฉลีย่ สูงถึงกว่า 2.5 เท่าของวงเงินที่ออก นอกจากนี ้ การออกพันธบัตรรุ่นอายุ 50 ปี ยังเป็ นการช่วยยืดอายุเฉลีย่ ของ Portfolio หนี ้รัฐบาล และเป็ นการลากเส้ นอัตราผลตอบแทน อ้ างอิง (Yield Curve) จาก 30 ปี ออกไปเป็ น 50 ปี ด้ วย โดยประเทศไทยถือเป็ นประเทศที่ 4 ในโลกที่ออกพันธบัตรรัฐบาล รุ่นอายุ 50 ปี ได้ (ต่อจากประเทศ อังกฤษ จีน และฝรั่งเศส) 2.3) พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ (11 ก.ค. 54) ตอนนี ้ มาถึงผลงานชิ ้นโบว์แดงที่ สบน. มีความภาคภูมิใจ อย่างยิง่ นัน่ คือ “พันธบัตรรัฐบาลอัตราดอกเบี ้ยแปรผันตามเงินเฟ้ อ” หรื อ เรี ยก กันสันๆ ้ ว่า พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ ซึง่ มีแนวคิดมาจากการที่สภาพเศรษฐกิจ ทัว่ โลกรวมถึงประเทศไทยกําลังอยูใ่ นช่วงฟื น้ ตัวจากวิกฤติเศรษฐกิจ อัตราเงินเฟ้ อ มีแนวโน้ มปรับตัวเข้ าสูภ่ าวะขาขึ ้น ดังนัน้ การลงทุนในพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อ จะช่วยให้ นกั ลงทุนรักษาอํานาจซื ้อได้ อย่างสมบูรณ์ โดยแนวคิดหลักของ พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อนี ้ คือ หากผู้ลงทุนซื ้อพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อด้ วยเงิน 100 บาทในวันนี ้และหากเงิน 100 บาทนัน้ สามารถซื ้อขนมปั งได้ 1 ก้ อน เมื่อพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อครบกําหนดอายุในอนาคต เงินที่นกั ลงทุนจะได้ คืนมาก็จะสามารถซื ้อขนมปั งได้ 1 ก้ อนในวันนัน้ กล่าวคือ การลงทุนในพันธบัตรประเภทนี ้จะสามารถรักษาอํานาจซื ้อของเงินต้ นได้ อย่างสมบูรณ์ ดังนัน้ การพัฒนาพันธบัตร ชดเชยเงินเฟ้ อ ถือเป็ นการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศให้ มผี ลิตภัณฑ์ที่มีความซับซ้ อนมากขึ ้น ทัดเทียมตลาดตราสาร หนี ้ในต่างประเทศ นอกจากนัน้ พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อยังเป็ นเครื่ องชี ้ให้ เห็นถึงอัตราผลตอบแทนแท้ จริ ง และการคาดการณ์ ของตลาดเกี่ยวกับอัตราเงินเฟ้ อ ส่งผลให้ ���โยบายการเงิน (ดําเนินการโดย ธปท.) และนโยบายการคลัง (ดําเนินการโดย กระทรวงการคลัง) มีความสอดคล้ องกันมากขึ ้น สําหรับกลุม่ นักลงทุนที่ให้ ความสนใจกับพันธบัตรชนิดนี ้เป็ นอย่างมาก ก็คือ กองทุนบําเหน็จบํานาญข้ าราชการ และนักลงทุนสถาบันจากต่างประเทศ และถึงแม้ จะมีการจําหน่ายพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อ 5


ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

Background & Fundamentals

ในคราวเดียวเป็ นวงเงินสูงถึง 40,000 ล้ านบาท (โดยผ่านวิธี Syndication) ผลปรากฎว่ามีนกั ลงทุนให้ ความสนใจรวมทังสิ ้ ้นสูงถึง 65,000 ล้ านบาท ซึง่ สบน. มีการจัดสรรแบ่งวงเงินตามความต้ องการของนักลงทุน ดังนี ้ นักลงทุนในประเทศได้ รับจัดสรร 2 ใน 3 ของวงเงินการออกพันธบัตรทัง้ หมด หรื อประมาณ 25,000 ล้านบาท ประกอบด้วย 1) นักลงทุนสถาบันในประเทศ เช่น กองทุนบาเหน็จบานาญข้าราชการ สานักงานประกันสังคม บริ ษัทประกันชีวิต กองทุน และ สถาบันการเงินต่างๆ ซึ่งจะเป็ น Market Maker หรื อผู้สร้างสภาพคล่องให้กบั พันธบัตรชดเชยเงิ นเฟ้อในตลาดรองประมาณ 20,000 ล้านบาท และ 2) นักลงทุนรายย่อย ซึ่งรวมถึงสถาบันทีไ่ ม่แสวงหาผลกาไร เช่น สหกรณ์ ของสถาบันการศึกษาและมูลนิ ธิต่างๆ ประมาณ 5,000 ล้านบาท นักลงทุนต่ างชาติได้ รับจัดสรร 1 ใน 3 ของวงเงินการออกพันธบัตรทัง้ หมด หรื อประมาณ 15,000 ล้านบาท ประกอบด้วย กองทุนระยะยาวเป็ นส่วนใหญ่ โดยล่าสุด มีกองทุนจาก 10 ประเทศให้ความสนใจเป็ นอย่างยิ่ ง เช่น สหราชอาณาจักร สหรัฐอเมริ กา ญี ่ปนุ่ เกาหลี สิ งคโปร์ ออสเตรเลีย และฮ่องกง เป็ นต้น

โดย สบน. มีแนวทางในการพัฒนาพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อขันต่ ้ อไป ในการเพิ่มสภาพคล่องให้ กบั พันธบัตร ชดเชยเงินเฟ้ อโดยการออกเพิ่มเติมในรุ่นอายุเดิมให้ มียอดคงค้ างประมาณ 100,000 ล้ านบาท พร้ อมทังจะมี ้ การศึกษาการออก พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อในรุ่นอายุอื่นๆ เพื่อสร้ าง Yield Curve ด้ วย ซึง่ จะได้ หารื อกับผู้ค้าหลัก (Primary Dealer) ต่อไป 2.4) พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่ อยพิเศษ (ATM) (12 ก.ย. 54) วัตถุประสงค์หลักของการพัฒนาพันธบัตรออมทรัพย์ที่จําหน่าย ผ่านเครื่ อง ATM ของ สบน. คือการส่งเสริ มให้ ประเทศไทยเข้ าสูส่ งั คมแห่งการออม อย่างแท้ จริ ง ดังนัน้ สบน. จึงได้ ออก “พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ (หรื อ Retail Bond @ ATM for Micro Savers) โดยมีเงื่อนไขพิเศษที่แตกต่างจากพันธบัตรออม ทรัพย์ทวั่ ไป 3 ประการหลักคือ (1) มี วงเงิ นซื ้อขัน้ ต่าเพี ยง 1,000 บาท จากปกติ 10,000 บาท (2) มีระยะเวลาการจาหน่ายสม่าเสมอตลอดทัง้ ปี จากปกติ 5 วัน (3) มี การเพิ่ มช่องทางการจาหน่ายผ่านเครื ่ อง ATM จากปกติ จาหน่ายผ่านสาขาของธนาคารตัวแทน

สบน. มีความตังใจอย่ ้ างสูงให้ “พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ” เข้ าถึงผู้มีรายได้ ประจําน้ อยให้ ได้ มี โอกาสทยอยออมเงินที่สอดคล้ องกับรายได้ ของตน สามารถสัมผัสกับการเป็ นเจ้ าของเงินออมในรูปแบบของพันธบัตรรัฐบาล อย่างทัดเทียมและทัว่ ถึง โดยการจําหน่ายพันธบัตรฯ ผ่านตู้ ATM ถือเป็ นระยะที่ 1 ของการพัฒนาพันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อย พิเศษให้ เข้ าสูค่ วามเป็ น Electronics ที่ไร้ ใบพันธบัตร (Scripless) โดย สบน. อยูใ่ นระหว่างการศึกษาการจําหน่ายพันธบัตรเพื่อ รายย่อยพิเศษผ่านระบบอินเตอร์ เน็ต (ระยะที่ 2) และผ่านที่ทาํ การไปรษณีย์ (ระยะที่ 3) ทังนี ้ ้ ระบบพันธบัตรที่ไร้ ใบดังกล่าวจะ ช่วยให้ ประชาชนประหยัดค่าใช้ จา่ ยและเวลา ตลอดจนลดความเสีย่ งในการสูญหายของเอกสารได้ อย่างมีประสิทธิภาพ ท่าน เชื่อหรื อไม่วา่ ในแต่ละปี มีพนั ธบัตรออมทรัพย์ของรัฐบาลที่ไม่มาไถ่ถอนเฉลีย่ สูงถึงปี ละ 480 ล้ านบาท ดังนัน้ การทําให้ พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยเข้ าสูค่ วามเป็ น Electronics จะทําให้ ง่ายต่อการเก็บบันทึกของประชาชน เพื่อให้ แน่ใจว่าเงินของท่าน ทุกบาททุกสตางค์ที่ลงทุนกับพันธบัตรรัฐบาลมีความครบถ้ วนเรี ยบร้ อย โดยในช่วงเริ่ มต้ น สบน. ได้ ให้ ธนาคารกรุงไทยซึง่ เป็ นธนาคารของรัฐบาล เป็ นผู้แทนจําหน่ายพันธบัตรรุ่นนี ้ แต่เพียงผู้เดียวก่อน (โปรดดูเงื่อนไขของพันธบัตร ใน Section: Achievements) โดยประชาชนสามารถลงทะเบียนได้ ที่ ธนาคารกรุงไทยทุกสาขา โดยท่านจะได้ รับ (1) สมุดบันทึกรายการซื ้อพันธบัตร หรื อ “Bond Book” และ (2) บัตร ATM ที่มี สัญลักษณ์นกวายุภกั ษ์ โดยไม่มีคา่ ใช้ จ่ายใดๆ ทังสิ ้ ้น สบน. ขอเรี ยนว่า Bond Book มีไว้ สาํ หรับบันทึกรายการซื ้อของพันธบัตร รัฐบาลเท่านัน้ เพื่อที่ทา่ นจะได้ สามารถมีบนั ทึกเฉพาะรายการซื ้อของพันธบัตรทุกรุ่นตังแต่ ้ วนั นี ้เป็ นต้ นไป ให้ อยูใ่ น Bond Book เล่มเดียว โดยรัฐบาลจะโอนดอกเบี ้ยให้ ทา่ นในบัญชีของธนาคารทีท่ า่ นระบุไว้ นอกจากนัน้ เพื่อเป็ นการเชิญชวนให้ ประชาชน มาลงทุนในพันธบัตรออมทรัพย์รุ่นพิเศษนี ้ กระทรวงการคลังจึงได้ ประสานกับธนาคารกรุงไทยไม่ให้ เก็บค่าธรรมเนียมการโอน ดอกเบี ้ย (มูลค่า 10 บาท) ตลอดทังอายุ ้ พนั ธบัตร โดยกระทรวงการคลังจะเป็ นผู้รับภาระแทน โดยในช่วงแรก การจําหน่าย พันธบัตรรัฐบาลผ่านเครื่ อง ATM ถือเป็ น “ ช่องทางเสริ ม” โดยท่านยังสามารถซื ้อพันธบัตรรัฐบาล ผ่าน Counter ของธนาคาร เหมือนปกติ ซึง่ วัตถุประสงค์หลักของการเพิ่มช่องทาง ATM ก็เพื่ออํานวยความสะดวกให้ ประชาชนสามารถซื ้อพันธบัตรได้ ตลอดเวลา 24 ชม. และส่งเสริ มพันธบัตรรัฐบาลเป็ นทางเลือกของการออมที่ประชาชนเข้ าถึงได้ โดยง่าย 6


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

(3) ช่ วงปี 2555: การยกระดับโครงสร้ างพืน้ ฐานและส่ งเสริมการเชื่อมโยงกับตลาดตราสารหนีภ้ มู ิภาค (Market Infrastructure: Preparation for Regional Linkage) 3.1) การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์ ของผู้ค้าหลัก (Primary Dealer: PD) สําหรับประเทศที่มีการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างเป็ นระบบแล้ ว จะมีการกําหนดสิทธิให้ เฉพาะ PD เท่านันที ้ ่สามารถเข้ าประมูล Benchmark Bond ในตลาดแรกได้ ทังนี ้ ้ การให้ สทิ ธิดงั กล่าวเป็ นการส่งเสริ มให้ PD ทําหน้ าที่เป็ น Market Maker ในการสร้ างสภาพคล่องในตลาดรอง เพราะ PD เป็ นผู้ที่มีความใกล้ ชิดตลาดมากที่สดุ จึงสามารถทําหน้ าที่เป็ น ตัวกลางในการเสนอราคาประมูลที่เป็ นไปตามกลไกของตลาดได้ ใกล้ เคียงที่สดุ ซึง่ การเสนอราคาประมูลในลักษณะนี ้ จะเป็ น ประโยชน์ตอ่ นักลงทุนด้ วย ในการนี ้ สบน. จึงได้ กําหนดให้ มีการปรับปรุ งสิทธิประโยชน์และหน้ าที่ของ PD อย่างเป็ นระบบ โดยขณะนี ้ สบน. อยูใ่ นขันตอนการพิ ้ จารณาให้ สทิ ธิประโยชน์ตา่ งๆ แก่ PD ในกรณีของต่างประเทศ เช่น (1) Exclusivity คือ สิ ทธิ สาหรับ PD ในการประมูล Benchmark Bond ทุกรุ่นอายุในตลาดแรก โดยประเทศทีม่ ี ระบบ ดังกล่าวคือ อังกฤษ เกาหลี ใต้ สิ งค์โปร์ และมาเลเซี ย (2) Mini-Tender คือ สิ ทธิ สาหรับ PD ในการประมูล Benchmark Bond ในภาวะทีร่ ัฐบาลต้องการระดมทุนฉุกเฉิ น โดยจะ ประมูลรุ่นทีเ่ ฉพาะเจาะจง และมี การประกาศล่วงหน้าประมาณ 4 สัปดาห์ โดยประเทศทีม่ ี ระบบดังกล่าวคื อ อังกฤษ (3) Green Shoes Options คือ สิ ทธิ สาหรับ PD ในการซื ้อ Benchmark Bond เพิ่มเติ ม ได้อีกร้อยละ 10 – 20 ของวงเงิ นที ่ ได้รับจัดสรร โดยสามารถซื ้อได้ที่ Average Accepted Yield และซื ้อได้ภายใน 1 – 3 วันถัดจากการประมูล โดยประเทศทีม่ ี ระบบดังกล่าวคือ ญี ่ปนุ่ สเปน เกาหลี ใต้ และอิ ตาลี

โดยในเบื ้องต้ น สบน. ได้ กําหนดให้ Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี เป็ นรุ่นที่ PD เท่านันที ้ ่ได้ สทิ ธิแบบ exclusivity ในการเข้ าประมูลในตลาดแรกภายในปี งบประมาณ พ.ศ. 2556 โดยจะมีการทยอยให้ Exclusivity ในรุ่นอื่นๆ พร้ อม กับการให้ สทิ ธิในการประมูล Mini-Tender และ Green Shoes Option ต่อไปในอนาคต หลังจากที่ สบน. ได้ มีการประเมินผล สัมฤทธิ์และผลกระทบของการทําหน้ าที่ของ PD ที่เกิดจากการให้ สทิ ธิประโยชน์ในการประมูลแบบ Exclusivity ของ Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี แล้ วอย่างถี่ถ้วน ในการนี ้ สบน. จําเป็ นต้ องใช้ ความระมัดระวังในการให้ สทิ ธิประโยชน์ด้าน Exclusivity กับ PD เพราะเป็ นการตัดสิทธิของนักลงทุนที่เคยสามารถเข้ าประมูล Benchmark Bond ได้ โดยตรงในตลาดแรก และจากข้ อเท็จจริ งในช่วงปี 2551-54 พบว่า Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี เป็ นรุ่นเดียวที่มี PD ได้ รับการจัดสรรในสัดส่วนที่ สูงถึงร้ อยละ 80 ของวงเงินประมูล และที่เหลืออีกร้ อยละ 20 เป็ นสัดส่วนที่นกั ลงทุนได้ รับการจัดสรร ในขณะที่ Benchmark Bond รุ่นที่มีอายุ 10 ปี ขึ ้นไปนัน้ มีนกั ลงทุนเข้ าประมูลโดยตรงและได้ รับการจัดสรรสูงถึงกว่าร้ อยละ 50 ของวงเงินประมูล ดังนัน้ การทยอยให้ สทิ ธิพิเศษด้ าน Exclusivity ในรุ่ นอายุ 5 ปี เป็ นตัวเริ่มต้ น จึงเป็ นแนวทางแบบค่ อยเป็ นค่ อยไป ที่จะเอือ้ ให้ เกิดการปรับตัวของผู้ร่วมตลาดที่เหมาะสม นอกจากนัน้ ในวันนี ้ สบน. กําลังนําพาตลาดตราสารหนี ้ของไทยให้ ก้าวข้ ามไปสูก่ ารพัฒนาอีกระดับหนึง่ ที่มิได้ เน้ นเฉพาะการสร้ างสภาพคล่องในตลาดรองและการออกผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ เท่านัน้ แต่ให้ ความสําคัญกับการสร้ าง โครงสร้ างพื ้นฐานตลอดจนผลักดันให้ ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ ก้ าวเป็ นผู้นําในกลุม่ ASEAN ซึง่ เป็ น 1 ในแผนบริ หาร ราชการแผ่นดินของรัฐบาล ทังนี ้ ้ ความสําเร็ จดังกล่าวคงไม่สามารถผลักดันได้ โดยรัฐบาลหรื อหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ ที่เกี่ยวข้ อง เท่านัน้ แต่คงต้ องพึง่ พาความร่วมมือจากภาคเอกชน โดยเฉพาะ PD ในการเป็ นตัวกลางให้ ชว่ ยทําหน้ าที่ผลักดันในหลายๆ มิติ ด้ วยกัน ได้ แก่ (1) การให้ความรู้และข้อมูลข่าวสารกับนักลงทุนตลอดจนผูอ้ อกตราสารหนีข้ องทัง้ ภาครัฐและภาคเอกชน (2) การเป็ นตัวแทนจัดจาหน่ายตราสารหนีร้ ู ปแบบใหม่ๆ ของรัฐบาล เช่น พันธบัตรออมทรัพย์ พันธบัตรชดเชยเงิ นเฟ้ อ และอื ่นๆ (3) การเป็ นตัวกลางในการประชาสัมพันธ์ เรื ่องช่องทางการมี ส่วนร่ วมของนักลงทุนต่างชาติ เช่น การออกและการลงทุน ใน Baht Bond และการยื ่นขอรับการค้าประกันการออกหุ้นกู้ของภาคเอกชนผ่าน Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF)

7


ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล: ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

Background & Fundamentals

ซึง่ หน้ าที่ดงั กล่าวโดยเฉพาะข้ อ 2 และ 3 เป็ นหน้ าที่นอกเหนือจากหน้ าที่พื ้นฐานของ PD ตามแบบสากล ที่เกี่ยวกับการเป็ น Market Maker เพื่อสร้ างสภาพคล่องในตลาดรอง แต่เป็ นบทบาทที่สาํ คัญยิง่ ในการมีสว่ นร่วมที่จะยกระดับ ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศให้ สามารถแข่งขันได้ ในระดับภูมิภาค โดยเฉพาะเรื่ อง Baht Bond และ CGIF ซึง่ สบน. หวังเป็ น อย่างยิง่ ว่าจะได้ รับความร่วมมือจาก PD อย่างดียงิ่ ในเรื่ องดังกล่าว (โปรดอ่ านเรื่อง Baht Bond และ CGIF กับการนาพาตลาด ตราสารหนีไ้ ทยเข้ าสู่ประชาคมอาเซียน ใน Section “แลหน้ า”)

3.2) Bond Switching และ Bond Consolidation สําหรับแนวคิดในการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation นัน้ เริ่ มต้ นมาจากการที่พนั ธบัตร รัฐบาลที่ออกในอดีต (ก่อนปี 2549) มีวงเงินต่อรุ่นค่อนข้ างตํา่ คือ เฉลีย่ ประมาณ 30,000 ล้ านบาทต่อรุ่น ซึง่ เป็ นสาเหตุสาํ คัญ ที่ทําให้ พนั ธบัตรรัฐบาลไม่มีสภาพคล่องในตลาดรอง ดังนัน้ วัตถุประสงค์หลักในการทํา Bond switching และ Bond Consolidation คือ การลดจํานวนรุ่นของพันธบัตรรัฐบาลที่ไม่มีสภาพคล่องซึง่ คงค้ างอยูใ่ นตลาดและส่งเสริ มให้ ยอดคงค้ างของ รุ่นที่เป็ น Benchmark Bond มีวงเงินสูงขึ ้นเพื่อเสริ มสภาพคล่องในตลาด โดยการให้ นกั ลงทุนสามารถใช้ พนั ธบัตรรัฐบาลรุ่น อื่นๆ ที่มีสภาพคล่องตํ่าใน Portfolio ของตน มาแลกกับพันธบัตรรัฐบาลรุ่นที่เป็ น Benchmark Bond ของกระทรวงการคลังที่กําลังจะ ออกในปี ปั จจุบนั ซึง่ การทําธุรกรรมดังกล่าว นักลงทุนสามารถผ่องถ่ายพันธบัตรรัฐบาลรุ่นที่ตนไม่ต้องการออกไปได้ และรัฐบาล สามารถลดจํานวนรุ่นคงค้ างของพันธบัตรที่ไม่มีสภาพคล่องกระจายอยูใ่ นตลาดลงได้ อีกทังยั ้ งเป็ นการลดภาระในการปรับ โครงสร้ างหนี ้ด้ วย ดังนัน้ จึงสามารถกล่าวได้ วา่ การทํา Bond Switching และ Bond Consolidation ช่วยให้ Portfolio ของทุก ฝ่ ายเป็ นระบบมากขึ ้น ในขณะทีพ่ นั ธบัตรรัฐบาลในตลาดตราสารหนี ้ก็จะมีสภาพคล่องมากขึ ้นด้ วย ทังนี ้ ้ สบน. จะมีการศึกษา และคัดเลือกพันธบัตรรัฐบาลที่มวี งเงินคงค้ างตํ่าและไม่คอ่ ยมีสภาพคล่องจํานวน 3 – 5 รุ่น มาทําการคํานวณหาอัตราการ แลกเปลีย่ นกับ Benchmark Bond รุ่นใหม่ๆ ที่รัฐบาลจะดําเนินการออกในแต่ละปี ซึง่ ขันตอนการทํ ้ า Bond Switching และ Bond Consolidation คงต้ องอาศัยความร่วมมือจากผู้ค้าหลัก (Primary Dealer: PD) ในการทําหน้ าที่เป็ นตัวกลางในการหา พันธบัตรรุ่นที่คคู่ ้ าหลักและนักลงทุนมีความต้ องการในการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation ในการนี ้ สบน. ได้ บรรจุการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation ไว้ ในแผนพัฒนาตลาดทุนไทย และกําหนดให้ สามารถทําธุรกรรมได้ จริ งในปี งบประมาณ 2556 3.3) Amortized Bond Amortized bond มีความแตกต่างจากพันธบัตรรัฐบาลทัว่ ไปตรงที่พนั ธบัตรชนิดนี ้ไม่ได้ ชําระคืนเงินต้ น เพียงครัง้ เดียวเมื่อพันธบัตรครบกําหนดอายุ แต่เป็ นพันธบัตรที่มีการทยอยชําระคืนเงินต้ นเป็ นงวดๆ ให้ กบั ผู้ถือในช่วงปี ท้ ายๆ ก่อนที่พนั ธบัตรครบกําหนดอายุ โดย Amortized Bond เป็ นพันธบัตรที่มีความเหมาะสมสําหรับใช้ ระดมทุนในโครงการลงทุน ขนาดใหญ่ของภาครัฐ ในรูปแบบ Public-Private Partnership (PPP) เป็ นอย่างมาก เนื่องจาก PPP เป็ นโครงการที่รัฐบาลต้ อง ใช้ เงินลงทุนมหาศาล โดยโครงการจะเริ่ มมีการคืนทุนหลังจากดําเนินโครงการไปแล้ วระยะหนึง่ ในการนี ้ สบน. จะต้ องมีการ ประเมินกระแสเงินสดรับของโครงการตังแต่ ้ แรก จึงจะสามารถออกแบบ Amortized Bond ให้ สอดรับกับระยะเวลาในการคืน ทุนของโครงการได้ ตัวอย่างเช่น สมมติวา่ รัฐบาลมีการออก Amortized Bond วงเงิน 100,000 ล้ านบาท อายุ 15 ปี มีอตั รา ดอกเบี ้ยหน้ าตัว๋ ที่ร้อยละ 3 ต่อปี (เหมือนพันธบัตรรัฐบาลปกติ) โดยกําหนดให้ ในระหว่างปี ที่ 1 ถึงปี ที่ 10 นัน้ Amortized Bond จะจ่ายเฉพาะดอกเบี ้ยให้ แก่นกั ลงทุน โดยในปี ที่ 11 ถึงปี ที่ 15 ที่โครงการ PPP เริ่ มมีผลตอบแทน Amortized Bond นี ้จะมีการ ทยอยจ่ายคืนเงินต้ นให้ กบั นักลงทุนปี ละ 20,000 ล้ านบาท ไปจนครบกําหนดอายุ ซึง่ หมายความว่า ในระหว่างปี ที่ 11 ถึงปี ที่ 15 นักลงทุนจะได้ เงินคือ 2 ส่วนคือ (1) เงินต้ นร้ อยละ 20 ต่อปี และ (2) ดอกเบี ้ยร้ อยละ 3 ต่อปี เช่นเคย แต่จะต้ องลดหลัน่ ลง ตามเงินต้ นที่ได้ รับการทยอยชําระคืนในปี ที่ 11 – 15 (รูปที่ 3)

8


Background & Fundamentals

ย้ อนลึกเบือ้ งหลังตราสารหนีร้ ั ฐบาล : ระดมทุนอย่ างยั่งยืน พืน้ ฐานชาติม่ นั คง

รูปที่ 3: Amortized Bond เครื่องมือในการระดมทุนสําหรับโครงการ PPP

20,000

3,000

2,400

1,800

1,200

600 20,000

25,000

20,000

ดอกเบีย้ : ร้ อยละ 3 ต่ อปี

20,000

อายุตราสาร : 15 ปี

20,000

สมมติฐาน  เงินต้ น : 100,000 ล้ านบาท

ดอกเบีย้ เงินต้ น 3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

0

ที่สาํ คัญยิ่ง การทยอยชําระคืนเงินต้ นเป็ นงวดๆ เป็ นการช่วยส่งเสริ มความสามารถในการรักษาวินัยทางการคลัง ของรัฐบาลอีกด้ วย กล่าวคือ Amortized Bond จะช่วยให้ รัฐบาลมีการทยอยจ่ายคืนเงินต้ น และส่งผลให้ มียอดเงินต้ นคงค้ าง ในวันครบกําหนดชําระน้ อยลงกว่าปรกติ นอกจากนัน้ ในระยะยาว Amortized Bond จะเป็ นเครื่ องมือที่ช่วยลดภาระหนี ้ที่มี ยอดคงค้ างในระดับสูง รวมถึงยอดหนี ้สาธารณะคงค้ างให้ ตํ่ากว่าการออกพันธบัตรแบบปกติ เมื่อเปรี ยบเทียบกับการระดมทุน ด้ วยพันธบัตรรัฐบาลเพียงอย่างเดียว สําหรับในด้ านของนักลงทุน กระแสเงินสดของ Amortized Bond ยังเหมาะกับนักลงทุน หลายประเภท เช่น กลุม่ บริษัทประกันชีวิต ที่มีการทยอยจ่ายคืนค่ากรมธรรม์ให้ กบั ลูกค้ าเป็ นช่วงๆ ก่อนกรมธรรม์ครบกําหนด ชําระคืน เป็ นต้ น บทสรุ ป: จากความมุง่ มัน่ ของ สบน. ในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างต่อเนือ่ ง ส่งผลให้ ในวันนี ้ ตลาดตราสารหนี ้ของไทยถูกพัฒนาให้ เป็ นแหล่งระดมทุนที่ยงั่ ยืน กล่าวคือ รัฐบาลสามารถระดมทุนได้ ครบตามจํานวนที่ ต้ องการ ภายใต้ ต้นทุนที่เหมาะสม มีความเสีย่ งตํ่า และระดมทุนได้ ในวิถีทางที่เอื ้อต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ และยังสามารถตอบโจทย์ความต้ องการของผู้ร่วมตลาดและนักลงทุนทุกกลุม่ อีกด้ วย ในวันนี ้ สบน. สามารถกล่าวได้ อย่างเต็ม ภาคภูมิวา่ ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศถูกพัฒนาให้ เป็ น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินที่ยงั่ ยืนของประเทศ (รูปที่ 4) ตามประเด็น ยุทธศาสตร์ ที่ 2 ของ สบน. ซึง่ ความท้ าทายของตลาดตราสารหนี ้รัฐบาลในวันข้ างหน้ า คือการรักษาแนวทางการพัฒนาที่ผา่ น มาให้ ยงั่ ยืน ทังในเรื ้ ่ องของการออก Benchmark Bond อย่างต่อเนื่อง การสร้ างความน่าเชื่อถือและความไว้ ใจของตลาด (Trust) พร้ อมๆ ไปกับการสร้ าง Frontier ใหม่ให้ กบั ตลาดตราสารหนี ้ไทย โดยการนําพาตลาดตราสารหนี ้ให้ มีบทบาทผู้นําใน ภูมิภาค ทังนี ้ ้ สบน. ขอขอบคุณทุกหน่วยงานที่ได้ ให้ ความร่วมมืออย่างดีเสมอมาและ สบน. ยินดีรับฟั งความคิดเห็นของผู้ร่วม ตลาดทุกท่าน รูปที่ 4: ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศถูกพัฒนาให้ เป็ น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินที่ยงั่ ยืน 128 128%% 105% 98%% 98 76%% 75

72% 72%

67%% 65

52 % 52% 39%

39% 7% 7% (Q

12% 12 %

9


กล่ องข้ อความที่ 1: เครื่ องมือการระดมทุนในประเทศของรั ฐบาล และแนวทางป้องกันการแย่ งเงินลงทุนจากภาคเอกชน

ดร. พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน

รูป 1.1 : ประมาณการ Full Capacity ของเครื่องมือระดมทุนของรัฐบาล

รัฐบาลระดมทุนได้ สงู สุดปี ละ1.1 ล้ านล้ านบาท 50

30

20 15

10 7 3

Benchmark Bond : ~ 550,000 ลบ. Savings Bond P/N ILB FRB Bank Loan

ลบ. ลบ. ~ 50,000 ลบ. ~ 50,000 ลบ. ~ 200,000 ลบ. ~ 100,000 ~ 150,000

5

Total

1,100,000 ลบ.

จากการเพิ่มรุ่นและออก Benchmark Bond อย่ าง เป็ นระบบ ตลอดจนการพัฒนาเครื่องมือการระดม ทุนใหม่ ๆ เช่ น พันธบัตรอัตราดอกเบีย้ ลอยตัว พันธบัตรออมทรั พย์ อัตราดอกเบีย้ ขัน้ บันได พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ และตัวสัญญาใช้ เงินระยะ ยาวพิเศษประเภทอัตราดอกเบีย้ คงที่ ซึ่งภายใต้ ภาวะฉุกเฉินจาเป็ นและถ้ าตลาดมีสภาพคล่ อง ส่ วนเกินในระดับสูง สบน. คาดว่ า รัฐบาลจะ สามารถระดมทุนได้ เต็มที่สูงสุดถึงปี ละ 1.1 ล้ าน ล้ านบาท โดยใช้ เครื่องมือทุกชนิด (รูป box 1.1) รู ป 1.2 : การถือครองตราสารหนีร้ ั ฐบาลแบ่ งตามผู้ถือ

สบน. พัฒนาเครื่องมือในการระดมทุนที่ส่งเสริมให้ เกิดความสมดุลของนักลงทุน : CB 6% โครงสร้ างผู้ถือตราสารหนีข้ องรั ฐบาลมีการกระจายตัวอย่ างสมดุล (รูป box 1.2) โดยมีนัก ลงทุนหลักอยู่ 3 กลุ่ม ได้ แก่ (1) กลุ่มนักลงทุนระยะยาวที่เป็ นลูกค้ าที่ลงทุนใน Benchmark NR 9% Insurance Bond ตัง้ แต่ อายุ 10 ปี ขึน้ ไป และในตัวสัญญาใช้ เงินระยะยาว โดยนักลงทุนกลุ่มนีม้ ีส่วน and Household Other Corporation and แบ่ งตลาดเท่ ากับร้ อยละ 38 ซึ่งแตกต่ างจากกลุ่มที่ (2) ซึ่งเป็ นกลุ่มธนาคารพาณิชย์ ท่ ี Non-profit 13% 38% สัดส่ วนการถือครอบตราสารหนีร้ ัฐบาลร้ อยละ 34 ของตราสารหนีค้ งค้ าง ซึ่งเป็ นกลุ่มที่ถือ Benchmark Bond ระยะสัน้ และตัวเงินคลัง และกลุ่มที่ (3) คือนักลงทุนรายย่ อยซึ่ง Depository Corporation ประกอบไปด้ วยประชาชนและองค์ กรที่ไม่ แสวงหาผลกาไร ซึ่งนักลงทุนกลุ่มนีเ้ ป็ นกลุ่ม 34% เดียวที่สามารถซือ้ พันธบัตรออมทรัพย์ ได้ และมีสัดส่ วนเท่ ากับร้ อยละ 13 ดังนัน้ จะเห็นว่ า Source : CB (30 September 2011) โครงสร้ างของผู้ถือตราสารหนีร้ ั ฐบาลค่ อนข้ างมีความสมดุลและมีความเสี่ยงต่า กล่ าวคือ ตราสารหนีท้ ่ อี อกโดยรัฐบาลมีความหลากหลายและสอดคล้ องกับความต้ องการของนักลงทุนเฉพาะกลุ่ม ซึ่งถือเป็ นการกระจาย ความเสี่ยงเนื่องจากไม่ มีการพึ่งพากลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมากจนเกินไป ซึ่งในภาวะที่รัฐบาลต้ องมีการระดมทุนคราวละมากๆ ก็จะ สามารถทาได้ โดยการใช้ เครื่องมือที่หลากหลายในการระดมทุนจากนักลงทุนทุกกลุ่มให้ ครบวงเงินตามความต้ องการ

ในกรณีท่ ตี ลาดเงินในประเทศมีสภาพคล่ องต่า สบน. มีช่องทางในการระดมทุนจากตลาดต่ างประเทศ : รัฐบาล ไทยเคยมีการออกพันธบัตรในตลาดต่ างประเทศ เช่ น Samurai Bond, Yankee Bond และ Euro Convertible Bond เป็ นต้ น ซึ่ง เป็ นการออกพันธบัตรรัฐบาลในสกุลเงินท้ องถิ่นในประเทศญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา และยุโรป โดยในอดีต เมื่อรัฐบาลไทยมีรายจ่ าย เป็ นเงินตราต่ างประเทศ ประกอบกับภาวะอัตราดอกเบีย้ ในประเทศดังกล่ าวอยู่ในระดับต่า ก็เป็ นโอกาสที่เหมาะสมในการ ระดมทุนในตลาดต่ างประเทศ อย่ างไรก็ตาม ในปั จจุบัน สัดส่ วนหนีต้ ่ างประเทศของรัฐบาลอยู่ท่ ีระดับต่าเพียงร้ อยละ 1.37 ของ หนีร้ ัฐบาลทัง้ หมด หรือเทียบเท่ า 41,000 ล้ านบาท เท่ านัน้ ซึ่งในจานวนนี ้ เป็ น Samurai Bond รุ่นอายุ 5 ปี และ 7 ปี ที่เป็ นสกุล เงินเยน และ MTN (Medium Term Notes) ที่เป็ นสกุลเงินเหรี ยญสหรัฐ วงเงินรวม 13,000 ล้ านบาท ที่เป็ น Commercial Papers นอกนัน้ จะเป็ น Soft Loan จากองค์ กรระหว่ างประเทศ ดังนัน้ ถ้ าพิจารณาจากมิตขิ องการบริหารความเสี่ยงในส่ วนของ Foreign Currency Debt Exposure รัฐบาลไทยยังมีช่องทางที่จะระดมทุนเป็ นสกุลเงินต่ างประประเทศได้ อย่ างแน่ นอน นอกจากนัน้ ในอนาคต ถ้ าสภาพคล่ องส่ วนเกินมีระดับลดลงต่า และถ้ าหากรัฐบาลยังมีความจาเป็ นต้ องกู้เงินในระดับ 7-8 แสนล้ านบาท ต่ อปี อย่ างต่ อเนื่อง การระดมทุนของรัฐบาลจากแหล่ งเงินในประเทศอย่ างเดียวอาจเป็ นการแย่ งเงินระดม ทุนของภาคเอกชน ดังนัน้ เพื่อเป็ นการป้องกันเหตุการณ์ ดังกล่ าว รัฐบาลอาจมีความจาเป็ นต้ องกู้เงินจากตลาดต่ างประเทศ ซึ่ง การมีอุปทานของ KOT Bond (Kingdom of Thailand Bond) ในตลาดตราสารหนีใ้ นต่ างประเทศอย่ างสม่าเสมอนอกจากจะเป็ น การหล่ อเลีย้ งตลาดและเปิ ดช่ องทางการระดมทุนของรัฐบาลแล้ ว ยังเป็ นการสร้ างอัตราอ้ างอิงให้ กับภาคเอกชนที่ต้องการระดม ทุนในตลาดต่ างประเทศด้ วย ในการนี ้ เพื่อเป็ นการเตรี ยมความพร้ อมดังกล่ าว สบน. จะได้ มีการศึกษาความเป็ นไปได้ ในการ ออกตลาดต่ างประเทศอีกครั ง้ ตลอดจนศึกษาช่ องทางในตลาดใหม่ ๆ เช่ น การออก Dim Sum Bond และ Global Baht Bond เป็ นต้ น ซึ่งทัง้ หมดนี ้ สบน. จะมีการพิจารณาถึงปั จจัยด้ านอัตราดอกเบีย้ อัตราแลกเปลี่ยน และความสอดคล้ องของรายจ่ ายที่ เป็ นเงินสกุลนัน้ ๆ (Natural Hedging) อย่ างถี่ถ้วนก่ อนที่จะมีการดาเนินการต่ อไป

10


Background & Fundamentals สบน. กับการขับเคลื่อนการลงทุนในระบบโลจิสติกส์ และโครงการนา้ อย่ างบูรณาการ จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ธีรัชย์ อัตนวานิช พลช หุตะเจริญ กุลกานต์ อร่ ามทอง

บทบาทของ Mega Project ต่ อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ รั ฐบาลมีแนวทางในการระดมทุนที่เหมาะสมกับ Mega Project แล้ วหรื อยัง

Mega Project และผลกระทบต่ อหนีส้ าธารณะ

11


Background & Fundamentals

บทบาทของ Mega Project ต่ อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

‚ผมเห็นว่ า การจัดทําแผนการลงทุนในปั จจุบัน... ควรให้ ความสําคัญ กับการบู���ณาการการลงทุน... เพือ่ ให้ เม็ดเงินที่ลงทุนไปเกิด ประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด‛ -- ธีรัชย์ อัตนวานิช --

พลช: ธีรัชย์ :

อยากให้ กล่ าวถึงการลงทุนของภาครัฐที่ผ่านมา การลงทุนของภาครัฐที่ผา่ นมาจะเน้ นไปที่โครงการลงทุนที่จะช่วยกระตุ้นและฟื น้ ฟูเศรษฐกิจของประเทศ เนื่องจากวิกฤติเศรษฐกิจโลกที่เกิดขึ ้นได้ สง่ ผลให้ เศรษฐกิจไทยชะลอตัวทังในด้ ้ านของการส่งออกและการลงทุน ดังนัน้ ภาครัฐจึงได้ ดําเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านโครงการต่างๆ โดยเน้ นโครงการที่มีผลในการสร้ างงาน และกระจายรายได้ ให้ แก่ประชาชน เห็นได้ จากมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะที่ 1 ซึง่ เป็ นมาตรการกระตุ้น เศรษฐกิจและลดผลกระทบทางสังคมในระยะเร่งด่วน และมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะที่ 2 โดยมี เป้าหมายในการสร้ างการจ้ างงาน และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทยตามยุทธศาสตร์ การพัฒนาประเทศ ซึง่ ในปั จจุบนั เศรษฐกิจของประเทศก็ได้ ฟืน้ ตัวขึ ้นอย่างต่อเนื่อง โดยส่วนหนึง่ เป็ นผลมาจาก การดําเนินมาตรการต่างๆ เหล่านัน้

พลช: ธีรัชย์ :

ประเทศไทยยังต้ องการโครงการลงทุนอีกหรือไม่ เพราะเศรษฐกิจก็ได้ ฟื้นตัวแล้ ว ผมเห็นว่าประเทศไทยนันยั ้ งจําเป็ นต้ องการการลงทุนในโครงการด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานเพราะโครงสร้ าง พื ้นฐานไทยยังอยูใ่ นระดับตํ่าเมื่อเทียบกับประเทศคูแ่ ข่ง และในช่วง 4 ปี ที่ผา่ นมา (ปี 2551 - 2554) สัดส่วน งบลงทุนต่องบประมาณรายจ่ายรวมของประเทศเฉลีย่ อยูท่ ี่ร้อยละ 19 ต่อปี ซึง่ ตํา่ กว่าที่ควรจะเป็ นตามกรอบ ความยัง่ ยืนทางการคลังของประเทศคือ สัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณรายจ่ายควรต้ องไม่น้อยกว่าร้ อยละ 25 ต่อปี นอกจากนี ้ ปั จจุบนั กระแสโลกาภิวตั น์ได้ สง่ ผลต่อการพัฒนาประเทศทังในระดั ้ บภูมิภาคและระดับ โลก ทําให้ เศรษฐกิจโลกมีการแข่งขันอย่างเสรี และมีแนวโน้ มการเปลีย่ นแปลงอย่างรวดเร็ ว ก่อให้ เกิด ผลกระทบต่อการพัฒนาประเทศและยังส่งผลต่อสมรรถนะการแข่งขันของประเทศ ดังนัน้ ประเทศต่างๆ จึงให้ ความสําคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและเพิ่มขีดความสามารถ ในการแข่งขันของประเทศของตน ให้ ทดั เทียมประเทศอื่นๆ ผ่านการลงทุนในโครงการด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานขนาดใหญ่ (Mega Project) ดังนัน้ หากประเทศไทยมีโครงสร้ างพื ้นฐานที่แข็งแกร่งสามารถรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ ้นจากความผันผวน เหล่านันได้ ้ ก็จะทําให้ ประเทศสามารถเติบโตได้ อย่างมีเสถียรภาพ และสามารถแข่งขันกับประเทศต่างๆ ได้ อย่าง ทัดเทียม การลงทุนในโครงการด้ านโครงสร้ างพื ้นฐานจึงเป็ นสิง่ จําเป็ นและภาครัฐจึงต้ องเข้ ามามีบทบาทใน การผลักดันสิง่ เหล่านันให้ ้ เกิดขึ ้น

พลช: ธีรัชย์ :

ประเทศไทยยังต้ องการโครงการลงทุนอีกหรือไม่ เพราะเศรษฐกิจก็ได้ ฟื้นตัวแล้ ว ในการดําเนินโครงการลงทุนขนาดใหญ่จําเป็ นต้ องใช้ เม็ดเงินลงทุนจํานวนมากและมักเกี่ยวข้ องกับการดําเนินงาน ของหลายหน่วยงานหลายกระทรวง ซึง่ ที่ผา่ นมาการลงทุนในแต่ละสาขาแต่ละหน่วยงานมักจะกําหนดทิศทางใน การลงทุนของตัวเอง จึงทําให้ ในบางครัง้ เกิดความซํ ้าซ้ อนในการดําเนินงานและการลงทุนซึง่ เป็ นการสิ ้นเปลือง งบประมาณที่มีอยูอ่ ย่างจํากัดโดยใช่เหตุ ดังนัน้ การจัดทําแผนการลงทุนในปั จจุบนั จึงได้ คํานึงถึงปั ญหาดังกล่าว และให้ ความสําคัญกับการบูรณาการการลงทุนในแต่ละสาขาเพือ่ ให้ เม็ดเงินที่ลงทุนไปเกิดประสิทธิภาพและ ประสิทธิผลสูงสุด โดยในปั จจุบนั กระทรวงการคลังและหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ได้ แก่ สํานักงบประมาณ 12


Background & Fundamentals

บทบาทของ Mega Project ต่ อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

และสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติอยูร่ ะหว่างการจัดทําแผนการลงทุนและ แผนการระดมทุนสําหรับโครงการลงทุนภาครัฐในสาขาต่างๆ ใน 4 ปี ข้ างหน้ า (ปี 2555-2558) ภายใต้ ยุทธศาสตร์ และนโยบายของรัฐบาลตามแผนบริ หารราชการแผนดิน พ.ศ. 2555-2558 ที่คณะรัฐมนตรี ได้ ให้ ความเห็นชอบแล้ วเมื่อวันที่ 6 กันยายน 2554 โดยให้ ความสําคัญกับการลงทุนในสาขาทรัพยากรนํ ้าและ การเกษตรและสาขาขนส่งและโลจิสติกส์ที่ต้องใช้ เม็ดเงินลงทุนเป็ นจํานวนมากและมีความสําคัญต่อการ พัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ จึงจําเป็ นต้ องมีการวางแผนการลงทุน การใช้ จา่ ยงบประมาณและการจัดหาเงิน ลงทุนที่เหมาะสม

ผมอยากจะขอกล่าวถึงแผนการลงทุนในเรื่องนา้ สักหน่อย เมือ่ มองถึงการลงทุนในเรื่ อง นํ ้าของภาครัฐในแต่ละปี พบว่า สัดส่วนงบประมาณสาขานํ ้าที่รวมทังงบลงทุ ้ นและงบดําเนินการปกตินนเฉลี ั ้ ย่ ค่อนข้ างตํา่ ประเทศไทยถือเป็ นประเทศเกษตรกรรมแต่มีพื ้นที่เพาะปลูกเข้ าถึงระบบชลประทานเพียงร้ อยละ 30 เท่านัน้ ทําให้ พื ้นที่สว่ นใหญ่มนี ํ ้าไม่เพียงพอสําหรับการเพาะปลูก และประเทศไทยยังคงประสบปั ญหาภัย แล้ งและนํ ้าท่วมเป็ นประจําทุกปี ดังนัน้ การลงทุนด้ านทรัพยากรนํ ้าจึงถือเป็ นเรื่ องสําคัญลําดับต้ นๆ ของ ประเทศ อย่างไรก็ดี เมื่อมีการลงทุนแล้ วก็จําเป็ นต้ องมีการบูรณาการในการบริ หารจัดการอย่างครบวงจรให้ สามารถใช้ ประโยชน์จากโครงการต่างๆ ได้ อย่างเต็มประสิทธิภาพ โดยจากที่ผมได้ มีโอกาสศึกษาเรื่ องการ บริ หารจัดการนํ ้าตามแนวทางของมูลนิธิปิดทองหลังพระสืบสานแนวพระราชดําริ นนั ้ ได้ มีแนวคิดในการ พัฒนาต่อยอดโครงการชลประทานอันเนื่องมาจากพระราชดําริ ในพื ้นที่ตา่ งๆ เพื่อเพิ่มการใช้ ประโยชน์จาก โครงการที่ได้ มีการลงทุนไว้ แล้ วให้ มีประสิทธิภาพมากยิง่ ขึ ้น นอกจากนี ้ ยังเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนมีสว่ นร่วม ในการพัฒนาระบบการกระจายนํ ้าไปยังพื ้นที่ไร่นา โดยใช้ เทคโนโลยีที่เหมาะสมกับสภาพของพื ้นที่ เพื่อให้ เกษตรกรสามารถบริ หารจัดการนํ ้าได้ เองและมีความยัง่ ยืนในการดําเนินงาน รวมทังการปลู ้ กฝั งองค์ความรู้ใน การผลิตสินค้ าทางการเกษตรอย่างครบวงจร ตังแต่ ้ การเตรี ยมพื ้นดินเพื่อการผลิตจนถึงการจัดหาแหล่งระบาย สินค้ าทางการเกษตร ทังนี ้ ้ นอกจากการบูรณาการร่วมกับชุมชนแล้ ว การบูรณาการระหว่างภาครัฐก็เป็ นสิง่ สําคัญ เนื่องจากมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้ องหลายฝ่ ายซึง่ แต่ละหน่วยงานต่างกําหนดกรอบยุทธศาสตร์ ในการ ดําเนินงานของตนเอง ทําให้ เกิดปั ญหาเรื่ องความซํ ้าซ้ อนของโครงการและไม่สามารถพัฒนาการบริ หาร จัดการนํ ้าอย่างเป็ นระบบได้ ทวั่ ถึง ดังนัน้ ในการจัดทําแผนการลงทุนด้ านทรัพยากรนํ ้าซึง่ มีวงเงินประมาณ 638,106 ล้ านบาท กระทรวงการคลังจึงได้ มีการหารื อกับหน่วยงานต่างๆ และผู้มีสว่ นได้ สว่ นเสียที่เกี่ยวข้ อง เพื่อกําหนดทิศทางในการลงทุนให้ ไปในทิศทางเดียวกันคือการให้ ประชาชนมีนํ ้าใช้ ในการอุปโภคบริ โภคอย่าง ทัว่ ถึง เพียงพอ และยัง่ ยืน โดยดําเนินการผ่านโครงการสําคัญๆ ได้ แก่ โครงการอนุรักษ์ และฟื น้ ฟูแหล่งนํ ้า และ โครงการเพิ่มพื ้นที่ชลประทาน เป็ นต้ น สําหรับแผนการลงทุนสาขาขนส่ งและโลจิสติกส์ เพื่อรองรับการก้ าวเข้ าสูป่ ระชาคม อาเซียนของประเทศไทยจึงจําเป็ นต้ องมีมาตรการเพื่อมารองรับการเปลีย่ นแปลงและการแข่งขันทีจ่ ะเพิ่ม ระดับสูงขึ ้นในอนาคต และเพื่อเป็ นการเชื่อมโยงการขนส่งผลผลิตภายใประเทศและต่างประเทศ โดยจะเป็ น ประโยชน์กบั ประเทศไทยในการเป็ นฐานการผลิตการลงทุนในอาเซียนเพื่อรองรับกําลังซื ้อกว่า 590 ล้ านคน ดังนัน้ ภาครัฐจึงต้ องเร่งพัฒนาโครงสร้ างพื ้นฐานด้ านการขนส่งให้ เกิดการเชื่อมโยงทังในประเทศและต่ ้ างประเทศ และให้ เกิดความคล่องตัวด้ านคมนาคมขนส่ง ดังนัน้ การกําหนดทิศทางของแผนการลงทุนในสาขาขนส่ง และโลจิสติกส์ปัจบุ นั มีเป้าหมายเพื่อการพัฒนาเครื อข่ายโลจิสติกส์ในประเทศให้ เชื่อมโยงอย่างบูรณาการและ มีการเชื่อมต่อไปสูต่ า่ งประเทศ และสนับสนุนการใช้ รูปแบบการขนส่งให้ มีการเชื่อมโยงระหว่างโหมดใน รูปแบบ Multi Mode โดยเฉพาะอย่างยิง่ ระบบที่ประหยัดพลังงาน เช่น ระบบราง และระบบรถไฟฟ้ า เป็ นต้ น โดยมีวงเงินในกรอบลงทุนประมาณ 1,621,915 ล้ านบาท และดําเนินการผ่านโครงการสําคัญๆ เช่น โครงการ รถไฟความเร็ วสูง เป็ นต้ น 13


บทบาทของ Mega Project ต่ อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศ

พลช: ธีรัชย์ :

Background & Fundamentals

แหล่ งเงินใดที่จะนามาสนับสนุนแผนการลงทุนครัง้ นี ้ แหล่งเงินที่จะนํามาสนับสนุนแผนการลงทุนในครัง้ นี ้จะมาจากหลายแหล่งเงิน ได้ แก่ เงินงบประมาณประจําปี ซึง่ คาดว่าจะเป็ นแหล่งเงินหลักที่จะมาสนับสนุนแผนการลงทุนในครัง้ นี ้ เงินกู้ทงจากในประเทศและต่ ั้ างประเทศ รายได้ ของรัฐวิสาหกิจเอง และการระดมทุนในรูปแบบอื่นๆ เช่น PPP ซึง่ แต่สาขาการลงทุนก็จะใช้ กลยุทธ์การ ระดมทุนที่แตกต่างกันไปทังนี ้ ้เพือ่ ให้ เกิดความเหมาะสมระหว่างลักษณะของโครงการกับแหล่งเงินที่จะนํามา สนับสนุน และก่อให้ เกิดความคุ้มค่าจากเม็ดเงินที่ได้ ลงทุนไป สําหรับกลยุทธ์การระดมทุนที่จะนํามาใช้ กบั โครงการในสาขาทรัพยากรนํ ้าและการเกษตรส่วนใหญ่จะต้ องพึง่ พิงจากงบประมาณเป็ นหลัก เนื่องจากเป็ น โครงการในสาขานี ้จะให้ ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงแต่ผลตอบแทนทางการเงินตํ่า การใช้ เงินเงินกู้หรื อหาก จะเปิ ดให้ เอกชนร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP อาจไม่เหมาะสม สําหรับการลงทุนในสาขาขนส่งและโลจิสติกส์ จําเป็ นต้ องใช้ เม็ดเงินลงทุนจํานวนมหาศาลแต่ในขณะที่งบประมาณภาครัฐมีจํากัด ซึง่ โดยปกติการลงทุนใน สาขาดังกล่าวมักจะใช้ เงินกู้มาสนับสนุนการดําเนินโครงการและเงินของรัฐวิสาหกิจเอง แต่เนื่องจากข้ อจํากัด ในการกู้เงินของรัฐบาลตามพระราชบัญญัติการบริ หารหนี ้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ที่กําหนดเพดานการกู้เงินของ รัฐบาลไม่ให้ เกินร้ อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจําปี ภาครัฐจึงต้ องหาแหล่งระดมทุนอื่นมาช่วย สนับสนุนการลงทุนในสาขาดังกล่าว ซึง่ การเปิ ดให้ เอกชนเข้ ามาร่วมลงทุนในรูปแบบ PPP เป็ นอีกเครื่ องมือ ทางการเงินที่ภาครัฐให้ ความสําคัญในการที่จะสนับสนุนโครงการในสาขาขนส่งโลจิสติกส์ เนื่องจาก PPP เป็ น รูปแบบการระดมทุนที่เหมาะสมกับโครงการที่สามารถสร้ างผลตอบแทนให้ กบั ภาคเอกชน

14


Background & Fundamentals

รั ฐบาลมีแนวทางในการระดมทุนที่เหมาะสมกับ Mega Project แล้ วหรื อยัง

‚ความท้ าทายของการทํา Amortized Bond ที่ประสบความสําเร็จ หาใช่ เพียงการได้ ออกพันธบัตรตัวใหม่ นี้ไม่ แต่ เป็ นการประมาณการของ ระยะเวลาคืนทุนที่แม่ นยําของ Mega Project ให้ สอดรั บกับการทยอยคืน เงินต้ นของพันธบัตรดังกล่ าว‛ -- พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี --

พลช:

โดยปกติรัฐบาลจะระดมทุนโดยการออก Benchmark Bond เป็ นหลัก แล้ ว Benchmark Bond เป็ นเครื่องมือที่ สบน. จะใช้ ระดมทุนเพื่อ Mega project หรือไม่ ? ดร. พิมพ์ เพ็ญ: Mega Project ต่างๆ โดยเฉพาะระบบนํ ้าหรื อระบบขนส่งที่ สบน. เป็ นเจ้ าภาพหลักจะเป็ นการลงทุนในวงเงิน ระดับแสนล้ านขึ ้นไป โดยจะมีการทยอยเบิกจ่ายที่มีช่วงเวลาและวงเงินที่ไม่แน่นอนขึ ้นอยูก่ บั ความก้ าวหน้ า ของโครงการ ในขณะที่ Benchmark Bond ชื่อก็บอกอยูแ่ ล้ วว่าเป็ น “Benchmark” จึงมีการออกอย่างเป็ น ระบบและสมํ่าเสมอทังเรื ้ ่ องของช่วงเวลาและวงเงิน เช่น Benchmark Bond จะมีการประมูลทุกไตรมาส หรื อ ประมูลเดือนเว้ นเดือน โดยมีวงเงินประมูลต่อครัง้ ประมาณ 5,000 – 20,000 ล้ านบาท ขึ ้นอยูก่ บั รุ่นอายุ นอกจากนี ้ ตารางการออก Benchmark Bond ยังมีการประกาศล่วงหน้ าอย่างเป็ นระบบเพื่อให้ นกั ลงทุน สามารถวางแผนการลงทุนให้ สอดคล้ องกันอีกด้ วย และด้ วยเหตุนี ้ Benchmark Bond จึงไม่เหมาะที่จะ นํามาใช้ ในการ Finance เหล่า Mega Project ต่างๆ เพราะจะทําให้ การรับเงินและจ่ายเงินของรัฐบาลไม่ ตรงกัน โดยหากถึงงวดการประมูลของ Benchmark Bond แต่ยงั ไม่มีการเบิกจ่ายเกิดขึ ้น รัฐบาลก็ต้องกู้เงินมา กองซึง่ จะทําให้ รัฐบาลมีต้นทุน ในทางตรงกันข้ าม หาก Mega Project ต้ องมีการเบิกจ่ายเงินในขณะที่ยงั ไม่ถงึ งวดการประมูล รัฐบาลก็ไม่มีเงินเข้ ามาเพื่อจ่ายให้ Mega Project ดังกล่าว ซึง่ จะส่งผลให้ การดําเนินงานของ Mega Project ล่าช้ ากว่ากําหนดได้

ถ้ าหาก Benchmark Bond ไม่ เหมาะสมที่จะนามา Finance Mega Project แล้ ว สบน. จะใช้ เครื่องมือ อะไรในการระดมทุนเพื่อ Mega Project และเครื่องมือดังกล่ าวเหมาะสมอย่ างไรครับ? ดร. พิมพ์ เพ็ญ: ที่ผา่ นมา สบน. ก็มีการใช้ เงินกู้จากธนาคารพาณิชย์ (Bank Loan) ซึง่ เป็ นการเปิ ดวงเงินไว้ กบั ธนาคารพาณิชย์ ครัง้ ละ 30,000 – 45,000 ล้ านบาท และมีอตั ราดอกเบี ้ยลอยตัว อายุ 2 – 4 ปี โดยมีเงื่อนไขว่า ถ้ าจะเบิกเงิน สามารถแจ้ งล่วงหน้ าเพียง 2 – 3 วันก่อนเบิกเท่านัน้ ซึง่ เงื่อนไขเหล่านี ้ คือ “ความยืดหยุ่น” และ “ความยืดหยุน่ ” นี ้เองคือสิง่ ที่เหมาะสมสําหรับ Mega Project ที่มีการเบิกจ่ายไม่แน่นอน ที่สาํ คัญยิง่ วิธีการดังกล่าวถือเป็ น การประหยัดต้ นทุนให้ ประเทศชาติได้ สงู ที่สดุ อีกด้ วย โดยในช่วง 2 ปี ที่ผา่ นมา สบน. ได้ ใช้ Bank Loan เป็ น เครื่ องมือหลักในการระดมทุนให้ โครงการไทยเข้ มแข็งที่มีการเบิกจ่ายที่ไม่แน่นอน โดยการกู้เงินด้ วย Bank Loan นี ้ ทําให้ สบน. สามารถบริ หารรายรับและรายจ่ายของรัฐบาลให้ ตรงกันได้ เพราะเมื่อทําสัญญาการกู้เงินแล้ ว สบน. สามารถทําการเบิกเงินกู้ได้ ตามความต้ องการ อีกทังยั ้ งไม่ต้องจ่ายดอกเบี ้ย (ต้ นทุน) สําหรับยอดเงินกู้ที่ ทําสัญญาไว้ แล้ วแต่ยงั ไม่ได้ เบิกออกมาอีกด้ วย นอกจากนี ้ สบน. ยังอยูร่ ะหว่างการศึกษา Amortized Bond ซึง่ เป็ นพันธบัตรที่มีการทยอย ชําระคืนเงินต้ นเป็ นงวดๆ ในช่วงปลายอายุก่อนที่พนั ธบัตรจะครบกําหนดอีก ด้ วย ซึ่ง Amortized Bond นี ้ มีความเหมาะสมเป็ นอย่างยิ่งสําหรับการ Finance การลงทุนของภาครัฐในรู ปแบบ Public-Private Partnership (PPP) ซึง่ เป็ นโครงการที่อาจเริ่มมีผลกําไรเกิดขึ ้นหลังจากมีการลงทุนไปแล้ วช่วงระยะเวลาหนึง่ โดยจากการศึกษาเบื ้องต้ น ก่อนที่จะมีการกําหนดเงื่อนไข Amortized Bond สบน. ควรต้ องสามารถประมาณการ งวดการชําระคืนของเงินต้ นให้ มคี วามสอดคล้ องกับช่วงเวลาคืนทุนของโครงการ PPP ซึง่ จะทําให้ รัฐบาล สามารถนํารายได้ จากโครงการลงทุนมาจ่ายเงินต้ นคืนซึง่ จะเป็ นการช่วยลดภาระดอกเบี ้ยของรัฐบาลใน 15 พลช:


รั ฐบาลมีแนวทางในการระดมทุนที่เหมาะสมกับ Mega Project แล้ วหรื อยัง

Background & Fundamentals

ท้ ายที่สดุ อย่างไรก็ตาม ความท้ าทายของการทํา Amortized Bond ที่ประสบความสําเร็ จ หาใช่เพียงการได้ ออกพันธบัตรตัวใหม่นี ้ แต่เป็ นการประมาณการที่แม่นยําของระยะเวลาคืนทุนของ Mega Project ที่เป็ น PPP เพื่อให้ สบน. สามารถออกแบบ Amortized Bond ให้ เหมาะสมทีส่ ดุ มากกว่า

Mega Project และผลกระทบต่ อหนีส้ าธารณะ

Background & Fundamentals

‚การ���ช้ Amortized Bond ในการระดมทุน ผมคิดว่ าเหมาะสมอย่ างยิง่ และเป็ นแบบอย่ างที่ดีของ ‘การทํางานแบบบูรณาการ’ เพราะเป็ นการ ประสานงานภายในของหน่ วยงานที่เกี่ยวข้ องเพื่อให้ โครงการลงทุน Mega Project ในรูปแบบ PPP ประสบความสําเร็จในทุกๆ มิติ ซึ่งความ สอดคล้ องดังกล่ าว จะเป็ นประโยชน์ ต่อการบริหารหนี้สาธารณะใน ภาพรวมด้ วย‛ -- จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล -พลช:

หลังจากฟั งความคิดเห็นของคุณธีรัชย์ และ ดร. พิมพ์ เพ็ญแล้ ว ทางผู้นาองค์ กร (ผู้อานวยการ สานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ) มีความคิดเห็นอย่ างไรบ้ างครับ ?

ผอ.จักรกฤศฏิ์: ผมเห็นด้ วยกับแนวทางที่คณ ุ ธีรัชย์ และ ดร. พิมพ์เพ็ญ ร่วมกันคิด เนื่องจากแนวทางดังกล่าวมีความสอดคล้ อง ซึง่ กันและกัน และยังสามารถตอบโจทย์ของทัง้ 2 ส่วนงานได้ อีก ไม่วา่ จะเป็ นการวางแผนการลงทุนใน Mega Project ต่างๆ เพื่อพัฒนาประเทศและประหยัดต้ นทุนโดยป้องกันไม่ให้ เกิดค่าใช้ จา่ ยซํ ้าซ้ อน และการระดมทุน ด้ วยเครื่ องมือที่มีกระแสเงินสดทีต่ รงกับรายจ่ายของรัฐบาลมากทีส่ ดุ เพื่อเป็ นการประหยัดต้ นทุนและทําให้ เม็ด เงินทุกเม็ดที่รัฐบาลกู้มาเกิดประโยชน์สงู สุด โดยผมเชื่อว่าแนวคิดของที่สอดคล้ องกันของทังสองคนนี ้ ้ไม่ใช่เรื่ อง บังเอิญอย่างแน่นอน เพราะเวลา สบน. ได้ รับโจทย์มาจากรัฐบาล ก็จะต้ องมีการประชุมหารื อภายในเพื่อให้ สบน. สามารถเป็ นส่วนหนึง่ ในการช่วยรัฐบาลขับเคลือ่ นเศรษฐกิจไทย วิธีการทํางานนี ้ ผมเรี ยกว่า “การทํางาน แบบบูรณาการ” และสําหรับโครงการ Mega Project รูปแบบ PPP ที่จะใช้ Amortized Bond ในการระดมทุนที่ ผมคิดว่าเหมาะสมอย่างยิง่ และเป็ นแบบอย่างที่ดขี อง “การทางานแบบบูรณาการ” เพราะเป็ นการ ประสานงานภายในของหน่วยงานที่เกี่ยวข้ องเพื่อให้ โครงการลงทุน Mega Project ในรูปแบบ PPP ประสบ ความสําเร็ จในทุกๆ มิติ ซึง่ ได้ แก่ ต้ นทุนตํ่า ระยะเวลาการคืนทุนแม่นยําเหมาะสม และสุดท้ ายคือมีการระดมทุน ที่เอื ้อต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ ซึง่ เป้าหมายทังหมดนี ้ ้อยูภ่ ายใต้ ยทุ ธศาสตร์ ของ สบน. ทังสิ ้ ้น

16


Background & Fundamentals แนวทางในการบริหารจัดการหนี ้ FIDF ในบริบทของสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ยอดเยาวมาลย์ สุคนธพันธุ์ ณัฐการ บุญศรี พลช หุตะเจริญ กนกกาญจน์ สุธีธร

การบริหารภาระจากหนีก้ องทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) บทบาทของกองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรั บโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาด ตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) กับการบริหารหนี ้ FIDF หนี ้ FIDF ที่จะครบกาหนดกว่ า 200,000 ล้ านบาท ในปี 2555 เป็ นพันธบัตรออมทรั พย์ ที่ประชาชนเป็ นผู้ถือทัง้ สิน้ รั ฐบาลมีแผนที่จะออกพันธบัตรออมทรั พย์ มาทดแทนให้ ประชาชนหรื อไม่ รูป: ยอดหนี ้สาธารณะคงค้ าง ณ สิ ้นเดือนสิงหาคม 2554

หรือร้อยละ 40.22 ต่อ GDP

FIDF 1 (460,000 ลบ.) • ขยายขอบเขตการบริหารจัดการสินทรัพย์ฝายธนาคารของ ธปท. ให้ได้ผลตอบแทนมากขึ้น

FIDF 3 (680,000 ลบ.) • ปรับปรุงวิธีบันทึกผลกาไรขาดทุนจากการตีราคาสินทรัพย์และการจาหน่ายสินทรัพย์ในบัญชีทุนสารองเงินตรา • โอนสินทรัพย์ทั้งหมดของ FIDF ให้ กค. บริหาร เพื่อนารายได้ไปชาระเงินต้น • โอนทรัพย์สินของ บสท. หลังจากชาระบัญชีเสร็จสิ้นให้ กค. นาไปชาระเงินต้น

17

2553

2552

2551

2550

2553

2548

2542

2547

68,000 ลบ.

128,000 ลบ. 68,000 ลบ.

2542

= =

2554

2552

2551

2550

2549

ภาระดอกเบี้ยต่อป ภาระดอกเบี้ยต่อป (ไม่รวม FIDF)

2548

2547

2546

2545

2544

2542

2542

2543

128,000 ลบ.

รัฐบาล

2546

หนี้รัฐบาล ต่อ หนี้สาธารณะ (ไม่รวม FIDF)

70% 44%

2545

หนี้รัฐบาล ต่อ หนี้สาธารณะ

รัฐบาล

2544

(FIDF)

44%

2543

70%

รัฐบาล

2549

หนี้สาธารณะ = 4,269,026 ล้านบาท

2554


การบริหารภาระจากหนีก้ องทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)

Background & Fundamentals

‚สบน. ได้ วางแผนในการบริหารหนี้ FIDF ที่จะครบกําหนด โดยใช้ กลไก ของ ‘กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรั บโครงสร้ างหนี้และพัฒนาตลาด ตราสารหนี้ในประเทศ’ โดยการทยอยกู้เงินล่ วงหน้ า แล้ วนําเงินดังกล่ าว ไปลงทุนผ่ านกองทุนนี้ เพื่อลดต้ นทุนการกู้ยมื เงินในภาพรวมลงและลด ความเสี่ยงในการปรั บโครงสร้ างหนี้จาํ นวนมากในคราวเดียว‛ -- จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล -พลช: หนี ้ FIDF คืออะไรและเกิดขึน้ ได้ อย่ างไร ผอ.จักรกฤศฏิ์: ก่อนอืน่ ผมอยากทําความเข้ าใจก่อนว่า หนี ้FIDF คือหนี ้ที่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังเข้ าไปรับภาระความเสียหาย ให้ กบั กองทุนฟื น้ ฟูฯ จากวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 โดยตราเป็ น พ.ร.ก. ให้ อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการ เงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนเพือ่ การฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 ซึง่ ผมขอเรี ยกว่า FIDF 1 โดย ในขณะนันมี ้ การกําหนดวงเงินชดเชยความเสียหายไว้ ไม่เกิน 500,000 ล้ านบาท และกําหนดให้ ชําระคืนต้ นเงินจาก กองทุนเพื่อการชําระคืนต้ นเงินกู้ชดใช้ ความเสียหายของกองทุนฟื้ นฟูฯ ซึง่ มาจากกําไร ธปท. ดอกผลของ กองทุนฯ นี ้ และรายได้ จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึง่ ตอนหลัง รายได้ จากจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนี ้ได้ ถกู ยกเลิก ไปตามมติ ครม. ปี 2546 ส่วนดอกเบี ้ยให้ กระทรวงการคลังจ่ายไปก่อนจนกว่า ธปท. จะคืนต้ นเงินครบ แล้ วมาจ่าย ดอกเบี ้ยคืนเราทีหลัง ต่อมากองทุนฯ มีความเสียหายเพิ่มเติมจากการเข้ าไปชดเชยลูกหนี ้ด้ อยคุณภาพ จึงเกิด FIDF 2 ขึ ้น อันนี ้ต่างจาก FIDF 1 ตรงที่ กระทรวงการคลังเข้ าไปคํ ้าประกันพันธบัตรของ FIDF ให้ โดยรัฐตังงบประมาณค่ ้ าดอกเบี ้ยให้ มีวงเงิน ที่คํ ้าอยูท่ ี่ 112,000 ล้ านบาท และอย่างที่ทราบกันว่าความเสียหายที่เกิดยังมีอย่างต่อเนื่อง จึงเกิดแนวคิดที่ต้องการ แก้ ปัญหาให้ เบ็ดเสร็ จ จึงมีการตรา พ.ร.ก. ให้ อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินและจัดการเงินกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุน เพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. 2545 ซึง่ หมายถึง FIDF 3 จํานวน 780,000 ล้ านบาท ในส่วนนี ้การชําระคืนต้ นเงินจะมาจากสินทรั พย์ คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ ประจําปี ตามกฎหมายว่ าด้ วย เงินตรา ซึง่ ต่างจาก FIDF 1 ที่มาจากกําไร ธปท. สําหรับส่วนนี ้กระทรวงการคลังรับผิดชอบในส่วนของดอกเบี ้ยจ่ายเอง ที่ผ่านมามีการชาระคืนต้ นเงิน FIDF บ้ างหรือไม่ และมีผลกระทบต่ อการบริหารจัดการหนีส้ าธารณะ ของ สบน. อย่ างไร ผอ.จักรกฤศฏิ์: อย่างทีผ่ มเรี ยนแล้ วว่า ที่มาในการคืนต้ นเงินของ FIDF 1 และ FIDF 3 ถูกกําหนดตามกฎหมายอย่างชัดเจนตามที่ เรี ยนข้ างต้ น อย่างไรก็ดี ทีผ่ า่ นมาได้ มีการชําระคืนต้ นเงินทัง้ FIDF 1 และ FIDF 3 แล้ วบ้ างบางส่วน โดย FIDF 1 ได้ มี การชําระคืนไปจํานวน 36,725 ล้ านบาท จากแหล่งเงินตามทีเ่ รี ยนไปข้ างต้ น โดยในส่วนของกําไรของ ธปท. ทําโดย การออก พ.ร.ก. โอนทรัพย์สนิ บางส่วนในบัญชีสาํ รองพิเศษว่าด้ วยกฎหมายเงินตรา โดยโอนเงินจํานวน 165,000 ล้ านบาท จากบัญชีสาํ รองพิเศษในทุนสํารองเงินตรา เพื่อล้ างผลขาดทุนสะสมของ ธปท. ในปี 2545 เนือ่ งจาก ธปท. ไม่สามารถนําส่งกําไรได้ จากการดําเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพค่าเงินบาทในปี พ.ศ. 2540 เป็ นต้ นมา เมื่อล้ าง ขาดทุนสะสมแล้ ว ธปท. จึงมีกําไรนําส่งชําระคืนต้ น FIDF 1 แต่หลังจากปี 2549 เป็ นต้ นมา ธปท. ก็ยงั ไม่ได้ นําส่ง กําไรอีกเลย เนื่องจากมีผลการดําเนินงานขาดทุนสะสม และหากเป็ นไปตามข้ อสมมติของ ธปท. ในการประมาณการ คืนต้ นเงิน ปี ละ 16,667 ล้ านบาท ก็จะเริ่ มดําเนินการได้ ในปี 2559 เป็ นต้ นไป โดยใช้ เวลาทังหมด ้ 45 ปี ค���อชําระหมด ในปี 2586 พลช:

สําหรับ FIDF 3 นัน้ ได้ มกี ารชําระคืนไปบ้ างจํานวน 14,501 ล้ านบาท ในปี 2552 โดยมาจากรายได้ จากสินทรัพย์ คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจําปี หลังหักค่าใช้ จา่ ย ซึง่ เป็ นผลมาจากการบริ หารทุนสํารองเงินตรา ซึง่ หลังจาก นัน้ ธปท. ก็ขาดทุนจากการตีราคาและการจําหน่ายสินทรัพย์เนือ่ งจากการแข็งค่าของเงินบาทอย่างต่อเนื่องมาโดย ตลอด อย่างไรก็ดีถ้าข้ อสมมติของ ธปท. ในการคืนต้ นเงินตามประมาณการถูกต้ อง คือ คืนปี ละ 46,950 ล้ านบาท ตังแต่ ้ ปี 2556 เป็ นต้ นไป จะคืนได้ ครบหมดภายในปี 2570 หรื ออีก 25 ปี ข้ างหน้ า 18


Background & Fundamentals

การบริหารภาระจากหนีก้ องทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)

สําหรับผลกระทบของหนี ้ FIDF ต่อการบริ หารหนี ้สาธารณะ ผมขอเรี ยนว่า ยอดหนี ้คงค้ างของ FIDF ที่เป็ นหนี ้ สาธารณะ ณ 30 กันยายน 2554 อยูท่ ี่ 1.14 ล้ านล้ านบาท โดยคิดเป็ นร้ อยละ 27 ของหนี ้สาธารณะ และเป็ น ร้ อยละ 11 ของ GDP โดยในปี งบประมาณ 2554 มีภาระดอกเบี ้ยจ่ายที่เป็ นของ FIDF อยูใ่ นงบชําระหนี ้ถึงร้ อยละ 31 หรื อคิดเป็ นร้ อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจําปี ซึง่ มีผลต่องบลงทุนของรัฐบาลอย่างมาก ผมคิดว่า จําเป็ นอย่างยิ่งทีจ่ ะต้ องมีแนวทางในการลดภาระหนี ้ที่เกิดจาก FIDF โดยเร็ ว มีแนวทางในการบริหารจัดการหนี ้ FIDF เพื่อลดภาระหนีข้ องรัฐบาลได้ อย่ างไร พลช: ผอ.จักรกฤศฏิ์: สําหรับแผนระยะสัน้ โดยเฉพาะอย่างยิง่ ในปี งบประมาณ 2555 สบน. ต้ องบริ หารจัดการหนี ้ FIDF ที่ครบ กําหนด ทังจากการออกพั ้ นธบัตรปกติ และการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ภายใต้ FIDF สูงถึง 340,122 ล้ านบาท สบน. ได้ วางแผนในการบริ หารหนี ้ดังกล่าว โดยใช้ กลไกของ “กองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้และ พัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ” โดยการทยอยกู้เงินล่วงหน้ า แล้ วนําเงินดังกล่าวไปลงทุนผ่านกองทุนนี ้ เพื่อลดต้ นทุนการกู้ยืมเงินในภาพรวมลงและลดความเสีย่ งในการปรับโครงสร้ างหนี ้จํานวนมากในคราวเดียว สําหรับก้ าวต่อไป ผมเห็นว่าการบริ หารจัดการหนี ้ FIDF ควรทําอย่างเป็ นระบบและบูรณาการระหว่าง กระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย โดยลดข้ อจํากัดหรื ออุปสรรคในการคืนต้ นเงินกู้ ทัง้ FIDF 1 และ FIDF 3 โดยอาจจัดตังเป็ ้ นกองทุนภายใต้ การดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย หรื อแก้ ไขหลักเกณฑ์ การ ตีราคาสินทรัพย์ รวมถึงหากจําเป็ นต้ องมีการแก้ ไขกฎหมายเพื่อให้ เกิดความยืดหยุน่ ในการคืนต้ นเงิน ผมก็มี ความเห็นว่าควรดําเนินการโดยเร็ ว เพราะสุดท้ ายผลประโยชน์ก็จะเกิดแก่ประเทศของเราโดยรวมต่อไป

Background & Fundamentals บทบาทของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรั บโครงสร้ างหนีส้ าธารณะพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) กับการบริหารหนี ้ FIDF

‚กปพ. มีเป้าหมายหลักเพื่อช่ วยลดต้ นทุนการกู้เงินของรั ฐบาล และลดความเสี่ยง ในการปรั บโครงสร้ างหนี้สาธารณะ เนื่องจากหากไม่ มีการจัดตั้งกองทุนขึน้ มา ทําหน้ าที่บริหารเงินแล้ ว เงินในส่ วนที่ สบน. กู้ล่วงหน้ ามาจะต้ องถูกนําส่ งเข้ าบัญชี เงินคงคลังซึ่งไม่ ได้ รับผลตอบแทนแต่ อย่ างใด ดังที่ทุกท่ านทราบกันอยู่‛ -- ณัฐการ บุญศรี --

19

พลช:

มาตรการต่ างๆ ที่ท่าน ผอ.สบน. ได้ กล่ าวไปแล้ วนัน้ จะต้ องใช้ เวลาในการ Implement นานพอสมควร ทาง สบน. มีแผนการอย่ างไรในการบริหารจัดการหนีข้ อง FIDF ที่มีจานวนสูงมาก โดยเฉพาะใน ปี งบประมาณ 2555 ที่จะมีพนั ธบัตรกองทุน FIDF ครบกาหนดในวงเงินสูงกว่ า 340,000 ล้ านบาท

ณัฐการ :

ทาง สบน. ได้ เล็งเห็นความเสีย่ งของการบริ หารหนี ้สาธารณะที่เกิดขึ ้นจากการ Fiscalise หนี ้ FIDF ทาง สบน. จึงได้ มี การวางกลยุทธ์เพื่อเตรี ยมการบริ หารหนี ้ FIDF โดยเฉพาะในปี นี ้มีพนั ธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติที่ออกเพื่อกองทุน FIDF ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ซึง่ มีวงเงินสูงกว่า 200,000 ล้ านบาท ซึง่ จะครบกําหนดในเดือนกันยายน 2555 อย่างไรก็ตาม ในการปรับโครงสร้ างหนี ้ในอดีตที่ผา่ นมามีข้อจํากัดทางกฎหมายที่กําหนดให้ สบน. สามารถทําการ ปรับโครงสร้ างหนี ้ที่จะครบกําหนดได้ เฉพาะภายในวันเดียวกับที่หนี ้ครบกําหนดชําระเท่านัน้ ดังนัน้ จึงมีความเสีย่ ง อย่างมาก หากมีหนี ้ที่มีวงเงินขนาดใหญ่ครบกําหนดชําระ ดังเช่นพันธบัตรออมทรัพย์รุ่นดังกล่าว ดังนัน้ สบน. จึงได้ มีการแก้ ไข พ.ร.บ. การบริ หารหนี ้สาธารณะ เพื่อให้ สบน. สามารถดําเนินการปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ า (Pre-Funding) ได้ ไม่เกิน 12 เดือนก่อนวันที่หนี ้ครบกําหนด นอกจากนี ้ เพื่อเป็ นการส่งเสริ มการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ สบน. ได้ มี


Background & Fundamentals บทบาทของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรั บโครงสร้ างหนีส้ าธารณะพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) กับการบริหารหนี ้ FIDF

การแก้ ไข พ.ร.บ. เพิ่มเติมเพื่อให้ อํานาจ สบน. ในการออกพันธบัตรเพื่อสร้ างอัตราดอกเบี ้ยอ้ างอิงในตลาดตราสารหนี ้ ในกรณีที่รัฐบาลดําเนินนโยบายงบประมาณสมดุลหรื อวงเงิน Refinance ในปี ใดไม่เพียงพอในการสร้ าง Benchmark Yield Curve ของตลาดตราสารหนี ้และเป็ นเครื่ องยืนยันได้ วา่ สบน. จะสามารถออกพันธบัตรเพื่อหล่อเลี ้ยงตลาดและ สนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างต่อเนือ่ งและยัง่ ยืน ทังนี ้ ้เงินที่ได้ รับจากการกู้เงินตามวัตถุประสงค์ทงสอง ั้ ประการดังกล่าวนันจะต้ ้ องส่งให้ “กองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสาร หนี ้ในประเทศ” บริ หารจัดการต่อไป พลช: ณัฐการ :

กปพ. มีโครงสร้ างและแนวทางการปฏิบัติงานร่ วมกับ สบน. อย่ างไร กปพ. จะดําเนินการลงทุนภายใต้ การกํากับของคณะกรรมการกองทุนฯ โดยมีปลัดกระทรวงการคลังเป็ นประธาน และมี ผู้อํานวยการสํานักงบประมาณ อธิบดีกรมบัญชีกลาง ผู้อาํ นวยการสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ผู้อํานวยการสํานักงานเศรษฐกิจการคลัง ผู้วา่ การธนาคารแห่งประเทศไทย เลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการกํากับ หลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ประธานกรรมการตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย เป็ นกรรมการ โดยมีผ้ อู ํานวยการ สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะเป็ นผู้จดั การกองทุนและเลขานุการคณะกรรมการกองทุน เพือ่ ให้ เกิดความเชื่อมโยงใน ส่วนของการบริ หาร Liability ของ สบน. และการบริ หาร Asset ของกองทุน เพือ่ ให้ มนั่ ใจได้ วา่ กองทุนจะสามารถบริ หาร เงินให้ เกิดผลตอบแทนและสามารถนํามาชําระคืนหนี ้ได้ ครบถ้ วนตามระยะเวลาที่กําหนด สําหรับการดําเนินการจะมี การแบ่งหน้ าที่อย่างชัดเจนระหว่าง สบน. และกองทุนฯ โดยทาง สบน. จะทําหน้ าทีก่ ําหนดกลยุทธ์และวางแผนการออก พันธบัตรเพือ่ ปรับโครงสร้ างหนี ้ทีค่ รบกําหนดชําระ รวมถึงวางแผนการกู้เงินล่วงหน้ า ในขณะที่กองทุนมีหน้ าที่ลงทุน ตามวงเงินที่ สบน. กําหนดและภายใต้ กรอบการลงทุนที่กฎหมายกําหนด และนําส่งคืนเงินต้ นคืนให้ แก่ สบน. นําไป ชําระคืนหนี ้ทีค่ รบกําหนดต่อไป

พลช:

กปพ. มีเป้าหมายและนโยบายการลงทุน และมีแนวทางป้องกันความเสี่ยงจากความผันผวนในตลาด การเงินอย่ างไร กปพ. มีเป้าหมายหลักเพื่อช่วยลดต้ นทุนการกู้เงินของรัฐบาล และลดความเสีย่ งในการปรับโครงสร้ างหนี ้ สาธารณะ เนื่องจากหากไม่มีการจัดตังกองทุ ้ นขึ ้นมาทําหน้ าที่บริ หารเงินแล้ ว เงินในส่วนที่ สบน. กู้ลว่ งหน้ ามา จะต้ องถูกนําส่งเข้ าบัญชีเงินคงคลัง���ึง่ ไม่ได้ รับผลตอบแทนแต่อย่างใด ดังที่ทกุ ท่านทราบกันอยู่ โดย ผลตอบแทนจากการลงทุนจะถูกนําไปชําระดอกเบี ้ยเงินกู้จากการกู้ลว่ งหน้ า

ณัฐการ :

สําหรับในส่วนการลงทุน สบน. ให้ ความสําคัญต่อแนวทางและกลยุทธ์การลงทุนของกองทุน โดยมีบทบาท สําคัญในการกํากับติดตามการลงทุนที่ต้องคํานึงถึงความมัน่ คง ผลตอบแทน ความเสีย่ งที่เหมาะสม และความ ปลอดภัยของเงินต้ น (Preservation of Capital) เป็ นสําคัญ โดยกองทุนจะมีกรอบการลงทุนที่คอ่ นข้ าง Conservative เป็ นอย่างมาก โดยให้ ลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความมัน่ คงสูง ได้ แก่ ตราสารหนี ้ที่ออกหรื อคํ ้า ประกันโดยกระทรวงการคลัง ตราสารหนี ้ที่ออกเป็ นเงินตราสกุลหลัก และออกหรื อคํ ้าประกัน โดยรัฐบาล ต่างประเทศ สถาบันการเงินของรัฐบาลต่างประเทศ หรื อสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ที่ได้ รับการจัดอันดับ ความน่าเชื่อถือสูงสุดจาก Fitch Rating S&Ps และ Moody’s และการทําธุรกรรมซื ้อโดยมีสญ ั ญาจะขายคืนซึง่ ตราสารหนี ้ที่ออกโดยกระทรวงการคลังในสัดส่วนไม่น้อยกว่าร้ อยละ 60 ของเงินกองทุน และลงทุนในตราสาร หนี ้อื่น เช่น พันธบัตรรัฐวิสาหกิจ และหุ้นกู้ภาคเอกชนที่ได้ รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือสูงสุด ในสัดส่วนไม่ เกินร้ อยละ 40 ของเงินกองทุน ทังนี ้ ้ กองทุนได้ คํานึงถึงการบริ หารความเสีย่ งด้ านต่างๆ ไม่วา่ จะเป็ นความเสีย่ ง ด้ านอัตราดอกเบี ้ย ความเสีย่ งด้ านเครดิต ความเสีย่ งด้ านสภาพคล่อง และความเสีย่ งด้ านอัตราแลกเปลีย่ น โดยเฉพาะกรณีมีการลงทุนในต่างประเทศ กําหนดให้ ต้องทําธุรกรรมป้องกันความเสีย่ งด้ านอัตราแลกเปลีย่ น 20


Background & Fundamentals บทบาทของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรั บโครงสร้ างหนีส้ าธารณะพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) กับการบริหารหนี ้ FIDF

ไม่น้อยกว่าร้ อยละ 80 ของมูลค่าการลงทุนในต่างประเทศ แต่อย่างไรก็ตาม จากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่มี ความเสีย่ งหลายปั จจัย และการเปลีย่ นแปลงของอัตราแลกเปลีย่ นที่มีความผันผวน ทําให้ กองทุนได้ มีนโยบายที่ให้ ปิ ดความเสีย่ งด้ านอัตราแลกเปลีย่ นแบบเต็มจํานวน (Fully-Hedged) เพื่อหลีกเลีย่ งความเสีย่ งจากการลงทุน พลช: ณัฐการ :

กปพ. จะเริ่มมีการลงทุนเมื่อไหร่ และมีความพร้ อมมากน้ อยขนาดไหน กปพ. ได้ เริ่ มดําเนินการการลงทุนในช่วงปลายเดือนตุลาคม 2554 จากการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ าของ พันธบัตร FIDF รุ่น LB11NA ที่ครบกําหนดในวันที่ 30 พฤศจิกายน 2554 โดยที่ผา่ นมาทางกองทุนได้ มีการเตรี ยมการ เพื่อรองรับการลงทุนโดยได้ มีการดําเนินการคัดเลือกผู้บริ หารสินทรัพย์ภายนอกจํานวน 3 ราย เพื่อดําเนินการลงทุน ของกองทุนและได้ มีการดําเนินการเตรี ยมการอื่นๆ เช่น การจัดหาผู้รับฝากทรัพย์สนิ เพื่อดูแลเก็บรักษาทรัพย์สนิ ของ กองทุน การลงนามในสัญญา ISDA และสัญญา GMRA เพื่อรองรับการทําธุรกรรมบริ หารความเสีย่ งและ ธุรกรรม Reverse Repo ของกองทุน รวมทังการวางระบบการติ ้ ดตามประเมินผลการดําเนินการของ Fund Manager การพัฒนาบุคลากรผ่านการจัดอบรมและถ่ายทอดความรู้ เพื่อพัฒนาศักยภาพของบุคลากร ซึง่ ในอีกสามถึงสีป่ ี ข้ างหน้ าที่รัฐบาลได้ ตงเป ั ้ ้ าหมายให้ ประเทศไทยเข้ าสูภ่ าวะงบประมาณสมดุล บทบาทของกองทุนก็จะยิ่งเพิ่มมาก ขึ ้นในการเป็ นฟั นเฟื องสําคัญเพื่อสนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ไทยให้ มีการเจริ ญเติบโตอย่างมัน่ คง และมีเสถียรภาพ

Background & Fundamentals หนี ้ FIDF ที่จะครบกาหนดกว่ า 200,000 ล้ านบาท ในปี 2555 เป็ นพันธบัตรออมทรั พย์ ท่ ปี ระชาชนเป็ นผู้ถือทัง้ สิน้ รัฐบาลมีแผนที่จะออกพันธบัตร ออมทรั พย์ มาทดแทนให้ ประชาชนหรื อไม่

‚สบน. มีแผนที่จะออกพันธบัตรออมทรั พย์ อย่ างสมํ่าเสมอต่ อเนื่องทุกปี เพื่อ เป็ นทางเลือกให้ ประชาชนสามารถเข้ าถึงแหล่ งเงินออมที่มีคุณภาพ มีผลตอบแทน ที่เหมาะสม และมีความเสี่ยงตํ่า โดยปกติรัฐบาลมีการจําหน่ ายพันธบัตร ออมทรั พย์ 2 ประเภท คือ ระยะสั้นที่ประมาณ 3 ปี อัตราดอกเบี้ยคงที่ และ ระยะยาวที่ไม่ ตา่ํ กว่ า 5 ปี อัตราดอกเบี้ยขั้นบันได‚ -- พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี -พลช:

ในปี งปม. 2555 ที่มีหนี ้ FIDF ครบกาหนดรวมราว 350,000 ล้ านบาท นัน้ สบน. มีการเตรียมการ ปรับโครงสร้ างอย่ างไรเพื่อรองรับการชาระคืนหนี ้ FIDF จาก ธปท.? ดร. พิมพ์ เพ็ญ: จริ งๆ แล้ วหนี ้ FIDF ในปี 2555 นี ้เป็ นหนี ้ที่ สบน. รอคอยเวลาที่จะปรับโครงสร้ างหนี ้ที่มีมลู ค่ามหาศาลนี ้ อย่างใจจดใจจ่อ ด้ วยเหตุผลหลัก 2 ประการ (1) เพื่อทะลายการกระจุกตัวของหนีก้ ้ อนใหญ่ โดยการปรับโครงสร้ างหนี ้ ผ่านกองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.) ที่ สบน. ได้ จดั ตังขึ ้ ้น และ (2) เพื่อลดภาระดอกเบีย้ เพราะหนี ้ FIDF ส่วนหนึง่ ที่ครบกําหนดในปี 2555 (206,023.25 ล้ านบาท) เป็ นพันธบัตรออมทรัพย์ช่วยชาติ รุ่นอายุ 10 ปี ที่มีดอกเบี ้ยสูงถึงร้ อยละ 6.1 ต่อปี ซึง่ แปลว่า สบน. ได้ มีการจ่ายดอกเบี ้ยสําหรับพันธบัตรรุ่นดังกล่าวประมาณ 12,000 ล้ านบาทต่อปี มาเป็ น เวลา 10 ปี แล้ ว ดังนัน้ จึงเป็ นเรื่องน่ ายินดีอย่ างยิ่งที่หนีก้ ้ อนมหาศาลที่มีต้นทุนสูงขนาดนีก้ าลังจะ ครบอายุลง ซึง่ สบน. มีการเตรี ยมความพร้ อมในการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF โดยยึดหลักของ “ความยืดหยุ่น” ทังนี ้ ้ “ความยืดหยุน่ ” ดังกล่าวหมายถึงกลยุทธ์ 3 ประการคือ (1) เป็ นตราสารหนี ้ระยะสัน้ (2) เป็ นตราสารหนี ้ที่ มีอตั ราดอกเบี ้ยลอยตัว (3) เป็ นตราสารที่สามารถไถ่ถอนคืนได้ ก่อนกําหนด 21


Background & Fundamentals หนี ้ FIDF ที่จะครบกาหนดกว่ า 200,000 ล้ านบาท ในปี 2555 เป็ นพันธบัตรออมทรั พย์ ท่ ปี ระชาชนเป็ นผู้ถือทัง้ สิน้ รัฐบาลมีแผนที่จะออกพันธบัตร ออมทรั พย์ มาทดแทนให้ ประชาชนหรื อไม่

ในการนี ้ สบน. จึงได้ กําหนดการออกพันธบัตรรัฐบาลรุ่นอายุ 3 – 7 ปี ตัว๋ สัญญาใช้ เงิน อายุ 4 – 7 ปี และ พันธบัตรรัฐบาลประเภทอัตราดอกเบี ้ยลอยตัว อายุ 4 ปี เป็ นเครื่ องมือหลักสําหรับการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF ในปี 2555 ซึง่ จะสังเกตุได้ วา่ 1) ตราสารหนีท้ งั้ หมดทีใ่ ช้ในการปรับโครงสร้างหนี ้เป็ นตราสารหนี้อายุสั้นที่ครบกําหนดอายุภายใน 7 ปี ซึ่ งจะ ส่งผลให้ภายในระยะเวลา 7 ปี ข้างหน้า (2555 – 2561) หนี ้ FIDF ก้อนนีจ้ ะมี การกระจายตัวของการครบกาหนด ชาระ และพร้อมเป็ นการเปิ ดช่องทางเพือ่ รองรับให้ ธปท. สามารถชาระคืนได้ทกุ ปี 2) นอกจากนัน้ สบน. ยังดูแลต้นทุนของหนี ้ FIDF โดยมี แนวทางการปรับโครงสร้างหนีบ้ างส่วนเป็ นตราสารหนี้ท่ี มีอัตราดอกเบี้ยลอยตัว เพือ่ ให้หนี ้ FIDF มี ตน้ ทุนทีเ่ ป็ นไปตามภาวะตลาด และเพือ่ เป็ นการบริ หารความเสีย่ ง 3) สุดท้าย สบน. ยังมี การใช้ตวั๋ สัญญาใช้เงิ นในการปรับโครงสร้างหนี ้ FIDF อีก ซึ่ งข้อดีของตัว๋ สัญญาใช้เงิ นคือ สามารถไถ่ถอนก่อนครบกาหนดชาระได้ ดังนัน้ ถ้ าหาก ธปท. สามารถชําระคืนหนี้ได้ มากกว่ าหนี้ที่ครบ กําหนดชําระภายในปี นั้นๆ (ตามที่วางแนวทางในข้ อ 1) สบน. ก็สามารถไถ่ ถอนตั๋วสัญญาใช้ เงินก่ อนครบ กําหนดเพื่อเปิ ดทางให้ ธปท. ชําระคืนหนี้ FIDF ได้ เพิ่มเติมอีกส่ วนหนึ่งด้ วย ดังนัน้ จะเห็นว่า สบน. มีการเตรี ยมความพร้ อมในทุกมิติเพื่อให้ การปรับโครงสร้ างหนี ้เป็ นไปด้ วยความราบรื่ นและ เป็ นภาระที่น้อยที่สดุ โดยจากการคํานวณแบบคร่าวๆ จะพบว่า แผนการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF ดังกล่าว จะ���ําให้ มีการประหยัดภาระดอกเบี ้ยถึงปี ละ 5,000 ล้ านบาท เมื่อเปรี ยบเทียบกับในช่วง 10 ปี ที่ผา่ นมา ซึง่ เป็ นผลโดยตรง มาจากการปรับโครงสร้ างหนี ้ที่เป็ นพันธบัตรออมทรัพย์อตั ราดอกเบี ้ยร้ อยละ 6.10 ต่อปี เป็ นตราสารหนี ้ที่มีอายุ เฉลีย่ ประมาณ 7 ปี ที่คาดว่าจะมีต้นทุนไม่เกินร้ อยละ 3.75 – 4.00 ต่อปี พลช:

ผมทราบว่ าในปี 2555 หนี ้ FIDF เป็ นพันธบัตรออมทรัพย์ ท่ ปี ระชาชนถืออยู่ถงึ 206,000 ล้ านบาท หาก สบน. ปรั บโครงสร้ างหนีต้ ามแนวทางที่กล่ าวมาโดยใช้ พันธบัตรรัฐบาล ตัวสัญญาใช้ เงินและพันธบัตร รัฐบาลอัตราดอกเบีย้ ลอยตัวแล้ ว ประชาชนที่ถอื พันธบัตรออมทรัพย์ ร่ ุ นดังกล่ าวจะนาเงินไปลงทุนที่ใด?

ุ ภาพ สบน. ดร. พิมพ์ เพ็ญ : สําหรับประชาชนที่เป็ นห่วงว่า เมือ่ พันธบัตรออมทรัพย์ครบกําหนดแล้ วจะไม่มีแหล่งออมเงินที่มีคณ มีความมุง่ มัน่ และพร้ อมที่จะสนับสนุนการออมของประชาชนและนําพาประเทศไทยไปสูส่ งั คมแห่งการออม โดย สบน. มีแผนการที่จะใช้ วงเงินการระดมทุนอื่นมาออกพันธบัตรออมทรัพย์ให้ เป็ นทางเลือกในการลงทุนที่มี คุณภาพให้ กบั ประชาชน โดยปั จจุบนั สบน. มีพนั ธบัตรออมทรัพย์สาํ หรับประชาชน 2 ประเภท ได้ แก่ พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่ อยพิเศษ – พันธบัตรรุ่นอายุประมาณ 3 ปี อัตราดอกเบี ้ยคงที่ มีวงเงินจําหน่าย ต่อครัง้ ไม่สงู แต่มีการเปิ ดจําหน่ายอย่างต่อเนื่องตลอดทังปี ้ พันธบัตรออมทรัพย์ อัตราดอกเบีย้ ขัน้ บันได – พันธบัตรรุ่นอายุ 5 ปี ขึ ้นไป มีวงเงินจําหน่ายสูงถึงระดับ แสนล้ านต่อครัง้ แต่จะจําหน่ายในระยะเวลาประมาณ 5 วัน และจําหน่ายครัง้ เดียวภายในหนึง่ ปี อย่างไรก็ตาม สําหรับการออกพันธบัตรออมทรัพย์ในปี 2555 คงต้ องมีการหารื อถึงรูปแบบพันธบัตรอีกครัง้ ก่อนที่จะมีการประกาศให้ ทราบอย่างเป็ นทางการต่อไป

22


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่เก้ า โดย กนก รัตน์ วงศ์ สกุล (7 ต.ค. 54)

“บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อ สนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน”

24

ดร. คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อํานวยการมูลนิธิสถาบันวิจยั นโยบายเศรษฐกิจการคลัง นายธีรัชย์ อัตนวานิช ผู้อํานวยสํานักบริหารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ นายสอาด ธีรโรจนวงศ์ ผู้ชว่ ยผู้จดั การใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) ดร. พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี รักษาราชการแทนผู้อํานวยการสํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

นายสุวิชญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน. ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

29

• การจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (Credit Rating) • การจัดระดับความน่าเชื่อถือของรัฐวิสาหกิจและ สถาบันการเงินภาครัฐ (State-Owned Enterprise Credit Scoring) • การบริหารเงินคงคลัง 23


บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน

ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9 กนก รั ตน์ วงศ์ สกุล

“บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรัฐบาลอย่ างยั่งยืน” ดร. คณิศ แสงสุพรรณ ผู้อํานวยการมูลนิธิสถาบันวิจยั นโยบายเศรษฐกิจการคลัง นายธีรัชย์ อัตนวานิช ผู้อํานวยการบริ หารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ นายสอาด ธีรโรจนวงศ์ ผู้ช่วยผู้จดั การใหญ่ ธนาคารกรุงเทพ จํากัด (มหาชน) ดร.พิมพ์ เพ็ญ ลัดพลี รักษาราชการแทนผู้อํานวยการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

‚...ตอนนี้เราควรจะเร่ งพิจารณาภาพรวมของการลงทุนใน สาขานํ้าให้ ชัดว่ า สิ่งทีย่ ังขาดอยู่คืออะไร และยังมีสิ่งใดบ้ าง ทีต่ ้ องเร่ งดําเนินการ...‛ -- ธีรัชย์ --

‚...ดังนั้น เวลารัฐบาลออกสารตราหนี้ก็จะคํานึงถึงความต้ องการ นักลงทุนเป็ นสําคัญ ซึง่ มีทั้งนักลงทุนระยะยาว, กลุ่มสถาบัน การเงินและประชาชนรายย่ อย เพราะการตอบโจทย์ ลูกค้ า อย่ างเหมาะสม จะทําให้ รัฐบาลสามารถระดมทุนจากตลาด ตราสารหนี้ได้ อย่ างสมํ่าเสมอและยั่งยืน...‛ -- ดร. พิมพ์ เพ็ญ --

‚...ผมคิดว่ า ถ้ ารั ฐบาลก่ อหนี้เพื่อนําไปลงทุนในโครงการของ ภาครั ฐทีก่ ่ อให้ เกิดผลตอบแทนทีค่ ้ มุ ค่ ากับเม็ดเงินทีล่ งทุนไป ซึ่งก็จะส่ งผลต่ อถึงระดับ GDP ของประเทศและสามารถ สร้ างผลตอบแทนเพื่อชําระหนี้ได้ ในระยะยาวก็เป็ นสิ่งที่ รั ฐบาลควรจะต้ องลงทุน...‛ -- ดร. คณิศ --

‚...แต่ ถ้ามุ่งผลต่ อการพัฒนาประเทศในระยะยาว เกิดความคุ้มค่ าในการลงทุน และภาคเอกชน สามารถเข้ าไปร่ วมลงทุนหรือสามารถเข้ าไปต่ อ ยอดการลงทุนได้ ภาคเอกชนมีความเต็มใจและ ก็พร้ อมที่จะเข้ าไปร่ วมลงทุนกับภาครัฐ...‛ -- สอาด --

24


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน

กนก : ระดับของหนีส้ าธารณะในปั จจุบันอยู่ท่ ปี ระมาณร้ อยละ 40 นัน้ เป็ นระดับที่น่าเป็ นห่ วงหรื อไม่ และถ้ ารัฐบาลมีแผนที่ จะลงทุนในโครงการต่ างๆ เพิ่มขึน้ จะส่ งผลกระทบต่ อระดับของหนีส้ าธารณะหรือไม่ ้ นว่า ระดับของหนี ้สาธารณะในปั จจุบนั ยังมีระดับที่ตํ่ากว่าระดับที่กําหนดไว้ ในกรอบความยัง่ ยืนทางการ ดร. คณิศ สําหรับผมนันเห็ คลังคือร้ อยละ 60 ของ GDP นอกจากนี ้ เมื่อมองถึงรายละเอียดข้ างในของหนี ้สาธารณะในปั จจุบนั จะประกอบด้ วย หนี ้ ที่รัฐบาลกู้ตรงที่เกิดจากการขาดดุล ในอดีตที่ผ่านมา ซึง่ คิดเป็ นประมาณร้ อยละ 18 ของระดับหนี ้สาธารณะในปั จจุบนั โดยถือเป็ นระดับที่คอ่ นข้ างตํ่า ส่วนอีกประมาณร้ อยละ 12 เป็ นหนี ้ที่เกิดจากการที่รัฐบาลคํ ้าประกันการกู้เงินของ รัฐวิสาหกิจ ส่วนสุดท้ ายคิดเป็ นร้ อยละ 12 เป็ นหนี ้ที่เกิดจากองกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาสถาบันการเงิน (Financial Institution for Development Fund) เดิม หรื อเป็ นที่ร้ ู จกั กันในชื่อ FIDF ซึง่ เกิดมาจากปี 2540 ที่เกิดปั ญหา วิกฤติการณ์ทางการเงิน รัฐบาลจึงออกมาตรการช่วยเหลือทางการเงินแก่สถาบันการเงินผ่านกองทุน และรัฐบาลก็ได้ มี การออกพันธบัตรเพื่อชดเชยความเสียหายของ FIDF ที่เกิดขึ ้น ตอนนี ้ก็คงเหลือ FIDF เป็ นหนี ้สาธารณะอยู่ประมาณ 1.12 ล้ านล้ านบาท ซึง่ เมื่อพิจารณาดูแล้ วจะเห็นว่า รัฐบาลบริ หารหนี ้สาธารณะที่เป็ นหนี ้ที่รัฐบาลกู้ตรงและหนี ้ FIDF รวมเป็ นประมาณร้ อยละ 30 ซึง่ ยังเป็ นระดับที่ยงั ไม่น่าเป็ นห่วงในปั จจุบนั กนก : การลงทุนในโครงการของภาครัฐในปั จจุบันจะเน้ นการลงทุนไปที่สาขาเศรษฐกิจใด ธีรัชย์

การลงทุนของภาครัฐถือว่าเป็ นเครื่ องมือทางการคลังที่รัฐบาลทุกยุคสมัยใช้ เพื่อที่จะสร้ างขีดความสามารถในการแข่งขัน ของประเทศ โดยถ้ ารัฐบาลก่อหนี ้เพื่อไปลงทุนในโครงการที่สามารถสร้ างผลตอบแทนต่อสังคมและเศรษฐกิจในระยะยาวได้ ก็น่าสนับสนุน แต่ประเด็นที่เห็นได้ ชดั คือโครงการในสาขาทรัพยากรนํ ้า ทังที ้ ่รัฐบาลทุม่ งบประมาณจํานวนมากในการ ดําเนินโครงการทางด้ านนํ ้า แต่รัฐบาลก็ยงั ต้ องใช้ งบประมาณอีกจํานวนมากเพื่อชดเชยให้ ประชาชนทุกปี ละ 3 – 4 หมื่น ล้ านบาทไปกับเรื่ องปั ญหาการขาดแคลนนํ ้าและปั ญหานํ ้าท่วม ผมเห็นว่า ตอนนี ้เราควรจะเร่ งพิจารณาภาพรวมของการ ลงทุนในสาขานํ ้าให้ ชดั ว่า สิ่งที่ยงั ขาดอยู่คืออะไร และยังมีสิ่งใดบ้ างที่ต้องเร่ งดําเนินการ ซึ่งเราจะต้ องพิจารณาจัดลาดับ ความสาคัญของสิ่งที่จะต้ องดาเนินการและต้ องมีการบูรณาการการทางานจากทุกภาคส่ วน ซึง่ ถ้ าเราสามารถ มองเห็นการลงทุนในภาพรวมของสาขานํ ้าได้ การก่อหนี ้เพื่อมาลงทุนในโครงการต่างๆ นันก็ ้ จะคุ้มค่าและก่อให้ ���กิด ผลตอบแทนแก่ประเทศ รวมทังช่ ้ วยลดภาระงบประมาณของรัฐบาลในการช่วยเหลือปั ญหานํ ้าท่วม

ตาราง: Infrastructure Ranking 2007-2011

รูปที่1: Thailand's Infrastructure ranking is much lower than other Asian countries Thailand’s infrastructure ranking is much lower than other Asian countries

Infrastructure Ranking 2007 - 2011 2007 2008 2009 2010 2011

10

Singapore

Singapore

3

3

8

11

10

16

Taiwan

Taiwan

21

17

23

17

16

20

S. Korea

S. Korea

1

21

20

20

20

21

Hong Kong

25

Hong Kong

20

19

19

23

21

Malaysia

26

25

26

25

27

Thailand

48

39

42

46

47

27

Malaysia

47

Thailand

0

10

20

30

40

50


บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน

ธีรัชย์

ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

นอกจากนี ้ หากพิจารณาถึงการลงทุนของภาครัฐที่ผ่านมา จะเน้ นไปที่การแก้ ไขปั ญหาวิกฤติเศรษฐกิจ การลงทุนจึงอยู่ใน รู ปแบบของแผนการลงทุน (package) ที่มีทงโครงการที ั้ ่มีลกั ษณะเป็ นการลงทุนและโครงการที่ไม่เชิงเป็ นการลงทุนนักโดย จะเป็ นเรื่ องของการใช้ จ่ายผสมกันไป แต่สําหรับการลงทุนของภาครัฐในปั จจุบนั จะเน้ นไปที่การพัฒนาประเทศในระยะปาน กลางและระยะยาว อย่างเช่น ในสาขาขนส่งและระบบโลจิสติกส์ ซึง่ ตอนนี ้เรื่ องระบบรางถือเป็ นเรื่ องสําคัญที่ สบน. และ หน่วยงานที่เกี่ยวข้ องอยู่ระหว่างพิจารณาร่ วมกันว่า รถไฟจะต้ องมีการพัฒนาไปในทิศทางไหน ความชัดเจนของแหล่งเงินที่ จะนํามาสนับสนุนโครงการ และความพร้ อมของโครงการ อย่างไรก็ดี โครงการในระบบขนส่งทางรางมักประสบปั ญหาทังใน ้ ส่วนที่หน่วยงานควบคุมไม่ได้ และปั ญหาที่ตวั ของหน่วยงานเองทําให้ การดําเนินงานล่าช้ า สําหรับในส่วนที่ควบคุมไม่ได้ ก็ เนื่องจากโครงการขนาดใหญ่จะต้ องจัดทํารายงานการศึกษาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้ อม (EIA) เพื่อเสนอต่อคณะกรรมการ สิ่งแวดล้ อมแห่งชาติ ซึง่ จากประสบการณ์ที่ผ่านมา หน่วยงานจะต้ องมีการแก้ ไขข้ อมูลที่จะต้ องให้ กรรมการมัน่ ใจว่ามีการ ลดผลกระทบทางด้ านสิ่งแวดล้ อมได้ ตามเกณฑ์ สําหรับปั ญหาของหน่วยงานเองก็จะมาจากมีปัญหาเรื่ องของการจัดทํา งบประมาณของการศึกษาออกแบบ ซึง่ ในการแก้ ปัญหาจะต้ องมีการหารื อและบูรณาการร่ วมกันกับทางสํานักงบประมาณ และหน่วยงานเจ้ าของโครงการเพื่อให้ เกิดความเข้ าใจที่ตรงกัน

กนก : อยากถามถึงความเห็นของภาคเอกชนที่มีต่อทิศทางการลงทุนของภาครัฐในปั จจุบัน และสถานะทางการเงินของ ภาคเอกชนในตลาดขณะนีม้ ีมากน้ อยเพียงใด และสนใจที่จะเข้ าร่ วมลงทุนในโครงการภาครัฐหรือไม่

สอาด

สําหรับภาคเอกชนคงมองโครงการลงทุนของภาครัฐในเชิงของพาณิชย์ก็คือในเรื่ องของผลตอบแทนที่จะเกิดขึ ้น แต่จาก สถานการณ์ปัจจุบนั โครงการลงทุนของภาครัฐจะเน้ นไปที่เชิงเศรษฐกิจคือการลงทุนเพื่อมุ่งผลในการพัฒนาประเทศในระยะ ยาว ซึง่ คําถามก็คือว่าเอกชนจะได้ อะไรจากการลงทุนของภาครัฐ หากมองในระยะสันคงมองไม่ ้ เห็น แต่ถ้ามุ่งผลต่อการ พัฒนาประเทศในระยะยาว เกิดความคุ้มค่าในการลงทุน และภาคเอกชนสามารถเข้ าไปร่ วมลงทุนหรื อสามารถเข้ าไป ต่ อยอดการลงทุนได้ ภาคเอกชนมีความเต็มใจและก็พร้ อมที่จะเข้ าไปร่ วมลงทุนกับภาครัฐ ถึงแม้ วา่ ภาคเอกชนจะมี ต้ นทุนดอกเบี ้ยที่สงู แต่เพราะโครงการเหล่านันจะสร้ ้ างประโยชน์ตอ่ ระบบเศรษฐกิจและภาคเอกชนในระยะยาว นัน่ คือสิ่งที่ เอกชนให้ ความสนใจมากกว่าแค่ต้นทุนดอกเบี ้ยเพียงตัวเดียว อย่างไรก็ดี เนื่องจากภาครัฐมีแผนที่จะลงทุนในโครงการทางด้ านโครงสร้ างขนาดใหญ่อีกเป็ นจํานวนมาก จึงควรจะต้ องมีการ พิจารณาถึงเม็ดเงินที่มีอยู่ในตลาดด้ วยว่าเพียงพอหรื อไม่หากต้ องการพึง่ พิงแหล่งเงินภายในประเทศ ซึง่ ผมมองว่าในระยะสัน้ คงจะเพียงพอแต่สําหรับในระยะยาวนันคงจะไม่ ้ แน่นอน เพราะจากทิศทางการลงทุนในปั จจุบนั ที่เน้ นการลงทุนในระบบนํ ้า ระบบขนส่งมวลชน ระบบราง และระบบไฟฟ้า ซึง่ ต้ องใช้ เม็ดเงินจํานวนมหาศาล และหากภาครัฐหวังพึง่ การระดมทุนจาก ต่างประเทศก็จะต้ องพิจารณาด้ วยว่า ขณะนันเป็ ้ นจังหวะที่เหมาะสมในการระดมทุนจากต่างประเทศหรื อไม่ รวมทังภาครั ้ ฐก็ ควรต้ องมีการเตรี ยมตัวเพื่อจะไปแข่งเอาเม็ดเงินจากต่างประเทศเข้ ามา เพราะว่าทุกประเทศต่างกําลังต้ องการเม็ดเงินเพื่อมา พัฒนาประเทศของตน

กนก : เนื่องจากโครงการที่ภาครัฐจะวางแผนลงทุนนัน้ มีเป็ นจานวนมาก สบน. ต้ องมีการวางแผนการระดมทุนอย่ างไรเพื่อให้ สามารถสนับสนุนการลงทุนของภาครัฐให้ บรรลุวัตถุประสงค์ ท่ ีตัง้ ไว้

ดร. พิมพ์ เพ็ญ ในการระดมทุน สบน. จะพิจารณาจากประเด็นสําคัญคือ จะต้ องระดมทุนให้ ได้ ครบตามความต้ องการภายใต้

ต้ นทุนที่เหมาะสมและไม่มีความเสี่ยงกับการปรับโครงสร้ างหนี ้ นอกจากนี ้ การระดมทุนจะต้ องเอื ้อต่อการพัฒนา ตลาดตราสารหนี ้ด้ วย ซึง่ เรื่ องนี ้เป็ นเรื่ องที่สําคัญมาก เพราะถ้ าสามารถออกตราสารหนี ้ที่เอื ้อต่อการพัฒนาตลาด ตราสารหนี ้แล้ ว จะทําให้ ภาครัฐสามารถระดมทุนจากตลาดตราสารหนี ้ได้ อย่างสมํ่าเสมอและยัง่ ยืน ดิฉนั จะขอ ยกตัวอย่างเพื่อให้ เห็นภาพได้ ชดั โดยปั จจุบนั ตลาดตราสารหนี ้มีมลู ค่ประมาณ 7 ล้ านล้ านบาท หรื อประมาณเกือบ ร้ อยละ 70 ของ GDP เปรี ยบเทียบกับช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ตลาดตราสารหนี ้มีมลู ค่าประมาณร้ อยละ 10 ของ GDP ซึง่ ถือว่ามีขนาดเล็กมาก ดังนัน้ เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ภาครัฐไม่สามารถกู้เงินจากในประเทศได้ จงึ ต้ อง พึง่ พาเงินกู้จากต่างประเทศ แต่ปัจจุบนั ตลาดตราสารหนี ้มีขนาดใหญ่เพียงพอกับความต้ องการที่จะระดมทุนปี ละ ประมาณ 7- 8 แสนล้ านบาท

26


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน

ดร. พิมพ์ เพ็ญ นอกจากนี ้ เวลาที่ก้ เู งินโดยทัว่ ไปตราสารหนี ้ระยะสัน้ เช่น 1 - 2 ปี จะมีดอกเบี ้ยจะตํ่ากว่าตราสารหนี ้ระยะยาว เช่น 20 -30 ปี แต่ถ้าจะกู้ให้ เกิดความยัง่ ยืนและมีความปลอดภัยเราควรจะกู้ในลักษณะกระจายการกู้ทงตราสารระยะสั ั้ นและระยะยาว ้ เพื่อให้ portfolio ของรัฐบาลเกิดการกระจายตัว ซึง่ ในฝั่ งของนักลงทุน บางคนก็ชอบตราสารระยะสัน้ เนื่องจากมีสภาพคล่องสูง แม้ ดอกเบี ้ยจะตํ่า ขณะที่บางคนชอบตราสารระยะยาว เช่น สํานักงานประกันสังคม บริ ษัทประกันชีวติ และกองทุนบําเหน็จ บํานาญข้ าราชการ เนื่องจากนักลงทุนประเภทนี ้ไม่ต้องการเพียงซื ้อตราสารหนี ้ไปเก็บแล้ วรอรับผลตอบแทนสูงๆ ดังนัน้ เวลา ภาครัฐออกตราสารหนี ้ก็จะคํานึงถึงกลุ่มนักลงทุนเป็ นสําคัญ เพื่อที่จะได้ ออกตราสารหนี ้ต่างๆ ได้ เพียงพอและตรงตามความ ต้ องการของนักลงทุนในแต่ละกลุ่ม ซึง่ ในปั จจุบนั สบน. มีความใกล้ ชิดกับตลาดค่อนข้ างมาก เนื่องจากเวลาที่ สบน. จะ ระดมทุนจากตลาดก็จะมีการหารื อกับตลาดเพื่อสอบถามถึงความสนใจในการลงทุน เพื่อที่ สบน. จะได้ สามารถตอบโจทย์ ได้ ตรงกับความต้ องการของนักลงทุน ซึง่ จะก่อให้ เกิดความยัง่ ยืนในด้ านของการกู้เงินของรัฐบาล รวมไปถึงการลงทุนของ ภาคเอกชนด้ วย

รูปที่2: รัฐบาลมีการออก Benchmark Bond สมํ่าเสมอ 8 รุ่นอายุ ตลอดทังปี ้ ความสามารถในการระดมทุนภายในประเทศต่อป านล้ านบาท รัฐบาลมีการออก Benchmark Bond สม่าเสมอ 81 รุ1่นล้อายุ ตลอดทั ้งป

Public Debt Management Office, Ministry of Finance – Thailand

50

30

20

15

10 7 3

5

ดร. คณิศ เสริมว่ า “ผมอยากขอยกตัวอย่าง ประเทศสิงคโปร์ ซงึ่ มีสถานะการคลังเกินดุล และ ภาครัฐยังส���มารถเก็บภาษีได้ เกิรายจ่าย แต่ รัฐบาลสิงค์โปร์ ก็ยงั ต้ องออกตราสารหนี ้ของ รัฐบาลและกู้เงินจากเอกชนเพื่อเป็ นฐานของ ตลาดตราสารหนี ้ภาคเอกชน นัน่ คือรัฐบาล ต้ องการสร้ าง yield curve เพื่อให้ เอกชนใช้ เป็ นดอกเบีย้ อ้ างอิงในการออกตราสารหนี ้ ดังนัน้ ผมจึงเห็นว่า สบน. เป็ นหน่วยงานมีบทบาท สําคัญอย่างยิ่งในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ของประเทศ”

กนก : จากสถานการณ์ เศรษฐกิจในตอนนีค้ ิดว่ าผลิตภัณฑ์ อะไรน่ าจะเหมาะสมที่สุดที่จะนามาระดมทุนให้ แก่ โครงการ ลงทุนของภาครัฐ

ดร. พิมพ์ เพ็ญ ในช่วง 2 – 3 ปี ที่ผ่านมา สบน. มีผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ออกมามากมาย ทัง้ Benchmark Bond อายุ 5 ปี และ 10 ปี ที่ ออกมาเพื่อรองรับการกู้เงินจํานวน 2 แสนล้ านบาทในช่วงก่อนที่จะเกิดวิกฤติในสหรัฐ ต่อมาเมื่อรัฐบาลต้ องการเงิน เพิ่มสูงขึ ้นเป็ นประมาณ 7 – 8 แสนล้ านบาท สบน. จึงต้ องสร้ าง Benchmark ใหม่ๆ ในตลาดเช่น ตราสารหนี ้อายุ 30 ปี และอายุ 50 ปี และ Inflation Link Bond หรื อ ILB และพันธบัตรออมทรัพย์ซงึ่ ผู้ลงทุนคือประชาชน ซึง่ จะเห็นได้ ว่า สิ่ง ที่ สบน. ดําเนินการคือการคิดค้ นผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ เพื่อให้ พร้ อมรองรับเวลาที่รัฐบาลต้ องการกู้เงินจํานวนมากและก็เป็ น การกู้เงินจากทุกภาคส่วน สําหรับผลิตภัณฑ์ตวั ใหม่ที่จะออกมาเพื่อให้ สอดคล้ องกับการลงทุนในปั จจุบนั โดยตราสาร หนี ้ที่จะออกมาใหม่ในปี งบประมาณ 2555 คือ Amortized Bond ซึง่ เป็ นตราสารหนี ้ที่คาดว่าจะมีอายุ 15 ปี โดยในปี แรกถึงปี ที่ 10 จะมีการจ่ายดอกเบี ้ยทุกครัง้ เหมือนปกติ แต่พอปี ที่ 11 ถึงปี ที่ 15 ที่เรารู้ แล้ วว่าเงินโครงการที่รัฐบาล ลงทุนไปอาจจะมีระยะคืนทุน เราจึงคิดว่าปี ที่ 11 เราก็จะเริ่ มทยอยคืนเงินต้ นให้ ร้อยละ 20 ในแต่ละปี จนถึงปี สุดท้ าย ก็ จะเหลือเงินต้ นที่จะต้ องจ่ายคืนให้ แก่นกั ลงทุนในปี สุดท้ ายแค่เพียงร้ อยละ 20 ซึง่ การระดมทุนด้ วย Amortized Bond ภาครัฐจะได้ รับประโยชน์ตรงที่ช่วยป้องกันการกระจุกตัวของการคืนหนี ้ โดยแทนที่เราจะคืนแต่ดอกเบี ้ยทุกปี และต้ อง คืนต้ นเงินทังหมดในปี ้ สุดท้ าย ซึง่ จะเป็ นภาระแก่ภาครัฐในการหาเงินเพื่อมาคืนเงินต้ น เราก็เปลี่ยนมาเป็ นทยอยคืน เงินต้ นด้ วย หนี ้สาธารณะคงค้ างที่เป็ นจํานวนรวมจะได้ ลดลงบ้ าง และถ้ าโครงการที่ภาครัฐลงทุนไปมีการคืนทุน รัฐบาลก็ควรที่จะสามารถเอาผลตอบแทนตรงนันมาทยอยคื ้ นเงินต้ นได้ ด้วย ซึง่ ดิฉนั มองว่า Amortized Bond เหมาะสมที่จะใช้ ระดมทุนให้ แก่ โครงการลงทุนภาครัฐ เนื่องจากมีความยืดหยุ่นและก็สอดรับการทยอยคืน เงินให้ แก่ นักลงทุนและกับสิ่งที่รัฐบาลได้ รับจากการลงทุนในโครงการ นอกจากนี ้ กลุ่มนักลงทุนที่จะได้ ประโยชน์คือบริ ษัทประกันชีวติ ในกรณีที่กระแสเงินสดที่ได้ รับจาก Amortized Bond สอดคล้ องกับกระแสเงินสดที่ บริ ษัทประกันต้ องจ่ายให้ แก่ลกู ค้ า

27


บทบาทของ สบน. ในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการของรั ฐบาลอย่ างยั่งยืน

ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

ผมมองว่า Amortized Bond จะช่วยรัฐบาลในการรักษาวินยั ทางการคลัง เพราะที่ผ่านมา สบน. จะมีปัญหาเรื่ องงบชําระหนี ้ ที่อาจไม่ได้ รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อชําระหนี ้เงินต้ นอย่างเพียงพอ ทําให้ ในแต่ละปี สบน. ได้ เพียงแค่ชําระดอกเบี ้ย และ ต้ องกู้เงินมาใหม่เพื่อมาชําระเงินต้ นของเก่า ซึง่ หากมองในด้ านของวินยั ทางการคลังมันไม่น่าจะยัง่ ยืน โดยที่ Amortized Bond จะมาช่วยในกรณีที่โครงการที่ลงทุนไปมีผลตอบแทนกลับมา รัฐบาลก็จะต้ องมีวนิ ยั ที่ต้องจัดสรรเม็ดเงินดังกล่าวมา ทยอยชําระหนี ้ ไม่ก่อให้ เกิดภาระในปี สุดท้ าย

ธีรัชย์

รูปที่ 3 : กระแสเงินสดจ่ายของ Amortized Bond

20,000

3,000

2,400

1,800

1,200

600 20,000

25,000

20,000

ดอกเบีย้ : ร้ อยละ 3 ต่ อปี

20,000

อายุตราสาร : 15 ปี

20,000

สมมติฐาน  เงินต้ น : 100,000 ล้ านบาท

ดอกเบีย้ เงินต้ น 3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

0

ดร. คณิศ Amortized Bond มีความสําคัญกับประเทศที่มีลกั ษณะโครงสร้ างเป็ น Ageing Society เพราะผลิตภัณฑ์ดงั กล่าวสามารถ จัดการให้ ผ้ สู งู อายุมีเงินใช้ ได้ จนกระทัง่ ถึงวันที่สดุ ท้ ายได้ โดยที่ไม่ต้องเหลือเงินต้ นให้ กบั คนในรุ่ นต่อไปมากนัก นอกจากนี ้ ผม ว่า Amortized Bond เหมาะสําหรับโครงการลงทุนทางด้ านโครงสร้ างพื ้นฐาน เพราะพอโครงการเริ่ มมีผลตอบแทน หน่วยงานเจ้ าของโครงการก็จะนําเงินมาคืน สบน. และ สบน. ก็นําเงินไปคืนให้ แก่นกั ลงทุน สอาด

ถ้ าถามว่านักลงทุนสนใจที่จะลงทุนใน Amortized Bond หรื อไม่ ผมขอแบ่งนักลงทุนออกเป็ น 7 กลุ่มคือ 1) Mutual Fund ซึง่ เงินทุนส่วนใหญ่จะเป็ นระยะสันซึ ้ ง่ อาจจะไม่ใช่กลุ่มเป้าหมายของผลิตภัณฑ์นี ้ 2) Pension Fund และ 3) Provident Fund ซึง่ ทัง้ สองกลุ่มมีลกั ษณะการลงทุนจะคล้ ายกันคือเป็ นระยะยาว และนักลงทุนกลุ่มนี ้จะมีกระแสเงินสดรับเข้ ามาทุกเดือน จึงมีโอกาสที่ จะเป็ นลูกค้ าได้ 4) กลุ่มบริษัทประกัน ซึง่ จัดได้ ว่าเป็ นนักลงทุนระยะยาว โดยอาจจะซื ้อ Amortized Bond ที่มีกระแสเงิน สอดคล้ องกับกระแสเงินของบริ ษัท 5) กลุ่มสหกรณ์ ซึง่ คาดว่าไม่ใช้ ลกู ค้ าของผลิตภัณฑ์นี ้เนื่องจากยังขาดความรู้ และความ เชี่ยวชาญในการลงทุน 6) ธนาคาร ซึง่ มีความคุ้นเคยกับ Amortized bond เนื่องจากเหมือนกับการปล่อยสินเชื่อของธนาคารที่ จะมีการทยอยจ่ายดอกเบี ้ยและเงินต้ นเช่นกัน แต่ความต้ องการอาจมีไม่มากนัก เนื่องจากธนาคารไม่ใช่นกั ลงทุนระยะยาว และ 7) ประชาชนทัว่ ไป ซึง่ น่าจะเป็ นกลุ่มผู้สงู อายุที่คาดหวังว่าวันสุดท้ ายของชีวติ จะมีเงินต้ นคืนพอดี

‚...ผมยังอยากให้ มองถึงอีกมุมหนึ่งว่ า หนี้สาธารณะที่มีระดับตํ่าจนเกินไปก็สามารถทําให้ เกิดปั ญหา ได้ เช่ นกัน เพราะหากไม่ มีพันธบัตรรั ฐบาลเข้ าไปหมุนเวียนในตลาดหรือมีน้อยเกินไป ก็จะส่ งผล กระทบต่ อการขยายตัวของตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนของประเทศ จากบทเรียนที่ผ่านมาในช่ วงปี 2540 ตลาดตราสารหนี้ของประเทศไทยยังไม่ เข้ มแข็ง และเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ รั ฐบาลก็ไม่ สามารถกู้เงินจากประชาชนไทย ไม่ สามารถผ่ อนหนี้สั้นเป็ นหนี้ยาวผ่ านตลาดพันธบัตรในประเทศ ทําให้ ต้องไปกู้เงินต่ างประเทศและเข้ าโครงการ IMF แทน...‛ -- ดร. คณิศ --

28


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

นายสุวชิ ญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน. ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

กนก รั ตน์ วงศ์ สกุล

นายสุวิชญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน. ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน • การจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ (Credit Rating) • การจัดระดับความน่าเชื่อถือของรัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินภาครัฐ (State-Owned Enterprise Credit Scoring) • การบริ หารเงินคงคลัง

‚…ที่ผ่านมาทาง สบน. พยายามทําให้ Rating ของไทยดีขึ้นโดยทํางานในเชิงรุก คือ เราจะให้ ข้ อมูลที่เป็ นประโยชน์ กับ Rating agency โดยเราจ้ างบริษัท S&P’s และ Moody’s มาจัดอันดับ ความน่ าเชื่อถือของประเทศ ซึง่ แต่ ละปี บริษัทจัดอันดับฯ จะมาขอพบหน่ วยงานหลายหน่ วยงาน ทั้งหน่ วยงานภาครัฐ เอกชน และการเมือง บางครั้งก็พบท่ านนายกรัฐมนตรี นักวิชาการ อาจารย์ ในมหาวิทยาลัย เพื่อตรวจสอบว่ าประเทศมีภาวะเศรษฐกิจอย่ างไร ฐานะการเงิน การ คลังเป็ นอย่ างไร และระดับหนี้สาธารณะเป็ นอย่ างไร…‛ -- สุวิชญ โรจนวานิช --

รองผู้อํานวยการสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

29


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

นายสุวชิ ญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน. ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

การจัดอันดับความน่ าเชื่อถือของประเทศ (Credit Rating) กนก :อยากให้ ท่านรองสุวชิ ญอธิบายคาว่ า “หนีส้ าธารณะ” คืออะไรครับ และหนีส้ าธารณะของแต่ ละประเทศเป็ นอย่ างไรครับ รอง ผอ. สุวชิ ญ หนี ้สาธารณะเกิดจากการที่แต่ละประเทศจะมีการทํางบประมาณขาดดุลซึง่ ก็คือมีรายได้ ไม่เพียงพอกับรายจ่าย ซึง่ ส่วนที่ ขาดตรงนันเป็ ้ นภาระของสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ที่มีหน้ าที่ระดมทุนมาเติมเต็มให้ รัฐบาลมีเงินเพียงพอ ต่อรายจ่าย กนก :บริษัทจัดอันดับความน่ าเชื่อถือจะพิจารณาอันดับความน่ าเชื่อถือของประเทศจากระดับหนีส้ าธารณะของแต่ ละ ประเทศใช่ หรือไม่ รอง ผอ. สุวชิ ญ บริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือจะพิจารณาจากภาพรวมก่อน คือ ปั จจัยด้ านเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเทศ หลังจากนันจะพิ ้ จารณาถึงรายละเอียดทางด้ านรายรับ รายจ่าย ความสามารถในการบริ หารจัดการหนี ้ และระดับหนี ้ สาธารณะต่อ GDP ซึง่ ในยุโรปที่เป็ นประเด็นร้ อนๆ ในทุกวันนี ้มี 5 ประเทศ คือ กรี ซ อิตาลี โปรตุเกส ไอร์ แลนด์ และสเปน โดยส่วนใหญ่มีหนี ้เกินร้ อยละ 100 ต่อ GDP ทังสิ ้ ้น สําหรับประเทศไทยปั จจุบนั มีระดับหนี ้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ร้อย ละ 40.6 ถือว่าค่อนข้ างปลอดภัย และอยู่ภายใต้ กรอบความยัง่ ยืนทางการคลังที่กําหนดไว้ ไม่ให้ เกินร้ อยละ 60 ต่อ GDP อย่างไรก็ดี สัดส่วนหนี ้สาธารณะเป็ นเพียงปั จจัยหนึง่ เท่านัน้ เนื่องจากบางประเทศ เช่น สิงคโปร์ ญี่ปนุ่ มีสดั ส่วนหนี ้ต่อ GDP เกินร้ อยละ 100 แต่มีอนั ดับความน่าเชื่อถือสูง เนื่องจากมีความแข็งแกร่ งทางโครงสร้ างเศรษฐกิจและสังคม ตาราง: เปรียบเทียบผลการจัดอันดับความน่าเชื่อถือและระดับหนี ้สาธารณะ ประเทศ อาเซียน + 3 สิงคโปร์ ญี่ปนุ่ จีน เกาหลีใต้ มาเลเซีย ไทย อินโดนีเซีย ฟิลิปินส์ เวียดนาม

อันดับความน่าเชื่อถือ Moody's S&P's

หนี้สาธารณะ/ GDP

อ ซ 102.4 225.8 17.5 23.7 53.1 42.3 26.4 56.5 56.7

+ Aaa Aaa Aa3 A1 A3 Baa1 Ba1 Ba2 B1

AAA AAAAA ABBB+ BB+ BB BB-

อันดับความน่าเชื่อถือ หนี้สาธารณะ/ GDP Moody's S&P's สหรัฐอเมริกาและยุโรป ัฐอ ิก แล โ สหรัฐอเมริกา 58.9 Aaa AA+ สหราชอาณาจักร 76.5 Aaa AAA ฝรั่งเศส 83.5 Aaa AAA เยอรมันนี 78.8 Aaa AAA สเปน 63.4 Aa2 AA อิตาลี 118.1 Aa2 A ไอร์แลนด์ 94.2 Ba1 BBB+ โปรตุเกส 83.2 Ba2 BBBกรีซ 144.0 CA CC ประเทศ

: Bloomberg

กนก :ปั จจุบันสัดส่ วนหนีส้ าธารณะต่ อ GDP ของไทยอยู่ท่ รี ้ อยละ 40 ซึ่งยังไม่ เกินกรอบความยั่งยืน หมายความว่ าอันดับ ความน่ าเชื่อถือของไทยน่ าจะดีใช่ หรือไม่ รอง ผอ. สุวชิ ญ ถือว่าค่อนข้ างดีและเป็ นที่พอใจ ซึง่ ที่ผ่านมาทาง สบน. พยายามทําให้ Rating ของไทยดีขึ ้นโดยทํางานในเชิงรุ ก คือ เรา จะให้ ข้อมูลที่เป็ นประโยชน์กบั Rating agency โดยเราจ้ างบริ ษัท S&P’s และ Moody’s มาจัดอันดับความน่าเชื่อถือ ของประเทศ ซึง่ แต่ละปี บริ ษัทจัดอันดับฯ จะมาขอพบหน่วยงานหลายหน่วยงาน ทังหน่ ้ วยงานภาครัฐ เอกชน และ การเมือง บางครัง้ ก็พบท่านนายกรัฐมนตรี นักวิชาการ อาจารย์ในมหาวิทยาลัย เพื่อตรวจสอบว่าประเทศมีภาวะ เศรษฐกิจอย่างไร ฐานะการเงิน การคลังเป็ นอย่างไร และระดับหนี ้สาธารณะเป็ นอย่างไร เช่น เวลานํ ้าท่วม มีการบริ หาร จัดการอย่างไร ใช้ จ่ายเงินไปช่วยนํ ้าท่วมอย่างไร ส่วนด้ านสังคมจะพิจารณาความเป็ นอยู่ของประชาชนจริ งๆ สําหรับ ด้ านการเมืองในช่วงที่ผ่านมาถูกจัดเป็ น Negative outlook เนื่องจากปั ญหาความขัดแย้ งภาคในประเทศ แต่ปัจจุบนั ให้ ปรับแนวโน้ มกลับมาเป็ นมีเสถียรภาพแล้ ว

30


ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

นายสุวชิ ญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน.ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

กนก :ปั จจุบันมีก่ ีบริษัทที่ทาง สบน. จ้ างมาจัดอันดับครับ รอง ผอ. สุวชิ ญ ปั จจุบันมี 2 บริ ษัท คือ S&P’s กับ Moody’s ซึ่งเป็ นค่ายของสหรั ฐฯ ในอดีตเคยจ้ าง Fitch Rating เพราะเห็นว่า เป็ นค่ายยุโรป เพื่อ จะได้ ถ่วงดุลผลการประเมินกัน แต่ปัจจุบันทาง Fitch Rating เราไม่ได้ จ้างแล้ ว แต่ถึงไม่จ้าง เขาก็ยังจัดอันดับประเทศไทยอยู่ นอกจาก Fitch Rating แล้ วก็ยงั มีบริ ษัทของญี่ปนอี ุ่ ก 2 แห่ง และเกาหลีอีก 1 แห่ง ซึง่ ส่วนใหญ่ทศิ ทางในการจัดอันดับจะสอดคล้ องกัน แต่มากน้ อยไม่เท่ากัน เช่น S&P’s กับ Moody’s จะให้ ประเทศไทย เป็ น BBB+ แต่ Fitch จะให้ แค่ BBB เป็ นต้ น ซึ่งถือว่าอยู่ในระดับ Investment grade คือ ลงทุนได้ แต่ถ้าเทียบกัน ในเอเชีย เรายังเป็ นรองประเทศสิงคโปร์ มากและเป็ นรองมาเลเซียเล็กน้ อย

การจัดระดับความน่ าเชื่อถือของรัฐวิสาหกิจ และสถาบันการเงินภาครัฐ (State-Owned Enterprise Credit Scoring) กนก :โดยทั่วไปคนจะรู้ จัก สบน. ในฐานะผู้ก่อหนี ้ แล้ วที่ผ่านมาทาง สบน. มีส่วนช่ วยในการหาเงินส่ งคลังบ้ างไหม รอง ผอ. สุวชิ ญ มีครับ เนื่องจากเวลาที่ สบน. เข้ าไปคํ ้าประกันให้ รัฐวิสาหกิจ ก็จะมีการเรี ยกเก็บค่าธรรมการคํ ้าประกัน โดยทาง สบน. จะทําการจัดระดับความน่าเชื่อถือ (Credit Scoring) ของรัฐวิสาหกิจต่างๆ และใช้ Credit Scoring มาเป็ นตัวสะท้ อน ในการคิดค่าธรรมเนี ยม โดยจะเก็บค่าธรรมเนี ยมตัง้ แต่ร้อยละ 0.01-0.5 ของวงเงินที่เราคํ ้าประกัน ขึน้ อยู่กับ สถานะของรั ฐวิสากิจ คือ ถ้ าสถานะดีก็เก็บอยู่ที่ร้อยละ 0.01 ถ้ าสถานะไม่ดีก็เก็บเพิ่มขึน้ เนื่อ งจากต้ องการให้ รั ฐวิสาหกิจปรั บปรุ งฐานะการดําเนินงานเพื่อ จะได้ ประหยัดค่าคํ ้าประกันได้ ซึ่งปั จจุบันค่าธรรมเนี ยมที่ สบน. เรี ยกเก็บจรัฐวิสาหกิจมีจํานวน 143 ล้ านบาท ซึง่ ค่าธรรมเนียมดังกล่าว สบน. ได้ นําส่งคลังเพื่อเป็ นรายได้ แผ่นดินต่อไป รูป อัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ Credit Rating

0.40%

0.45%

p.a.

p.a.

p.a.

0.30%

0.35%

0.40%

0.45%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

0.25%

0.30%

0.35%

0.40%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

0.20%

0.25%

0.30%

0.35%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

0.15%

0.20%

0.25%

0.30%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

3

0.10%

0.15%

0.20%

0.25%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

2

0.05%

0.10%

0.15%

0.20%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

1

0.01%

0.05%

0.10%

0.15%

p.a.

p.a.

p.a.

p.a.

7 6 5 4

1

1-5

5-10

ที่มา: สํานักจัดการหนี ้ 2 สํานักงานบริหารหนี ้สาธารณะ

31

0.50%

0.35%

8

p.a.

>10


นายสุวชิ ญ โรจนวานิช รอง ผอ. สบน.ชวนสนทนา 3 ประเด็นร้ อน

ควันหลงงานสถาปนา สบน. ครบรอบปี ที่ 9

การบริหารเงินคงคลัง กนก :กระทรวงการคลังมีการกดดัน สบน. เหมือนกดดันกรมสรรพากรไหมครับ ว่ าให้ ปีหนึ่งหาเงินมาได้ แค่ นี ้ รอง ผอ. สุวชิ ญ ไม่มีครับ ส่วนใหญ่กระทรวงการคลังจะชื่นชม สบน. เพราะว่าถ้ าเงินขาดเมื่อไร สบน. จะต้ องทํางานให้ ทนั ที โดยจะมี กรรมการจากหน่วยงานต่างๆ เข้ ามาประชุมเพื่อบริ หารเงินคงคลัง และดูวา่ สถานะเงินคงคลังเป็ นเท่าไร ถ้ าเงินขาดก็ต้อง กู้เข้ ามา โดยใช้ ตราสารหนี ้ระยะสันที ้ ่เรี ยกว่า Treasury bill หรื อ “ตัว๋ เงินคลัง” ซึง่ มีอายุ 28 วัน 91 วัน และ 182 วัน เป็ น การกู้ระยะสันจากตลาดการเงิ ้ น โดยให้ เอกชนเข้ ามาประมูล และมีธนาคารแห่งประเทศไทยเป็ นนายทะเบียน กนก :เวลาที่ สบน. กู้คือกู้เฉพาะในประเทศหรือเปล่ าครับ ั้ างประเทศ ซึง่ ปั จจุบนั หนี ้เกือบร้ อยละ 90 เป็ นหนี ้ในประเทศ เนื่องจากเราดูอตั ราดอกเบี ้ย รอง ผอ. สุวชิ ญ สบน. จะกู้ทงในประเทศและต่ ที่เราต้ องชําระเทียบกันระหว่างดอกเบี ้ยในประเทศกับต่างประเทศ ถ้ าในประเทศต้ นทุนตํ่ากว่า ดีกว่า เราก็ก้ ใู นประเทศ แต่ถ้าต่างประเทศน่าจูงใจกว่าเราก็ทําครับ ซึง่ เวลาที่ก้ เู งินจากต่างประเทศก็จะมีการบริ หารความเสี่ยงด้ านอัตรา แลกเปลี่ยนให้ เหลือศูนย์โดยการทํา SWAP เปลี่ยนเป็ นหนี ้สกุลเงินบาท กนก :แล้ วตอนนีเ้ ราควรจะกู้เงินในประเทศหรือต่ างประเทศครับ รอง ผอ. สุวชิ ญ ตอนนี ้อัตราดอกเบี ้ยเป็ นขาขึ ้น ดอกเบี ้ยก็จะขยับขึ ้นไปเรื่ อยๆ นะครับ แต่เราก็จะพิจารณากู้ในประเทศเป็ น Priority แรก ครับ และถ้ าหากในอนาคตสถาน���การเงิน ตลาดการเงินในต่างประเทศจูงใจกว่าในปั จจุบนั เราก็อาจจะเริ่ มหันไปกู้ ต่างประเทศได้ ครับ กนก :วันนีเ้ รามาในงานสถาปนาของสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ ก็อยากจะถามว่ าก้ าวต่ อไป ทิศทางการทางานของ สานักงานจะเป็ นอย่ างไรครับ รอง ผอ. สุวชิ ญ ค่านิยมขององค์กรเรา คือ “โปรงใส่ วินยั ดี มีเครดิต ขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และสังคม” สําหรับวิสยั ทัศน์ของเรา คือ “เป็ น มืออาชีพในการบริ หารหนี ้สาธารณะ เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยัง่ ยืน” โดยเราก็จะทํางานให้ มีประสิทธิภาพ และ ทํางานในเชิงรุ ก แทนที่จะรอให้ เกิดวิกฤตก่อน ถึงจะเริ่ มกู้เงิน และเราพยายามดูแนวโน้ ม อีกทังการทํ ้ างานล่วงหน้ า มี การเตรี ยมการล่วงหน้ า เพื่อให้ งานมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล สามารถตรวจสอบได้ ขออนุญาตเรี ยนว่า ในปี นี ้ผลการ ประเมินการทํางานของกระทรวงการคลัง สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะของเราได้ ที่หนึ่งนะครับ และสุดท้ ายผมต้ องขอ ความร่ วมมือจากนักลงทุนทุกท่านช่วยกันอุดหนุนผลิตภัณฑ์ใหม่ของเรา ซึง่ ก็คือ “พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ” รุ่ นอายุประมาณ 3 ปี ดอกเบี ้ยร้ อยละ 3.75 ซึง่ จะจําหน่ายผ่านตู้ ATM ของธนาคารกรุ งไทย เพื่อเพิ่มความสะดวกในการ ซื ้อพันธบัตรให้ แก่ประชาชน ซึง่ นักลงทุนสามารถซื ้อได้ ทกุ วัน ตังแต่ ้ วนั นี ้เป็ นต้ นไป ถือว่าเป็ นนวัตกรรมใหม่ที่เกิดขึ ้นใน ภูมิภาคนี ้เลยนะครับ โดยท่านสามารถไปที่ต้ ู ATM ของธนาคารกรุ งไทย แล้ วกดเมนูที่เขียนว่า อื่นๆ และระบบจะขึ ้นว่า ซื ้อพันธบัตรรัฐบาลครับ แต่ต้องขอความร่ วมมือว่า ห้ ามซื ้อเกินรายละ 1 ล้ านบาท เพราะต้ องการกระจายให้ แก่ ประชาชนทัว่ ไปได้ ซื ้อกันเยอะๆ ครับ

32


LOOKING BACK : เหลียวหลัง

4 ประเด็นชวนคิดที่ สบน. ตัง้ โจทย์ ไว้ ในปี 2553 วันนีถ้ งึ ที่หมายแล้ วหรื อยัง • • • •

33

การปรับยกอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศให้ คืนสู่ระดับเดิม การบริหารเงินคงคลังให้ มีผลตอบแทน การจัดการภาระหนี ้ของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) เติมเต็มความยัง่ ยืนทางการคลังโดยการเพิม่ “กรอบการชําระหนี ้”


Looking Back : เหลียวหลัง

บทนา จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล

ในจุลสารที่แจกในวันคล้ ายวันสถาปนาของสํานักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ครบรอบปี ที่ 8 เมื่อเดือน ตุลาคม ปี 2553 นั้น มี Section หนึ่งที่เราตั้งชื่อว่ า ‚ประเด็นชวนคิด พันธกิจวันข้ างหน้ า‛ ซึ่งเป็ นการรวมพันธกิจ พิเศษต่ างๆ ที่ สบน. ต้ องการผลักดันเป็ นอย่ างยิง่ แต่ ไม่ สามารถทําให้ สําเร็จได้ ถ้ าปราศจากความร่ วมมือของ หน่ วยงานอืน่ ๆ โดยเฉพาะอย่ างยิง่ การแก้ กฏหมายต่ างๆ ซึง่ เป็ นเรื่องใหญ่ ... เกินขอบข่ ายความรั บผิดชอบของ สบน. ผมจึงได้ จุดประกายเรื่องเหล่ านี้ให้ เป็ น ‚ประเด็นชวนคิด‛ เพื่อเป็ นการร้ องขอให้ หน่ วยงานอื่นที่เกี่ยวข้ อง ให้ มาช่ วยกันคิด ช่ วยกันทํา... เพื่อพัฒนาประเทศไทยให้ แข็งแกร่ งและยั่งยืนยิง่ ขึน้

ประเด็นชวนคิดที่ 1 ที่ผมได้ จุดประกายไว้ คือ จะทาอย่ างไรเพื่อ “กอบกู้” ระดับความน่ าเชื่อถือของ ประเทศให้ เพิ่มขึน้ แม้อาจไม่เท่าในระดับเดิมเมื่อก่อนเกิดวิกฤตการเงินในปี 2540 ก็ตาม โดยในปี 2540 วิกฤตเศรษฐกิจส่งผลให้ บริ ษัท จัดอันดับความน่าเชื่อถือขนาดใหญ่ทงั ้ S&P และ Moody’s ปรับลดระดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทยลงมาถึง 4-5 ระดับในคราว เดียวกัน และเมื่อเศรษฐกิจฟื น้ ตัวอย่างต่อเนื่อง พร้ อมกับการชําระคืนหนี ้ IMF ก่อนกําหนด บริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือทังสองจึ ้ งได้ ปรับระดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทยขึ ้นมาอยู่ในระดับ Investment Grade อีกครัง้ ในปี 2547 โดยมีระดับเครดิตที่ BBB+ และ Baa1 ตามลําดับ โดยในปั จจุบนั (ปี 2554) ระดับความน่าเชื่อถือของไทยก็ยงั อยู่ที่ระดับ BBB+ และ Baa1 ไม่เปลี่ยนแปลง ซึง่ ยังตํ่ากว่า เมื่อก่อนวิกฤตในปี 2540 ถึง 2 ระดับ รูปที่ 1: อันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย (ปี 2533 – 2554) (ประเภท Long-Term)

อันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย (ป 2533 – 2554) (ประเภท Long-Term)

A2

วิกฤต ต้มยากุ้ง

A2533

2547

Baa1 BBB+ 2554

BBBInvestment Grade

2540

Ba1 … Moody’s __ S&P’s

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ ภาวะเศรษฐกิจโลกที่อ่อนแอ ประเทศมหาอํานาจอย่างสหรัฐอเมริ กาถูกลดอันดับความ น่าเชื่อถือจาก AAA เป็ นครัง้ แรกตังแต่ ้ สมัยสงครามโลกครัง้ ที่ 1 และในขณะที่ประเทศในยุโรปถูกทยอยปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ ไปตามๆ กัน...ซึง่ แม้ ไทยจะอยู่ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจโลกที่ตกตํ่าก็ตาม แต่ก็ไม่ได้ หมายความว่า สบน. จะหยุดดําเนินการต่างๆ ใน การ “กอบกู้” ความน่าเชื่อถือให้ กลับคืนมา ซึง่ สําหรับประเด็นชวนคิดที่ 1 นี ้ คุณรานี อิฐรัตน์ จะช่วย update ถึงมาตรการต่างๆ ที่ สบน. ได้ มีการดําเนินการในช่วงตลอด 1 ปี ที่ผ่านมา และผลสัมฤทธิ์ที่เกิดขึ ้น รวมถึง “Bottom Line” หรื อปั จจัยหลักที่ “ถ่วง” ประเทศ ไทยไม่ให้ ได้ รับการปรับอันดับความน่าเชื่อถือคืนสู่ระดับเดิม...ประเทศไทยติดปั ญหาอะไร? และควรมีแนวทางการแก้ ไขอย่างไร?

34


Looking Back : เหลียวหลัง

บทนา รูปที่ 2: เงินคงคลัง ณ สิ ้นปี งบประมาณ (2545 – 2554)

ประเด็นชวนคิดที่ 2 คือเรื่องการ

(

บริหารจัดการเงินคงคลัง ซึง่ โจทย์หลักก็คือ 510,180 ลบ. เงินคงคลังของรัฐบาลที่ฝากไว้ กบั ธนาคารแห่ง 417,116 ลบ. ประเทศไทย (ธปท.) นัน้ ไม่มีผลตอบแทน และ 384,580 ลบ. ในขณะที่เศรษฐกิจของประเทศมีการขยายตัว (ต.ค. 2554) อย่างต่อเนื่อง รัฐบาลจําเป็ นต้ องมีการดํารงเงิน คงคลังให้ เพิ่มขึ ้นด้ วย เพื่อไม่ให้ เกิดปั ญหาใน การเบิกจ่ายเงินงบประมาณ ดังนัน้ การดํารง เงินคงคลังจึงก่อให้ เกิดภาระด้ านต้ นทุนได้ ข้ อเท็จจริ งในวันนี ้ก็คือ ในช่วงระหว่างปี 2546 – 2553 ระดับเงินคงคลังเฉลี่ยรายเดือนอยู่ที่ 50,000 ล้ านบาท และถ้ าสมมติให้ อตั รา ดอกเบี ้ยประเภท 1 เดือน อยู่ที่ร้อยละ 1 ต่อปี ก็ หมายความว่า ในช่วง 10 ปี ที่ผ่านมา รัฐบาลมี FY 2545 FY 2554 ต้ นทุนในการดํารงเงินคงคลังที่ประมาณ 500 ล้ านบาท ต่อปี หรื อประมาณ 1.4 ล้ านบาทต่อวัน ซึง่ ก็เป็ นเงินที่ไม่น้อยเลยทีเดียว แม้ ตวั เลข นี ้เป็ นการประมาณการขันตํ ้ ่าก็ตาม แต่ในความเป็ นจริ งวันนี ้ ก็คือ อัตราดอกเบี ้ยประเภท 1 เดือนอยู่ที่ร้อยละ 3.5 ต่อปี และเงินคงคลัง ปลายงวดอยู่ที่ระดับ 3-4 แสนล้ านบาท ซึง่ ถ้ าเราคํานวณต้ นทุนจากตัวเลขนี ้ ตัวเลขจะขึ ้นไปมหาศาลเพียงใด อย่างไรก็ตาม มีการตังข้ ้ อสังเกตว่า ทําไมกระทรวงการคลังไม่ดํารงระดับเงินคงคลังให้ “เหมาะสม” เพื่อเป็ นการประหยัด ต้ นทุน ซึง่ ตรงนี ้ผมขอเรี ยนว่าเป็ นภารกิจร่ วมของกรมบัญชีกลาง สํานักเศรษฐกิจการคลัง และ สบน. ในการบริ หารจัดการเงินคงคลังครับ แต่ สบน. เป็ นผู้เห็นตัวเลขต้ นทุนในการกู้เงินเพื่อเงินคงคลังแล้ วก็คดิ ว่า ถึงเวลาแล้ วที่กระทรวงการคลังควรมีมาตรการศึกษาให้ (1) เงินคง คลังมีผลตอบแทน และ (2) ประมาณการระดับเงินคงคลังที่เหมาะสม คูข่ นานกันไปทัง้ 2 เรื่ อง เพราะ “Bottom Line” ก็คือ ในฐานะที่ รัฐบาลเป็ น Last Resort ของประเทศ คงไม่สมควรที่จะมีเงินคงคลังไว้ ในระดับตํ่า เพราะหน้ าที่ของเงินคงคลังส่วนหนึง่ ก็คือการรองรับ สถานการณ์ฉกุ เฉิน เช่น เหตุการณ์ ซึนามิในปี 2549 หรื อเหตุการณ์นํ ้าท่วมหนักที่เกิดขึ ้นอยู่ในปั จจุบนั นอกจากนัน้ การที่รัฐบาลมักจะคง ระดับเงินคงคลังให้ สงู ในช่วงปิ ดงวดสิ ้นปี งบประมาณ ก็เพื่อความคล่องตั���ในการเบิกจ่ายในช่วงที่งบประมาณของปี ใหม่อาจมีความล่าช้ า ซึง่ เป็ นเหตุการณ์ที่มกั เกิดขึ ้นเสมอๆ... ดังนัน้ การมุ่งเน้ นที่จะรักษาเงินคงคลังให้ อยู่ในระดับตํ่าคงไม่ใช่ทางเลือกที่ดีที่สดุ ของรัฐบาลในการประหยัดต้ นทุน หากแต่ เป็ นการบริ หารจัดการให้ เงินคงคลังสามารถมีผลตอบแทนได้บา้ ง เพื่อที่รัฐบาลจะสามารถบริ หารการเงินของประเทศได้ โดยปราศจากความ เสี่ยงและมีต้นทุนตํ่า โดยในส่วนนี ้ คุณวรนาถ เตชะวนาพร จะเป็ นผู้เล่าให้ ฟังว่า ภายใต้ สถานการณ์ปัจจุบนั ที่เงินคงคลังยังไม่มี ผลตอบแทน และอัตราดอกเบี ้ยระยะสันอยู ้ ่ที่ร้อยละ 3.5 ต่อปี สบน. ได้ มีการดําเนินการอย่างไรในปี 2554 ที่ผ่านมา เพื่อแบ่งเบาภาระด้ าน ต้ นทุนให้ รัฐบาลบ้ าง และในระยะยาวนัน้ สบน. มีแนวทางอย่างไรในการบริ หารจัดการการออกตัว๋ เงินคลังอย่างบูรณาการ เพื่อเป็ นส่วนหนึง่ ในการช่วยให้ กระทรวงการคลัง สามารถบริ หารเงินคงคลังได้ อย่างบูรณาการเพื่อการบริ หารนโยบายการคลังอย่างยัง่ ยืน

ประเด็นชวนคิดที่ 3 คือ เรื่องหนี ้ FIDF ที่เป็ น “ประเด็นร้ อน” ระหว่างกระทรวงการคลัง กับ ธปท. ในช่วง 1 ปี ที่ ผ่านมา ซึง่ สบน. ได้ ให้ ข้อเท็จจริ งไว้ 3 ประการสําคัญ คือ - หนี ้รัฐบาลในวันนี ้ มีมลู ค่า 2.99 ล้ านล้ านบาท โดยในจํานวนนี ้ มีหนี ้ FIDF 1.14 ล้ านล้ านบาทหรื อคิดเป็ นร้ อยละ 37 ของหนี ้รัฐบาล - ภาระดอกเบี ้ยของหนี ้รัฐบาลเท่ากับ 128,000 ล้ านบาท ต่อปี โดยในจํานวนนี ้ มีดอกเบี ้ยของหนี ้ FIDF สูงถึง 60,000 ล้ านบาท ต่อปี - หนี ้ FIDF เป็ นหนี ้ที่มีภาระดอกเบี ้ยสูงและมีการกระจุกตัว เช่น ในปี 2555 มีหนี ้ FIDF ครบกําหนดสูงถึง 340,122 ล้ านบาท โดยใน จํานวนนี ้ เป็ นพันธบัตรออมทรัพย์ซงึ่ มีดอกเบี ้ยสูงถึงร้ อยละ 6.10 ต่อปี ถึง 206,000 ล้ านบาท เลยทีเดียว เมื่อทราบข้ อเท็จจริ งอย่างนี ้แล้ ว จึงไม่น่าแปลกใจเลยว่า ประเด็น FIDF ถึงได้ เป็ น “ประเด็นร้ อน” อย่างยิ่ง โดยในส่วนนี ้จะ ขอให้ คุณกนกกาญจน์ สุธีธร เป็ นผู้อธิบายเกี่ยวกับแนวทางการบริหารจัดการหนี ้ FIDF ในช่วงปี 2554 ที่ผ่านมาว่า “สบน. ได้ มีการผลักดัน อย่างไรบ้ าง และผลที่คาดว่าจะได้ รับคืออะไร”

35


Looking Back : เหลียวหลัง

บทนา

ประเด็นชวนคิดที่ 4 คือ เรื่องของการจัดสรรงบชําระหนี ้ในส่วนของเงินต้ น ซึง่ เป็ นประเด็นที่มีความเกี่ยวข้ อง โดยตรงกับยุทธศาสตร์ ที่ 1 ของ สบน. นัน่ คือ การบริ หารจัดการหนี ้สาธารณะเชิงรุ ก ข้ อเท็จจริ งของเรื่ องนี ้ก็คือว่า ตังแต่ ้ ปี 2547 – 2554 รัฐบาลมีหนี ้ครบกําหนดชําระเฉลี่ยร้ อยละ 5-7 ของงบประมาณรายจ่าย ในขณะที่ สบน. ได้ รับการจัดสรรงบชําระหนี ้เงินต้ นเฉลี่ยเพียง ร้ อยละ 2-3 ต่อปี เท่านัน้ รูปที่ 3: เปรียบเทียบงบชําระหนี ้ที่ได้ รับการจัดสรรและไม่ได้ รับการจัดสรร (ปี งปม. 2547 – 2554) จากผลดังกล่าวข้ างต้ น สบน. จึง เปรียบเทียบงบชาระหนีท้ ี่ได้รับการจัดสรรและไม่ได้รับการจัดสรร (ป งปม. 2547 – 2554) จําเป็ นต้ อง Rollover เงินต้ นบางส่วน โดย ล่าสุด ในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 รัฐบาลมี ภาระหนี ้เงินต้ นที่ครบกําหนด 173,399 ล้ าน บาท หรื อเทียบเท่ากับร้ อยละ 8 ของ 3% งบประมาณรายจ่าย แต่ สบน. ได้ รับการ 0.5% 2.6% 2.6% 2.7% 2.8% 2.2% 2.4% 2.2% จัดสรรงบชําระหนี ้เงินต้ นเพียง 10,395 ล้ าน บาท หรื อเทียบเท่ากับร้ อยละ 0.5 เท่านัน้ ซึง่ -1.1% การ Rollover ดังกล่าว นอกจากจะส่งผลให้ -2.0% -2.3% -2.7% -3.6% -3.6% รัฐบาลมียอดหนี ้คงค้ างมากขึ ้นแล้ ว ยังเป็ น -5.0% การเพิ่มภาระด้ านดอกเบี ้ยให้ เพิ่มขึ ้นด้ วย โดยในปั จจุบนั รัฐบาลมีการชําระดอกเบี ้ย -7.5% อย่างเดียวเท่ากับปี ละประมาณ 128,000 ล้ านบาท เรี ยบร้ อยแล้ ว และตราบใดที่ภาระ งบชาระหนีเ้ งินต้นที่ได้รับการจัดสรร (ร้อยละ ของ งบประมาณรายจ่าย) เงินต้ นไม่ลด ภาระดอกเบี ้ย ก็จะไม่มีทาง ลดลงได้ เลย งบชาระหนีเ้ งินต้นทีไ่ ม่ได้รับการจัดสรร (ร้อยละ ของ งบประมาณรายจ่าย) ดังนันการชํ ้ าระหนี ้เงินต้ นที่น้อยจนเกินไป ผมคิดว่า “ไม่เป็ นการรักษาวินยั ทางการคลัง” ซึง่ เรื่ องที่ สบน. เรี ยกร้ องให้ ได้ รับการจัดสรรงบชําระหนี ้เงินต้ นนี ้ ไม่ใช่เรื่ องใหม่แต่เป็ นเรื่ องที่เราผลักดันกัน มานานมาก...จนในช่วงปี 2554 เรื่ องดังกล่าวเป็ นประเด็นที่ได้ รับความสนใจขึ ้นมาอีกครัง้ จากการที่ สบน. ได้ ส่งผลงานเรื่ อง “ก่อหนี ้ใหม่อย่างไรให้ ยงั่ ยืน ชําระคืนหนี ้เก่าอย่างไรให้ มีเสถียรภาพ ” เข้ าประกวดและ ได้ รับรางวัลเพชรวายุภกั ษ์ ซึง่ ส่วนหนึง่ ของเนื ้อหาผลงานก็คือ การนําเสนอ “ตัวชี ้วัด” ที่เกี่ยวกับงบชําระหนี ้ เงินต้ น โดยใน “ประเด็นชวนคิด” สุดท้ ายนี ้ จะขอให้ คุณอัคนิทัต บุญโญ และ คุณอัจฉรา อาธารมาศ ซึง่ เป็ นสมาชิกของทีมที่ได้ รับรางวัลเพชรวายุภกั ษ์ เป็ นผู้เล่าให้ ฟังถึงสิ่งที่ สบน. ได้ ดําเนินการในปี ที่ผ่านมา และแนวทางการกําหนด “ตัวชี ้วัด” ที่เกี่ยวกับงบชําระหนี ้เงินต้ นว่ามีอะไรบ้ าง และมีความเป็ นไปได้ เพียงใด ในการผลักดันผลงานเพชรวายุภกั ษ์ ชิ ้นนี ้ให้ เป็ นรู ปธรรมและนําความภาคภูมิใจมาให้ พวกเราชาว สบน. ใน การมีส่วนร่ วมที่จะรักษาวินยั ทางการคลังของประเทศให้ มีเสถียรภาพ... รางวัลเพชรวายุภักษ์ 2553 ประเด็นชวนคิดที่ 1: การปรับยกอันดับความน่าเชื่อถือของไทยให้ คืนสูอ่ นั ดับเดิม ประเด็นชวนคิดที่ 2: การบริหารเงินคงคลังให้ มีเสถียรภาพ

(รานี อิฐรัตน์, ranee@pdmo.go.th) (วรนาถ เตชะวนาพร, worranat@pdmo.go.th)

ประเด็นชวนคิดที่ 3: การจัดการภาระหนี ้ของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)(กนกกาญจน์ สุธีธร, kanokkarn@pdmo.go.th) ประเด็นชวนคิดที่ 4: เติมเต็มความยัง่ ยืนทางการคลังโดยการเพิ่ม “กรอบการชําระหนี ้”

(อัคนิทตั บุญโญ, aknetat @pdmo.go.th) (อัจฉรา อาธารมาศ, atchara@pdmo.go.th)

36


Looking Back : เหลียวหลัง

การปรั บยกอันดับความน่ าเชื่อถือของไทยให้ คืนสู่อันดับเดิม

รานี อิฐรั ตน์

การปรั บยกอันดับความน่ าเชื่อถือของไทยให้ คืนสู่อันดับเดิม 2551 – 2553 : อันดับความน่ าเชื่อถือของไทยถูกปรับเป็ บ “ลบ” จากปั จจัย “การเมือง” ... ปั จจุบนั สบน. ได้ จ้างบริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ 2 ราย ได้ แก่ Moody’s และ S&P’s มาทําการประเมินความเสี่ยงของประเทศไทยในการชําระ คืนหนี ้เงินต้ นและดอกเบี ้ยได้ ตรงตามกําหนดเวลา เพื่อให้ นกั ลงทุนต่างชาติใช้ เป็ นข้ อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจลงทุนในประเทศ ซึง่ เมื่อ เดือนธันวาคม 2551 Moody’s และ S&P’s ได้ ปรับแนวโน้ มของอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย จากมีเสถียรภาพ (Stable Outlook) เป็ นลบ (Negative Outlook) และต่อมาในเดือนเมษายน 2552 Fitch ได้ ปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือจาก BBB+ เป็ น BBB และในเดือนเมษายน 2553 ได้ ปรับแนวโน้ มของอันดับความน่าเชื่อถือจากมีเสถียรภาพเป็ นลบ อันเป็ นผลจากความไม่แน่นอนทาง การเมืองต่อภาวะเศรษฐกิจไทย และการขาดความเชื่อมัน่ ของนักลงทุน

2554 : เร่ งกอบกู้ความน่ าเชื่อถือหลังฟื ้ นตัวจากผลกระทบของวิกฤติในสหรัฐ ท่ ามกลางนา้ ท่ วมครัง้ ประวัติศาสตร์ ในปี ที่ผ่านมา สบน. จึงได้ ดาเนินนโยบายเชิงรุก เพื่อกอบกู้ความน่ าเชื่อถือของประเทศให้ กลับคืนมา โดยการศึกษาตัวชีว้ ัดที่บริษัทจัดอันดับความน่ าเชื่อถือใช้ ในการจัดอันดับฯ แล้ วประสานงานกับหน่วยงาน ทีเ่ กี่ยวข้ อง ได้ แก่ สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และธนาคารแห่ง ประเทศไทย ในการนาเสนอข้ อมูลตัวชีว้ ัดต่ างๆ เพ���่อประกอบการวิเคราะห์ ข้อมูลของบริษัทจัดอันดับความน่ าเชื่อถือให้ เป็ นไปในทางเดียวกันและเน้ นตัวชีว้ ัดที่เป็ นบวกต่ อความน่ าเชื่อถือของประเทศ โดยเฉพาะข้ อมูลที่แสดงให้ เห็นว่า ผลกระทบจากความไม่มนั่ คงทางการเมืองต่อภาวะเศรษฐกิจไทยและความเชื่อมัน่ ของนักลงทุนไม่รุนแรงอย่างที่บริ ษัทจัดอันดับ ความน่าเชื่อถือวิตกกังวล ดังจะเห็นได้ จากอัตราการเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ ้น อัตราการว่างงานที่อยู่ในระดับตํ่า เงินทุน สํารองของประเทศที่อยู่ในระดับสูง และระดับความเชื่อมัน่ ของนักลงทุนที่อยู่ในระดับสูงกว่าปี ที่ผ่านมา ซึ่งผลจากการดาเนิน นโยบายเชิงรุกดังกล่ าว ส่ งผลให้ Moody’s และ S&P’s ปรับแนวโน้ มของอันดับความน่ าเชื่อถือจากระดับที่เป็ นลบ มาเป็ นระดับที่มีเสถียรภาพ

เหตุการณ์ นา้ ท่ วมครัง้ ประวัติศาสตร์ จะไม่ ส่งผลกระทบกับอันดับความน่ าเชื่อถือของไทย : สบน. ได้ หารื อกับบริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือถึงผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ ้นจากหลังจากวิกฤตินํ ้าท่วมของไทย ในเบื ้องต้ น ทัง้ Moody’s และ S&P’s เห็นว่า ความเสียหายที่เกิดขึ ้นเกิดจากภัยธรรมชาติไม่ใช่ปัญหาทางโครงสร้ างพื ้นฐาน ซึง่ หากรัฐบาลมี นโยบายในการใช้ จ่ายเพื่อฟื น้ ฟูความเสียหายได้ อย่างเหมาะสมและทันท่วงที และภาคเศรษฐกิจได้ รับการฟื น้ ฟูอย่างต่อเนื่อง ก็จะไม่มีผลกระทบกับอันดับความน่าเชื่อของไทย ดังนัน้ ความท้ าทายของรัฐบาลก็คือ การสร้ างความสมดุลระหว่างวงเงินกับ ช่วงเวลาที่จะอัดฉีดเงินเข้ าไปในระบบเพื่อให้ การใช้ จ่ายเงินเป็ นไปอย่างมีประสิทธิภาพและไม่เป็ นภาระต่อภาคการคลังในอนาคต รูป: สถานะ Rating ของไทย ณ ปั จจุบนั : Foreign Currency

Rating

Foreign Currency 2554

Outlook Improved ? Ratings Remained

37

2553 Negative

Stable

Moody's

S&P's

Fitch

A1 A2 A3 Baa1 Baa2 Baa3

A+ A ABBB+ BBB BBB-

A+ A ABBB+ BBB BBB-

2555-2557

Positive / A-

Baa 1

BBB+


การปรับยกอันดับความน่ าเชื่อถือของไทยให้ คืนสู่อันดับเดิม

Looking Back : เหลียวหลัง

4 ปั จจัย “ถ่ วง” เศรษฐกิจไทย : อย่างไรก็ดี ปั จจุบันอันดับความน่ าเชื่อถือของประเทศไทยยังคงอยู่ท่ ี ระดับ BBB+ ซึ่งต่ากว่ าในช่ วงก่ อนเกิด Asian Crisis ที่อยู่ท่ อี ันดับ A- ดังนัน้ ความท้ าทายถัดไปที่ สบน. จะดาเนินการก็คือ การทาให้ อันดับความน่ าเชื่อถือของประเทศเพิ่มขึน้ ไปอย่ างน้ อยที่จุดเดิม ซึง่ จากการหารื อกับบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ พบว่า ปั จจัยถ่วงหลักๆ ที่ทําให้ ประเทศไทยไม่ได้ รับการปรับอันดับมี ดังนี ้ (1) รายได้ เฉลี่ยต่ อหัวที่ค่อนข้ างตํ่า โดยรายได้ เฉลี่ยต่อหัวของประเทศไทยเท่ากับ 4,670 เหรี ยญสหรัฐ ในขณะที่คา่ กลางของประเทศในกลุ่ม BBB median เท่ากับ 9,361 เหรี ยญสหรัฐ และกลุ่ม A เท่ากับ 19,702 เหรี ยญสหรัฐ ซึง่ ปั จจัย ดังกล่ าวเกิดจากการที่โครงสร้ างเศรษฐกิจและสังคมของไทยยังเป็ นเศรษฐกิจที่พ่งึ พิงภาคการเกษตรเป็ นหลัก รวมถึงจํานวน ประชากรของไทยเองก็คอ่ นข้ างสูงเมื่อเปรี ยบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในกลุ่ม

(2) ความเสี่ยงทางการเมืองและความมั่นคงที่เกิดจากปั ญหาการแบ่ งขั้วทางการเมือง และปั ญหา ชายแดนภาคใต้ โดยทางบริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือเกรงว่า ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองจะส่งผลทําให้ การวางแผนและ ดําเนินนโยบายของประเทศในระยะกลางขาดความชัดเจนและต่อเนื่อง ซึง่ ถึงแม้ รัฐบาลชุดปั จจุบนั จะมีความมัน่ คงเนื่องจากมีเสียงใน สภาเป็ นจํานวนมาก แต่บริ ษัทจัดอันดับฯ ยังเกรงว่า ขัวการเมื ้ องอีกข้ างหนึง่ อาจออกมาประท้ วงและก่อความวุ่นวายที่อาจจะส่งผลเสีย ต่อเศรษฐกิจและความเชื่อมัน่ ของนักลงทุนเช่นเดียวกับการประท้ วงปิ ดสนามบินและการปิ ดสี่แยกราชประสงค์ในอดีต โดยที่ผ่านมา สบน. และหน่ วยงานที่เกี่ยวข้ องได้ แสดงข้ อมูลให้ เห็นว่ า การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยยังเป็ นไปอย่ างต่ อเนื่อง ถึงแม้ จะเกิดสถานการณ์ ความไม่ ม่ ันคงทางการเมืองและการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก เนื่องจากมีอุปสงค์ ภายในประเทศ ในระดับค่ อนข้ างสูง

(3) ผลกระทบต่ อเสถียรภาพทางการคลังจากนโยบายประชานิยมของรั ฐบาล เนื่องจากที่ผ่านมา รัฐบาลมีนโยบายที่เป็ นประชานิยมหลายนโยบาย ซึง่ ล้ วนแต่จะส่งผลให้ สดั ส่วนของรายจ่ายของภาครัฐเพิ่มสูงขึ ้นกว่ารายรับอย่างมาก ซึง่ อาจทําให้ ระดับหนี ้สาธารณะเพิม่ สูงขึ ้นในระยะยาว รวมถึงหากนโยบายเหล่านันไม่ ้ ได้ ช่วยแก้ ไขปั ญหาโครงสร้ างเศรษฐกิจและสังคม ในระยะยาวก็จะทําให้ ขาดเสถียรภาพและความยัง่ ยืนในอนาคตได้ อย่างไรก็ดี สบน. มีการทาประมาณการณ์ ความเสี่ยงโดย กาหนดสมมติฐานในสถานการณ์ ต่างๆ อย่ างต่ อเนื่อง เพื่อให้ ความมั่นใจว่ าการบริหารจัดการหนีส้ าธารณะจะอยู่ภายใต้ กรอบความยั่งยืนทางการคลังอย่างแน่นอน (4) ปั ญหาธรรมาภิบาลของรั ฐบาล โดยบริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือจะใช้ ดชั นี World Governance Indicators (WGIs) ที่จดั ทําขึ ้นโดยธนาคารโลกเป็ นแนวทางในการประเมิน ซึง่ ดัชนีดงั กล่าวจะแบ่งออกเป็ น 6 ด้ าน ได้ แก่ (1) อิสระใน การแสดงความคิดเห็นของสื่อต่างๆ และประชาชน (2) เสถียรภาพทางการเมือง (3) ประสิทธิภาพในการทํางานของภาครัฐ (4) คุณภาพ ของกฎหมายและหลักเกณฑ์ตา่ งๆ (5) การบังคับใช้ กฎหมาย และ (6) การควบคุมการคอรัปชัน่ ซึง่ เมื่อเปรี ยบเทียบกับประเทศในกลุ่ม เดียวกันแล้ ว ประเทศไทยมี WGIs ที่คอ่ นข้ างตํ่าและมีแนวโน้ มตํ่าลงอย่างต่อเนื่อง ซึง่ สบน. มีแผนที่จะหารือกับธนาคารโลกถึง แนวทางการปรั บปรุ งดัชนี WGIs ของไทยให้ ดีขึน้ ต่ อไป นอกจากนี ้ สบน. เห็นว่า แนวทางหนึง่ ที่น่าจะช่วยสร้ างความน่าเชื่อถือและความเชื่อมัน่ ให้ แก่บริ ษัทจัดอันดับ ความน่าเชื่อถือเพิ่มขึ ้น ได้ แก่ การให้ บริ ษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือได้ รับฟั งแนวทางการดําเนินนโยบายของประเทศโดยตรงจาก ผู้กําหนดนโยบาย ไม่วา่ จะเป็ นรัฐมนตรี วา่ การกระทรวงการคลังหรื อ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี เพื่อสร้ างความเข้ าใจในภาพรวมเกี่ยวกับ แนวทางการวางแผนและดําเนินนโยบายของรัฐบาลในระยะกลางและยาวได้ อย่างชัดเจนมากขึ ้น ในการนี ้ สบน. จึงจะกาหนด กลยุทธ์ ในการหารือกับบริษัทจัดอันดับความน่ าเชื่อถือให้ มีความเข้ มข้ นมากขึน้ โดยจะพยายามจัดให้ มีการเข้ าพบ ผู้กาหนดนโยบายระดับสูงเพื่อรั บฟั งนโยบายในภาพรวมให้ มากขึน้ ต่ อไปในอนาคต

38


Looking Back : เหลียวหลัง

การบริหารเงินคงคลังให้ มีเสถียรภาพ

วรนาถ เตชะวนาพร

การบริหารเงินคงคลังให้ มีเสถียรภาพ ในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 ถือเป็ นอีกปี หนึ่งที่ท้าทายการดาเนินงานของ สบน. ในฐานะที่มีบทบาทใน การบริหารจัดการเงินคงคลัง เนื่องจากรัฐบาลจัดเก็บรายได้ ได้ สูงกว่ าประมาณการถึง 241,027 ล้ านบาท คิดเป็ นร้ อยละ14.6 ของประมาณการรายได้ ตามเอกสารงบประมาณ อันเป็ นผลมาจากเศรษฐกิจมีการขยายตัวอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ เงินคงคลังอยู่ใน ระดับที่สงู ตลอดทังปี ้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากเงินคงคลังไม่มีผลตอบแทน ดังนัน้ เงินคงคลังในระดับสูงจึงก่อให้ เกิด “ต้ นทุน” ซึง่ หาก รัฐบาลสามารถบริ หารเงินคงคลังให้ ได้ ผลตอบแทนก็จะช่วยลดต้ นทุนในการสํารองเงินคงคลังได้ โดยในช่วง 8 ปี ที่ผ่านมา (พ.ศ. 2546-2553) เงินคงคลังเฉลี่ยรายเดือนอยู่ที่ 50,000 ล้ านบาท หากรัฐบาลสามารถบริ หารเงินคงคลังให้ ได้ ผลตอบแทนเพียงแค่ร้อยละ 1 ต่อปี ก���จะช่วย ลดต้ นทุนในการสํารองเงินคงคลังได้ ปีละ 500 ล้ านบาท รวม 8 ปี ประหยัดต้ นทุนได้ ถึง 4,000 ล้ านบาท แต่ภารกิจดังกล่าวจําเป็ นต้ องใช้ ระยะเวลาในการดําเนินการ เพราะเกี่ยวโยงกับหลายหน่วยงาน และต้ องมีการแก้ ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้ อง ดังนัน้ สิ่งที่เป็ นโจทย์หลักของ สบน. คือ ทําอย่างไรที่จะสามารถแบ่งเบาภาระต้ นทุนในการสํารองเงินคงคลังให้ กบั รัฐบาล ในขณะที่ยงั ไม่สามารถบริ หารเงินคงคลังให้ มี ผลตอบแทนได้ ในการนี ้ สบน. ได้ ดําเนินมาตรการเชิงรุ กเพื่อบริ หารเงินคงคลังให้ มีประสิทธิภาพ กล่าวคือ การรักษาเงินคงคลังให้ มี ระดับตํ่าเพื่อลดต้ นทุน ในขณะที่ไม่ก่อให้ เกิดความเสี่ยงในการเบิกจ่ายที่เพียงพอ หรื อ ที่เรี ยกกันว่า “คลังถังแตก” ซึง่ มาตรการเชิงรุ กที่ สบน. ได้ ทยอยดําเนินการในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 มีด้วยกัน 3 ประการ คือ (1) การปรับลดปริ มาณการออกพันธบัตรเพื่อชดเชยการ ขาดดุลและการออกตัว๋ เงินคลังในช่วง 3 เดือนแรกของปี งบประมาณ (2) การงดออกตัว๋ เงินคลังเป็ นเวลานานต่อเนื่องถึง 8 เดือนเต็ม และ (3) การออกตัว๋ เงินคลังที่สนที ั ้ ่สดุ ในประวัตศิ าสตร์ คือ รุ่ นอายุ 3 วัน ในวันสุดท้ ายของปี งบประมาณ ทังนี ้ ้ เพื่อรักษากรอบวงเงินตัว๋ เงิน คลังสําหรับบริ หารเงินสดในปี งบประมาณต่อไป (รู ปที่ 1) รูปที่ 1: มาตรการที่ สบน. ดําเนินการในปี งปม. พ.ศ. 2554 เพื่อการบริหารจัดการเงินคงคลังที่มีประสิทธิภาพ

ปริมาณการออกตัววเงินคลัง

400,000 300,000

200,000

2

ปรับลดปริมาณ

การออกตัวเงินคลังเหลือ เดือนละ 12,000 - 15,000 ลบ. เพื่อประหยัดต้ นทุน

งดออกตัวเงินคลัง

เป็ นเวลานานถึง 8 เดือน เพื่อประหยัดต้ นทุน

จานวน 125,691 ล้ านบาท เพื่อรักษากรอบวงเงินตัวเงินคลัง

100,000

0 บาท

12,000 – 15,000

100,000 200,000 300,000 400,000 ล้ านบาท

ต.ค.

พ.ย.

ธ.ค.

ม.ค.

ก.พ. มี.ค. เม.ย. พ.ค.

ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 39

3 ออกตัวเงินคลังอายุสัน้ 3 วัน

125,691

-เงินคงคลัง ที่ไม่ นับรวมวงเงินออกตัววเงินคลัง

1

มิ.ย.

ก.ค.

ส.ค.

383,435

ก.ย.


การบริหารเงินคงคลังให้ มีเสถียรภาพ

Looking Back : เหลียวหลัง

การงดออกตัวเงินคลังนาน 8 เดือน : ในภาวะปกติ สบน. จะออกตัว๋ เงินคลัง 3 รุ่ นอายุ คือ 1 เดือน 3 เดือน และ 6 เดือน อย่างสมํ่าเสมอทุกสัปดาห์ หรื อเฉลี่ยเดือนละ 40,000 ล้ านบาท แต่ในไตรมาสที่ 1 ของปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 สบน. ได้ ใช้ ตวั๋ เงินคลังซึง่ เป็ นตราสารหนี ้ระยะสันที ้ ่มีความคล่องตัวสูงเป็ นเครื่ องมือหลักในการทยอยปรับลดระดับเงินคงคลัง โดยมีการปรับลด การออกตัว๋ เงินคลังให้ เหลือเฉลี่ยเดือนละ 12,000 ล้ านบาท ซึง่ ถือเป็ นระดับที่คอ่ นข้ างตํ่า แต่ถึงแม้ วา่ สบน. จะปรับลดปริ มาณการออก ตัว๋ เงินคลังแล้ วก็ตาม ระดับเงินคงคลัง ณ สิ ้นไตรมาสที่ 1 ก็ยงั อยู่ในระดับที่สงู ถึงเกือบ 300,000 ล้ านบาท ดังนัน้ สบน. จึงตัดสินใจ ประกาศงดการออกตัว๋ เงินคลังเป็ นเวลา 5 เดือน คือตังแต่ ้ เดือนมกราคม – พฤษภาคม 2554 ซึง่ ส่งผลให้ ระดับเงินคงคลังทยอยปรับ ลดลงอย่างต่อเนื่อง จนถึงระดับตํ่าเพียง 100,000 – 120,000 ล้ านบาท แต่ยงั ถือว่าเพียงพอและไม่ก่อให้ เกิดความเสี่ยงในการเบิกจ่าย อย่างไรก็ตาม ในเดือนมิถุนายน 2554 ระดับเงินคงคลังได้ เพิ่มสูงขึ ้นกว่าเท่าตัวอย่างรวดเร็ ว จากการนําส่งรายได้ ภาษีนิตบิ คุ คล ดังนัน้ สบน. จึงได้ ตดั สินใจที่จะยังคงงดออกตัว๋ เงินคลังต่อเนื่องไปอีก 3 เดือน จนถึงเดือนสิงหาคม 2554 รวมระยะเวลาที่ งดออกตัว๋ เงินคลังทังสิ ้ ้น 8 เดือน โดยตลอดระยะเวลาที่มีการงดออกตัว๋ เงินคลังนัน้ เงินคงคลังยังอยู่ในระดับที่มีความคล่องตัวในการ รองรับการใช้ จ่ายของรัฐบาล รวมทัง้ สบน. ไม่ได้ ละเลยประเด็นการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ หากแต่ได้ มีการประสานงานอย่างใกล้ ชิดกับ ธปท. เพื่อให้ พิจารณาออกพันธบัตร ธปท. ในปริ มาณที่เหมาะสม เพื่อทดแทนตัว๋ เงินคลังที่งดจําหน่าย และมีความสอดคล้ องกับการ บริ หารจัดการสภาพคล่องส่วนเกินในตลาดการเงิน

ออกตัวเงินคลังอายุ 3 วัน สัน้ ที่สุดในประวัติศาสตร์ : การประกาศงดออกตัว๋ เงินคลังทําให้ ยอดตัว๋ เงินคลัง คงค้ างทยอยลดลงจนมียอดเป็ นศูนย์ตงแต่ ั ้ สิ ้นเดือนพฤษภาคม 2554 เป็ นต้ นมา และหากไม่ ออกตัวเงินคลังในเดือนกันยายน 2554 สบน. จะไม่ มีกรอบวงเงินตัวเงินคลังเพื่อใช้ เป็ นเครื่องมือในการบริหารเงินคงคลังในปี งบประมาณถัดไป ดังนัน้ สบน. จึงออก ตัว๋ เงินคลังอีกครัง้ เพื่อเป็ นการรักษากรอบดังกล่าว แต่เพื่อเป็ นการประหยัดต้ นทุน ตัว๋ เงินคลังรุ่ นนี ้จึงมีอายุเพียงแค่ 3 วัน เท่านัน้ โดยมี การรับเงินจากการประมูลตัว๋ เงินคลังในวันศุกร์ ที่ 30 กันยายน ซึง่ เป็ นวันสุดท้ ายของปี งบประมาณ และครบกําหนดในวันจันทร์ ที่ 3 ตุลาคม 2554 ขอเรี ยนยํ ้าตรงนี ้ว่า ธุรกรรมดังกล่าวเป็ นการบริ หารจัดการเชิงรุ กอย่างแท้ จริ ง เพราะนอกจากจะเป็ นการออกตัว๋ เงินคลังที่มี อายุสนที ั ้ ่สดุ แล้ ว ยังมีการประมูลในวันพุธแทนการประมูลในวันจันทร์ ตามปกติด้วย และผลปรากฏว่ามีวงเงินตัว๋ เงินคลังที่ได้ รับการ จัดสรรจํานวน 125,691 ล้ านบาท โดยวงเงินตัว๋ เงินคลังดังกล่าวจะใช้ เป็ นเครื่ องมือในการบริ หารเงินคงคลังในปี งบประมาณถัดไป ซึง่ ทังหมดนี ้ ้ แสดงให้ เห็นถึงความตังใจอย่ ้ างยิ่งของสบน. ในการบริ หารจัดการเงินคงคลังให้ มีประสิทธิภาพอย่างที่สดุ รัฐบาลประหยัดได้ กว่ า 300 ล้ านบาท : หาก สบน. ไม่งดออกตัว๋ เงินคลัง แต่ยงั คงออกเดือนละ 12,000 ล้ านบาท เหมือนเช่นไตรมาสแรก และโดยที่อตั ราดอกเบี ้ยระยะสันอยู ้ ่ที่เฉลี่ยร้ อยละ 3.5 ต่อปี รัฐบาลจะต้ องเสียต้ นทุนเดือนละ 35 ล้ านบาท รวม เวลา 8 เดือน คิดเป็ นเงิน 280 ล้ านบาท และเมื่อรวมกับการออกตัว๋ เงินคลังอายุ 3 วัน แทนการออกตัว๋ เงินคลังอายุ 1 เดือน ส่งผลให้ ประหยัดต้ นทุนการกู้เงินได้ 31.5 ล้ านบาท ทําให้ ในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 รัฐบาลสามารถประหยัดต้ นทุนจากการบริ หารเงินคงคลัง เชิงรุ กได้ ทงสิ ั ้ ้น 311.5 ล้ านบาท แนวทางการบริหารจัดการตัวเงินคลังที่มีเสถียรภาพ : สําหรับการบริ หารจัดการตัว๋ เงินคลังในระยะยาวนัน้ สบน. มีความเห็นว่า ตัว๋ เงินคลังควรมีคณ ุ สมบัตทิ ี่ยืดหยุ่นและตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ในการบริ หารเงินสด โดยต้ องสามารถปรับระดับ เงินสดให้ สอดคล้ องกับความต้ องการใช้ เงินในแต่ละช่วงเวลา คล้ ายกับการทํา Revolving credit ของธุรกิจภาคเอกชน โดยควรมีการ กําหนดระดับการออกตัว๋ เงินคลังในแต่ละปี ให้ สอดคล้ องกับประมาณการฐานะการคลังที่แม่นยําในปี นันๆ ้ อีกทัง้ สามารถเพิ่มหรื อลด ระดับวงเงินในแต่ละปี ได้ เพื่อเป็ นการประหยัดต้ นทุน และสอดคล้ องกับแผนการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ซึง่ เป็ นหนึ่งในพันธกิจหลักของ สบน. โดยการดําเนินการดังกล่าวจําเป็ นต้ องได้ รับความร่ วมมือจากหลายๆ ฝ่ าย เนื่องจากอาจต้ องแก้ ไข กฎหมายที่เกี่ยวข้ อง นอกจากนี ้ หากดําเนินการบริ หารเงินคงคลังด้ วยตัว๋ เงินคลังแล้ ว ยังมีเงินคงคลังคงเหลือในระดับที่เกินความจําเป็ น ก็ควรที่จะบริ หารเงินคงคลังให้ ได้ ผลตอบแทน ซึง่ สบน. ได้ ผลักดันให้ มีการศึกษาถึงความเป็ นไปได้ ข้ อจํากัด และกฎหมายที่เกี่ยวข้ อง ของแต่ละแนวทาง เพื่อให้ ดําเนินการได้ ในอนาคต ซึง่ สบน. เชื่อมัน่ ว่าภารกิจต่างๆ เหล่านี ้ จะนําไปสู่การบริ หารนโยบายการคลังที่ยงั่ ยืน

40


Looking Back : ���หลียวหลัง

การจัดการภาระหนีข้ องกองทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)

กนกกาญจน์ สุธีธร

การจัดการภาระหนีข้ องกองทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ในปี ที่ผ่านมาสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ มีการดําเนินการเพื่อบริ หารจัดการหนี ้ FIDF อย่างมี ประสิทธิภาพ เพื่อไม่ให้ เกิดการผิดนัดชําระหนี ้ และให้ มีภาระดอกเบี ้ยที่ตํ่าที่สดุ โดยการบริ หารจัดการหนี ้ FIDF แบ่งออกเป็ นสองส่วน คือ

ส่ วนแรก เป็ นการบริหารจัดการหนี ้ FIDF ที่ครบกาหนดชาระในปี ที่ผ่านมา จานวนรวม 113,014 ล้ านบาท โดยการปรับโครงสร้ างหนีท้ งั ้ จานวนโดยไม่ มีการชาระคืนเงินต้ น ซึง่ สบน. ได้ มีการวางแผนเลือกใช้ เครื่ องมือที่หลากหลายในการ บริ หารหนีเ้ พื่อหลีกเลี่ยงการกระจุกตัวของหนี ้ และรองรับการดําเนินการต่าง ๆ ที่จะเกิดขึน้ ในอนาคต โดยในส่วนของหนี ้ภายใต้ พระราชกําหนดให้ อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541 หรื อ FIDF 1 นัน้ ได้ มีการปรับโครงสร้ างหนี ้พันธบัตรรัฐบาลที่ครบกําหนดโดยการกู้เงินจากสถาบันการเงินโดยการออกตัว๋ สัญญาใช้ เงิน อายุ 5 ปี ซึง่ การปรับโครงสร้ างหนี ้จากพันธบัตรรัฐบาลเป็ นตัว๋ สัญญาใช้ เงินนัน้ สามารถไถ่ถอนคืนก่อนครบกําหนดได้ ทังนี ้ ้ เพื่อเป็ นการ รองรับการชําระหนี ้จากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่จะเกิดขึ ้นในอนาคตหาก ธปท. มีกําไรจากการดําเนินงานโดยไม่ต้องรอให้ หนี ้ ครบอายุ และในส่วนของหนี ้ภายใต้ พระราชกําหนดให้ อํานาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบ สถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. 2545 หรื อ FIDF 3 ได้ ดําเนินการปรับโครงสร้ างหนี ้โดยใช้ เครื่ องมือที่หลากหลาย ทังพั ้ นธบัตรรัฐบาล อายุ 7 ปี และ 12 ปี และตัว๋ สัญญาเงิน อายุ 5 - 6 ปี ซึง่ การปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF 3 ได้ มีการออกตัว๋ สัญญาใช้ เงินด้ วยเช่นกัน เพื่อรองรับการชําระหนี ้ในกรณีที่มีเงินนําส่งเข้ าบัญชีสะสมเพื่อการชําระคืนต้ นเงินกู้ชดใช้ ความเสียหายของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูฯ ซึง่ แหล่งที่มาของเงินมาจากสินทรัพย์คงเหลือในบัญชีผลประโยชน์ประจําปี ตามกฎหมายว่าด้ วยเงินตรา ทังนี ้ ้ จากสมมุตฐิ านเดิมเมื่อ ตอนที่ออกพระราชกําหนดนัน้ ควรจะมีการชําระคืนเงินต้ น FIDF 1 ปี ละ 16,667 ล้ านบาท และ FIDF 2 และ FIDF 3 รวมกันปี ละ 46,950 ล้ านบาท แต่ที่ผ่านมาจนถึงปั จจุบนั มีการชําระคืนเงินต้ น FIDF 1 รวมได้ เพียงแค่ร้อยละ 17 ของสมมุตฐิ าน และ FIDF 2 และ FIDF 3 รวมกันเพียงแค่ร้อยละ 30 ของสมมุตฐิ าน (รู ปที่ 1.1 และ 1.2) รูปที่ 1.2: การชําระคืนต้ นเงิน FIDF 2 และ FIDF 3 ตังแต่ ้ ปี 2546 ถึง 2554 เปรียบเทียบกับสมมุติฐาน

รูปที่ 1.1: การชําระคืนต้ นเงิน FIDF 1 ตังแต่ ้ ปี 2542 ถึง 2554 เปรียบเทียบกับสมมุติฐาน ล้ านบาท

ล้ านบาท

98%

20,000

100%

50,000

80%

40,000

60%

30,000

40%

20,000

20%

10,000

46,950

16,667 72%

12,000

8,000

40%

34%

ชําระจริง

ชําระจริง สมมุติฐาน

สมมุติฐาน

ชําระจริง

0%

0%

2553

2554

2552

0%

2551

0

3%

2550

0%

20%

2549

0% 0% 0.005% 0% 0% 0%

2548

1% 1%

สมมุติฐาน

60%

22%

2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

0

6%

59%

57% 48%

2547

4,000

20%

80%

69%

2546

16,000

100%

0%

ชําระจริง สมมุติฐาน

การชําระคืนเงินต้ น FIDF ทีต่ ํ่ากว่าสมมุตฐิ านทําให้ หนี ้ FIDF ยังคงเป็ นสัดส่วนที่สูงต่อหนี ้สาธารณะต่อไปอีก โดย ณ 30 กันยายน 2554 มียอดหนี ้ FIDF คงค้ างจานวน 1.14 ล้ านล้ านบาท คิดเป็ นร้ อยละ 27 ของหนีส้ าธารณะ (รู ปที่ 2)

41


Looking Back : เหลียวหลัง

การจัดการภาระหนีข้ องกองทุนเพื่อการฟื ้ นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)

รูปที่ 2: ยอดหนี ้คงค้ างของกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูฯ (FIDF) ณ สิ ้นปี งบประมาณ (2541-2554) ร้ อยละของหนีส้ าธารณะ

ล้านบาท 1,500,000 1,200,000

29% 28%

31% 31%

40%

36% 34% 35%

32% 30%

900,000 18% 17%

20%

28% 27%

600,000

24%

16% 9%

FIDF 1

FIDF 2

FIDF 3

2554

2553

2552

2551

2550

2549

2548

2547

2546

2545

2544

0%

2543

0 2542

8%

2541

300,000

%/PublicDebt

นอกจากนี ้ หนี ้ FIDF คงค้ างจํานวนมหาศาลนี ้ยังเป็ นภาระต่องบประมาณที่จะต้ องตังเพื ้ ่อใช้ ในการชําระค่าดอกเบี ้ย FIDF ซึง่ มีจํานวณสูงมากในแต่ละปี โดยในปี 2554 มีการชาระค่ าดอกเบีย้ FIDF สูงถึง 58,743 ล้ านบาท คิดเป็ นร้ อยละ 31 ของงบชาระหนี ้ และร้ อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่ ายประจาปี และหากยังไม่มีการชําระคืนหนี ้ FIDF เช่นนีต้ ่อไปอีก กระทรวงการคลังก็จะต้ องตังงบประมาณเพื ้ ่อชําระค่าดอกเบี ้ย FIDF เป็ นจํานวนมากต่อไปอีกอย่างต่อเนื่อง ปี ละ 60,000 - 80,000 ล้ านบาท ซึง่ จะทําให้ รัฐบาลสูญเสียโอกาสที่จะนําเงินรายจ่ายส่วนนี ้ไปใช้ ในการดําเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ของประเทศ

ส่ วนที่สอง เป็ นการบริหารจัดการหนี ้ FIDF ที่เป็ นภาระหนีข้ องรั ฐบาล โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ได้ แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง และ สบน. ได้ มี ความพยายามในการดําเนินการอย่างต่อเนื่องในการกําหนดแนวทางลดภาระหนี ้ FIDF จํานวนมหาศาลนี ้ให้ หมดไปโดยเร็ ว และให้ มีภาระ ดอกเบี ้ยที่ตํ่าที่สดุ ซึง่ แนวทางการบริ หารจัดการหนี ้ FIDF ต่าง ๆ ที่ได้ มีการเผยแพร่ ออกไปในช่วงปี ที่ผ่านมา ไม่วา่ จะเป็ นการปรับวิธีบนั ทึก บัญชีของบัญชีทนุ สํารองเงินตรา การตังกองทุ ้ นเพื่อการลงทุนของรัฐบาลภายใต้ การดูแลของ ธปท. การออกพันธบัตรดอกเบี ้ย 0% หรื อ Zero-Coupon Bond ให้ ธปท. การปิ ดกองทุนเพื่อการฟื น้ ฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินและโอนทรัพย์สินให้ กระทรวงการคลัง การ สลับความรับผิดชอบในการชําระหนี ้ หรื อแนวทางอื่น ๆ ที่ได้ มีการกล่าวถึงกันนัน้ ยังคงเป็ นเพียงแนวทางที่จะต้ องมีการศึกษาอย่าง ละเอียดถึงข้ อดี-ข้ อเสีย และผลกระทบที่จะเกิดขึ ้น เพื่อให้ สามารถหาข้ อสรุ ปแนวทางที่มีประสิทธิภาพในการบริ หารจัดการหนี ้ FIDF มาก ที่สดุ ซึง่ การดําเนินการนัน้ มีความจําเป็ นอย่างยิ่งที่จะต้ องได้ รับความร่ วมมือและการสนับสนุนจากทุกฝ่ ายในการร่ วมกันแก้ ปัญหา และ ตระหนักถึงภาระที่เกิดขึ ้นจากหนี ้เงินกู้ FIDF ที่มีผลกระทบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม เพื่อให้ สามารถลดภาระหนี ้จํานวน มากนี ้ เพื่อไม่ให้ เป็ นภาระต่อเงินงบประมาณที่ควรจะนําไปใช้ ในการพัฒนาประเทศต่อไปอีก

42


Looking Back : เหลียวหลัง

เติมเต็มความยัง่ ยืนทางการคลังโดยการเพิ่ม “กรอบการชําระหนี ้”

อัคนิทัต บุญโญ อัจฉรา อาธารมาศ

เติมเต็มความยั่งยืนทางการคลังโดยการเพิ่ม “กรอบการชาระหนี”้ การดําเนินนโยบายการคลังของกระทรวงการคลังในปั จจุบนั ยึดกรอบวินยั การคลัง (Fiscal Discipline) ใน 2 ส่วนคือ

(1) รักษาระดับหนีค้ งค้ างสะสมไม่ให้ เกินไปกว่าศักยภาพในการจัดเก็บรายได้ ของรัฐบาล ซึง่ เป็ นที่เรี ยกกันว่า “กรอบความยั่งยืนทางการคลัง” ที่มีการกําหนดระดับของหนี ้คงค้ างสาธารณะที่ไม่เกินร้ อยละ 60 ของ GDP ภาระหนี ้ต่vงบประมาณที่ ไม่เกิน ร้ อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่าย รวมทังให้ ้ ความสําคัญกับการใช้ จ่ายเงินงบประมาณเพื่อการลงทุนที่ไม่ตํ่ากว่าร้ อยละ 25 ของงบประมาณรายจ่าย ที่ถือเป็ นปั จจัยหลักในการกระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศ

(2) ควบคุมการก่ อหนีใ้ หม่ ให้ อยูภ่ ายใต้ กรอบเพดานของกฎหมายซึง่ มีอยู่ 3 กรอบย่อยๆ ที่รวมแล้ ว สามารถกล่าวสันๆ ้ ได้ วา่ รัฐบาลสามารถก่อหนี ้ได้ ประมาณร้ อยละ 50 ของงบประมาณรายจ่ายประจําปี นัน้ อย่างไรก็ตาม ภายใต้ ภาวะฉุกเฉินจําเป็ น รัฐบาลสามารถก่อหนี ้ได้ เพิ่มเติ���ภายใต้ “พ. ร. ก.” ซึง่ ตังแต่ ้ ในอดีตที่ผ่านมา มีการประกาศใช้ “พ. ร. ก.” ในหลาย โอกาส เช่น การกู้เงินเพื่อชดเชยความเสียหายให้ แก่กองทุน FIDF (ในช่วงปี 2541 และปี 2545) การกู้เงินไทยเข้ มแข็ง (ในช่วงปี 2552) และในปั จจุบนั รัฐบาลอยู่ในช่วงพิจารณาใช้ “พ. ร. ก.” เพื่อฟื น้ ฟูและกระตุ้นเศรษฐกิจจากวิกฤตินํ ้าท่วมครัง้ ประวัตศิ าสตร์ ข้ อสังเกต ที่อยากฝากไว้ คือ การก่อหนี ้ภายใต้ “พ. ร. ก.” จะเป็ นการกําหนดกรอบวงเงินกู้ตามความเหมาะสมและจําเป็ น ทังนี ้ ้ขึ ้นอยู่กบั แต่ละ สถานการณ์ (รู ปที่ 1) รูปที่ 1: แสดงกรอบการดําเนินนโยบายทางการคลังของรัฐบาล

2. หนี้ก่ อใหม่ หนี้ก่อใหม่ 2.1. กฎหมายการก่ อหนี้

มีกรอบความยัง่ ยืนทางการคลัง 1. หนี้คงค้าง ง่ ยื2546 นทางการคลั ง หนี้คงค้าง่งยืนทางการคลัมีงกรอบความยั เป1. าหมายของกรอบความยั 2544 2545 2547 2552 เปาหมายของกรอบความยั่งยืน ทางการคลัง ยอดหนี้สาธารณะคงค้าง GDP (ร้อยละ) ภาระหนี้ส้ งบประมาณ (ร้อางยละ) ยอดหนี าธารณะคงค้ GDP (ร้อยละ)

ภาระหนี ้ งบประมาณ (ร้อยละ) รายจ่ายลงทุ น งบประมาณ (ร้อยละ)

2544  65

2545  60

2546  55

2547  50

2552  60

65 16

60 16

55 16

50 15

60 15

N/A 16

N/A 16

N/A 16

15 25

15 25

N/A

N/A

 25

 25

ที่มา: สําายลงทุ นักนโยบายการคลั ง สํานักงานเศรษฐกิ จ การคลัง กระทรวงการคลั ง รายจ่ น งบประมาณ (ร้อยละ) N/A

3. ชาระหนี้ ชาระหนี้ 3. ล้านบาท

1.

ล้านบาท

61% 61%

9,000,000

62% 62%

กฎหมายการก่ หนี้ ล + พั ฒนาตลาดฯ) - กู้ในประเทศอ(ขาดดุ กู ต ้ า ่ งประเทศ (เพื่อลพั+ฒพันาเศรษฐกิ จ และสั งคม + ให้กู้ ต่อ) กู ใ ้ นประเทศ (ขาดดุ ฒนาตลาดฯ) ู้ต่อ (บาท)(เพื+่อค้พัําฒประกั น จและสั งคม + ให้กู้ ต่อ) ้ต่ากงประเทศ นาเศรษฐกิ - -กูให้

ให้กู้ต่อ (บาท) + ่ นค้ําๆประกั น 1,FIDF3, เศษอื (FIDF FIDF 3,TKK) TKK) 2. -กฎหมายพิ (IMF, 2.

ไม่มีกรอบการชาระหนี้ ไม่มีกรอบการชาระหนี้

ที่มา: สํานักนโยบายการคลัง สํานักงานเศรษฐกิจ การคลัง กระทรวงการคลัง

9,000,000

มีกรอบกฎหมาย มีกรอบกฎหมาย 50%

กฎหมายพิเศษอื่ นๆ

50% 20%

10% 20% 20% 10%

ไม่มไม่ ีกฎหมายกํ รอบวงเงิ เป็ นไปตามที ่ก20% านหนด มเี พดาน

ไม่มเี พดาน

(IMF, FIDF3, TKK)

GDP

61%

GDP60%

57% 61% 57%

52%

51%

48% 52%

51%

48%

49% 49%

45%

43% 40%

6,000,000

43%

37%

45%

43% 43%

44% 44%

46% 46%

48% 49% 48% 49%

49% 49%

49% 49%

60%

48% 48%

47% 47%

45% 45%

40%

6,000,000

40% 40%

37%

36% 36%

3,000,000

20%

3,000,000

1. 1.

20%

หนี้สาธารณะ GDP (กราฟเส้น) (แกนขวา) 2562 2562

2561 2561

2560 2560

2559 2559

2558 2558

2557 2557

2556 2556

2555 2555

2554 2554

2553 2553

0%

2552 2552

2551 2551

2550 2550

2549 2549

หนี้สาธารณะ GDP (กราฟเส้น) (แกนขวา) 2548 2548

25472547

3.ชาระคืนต้น 25462546

2.หนี้ก่อใหม่

25452545

1.หนี้คงค้าง

25442544

3.ชาระคืนต้น

25432543

2.หนี้ก่อใหม่ 25422542

1.หนี้คงค้าง 25412541

25402540

0%

43

2. 2.

3. 3.


Looking Back : เหลียวหลัง

เติมเต็มความยั่งยืนทางการคลังโดยการเพิ่ม “กรอบการชาระหนี”้

รูปที่ 2: สัดส่วนของเงินต้ นที่ได้ รับจัดสรรต่องบประมาณรายจ่าย

อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ ้นในช่วง 3-4 ปี ที่ผ่านมา ก็คือ หนี ้ที่รัฐบาลก่อเพื่อฟื น้ ฟูเศรษฐกิจในช่วงวิกฤติปี 2540 เช่น พันธบัตรรัฐบาล และพันธบัตรออมช่วยชาติ ซึง่ มีอายุ 7-10 ปี นัน้ เริ่ มมีการทยอยครบกําหนด แต่ส่วน ใหญ่ของก้ อนหนี ้ดังกล่าวมีการ Roll over ไปข้ างหน้ า มากกว่าการได้ รับการชําระคืน โดยรู ปที่ 2 ชี ้ให้ เห็นถึง การครบกําหนดชําระของหนี ้เงินต้ นของรัฐบาล และหนี ้ เงินต้ นของ FIDF โดยแท่งสีนําเงินสดเหนือเส้ นศูนย์ คือ การชําระคืนของหนี ้เงินต้ นของรัฐบาลที่ได้ รับการชําระคืน ส่วนใต้ เส้ นนันจะมี ้ 2 ส่วนคือ (1) แท่งสีฟ้า ซึง่ เป็ นหนี ้เงินต้ นของรัฐบาลที่ครบกําหนดชําระในปี นัน้ แต่ไม่ได้ รับการชําระหนี ้ และ (2) แท่งสีเหลือง ซึง่ เป็ นหนี ้ เงินต้ นของ FIDF ที่ครบกําหนดชําระในปี นัน้ แต่ไม่ได้ รับ การชําระจาก ธปท.

ร้อยละต่องบประมาณรายจ่าย

10

สัดส่ว นของเงิน ต้น ที่ได้รับจั ดสรรต่องบประมาณรายจ่า ย

5

3% 0 -5 -10

2554

2553

2552

2551

2550

2549

2548

2547

2546

2545

2544

2542

2541

2540

-15

2543

สัดส่ว นของเงิน ต้น(รัฐบาล)ที่ไม่ได้รับ จัดสรรต่องบประมาณรายจ่า ย สัดส่ว นของเงิน ต้น(FIDF)ที่ไม่ได้รับจัด สรรต่ องบประมาณรายจ่า ย

2554

2553

2552

2551

2550

2549

2548

2547

2546

2545

2544

2543

2542

2541

2540

ร้ อยละต่องบประมาณขาดดุล

ร้ อยละต่องบประมาณรายจ่าย

ซึง่ จะสังเกตเห็นว่า (1) หนี ้เงินต้ นของรัฐบาลได้ รับการชําระคืนทุกๆ ปี เฉลี่ยปี ละ 2.8 แต่ไม่เกินร้ อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่าย และ (2) หนี ้เงินต้ นของ FIDF นัน้ ธปท. เกือบจะไม่เคยชําระคืนเลย (แท่งสีเหลืองอยู่ใต้ เส้ นทังหมด) ้ ท่ านสามารถดูข้อมูลยอดคงค้ างของ หนี ้ FIDF ได้ จากตารางที่ 6 ตารางที่ 7 (ใน Section Basic & Essentials) ที่สําคัญยิ่ง การ Roll-over ของหนี ้เงินต้ นดังกล่าว โดยเฉพาะของหนี ้ FIDF ทําให้ รัฐบาลมีภาระที่ต้องชําระในส่วน ของอัตราดอกเบี ้ยทุกปี ประกอบกับการก่อหนี ้ใหม่ที่เพิ่มขึ ้นในแต่ละปี ส่งผลให้ ในปั จจุบนั เฉพาะภาระดอกเบี ้ยที่รัฐบาลต้ องจ่ายในแต่ละปี คิดเป็ นมูลค่าสูงถึงร้ อยละ 13 ของงบประมาณรายจ่าย (จากไม่เกินร้ อยละ 5 ในปี 2549) ซึง่ ใกล้ กบั เพดานการชําระหนี ้ร้ อยละ 15 ของ งบประมาณรายจ่าย ซึง่ ถ้ าเราปล่อยหนี ้เงินต้ นให้ Roll-over ไปเรื่ อยๆ และมีการก่อหนี ้ใหม่อย่างต่อเนื่อง ก็จะส่งผลให้ ภาระดอกเบี ้ยอย่างเดียว ทะลุเพดานได้ ในการนี ้ สบน. จึงขอเสนอแนะกรอบการบริ หารจัดการการชําระคืนเงินต้ นเป็ น 3 แนวทาง ภายใต้ สถานการณ์ตา่ งๆ ดังนี ้ แนวทางที่ 1 : กําหนดสัดส่วนการจัดสรรงบประมาณชําระหนี ้เงินต้ นที่ครบกําหนดต่องบประมาณรายจ่ายไม่ตํ่ากว่าร้ อยละ 3 แนวทางที่ 2 : กําหนดการจัดสรรงบประมาณชําระหนี ้เงินต้ นคิดเป็ นร้ อยละ 100 ของหนี ้ที่ครบกําหนด แต่ไม่เกินร้ อยละ 3 ของงบประมาณ รายจ่าย ซึง่ สัดส่วนดังกล่าวเป็ นสัดส่วนของงบประมาณชําระหนี ้เงินต้ นต่องบประมาณรายจ่ายสูงสุดที่สํานักงบประมาณเคยจัดสรร งบประมาณชําระหนี ้เงินต้ น รูปที่ 3: สัดส่วนงบประมาณขาดดุลต่องบประมาณรายจ่าย แนวทางที่ 3 : กําหนดกรอบการจัดสรรงบประมาณชําระหนี ้เงินต้ น และสัดส่วนงบชําระคืนเงินต้ นต่องบประมาณขาดดุล 40% 200% เป็ นร้ อยละ 10 ของงบประมาณขาดดุล โดยมุ่งเน้ นการสะท้ อนถึง 36% สัดส่วนงบประมาณขาดดุลต่องบประมาณรายจ่าย สัดส่วนงบชําระคืนเงินต้ นต่องบประมาณขาดดุล ความรับผิดชอบและความสามารถในการก่อหนี ้ใหม่ของรัฐบาลที่ TKK 30% 150% จะต้ องหันมาพิจารณาความสามารถในการชําระหนี ้ที่จะก่อขึ ้นใหม่ IMF ในแต่ละปี นอกจากพิจารณาเพดานการก่อหนี ้ใหม่ตามกฎหมาย กรอบเพดานการก่ อหนีต้ ามกฎหมาย ≤ 20% TKK TKK 20% 100% เท่านัน้ โดยจัดสรรงบประมาณชําระคืนเงินต้ นให้ ได้ อย่างน้ อย 9% เท่ากับค่าเฉลี่ยของสัดส่วนงบชําระคืนเงินต้ นต่องบประมาณ 10% 50% 28% ขาดดุลคือร้ อยละ 10 ซึง่ จะทําให้ รัฐบาลมีความรัดกุมในการดําเนิน 10% 1% 0% 0% โครงการขนาดใหญ่ตา่ งๆ รวมทังมี ้ ความรัดกุมในการรักษาวินยั ทางการคลังมากยิ่งขึ ้น ข้ อเสนอข้ างต้ นนี ้จะเป็ นไปได้ มากน้ อยเพียงไร หรื อจะสัมฤทธิ์ผลได้ อย่างเป็ นรู ปธรรมหรื อไม่ ย่อมขึ ้นอยู่กบั หน่วยงาน ที่เกี่ยวข้ องได้ ร่วมกันผลักดันให้ กรอบการชําระหนีน้ ี ้เป็ นส่วนหนึง่ ภายใต้ กรอบความยัง่ ยืนทางการคลัง เพื่อให้ การบริ หารจัดการการคลัง ของภาครัฐมีความยัง่ ยืนและมีเสถียรภาพอย่างแท้ จริ ง โดย สบน. เองก็ต้องเพิ่มบทบาทเชิงรุ ก ในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้และนวัตกรรม ทางการเงินรู ปแบบต่างๆ เพื่อรองรับการระดมทุนและการบริ หารจัดการหนี ้ให้ มีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สงู สุดด้ วย

44


Looking Forward

แลหน้า

พันธกิจวันข้ างหน้ ากับการเชื่อมโยงตลาดตราสารหนีส้ ่ ูภมู ภิ าคและการเป็ นผู้ให้ ���ริการการระดมทุน • การปรับปรุงสิทธิประโยชน์และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสําหรับธุรกรรมประเภทซื ้อขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง)

• Amortized Bond & Bond Switching กับการบริ หารการคลังที่ “ยัง่ ยืน” • กองทุนบริ หารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.) กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ยงั่ ยืน • บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสูป่ ระชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community: AEC) • การจัดทํา Credit Scoring กับการคํ ้าประกันการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ • บทบาทของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึง่ ในการบริ หารจัดการหลักทรัพย์ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย • ก้ าวต่อไปของการกํากับดูแลหนี ้ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและหนี ้หน่วยงานอื่นของรัฐ

45


บทนา

Looking Forward : แลหน้ า

จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล สําหรั บพันธกิจที่ สบน. ให้ ความสําคัญเป็ นพิเศษในช่ วง 2-3 ปี ข้ างหน้ า คือ การมีส่วนร่ วมและ การเตรียมความพร้ อมของประเทศไทยในการก้ าวเข้ าสู่ประชาคมอาเซียน หรือ ASEAN Economic Community (AEC) โดยในส่ วนของพันธกิจ สบน. ที่เกี่ยวข้ อง คือเป็ นเรื่องการรั กษาเสถียรภาพของหนี้สาธารณะให้ แข็งแกร่ ง และการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ให้ เป็ นแหล่ งระดมทุนที่ยงั่ ยืนของประเทศ ตลอดจนการเป็ นมือ อาชีพในการให้ บริการด้ านการระดมทุนของภาครั ฐและเอกชน ในช่วงปลายปี พ.ศ. 2554 ประเทศไทยประสบปั ญหาอุทกภัยครัง้ ใหญ่ ซึง่ ส่งผลกระทบอย่างรุ นแรงต่อภาวะ เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้ อมและคุณภาพชีวติ ของประชาชนเป็ นวงกว้ าง โดยหน่วยงานทุกภาคส่วนและประชาชนในทุกพื ้นที่ได้ พยายามร่ วมแรงร่ วมใจในการฝ่ าฟั นปั ญหาเพื่อให้ ประเทศไทยสามารถผ่านพ้ นวิกฤติครัง้ นี ้ให้ ได้ สบน. เองในฐานะหน่วยงานหลักของ รัฐที่รับผิดชอบในการฟื น้ ฟูประเทศผ่านการระดมทุนเพื่อช่วยแก้ ปัญหาอย่างเร่ งด่วนได้ มีการประเมินสถานการณ์ เตรี ยมพร้ อมและ วางแผนที่จะเร่ งดําเนินการทังในด้ ้ านเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้ อม เพื่อที่จะเสนอแนะและสนองนโยบายรัฐบาล ตลอดจนสนับสนุน หน่วยงานทังภาครั ้ ฐและเอกชน ในการระดมทุนเพื่อฟื น้ ฟูและพัฒนาประเทศ โดยเน้ นการทํางานในเชิงรุ ก รวดเร็ ว มีประสิทธิภาพ และ รักษาไว้ ซงึ่ กรอบวินยั ทางการคลังของประเทศ ดังที่ สบน. ได้ เคยเป็ นองค์กรที่มีส่วนสําคัญในการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านโครงการต่างๆ โดยการระดมทุนได้ อย่างรวดเร็ ว ครบถ้ วน ภายใต้ ต้นทุนตํ่าที่เหมาะสม จนสามารถนําพาประเทศผ่านพ้ นวิกฤตเศรษฐกิจในช่วงปี 2552 ที่ผ่านมาสําหรับการดําเนินการเพื่อแก้ ปัญหาผลกระทบจากอุทกภัยครัง้ นี ้ควรมีการแบ่งออกเป็ น 2 ส่วน คือ การแก้ ปัญหาและ ดําเนินการโดยเร่ งด่วน ซึง่ สบน. จะเร่ งหาเงินทุนมาฟื น้ ฟูและเยียวยาผู้ประสบอุทกภัย และกู้นิคมอุตสาหกรรมให้ สามารถกลับมา เดินเครื่ องการผลิตอย่างเร็ วที่สดุ เพื่อไม่ให้ ส่งผลต่อภาคการผลิตและการอุปโภคบริ โภคของประชาชน ซึง่ จําเป็ นจะต้ องดําเนินการ ในทันทีและเป็ นไปด้ วยความรวดเร็ ว ในการช่วยบรรเทาความเสียหายและภาระของประชาชนและผู้ประกอบการทุกระดับได้ ส่วนการ ดําเนินการในระยะกลางและระยะยาว สบน. เห็นถึงการให้ ความสําคัญในการบูรณาการนํ ้าทังระบบ ้ เน้ นการแก้ ปัญหาอย่างยัง่ ยืน โดยการลงทุนและพัฒนาโครงสร้ างพื ้นฐานทังระบบนํ ้ ้า ชลประทาน ระบบขนส่งและสาธารณูปโภคต่างๆ เพื่อสร้ างความเชื่อมัน่ ให้ กบั นักลงทุน ยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขัน และพัฒนาเศรษฐกิจและประเทศให้ กลับมาเติบโตอย่างมัน่ คงและแข็งแกร่ งและมี ความพร้ อมในการก้ าวเข้ าสู่ประชาคมอาเซียนในอนาคต สําหรับภารกิจในด้ านของการรักษาเสถียรภาพของหนี ้สาธารณะนัน้ ผมเห็น KPI แล้ วสบายใจ เพราะยังอยู่ใน ระดับที่มีเสถียรภาพ คือ 1. มี ระดับหนีส้ าธารณะทีร่ ้อยละ 41.6 ของ GDP (จากกรอบความยัง่ ยื นทางการคลังซึ่งกาหนดไว้ที่ไม่เกิ นร้อยละ 60 ของ GDP) 2. มี Average Time to Maturity (ATM) ของ Portfolio = 5.8 ปี ซึ่งถือว่าอยู่ในระดับทีด่ ี 3. มี สดั ส่วน Fixed – Float อยู่ที่ 86 – 14 ซึ่งใกล้เคี ยงกับ Benchmark ที ่ 85 – 15 4. มี สดั ส่วนหนีต้ ่างประเทศในระดับต่าเพียงร้อยละ 1.37 ของหนีร้ ัฐบาล หรื อคิ ดเป็ น 41,000 ล้านบาท โดยในจานวนนี ้ เป็ นส่วนที ่ ปิ ดความเสี ่ยงแล้วร้อยละ 0.61 ของหนีร้ ัฐบาล หรื อคิ ดเป็ น 18,000 ล้านบาท ซึ่งหนีส้ ่วนนีเ้ ป็ น soft loan ที ่เป็ นสกุลเงิ นเยน 5. มี การครบกาหนดชาระหนี ้ทีม่ ี กระจายตัว ซึ่งจะไม่ก่อให้เกิ ดความเสี ่ยงในการปรับโครงสร้างหนี ้ (Bunching) โดยในอี ก 10 ปี ข้างหน้า รัฐบาลจะไม่มีหนีค้ รบกาหนดชาระในวันเดี ยวกันทีส่ ูงกว่า 100,000 ล้านบาท เกิ น 2 ก้อน ในปี เดียวกัน อย่างไรก็ตาม ในส่ วนของการพัฒนาตลาดตราสารหนีน้ นั ้ ผมคิดว่า แม้ สบน. จะมีการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ อย่างก้ าวกระโดด ในช่วง 3-4 ปี ที่ผ่านมา โดยมีการพัฒนา Benchmark Bond อย่างต่อเนื่อง มีการออกตราสารหนี ้ใหม่ๆ หลาย ประเภท มีการขยายฐานนักลงทุนเพื่อกระจายความเสี่ยง ตลอดจนมีการยกระดับเวทีการหารื อระหว่าง สบน. ธปท. และกลุ่มผู้ร่วม ตลาด ให้ มีการแลกเปลี่ยนความรู้ อย่างเป็ นระบบก็ตาม ผมคิดว่าตรงนี ้เป็ นเพียง ‚ก้ าวแรก‛ ของการปูรากฐานเท่านัน้ โดยในวันนี ้ ประเทศไทยยังมีภารกิจอีกมากในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้เพื่อเตรี ยมพร้ อมในการเข้ าร่ วมประชาคมอาเซียนได้ อย่างภาคภูมิและ เป็ นผู้นํา ซึ่งในการผลักดันให้ ตลาดตราสารหนีข้ องไทยเป็ นผู้นาของ ASEAN ในปี 2558 นัน้ ผมคิดว่ านอกจาก สบน. ต้ อง ทางานหนักขึน้ เพื่อให้ ตลาดตราสารหนีเ้ ป็ นแหล่ งระดมทุน แหล่ งลงทุน และเงินออมที่ย่ งั ยืนแล้ ว ยังต้ องเร่ งพัฒนา โครงสร้ างพืน้ ฐานต่ างๆ เพื่อให้ ไทยสามารถแข่ งขันได้ ด้วย ผมจึงมองว่าถึงเวลาที่เราควรจะเตรี ยมความพร้ อมในทุกๆ ด้ าน

46


Looking Forward : แลหน้ า

บทนา

เพื่อให้ ประเทศไทยได้ รับประโยชน์สูงสุดและไม่เสียโอกาสจากการเข้ าร่ วมในประชาคมอาเซียน ดังนัน้ สบน. จึงมีแนวทางที่เดิน “ก้ าวที่สอง” โดยการผลักดันพันธกิจใหม่ เพื่อยกระดับชองการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ ดังนี ้ 1. การปรับปรุงสิทธิประโยชน์ และหน้ าที่ของผู้ค้าหลัก (Primary Dealer: PD) โดยเพิ่มส่งเสริ มให้ PD เป็ น Market Maker และสร้ างสภาพคล่องในตลาดรอง โดยเฉพาะกับ Benchmark Bond รุ่นอายุ 5 ปี ที่ สบน. กําลังอยู่ในระหว่างการดําเนินการ ให้ สิทธิประโยชน์ด้าน Exclusivity ภายใน ปี งบประมาณ พ.ศ. 2556 2. การออก Amortized Bond เพื่อเพิ่มความหลายหลายของผลิตภัณฑ์และขยายฐานนักลงทุน โดย Amortized Bond จะเป็ น เครื่ องชี ้ให้ เห็นถึงความตังใจของ ้ สบน. ในการพัฒนาเครื่ องมือการระดมทุนที่คํานึงถึงความยัง่ ยืนทางการคลัง เพราะ Amortized Bond จะถูกกําหนดเงื่อนไขให้ มีความสอดคล้ องกับระยะเวลาคืนทุนของโครงการลงทุนภาครัฐ ซึง่ เป็ นประโยชน์ อย่างยิ่งต่อการบริ หารความเสี่ยงของ Portfolio ของหนี ้สาธารณะ ในมิตขิ องการปรับโครงสร้ างหนี ้ และการส่งสริ มความยัง่ ยืน ทางการคลัง 3. การ Activate กองทุนเพื่อการปรับโครงสร้ างหนีแ้ ละพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ (กปพ.) เพื่อให้ รัฐบาลสามารถออก Benchmark Bond รุ่ นต่างๆ ให้ มียอดคงค้ างสูงได้ อย่างต่อเนื่อง โดยไม่มีความเสี่ยงในการกระจุกตัวของการปรับโครงสร้ างหนี ้ (Bunching) และที่สําคัญยิ่ง ในปี ที่รัฐบาลไม่มีความต้ องการระดมทุน กปพ. จะเป็ นช่องทางที่ทําให้ รัฐบา���สามารถออก Benchmark Bond เพื่อสร้ างอัตราอ้ างอิงให้ กบั ตลาดได้ อย่างสมํ่าเสมอ 4. การสนับสนุนการออก Baht Bond ขององค์กรจากต่างประเทศที่มีระดับเครดิต A ขึ ้นไป (AAA Local Rating) ให้ สามารถ ออกตราสารหนี ้สกุลเงินบาทในประเทศไทย ทังนี ้ ้ เพื่อเป็ นการเพิ่มสินค้ าคุณภาพให้ กบั นักลงทุน ซึง่ สบน. ร่ วมกับ ธปท. จะมี การป้องกันไม่ให้ เกิดการแย่งตลาด และดูแลเรื่ องของค่าเงินอย่างใกล้ ชิด โดยในระหว่างปี 2545 – ปั จจุบนั มีการออก Baht Bond เฉลี่ยปี ละ 13,000 ล้ านบาท รูป: ก้ าวสูค่ วามเป็ นผู้นําด้ านตลาดตราสารหนี ้และให้ บริการในการระดมทุน (2555)

ก้ าวสู่ความเป็ นผู้นาด้ านตลาดตราสารหนีแ้ ละให้ บริการในการระดมทุน (2555) 7,118,000 Bond Market Development

Baht Bond: สนับสนุนการออกพันธบัตรสกุลเงินบาทของต่างชาติที่ เป็ น AAA เพื่อสร้ างความหลากหลาย โดยไม่สง่ ผล กระทบต่อหุ้นกู้ภาคเอกชนไทย

65%

Foreign

ลดจํานวนรุ่นของพันธบัตรเพื่อลดการ Bunching และเพิ่มสภาพคล่องในตลาดรอง

Market Infrastructure & Funding Facilities 1%

CGIF:

Corporate SOEs

Bond Switching:

Bank of Thailand

18% 7%

47

ASEAN +3 และ ADB ให้ เป็ ฯระดับ AAA

Credit Scoring:

36% PPP:

การร่วมมือระหว่างรัฐบาลและเอกชน ในการพัฒนาเศรษฐกิจ

พันธบัตรที่ทยอยชําระคืนเงินต้ นก่อนสิ ้นอายุ เพื่อสอด รับการการคืนทุน และการชําระคืนเงินต้ น

การพัฒนาระบบผู้ค้าหลักเพื่อสนับสนุนการพัฒนา ตลาดตราสารหนี ้ และลดความเสี่ยงในการระดมทุน

การคํ ้าประกันหุ้นกู้ภาคเอกชนโดย

การบริหารเงินกู้รัฐวิสาหกิจ

Amortized Bond:

PDs Privilege:

GDP

Government

38%

PDD Fund:

กองทุนเพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้และ การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้


บทนา

Looking Forward : แลหน้ า

นอกจากนัน้ สบน. ยังมีแผนการที่จะพัฒนาโครงสร้ างพืน้ ฐานเพื่อ Facilitate ในการระดมทุน (Market Infrastructure & Funding Facilities) ไม่วา่ จะเป็ นของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ หรื อภาคเอกชน ทังในและต่ ้ างประเทศ ตัวอย่างเช่น 5. การจัดทา Credit Scoring เพื่อคา้ ประกันการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึง่ เป็ นการจัดอันดับความเสี่ยงทางเครดิตของ รัฐวิสาหกิจต่างๆ ในการได้ รับการคํ ้าประกันจากรัฐบาล 6. บทบาทของกองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง ในการบริหารจัดการหลักทรัพย์ ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย 7. ก้ าวต่ อไปของการกากับดูแลหนีข้ ององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นและหนีห้ น่ วยงานอื่นของรัฐ

การปรับปรุงสิทธิประโยชน์และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสําหรับธุรกรรมประเภทซื ้อขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง) Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยัง่ ยืน” กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.) กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ยงั่ ยืน บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรียมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC) การจัดทํา Credit Scoring เพื่อคํ ้าประกันการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ บทบาทของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึ่ง ในการบริหารจัดการหลักทรัพย์ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย ก้ าวต่อไปของการกํากับดูแลหนี ้ขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและหนี ้หน่วยงานอื่นของรัฐ

(ณัฐการ บุญศรี, nattakarn@pdmo.go.th) (อัคนิทตั บุญโญ, aknetat @pdmo.go.th) (จันทิรา ตรงรัศมีทอง, janthira@pdmo.go.th) (อัจฉรา อาธารมาศ, atchara@pdmo.go.th) (โพธิรัตน์ กิจศรี โอภาค, pothirat@pdmo.go.th) (อรปรี ยา จึงพาณิชย์, onpreeya@pdmo.go.th) (วีรยา จุลมนต์, veeraya@pdmo.go.th) (อรุณวรรณ ยมจินดา, arunwan@pdmo.go.th) (ปวีณา สําเร็จ, paweena@pdmo.go.th) (สุธาวรรณ วรรณสุกใส suthawan@pdmo.go.th) (อรพร ถมยา, onraporn@pdmo.go.th) (ศิรี จงดี, siree@pdmo.go.th) (วีรยา จุลมนต์, veeraya@pdmo.go.th) (ดร. ฐิติเทพ สิทธิยศ, thitithep@pdmo.go.th)

48


Looking Forward : แลหน้ า

การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์ และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสาหรั บธุรกรรมประเภท ซือ้ ขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง)

ณัฐการ บุญศรี

การปรั บปรุ งสิทธิประโยชน์ และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสาหรั บธุรกรรมประเภท ซือ้ ขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง) ในช่วงที่ผ่านมา สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ ให้ ความสําคัญต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ไทยใน หลายมิตเิ พื่อให้ เป็ นแหล่งระดมทุนที่มีประสิทธิภาพในการรองรับความต้ องการระดมทุนของทังภาครั ้ ฐและภาคเอกชน โดยเกิดจาก ความร่ วมมือและได้ รับการสนับสนุนจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง และผู้ร่วมตลาดเป็ นอย่างดี ทังจากนั ้ กลงทุนสถาบัน นักลงทุนรายย่อย ผู้ค้าตราสารหนี ้ (Dealer) และคูค่ ้ าหลัก (Primary Dealer: PD) ในบทความนี ้ขอมุ่งประเด็นไปที่การปรับปรุ งระบบ Primary Dealer ประเภท Outright ให้ สามารถทําหน้ าที่ Market Maker ได้ อย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ ้น ทังนี ้ ้ หลายๆ ท่านอาจจะยังไม่ค้ นุ เคยกับ Dealer หรื อ Primary Dealer ที่เรามักเรี ยกสันๆ ้ ว่า PD มากนัก ซึง่ หากเราเทียบกับตลาดตราสารทุน หรื อตลาดหุ้นที่ทกุ ท่านมีความคุ้นเคยเป็ นอย่างดี Dealer ก็จะมีลกั ษณะคล้ ายคลึงกับ Broker ซึง่ ทําหน้ าที่เป็ นตัวกลางในการซื ้อขายหุ้น เช่นเดียวกัน Dealer ก็เป็ นตัวกลางในการซื ้อขายตราสารหนี ้ในตลาดตราสารหนี ้ ส่วน PD ก็เป็ นตัวกลางหรื อคูค่ ้ าหลักกับธนาคารแห่งประเทศไทยในการซื ้อขายตราสารหนี ้ของภาครัฐ ซึง่ ในการซื ้อขายตราสารหนี ้ นักลงทุนจะ ติดต่อซื ้อขายกับผู้ค้าตราสารหนี ้ (Dealer) ซึง่ เป็ นบริ ษัทที่ได้ รับใบอนุญาตจากสํานักงานคณะกรรมการ ก.ล.ต. และเป็ นสมาชิกของ สมาคมตลาดตราสารหนี ้ไทย (ThaiBMA) ในกรณีที่เป็ นบริ ษัทหลักทรัพย์จะสามารถค้ าหลักทรัพย์ได้ ทงตราสารหนี ั้ ้และตราสารทุน แต่ในกรณีที่เป็ นธนาคารพาณิชย์หรื อบริ ษัทเงินทุนจะสามารถทําธุรกรรมได้ เฉพาะการค้ าตราสารหนี ้เท่านัน้

PD ในประเทศไทย PD ในประเทศไทยนัน้ ในปั จจุบนั มี 2 ประเภท ได้ แก่ 1. PD ประเภท Outright สําหรับธุรกรรมซื ้อขายตราสารหนี ้ภาครัฐ 2. PD ประเภท Bilateral Repo สําหรับธุรกรรมซื ้อขายตราสารหนี ้โดยมีสญ ั ญาว่าจะขายคืนหรื อซื ้อคืน เพื่อทําหน้ าที่ เป็ นตัวกลางส่งผ่านสภาพคล่องจากการดําเนินนโยบายทางการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย และให้ ความร่ วมมือในการพัฒนา ตลาดเงิน สําหรับ Outright PD ได้ มีการแต่งตังขึ ้ ้นมาตังแต่ ้ ปี พ.ศ. 2545 เพื่อให้ การประมูลตราสารหนี ้ภาครัฐในตลาดแรก เป็ นไปตามเป้าหมาย โดยการเข้ าร่ วมประมูลอย่างสมํ่าเสมอ และด้ วยอัตราผลตอบแทนที่เหมาะสม และทําหน้ าที่เสริ มสร้ างสภาพคล่อง ในตลาดรองและร่ วมพัฒนาตลาดรองให้ มีประสิทธิภาพ โดยการรักษาสัดส่วนการซื ้อขายพันธบัตรในตลาดรอง และเสนออัตราผลตอบแทน ด้ านซื ้อและด้ านขาย (two-way quote) สําหรับพันธบัตรรุ่ นที่เป็ น Benchmark ในตลาดรองให้ ผ้ รู ่ วมตลาดทราบอย่างต่อเนื่อง

บทบาทของ PD ในการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ตลาดตราสารหนี ้ไทยมีการพัฒนาอย่างมากในช่วง 5 ปี ที่ผ่านมา จากรู ปที่ 1 จะเห็นได้ ว่ามูลค่าการซื ้อขาย พันธบัตรรัฐบาลในตลาดรอง (Outright Trading) ในปี 2544-2549 เติบโตขึ ้นในอัตราใกล้ เคียงกับการอัตราการเติบโตของมูลค่า การระดมทุนใหม่ (New Issuance) ในตลาดแรก และมูลค่าคงค้ างของพันธบัตรรัฐบาล (Outstanding Value) และหลังจากปี 2550 เป็ นต้ นมา อัตราการเติบโตของมูลค่าการซื ้อขายในตลาดรองสูงขึ ้นอย่างมาก โดยมีปัจจัยสําคัญหลักมาจากการที่กระทรวงการคลังได้ มีการออก Benchmark Bond อย่างเป็ นระบบ ตังแต่ ้ ในช่วงปี 2550-2554 โดยการเพิ่มวงเงินการออกพันธบัตรรัฐบาลต่อรุ่ นจากเดิม เฉลี่ย 50,000 ล้ านบาทต่อรุ่ น เป็ นประมาณ 100,000 ล้ านบาทต่อรุ่ น ซึง่ ทําให้ พนั ธบัตรรัฐบาลมีความเป็ น On the Run และมีการซื ้อ ขายในตลาดรองสูงขึ ้น ส่งผลให้ Turnover Ratio ของ Benchmark Bond รุ่ นอายุ 5 ปี ซึง่ เป็ นรุ่ นที่มีการซื ���อขายสูงสุด มี Turnover Ratio สูงขึ ้นจากเฉลี่ย 1.5 เท่า ในช่วงปี 2547-2549 เป็ นเฉลี่ย 3.5 เท่า ในปี 2550-2554 ซึง่ สูงกว่าพันธบัตรรัฐวิสาหกิจและหุ้นกู้ ภาคเอกชนเป็ นอย่างมาก โดย Turnover Ratio ของตลาดตราสารหนี ้ทังหมดมี ้ Turnover Ratio เฉลี่ยเพียง 0.7-1.0 เท่านัน้

49


การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์ และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสาหรั บธุรกรรมประเภท ซือ้ ขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง)

Looking Forward : แลหน้ า

รูปที่ 1: เปรียบเทียบมูลค่าการซื ้อขายตราสารหนี ้รัฐบาล* ในตลาดรอง (Outright Trading) มูลค่าการระดมทุนใหม่ (New Issuance) ในตลาดแรก และมูลค่าคงค้ าง (Outstanding Value) ของตราสารหนี ้รัฐบาล* และเปรียบเทียบ Turnover ratio พันธบัตรรัฐบาล พันธบัตรรัฐวิสาหกิจและ หุ้นกู้ของภาคเอกชนที่มีการซื ้อขายสูงสุดในแต่ละปี ระหว่างปี 2544-2553

Turnover ratio : GB GB

GB

GB GB

GB

GB

GB

GB

GB

2545

GB

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

Turnover ของพันธบัตรรัฐบาลที่มีการซื้อขายสูงสุด

มูล ค่าคงค้าง (Outstanding Value) ของตราสารหนี้ภาครัฐบาลทั้งหมดไม่รวม T-bill

Turnover ของพันธบัตรรัฐวิสาหกิจที่มีการซื้อขายสูงสุด

การระดมทุนใหม่ (Issuance Value) ของตราสารหนี้รัฐบาลทั้งหมดไม่รวม T-bill

Turnover ของหุ้นกู้ภาคเอกชนที่มีการซื้อขายสูงสุด

การซื้อขาย (Outright Trading Value) ของตราสารหนี้รัฐบาลทั้งหมดไม่รวม T-bill

อย่างไรก็ตาม กลไกสําคัญในการผลักดันการพัฒนาตลาดรองในระยะต่อไป มีความจําเป็ นต้ องอาศัยการมีส่วนร่ วม ของ PD เป็ นอย่างมาก ซึง่ สบน. ได้ เล็งเห็นถึงความสําคัญดังกล่าว จึงมีแนวทางที่จะปรับปรุ งระบบ PD เพื่อให้ มีการทําหน้ าที่ใน ตลาดแรกและตลาดรองให้ เต็มศักยภาพ โดยการจัดให้ มีสิทธิประโยชน์ตา่ งๆ เพื่อเป็ นแรงจูงใจในการทําหน้ าที่ ตลอดจนการจัดให้ มี การติดตามประเมินผลอย่างเป็ นระบบ ซึง่ จะผลักดันให้ PD ทําหน้ าที่ในการเป็ น Market Maker อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถ สนับสนุนการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ได้ อย่างแท้ จริ งและยัง่ ยืน ในการนี ้ สบน. จึงได้ ทําการศึกษาเปรี ยบเทียบกรณีของประเทศที่มีการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างมาก โดยมี Primary Dealer เป็ นปั จจัยที่สําคัญต่อความสําเร็ จดังกล่าว พร้ อมทังได้ ้ มีการหารื อร่ วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ได้ แก่ ธปท. กลต. ThaiBMA และตลาดหลักทรัพย์และผู้ร่วมตลาดประกอบด้ วย Primary Dealer, Dealer และนักลงทุนสถาบัน โดยในเบื ้องต้ นมีความเห็นตรงกันว่า การกําหนดสิทธิ Exclusive Right แก่ PD เท่านัน้ ในการเข้ าประมูลพันธบัตรรัฐบาล Benchmark Bond ที่ได้ รับความนิยมบางรุ่ น ซึง่ นักลงทุนเข้ าประมูลเองในสัดส่วนเฉลี่ยน้ อยกว่าร้ อยละ 20 ของวงเงินประมูลต่อรุ่ น จะเป็ นแนวทางที่เหมาะสมกับสภาพตลาด และลดความเสี่ยงของภาครัฐในการระดมทุนด้ วย ซึง่ การให้ สิทธิดงั กล่าวจะเป็ น การสร้ างแรงจูงใจและเอื ้อให้ PD ทําหน้ าที่ได้ เต็มประสิทธิภาพมากยิ่งขึ ้น และในระยะต่อๆ ไป เมื่อระบบ PD มีการพัฒนามากขึ ้น สบน. จะพิจารณาให้ สิทธิอื่นๆ เพิ่มเติม เช่น การให้ สิทธิเฉพาะ PD ใน (1) การทํา Mini-Tender หรื อ สิทธิในการประมูลพันธบัตร รัฐบาล ในภาวะที่รัฐบาลต้ องการระดมทุนอย่างเร่ งด่วน และ (2) การให้ สิทธิ Green Shoes Option หรื อสิทธิในการซื ้อพันธบัตร เพิ่มเติม ได้ อีก 10-20 % ของวงเงินที่ได้ รับจัดสรร โดยสามารถซื ้อได้ ที่ Average Accepted Yield และซื ้อได้ ภายใน 2 วันถัดจาก การประมูล ซึง่ การให้ สิทธิประโยชน์ตา่ งๆ นัน้ ก็จะได้ มีการพิจารณาควบคูไ่ ปกับการประเมินผลการทําหน้ าที่ของ PD และการผลักดัน ให้ มีการแข่งขัน เพื่อให้ มีการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้เป็ นไปอย่างต่อเนื่องและมีเสถียรภาพ * ไม่รวมตัว๋ เงินคลัง

50


Looking Forward : แลหน้ า

การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์ และหน้ าที่ของผู้ค้าหลักสาหรั บธุรกรรมประเภท ซือ้ ขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง)

ตาราง: เปรียบเทียบหน้ าที่ สิทธิประโยชน์และบทลงโทษของระบบ PD ในประเทศไทยที่มีการประกาศโดยธนาคารแห่งประเทศไทยมาตังแต่ ้ ปี 2545 1 กับระบบของประเทศสิงคโปร์และอังกฤษ

ไทย หน้าที่ตลาดแรก

 รักษาสัดส่วนการประมูลตราสารหนี้ภาครัฐของ

ยอดประมูลทั้งหมด ดังนี้ o T-Bill ≥ ร้อยละ 3 o Gov Bond ≥ ร้อยละ 3 o FIDF ≥ ร้อยละ 2

สิงคโปร์  มีส่วนร่วมในการวางแผนออก Singapore

Government Securities (SGS) และเปนผู้ จัดจําหน่าย (Underwrite) SGS

อังกฤษ  มีส่วนร่วมในการพัฒนาตลาดพันธบัตร 

หน้าที่ ตลาดรอง

 เสนอ two-way quotation สําหรับพันธบัตรรุ่นที่

อื่นๆ

ออกตราสารหนี้รัฐบาล  ส่งอัตราผลตอบแทนต่างๆ ให้แก่ ThaiBMA

ภายในเวลาที่กําหนด

 มีส่วนร่วมในการพัฒนาอัตราดอกเบี้ยสิงคโปร์  ต้องมีการใช้ระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ

(SIBOR)  ร่วมกับ MAS ในการพัฒนาตลาดเงิน, ตลาด

ร่วมกันกับภาครัฐ  ต้องมีการส่งมอบข้อมูลตลาดให้กับภาครัฐ

ตราสารหนี้สิงคโปร์ และอัตราดอกเบี้ยตลาดที่ เกี่ยวข้อง เช่น interest rate swaps (IRS) และ bond futures

และตอบข้อซักถามและให้ข้อมูลต่างๆ กับ ภาครัฐตามร้องขอ

 Exclusive right ในการเข้าประมูลตราสารหนี้ competitive bid (NCB) ภาครัฐ  ในกรณีจําเปน สามารถปรับฐานะ ณ วันสิ้นวันกับ  การใช้วงเงิน repo, SGS benchmark bond, ธปท. ผ่านการทําธุรกรรมซื้อและขายคืนหลักทรัพย์ พันธบัตร off-the-run ในการกู้ยืมเพื่อสร้าง รุ่น Benchmark หรือรุ่นที่กระทรวงการคลัง สภาพคล่องในตลาด กําหนดให้มีการเสนออัตราตอบแทนด้านซื้อและ  การเข้าประมูลพันธบัตรและทํา Reverse ขาย (quote two-way) ในลักษณะ firm price Auction  การยื่นราคาหลังการประมูลในราคาเฉลี่ยหรือ อัตราเฉลี่ยในการประมูล (non-competitive) และการได้สัดส่วนการถือครองในปริมาณที่ สูงขึ้น  ได้รับการยกเว้นภาษีของรายได้ที่เกิดจาก พันธบัตรรัฐบาล  ประเมินผลสัดส่วนการเข้าร่วมตลาดทุก 6 เดือน  ประเมินและจัดอันดับโดย MAS ทุกครึ่งป โดย ในเกณฑ์ที่ ธปท.กําหนด ประเมินจากทั้งเกณฑ์ด้านคุณภาพและปริมาณ เพื่อใช้กําหนดสัดส่วนของ money market operations

 Exclusive right ในการเข้าประมูลตราสาร

 Exclusive right ในการประมูลแบบ non-

สิทธิประโยชน์

เปน Benchmark ในตลาดรองได้เสมอ และต้อง โดยการทํา two-way quote ที่เปนราคาแข่งขัน quote แบบ firm price ในตลาด Singapore Government Securities  (SGS) ทั้ง repo และธุรกรรม outright ภายใต้  รักษาสัดส่วนการซื้อขายพันธบัตรในตลาดรองต่อ เงื่อนไขตลาด ยอดการซื้อขายทั้งหมด ดังนี้  o T-Bill ≥ ร้อยละ 3  ให้ Market Feedback และราคาปดประจําวัน o Gov Bond ≥ ร้อยละ 3 ของ SGS ทั้งหมดให้กับ Monetary Authority of o FIDF ≥ ร้อยละ 2 Singapore (MAS)  ให้คําปรึกษาแก่กระทรวงการคลัง ในการวางแผน

ประเมินผล

 สร้างสภาพคล่องให้กับตลาดพันธบัตรรัฐบาล

รัฐบาล ต้องมีส่วนร่วมในการประมูลพันธบัตรรัฐบาล ทุกครั้ง และไม่น้อยกว่าร้อยละ 2 ในรอบ 6 เดือน ต้องเข้าร่วมการทํา Mini Tender เสนอ two-way quotation ให้กับลูกค้าอย่า’ สม่ําเสมอ และเมื่อร้องขอ รักษาสัดส่วนการซื้อขายในตลาดรอง ไม่ น้อยกว่าร้อยละ 2 ในรอบ 6 เดือน ต้องให้ข้อมูลการซื้อขายพันธบัตร ณ สิ้นวัน รวมถึงสถานะและอัตราการเปลี่ยนมือราย สัปดาห์

หนี้ภาครัฐ  สิทธิในการซื้อพันธบัตรเพิ่มเติมได้อีก 10% ของวงเงินที่ได้รับจัดสรร  สิทธิในการทํา strip และปรับปรุงพันธบัตร ผ่านทาง CREST  สิทธิที่จะปรับฐานะ ณ สิ้นวันกับภาครัฐหรือ ผ่านทาง special repo operations  สิทธิในการเข้าร่วมประชุมประจําปและประจํา ไตรมาสกับภาครัฐ  สิทธิในการเข้าถึงบริการต่างๆ ของ Inter Dealer Brokers (IDBs)  ประเมินผลหน้าที่ทุก 6 เดือนในเกณฑ์ที่

ภาครัฐกําหนด

ที่มา : A GUIDE TO SGS PRIMARY DEALER OPERATIONS โดย MONETARY AND DOMESTIC MARKETS MANAGEMENT DEPARTMENT MONETARY AUTHORITY OF SINGAPORE GEMM Guidebook, A guide to the roles of the DMO and Primary Dealers in the UK government bond market โดย Debt Management Office, UK, August 2011

51


การปรับปรุ งสิทธิประโยชน์ และหน้ ���ที่ของผู้ค้าหลักสาหรั บธุรกรรมประเภท ซือ้ ขายขาดของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง)

Looking Forward : แลหน้ า

การดาเนินการต่ อไป สบน. กําลังดําเนินการทบทวนและปรับปรุ งหน้ าที่และสิทธิประโยชน์ของ PD ตลอดจการจัดให้ มีการกํากับดูแลและ ประเมินผลอย่างเป็ นระบบ โดย สบน. ได้ เปิ ดรับสมัครผู้ที่มีความสนใจที่จะได้ รับคัดเลือกเป็ นผู้ค้าหลักสําหรับธุรกรรมประเภทซื ้อขายขาด ของกระทรวงการคลัง (Outright PD ของกระทรวงการคลัง) เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2554 ที่ผ่านมา โดยจะมีการติดตามและประเมินผลผู้ที่ ผ่านเกณฑ์การคัดเลือกเบื ้องต้ นในช่วงไตรมาสที่ 2 และ 3 ของปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 และจะมีการประกาศรายชื่อผู้ที่ผ่านการคัดเลือก ให้ เป็ น PD ประเภท Outright ของกระทรวงการคลังในเดือนกันยายน พ.ศ. 2555 ทัง้ นีร้ ายชื่อ Outright PD ของกระทรวงการคลัง ชุดใหม่ นีจ้ ะเป็ นผู้ท่ ไี ด้ รับสิทธิในการเข้ าประมูลพันธบัตรรัฐบาลสาหรับรุ่นที่กาหนดในตลาดแรก (Exclusivity) ซึ่งจะมีผลบังคับ ใช้ ตัง้ แต่ วันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ. 2555 เป็ นต้ นไป โดยจะมีการทบทวนรายชื่อทุกปี (รูปที่ 2)

รูปที่ 2: แผนตารางเวลาดําเนินการปรับปรุงระบบ PD ประเภท Outright ของกระทรวงการคลัง

7 ก.ย. 54: Market Dialogue

1 ต.ค. 55:บังคับใช้

• สรุปผลการทาหน้าที่ • ประกาศหน้าที่ (ตามที่ ธปท.ประกาศป 2545) • ประกาศแนวทางการให้สิทธิประโยชน์ ประกาศรายชื่อ ผู้มีสิทธิรับการประเมิน

- สิทธิประโยชน์ - หน้าที่ - บทลงโทษ ประกาศรายชื่อ Outright PD ของกระทรวงการคลัง

ประกาศ รับสมัคร

ประกาศ ผลประเมินรอบ 6 เดือน

ทบทวนรายชื่อ

ติดตาม กากับ ประเมินผล .

2555

PD และ Investors

ก.ย.

ส.ค.

ก.ค.

มิ.ย.

พ.ค.

เม.ย.

มี.ค.

ก.พ.

ม.ค.

ธ.ค.

พ.ย.

ต.ค.

ก.ย.

ส.ค.

ก.ค.

มิ.ย.

พ.ค.

เม.ย.

มี.ค.

ก.พ.

ม.ค.

ธ.ค.

พ.ย.

ต.ค.

ก.ย.

----ประเมินผล 6 เดือน ----

2556

Exclusivity : *PD Only *

52


Looking Forward : แลหน้ า

Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยั่งยืน”

อัคนิทตั บุญโญ จันทิรา ตรงรัศมีทอง อัจฉรา อาธารมาศ โพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค

Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยั่งยืน” สบน. ได้ ให้ ความสําคัญกับการพัฒนาตราสารหนี ้เพื่อให้ เป็ น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินที่ยงั่ ยืนของประเทศอย่าง ต่อเนื่อง โดยกลยุทธ์หลักสําหรับการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ของ สบน. ตังแต่ ้ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 เป็ นต้ นมา คือการพัฒนา Benchmark Bond โดย สบน. ได้ ทําการปรับเปลี่ยนวิธีการประมูลพันธบัตรรัฐบาลโดยลดความถี่ในการประมูล เพิ่มวงเงินประมูลต่อครัง้ และประกาศตารางประมูลพันธบัตรล่วงหน้ า ซึง่ ส่งผลให้ Benchmark Bond มีสภาพคล่องสูงและสามารถสร้ างเส้ นอัตราผลตอบแทน พันธบัตรรัฐบาล (Yield Curve) ให้ ภาคเอกชนใช้ เป็ นอัตราดอกเบี ้ยอ้ างอิงในการออกพันธบัตรภาคเอกชนอย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี ้ สบน. ยังได้ พฒ ั นาผลิตภัณฑ์ตราสารหนี ้ชนิดใหม่ออกสู่ตลาดเพื่อขยายฐานนักลงทุนให้ เพิ่มมากขึ ้นด้ วย โดยปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 ที่ผ่านมา สบน. ได้ พฒ ั นาตราสารหนี ้ชนิดใหม่ออกสู่ตลาดหลายประเภท ได้ แก่ ตัว๋ สัญญาใช้ เงินระยะยาวประเภทอัตราดอกเบี ้ย คงที่ พันธบัตรรัฐบาลรุ่ นอายุ 50 ปี พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond) และพันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ (Retail Bond @ ATM for Micro Saver) ซึง่ ได้ รับการตอบรับจากนักลงทุนอย่างดียิ่ง สําหรับปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 สบน. ยังคงมุ่งมัน่ ที่จะพัฒนาตลาดตราสารหนี ้อย่างต่อเนื่อง โดยจะมีการออก พันธบัตรชนิดใหม่ ได้ แก่ Amortized Bond และการนําแนวคิดการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation มาปรับใช้ กบั การออก พันธบัตรรัฐบาล ทังสามเครื ้ ่ องมือระดมทุนนี ้เกิดจากการที่ สบน. ต้ องการดูแลให้ เกิดการต่ อยอดจาก “การพัฒนาตลาดตราสารหนี”้ ไปสู่ “การส่ งเสริมความยั่งยืนทางการคลัง” โดย Amortized Bond คือพันธบัตรที่ช่วยลดความเสี่ยงของการปรั บโครงสร้ างหนี ้ โดยกระจายการชาระคืนเงินต้ นเป็ นหลายๆ งวด เพื่อเพิ่มความเป็ นไปได้ ในการทยอยชาระคืนเงินต้ น และส่ งผลให้ ไม่ ต้อง ปรับโครงสร้ างหนีท้ ่ มี ียอดสูงในคราวเดียว ในขณะที่การทา Bond Switching คือการอนุญาตให้ นักลงทุนนาพันธบัตรที่มีอยู่ มาแลกเป็ นพันธบัตรรุ่นใหม่ แทนการจ่ ายเงินสดเพื่อซือ้ พันธบัตรตามวิธีการปกติ ซึ่งจะช่ วยเพิ่มความยืดหยุ่นและ ความสามารถในการระดมทุนของรัฐบาลและลดความเสี่ยงในการปรับโครงสร้ างหนีเ้ ช่ นกัน ส่ วนการทา Bond Consolidation คือการบริหารจัดการ Portfolio หนีร้ ัฐบาลที่ม่ ุงเน้ นไปที่การช่ วยลดจานวนรุ่นของพันธบัตรที่ไม่ มีสภาพคล่ องในตลาดเพื่อ เพิ่มสภาพคล่ องให้ กับตลาดตราสารหนี ้

Amortized Bond Amortized Bond เป็ นพันธบัตรรัฐบาลที่ไม่ได้ ชําระคืนเงินต้ นเพียงครัง้ เดียวเมื่อครบกําหนดชําระ แต่จะทยอย ชําระคืนเงินต้ นให้ ผ้ ถู ือเป็ นงวดๆ ในช่วงปี ท้ ายๆ แนวคิดในการออก Amortized Bond มีจุดเริ่ มต้ นมาจากความจําเป็ นในการจัดหา แหล่งเงินทุนที่เหมาะสมเพื่อดําเนินโครงการลงทุนของภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนในโครงสร้ างพื ้นฐานขนาดใหญ่ที่ต้องใช้ เงิน จํานวนมหาศาล ซึง่ งบลงทุนของรัฐบาลอาจไม่เพียงพอในการรองรับได้ รัฐบาลจึงปรับเปลี่ยนรู ปแบบและวิธีการระดมทุนจากหลายแหล่ง อาทิ การกู้เงินจากแหล่งเงินกู้ในประเทศ หรื อแหล่งต่างประเทศ หรื อแม้ กระทังการร่ ้ วมลงทุนกับภาคเอกชน (Public Private Partnership : PPP) เป็ นต้ น ทังนี ้ ้ เพื่อให้ สอดคล้ องกับความจําเป็ นและลักษณะของโครงการ นอกจากนัน้ เครื่ องมือที่ใช้ ระดมทุนเพื่อการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ยงั ต้ องมีการปรับเปลี่ยนให้ มีรูปแบบที่ เหมาะสมกับกระแสเงินสดของโครงการลงทุนด้ วย โดยการระดมทุนในประเทศเพื่อดําเนินโครงการลงทุนที่ผ่านมา (อาทิ โครงการภายใต้ แผนปฏิบตั กิ ารไทยเข้ มแข็ง 2555) สบน. ได้ ระดมทุนในรู ปแบบของการกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์ หรื อ Bank Loan ระยะสัน้ อายุ 2 – 4 ปี อัตราดอกเบี ้ยลอยตัว ซึง่ เป็ นการเปิ ดวงเงินกู้ไว้ กบั ธนาคารพาณิชย์ คราวละประมาณ 4 – 5 หมื่นล้ านบาท ซึง่ สามารถทยอยเบิกจ่ายเงิน ได้ ตามความต้ องการตลอดอายุของ Bank Loan โดยแจ้ งล่วงหน้ าประมาณ 1 สัปดาห์ เพื่อให้ สอดคล้ องกับลักษณะการเบิกจ่ายเงินตาม งวดงาน และด้ วย “ความยืดหยุ่น” ที่ Bank Loan มีนี ้ รัฐบาลจึงไม่จําเป็ นต้ องกู้เงินมากองและไม่ก่อให้ เกิดต้ นทุนโดยไม่จําเป็ น อย่างไรก็ตาม เนื่องจากภารกิจของ สบน. ไม่ใช่เพียงแต่ระดมทุนเพื่อดําเนินโครงการลงทุนเพียงอย่างเดียว แต่ต้อง สามารถระดมทุนให้ เอื ้อต่อการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศด้ วย ดังนัน้ เพื่อเป็ นการบูรณาการภารกิจทังสองเข้ ้ าด้ วยกัน คือ สามารถระดมทุนเพื่อดําเนินโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศควบคูก่ นั สบน. จึงมีแนวคิด ในการออก Amortized Bond ซึง่ เป็ นพันธบัตรที่ทยอยชําระคืนเงินต้ นเป็ นงวดๆ โดย สบน. จะพยายามประมาณการกระแสเงินสดของ โครงการตังแต่ ้ เริ่ มโครงการเพื่อกําหนดรุ่ นอายุของ Amortized Bond ให้ สอดรับกับระยะเวลาในการคืนทุนของโครงการ เพื่อให้ สามารถ กําหนดระยะเวลาในการทยอยคืนเงินต้ นให้ แก่ผ้ ถู ือพันธบัตรได้ ในช่วงปี ท้ ายๆ ของอายุพนั ธบัตรได้ เช่น ระดมทุนสําหรับโครงการลงทุน ขนาดใหญ่ที่มีระยะเวลาคืนทุนตังแต่ ้ ปีที่ 11 เป็ นต้ นไป ด้ วย Amortized Bond อายุ 15 ปี ที่ทยอยคืนเงินต้ นตังแต่ ้ ปีที่ 11 – 15 (รู ปที่ 1)

53


Looking Forward : แลหน้ า

Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยั่งยืน”

รูปที่ 1: กระแสเงินสดจ่ายของ Amortized Bond ดอกเบี้ย : ���้อยละ 3 ต่อป 2,400

1,800

1,200

ดอกเบี้ย เงินต้น 3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

3,000

600 20,000

20,000

3,000

20,000

25,000

20,000

อายุตราสาร : 15 ป

20,000

สมมติฐาน  เงินต้น : 100,000 ล้านบาท

จากรู ปที่ 1 จะเห็นได้ ว่า ในกรณีของ การระดมทุนเพื่อดําเนินโครงการลงทุน ขนาดใหญ่ มูลค่า 100,000 ล้ านบาท ซึง่ มี ระยะเวลาคืนทุนเริ่ มตังแต่ ้ ปีที่ 11 เป็ นต้ นไป สบน.จะวางแผนการออก Amortized Bond ให้ สอดคล้ องกับกระแสเงินสดของโครงการ โดยจะออกเป็ นพันธบัตร รุ่ นอายุ 15 ปี ที่มีเงื่อนไขทยอยคืนเงินต้ นตังแต่ ้ ปีที่ 11 – ปี ที่ 15 เป็ นต้ นไป

0

นอกจาก Amortized Bond จะเป็ นรู ปแบบการระดมทุนที่เหมาะสมกับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐแล้ ว ยังส่งผลดีตอ่ การรักษากรอบวินยั ทางการคลัง ในการเพิ่มความสามารถในการชําระหนี ้ และการบริ หาร Portfolio หนี ้รัฐบาลด้ วย กล่าวคือ หนี ้สาธารณะจะลดลงตามการทยอยชําระคืนต้ นเงินต้ น และในวันที่ครบกําหนดชําระคืนจะมียอดเงินต้ นน้ อยลงกว่าปกติและส่งผลให้ ภาระหนี ้ในปี สุดท้ ายไม่กระจุกตัว เมื่อเปรี ยบเทียบกับการระดมทุนด้ วยการออกพันธบัตรรัฐบาลในรุ่ นปกติ นอกจากนี ้ สบน. คาดว่า รู ปแบบของ Amortized Bond ที่มีลกั ษณะการทยอยคืนเงินต้ นนีจ้ ะช่วยเพิ่มความเป็ นไปได้ ในการขอรับการจัดสรรงบชําระหนี ้จาก สํานักงบประมาณได้ มากขึ ้นด้ วย ซึ่งการดําเนินการในรู ปแบบดังกล่าว นอกจากจะเป็ นประโยชน์ต่อภาครัฐแล้ ว ยังเป็ นประโยชน์ต่อ นักลงทุนหลายกลุ่มด้ วย เช่น นักลงทุนกลุ่มประกันชีวติ ที่มีการทยอยคืนค่ากรมธรรม์ให้ ลกู ค้ าเป็ นช่วงๆ ก่อนกรมธรรม์ครบกําหนด โดยในปั จจุบนั การออก Amortized Bond ได้ มีการดําเนินการแล้ วในหุ้นกู้ของภาคเอกชน โดยผู้ออกจะกําหนด จํานวนและงวดของเงินต้ นที่จะทยอยจ่ายคืนเป็ นงวดๆ ให้ กบั ผู้ถือหุ้นกู้ ดังนัน้ เมื่อถึงวันครบกําหนดไถ่ถอน มูลค่าต่อหน่วยของหุ้นกู้ ดังกล่าวจะลดลงเท่ากับเงินต้ นที่ได้ ทยอยชําระคืนแล้ วนัน่ เอง ส่วนแนวทางการออกพันธบัตรในรู ปแบบ Amortized Bond ของรัฐบาล สามารถดําเนินการได้ ทนั ทีตามกฎหมายการบริ หารหนี ้สาธารณะที่ใช้ บงั คับอยู่ในปั จจุบนั อย่างไรก็ตาม เนื่องจากหัวใจของการออก Amortized Bond คือ การประมาณการที่แม่ นยาของระยะเวลาคืนทุนของ Mega Project ให้ สอดรับกับการทยอยชาระคืน เงินต้ นของพันธบัตรดังกล่ าว ดังนัน้ ในการดําเนินการการออก Amortized Bond แต่ละครัง้ สบน. จึงจําเป็ นต้ องร่ วมทํางานกับ หน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง โดยเฉพาะหน่วยงานเจ้ าของโครงการ ในการวิเคราะห์กระแสเงินสดและระยะเวลาคืนทุนของโครงการให้ ชดั เจน เพื่อให้ การระดมทุนด้ วย Amortized Bond ก่อให้ เกิดประโยชน์และมีประสิทธิภาพอย่างแท้ จริ ง

Bond Switching และ Bond Consolidation แนวคิดของการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation เกิดจากการที่ สบน. มองย้ อนกลับไปดูการพัฒนา ของตลาดตราสารหนี ้ ซึง่ พบว่าในช่วงก่อนปี 2549 ตลาดตราสารหนี ้ของประเทศไทยยังไม่เติบโต (ณ สิ ้น ธ.ค. 2548 ตลาดตราสารหนี ้มี มูลค่า 3.1 ล้ านล้ านบาท) จะเห็นได้ ว่าเป็ นช่วงที่ตลาดไม่มีสภาพคล่องเพราะมีจํานวนรุ่ นของพันธบัตรรั ฐบาลคงค้ างอยู่ในตลาด ประมาณ 30 รุ่ น โดยมียอดคงค้ างเฉลี่ยต่อรุ่ นประมาณ 30,000 ล้ านบาทต่อรุ่ นเท่านัน้ ซึง่ เป็ นระดับที่ไม่ก่อให้ เกิดสภาพคล่องในตลาดรอง ในขณะที่ปัจจุบนั ตลาดตราสารหนี ้มีการขยายตัวขึ ้นมากกว่าเท่าตัวนัน้ (ณ สิ ้น ต.ค. 2554 ตลาดตราสารหนี ้มีมลู ค่า 7.1 ล้ านล้ านบาท) ตลาดตราสารหนี ้มีพนั ธบัตรรัฐบาลคงค้ างอยู่ในตลาดประมาณ 45 รุ่ น (ไม่นบั รวมพันธบัตรรัฐบาล อัตราดอกเบี ้ยลอยตัว : FRB) และมี ยอดคงค้ างเฉลี่ยต่อรุ่ นประมาณ 50,000 ล้ านบาทต่อรุ่ น โดยในจํานวนนี ้มี Benchmark Bond ที่มียอดคงค้ าง 75,000 – 120,000 ล้ านบาท จํานวน 8 รุ่ น ซึง่ เป็ นตัวการสําคัญในการสร้ างสภาพคล่องในตลาดรองให้ เกิดขึ ้น ดังนัน้ สบน. จึงมีแนวคิดที่จะทํา Bond Switching และ Bond Consolidation เพื่อลดจํานวนรุ่ นของพันธบัตรที่ไม่มีสภาพคล่องในตลาด พร้ อมทังเพิ ้ ่มวงเงินคงค้ างต่อรุ่ นของพันธบัตรเพื่อเพิ่ม สภาพคล่องในตลาดรองและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ต่อไป โดยการทํา Bond Switching ภายใต้ แนวทางของ สบน. หมายถึง การอนุญาตให้ นกั ลงทุนสามารถนําพันธบัตร รัฐบาลรุ่ นใดรุ่ นหนึ่งมาแลกเป็ นพันธบัตรรุ่ นใหม่ที่รัฐบาลกําหนดให้ เป็ น Benchmark Bond ซึง่ อาจเป็ น (1) Benchmark Bond รุ่ นที่มีอยู่ ในตลาดที่ต้องการเพิ่มยอดคงค้ างเพื่อสร้ างสภาพคล่องหรืออาจเป็ น (2) Benchmark Bond รุ่ นใหม่ ยกตัวอย่าง เช่น รัฐบาลอาจทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ น LB145A ซึง่ เป็ นพันธบัตรที่ไม่มีสภาพคล่อง* ไปเป็ น LB176A (Benchmark Bond รุ่ นอายุ 5 ปี * พันธบัตรรุ่ น LB145A มียอดคงค้ าง 10,000 ล้ านบาท มีมล ู ค่าการซื ้อขายเฉลี่ยประมาณ 600 ล้ านบาทต่อปี

หรื อ 0.06 เท่าของยอดคงค้ าง ในขณะที่ Benchmark Bond ที่มียอดคงค้ างประมาณ 50,000 – 100,000 ล้ านบาท มีมลู ค่าการซื ้อขายเฉลี่ยประมาณ 200,000 ล้ านบาทต่อปี หรื อ 2 – 4 เท่าของยอดคงค้ าง

54


Looking Forward : แลหน้ า

Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยั่งยืน”

ของปี งบประมาณ พ.ศ. 2555) ด้ วยอัตราส่วน 1 ต่อ 1 ซึง่ จะทําให้ นกั ลงทุนที่มีพนั ธบัตรรุ่ น LB145A มูลค่า 1,000 บาท สามารถซื ้อพันธบัตร รุ่ น LB176A ที่รัฐบาลจะทําการออกใหม่ได้ 1,000 บาท โดยชําระด้ วยพันธบัตรรุ่ น LB145A มูลค่า 1,000 บาท ที่ตนถือครองอยู่ ซึง่ การทํา Bond Switching ดังกล่าว จะส่งผลให้ พนั ธบัตรรุ่ น LB145A หมดไปจากตลาด (ลดจํานวนรุ่ นของพันธบัตรที่ไม่มีสภาพคล่อง) พร้ อมกับ เพิ่มยอดคงค้ างของพันธบัตรรุ่ น LB176A เพื่อให้ พนั ธบัตรรุ่ น LB176A มีสภาพคล่องสูงขึ ้น (รู ปที่ 2) ซึง่ กรณีดงั กล่าวนี ้เหมาะสมอย่างยิ่ง ในสถานการณ์ที่รัฐบาลไม่มีความต้ องการใช้ เงินแต่ยงั คงต้ องการออก Benchmark Bond เพื่อหล่อเลี ้ยงตลาดอย่างต่อเนื่อง รูปที่ 2: ตัวอย่างการทํา Bond Switching เพื่อสภาพคล่องในตลาดรองของพันธบัตร ยอดคงค้าง (ล้านบาท) 30,000

LB176A 10,000

ยอดคงค้าง LB176A เพิ่มเปน 25,000 ลบ.

15,000

LB145A 10,000

จากรู ปที่ 2 จะพบว่าการทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ น LB145A ไปเป็ น LB176A จะสามารถเพิ่มยอดคงค้ างของ Benchmark Bond รุ่ น LB176A เป็ น 25,000 ล้ านบาท จาก 15,000 ล้ านบาท ซึง่ จะส่งผลให้ การสร้ างสภาพคล่องของ พันธบัตรรุ่ น LB 176A เป็ นไปได้ เร็ วขึ ้น

LB176A 15,000

2555

2556

2557

2558

2559

2560

2561

2562

นอกจากนี ้การทํา Bond Switching ยังเป็ นอีกทางเลือกหนึง่ ที่สามารถช่วยลดความเสี่ยงของการปรับโครงสร้ างหนี ้ ในปี ที่มีความต้ องการปรับโครงสร้ างหนี โ้ ดยรวมสูงอีกด้ วย โดยรัฐบาลสามารถทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ นที่มีวงเงินสูงและ ครบกําหนดชําระในปี ที่มีความต้ องการปรับโครงสร้ างหนีโ้ ดยรวมสูง เป็ นพันธบัตรรุ่ นอื่นๆ ที่ครบกําหนดชําระในปี อื่นๆ เช่น หากต้ องการ ปรับโครงสร้ างหนี ้รัฐบาลในปี งบประมาณ พ.ศ. 2557 ที่มีหนี ้ครบกําหนดชําระทังหมดประมาณ ้ 380,000 ล้ านบาท สบน. อาจทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ น LB143A จํานวน 40,000 ล้ านบาท ที่ครบกําหนดชําระในปี งบประมาณ พ.ศ. 2557 ไปเป็ นพันธบัตรรุ่ น LB176A ที่ครบกําหนดชําระในปี งบประมาณ พ.ศ. 2560 เพื่อลดภาระการปรับโครงสร้ างหนี ้โดยรวมซึง่ จะช่วยลดความเสี่ยงในการปรับ โครงสร้ างหนี ้ได้ ไม่ครบตามความต้ องการของปี งบประมาณ พ.ศ. 2557 ลงได้ (รู ปที่ 3) Bond Switching

รูปที่ 3: ตัวอย่างการทํา Bond Switching เพื่อลดความเสีย่ งในการปรับโครงสร้ างหนี ้ 400,000

300,000

LB143A : 40,000

200,000

LB176A : 40,000

100,000

-

380,000

360,000

375,000

149,000

2557

2558

2559

2560

จากรู ปที่ 3 จะพบว่าการทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ น LB143A ไปเป็ นพันธบัตรรุ่ น LB176A จะสามารถ ช่วยลดภาระการปรับโครงสร้ างหนี ้ใน ปี งบประมาณ พ.ศ. 2557 ได้ 40,000 ล้ านบาท หรื อคิดเป็ นร้ อยละ10 ของ ความต้ องการปรับโครงสร้ างหนี ้ ในปี งบประมาณ พ.ศ. 2557

นอกจากนี ้ หากในอนาคตข้ างหน้ า ตลาดตราสารหนี ้ของไทยมีการพัฒนาถึงระดับที่พนั ธบัตรรัฐบาลที่คงค้ างอยู่ในตลาด เป็ น Benchmark Bond ที่มียอดคงค้ างสูงกว่า 100,000 ล้ านบาท ทุกรุ่ น การทํา Bond Switching จะเป็ นอีกหนึง่ ตัวช่วยที่ดียิ่ง ในกรณีที่ รัฐบาลต้ องการปรับโครงสร้ างหนี ้ Benchmark Bond ที่มียอดคงค้ างสูงกว่า 100,000 ล้ านบาท หลายๆ รุ่ นพร้ อมกันในปี เดียว โดย สบน. อาจทํา Bond Switching Benchmark Bond บางรุ่ น ในช่วงระยะเวลาประมาณ 1 – 6 เดือนก่อน Benchmark Bond ครบกําหนด ชําระ ในวงเงินที่เป็ นสัดส่วนประมาณร้ อยละ 5 – 20 ของยอดคงค้ าง เพื่อไม่ให้ การลดลงของยอดคงค้ างของ Benchmark Bond ที่ครบ กําหนดชําระ ส่งผลต่อสภาพคล่องของ Benchmark Bond แต่สามาถช่วยลดภาระการปรับโครงสร้ างหนี ้โดยรวมได้

55


Looking Forward : แลหน้ า

Amortized Bond & Bond Switching กับการบริหารการคลังที่ “ยั่งยืน”

ส่วนการทํา Bond Consolidation หมายถึงการทํา Bond Switching มากกว่า 1 รุ่ น พร้ อมกัน โดยมีวตั ถุประสงค์หลักในการลดจํานวนรุ่ นของพันธบัตรที่ไม่มีสภาพคล่องให้ น้อยลงพร้ อมกับเพิม่ สภาพคล่องในตลาดให้ กบั พันธบัตรรุ่ น ที่เป็ น Benchmark Bond โดยจะเลือกพันธบัตรจํานวน 2 – 3 รุ่ นที่ไม่มีสภาพคล่องในตลาด และอนุญาตให้ นํามาแลกกับ Benchmark Bond ที่รัฐบาลจะทําการออกในปี นัน้ ๆ ยกตัวอย่าง เช่น ทํา Bond Consolidation พันธบัตรรุ่ น LB15DA โดยรับทํา Bond Switching จากพันธบัตรรุ่ น LB143A, LB145A และ LB183A ซึง่ ไม่มีสภาพคล่อง ไปเป็ น Benchmark Bond รุ่ น LB15DA ที่มีสภาพคล่องสูง พร้ อมกันในครัง้ เดียว (รู ปที่ 4) Bond Consolidation รูปที่ 4: ตัวอย่างการทํา Bond Consolidation พันธบัตรรุ่น LB15DA

จากรู ปที่ 4 จะพบว่าการทํา Bond Consolidation พันธบัตรรุ่ น LB15DA สามารถลดจํานวนรุ่ นของพันธบัตรที่ ไม่มีสภาพคล่อง (LB143A, LB145A และ LB183A) พร้ อมกับเพิ่ม ยอดคงค้ างของพันธบัตรรุ่ น LB15DA ซึง่ จะส่งผลให้ พนั ธบัตรรุ่ น LB15DA มีสภาพคล่องสูงขึ ้น

แลกพันธบัตรที่มีสภาพคล่องต่า (LB143A, LB145A และ LB183A) กับพันธบัตรที่มีสภาพคล่องสูง (LB15DA)

150,000

50,000

LB143A

Benchmark Bond : LB15DA

100,000

2557

2558

LB145A

2555

2556

LB183A

2559

2560

2561

2562

จะเห็นได้ ว่าการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation สามารถช่วยลดจํานวนรุ่ นของพันธบัตรที่ ไม่มีสภาพคล่องในตลาดพร้ อมกับช่วยเพิ่มสภาพคล่องให้ กบั พันธบัตรรุ่ นที่คงเหลืออยู่ ซึง่ เป็ นการส่งเสริ มการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ อย่างยัง่ ยืน และยังเอื ้อให้ นกั ลงทุนสามารถกําจัดพันธบัตรรุ่ นที่ไม่มีสภาพคล่องออกจาก Portfolio ของนักลงทุน โดยเปลี่ยนเป็ น พันธบัตรรุ่ นที่มีสภาพคล่องสูงซึง่ จะช่วยให้ นกั ลงทุนสามารถปรับพอร์ ตการลงทุนของตนได้ ง่ายยิ่งขึ ้น ตลอดจนช่วยให้ การบริ หาร จัดการ Portfolio หนี ้รัฐบาลมีประสิทธิภาพยิ่งขึ ้น โดยนอกจากการใช้ Bond Switching เพื่อลดภาระการปรับโครงสร้ างหนี ้ตามที่ ได้ กล่าวไปแล้ ว สาหรับในปี ที่รัฐบาลไม่ มีความต้ องการระดมทุน รั ฐบาลยังสามารถทา Bond Switching และ Bond Consolidation เพื่อสร้ างยอดคงค้ างให้ Benchmark Bond โดยไม่ จาเป็ นต้ องรับเงินเข้ าคลังได้ อีกด้ วย ซึ่งถือเป็ นการต่ อยอด “การพัฒนาตลาดตราสารหนี”้ ไปสู่ “การส่ งเสริมความยั่งยืนทางการคลัง” สําหรับความเป็ นไปได้ ในการทํา Bond Switching และ Bond Consolidation นัน้ สบน. ได้ ผลักดันให้ มี การแก้ ไขกฎหมายการบริ หารหนี ้สาธารณะในปี พ.ศ. 2551** โดยเพิ่มเติมวิธีการปรับโครงสร้ างหนี ้เพื่อให้ สบน. มีอํานาจในการ ดําเนินการ “ขยายหรื อย่นระยะเวลาการชําระหนี ้ (Extending – Shortening)” จากเดิมที่ สบน. มีอํานาจปรับโครงสร้ างหนี ้ได้ เฉพาะการกู้เงินรายใหม่เพื่อชําระหนี ้เดิม (Refinance) แปลงหนี ้ (Swap) ชําระหนี ้ก่อนถึงกําหนดชําระ (Prepayment) ขยาย ระยะเวลาการชําระหนี ้ (Extending) ต่ออายุ (Roll-Over) ซื ้อคืน (Buyback) ไถ่ถอนตราสารหนี ้ (Redeem) และทําธุรกรรม บางอย่างตามกําหนดเพิ่มเติมในกฎกระทรวง*** เท่านัน้ ซึ่งไม่ครอบคลุมถึงการทํา Bond Switching หรื อ Bond Consolidation จากพันธบัตรรุ่ นที่มีอายุยาว ไปเป็ นพันธบัตรรุ่ นที่อายุสนกว่ ั ้ า ดังนัน้ จึงกล่าวได้ ว่า การแก้ ไขกฎหมายการบริหารหนี ้ สาธารณะดังกล่ าวทาให้ สบน. สามารถดาเนินการทา Bond Switching และ Bond Consolidation ได้ ในทุกรูปแบบอย่ าง เต็มประสิทธิภาพ ในเบื ้องต้ น สบน. มีแผนที่จะทํา Bond Switching และ Bond Consolidation ให้ เกิดขึ ้นจริ งภายในปี งบประมาณ พ.ศ. 2556 ซึง่ ได้ บรรจุไว้ ในแผนพัฒนาตลาดทุนไทยแล้ ว โดยสําหรับขันตอนต่ ้ อไป สบน. จะดําเนินการออกมาตรฐานที่ชดั เจนใน การทํา Bond Switching และ Bond Consolidation โดยกําหนดแนวทางในการแลกเปลี่ยนอย่างเฉพาะเจาะจงถึงลักษณะของ พันธบัตรที่จะนํามาทํา Bond Switching และ Bond Consolidation เช่น วงเงินต่อรุ่ น อายุ ยอดการซื ้อขายในตลาดรอง ตลอดจน กําหนดวิธีการและหลักเกณฑ์ตา่ งๆ ของการกําหนดอัตราแลกเปลี่ยนและการคํานวณแลกเปลี่ยนพันธบัตรให้ ชดั เจนต่อไป ** พระราชบัญญัติการบริหารหนี ้สาธารณะ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 *** ตามกฎกระทรวงว่าด้ วยการทําธุรกรรมทางการเงินอื่นที่เป็ นประโยชน์ตอ ่ การปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะ พ.ศ. 2549 ได้ กําหนดเพิม่ เติมรูปแบบการทําธุรกรรมเพื่อปรับ

โครงสร้ างหนี ้ของ สบน. อีก 5 วิธี คือ (1) สัญญาซื ้อขายเงินตราล่วงหน้ า (foreign exchange forward contract) (2) สัญญาซื ้อขายอัตราดอกเบี ้ยล่วงหน้ า (forward rate agreement) (3) สัญญาซื ้อขายเงินตราหรื ออัตราดอกเบี ้ยล่วงหน้ าในตลาดซื ้อขายล่วงหน้ า (futures contract) (4) สัญญาให้ สิทธิที่จะซื ้อหรื อขายอัตราดอกเบี ้ย (interest rate options) (5) สัญญาให้ สิทธิที่จะซื ้อหรื อขายเงินตรา (currency options)

56


Looking Forward : แลหน้ า

กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ในประเทศ (กปพ.) กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ย่ งั ยืน

อรปรียา จึงพาณิชย์

กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาด ตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ย่ ังยืน อีกหนึ่งภารกิจที่ท้าทายของ สบน. คือ การเพิ่มศักยภาพและพัฒนาขีดความสามารถของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อ การปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) ซึง่ จัดตังขึ ้ ้นโดยมีวตั ถุประสงค์เพื่อบริหารเงินที่ ได้ รับจากการกู้เงินเพื่อปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะล่วงหน้ า (Pre-Funding) ตามมาตรา 24 1 และการกู้เงินเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ในประเทศตามมาตรา 25 1 ของพระราชบัญญัตกิ ารบริ หารหนี ้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ซึง่ กปพ. จะเป็ นกลไกสําคัญที่จะเพิ่มประสิทธิภาพในการบริ หารจัดการหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ไทยอย่างต่อเนื่อง ในด้ านของการสนับสนุนการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริ หารจัดการหนี ้สาธารณะนัน้ กปพ. ถือเป็ นเครื่ องมือสําคัญที่จะรองรับ การปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ า (Pre-Funding) ของ สบน. ในกรณีทมี่ ีหนี ้สาธารณะที่จะครบกําหนดภายในวันเดียวมีวงเงินสูงกว่า 50,000 ล้ านบาท ซึง่ การกู้ล่วงหน้ า หรื อ Pre-funding นัน้ จะช่วยลดความเสี่ยงในการที่รัฐบาลอาจไม่สามารถระดมทุนได้ ครบตาม จํานวนที่ต้องการ โดยเงินกู้จากการทํา Pre-funding จะถูกส่งมาให้ กปพ. เป็ นผู้บริ หารจัดการลงทุนให้ เกิดผลตอบแทน และนํา ผลตอบแทนที่ได้ จากการบริ หารจัดการนันส่ ้ งคืนให้ สบน. นําไปชําระดอกเบี ้ยที่เกิดจากการ Pre-Funding ซึง่ เป็ นการช่วยลดภาระ ดอกเบี ้ยหรื อต้ นทุนการกู้เงินของกระทรวงการคลังเป็ นอย่างมาก โดยในปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 กปพ. จะมีเงินเข้ ามาบริ หารจากการทํา Pre-Funding ของ สบน. ในวงเงินกว่า 200,000 ล้ านบาท ซึง่ ในปั จจุบนั กปพ. ได้ มี���วามพร้ อมของระบบการลงทุน การบริ หารความเสี่ยง การกํากับการลงทุน และการทําธุรกรรมต่างๆ อย่างเต็มที่ รวมถึงได้ มีการว่าจ้ างผู้บริ หารสินทรัพย์ภายนอกจํานวน 3 รายมาเป็ นผู้บริ หาร จัดการการลงทุนของ กปพ. ทังนี ้ ้เพื่อเป็ นการกระจายความเสี่ยงและการสร้ างศักยภาพด้ านการลงทุนของบุคลากรของ กปพ. ควบคูก่ นั ไป พร้ อมกันนี ้ กปพ. ได้ มีการเจรจาและลงนามในสัญญามาตรฐาน GMRA และ ISDA กับธนาคารคูส่ ญ ั ญาแล้ วหลายแห่ง เพื่อรองรับการทํา ธุรกรรม Reverse Repo และธุรกรรมป้องกันความเสี่ยง ในอีก 10 ปี ข้ างหน้ า เมื่อพิจารณาจากหนี ้ที่จะครบกําหนดในอนาคต (Maturity Profile) สบน. มีแผนที่อาจจะต้ องดําเนินการ ปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ า Pre-Funding ทุกปี เฉลี่ยวงเงินปี ละกว่า 100,000 ล้ านบาท กปพ. จึงต้ องเร่ งสร้ างศักยภาพเพื่อเป็ นหน่วยงาน ที่สามารถสนับสนุนการบริ หารจัดการหนี ้สาธารณะของ สบน. ได้ อย่างยัง่ ยืน ในด้ านการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ กปพ. มีบทบาทสําคัญในการสนับสนุนบริ หารการคลังภาครัฐ โดยเมื่อรัฐบาลดําเนิน นโยบายงบประมาณสมดุล สบน. จะยังสามารถออกพันธบัตร Benchmark เพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ได้ อย่างต่อเนื่อง โดยสามารถกู้ เงินเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ตามมาตรา 25 1 และเงินกู้ดงั กล่าว จะส่งให้ กปพ. บริ หารจัดการให้ เกิดผลตอบแทนเช่นเดียวกับการกู้ เงินเพื่อ Pre-Funding มองไปข้ างหน้ า สบน. และ กปพ. จึงมีบทบาทที่ท้าทายมากยิ่งขึ ้น ในการเป็ นฟั นเฟื องสําคัญเพื่อสนับสนุนการพัฒนาตลาด ตราสารหนี ้ไทยให้ มีการเจริ ญเติบโตอย่างมัน่ คงและมีเสถียรภาพ เพื่อให้ บรรลุวสิ ยั ทัศน์ของ กปพ. คือ “เป็ นมืออาชีพในการบริหาร สินทรัพย์ เพื่อสนับสนุนการบริหารหนีส้ าธารณะ และการพัฒนาตลาดตราสารหนีอ้ ย่ างยั่งยืน ”

57


2- 2 Savings Bond ที่จะครบกําหนด Benchmark Bond ที่จะครบกําหนด ประมาณการ Benchmark Bond รุ่น 3 ปี ประมาณการ Benchmark Bond รุ่น 5 ปี ประมาณการ Benchmark Bond รุ่น 7 ปี

Looking Forward : แลหน้ า

Pre-Funding

Pre-Funding

กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ในประเทศ (กปพ.) กับการพัฒนา Benchmark Bond ที่ย่ งั ยืน

รูป: ภาพรวม Pre-Funding ที่ กปพ. จะบริหารในงบปี ประมาณ 2012-2022

Looking Forward : แลหน้ า

58


Looking Forward : แลหน้ า

บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC)

วีรยา จุลมนต์

บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรียมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC) “การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ให้ เป็ นเสาหลักทางการเงิน เพื่อเสริ มสร้ างความแข็งแกร่ งของระบบการเงิน ” คือ หนึง่ ในยุทธศาสตร์ หลักที่สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ให้ ความสําคัญเป็ นอย่างยิ่งตลอดหลายปี ที่ผ่านมา ตลาดตราสารหนี ้ ในประเทศ มียอดคงค้ างทังสิ ้ ้น จํานวน 7.118 ล้ านล้ านบาท หรื อคิดเป็ นร้ อยละ 65 ของ GDP ซึง่ ในจํานวนนี ้ เป็ นตราสารหนี ้ที่ออก โดยกระทรวงการคลัง คิดเป็ นสัดส่วนถึงร้ อยละ 40 ของยอดคงค้ าง ทังนี ้ ้ ถ้ าพิจารณาถึง Benchmark Bond และพันธบัตรรัฐบาลชนิด ต่างๆ แล้ วจะเห็นว่า สบน. เดินมาถึงจุดที่สามารถเริ่ มปรับมาให้ ความสําคัญกับมิตขิ องความเป็ นศูนย์กลางของแหล่งระดมทุน ในภูมิภาค ASEAN ซึง่ พันธกิจดังกล่าว ถือเป็ นมาตรการเชิงรุ กเพื่อเป็ นการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC) ในปี 2558 ในการนี ้ สบน. จะเร่ งสนับสนุนให้ Baht Bond มีธุรกรรมที่เพิ่มสูงขึ ้น (Outside-in) โดยการร่ วมมือกับธนาคาร แห่งประเทศไทย (ธปท.) ในการลดอุปสรรคของการออก Baht Bond โดยในปั จจุบนั สัดส่วนของ Baht Bond อยู่ในระดับตํ่า เพียง ร้ อยละ 1 เท่านัน้ ในขณะเดียวกัน สบน. ในฐานะที่เป็ นผู้แทนของประเทศไทยในการดํารงตําแหน่งกรรมการใน Credit Guarantee and Investment Facility (CGIF) มีความตังใจอย่ ้ างสูงในการสนับสนุนให้ ห้ นุ กู้ในประเทศของไทยได้ รับการคํ ้าประกันจาก CGIF เพื่อที่จะได้ upgrade เป็ นระดับ AAA และสามารถระดมทุนโดยการออกตราสารหนี ้ในกลุ่มสมาชิก ASEAN (Inside-out) ซึง่ การส่งเสริ มธุรกรรมดังกล่าว จะต้ องอาศัย Arrangers เป็ นตัวกลาง โดย CGIF จะมีการดําเนินการอย่างเต็มตัวในเดือนเมษายน 2555 ดังนัน้ CGIF จึงถือเป็ นเรื่ องใหม่ และในขณะที่ Baht Bond ได้ มีการดําเนินการมาแล้ วเกือบ 10 ปี แต่มีสดั ส่วนที่น้อยมาก จึงไม่เป็ นที่ร้ ู จกั ในวงกว้ าง (รู ปที่ 1) รูปที่ 1: สัดส่วนของ Baht Bond (Outside-in) และ CGIF (Inside-out) ต่อตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ

59


บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC)

Looking Forward : แลหน้ า

วันนี ้ เลยอยากถือโอกาสแนะนํา Baht Bond และ CGIF ให้ กระจ่างว่าคืออะไร และมีบทบาทอย่างไรในการส่ง สัญญาณให้ เห็นถึงความพร้ อมของไทยในการเป็ นผู้นําด้ านตราสารหนี ้ในภูมิภาค อนึ่ง เนื่องจาก Baht Bond และ CGIF ล้ วนเป็ น ธุรกรรมที่เกี่ยวข้ องกับ “ต่างชาติ” ทังสิ ้ ้น ซึง่ ส่งผลให้ อาจเป็ นประเด็นอ่อนไหว โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสถานการณ์ที่อตั ราดอกเบี ้ยและ อัตราแลกเปลี่ยนมีความไม่แน่นอนและเป็ นปั จจัยที่ไม่สามารถควบคุมได้ ดังนัน้ การผลักดันให้ Baht Bond และ CGIF ประสบ ความสําเร็ จ จึงต้ องอาศัยความร่ วมมือของหลายฝ่ าย ทัง้ ธปท. ในฐานะผู้ดแู ลเงินทุนไหลเข้ า และ Arranger ในฐานะตัวกลาง ในการเป็ นผู้ให้ คําแนะนําและข้ อมูลแก่นกั ลงทุน สบน. จึงหวังเป็ นอย่างยิ่งว่า จะได้ มีการหารื ออย่างใกล้ ชิดและได้ รับความร่ วมมือ อย่างดีจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้ อง ในการมีส่วนร่ วมที่จะผลักดันให้ ไทยมีบทบาทผู้นําในการเป็ นแหล่งระดมทุนที่ยงั่ ยืนของภาครัฐและ เอกชนของภูมิภาค

Baht Bond คืออะไร และเป็ นการพัฒนาตลาดตราสารหนีไ้ ทยแบบ Outside-in อย่ างไร (2004 – 2012) Baht Bond คือ ตราสารหนี ้สกุลเงินบาทที่ออกโดยองค์กรจากต่างประเทศในตลาดตราสารหนี ้ไทย โดยองค์กร เหล่านี ้จะมี Local Rating ทีไ่ ม่ตํ่ากว่า AAA หรื อมี International Rating ที่ A ทังนี ้ ้ การสนับสนุนการออก Baht Bond มีวตั ถุประสงค์หลัก เพื่อเพิ่มสินค้ าคุณภาพให้ กบั นักลงทุนในประเทศ ซึง่ สบน. ร่ วมกับ ธปท. มีการดูแลเรื่ องของค่าเงินและการป้องกันไม่ให้ เกิดการแย่ง ตลาดอย่างใกล้ ชิด โดยระหว่างปี 2004 – 2011 มีการออก Baht Bond เฉลี่ยปี ละประมาณ 13,000 ล้ านบาท เท่านัน้ ในขณะที่มี ความจํานงเฉลี่ยสูงถึง 65,000 ล้ านบาทต่อปี ซึง่ ส่งผลให้ สดั ส่วนการออก Baht Bond ได้ จริ งคิดเป็ นร้ อยละ 19 ซึง่ ค่อนข้ างตํ่ามาก ในการนี ้ ในปี 2554 สบน. ได้ ประสานงานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้ องเพื่ออํานวยความสะดวกให้ แก่ผ้ ยู ื่นขออนุญาตออก Baht Bond โดยได้ มีการปรับปรุ งหลักเกณฑ์และการดําเนินการบางส่วน (รู ปที่ 2) ได้ แก่ (1) ธปท. ได้ ผ่อนคลายเกณฑ์การกําหนดให้ ผ้ อู อก Baht Bond ต้ องแปลงเงินบาทเป็ นเงินตราต่างประเทศ ก่อนนําออกนอกประเทศ โดยจากเดิ ม กําหนดให้ ทํา swap ทันทีที่ออก Baht Bond และต้ องทําเต็มวงเงิน โดยอายุของการทํา Swap จะต้ องเท่ากับอายุคงเหลือของ Baht Bond ที่ออก ผ่อนคลายเป็ น ให้ นิตบิ คุ คลต่างประเทศมีทางเลือกมากขึ ้นโดย 1) ให้ นิตบิ คุ คล ต่างประเทศสามารถแบ่งวงเงิน (Split) ในการทํา Swap ออกเป็ นหลายๆ ธุรกรรมได้ โดยอาจทยอยทําเมื่อพอใจต้ นทุน แต่อายุ ของการทํา Swap นันจะยั ้ งคงต้ องเท่ากับอายุคงเหลือของ Baht Bond ที่ออก หรื อ 2) ให้ นิตบิ คุ คลต่างประเทศสามารถทําธุรกรรม Outright คือ ให้ สามารถนําเงินออกได้ โดยการแลกเป็ นเงินเหรี ยญสหรัฐโดยไม่จําเป็ นต้ องทํา Swap ทังนี ้ ้ การผ่อนคลายทัง้ 2 ประเด็นดังกล่าว ให้ นิตบิ คุ คลต่างประเทศที่ได้ รับอนุญาตออก Baht Bond ต้ องขออนุญาตจาก ธปท. เป็ นรายกรณีไป (2) สบน. ได้ ขยายระยะเวลาการอนุญาตออก Baht Bond จาก 6 เดือน เป็ น 9 เดือน เพื่อเพิ่มโอกาสให้ แก่ ผู้ที่ได้ รับอนุญาตสามารถออก Baht Bond ได้ เพิ่มขึ ้น แต่ปรับลดจํานวนจํานวนรอบการพิจารณาอนุญาตไว้ เหลือเพียง 3 รอบ โดยให้ ยื่นคําขออนุญาตปี ละ 3 ครัง้ คือ เดือนมีนาคม กรกฎาคม และพฤศจิกายน ของทุกปี (3) ธนาคารที่เป็ น Arrangers มีความพร้ อมที่จะช่วยอํานวยความสะดวกแก่ผ้ ลู งทุนและผู้ออก Baht Bond รวมทัง้ สบน. จะจัดให้ มีการประชุมร่ วมกันเป็ นระยะๆ เพื่อติดตามการเคลื่อนไหวของตลาดอย่างใกล้ ชิดด้ วย นอกจากนัน้ เพื่อให้ มีจดุ หมายในการพัฒนา Baht Bond ที่ชดั เจนและเป็ นรู ปธรรม สบน. จึงได้ กําหนดตัวชี ้วัด และเป้าประสงค์ ดังนี ้ (1) ไทยมีเป้าหมายในการออก Baht Bond ปี ละไม่ตํ่ากว่า 15,000 ล้ านบาท (2) มีผ้ อู อก Baht Bond อย่างน้ อย 4 ราย และ (3) มียอดคงค้ างทังสิ ้ ้น ร้ อยละ 3 ของสัดส่วนการระดมทุนในตลาดตราสารหนี ้ทังหมด ้

60


บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC)

Looking Forward : แลหน้ า รูปที่ 2: การปรับปรุงหลักเกณฑ์ Baht Bond และเป้าหมายในอนาคต

To Enhance Our Cooperation To Achieve Our Targets

Development Direction of Baht Bond (2012 – 2015)

สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

To Enhance Our Cooperation : 2012

Arranger BOT Deregulation of Swap Obligation

• Facilitating issuers & investors in Baht Bond • Providing market updates in one-on-one meetings

Extension of Approval Period

To Achieve Our Targets : 2015 Issued amount (per year)

2004 - 2011 between 5,000

Number of issuers (per year)

2012 - 2015

– 27,000 MB

between

minimum

2 – 6 clients

Outstanding size

minimum

4 clients 3%

1%

(% share of BOND market capitalization)

15,000 MB

CGIF คืออะไร และเป็ นการพัฒนาตลาดตราสารหนีแ้ บบ Inside-out อย่ างไร (2012 – อนาคต) CGIF คือ การรวมตัวของ ASEAN + 3 (ญี่ปนุ่ เกาหลีและจีน) และ ADB ในการคํ ้าประกันหุ้นกู้ของประเทศ สมาชิก ให้ สามารถไประดมทุนในกลุ่มประเทศสมาชิกได้ ในต้ นทุนที่ตํ่า ซึง่ สบน. ได้ มีการประชาสัมพันธ์ไปแล้ วในเบื ้องต้ น และได้ รับ ความสนใจจากนักลงทุนและธนาคารที่เป็ น Arrangers เป็ นจํานวนมาก และถ้ าประเทศไทยในฐานะตัวแทน ASEAN สามารถ Launch Pilot Project ได้ สําเร็ จ ก็จะเป็ น Milestone ก้ าวแรกไปสู่ความเป็ นผู้นําด้ านตราสารหนี ้ในภูมิภาคได้ ทางหนึ่ง คุณสมบัตขิ องผู้ท่ สี ามารถขอรับการคา้ ประกันจาก CGIF คือ 1. มีอนั ดับความเชื่อถือที่ BBB ขึ ้นไป 2. อยู่ในกลุ่มอุตสาหกรรมเป้าหมาย ซึง่ ถ้ าพิจารณาจากหุ้นกู้ที่มีหมุนเวียนอยู่แล้ วในตลาดตราสารหนี ้ไทย (รู ปที่ 3) ก็ถือว่าทุกบริ ษัทเข้ าข่ายได้ รับ การคํ ้าประกันจาก CGIF ทังสิ ้ ้น

ตราสารหนีข้ องภาคเอกชนไทยที่เข้ าข่ ายการขอรับการคา้ ประกัน

รู ปที่ 3: ตราสารหนี ้ของภาคเอกชนไทยแบ่งตามภาคอุตสาหกรรมและอันดับความน่าเชื่อถือ

By Rating

By Business Sector Petro 3 %

ICT 4

Others 7%

%

Food 5 %

Transportation 6

 อยู่ในอุตสาหกรรมเป้าหมาย Energy 28%

%

Fin. Institution 8 %

Construction 10%

Bank 18%

Property 11%

61

500 400

bps

Unrated

BBB 9%

0%

AAA 24%

 มี rating ≥ BBB  การประหยัดต้ นทุน  การ match

สกุลเงิน

A 45%

AA 22%


บทบาทของ Baht Bond และ CGIF กับการเตรี ยมความพร้ อมเข้ าสู่ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community : AEC)

Looking Forward: แลหน้ า

ประโยชน์ ท่ ีจะได้ รับ : ประหยัดต้ นทุนในการระดมทุน สอดคล้ องกับความต้ องการใช้ เงินของธุรกิจ และ ลด Currency Mismatch และ Maturity Mismatch การที่ สบน. เป็ นหน่วยงานหลักในการดําเนินงานเกี่ยวกับ CGIF และเป็ นผู้แทนของกลุ่มประเทศอาเซียน ในการทําหน้ าที่กรรมการอํานวยการของ CGIF ในระยะเริ่ มต้ น จะเป็ นประโยชน์แก่ประเทศไทยเป็ นอย่างยิ่ง เนื่องจากคณะกรรมการ อํานวยการจะเป็ นผู้ที่กําหนดนโยบายการดําเนินงานของ CGIF เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของผู้ถือหุ้นเป็ นสําคัญ นอกจากนี ้ คณะกรรมการอํานวยการยังเป็ นผู้ที่พิจารณาอนุมตั โิ ครงการที่จะขอใช้ บริ การจาก CGIF ด้ วย คณะกรรมการโดยผู้อํานวยการ สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะจึงสามารถสนับสนุน ให้ ภาคเอกชนไทยสามารถใช้ บริ การการคํ ้าประกันเครดิตจาก CGIF รวมทังรั้ กษา ผลประโยชน์ในส่วนของประเทศไทยให้ มากที่สดุ ด้ วย (รู ปที่ 4) รู ปที่ 4: CGIF : Why Now ? and What’s Next ?

CGIF : Why NOW? What’s NEXT? Why NOW? BOARD OF DIRECTORS ICRMC

AUDIT COMMITTEE

CHIEF RISK OFFICER (CRO)

NRC

Pilot Project

GUARANTEE AND INVESTMENT COMMITTEE)

What’s NEXT? 1-on-1 with PDMO (+ consultant) Nov

Announcing of CGIF Establishment

July

CEO Selection

Nov

Drafting of Business Plan Market Research & Legal Survey (in targeted markets)

2010

2011

Market Dialogue (+ CGIF CEO)

5-6 project proposals from arrangers

Jan

Approval of Business Plan by BOD Pre-Marketing

Apr

Pilot Project

Expectation of 1st Deal

Selection process

2012

ก้ าวต่ อไปของ CGIF สบน. มีนโยบายอย่างชัดเจนที่จะผลักดันให้ ภาคเอกชนไทยขอรับประกันจาก CGIF โดยเมื่อแผนธุรกิจของ CGIF เสร็ จสมบูรณ์ในต้ นปี 2555 แล้ ว สบน. จะจัดให้ มีการประชุมระหว่างผู้ร่วมตลาด (Market Dialogue) ร่ วมกับ CEO ของ CGIF เพื่อ หารื อร่ วมกันด้ วย โดย CGIF จะสามารถเปิ ดให้ บริ การอย่างเต็มรู ปแบบได้ ในเดือนเมษายน 2555 ในลักษณะ First Come First Serve โดยมีสํานักงานอยู่ที่กรุ งมะนิลา ประเทศฟิ ลิปปิ นส์ ซึง่ หากเอกชนรายใดสนใจขอรับบริ การการคํ ้าประกันจาก CGIF สามารถติดต่อ สอบถามข้ อมูลเพิ่มเติมได้ ที่ สบน. โดยตรง อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบตั ินนั ้ การจําหน่ายหุ้นกู้ภาคเอกชนจะมีการจัดการโดย Arrangers ซึง่ เป็ นผู้ที่มี ความเชี่ยวชาญในการเข้ าตลาด ซึง่ โครงการนี ้ เราได้ มีการประชาสัมพันธ์ไปแล้ วบ้ าง และได้ รับความสนใจจากนักลงทุนและธนาคารที่ เป็ น Arrangers เป็ นจํานวนมาก และในฐานะที่ประเทศไทยเป็ นตัวแทน ASEAN ในการเป็ นกรรมการ Board CGIF จึงเป็ นโอกาสดียิ่ง ที่จะสนับสนุนหุ้นกู้ภาคเอกชนของไทยให้ ได้ รับการคํ ้าประกันจาก CGIF ซึง่ ถ้ า สบน. สามารถ Launch Pilot Project ได้ สําเร็ จ ก็จะ เป็ น Milestone ก้ าวแรกสู่การรุ กคืบสู่ความเป็ นผู้นําด้ านตราสารหนี ้ในภูมิภาคได้ ทางหนึ่ง ในการนี ้ สบน. จึงอยากขอประชาสัมพันธ์ ให้ Arrangers ช่วยเป็ นตัวกลางในการให้ ข้อมูลกับภาคเอกชนที่มีคณ ุ สมบัตเิ ข้ าข่ายการขอรับประกัน เพื่อเป็ นโครงการนําร่ อง (Pilot Project) เพื่อที่ไทยจะได้ ใช้ ประโยชน์จากโครงการ CGIF ได้ สงู สุด

62


Looking Forward : แลหน้ า

การจัดทา Credit Scoring เพื่อคา้ ประกันการระดมทุนของรั ฐวิสาหกิจ

อรุ ณวรรณ ยมจินดา ปวีณา สาเร็จ สุธาวรรณ วรรณสุกใส

การจัดทา Credit Scoring เพื่อคา้ ประกันการระดมทุนของรัฐวิสาหกิจ Credit Scoring หมายถึง การวัดระดับความเสี่ยงทางเครดิต เพื่อจัดระดับความน่าเชื่อถือของผู้ก้ ู เพื่อระบุความเสี่ยง ทางเครดิตและวัดความสามารถในการชําระหนี ้ ซึง่ ปั จจุบนั สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ ดําเนินการวิเคราะห์ความเสี่ยง ทางเครดิตเพื่อวัดความน่าเชื่อถือทางการเงินของผู้ก้ หู รื อผู้เป็ นลูกหนี ข้ องกระทรวงการคลัง ซึง่ ประกอบด้ วยรัฐวิสาหกิจ และสถาบัน การเงินภาครัฐ ที่ขอกู้เงินต่อจากกระทรวงการคลัง และที่ขอให้ กระทรวงการคลังคํ ้าประกันเงินกู้ ทังนี ้ ้ การทํา Credit Scoring ของ สบน. มีวตั ถุประสงค์เพื่อใช้ กําหนดอัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ ของกระทรวงการคลังเท่านัน้ ซึง่ ค่าธรรมเนียมที่ กระทรวงการคลังเรี ยกเก็บจะขึ ้นอยู่กบั ปั จจัย 2 ประการ คือ 1) ความเสี่ยงทางเครดิต และ 2) อายุเงินกู้คงเหลือ

วัตถุประสงค์ และหลักการ กฎหมายที่เกี่ยวข้ อง • พระราชบัญญัตกิ ารบริ หารหนี ้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ ไขเพิ่มเติม • กฎกระทรวงกําหนดอัตราและเงื่อนไขการเรี ยกเก็บค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันของกระทรวงการคลัง พ.ศ. 2551 • กฎกระทรวงกําหนดอัตราและเงื่อนไขการเรี ยกเก็บดอกเบี ้ยและค่าธรรมเนียมการให้ ก้ ตู อ่ ของกระทรวงการคลัง พ.ศ. 2551 • ประกาศสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ เรื่ อง หลักเกณฑ์และวิธีการประเมินระดับความน่าเชื่อถือของ รัฐวิสาหกิจและสถาบันการเง���นภาครัฐ ตามกฎกระทรวง กําหนดให้ กระทรวงการคลัง โดย สบน. จัดระดับความน่าเชื่อถือหน่วยงานภาครัฐ โดยให้ ดําเนินการทุกปี เพื่อใช้ กําหนดอัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ ของกระทรวงการคลัง ซึง่ ปั จจุบนั มี เฉพาะรัฐวิสาหกิจและ สถาบันการเงินภาครัฐเท่านันที ้ ่มีเงินกู้ที่กระทรวงการคลังคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ ดังนัน้ ปั จจุบนั สบน. จึงประเมินความเสี่ยงทางเครดิต และจัดระดับความน่าเชื่อถือหน่วยงานกลุ่มนี ้เท่านัน้ เพื่อนําผลการจัดระดับความน่าเชื่อถือมากําหนดอัตราค่าธรรมเนียมฯ เพื่อเป็ น การประกันความเสี่ยงที่เกิดจากการคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ ของกระทรวงการคลัง สบน. จัดระดับความน่ าเชื่อถืออย่ างไร สบน. ได้ ประยุกต์เทคนิคการวิเคราะห์จาก Standard & Poor’s และ TRIS Rating และกําหนดกรอบการวิเคราะห์ เป็ น 3 ด้ าน ประกอบด้ วย การวิเคราะห์ความเสี่ยงทางอุตสาหกรรม ความเสี่ยงทางธุรกิจ และความเสี่ยงทางการเงิน โดยใช้ ข้อมูลเชิงลึก ในการวิเคราะห์ เช่น ข้ อมูลงบการเงินที่ผ่านการตรวจสอบของผู้ตรวจสอบบัญชี ข้ อมูลเงินกู้ ตารางการชําระหนี ้ ข้ อมูลการบริ หารงาน ภายใน นโยบายและกลยุทธ์ในการดําเนินงาน ข้ อมูลผลประเมินการดําเนินงานจากสํานักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) รวมถึงการวิเคราะห์ข้อมูลอุตสาหกรรม และเพื่อให้ เกิดความเป็ นธรรมต่อหน่วยงานมากที่สดุ สบน. ได้ กําหนดกรอบการวิเคราะห์ให้ ครอบคลุมถึงการวิเคราะห์ข้อมูลการควบคุมและการได้ รับความคุ้มครองจากรัฐบาล (Implicit Support) อีกด้ วย และแบ่งกลุ่ม รัฐวิสาหกิจออกเป็ น 2 ประเภท ให้ สอดคล้ องกับลักษณะของธุรกิจ ประกอบด้ วยรัฐวิสาหกิจที่เป็ นสถาบันการเงิน และรัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่ สถาบันการเงิน โดยนํ ้าหนักที่ให้ แก่ปัจจัยต่างๆ ที่ใช้ ประกอบการประเมิน จะมีคา่ นํ ้าหนักแตกต่างกันไปขึ ้นอยู่กบั ลักษณะขององค์กร และธุรกิจ การวิเคราะห์ข้อมูลเหล่านี ้จะนําไปสู่การประเมินผลทังในเชิ ้ งคุณภาพ เช่น ประสิทธิภาพของการบริ หารงาน และเชิงปริ มาณ เช่น การวิเคราะห์อตั ราส่วนทางการเงิน โครงสร้ างเงินทุน เป็ นต้ น โดยหลักสําคัญของการทํางานของผู้วเิ คราะห์ระดับความน่าเชื่อถือ ของ สบน. คือ ความโปร่ งใส และความไม่มีอคติตอ่ หน่วยงานที่ได้ รับการประเมิน ข้ อแตกต่ างระหว่ างการจัดระดับความน่ าเชื่อถือของ สบน. และการประเมินผลการดาเนินงานของรัฐวิสาหกิจของ สคร. การประเมินผลการดําเนินงานของ สคร. มีวตั ถุประสงค์เพื่อผลักดันให้ รัฐวิสาหกิจพัฒนาระบบการบริ หารจัดการ ขององค์กร โดยแบ่งระดับผลการประเมินเป็ น 5 ระดับ ซึง่ ระดับ “1” หมายถึง ผลการดําเนินงานตํ่ามาก และระดับ “5” หมายถึง ผลการ ดําเนินงานดีมาก การประเมินผลการดําเนินงานของ สคร. แบ่งองค์ประกอบการประเมินเป็ น 3 ด้ านหลักๆ ประกอบด้ วย (ก) ด้ านการ ดําเนินการตามนโยบาย ร้ อยละ 10 (ข) ด้ านผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจ ร้ อยละ 60 และ (ค) ด้ านการบริ หารจัดการองค์กร อีกร้ อยละ 30 โดยในทุกปี สคร. และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจจะร่ วมกันกําหนดตัวชี ้วัด นํ ้าหนัก และเป้าหมายในการประเมินผลการดําเนินงาน ประจําปี เพื่อใช้ สําหรับการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจประจําปี สําหรับการจัดระดับความน่าเชื่อถือของ สบน. มี วัตถุประสงค์เพื่อใช้ เป็ นตัวกําหนดอัตราค่าธรรมเนียม เพื่อเรี ยกเก็บค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกัน และ หรื อให้ ก้ ตู อ่ ของกระทรวงการคลัง โดยแบ่งระดับความน่าเชื่อถือเป็ น 8 ระดับ ซึง่ ระดับ “1” หมายความว่าหน่วยงานมีเครดิตดีและมีความเสี่ยงตํ่าสุด ส่วนระดับ “8”

63


Looking Forward : แลหน้ า

การจัดทา Credit Scoring เพื่อคา้ ประกันการระดมทุนของรั ฐวิสาหกิจ

หมายความว่าหน่วยงานมีความเสี่ยงที่จะผิดนัดชําระหนี ้สูงสุด โดย สบน. ได้ กําหนดองค์ประกอบที่ใช้ ในการวิเคราะห์รวม 5 ด้ าน ประกอบด้ วย (ก) การประเมินด้ านอุตสาหกรรม ร้ อยละ 10 (ข) การประเมินด้ านองค์กรธุรกิจ ร้ อยละ 15 (ค) การประเมินด้ าน การบริ หารจัดการ (ใช้ คะแนนผลการประเมินผลการดําเนินงานของรัฐวิสาหกิจของ สคร.) ร้ อยละ 10 (ง) ความสามารถในการทํากําไร ร้ อยละ 25 และ (จ) สถานภาพทางการเงิน อีกร้ อยละ 30 ตาราง: สัญลักษณ์และความหมายระดับความน่าเชื่อถือรัฐวิสาหกิจ

สัญลักษณ์ และความหมาย สบน. แบ่งระดับความน่าเชื่อถือออกเป็ น 8 ระดับ โดยระดับเครดิตที่ดีที่สดุ ของ สบน. คือ ระดับ “1” ซึง่ สะท้ อน ว่าหน่วยงานมีระดับเครดิตดีและมีความเสี่ยงตํ่าสุด และระดับ เครดิตรองลงมาจะมีความเสี่ยงสูงขึ ้นตามลําดับ โดยระดับที่แย่ ที่สดุ คือ ระดับ “8” ซึง่ สะท้ อนว่าหน่วยงานมีความเสี่ยงที่จะผิดนัด ชําระหนี ้สูงสุด

High Risk

Low Risk

8=

LOSS 7

DOUBTFUL

6

SUB-STANDARD

5

WATCH

4

ACCEPTABLE

3

STRONG

2

VERY STRONG

1=

PRIME

อัตราค่ าธรรมเนียมฯ รูป: อัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ สบน. ได้ เริ่ มดําเนินการเรี ยกเก็บค่าธรรมเนียม จําแนกตามระดับความเสี่ยงและอายุเงินกู้คงเหลือ Credit Rating การคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ กับหน่วยงานที่มีเงินกู้ที่กระทรวงการคลัง คํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ ตังแต่ ้ วนั ที่กฎกระทรวง มีผลบังคับใช้ คือเดือน 8 7 กรกฎาคม 2551 ทังนี ้ ้ ค่าธรรมเนียมที่เรี ยกเก็บขึ ้นอยู่กบั ปั จจัยหลัก 2 6 ประการ คือ 1) ระดับความเสี่ยงทางเครดิตของหน่วยงานแต่ละแห่ง 5 ซึง่ เป็ นตัวสะท้ อนถึงความสามารถในการชําระหนี ้ และ 2) อายุเงินกู้ 4 3 คงเหลือ โดยอัตราค่าธรรมเนียมมีอตั ราตังแต่ ้ ร้อยละ 0.01 ของวงเงิน 2 กู้คงค้ างต่อปี จนถึงสูงสุดที่อตั ราร้ อยละ 0.50 ของวงเงินกู้คงค้ างต่อปี 1 0.35

0.40

0.45

0.50

0.30

0.35

0.40

0.45

0.25

0.30

0.35

0.40

0.20

0.25

0.30

0.35

0.15

0.20

0.25

0.30

0.10

0.15

0.20

0.25

0.05

0.10

0.15

0.20

0.01

0.05

0.10

0.15

1

1-5

5-10

>10

ผลการดาเนินงานที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้ เริ่ มดําเนินการเรี ยกเก็บค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและการให้ ก้ ตู อ่ ตังแต่ ้ วนั ที่กฎหมายฯ มีผลบังคับใช้ คือเดือนกรกฎาคม 2551 โดยได้ ดําเนินการเรี ยกเก็บค่าธรรมเนียมฯ ประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2553 กับ หน่วยงานซึง่ มีเงินกู้ที่กระทรวงการคลังคํ ้าประกันและให้ ก้ ตู อ่ รวม 17 แห่ง โดยมีรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินภาครัฐรวม 5 แห่ง ได้ ชําระค่าธรรมเนียมฯ ให้ แก่ สบน. แล้ ว ซึง่ คิดเป็ นเงินรวมทังสิ ้ ้น 143 ล้ านบาท ทังนี ้ ้ ค่าธรรมเนียมฯ ที่เก็บได้ สบน. ได้ ดําเนินการ นําส่งคลังเพื่อเป็ นรายได้ แผ่นดินหลังจากได้ รับชําระทันที ก้ าวต่ อไปและทิศทางการดาเนินงาน เพื่อให้ เกิดความเหมาะสมและเป็ นธรรมกับหน่วยงานภาครัฐ สบน. ได้ ให้ ความสําคัญต่อการปรับปรุ งและพัฒนา เทคนิคการวิเคราะห์อย่างต่อเนื่อง โดยได้ ทําการศึกษาจากสถาบันการเงิน และสถาบันการจัดระดับเครดิตทังในประเทศและ ้ ต่างประเทศ เพื่อพัฒนาเทคนิคการวิเคราะห์และประเมินความเสี่ยงทางเครดิตของ สบน. ให้ เป็ นที่ยอมรับในระดับสากล ซึง่ จะนําไปสู่ผลการจัดระดับความน่าเชื่อถือที่ถกู ต้ อง เหมาะสมและเป็ นธรรมกับหน่วยงานภาครัฐของไทยมากที่สดุ และสามารถสะท้ อนความเสี่ยงและสอดคล้ องกับคุณลักษณะของรัฐวิสาหกิจไทยอย่างแท้ จริ ง มาถึงตรงนี ้ท่านผู้อ่านคงจะมองเห็นภาพของการจัดระดับความน่าเชื่อถือของ สบน. ได้ ชดั เจนขึ ้นบ้ าง สําหรับ รายละเอียดของคําจํากัดความของระดับความน่าเชื่อถือแต่ละระด���บ หลักเกณฑ์ วิธีการจัดระดับเครดิต ท่านสามารถหาข้ อมูลเพิ่มเติม ได้ จากเว็บไซต์ของ สบน. (www.pdmo.go.th)

64


Looking Forward : แลหน้ า

บทบาทของกองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง ในการบริหารจัดการหลักทรั พย์ ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย

อรพร ถมยา ศิรี จงดี วีรยา จุลมนต์

บทบาทของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึ่ง ในการบริหารจัดการหลักทรั พย์ ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย ความเป็ นมาและวัตถุประสงค์ ในการจัดตัง้ กองทุนฯ คณะรัฐมนตรี ได้ มีมติเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2546 และวันที่ 1 กรกฎาคม 2546 อนุมตั กิ ารจัดตังกองทุ ้ นรวม วายุภกั ษ์ หนึง่ เพื่อเป็ นกองทุนรวมในการพัฒนาการลงทุนแบบบูรณาการของกระทรวงการคลัง และเพื่อเป็ นองค์กรถือครองและบริ หาร จัดการหลักทรัพย์รวมถึงใช้ สิทธิของกระทรวงการคลังตามที่กระทรวงการคลังจะมอบหมาย โดยมีวตั ถุประสงค์ในการดําเนินงาน ดังนี ้ • เพื่อให้ การบริ หารจัดการหลักทรัพย์ที่รัฐถือครองอยู่เกิดประโยชน์สงู สุด โดยกองทุนจะเป็ นเครื่ องมือให้ กระทรวงการคลังรักษาความเป็ นเจ้ าของทรัพย์สินและความมัน่ คงของประเทศได้ • เพื่อลดภาระของรัฐในการจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อนําไปลงทุนในกิจการที่มีความจําเป็ นและต้ องการ การส่งเสริ มจากภาครัฐ • เพื่อเพิ่มทางเลือกของประชาชนผู้ออมเงินในภาวะที่อตั ราดอกเบี ้ยเงินฝากตํ่า • เพื่อส่งเสริ มสนับสนุนการพัฒนาตลาดทุนของประเทศ ทังนี ้ ้ สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะได้ รับการแต่งตังให้ ้ เป็ นสํานักงานกองทุนรวมวายุภกั ษ์ เพื่อกํากับและติดตามประเมินผลการ ดําเนินงานของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึง่ รูปแบบ วงเงินลงทุน และโครงสร้ างผู้ถือหน่ วยลงทุนของกองทุนฯ • กองทุนฯ เป็ นกองทุนประเภทไม่รับซื ้อคืนก่อนสิ ้นอายุโครงการ (Closed End Fund) อายุโครงการ 10 ปี และ เป็ นหลักทรัพย์จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย ทังนี ้ ้ เพื่อให้ กองทุนฯ มีสภาพคล่องสําหรับ ผู้ลงทุนรายย่อย • กองทุนฯ มีวงเงินลงทุนเริ่ มแรก 100,000 ล้ านบาท โดยแบ่งกองทรัพย์สินออกเป็ น 2 กอง คือ กองทรัพย์สิน เริ่ มแรก (กอง 70,000 ล้ านบาท) เป็ นกองทรัพย์สินที่กองทุนฯ ซื ้อมาจากกระทรวงการคลัง โดยมีสญ ั ญาซื ้อและ ขาย (Put/Call options) เมื่อสิ ้นสุดระยะเวลาโครงการ และกองทรัพย์สินอื่น (กอง 30,000 ล้ านบาท) เป็ นกอง ทรัพย์สินที่กองทุนฯ ลงทุนตามวัตถุประสงค์และขอบเขตที่ได้ กําหนดไว้ ในหนังสือชี ้ชวน • กองทุนฯ มีโครงสร้ างผู้ถือหน่วยลงทุน โดยแบ่งผู้ถือหน่วยลงทุนออกเป็ น 2 ประเภท คือ ผู้ถือหน่วยลงทุน ประเภท ก : นักลงทุนทัว่ ไป ซึง่ จะได้ รับการคุ้มครองเงินลงทุน และผลตอบแทนจากการลงทุนขันตํ ้ ่าที่ร้อยละ 3 ต่อปี จํานวน 7,000 ล้ านหน่วย (70,000 ล้ านบาท) และผู้ถือหน่วยลงทุนประเภท ข : กระทรวงการคลัง จํานวน 3,000 ล้ านหน่วย (30,000 ล้ านบาท) รูปที่ 1: โครงสร้ างของทรัพย์สินกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึ่ง จําแนกตามประเภทนโยบายการลงทุนและผู้ถือหน่วยลงทุน

70,000

.

30,000

.

Call Option

Stock

Bond

ผู้ถือหน่วยลงทุน ก 7,000 ล้ านหน่วย (นักลงทุนทัว่ ไป) 65

Stock

Bond

ผู้ถือหน่วยลงทุน ข 3,000 ล้ านหน่วย (กระทรวงการคลัง)


บทบาทของกองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง ในการบริหารจัดการหลักทรั พย์ ของรัฐและพัฒนาตลาดทุนไทย

Looking Forward : แลหน้ า

บทบาทของกองทุนฯ ในการสนับสนุนการบริหารจัดการหลักทรัพย์ ท่ รี ัฐถือครอง กองทุนฯ ได้ สนับสนุนนโยบายของรัฐบาลและกระทรวงการคลังในการฟื น้ ฟูกิจการของ บริ ษัท การบินไทย จํากัด (มหาชน) โดยได้ ซื ้อหุ้นเพิ่มทุนของบริ ษัทการบินไทยฯ ตามแผนการฟื น้ ฟูกิจการในปี 2553 จํานวน 76.401 ล้ านหุ้น มูลค่าหุ้นละ 31.00 บาท รวมเป็ นเงิน 2,368.431 ล้ านบาท นอกจากนี ้ ยังสนับสนุนการเพิ่มทุนในส่วนของกระทรวงการคลัง โดยกองทุนฯ ได้ ซื ้อหุ้นบริ ษัท เอสโซ่ (ประเทศไทย) จํากัด (มหาชน) จากกระทรวงการคลัง จํานวน 253.75 ล้ านหุ้น มูลค่าหุ้นละ 6.46 บาท รวมเป็ นเงิน 1,639.225 ล้ านบาท และกระทรวงการคลังได้ นําเงินจํานวนดังกล่าวมาใช้ ในการซื ้อหุ้นบริ ษัทการบินไทยฯ ตามสิทธิเพิ่มทุนของกระทรวงการคลัง ทําให้ รัฐบาลสามารถลดภาระในการจัดสรรเงินงบประมาณเพื่อนําไปลงทุนในกิจการที่มีความจําเป็ นและต้ องการการส่งเสริ มจาก ภาครัฐได้ ถงึ 4,007.656 ล้ านบาท กองทุนฯ ยังได้ เข้ าไปมีส่วนร่ วมในการฟื น้ ฟูกิจการของ บริ ษัท อุตสาหกรรมปิ โตรเคมีกลั ไทย จํากัด (มหาชน) หรื อ TPI (ปั จจุบนั คือบริ ษัท IRPC) ซึง่ เป็ นผู้ผลิตผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมีครบวงจรที่ใหญ่ที่สดุ และมีสายการผลิตมากที่สดุ ในประเทศไทย และ ได้ รับผลกระทบจากการลดค่าเงินบาทในปี 2540 ทําให้ ประสบปั ญหาด้ านสภาพคล่องอย่างมาก และศาลได้ มีคําสัง่ ว่า TPI มีหนี ้สินล้ น พ้ นตัวเมื่อปี 2543 โดยกระทรวงการคลังได้ รับการแต่งตังให้ ้ เป็ นผู้บริ หารแผนฟื น้ ฟูกิจการของ TPI โดยกองทุนฯ ได้ เข้ าร่ วมเป็ นผู้ลงทุน หลัก (Strategic Investment Partners) ร่ วมกับ บริ ษัท ปตท. จํากัด (มหาชน) กองทุนบําเหน็จบํานาญข้ าราชการ (กบข.) และ ธนาคาร ออมสิน และเข้ าถือหุ้นในบริ ษัท IRPC เมื่อวันที่ 13 ธันวาคม 2548 ในสัดส่วนร้ อยละ 10 จํานวน 1.95 ล้ านหุ้น มูลค่าหุ้นละ 3.30 บาท รวม เป็ นมูลค่าการลงทุนทังสิ ้ ้น 6,435 ล้ านบาท นอกจากนี ้ กองทุนฯ ยังมีส่วนช่วยสนับสนุนการพัฒนาตลาดทุนของประเทศ โดยปั จจุบนั กองทุนฯ เป็ นกองทุนรวม ที่มีขนาดใหญ่ที่สดุ ในตลาด และมีวงเงินลงทุนตามมูลค่าตลาด ณ 28 ตุลาคม 2554 เท่ากับ 301,140.43 ล้ านบาท โดยมีขนาดใหญ่ กว่ากองทุนรวมที่มีขนาดใหญ่เป็ นอันดับ 2 ซึง่ มีนโยบายการลงทุนแบบผสมทังตราสารทุ ้ นและตราสารหนี ้ มีวงเงินลงทุนตามมูลค่า ตลาดเพียงประมาณ 7,201 ล้ านบาท (กองทุนรวมออมสิน ก) ดังนัน้ การลงทุนของกองทุนฯ จึงช่วยในการเพิ่มปริ มาณเงินลงทุน หมุนเวียนในตลาดเงินตลาดทุนของประเทศ และถือเป็ นช่องทางการระดมเงินและลงทุนได้ อย่างมีประสิทธิภาพ นอกจากนี ้ กองทุนฯ ยังช่วยเสริ มสร้ างความมีเสถียรภาพในตลาดเงินตลาดทุนในประเทศ เนื่องจากมีนโยบายการลงทุนแบบผสม ซึง่ สามารถลงทุนใน หลักทรัพย์และ หรื อทรัพย์สินประเภทต่างๆ ได้ หลากหลายและส่วนใหญ่เป็ นการลงทุนในระยะยาว โดยกองทุนฯ ยังถือเป็ นต้ นแบบใน การพัฒนากองทุนรู ปแบบใหม่โดยการออกแบบโครงสร้ างการลงทุนของกองทุนแบ่งตามประเภทผู้ลงทุน สิทธิประโยชน์ในเรื่ องความ คุ้มครองและผลตอบแทนที่ได้ รับให้ มีแนวทางการพัฒนาใกล้ เคียงกับต่างประเทศอีกด้ วย ในแง่นกั ลงทุน กองทุนฯ เป็ นช่องทางการ ลงทุนให้ กบั ประชาชนทัว่ ไปสามารถลงทุนในหลักทรัพย์หรื อทรัพย์สินอื่นๆ ที่มีความซับซ้ อนมากขึ ้น นอกเหนือจากการฝากเงินหรื อการ ลงทุนในตราสารระยะสันเพี ้ ยงอย่างเดียว

สถานะกองทุนฯ ในปั จจุบัน ณ วันที่ 28 ตุลาคม 2554 (ดัชนี SET ที่ 973.18 และดัชนี SET 50 เท่ากับ 691.99) กองทุนฯ มีมลู ค่าเงินลงทุน ที่ราคาตลาด (NAV at Market Price : Exclude Put/Call Options) เท่ากับ 301,140.43 ล้ านบาท โดยแยกเป็ นมูลค่าเงินลงทุนในกอง ทรัพย์สินเริ่ มแรก (กอง 70,000 ล้ านบาท) จํานวน 267,874.08 ล้ านบาท และมูลค่าเงินลงทุนในกองทรัพย์สินอื่น (30,000 ล้ านบาท) จํานวน 33,266.35 ล้ านบาท โดยหากแยกมูลค่าเงินลงทุนของกองทุนฯ ตามประเภทของนักลงทุน โดยคํานวณตาม Put/Call Options และ หลักเกณฑ์การจัดสรรกําไรจากการลงทุนตามที่กําหนดไว้ ในหนังสือชี ้ชวนฯ พบว่าผู้ถือหน่วยลงทุนประเภท ก : ผู้ลงทุนทัว่ ไป มีมลู ค่าเงิน ลงทุนเท่ากับ 76,388.56 ล้ านบาท ในขณะที่���้ ถู ือหน่วยลงทุนประเภท ข : กระทรวงการคลัง มีมลู ค่าเงินลงทุนเท่ากับ 224,753.32 ล้ านบาท รูปที่ 2: มูลค่าเงินลงทุนของกองทุนรวมวายุภกั ษ์ หนึ่ง จําแนกตามกองทรัพย์สิน ล้านบาท 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0

NAV ของกองทุนรวมวายุภักษ์ หนึ่ง

2548

2549 NAV กองทุนรวม

2550

2551 2552 NAV กอง 70,000 ล้านบาท

2553 3Q/2554 NAV กอง 30,000 ล้านบาท

66


Looking Forward : แลหน้ า

ก้ าวต่ อไปของการกากับดูแลหนีข้ ององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นและหนีห้ น่ วยงานอื่นของรัฐ

ดร. ฐิติเทพ สิทธิยศ

ก้ าวต่ อไปของการกากับดูแลหนีข้ ององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นและ หนีห้ น่ วยงานอื่นของรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น (อปท.)หมายถึง องค์การบริ หารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริ หารส่วนตําบล กรุ งเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นอื่นที่มีกฎหมายจัดตัง้ รวมถึงองค์กรที่จดั ตังขึ ้ ้นโดยองค์กรปกครองส่วน + ท้ องถิ่น ตาราง: จํานวนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นจําแนกตามประเภท

ประเภทขององค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่น องค์ การบริหารส่ วนจังหวัด เทศบาล - เทศบาลนคร - เทศบาลเมือง - เทศบาลตําบล องค์ กรปกครองส่ วนท้ องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) รวม

จานวน (แห่ ง) 76 2,078 27 150 1,901 2 7,853

ที่มา: กรมส่งเสริ มการปกครองส่วนท้ องถิ่น กระทรวงมหาดไทย

ในการพัฒนาท้ องถิ่นนัน้ อปท. แต่ละแห่งได้ รับงบประมาณรวมทังเงิ ้ นอุดหนุนจากรัฐบาลเป็ นหลัก ประกอบกับใช้ รายได้ ที่จดั เก็บได้ อย่างไรก็ดี หากรายรับไม่เพียงพอกับรายจ่าย อปท. สามารถดําเนินการก่อหนี ้ได้ เอง* ซึง่ การก่อหนี ้นัน้ อาจดําเนินการ ได้ โดยการออกพันธบัตร การกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์และ หรื อสถาบันการเงิน และการกู้เงินจากหน่วยงานภาครัฐ เป็ นต้ น ทังนี ้ ้ ขึ ้นอยู่กบั กฎหมายจัดตัง้ อปท. นัน้ ๆ ว่าให้ อํานาจ อปท. ก่อหนี ้ได้ โดยวิธีใด ซึง่ หนี ้ที่ อปท. ก่อ หากนําไปใช้ ในโครงการที่ก่อให้ เกิดประโยชน์ตอ่ ท้ องถิ่น ก็อาจส่งผลให้ อปท. สามารถเก็บภาษีและ หรื อมีรายได้ อื่นมาใช้ หนี ้ที่ก่อได้ แต่ถ้าหนี ้ที่ อปท. ก่อนัน้ ไม่ได้ นําไปใช้ ในโครงการ ที่เป็ นประโยชน์ ส่งผลให้ ท้ายที่สดุ แล้ ว อปท. ไม่สามารถจัดเก็บหรื อไม่มีรายได้ มาใช้ คืนหนี ้ที่ก่อไว้ หนี ้ของ อปท. จึงถือว่าเป็ นภาระ ผูกพันแฝง (Implicit Contingent Liability) ที่รัฐบาลอาจจะต้ องเข้ ามารับผิดชอบในอนาคต ด้ วยเหตุผลสําคัญดังกล่าวข้ างต้ น พระราชบัญญัตกิ ารบริ หารหนี ้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ ไขเพิ่มเติม จึงได้ กําหนดให้ สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) โดยส่วนจัดการเงินกู้หน่วยงานอื่น สํานักจัดการหนี ้ 1 มีภารกิจในการกํากับดูแล ติดตามการก่อหนี ้ การบริ หารหนี ้ เก็บรวบรวมข้ อมูลและรายงานสถานะหนี ้ของ อปท. เพื่อให้ สอดรับกับภารกิจดังกล่าว สบน. จึงได้ จัดทําโครงการจ้ างที่ปรึกษาเพื่อศึกษาแนวทางการดําเนินงานและสนับสนุนการดําเนินงานสําหรับการบริ หารงานขององค์กรปกครอง ส่วนท้ องถิ่น ระยะที่ 1 ซึง่ ถือเป็ นจุดเริ่ มต้ นในการสร้ างฐานข้ อมูลหนี ้ของ อปท. เพื่อที่ สบน. จะได้ นําข้ อมูลดังกล่าวไปใช้ ประกอบการ ติดตามการก่อหนี ้และการบริ หารหนี ้ของ อปท. รวมทังใช้ ้ วเิ คราะห์ผลกระทบของหนี ้ของ อปท. ที่มีตอ่ ภาพรวมเศรษฐกิจของประเทศ โดย สบน. หวังว่า ผลที่ได้ รับจากโครงการดังกล่าวจะสามารถนําไปประยุกต์ใช้ กบั การเก็บรวบรวมและวิเคราะห์หนี ้หน่วยงานอื่นของรัฐ ได้ แก่ หนี ้ขององค์การมหาชนและมหาวิทยาลัยในกํากับดูแลของรัฐต่อไป นอกจากการสร้ างฐานข้ อมูลหนี ้ของ อปท. และหนี ้หน่วยงานอื่นของรัฐแล้ ว การศึกษาวิเคราะห์ถึงศักยภาพใน การบริ หารจัดการโครงการลงทุนรวมถึงกําหนดแนวทางเกี่ยวกับการกู้เงินเพื่อนํามาให้ อปท. และหน่วยงานอื่นของรัฐกู้ตอ่ เพื่อนําไปใช้ สําหรับโครงการต่าง ๆ ก็เป็ นภารกิจที่ท้าทายสําหรับ สบน. ในอนาคตเช่นเดียวกัน นอกจากนี ้ ภารกิจที่สําคัญอีกประการหนึง่ ที่ สบน. มีแผนจะดําเนินการในอนาคต ก็คือ การสร้ างความเข้ าใจกับ อปท. และหน่วยงานอื่นของรัฐในประเด็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้ องกับการก่อหนี ้ ที่หน่วยงานควรจะต้ องทราบ และการประสานขอความร่ วมมือจากองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นและหน่วยงานอื่นของรัฐในการส่งข้ อมูล การก่อหนี ้ ซึง่ ภารกิจที่กล่าวมาทังหมดนี ้ ้ จําเป็ นที่จะต้ องดําเนินการอย่างต่อเนื่องและคูข่ นานกันไป สบน. ตระหนักเป็ นอย่างยิ่งว่า เพื่อให้ การดําเนินภารกิจต่าง ๆ เหล่านี ้ประสบความสําเร็ จตามวัตถุประสงค์ สบน. จะต้ องมีจํานวนบุคลากรเพียงพอและมีความรู้ ความสามารถ ซึง่ สบน. จะได้ ดําเนินการเพิ่มบุคลากรจากที่มีอยู่ในปั จจุบนั ให้ เหมาะสม กับปริ มาณงาน รวมทังจั ้ ดการฝึ กอบรมให้ ความรู้ แก่บคุ ลากรของ สบน. ต่อไป  นิยามขององค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่นตามพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั ้นตอนการกระจายอํานาจให้ แก่องค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่น พ.ศ. 2542

 แม้ วา ่ อปท. เป็ นหน่วยงานภาครัฐ แต่หนี ้ของ อปท. ไม่นบั รวมอยูใ่ นหนี ้สาธารณะตามนิยามหนี ้สาธารณะที่กําหนดไว้ ในพระราชบัญญัติการบริหารหนี ้สาธารณะ

พ.ศ. 2548 และที่แก้ ไขเพิ่มเติม

67


BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKING B ACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH B ASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAME NTALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENT IALS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGRO UND & FUNDAMENTALS LOOKING BACK & LOOKING FORWAR D BASICS & ESSENTIALS AND RESEARCH BASED AWARDS & AC HIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKING BAC K & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BAS ED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENT ALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIAL

PDMO PDMO PDMO PDMO PDMO S / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUN D & FUNDAMENTALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD B ASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEME NTS BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKING BACK & LOOK ING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BASED AWAR DS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKIN G BACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMEN TALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD BASIC & ESSENTIALS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENTIALS LOOKING BACK & LOOKING FORWARD BAS IC & ESSENTAILS / RESEARCH BASED AWARDS & ACHIEVEMENTS BACKGROUND & FUNDAMENTALS LOOKING BACK & LOOKING


Basic & Essentials : ข้ อมูลใช้ บ่อย ก. ภาพรวมของหนีส้ าธารณะ 1. องค์ประกอบของหนี ้สาธารณะ (นิยามและยอดหนี ้สาธารณะคงค้ าง ณ สิ ้นปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) 2. องค์ประกอบของหนี ้สาธารณะคงค้ าง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2539 – 2554) 3. แผนและผลการบริ หารหนี ้สาธารณะประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2554

ข. กรอบการกู้เงินของรัฐบาลภายใต้ พ. ร. บ. กฎหมายพิเศษต่ างๆ 4. ก่อหนี ้ตามกรอบกฎหมายและจัดหาเงินกู้ให้ ครบตามความจําเป็ น (ข้ อมูลประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2555) 5. เปรี ยบเทียบเพดานการกู้เงินภายใต้ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจําปี และการกู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลจริ ง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2544 - 2554) 6. ยอดหนี ้คงค้ างและยอดการชําระดอกเบี ้ยสะสมของ FIDF (ข้ อมูล ณ สิ ้นปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) 7. ภาระดอกเบี ้ยของหนี ้ FIDF (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2542 - 2554)

ค. ความยั่งยืนและเสถียรภาพทางการคลัง 8. การกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. ไทยเข้ มแข็ง 2552 วงเงิน 398,940 ล้ านบาท 9. สถานะความยัง่ ยืนทางการคลังด้ านรายจ่ายงบลงทุนอยู่ที่ร้อยละ 25 หรื อไม่ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2540 – 2554) 10. ภาระหนี ้เงินต้ นและงบชําระหนี ้ของรัฐบาลที่ได้ รับจัดสรร (ร้ อยละของงบประมาณรายจ่าย) 11. ยอดหนี ้รัฐบาลที่ครบกําหนดชําระแบ่งตามกฎหมาย (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2604)

ง. นอกจากการระดมทุนของรัฐบาลแล้ ว สบน. ยังระดมทุนให้ รัฐวิสาหกิจด้ วย 12. ผลการจัดหาเงินกู้ให้ แก่รัฐวิสาหกิจ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2548 – 2554) 13. หนี ้ที่รัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระเงินต้ นและดอกเบี ้ยทังในและต่ ้ างป���ะเทศ ข้ อมูล ณ สิ ้นเดือนสิงหาคม 2554

จ. อุปทานของพันธบัตรรัฐบาลและเครื่องชีว้ ัดการพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ 14. 15. 16. 17.

ความต้ องการระดมทุนจริ งประจําปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555 (แบ่งตามประเภทกฎหมาย) ปริ มาณการระดมทุนทังหมดประจํ ้ าปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555 (แบ่งตามประเภทเครื่ องมือ) จากการระดมทุนเพื่อบรรเทาความเสียหาย สู่การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ที่ยงั่ ยืน และนวัตกรรมของตราสารหนี ้รัฐบาล การรักษาอุปทานของ Benchmark Bond ให้ เป็ นไปตามที่ประกาศ เป็ นหัวใจสําคัญในการสร้ างความน่าเชื่อถือ ของกระทรวงการคลังและนํามาซึง่ ต้ นทุนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2552 – 2554) 18. ความสมดุลของตลาดตราสารหนี ้ไทย แบ่งตามผู้ออกตราสาร และอันดับความน่าเชือถือ 19. เครื่ องชี ้วัดความสําเร็ จของการสร้ าง Benchmark Bond 20. เปรี ยบเทียบวงเงิน Baht Bond ที่อนุมตั แิ ละการออกได้ จริ ง ข้ อมูลรายปี พ.ศ. 2547 – 2554 (จําแนกตามวงเงิน จํานวนโครงการ กลุ่มประเทศ)

ฉ. วิสัยทัศน์ พันธกิจ และค่ านิยมของ สบน 21. เป้าประสงค์และตัวชี ้วัดที่สําคัญ แบ่งตามประเด็นยุทธศาสตร์ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554-2556 .

69


1. องค์ ประกอบของหนีส้ าธารณะ (นิยามและยอดหนีส้ าธารณะคงค้ าง ณ สิน้ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) รานี อิฐรัตน์ , ranee@pdmo.go.th

สัดส่ วนหนีส้ าธารณะ ณ สิน้ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554

องค์ ประกอบของหนีส้ าธารณะ

หนี ้รัฐวิสาหกิจ เป็ นสถาบันการเงิน (รัฐคํ ้าประกัน)

1. หนีร้ ัฐบาล

หนี ้กองทุนเพื่อการฟื น้ ฟู (FIDF) 1%

3%

2. หนีร้ ัฐบาล (เพื่อ FIDF) 3. หนีร้ ัฐวิสาหกิจที่ไม่ เป็ นสถาบันการเงิน

หนี ้รัฐวิสาหกิจ ที่ไม่เป็ นสถาบันการเงิน

4. หนีร้ ัฐวิสาหกิจเป็ นสถาบันการเงิน (รัฐคา้ ประกัน)

24%

5. หนีก้ องทุนเพื่อการฟื ้ นฟู (FIDF)

หนี ้รัฐบาล (เพื่อ FIDF)

6. หนีห้ น่ วยงานอื่นของรัฐ

หนี ้รัฐบาล 46%

26%

2. องค์ ประกอบของหนีส้ าธารณะคงค้ าง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2539 – 2554) รานี อิฐรัตน์ , ranee@pdmo.go.th

% of GDP % of GDP

ล้ านบาท

70

7,000,000

60.53

60.79

60.26

6,000,000

60

55.82 50.99 49.64

48.71

5,000,000

47.80

50

42.65

42.30

41.66

38.51 37.56

35.33

4,000,000

44.22

40

30

3,000,000

2,000,000

20

14.23

10

1,000,000

0

0 2539

2540

2541

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

2554

FIDF)

FIDF) % of GDP

70

.


3. แผนและผลการบริหารหนีส้ าธารณะประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 นีรชา มรกตราภรณ์ , neeracha@pdmo.go.th หน่วย : ล้านบาท

รายการแผน

แผน

ผล*

569,224.04 483,285.71 85,938.33 608,900.10 501,796.56 107,103.54 80,000.00

1. แผนการก่อหนี้ใหม่ 1.1 รัฐบาล 1.2 รัฐวิสาหกิจ 2. แผนการปรับโครงสร้างหนี้ 2.1 รัฐบาล 2.2 รัฐวิสาหกิจ 3. แผนการบริหารความเสี่ยง • รัฐบาล • รัฐวิสาหกิจ รวม

326,253.20 277,856.22 48,396.98 578,730.39 471,626.85 107,103.54 17,909.07 10,526.60 7,382.47 922,892.66

1,258,124.14

*ผลการก่ อหนีข้ องรัฐวิสาหกิจเป็ นตัวเลขเบือ้ งต้ นที่ได้ มีการรายงานเข้ ามา ณ วันที่ 30 กันยายน 2554

4. ก่ อหนีต้ ามกรอบกฎหมายและจัดหาเงินกู้ให้ ครบตามความจาเป็ น (ข้ อมูลประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2555) นีรชา มรกตราภรณ์ , neeracha@pdmo.go.th

งปม. รายจ่ายประจาป + งปม. รายจ่ายเพิ่มเติม (ป55 = 2,380,000 ล้านบาท)

งปม. ชาระคืนเงินต้น (ป55 = 46,854 ล้านบาท)

20% เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

80% เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

กรอบวงเงิน

476,000 ล้านบาท 

ก กรอบวงเงิน 37,483 ล้านบาท

วงเงินตามแผน 400,000 ล้านบาท ข

20% เพื่อค้าประกัน+ให้กู้ต่อเปนบาท กรอบวงเงิน

476,000 ล้านบาท

วงเงินตามแผน 445,501 ล้านบาท 10% เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม +ให้กู้ต่อ (ตปท.)

กรอบวงเงิน

238,000 ล้านบาท

วงเงินตามแผน 31,000 ล้านบาท 71

หน่วย: ล้านบาท

กรอบ กฎหมาย

กรอบ วงเงินกู้ใน วงเงินกู้ วงเงินกู้ แผน คงเหลือ 513,483 400,000 113,483

ก ข ค

476,000

445,501

30,499

238,000

31,000

207,000

รวม

1,227,483

876,501

350,982


5. เปรียบเทียบเพดานการกู้เงินภายใต้ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ ายประจาปี และการกู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลจริง (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2544- 2554)

วรนาถ เตชะวนาพร, worranat@pdmo.go.th

: .. .

ไ (20%

. ื

2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

910,000 1,023,000 999,900 1,163,500 1,250,000 1,360,000 1,566,200 1,660,000 1,951,700 1,700,000 2,169,968

: 1.

2548 - 2549

2.

+ 80%

ร้ อยละ ของ งปม. รายจ่ าย

)

191,708 225,135 227,941 260,024 290,061 306,550 357,632 368,422 441,281 380,737 460,037 2552

12% 20% 17% 9% 9% 10% 23% 21% 19%

105,000 200,000 174,900 99,900 146,200 165,000 441,061 350,000 420,000

.. .

ร้ อยละ ของ งปม. รายจ่ าย

104,797 170,000 76,000 90,000 146,200 165,000 441,061 232,575 200,666

2552

94,000

12% 17% 8% 8% 9% 10% 23% 14% 9%

97,561

17

2552

หน่ วย : ล้ านบาท

441,061

232,575 200,666 170,000

165,000 146,200

104,797

90,000 76,000

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

2554

72


6. ยอดหนีค้ งค้ างและยอดการชาระดอกเบีย้ สะสมของ FIDF (ข้ อมูล ณ สิน้ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554) กนกกาญจน์ สุธีธร, kanokkarn@pdmo.go.th FIDF 3 FIDF 2 FIDF 1

ค้ างชาระเงินต้ น 1.14 ล้ านล้ านบาท

693,327

112,000

263,178 13,789

500,000

ดอกเบีย้ สะสม 6.7 แสนล้ านบาท

393,535

14,501 112,000 36,725

7. ภาระดอกเบีย้ ของหนี ้ FIDF (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2542 - 2554) วรวุฒิ แซ่ ล่ มิ , worawut@pdmo.go.th 70,000

37,826

39,911

70%

37,844

31,526

36,554 34,377

27,288

60,000

51%

54%

50,000

46%

40,000

48%

43%

41%

50% 41%

42% 40%

36%

34% 35%

32%

31%

30,000

30%

20,000

20%

10,000

10%

0

0% 2542

2543

2544

FIDF 3

73

60%

17,851

2545

2546 2547 2548 2549

FIDF 2

FIDF 1

2550 ร ย

2551 ต

2552 ร

ี ี

2553 ร

2554 สรร


8. การกู้เงินภายใต้ พ.ร.ก. ไทยเข้ มแข็ง 2552 วงเงิน 398,940 ล้ านบาท กุลกานต์ อร่ ามทอง, kullakarn@pdmo.go.th อายุเฉลี่ยของเงินกู้ไทยเข้ มแข็ง

P/N

ต้ นทุนของเงินกู้ไทยเข้ มแข็ง 4 %

34,600 ลบ.

ILB

9%

10.9 ปี

Bank Loan

40,000 ลบ.

149,110 37%

10%

Loan Bond 43,000 ลบ.

ลบ.

11%

Savings Bond 132,230 ลบ. 33%

หมายเหตุ : อยู่ระหว่ างดาเนินการ ปรับโครงสร้ างหนี ้ Bank Loan 149,110 ล้ านบาท ที่จะครบในปี 2557 ก่ อนกาหนด โดยจะปรับเป็ น Inflation Linked Bond และ Amortized Bond เป็ นต้ น

9. สถานะความยั่งยืนทางการคลังด้ านรายจ่ ายงบลงทุนอยู่ท่ รี ้ อยละ 25 หรื อไม่ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2540– 2554) กุลกานต์ อร่ ามทอง, kullakarn@pdmo.go.th กรอบความยั ่ งยืนทางการคลังกาหนดให้ สัดส่ วนงบลงทุนต่ องปม. รายจ่ ายไม่ น้อยกว่ าร้ อยละ 25 45% 45% 40% 40% 35% 35% 30%

30% 25%

2525% % 20% 20% 15% 15% 10% 10% 5%

สัดส่ วนของงบลงทุนภายใต้ พ.ร.บ. งบประมาณ สัดส่ วนของงบลงทุนภายใต้ พ.ร.ก. ไทยเข้ มแข็ง

41%

41%

34%

34% 28% 26% 28% 25% 25% 25% 24% 26% 24% 24% 25% 24% 22% 21% 25% 25% 22% 24% 24% 22% 21% 22%

14% 3% 17% 13%

17%

13%

5% 0% 0%

2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

2540 2541 2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554

74


10. ภาระหนีเ้ งินต้ นและงบชาระหนีข้ องรัฐบาลที่ได้ รับจัดสรร (ร้ อยละของงบประมาณรายจ่ าย) จันทิรา ตรงรัศมีทอง, janthira@pdmo.go.th

6%

33%% 2.2%

3.1%

2.5%

2.6%

2.2%

2.6%

2.3% 0.5%

0%

-2.7%

-1.3%

-2.3%

-3.6%

-3%

-5.0%

-3.6%

-2.5% -7.5%

-6%

-9% 2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

2554

11. ยอดหนีร้ ัฐบาลที่ครบกาหนดชาระแบ่ งตามกฎหมาย (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2555 – 2604) โพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค, pothirat@pdmo.go.th ล้ านบาท

500,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000

2555 2556 2557 2558 2559 2560 2561 2562 2563 2564 2565 2566 2567 2568 2569 2570 2571 2572 2573 2574 2578 2579 2580 2581 2582 2583 2584 2599 2600 2601 2602 2603 2604

ปี งปม.

0

FIDF 1

75

FIDF 3

TKK


12. ผลการจัดหาเงินกู้ให้ แก่ รัฐวิสาหกิจ (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2548 – 2554)

ศรีอาภา เรืองรุ จิระ, sriarpa@pdmo.go.th ล้ านบาท

เพดานการค้ําประกันเงินกู้ เปน 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจําป

450,000 400,000

313,240 288,11

250,000 231,006

205,164

150,000 100,000

กู้ในประเทศ-ค้ําประกัน

272,000

250,000 200,000

กู้ต่างประเทศ-ให้กู้ต่อ

340,000

332,000

350,000 300,000

กู้ต่างประเทศ-ค้ําประกัน

414,000

390,340

1st กู้ในประเทศ-กคช. 1st 2549 กคช. 1st กู้ในประเทศ-กทพ. 1st 2550 กทพ. 110,605

1st กู้ในประเทศ-ธกส. 1st กู้ต่างประเทศ-รฟท. 1st 2553 ธกส. 222,50

กู้ในประเทศ-ไม่ค้ําประกัน

11.73% 12.41%

เพดานการค้ําประกัน

11.84%

128,248 การค้ําประกันจากงบรายจ่ายประจําป

102,916 5.66%

9.50%

6.46%

50,000

กู้ในประเทศ-ให้กู้ต่อ

5.28%

% การค้ําประกันจากงบประมาณรายจ่ายประจําป

ปี งบประมาณ

0 2548

2549

2550

1st กู้ในประเทศ-สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน 1st กู้ต่างประเทศ-กบท. 1st 2548 สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน

2551

1st กู้ในประเทศ-กคช. 1st กู้ต่างประเทศ-รฟม. 1st 2551 กคช.

2552

2553

1st กู้ในประเทศ-ธกส. 1st กู้ต่างประเทศ-รฟท. 1st 2552 ธกส.

2554 1st กู้ในประเทศ-ธกส. 1st 2554 ธกส.

ที่มา : สํานักจัดการหนี ้ 2 ข้ อมูล ณ วันที่ 30 กันยายน 2554 จัดทํา ณ วันที่ 29 พฤศจิกายน 2554

13. หนีท้ ่ รี ัฐวิสาหกิจกู้และรัฐบาลรับภาระเงินต้ นและดอกเบีย้ ทัง้ ในและต่ างประเทศ ข้ อมูล ณ สิน้ เดือนสิงหาคม 2554 รานี อิฐรัตน์ , ranee@pdmo.go.th ล้ านบาท 90,000 1. เกษตร

2. มาตรการ

3. PSO

4. โครงการลงทุน

80,000 70,000 60,000

50,000 1,735

40,000

82,436

30,000 52,112

20,000

40,995

29,238

22,431

10,000 1,077

0

4,292

823

1,988

ภาระหนี ้เงินต้ นและดอกเบี ้ยในประเทศ ภาระหนี ้เงินต้ นและดอกเบี ้ยต่างประเทศ 76


14. ความต้ องการระดมทุนจริงประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 – 2555 (แบ่ งตามประเภทกฎหมาย) อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน, ittipong@pdmo.go.th

ล้ านบาท 800,000

FIDF 3

80,000

600,000

233,023

48,162

TKK

49,999

260,000

ปรับโครงสร้ าง

FIDF 1

67,740

107,099

400,000

58,940 69,731

ขาดดุล 15,000

200,000

10,000

56,582

441,061

73,178 69,440

25,000

232,575 165,000

39,836

ขาดดุล

52,000

400,000

200,666

0

2551

By source

2552

2553

2551

2552

2554

2555F

2553

2554

2555F

ล้ านบาท ร้ อยละ ล้ านบาท ร้ อยละ

ล้ านบาท

พรบ. ขาดดุล

165,000

67%

441,061

64%

232,575

35%

200,666

47%

พรบ. ปรั บโครงสร้ างหนี ้

56,582

23%

67,740

10%

25,000

4%

52,000

12%

พ.ร.ก. FIDF 1

10,000

4%

49,999

7%

69,440

11%

39,836

พ.ร.ก. FIDF 3

15,000

6%

48,162

7%

69,731

11%

80,000

12%

260,000

39%

พ.ร.ก. ปี 52 (TKK) รวม ความต้ องการระดมทุนจริง

77

246,582 100%

686,962 100%

ร้ อยละ ล้ านบาท ร้ อยละ

656,746 100%

ล้ านบาท ร้ อยละ 400,000

54%

10%

107,099

14%

73,178

17%

233,023

31%

58,940

14%

424,620 100%

740,122

100%


15. ปริมาณการระดมทุนทัง้ หมดประจาปี งบประมาณ พ.ศ. 2551 - 2555 (แบ่ งตามประเภทเครื่องมือ) โพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค, pothirat@pdmo.go.th ล้ านบาท

ประมาณการ

800,000

100,000

80,000

ความต้ องการระดมทุนจริง

600,000

50,000

30,000

22,000

65,000 260,000

134,000

400,000

50,693

125,122 30,000 61,171 3

200,000

46,000

54,014 1,075

25,950 18,000

58,940

400,000

370,269 305,572

202,632

264,591

0 82,230 การแปลงตราสารหนีร้ ะยะสัน้ (T-bill หรือ Bank Loan) เพื่อบริหารความเสี่ยงและพัฒนา เครื่องมือใหม่ ๆ

107,254

71,309

60,000

40,000

40,000

30,000

34,600

17,000

250,000 2551

By product พันธบัตรรั ฐบาล (LB) พันธบัตรออมทรั พย์ (SB) ตั๋วสัญญาใช้ เงิน (P/N) ตั๋วเงินคลังออกใหม่ (T-bill) (+) พันธบัตรรั ฐบาล อัตราดอกเบียลอยตั ้ ว (FRB) เงินกู้จากธนาคารพาณิชย์ (Bank Loan) (+) พันธบัตรออมทรั พย์ ขัน้ บันได (SB_UP) รวม ความต้ องการระดมทุนจริ ง

2552

2553

2554

2551

2552

2553

ล้ านบาท

ร้ อยละ

202,632 18,000 25,950 0

82% 7% 11% 0%

246,582

ล้ านบาท

ร้ อยละ

370,269

54%

50,693 134,000 22,000 30,000 80,000

7% 20% 3% 4% 12%

686,962

305,572 3 61,171 0 30,000 260,000

82,230 107,254 17,000

246,582

100%

686,962

ร้ อยละ

36% 0% 7% 0% 3% 30%

656,746

พันธบัตรออมทรั พย์ ขัน้ บันได (SB_UP) พันธบัตรรั ฐบาล (LB) พันธบัตรรั ฐบาล อัตราดอกเบียลอยตั ้ ว (FRB) พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ (ILB) ตั๋วสัญญาใช้ เงิน อัตราดบ.คงที่ (Fixed P/N) Amortized Bond รวม ปริ มาณการระดมทุน

ล้ านบาท

2555F 2554

100%

863,230

ล้ านบาท

2555F ร้ อยละ

264,591 1,075 54,014 0 46,000 58,940

46% 1% 9% 0% 8% 10%

424,620 10% 12% 2%

100%

ร้ อยละ

400,000

46%

125,122 65,000 50,000

14% 7% 6%

100,000

12%

740,122

71,309

13%

40,000 34,600

7% 6%

570,529

ล้ านบาท

100%

60,000 40,000 30,000

870,122

7% 5% 3%

100%

หมายเหตุ : ยอดการออกพันธบัตรรุ่น LB108A และ LB198A ในปี งปม. 2551 จานวน 20,731 ลบ. ไม่ รวมอยู่ในยอดพันธบัตรรัฐบาลปี งปม. 2551 เพราะเป็ นการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF3 ของปี งปม. 2550 ยอดการออกพันธบัตรรุ่น LB213A ในปี งปม. 2553 จานวน 9,000 ลบ. รวมอยู่ในยอดพันธบัตรรัฐบาลปี งปม. 2552 เพราะเป็ นการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF3 ของปี งปม. 2552 ยอดการออกพันธบัตรรุ่น LB236A และ LB17OA ในปี งปม. 2554 จานวน 28,000 ลบ. รวมอยู่ในยอดพันธบัตรรัฐบาลปี งปม. 2553 เพราะเป็ นการปรับโครงสร้ างหนี ้ FIDF3 ของปี งปม. 2553

78


16. จากการระดมทุนเพื่อบรรเทาความเสียหาย สู่การพัฒนาตลาดตราสารหนีท้ ่ ยี ่ งั ยืน และนวัตกรรมของตราสารหนีร้ ัฐบาล อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน, ittipong@pdmo.go.th

ยยหาย ฒฒนาตลาดตราสารหนี ท้ ท้ ่ ยี ี่ย่ งั ั่งยืยืนน จากการระดมทุ นเพื เพื่ อ่อบรรเทาความเสี บรรเทาความเสี หาย สูสู่ ก่การพั ารพั นาตลาดตราสารหนี Theจากการระดมทุ Thai Bond นMarket has Developed Rapidly and Efficiently สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

ล้านล้านบาท

หลังวิกฤติ – 2543: เน้นปริมาณการออกเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ  มูลค่าตลาดตราสารหนี้เพิ่มขึ้น 3 เท่า  พันธบัตรรัฐบาลเพิม ่ ขึ้นกว่า 50 เท่า 

สัดส่วนของตราสารหนี้รัฐบาลในตลาด ตราสารหนี้เพิม่ ขึ้นจาก 3% เปน 44%

ป 2550 – 2553: เน้นการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ 

ออกพันธบัตร Benchmark อย่างสม่าเสมอ

พัฒนาเครื่องมือทางการเงินใหม่ๆ

 พัฒนาและบริหารจัดการหนี้ในเชิงรุก

ก้าวต่อไป 2554: + การยกระดับ PD + การเชื่อมโยงในระดับภูมิภาค + LB 50 ป, ILB + พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ

(BoT and PD)

65%

(Q

F

% of GDP

ช่วงก่อนวิกฤติต้มยากุ้ง - ตลาดตราสารหนี้ไม่มีสภาพคล่อง - ไม่มี Benchmark bond - ผู้ออกส่วนใหญ่คือรัฐวิสาหกิจ - นักลงทุนส่วนใหญ่เปนรายย่อย

ร้ ั ฐบาล นวัตตกรรมของตราสารหนี กรรมของตราสารหนี ้รัฐบาล

2550-2554 FY 2550-2553

สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง

พันธบัตรรัฐบาล 30 ป พันธบัตร ดบ. ลอยตัว 4 ป (FRB)

• • • •

เพิ่ม ATM เฉลี่ยของตราสารหนี้ออกใหม่จาก 6 ป เปน 10 ป ยืดอายุ Portfolio หนี้คงค้างจาก 5.7 เปน 6.3 ป เพิ่มสัดส่วน Float – Fixed จาก 5% เปน 13% ส่งเสริมสภาพคล่องของ BIBOR

• ขยายฐานนักลงทุนรายย่อยและช่วยเหลือผู้พึ่งพารายได้จากการออม • ลดภาระดอกเบี้ยของรัฐบาลในช่วงแรกของอายุพันธบัตร

ออมทรัพย์ขั้นบันได

ตัวสัญญาใช้ระยะยาว (อัตราดอกเบี้ยคงที่) • ดูแลนักลงทุนระยะยาวที่มีข้อจํากัดเรื่องวงเงิน/ ระยะยาวในการลงทุน

FY 2554

• ไม่ตรงอายุกับ Benchmark Bond

พันธบัตรรัฐบาล 50 ป พันธบัตรชดเชยเงินเฟอ พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่อยพิเศษ

FY 2555

Amortized Bond

79

Bond Switching & Consolidation ปรับปรุงสิทธิประโยชน์ และหน้าที่ของ Outright PD

• ตอบโจทย์ดอกเบี้ยต่ํา + ยืดอายุ Portfolio • เปนประเทศที่ 4 ในโลกที่ออกพันธบัตรชนิด 50 ป (ต่อจากประเทศอังกฤษ ฝรั่งเศส และจีน) • ตอบโจทย์เงินเฟอขาขึ้น • เพิ่มความหลากหลายของตราสารหนี้ ยกระดับตลาดตราสารหนี้ไทยสู่สากล • เปนประเทศแรกใน Emerging Asia Economies ที่ออก ILB • วงเงินขั้นต่ําในการซื้อเพียง 1,000 บาท • สามารถซื้อได้ตลอดทั้งป • สามารถซื้อผ่านเครื่อง ATM

• • • •

เครื่องมือในการระดมทุนสําหรับโครงการ Mega Project ในรูปแบบ PPP ทยอยชําระคืนเงินต้นก่อนครบกําหนดอายุ  เพื่อส่งเสริมวินัยทางการคลัง รัฐบาลและนักลงทุนสามารถปรับพอร์ตการลงทุน และบริหารจัดการพอร์ตได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพิ่มวงเงินคงค้างต่อรุ่น + จํานวนรุ่นที่ลดลง  สภาพคล่องที่เพิ่มขึ้นในตลาดรอง

กองทุนบริหารเงินกูเ้ พื่อการปรับโครงสร้าง หนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี้ ในประเทศ (กปพ.)

Baht Bond

CGIF (Credit Guarantee and Investment Facility)


17. การรักษาอุปทานของ Benchmark Bond ให้ เป็ นไปตามที่ประกาศ เป็ นหัวใจสาคัญในการสร้ างความน่ าเชื่อถือของกระทรวงการคลัง และนามาซึ่งต้ นทุนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด (ข้ อมูลรายปี งบประมาณ พ.ศ. 2552 – 2554)

โพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค, pothirat@pdmo.go.th การรั กษาอุปทานของ Benchmark Bond ให้ เป็ นไปตามที่ประกาศ เป็ นหัวใจสาคัญ ในการสร้ างความน่ าเชื่อถือของกระทรวงการคลังและนามาซึ่งต้ นทุนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด ,

ปี งปม

ลบ

52

ออกพ ร ก ฉุกเฉิน (ไทยเข้ มแข็ง) กู้เพิ่ม +2 0,000 ลบ

+2% +170%

ความต้ องการระดมทุนเพิ่มขึน้ จาก 42 , ลบ เป็ น 6 , ลบ (+

+33%

+86%

%)

Benchmark Bond

ยอดเงินคงคลัง = 278,694 ลบ.

Non Benchmark Bond

Savings Bond

T-Bill

Others

(Outstanding)

ลบ

ปี งปม

5

วงเงิน Benchmark Bond : นิ่ง

0%

เศรษฐกิจฟื น้ ตัวจากวิกฤต กู้ลงดลง - , ลบ

Plan

วงเงินที่ประกาศ Actualวงเงินที่ออกจริง

-8%

ความต้ องการระดมทุนลดลง จาก 80 , ลบ เป็ น , ลบ

(-

วงเงินที่ประกาศ Actual วงเงินที่ออกจริง

+40% Plan

วงเงิน Benchmark Bond : นิ่ง

-45%

+118% -51%

%)

ยอดเงินคงคลัง = 417,166 ลบ.

Benchmark Bond

Non Benchmark Bond

Savings Bond

T-Bill

Others

(Outstanding)

การรั กษาอุปทานของ Benchmark Bond ให้ เป็ นไปตามที่ประกาศ เป็ นหัวใจสาคัญ ในการสร้ างความน่ าเชื่อถือของกระทรวงการคลังและนามาซึ่งต้ นทุนที่เป็ นไปตามกลไกตลาด 400,000

,

ลบ วงเงินที่ประกาศ

ปี งปม

349,500

กู้ลดลง -250,000 ลบ

300,000

Actual

วงเงินที่ออกจริง

339,900

-3%

เก็บภาษี ได้ เกินเป้าประมาณ

Plan

วงเงิน Benchmark Bond : นิ่ง

ความต้ องการระดมทุนลดลง จาก 70 ,0 ลบ เป็ น 45 , ลบ 200,000 205,514

204,000

(- 36%)

125,691

-38%

9,000

1,072

0

0

ยอดเงินคงคลัง = 510,180 ลบ.

Benchmark Bond

Non Benchmark Bond

Savings Bond

Saving Bond Savings Bond

T-Bill (Outstanding)

ILB

40,000

+344%

-85% 29,954

-26% 70,000

95,000

100,000

Others

80


สานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ กระทรวงการคลัง

ผู้ออกตราสารหนี ้

• ร้ อยละ 82 ของตราสารหนี ้ในประเทศถูกออกโดยหน่วยงานภาครัฐซึง่ ถือว่ามีระดับความน่าเชื่อถือสูงสุ���ในประเทศ

คุณภาพตราสารหนี ้

• ร้ อยละ 98 ของตราสารหนี ้ของภาคเอกชนถูกจัดระดับความน่าเชื่อถืออยูเ่ หนือ Investment Grade

ผู้ถือครองตราสารหนี ้

• ตราสารหนี ้ของรัฐบาลถูกถือครองโดยนักลงทุนทุกประเภทและมีสดั ส่วนที่ใกล้ สมดุล

ตราสารหนีใ้ นประเทศ (แบ่ งตามผู้ออก)

ระดับความน่ าเชื่อถือของ ตราสารหนีภ้ ายในประเทศ BBB

2%

A

19

%

รัฐวิสาหกิจ

7

%

ธปท. 36%

9%

7%

3%

รัฐบาล 38

ที่มา : ThaiBMA (22 พฤศจิกายน 2554)

%

รั ฐบาล 39%

AAA

4%

รัฐวิสาหกิจ 8

Government

%

%

ที่มา : ThaiBMA (30 กันยายน 2554)

Insurance and % Other Corporation

38

(นักลงทุนต่ างชาติ)

13 13%%

27 % น (นั กลงทุ ระยะยาว)

(นั(นักกลงทุ รายย่ออย)ย) ลงทุนนรายย่

39%

ธปท. 34

6%

ธปท.

Household and Non-profit

34

%

Depository Corporation

ธนาคารพาณิชย์26% 18 %

ที่มา : ธปท. (30 กันยายน 2554)

โพธิรัตน์ กิจศรีโอภาค, pothirat@pdmo.go.th

เอกชน

AA

อื่นๆ

ตราสารหนีร้ ั ฐบาล (แบ่ งตามผู้ถือ)

18. ความสมดุลของตลาดตราสารหนีไ้ ทย แบ่ งตามผู้ออกตราสาร และอันดับความน่ าเชื่อถือ

81

ความสมดุลของตลาดตราสารหนีไ้ ทย


สานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ กระทรวงการคลัง

Popular Benchmark Bond: พันธบัตร Benchmark รุ่นอายุ 5 ปี มีการซื ้อขาย

Turnover Ratio: พันธบัตรรุ่นอายุ 5 ปี อยูส่ งู กว่าค่าเฉลีย่ ของตลาดตราสารหนี ้

เป็ นอันดับที่ 1 ตลอด (คิดเป็ น 25% ของยอดการซื ้อขายทังหมด) ้

ที่ 0.7 - 1.0

28%

27% 20%

20%

3.1

1.7

7% FY 51 FY08

FY 52 FY09

FY 53 FY10

FYFY11 54

Demand Concentration: ร้ อยละ 80 ของการซื ้อขายพันธบัตรรัฐบาลในตลาด รองกระจุกตัวอยูใ่ น 10 อันดับแรก

FY07 FY 50

FY08 FY 51

FY09 FY 52

2.2 FY10 FY 53 FY11 FY 54

Well Developed Benchmark Bond Pays Off: รัฐบาลระดมทุนด้ วยพันธบัตร Benchmark ได้ ราคาใกล้ เคียงกับตลาด

หน่วย: % Share of Market Trading Volume

+3.2 bps +1.4 bps

80%

+1.2 bps

223,363 ลบ.

78%

70%

383,269 ลบ.

84% 76%

2.4

409,900 ลบ.

FY 50 FY07

3.9

-0.4 bps FY07 FY 50

FY08 FY 51

FY09 FY 52

FY10 FY 53

FY11 FY 54

FYFY51

FY FY 52

FYFY53

FY 54 FY

82

19. เครื่ องชีว้ ัดความสาเร็จของการสร้ าง Benchmark Bond

5

440,826 ลบ.

หน่วย: % Share of Market Trading Volume

อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน, ittipong@pdmo.go.th

เครื่องชีว้ ัดความสาเร็จของการสร้ าง Benchmark Bond


วีรยา จุลมนต์ , veeraya@pdmo.go.th

20. เปรียบเทียบวงเงิน Baht Bond ที่อนุมตั ิและการออกได้ จริง ข้ อมูลรายปี พ.ศ. 2547 – 2554 (จาแนกตามวงเงิน จานวนโครงการ กลุ่มประเทศ)

83


ยุทธศาสตร์ เปาประสงค์

(Pro-active Debt Management)

1.1

1.2

หนี้มีต้นทุนที่ ชาระหนี้ถูกต้อง ผู้รับบริการพึง เหมาะสม ครบถ้วน ตรงเวลา พอใจ

PDMO

1.1.1

ตัวชี้วัด ผู้รับผิดชอบ

ทาแผนบริหารหนี้ สนผ.

2.1

1.4

1.3

MOF

1.2.1 หนี้คงค้าง/GDP สนผ.

ชาระหนี้ สบช.

1.2.2

MOF

ภาระหนี้/ งบประมาณ

สนผ .

แหล่งระดมทุน Benchmark และ สร้างสภาพ ที่ยั่งยืน

1.3.2

ถูกต้อง ตรงเวลา สบช .

พัฒนา ผลิตภัณฑ์

คล่อง

PDMO

1.3.1

ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 3 การพัฒนาองค์กรให้เข้มแข็ง และมีประสิทธิภาพ

3.1

3.2

ระบบข้อมูล ทันสมัย เชื่อมโยง

ระบบบริหารงาน และทรัพยากร บุคคล

2.3

2.2

ป งปม. 2554-2556)

3.3

บุคลากร เปนอาชีพ

3.4

สถานที่ทางาน เหมาะสม

MOF

1.4.1 ความพอใจของ ผู้รับบริการ

รวม

2.1.1

กู้เงินได้ครบ สพต.

2.2.1

2.3.1

Benchmark Bond สพต.

2.2.2

พัฒนาเครื่องมือ ใหม่ สพต.

3.1.1

พัฒนาระบบ ข้อมูล IT ศทส.

3.2.1

สลก.

กพร.

PDMO

Floating Rate Bond สพต.

1.2.3 ผลการดาเนินงาน ตามแผน

3.3.1

พัฒนาองค์กร พัฒนาบุคลากร สมรรถนะ PMQA

3.2.2

3.4.1

พัฒนาสภาพ แวดล้อม สลก.

PDMO

แผนพัฒนา กฎหมาย กม.

สนผ .

1.2.4

ทาแผนลงทุนและ สบค แผนระดมทุน .

8 ตัวชี้วัด

4 ตัวชี้วัด

5 ตัวชี้วัด

ที่มา: กลุ่มพัฒนาระบบบริหาร

84

21. เป้าประสงค์ และตัวชีว้ ัดที่สาคัญ แบ่ งตามประเด็นยุทธศาสตร์ ปี งบประมาณ พ.ศ. 2554-2556

ประเด็น0ยุทธศาสตร์ที่ 2 พัฒนาตลาดตราสารหนี้ใน ประเทศให้เปนเสาหลักทาง การเงิน เพื่อเสริมสร้างความ แข็งแกร่งของระบบการเงิน

ประเด็นยุทธศาสตร์ที่ 1 บริหารจัดการหนี้สาธารณะในเชิงรุก

แผนบริหารหนี้ ชัดเจน สอดคล้อง นโยบายรัฐ

(แบ่งตามประเด็นยุทธศาสตร์

สมหญิง ดารงแสง, somying@pdmo.go.th

ตัวชี้วัดที่สาคัญของ สบน.


Research-Based Awards & Achievements พลังคนแข็งแรง พลังไทยแข็งแกร่ ง

สบน. ได้ รับการประเมินผลการปฏิบัติราชการ 2553 ของกระทรวงการคลังเป็ นลาดับที่หนึ่ง รางวัลพัฒนาบุคคลากร : รางวัลแบบอย่ างที่ดดี ้ านการบริหารทรัพยากรบุคคล 2553

กระทรวงการคลัง สํานักนายกรั ฐมนตรี

รางวัลประกาศเกียรติคุณ : การจัดทาและประเมินมาตรฐานความโปร่ งใส ประจาปี 2554

สํานักงาน ก.พ.

รางวัลเพชรวายุภกั ษ์ : ก่ อหนีใ้ หม่ อย่ างไรให้ ย่ งั ยืน ชาระคืนหนีเ้ ก่ าอย่ างไรให้ มีเสถียรภาพ

กระทรวงการคลัง

รางวัลเพชรวายุภกั ษ์ : การพัฒนาเครื่องมือการระดมทุนของรัฐบาลในตลาดตราสารหนีไ้ ทย

กระทรวงการคลัง

ปฐมฤกษ์ PDMO Roadshow 2011 @ University & PDMO Camp 2011 เปิ ดตัว : พันธบัตรรัฐบาลประเภทผลตอบแทนแปรผันตามเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond: ILB) 21 มิ.ย. 54 เปิ ดตัว : พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่ อยพิเศษ (Retail Bond @ ATM for Micro Savers) 29 ส.ค. 54 เปิ ดตัว : กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) 14 ต.ค. 2554 เปิ ดตัว : การจัดทา Website ใหม่ ของ สบน.

85


สบน. ได้ รับการประเมินผลการปฏิบัติราชการ 2553 ของกระทรวงการคลังเป็ นลาดับ ที่หนึ่ง สมหญิง ดารงแสง

สบน.

สบน.

ได้รับการประเมินผลการปฏิบัติราชการ 2553 ของส่วนราชการในสังกัดกระทรวงการคลังเปนลาดับ

รก

สคร

ก กร

สรรพ กร

ส ค

สรรส ม ิต

ที่หนึ่ง

กรม

ีก

ด้านประสิทธิผล 5.0000 การจัดทาแผนบริหารหนี้สาธารณะ. .. การจัดทาแผนการระดมทุน .. การพัฒนา risk model .. การพัฒนา Benchmark Bond .. การบริหารการชาระหนี้

ด้านประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการ 4.8667

ด้านการพัฒนาองค์กร 4.8034

ด้านคุณภาพการให้บริการ 4.7167 ที่มา : ก.พ.ร.

ในแต่ละปี สบน. มีการกําหนดตัวชี ้วัดที่สําคัญเพื่อเป็ นดัชนีชี ้วัดการปฏิบตั ิงานเพื่อตอบโจทย์การดําเนินงานตาม ประเด็นยุทธศาสตร์ และภารกิจหลักของ สบน. ในด้ านต่างๆ ดังนี ้ ด้ านการบริหารจัดการหนี ้สาธารณะในเชิงรุก ด้ านการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ด้ านการบริหารการระดมทุนและจัดทําแผนการลงทุน ด้ านการบริหารจัดการองค์กร โดยแต่ละด้ านจะมีตวั ชี ้วัดที่กําหนดเพื่อให้ สะท้ อนผลการดําเนินงานได้ อย่างเป็ นรูปธรรม และถ่ายทอดตัวชี ้วัดจากระดับองค์กรลงสูร่ ะดับ บุคคลเพื่อให้ เกิดการบูรณาการ มีเป้าหมายร่วมกันอย่างชัดเจน รวมทังได้ ้ รับการสนับสนุนและผลักดันจากผู้บริหารในระดับต่างๆ ซึง่ ความทุ่มเท มุ่งมัน่ ในการปฏิ บ ัติราชการของบุคลากรทุก คนเพื่อมุ่ง ไปสู่ทิ ศทางเดียวกัน จึงส่ง ผลให้ ในปี งบประมาณ 2553 สบน. มีคะแนน การประเมินผลการปฏิบัติราชการเป็ น “ที่หนึ่ง” ของกระทรวงการคลัง ซึง่ ถือเป็ นความสําเร็จและความภาคภูมิใจของชาว สบน. ทุกคน โดยคะแนนที่ สบน. ได้ รับ คือ 4.8869 คะแนน จากคะแนนเต็ม 5 คะแนน แบ่งเป็ น 4 มิติ คือ 1. มิตดิ ้ านประสิทธิผล เป็ นการวัดผลผลิตหรือผลลัพธ์การดําเนินงานตามยุทธศาสตร์ และภารกิจหลักของ สบน. ได้ แก่ การจัดทําแผนการบริหารหนี ้สาธารณะ การจัดทําแผนการระดมทุน การออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อเป็ นอัตราดอกเบี ้ยอ้ างอิง และการ พัฒนาแบบจําลองการบริหารความเสี่ยง และการบริหารการชําระหนี ้ ซึ่งในมิตดิ ้ านประสิทธิผลนี ้ สบน. ได้ รับคะแนนเต็ม 5 2. มิตดิ ้ านประสิทธิภาพ เป็ นการวัดความสามารถของการดําเนินงาน เช่น การเบิกจ่ายเงินงบประมาณ การจัดทํา ต้ นทุนต่อหน่วยผลผลิต การตรวจสอบภายใน การควบคุมภายใน การพัฒนากฎหมายของ สบน. เป็ นต้ น 3. มิตดิ ้ านการพัฒนาองค์ กร เป็ นการวัดความสามารถในการพัฒนาคุณภาพการบริหารจัดการภาครัฐในด้ านต่างๆ ได้ แก่ การนําองค์กร การวางแผนยุทธศาสตร์ การให้ ความสําคัญกับผู้รับบริการ การบริหารทรัพยากรบุคคล การบริหารจัดการเทคโนโลยี สารสนเทศ การจัดการความรู้ และการจัดการกระบวนการ 4. มิตดิ ้ านคุ���ภาพการให้ บริการ เป็ นการวัดความพึงพอใจของผู้กําหนดนโยบาย และการเปิ ดเผยข้ อมูลข่าวสาร ซึง่ สบน. จะรักษามาตรฐานการปฏิบตั ิงาน มุง่ มัน่ ในการพัฒนางานเพื่อขับเคลื่อน สบน. ให้ เป็ นเป็ นมืออาชีพในการ บริหารหนี ้สาธารณะ เพื่อการพัฒนาประเทศอย่างยัง่ ยืนต่อไป

86


รางวัลพัฒนาบุคลากร : รางวัลแบบอย่ างที่ดีด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล 2553 สบน. เป็ นหน่ วยงานเดียวจากกว่ า 40 หน่ วยงานที่ได้ รับรางวัล

สัมมนาวิชาการ สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ

“ น สบน.” วันจันทร์ที่ 7 กุมภาพันธ์ 2554 ห้อง วายุภกั ษ์ 4 สานักงานปลัดกระทรวงการคลัง 11.00 – 13.00 น.

PM 5 มิติ

เข้ าใจ เข้ าถึง สะท้ อนความจริง 2553 ฝ่ ายการเจ้ าหน้ าที่ สานักงานบริ หารหนีส้ าธารณะ

รอบที่ 1/53 รอบที่ 2/53

หัวหน้ างานและ ลูกน้ องมีการ เจรจาตัวชีว้ ัด ร่ วมกัน

91 3 19 76 1 34

90%

หัวหน้ างาน พิจารณาเลื่อน เงินเดือนลูกน้ อง ตามผลงานใน ฐานเงินที่ได้ รับ การจัดสรร

85%

หัวหน้ างาน ประเมินผลการ ปฏิบัติงานของ ลูกน้ องโดยพิจารณา ตาม KPI และ สมรรถนะหลัก รายบุคคล

65% 50%

ติดตาม ความก้ าวหน้ า ของงานตาม KPI และสังเกต พฤติกรรมของ ลูกน้ อง

ระบบ PM ของ สบน

หัวหน้ างานสอนงาน และให้ อบรม เพิ่มเติม พร้ อมระบุ ประเด็นที่ลูกน้ อง ต้ องพัฒนาในรอบ การประเมินถัดไป

PM: Performance Management ธีรลักษ์ แสงสนิท เลขานุการกรม รุ่งระวี รุกเขต ฝ่ ายการเจ้าหน้าที่ สุพรรษา ศุขสวัสดิ์ ณ อยุธยา, สุวรรณ เขื่อนแก้ ว, อันธิการ์ แก้ วมี, ปั ทมาภรณ์ กุสมุ ภ์ พุฒินนั ท์ หงษ์ สงิ ห์ทอง, จิราวุฒิ วิเชียรฉาย, ชุติมา สุขยวง, ธัญญารัตน์ เข็มมณี 87

98%

80% 70%

88%


รางวัลประกาศเกียรติคุณ : การจัดทาและประเมินมาตรฐานความโปร่ งใส ประจาปี 2554 สิริภา สัตยานนท์ สํานักงาน ก.พ. ได้ จดั ทําคูม่ ือแนวทางการสร้ างมาตรฐานความโปร่ งใสของหน่วยงาน เพื่อเป็ นแนวทางให้ ส่วนราชการต่างๆ นําไปใช้ ในการประเมินความโปร่ งใสและตรวจสอบได้ ในแต่ละหน่วยงาน และให้ ใช้ เป็ นตัวชี ้วัดความโปร่ งใสของทุกส่วนราชการ ในการนี ้ สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ เห็น ความจําเป็ นในการจัดทํามาตรฐานความโปร่ งใสให้ เกิดขึ ้นในองค์กร เพื่อให้ การบริ หารราชการเป็ นไปอย่างมี ประสิทธิภาพเป็ นที่เชื่อถือไว้ วางใจแก่ประชาชน จึงได้ นําเครื่ องมือดังกล่าวประเมินมาตรฐานความโปร่ งใสของ สบน. เอง โดยเมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2554 วันโปร่ งใส สบน. ได้ รับรางวัลประกาศเกียรติคณ ุ และยกย่องส่วน ราชการที่ได้ จดั ทําและประเมินมาตรฐานความโปร่ งใส ประจําปี 2554 จาก สํานักงาน ก.พ. ซึง่ การใช้ เครื่ องมือ วัดความโปร่ งใสและการตรวจสอบได้ ของส่วนราชการใน 4 มิติ มีดงั นี ้ มิตทิ ่ ี 1 ด้ านนโยบาย/ผู้บริหาร และความพยายาม ริเริ่มของหน่ วยงานในการสร้ างความโปร่ งใส โดย สบน. มีนโยบายที่ชดั เจนเกี่ยวกับความโปร่งใส ผู้บริ หารมีบทบาทในการส่งเสริม เรื่ อง ความโปร่งใสในองค์กร อีกทังมี ้ ความพยายาม/ริ เริ่ม ของหน่วยงานในการสร้ างความโปร่ งใส มิตทิ ่ ี 2 ด้ านความเปิ ดเผย การมีระบบตรวจสอบภายในองค์ กร และการมีส่วนร่ วม โดย สบน. มีการ เปิ ดเผยข้ อมูลข่าวสาร มีมาตรฐานการให้ บริ การประชาชนและประกาศให้ ทราบ มีระบบตรวจสอบภายในที่ดําเนินการตรวจสอบ มากกว่าเรื่ องเงิน บัญชี รวมทังมี ้ การเผยแพร่ผลการปฏิบตั งิ านและผลการประเมินตนเองต่อสาธารณะ และมีการเปิ ดโอกาสให้ ประชาชนเข้ ามามีส่วนร่ วมในการปฏิบตั ริ าชการ มิติท่ ี 3 ด้ านการใช้ ดุลยพินิจ โดย สบน. มีการลดการใช้ ดลุ ยพินิจของเจ้ าหน้ าที่ผ้ ูปฏิบตั ิงาน มีการใช้ ดุลยพินิจในการบริ หารงานบุคคล และการมีระบบบริ หารความเสี่ยงด้ านความโปร่ งใส มิตทิ ่ ี 4 การมีระบบ/กลไกจัดการรับเรื่องร้ องเรี ยน โดย สบน. มีหน่วยงาน ผู้รับผิดชอบโดยตรงในการ ดําเนินการต่อเรื่ องร้ องเรี ยน และมีระเบียบปฏิบตั ใิ นการดําเนินการต่อเรื่ องร้ องเรี ยน

ทังนี ้ ้ สบน. เห็นว่า การประเมินตนเองในเรื่ องดังกล่าวอย่างต่อเนื่องจะเป็ นสิ่งสําคัญที่จะทําให้ สบน. ได้ รับการ ยอมรับในด้ านการมีนโยบายและมีผ้ บู ริ หารที่มีความพยายาม มีความคิดริ เริ่ มในการสร้ างความโปร่ งใส มีความเปิ ดเผย มี ระบบ ตรวจสอบภายใน และเปิ ดโอกาสให้ ผ้ มู ีส่วนเกี่ยวข้ องมีส่วนร่ วม มีการลดการใช้ ดลุ ยพินิจด้ วยการมีระบบที่ชดั เจนและโปร่ งใส รวมทังมี ้ ระบบมีกลไกในการจัดการกับเรื่ องร้ องเรี ยน ซึง่ สบน. จะรักษามาตรฐานความโปร่ งใสของหน่วยงาน เพื่อให้ บคุ ลากรทุกคนรับทราบ และปฏิบตั ติ าม เพื่อ่ให้ เป็ นไปตามค่านิยมของ สบน. ที่วา่ “โปร่ งใส วินัยดี มีเครดิต ขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคม” รู ปที่ 29: แสดงตัวชี ้วัดความโปร่ งใสและการตรวจสอบได้ ของ สบน. 1.1 มีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับ ความโปร่ งใส 4.2 การมีระเบียบปฏิบัตใิ นการ ดาเนินการต่ อเรื่ องร้ องเรี ยน

5

4 4.1 การมีหน่ วยงาน ผู้รับผิดชอบโดยตรงในการ ดาเนินการต่ อเรื่ องร้ องเรี ยน

3

1.2 บทบาทของผู้บริหารในการ ส่ งเสริมเรื่ องความโปร่ งใสใน องค์ กร 1.3 ความพยายาม ริเริ่มของ หน่ วยงานในการสร้ างความ โปร่ งใส

2 3.3 การมีระบบบริหารความ เสี่ยงด้ านความโปร่ งใส

1

2.1 การเปิ ดเผยข้ อมูลข่ าวสาร

0 2.2 การมีมาตรฐานการ ให้ บริการประชาชนและ ประกาศให้ ทราบ

3.2 การใช้ ดุลยพินิจในการ บริหารงานบุคคล

3.1 การลดการใช้ ดุลยพินิจของ เจ้ าหน้ าที่ผ้ ูปฏิบัตงิ าน 2.5 การเปิ ดโอกาสให้ ประชาชน เข้ ามามีส่วนร่ วมในการปฏิบัติ ราชการ

2.3 การมีระบบตรวจสอบ ภายในที่ดาเนินการตรวจสอบ มากกว่ าเรื่ องเงิน บัญชี 2.4 การผยแพร่ ผลการ ปฏิบัตงิ านและผลการประเมิน ตนเองต่ อสาธารณะ

88


รางวัลเพชรวายุภักษ์ : ก่ อหนีใ้ หม่ อย่ างไรให้ ย่ ังยืน ชาระคืนหนีเ้ ก่ าอย่ างไรให้ มีเสถียรภาพ

 กรอบกฎหมายการก่อหนี ้ (ร้อยละของ งปม. รายจ่าย)

เติมเต็มความยั่งยืนทางการคลังจากมิติของ สบน. หากเราพิจารณาถึงภาพรวมในการบริ หารจัดการหนี ้ ของประเทศแล้ วจะเห็นได้ วา่ ปั จจุบนั ยังขาดตัวชี ้วัดที่จะ มาเติมเต็มด้ านการชําระหนี ้และการบริ หารจัดการหนี ้ ความเสีย่ งและต้ นทุน ตลอดจนการพัฒนาตลาดตราสาร หนี ้ให้ เป็ นแหล่งระดมทุนของรัฐบาลที่ยงั่ ยืน โดยตัวชี ้วัด ดังกล่าวจะทําให้ การดําเนินนโยบายทางการคลังของ ประเทศครบถ้ วนและสมบูรณ์ยิ่งขึ ้น

กู้ในประเทศ (ขาดดุล+พัฒนาตลาดฯ) กู้ในกรอบของงบชําระเงินต้ น กู้ตา่ งประเทศ (เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม) ให้ ก้ ตู อ่ และคํ ้าประกัน

20% 80% 10% 20%

 กรอบความยั่งยืนทางการคลัง

ยอดหนี ้สาธารณะคงค้ างต่อ GDP ภาระหนี ้ต่องบประมาณ รายจ่ายลงทุนต่องบประมาณ

≤ 60% ≤ 15% ≥ 25%

กรอบการชาระหนี ้ ???

กรอบการชาระหนี ้ : เป้าหมายความยั่งยืนทางการคลัง… ที่หายไป สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ เพื่อเพชรวายุภกั ษ์ 2553

1.

หนีค้ งค้ าง

มีกรอบความยั่งยืนทางการคลัง

เป้าหมายของกรอบความยั่งยืนทางการคลัง

2544

ยอดหนีส้ าธารณะคงค้ าง GDP ร้ อยละ ภาระหนี ้ งบประมาณ ร้ อยละ รายจ่ายลงทุน งบประมาณ ร้ อยละ

2545

2546

2547

 65

 60

 55

 50

 60

 16

 16

 16

 15

 15

N/A

N/A

N/A

 25

 25

ชาระหนี ้ ล้านบาท

50%

- กู้ในประเทศ ขาดดุล พัฒนาตลาดฯ - กู้ต่างประเทศ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ให้ ก้ ตู ่อ - ให้ ก้ ตู ่อ บาท คํ ้าประกัน

20% 10% 20%

เป็ นไปตามที่กฎหมายกํ าหนด ไม่ มีเพดาน

FIDF 3, TKK) 2. กฎหมายพิเศษอื่นๆ (FIDF (IMF, 1,FIDF3, TKK)

ไม่ มกี รอบการชาระหน��� ้ 61%

9,000,000

มีกรอบกฎหมาย

1. กฎหมายการก่ อหนี ้

2552

ที่มา: สํานักนโยบายการคลัง สํานักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง

3.

หนีก้ ่ อใหม่

2.

62%

GDP 61%

60%

57%

52%

51%

48%

49% 45%

43%

43%

44%

46%

48% 49%

49%

49%

48%

47%

45%

40%

6,000,000

2.

40%

37%

36%

1.

3,000,000

20%

0%

3.

2562

2561

2560

2559

2558

2557

2556

2555

2554

2553

2552

2551

2550

2549

2548

หนี้สาธารณะ GDP (กราฟเส้น) (แกนขวา) 2547

2546

3.ชาระคืนต้น 2545

2544

2543

2.หนี้ก่อใหม่ 2542

2541

2540

1.หนี้คงค้าง

นวัตกรรมนี ้เสนอแนะแนวทางในการบริหารการชําระหนี ้คงค้ างเดิมและการบริหารหนี ้ก่อใหม่ ที่จะเติมเต็มกรอบความยัง่ ยืนทางการคลัง (Fiscal Sustainability Framework) และส่งผล ให้ การดําเนินนโยบายการคลังมีเสถียรภาพในระยะยาว พร้ อมทังได้ ้ เสนอแนวคิดเบื ้องต้ น ในการพัฒนาตัวชี ้วัดทีเ่ หมาะสมซึง่ จะสะท้ อนภาระทางการคลังทีแ่ ท้ จริง และสร้ างกรอบ การชําระหนี ้ทีย่ งั่ ยืน รวมทังเสริ ้ มสร้ างความเข้ มแข็งของแหล่งระดมทุนของภาครัฐโดยผ่าน กลไกการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ ภายใต้ บริบทของสํานักงานบริหารหนี ้สาธารณะ ดร. พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ อัคนิทตั บุญโญ สํานักบริ หารการชําระหนี ้ อัจฉรา อาธารมาศ กลุม่ กฎหมาย โพธิรัตน์ กิจศรี โอภาค สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

89


รางวัลเพชรวายุภักษ์ : การพัฒนาเครื่ องมือการระดมทุนของรัฐบาลในตลาดตราสารหนีไ้ ทย

เปรียบเทียบกระแสเงินสดระหว่างพันธบัตรรัฐบาล (LB) และ ILB ทั้ง 2 รูปแบบ สานักงานบริหารหนี้สาธารณะ, กระทรวงการคลัง

กระแสเงินสดรายงวด (ปที่ 1 – 9)

15

10 (ก) อัตราดอกเบี้ยแท้จริง (คงที่) = 4% ต่อป*

(ก) อัตราดอกเบี้ยแท้จริง (คงที่) = 1% ต่อป (ข) ส่วนชดเชยเงินเฟอบนดอกเบี้ย (ผันแปรตามเงินเฟอ) = เฉลี่ย 0.03% ต่อป (ค) ส่วนชดเชยเงินเฟอบนเงินต้นสะสม (ผันแปรตามเงินเฟอ) = 34.3% ณ ไถ่ถอน

*รวมการคาดการณ์เงินเฟอแล้ว

5

36 บาท

0

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10

ปที่

1 2 3 4 5 6 7 8 9

10

136 บาท ค

150

104 บาท 100

35 บาท

ปที่ 1

ค ค ค ข ข ข ข ข ข ข ข ข ก ก ก ก ก ก ก ก ก

ข ข ข ข ข ข ข ข ข ก ก ก ก ก ก ก ก ก

ก ก ก ก ก ก ก ก ก

Retail (ก) อัตราดอกเบี้ยแท้จริง (คงที่) = 1% ต่อป (ข) ส่วนชดเชยเงินเฟอบนดอกเบี้ย (ผันแปรตามเงินเฟอ) = เฉลี่ย 0.03% ต่อป (ค) ส่วนชดเชยเงินเฟอบนเงินต้น (ผันแปรตามเงินเฟอ) = 1-5% ต่อป

11 บาท

ปที่

กระแสเงินสด ณ วันไถ่ถอน (ปที่ 10)

5%

95% Institutional

2 3 4 5 6 7 8 9

10

106 บาท

ข ก

ค ข ก

PAR

PAR

PAR

100

100

100

นคริ นทร์ พร้ อมพัฒน์ ชาคริ ต โพธิสขุ เทพรัตน์ วงศ์เจริ ญวนกิจ สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

50

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9

ปที่1010

1 2 3 4 5 6 7 8 9

ปที10่ 10

1 2 3 4 5 6 7 8 9

ปที10่ 10

สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ มีแนวทางในการดําเนินงานเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศอย่างต่อเนื่อง โดยในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 สบน. จะเน้ นการเพิ่มความหลากหลายของเครื่ องมือระดมทุนของรัฐบาล โดยจะมีการพัฒนาผลิตภัณฑ์ใหม่ 3 ประเภทออกสู่ตลาด ซึง่ ผลิตภัณฑ์แต่ละชนิดจะตอบโจทย์ความต้ องการที่แตกต่างกัน ผลิตภัณฑ์ 3 ประเภทนี ้ ได้ แก่ พันธบัตรรัฐบาลรุ่นอายุ 50 ปี เป็ นการตอบโจทย์ดอกเบี ้ยตํ่าในปั จจุบนั ซึง่ การออกพันธบัตรดังกล่าวในช่วงนี ้ นอกจากจะ ตอบสนองต่อความต้ องการของนักลงทุนบางกลุ่ม เช่น บริ ษัทประกันภัยที่ต้องการลงทุนโดยมีความเสี่ยงตํ่าแต่มีผลตอบแทนที่สงู กว่า พันธบัตรรัฐบาลรุ่ นอายุอื่นๆ แล้ ว ยังจะช่วยกระทรวงการคลังให้ ได้ รับอัตราดอกเบี ้ยระยะยาวในระดับตํ่าได้ อีกด้ วย นอกจากนี ้ การออก พันธบัตรรัฐบาลรุ่ นอายุ 50 ปี ยังจะช่วยยืดอายุเฉลี่ยของ Portfolio หนี ้ของรัฐบาล และเป็ นการลดการกระจุกตัวของภาระหนี ้รัฐบาลด้ วย ตัวสัญญาใช้ เงินระยะยาว ประเภทอัตราดอกเบีย้ คงที่ (Promissory Note with Fixed Rate : Fixed-P/N) เป็ นการตอบ โจทย์นกั ลงทุนระยะยาวที่มีข้อจํากัดเรื่ องวงเงินและระยะเวลาในการลงทุน โดยสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะได้ ดําเนินการออกตัว๋ สัญญาใช้ เงินดังกล่าวใน 2 รุ่ นอายุ คือ รุ่ นอายุ 12 และ 18 ปี ทังนี ้ ้การออกตัว๋ สัญญาใช้ เงินดังกล่าวนี ้ ถือเป็ นการเพิ่มเครื่ องมือระดมทุน อีกประเภทหนึง่ ให้ แก่ตลาดด้ วย พันธบัตรรัฐบาลประเภทผลตอบแทนแปรผันตามเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond : ILB) เป็ นพันธบัตรที่มีผลตอบแทน แตกต่างจากพันธบัตรประเภทอื่น โดยพันธบัตรดังกล่าวมีผลตอบแทนที่สามารถแบ่งออกได้ เป็ น 2 ส่วน คือ ผลตอบแทนจากอัตรา ดอกเบี ้ยที่แท้ จริ ง ซึง่ มีอตั ราคงที่ และผลตอบแทนจากส่วนชดเชยเงินเฟ้อ ซึง่ จะผันแปรตามการเปลี่ยนแปลงของเงินเฟ้อในแต่ละช่วงเวลา โดย ILB จะมีการชดเชยเงินเฟ้อบนเงินต้ น ณ วันที่ครบกําหนดไถ่ถอน นอกจากนี ้ พันธบัตรดังกล่าวยังมีการชดเชยเงินเฟ้อบนเงินต้ นใน กรณีที่นกั ลงทุนขาย ILB ก่อนครบกําหนดชําระอีกด้ วย ดังนันพั ้ นธบัตร ILB จึงเป็ นพันธบัตรที่สามารถรักษาอํานาจซื ้อของนักลงทุนได้ อย่างสมบูรณ์ ดังนัน้ การออกผลิตภัณฑ์ใหม่ทงั ้ 3 ประเภท เป็ นการพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในเชิงลึก เพิ่มเครื่ องมือใหม่และความหลากหลาย ของตราสารหนี ้ ซึง่ ถือเป็ นการดําเนินงานที่สนองต่อแผนพัฒนาตลาดทุนไทย (พันธกิจที่ 2: พัฒนาคุณภาพและความหลากหลายของ สินค้ าและบริ การ ภายใต้ มาตรการที่ 8: การพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ) ซึง่ จะเป็ นส่วนหนึง่ ที่จะผลักดันให้ ตลาดตราสารหนี ้ใน ประเทศ เป็ นแหล่งระดมทุนที่ยงั่ ยืน กล่าวคือ สามารถกู้เงินได้ ครบตามจํานวนที่ต้องการ กู้เงินได้ ด้วยอัตราผลตอบแทนที่เหมาะสม และ ตลาดตราสารหนี ้สามารถรองรับความต้ องการระดมทุนที่เพิ่มขึ ้นหรื อในสถานการณ์ไม่ปกติได้ อันจะทําให้ ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ เป็ น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินของประเทศไทย

90


ปฐมฤกษ์ PDMO Roadshow 2011 @ University

สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ (สบน.) ได้ ดาํ เนินการจัดกิจกรรม PDMO Roadshow 2011 ภายใต้ โครงการส่งเสริ มภาพลักษณ์ที่ดีของหนี ้สาธารณะ ในระหว่างวันที่ 6 – 22 กรกฎาคม 2554 โดยจัดนาร่ องที่สถาบันการศึกษา 4 สถาบัน ได้ แก่ จุฬาลงกรณ์ มหาวิทยาลัย (CU) มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (TU) มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ (KU) มหาวิทยาลัยมหิดล (MU) เพื่อเผยแพร่และให้ ความรู้ความเข้ าใจเกี่ยวกับหนี ้สาธารณะ บทบาทของ สบน. และสร้ างทัศนคติ ที่ดีตอ่ หนี ้สาธารณะ รวมทังดํ ้ าเนินการสรรหาบุคลากรเชิงรุก โดยการให้ ข้อมูลที่ถกู ต้ องเกี่ยวกับระบบราชการ ให้ แก่ นิสติ นักศึกษาทีจ่ ะเป็ นกําลังสําคัญในการพัฒนาประเทศต่อไปในอนาคต โดยมีนิสติ นักศึกษาให้ ความสนใจเข้ าร่วม จํานวนกว่า 500 คน ซึง่ รายละเอียดการดําเนินการจัดกิจกรรม PDMO Roadshow 2011 สามารถสรุปได้ ดังนี ้ จากนิสติ นักศึกษาจํานวนกว่า 500 คน จาก 4 สถาบัน มีนิสติ นักศึกษาจํานวน 83 คน (ประมาณ 20 คน จากแต่ละสถาบัน) ได้ รับคัดเลือกจากคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ สบน. ให้ เข้ าร่ วมกิจกรรม PDMO Camp 2011 ในวันที่ 16 – 20 สิงหาคม 2554 โดยไม่ เสียค่ าใช้ จ่ายใดๆ เป็ นระยะเวลา 5 วันเต็ม ซึง่ กิจกรรม PDMO Camp 2011 ประกอบด้ วย ช่ วงที่ 1 (16 สิงหาคม 2554): ศึกษาดูงานหน่วยงานในกรุงเทพมหานคร 1 วัน ก. ธนาคารแห่ งประเทศไทย ประวัติความเป็ นมาของระบบการเงิน – พิพิธภัณฑ์เงินตรา ข. ห้ องค้ าธนาคารกสิกรไทย การซื ้อ-ขายหลักทรัพย์ ค. ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) แหล่งระดมทุนของประเทศไทย ช่ วงที่ 2 (17 – 20 สิงหาคม 2554): เข้ าค่ายต่างจังหวัด (ปราจีนบุรี) 4 วัน โดยมีกิจกรรม ดังนี ้ 1) กิจกรรมเพื่อสังคม ณ โรงเรี ยนบ้ านคลอง 31 2) กิจกรรม Walk Rally เชิงวิชาการ 3) กิจกรรมให้ ความรู้เกี่ยวกับ สบน. พร้ อมทังถาม ้ – ตอบ ข้ อสงสัยต่างๆ เกี่ยวกับระบบราชการ ซึง่ ผู้ชนะเลิศในกิจกรรม PDMO Camp 2011 จะได้ รับ 1. สิทธิ์เข้ าร่วมงานกับ สบน. 2. โล่เกียรติยศและเกียรติบตั ร 3. iPad 2 with Wi-Fi + 3G 32 GB 4. ทุนการศึกษาและรางวัลศึกษาดูงาน ณ สาธารณรัฐเกาหลี

91


ปฐมฤกษ์ PDMO Camp 2011

พิธีเปิ ด PDMO CAMP 2011 ณ โรงแรม ดิ เอ็มเมอร์ รัล กรุงเทพฯ ในวันที่ 16 สิงหาคม 2554

ผู้ชนะเลิศในกิจกรรม PDMO Camp 2011 เข้ ารับมอบรางวัล พร้ อมโล่ เกียรติยศและเกียรติบตั ร จากผู้อํานวยการสํานักงานบริหารหนี ้สาธารณะ

ผู้อํานวยการสํานักงานบริหารหนี ้สาธารณะ ให้ โอวาทแก่ผ้ ชู นะเลิศใน กิจกรรม PDMO Camp 2011 เพื่อเป็ นแนวทางการทํางานในอนาคต

ผู้ได้ รับรางวัลชนะเลิศประเภทเดี่ยว: นางสาวพนิดา แซ่อึ ้ง

คณะเศรษฐศาสตร์

จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ผู้ได้ รับรางวัลชนะเลิศประเภทกลุม่ : นายพัชระ พาสน์พาชี นายทรงพล เกียรตินยั นางสาวเกวรินทร์ สระบุรินทร์ นางสาวพิมพ์ทิพย์ เป้าศิลา

คณะวิศวกรรมศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ คณะรัฐศาสตร์ คณะพาณิชยศาสตร์ และการบัญชี

จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

92


เปิ ดตัว พันธบัตรรั ฐบาลประเภทผลตอบแทนแปรผันตามเงินเฟ้อ (Inflation Linked Bond : ILB) 21 มิ.ย. 54

สบน. มี ความภูมิใจมากทีเ่ ราสามารถนาเสนอ “พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ” ได้ทนั ต่อสถานการณ์ภาวะเงิ นเฟ้อขาขึ้น ทีส่ าคัญยิ่ ง พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ เป็ นเครื ่ องชี ้ถึงความร่ วมมื อระหว่างกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย ในการดูแลอัตราเงิ นเฟ้อของประเทศให้อยู่ในระดับทีเ่ หมาะสม --จั ก รกฤศฏิ์ พาราพั นธกุ ล --

พิธีลงนามบันทึกความตกลงในการจําหน่าย พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อ ครัง้ แรกของประเทศไทย โดย สบน. ร่วมกับธนาคารตัวแทนจําหน่ายพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้ อทัง้ 4 แห่ง เป็ นเจ้ าภาพร่วมกันจัดพิธีลงนามฯ โดยมีคณ ุ ผ่องเพ็ญ เรื องวีรยุทธ ผู้ช่วยผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และ คุณนิวฒ ั น์ กาญจนภูมินทร์ กรรมการผู้จดั การสมาคมตลาด ตราสารหนี ้ไทย ผู้แทนจากสถาบันการเงิน และนักลงทุน รายย่อย รวมประมาณ 300 คน เข้ าร่ วมงาน ในวันที่ 3 มิถุนายน 2554 การประชุมเพื่อเจรจาและเผยแพร่ข้อมูลเพื่อรองรับการออก พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อให้ นกั ลงทุนต่างประเทศ ณ สหราช อาณาจักร สาธารณรัฐสิงคโปร์ และเขตบริ หารพิเศษฮ่องกง ในวันที่ 20-24 มิถุนายน 2554 เพื่อเผยแพร่ และแลกเปลี่ยน ข้ อมูลเกี่ยวกับการลงทุนในตลาดตราสารหนี ้ไทยทังในตลาดแรก ้ และตลาดรอง แนวการออกพันธบัตรรัฐบาลในเชิงลึก และตอบ ข้ อซักถามเชิงลึกให้ กบั นักลงทุนในต่างประเทศที่มีความสนใจ ลงทุนในพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ ในการนี ้ สบน. ได้ การประชุม แบบรวมกลุ่มกับ นักลงทุนในทวีปยุโรป จํานวน 20 ราย และนักลงทุนในทวีปเอเชียจํานวน 40 ราย และการประชุมแบบ ตัวต่อตัว (One-on-One) กับนักลงทุนรายใหญ่ จํานวน 14 ราย

พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อ คืออะไร : พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อเป็ นพันธบัตรรัฐบาลอีกประเภทหนึ่งที่ออกโดยกระทรวงการคลัง มีผลตอบแทน แปรผันไปตามการเปลีย่ นแปลงของดัชนีเงินเฟ้อ โดย ณ วันครบกําหนดไถ่ถอน ผู้ลงทุนจะได้ รับเงินต้ นคืน 100% (แม้ วา่ ดัชนีเงินเฟ้อจะปรับลดลง) บวก ด้ วยส่วนชดเชยเงินเฟ้อบนเงินต้ นซึง่ ทําให้ การลงทุนในพันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อมีผลตอบแทนที่สามารถรักษาอานาจซือ้ ได้ อย่างสมบูรณ์

พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อเหมาะสมกับกลุ่มนักลงทุนประเภทไหน : พันธบัตรชดเชยเงินเฟ้อเหมาะสมกับนักลงทุนทีต่ ้ องการรักษา อานาจซือ้ จากการเปลีย่ นแปลงของเงินเฟ้อ โดยรัฐบาลจะจ่ายส่วนชดเชยเงินเฟ้อบนเงินต้ นคืนให้ กบั นักลงทุนพร้ อมกับเงินต้ นที่ 100% ณ วันครบ กําหนดไถ่ถอน ซึง่ ถือเป็ นการรักษาอานาจซือ้ ได้ อย่างสมบูรณ์ โดยพันธบัตรดังกล่าวเหมาะสมสําหรับนักลงทุนที่ต้องการออมเงินเพื่อที่จะใช้ ในอนาคต ข้ างหน้ าเช่น เพื่อการเกษียณ เพื่อการศึกษาของบุตรหลาน

Fact & Figures ออกครัง้ แรกเมื่อ : 11 ก.ค. 54 อัตราดอกเบีย้ หน้ าตัว : 1.2% ต่ อปี วงเงิน : 40,000 ล้ านบาท สัดส่ วนนักลงทุน : ไทย 25,000 ล้ านบาท ต่ างชาติ 15,000 ล้ านบาท

93

ธนาคารตัวแทนจาหน่ าย 1. ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ แบงกิง้ คอร์ ปอเรชัน่ จํากัด (สาขากรุงเทพฯ) 2. ธนาคารกรุงไทย จํากัด (มหาชน) 3. ธนาคารไทยพาณิชย์ จํากัด (มหาชน) 4. ธนาคารกสิกรไทย จํากัด (มหาชน) นายทะเบียน : ธนาคารแห่ งประเทศไทย ผู้จัดทาดัชนี : สมาคมตลาดตราสารหนีไ้ ทย (ThaiBMA)


เปิ ดตัว พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่ อยพิเศษ (Retail Bond @ ATM for Micro Savers) 29 ส.ค. 54

“ในวันนี ้ ผมอยากให้ สบน. มี ส่วนร่ วมในการดูแลสังคมอีกครัง้ โดย การส่งเสริ มให้ประเทศไทยเป็ นสังคมแห่งการออม คนไทยในทุกระดับ รายได้สามารถเข้าถึงแหล่งเงิ นออมทีม่ ี คณ ุ ภาพได้อย่างสม่ าเสมอ สะดวกสบาย โดยไม่มีข้อจากัดด้านวงเงิ นขัน้ ต่าและระยะเวลาในการซื ้อ พันธบัตร ด้วยเหตุนีเ้ อง สบน. จึ งได้พฒ ั นา “พันธบัตรรัฐบาลเพือ่ รายย่อย พิ เศษ” (หรื อ Retail Bond @ ATM for Micro Savers) โดยมี เงือ่ นไข พิ เศษทีแ่ ตกต่างจากพันธบัตรออมทรัพย์ทวั่ ไป 3 ประการหลักคือ 1. มี วงเงิ นซื ้อขัน้ ต่าเพียง 1,000 บาท จากปกติ 10,000 บาท 2. มี ระยะเวลาการจาหน่ายอย่างสม่าเสมอตลอดทัง้ ปี จากปกติ 5 วัน 3. มี การเพิ่ มช่องทางการจาหน่ายผ่านเครื ่อง ATM จากปกติ จาหน่ายผ่าน สาขาของธนาคารตัวแทน สบน. มี ความตัง้ ใจอย่างสูงให้ “พันธบัตรรัฐบาลเพือ่ รายย่อย พิ เศษ” เข้าถึงผูม้ ี รายได้ประจาน้อยให้ได้มีโอกาสทยอยออมเงิ นที ่ สอดคล้องกับรายได้ของตนสามารถสัมผัสกับการเป็ นเจ้าของเงิ นออม ในรู ปแบบของพันธบัตรรัฐบาลอย่างทัดเที ยมและทัว่ ถึง โดยการ จาหน่ายพันธบัต รฯ ผ่า นตู้ ATM ถื อเป็ นระยะที ่ 1 ของการพัฒนา พันธบัตรรัฐบาลเพือ่ รายย่อยพิ เศษให้เข้าสู่ความเป็ น Electronics ทีไ่ ร้ใบพันธบัตร โดย สบน. อยู่ในระหว่างการศึ กษาการจาหน่าย พันธบัตรเพื่อรายย่อยพิ เศษผ่านระบบอิ นเตอร์ เน็ต (ระยะที่ 2) และผ่านที่ทาการไปรษณี ย์ (ระยะที ่ 3) ทัง้ นี ้ ระบบพันธบัตรทีไ่ ร้ใบ ดังกล่าวจะช่วยให้ประชาชนประหยัดค่าใช้จ่ายและเวลา ตลอดจน ลดความเสี ่ยงในการสูญหายของเอกสารได้อย่างมี ประสิ ทธิ ภาพ ท่ านเชื ่อหรื อไม่ ว่า ในแต่ละปี มี พนั ธบัตรออมทรัพย์ ของรัฐบาลที ่ ไม่มาไถ่ถอนเฉลีย่ สูงถึงปี ละ 480 ล้านบาท” --จั กรกฤศฏิ์ พาราพั นธกุ ล --

Fact & Figures เงื่อนไขของ “พันธบัตรรัฐบาลเพื่อรายย่ อยพิเศษ” อายุ : 3 ปี อัตราดอกเบีย้ : ร้ อยละ 3.75 ต่อปี วงเงินชือ้ ขัน้ ต่า : 1,000 บาท วงเงินชือ้ ขัน้ สูง : 1,000,000 บาท การจ่ ายดอกเบีย้ : จ่ายปี ละ 2 งวด (12 มี.ค. และ 12 ก.ย. ของทุกปี ) วันครบกาหนด: 12 ก.ย. 2557 สถานที่จาหน่ าย : ตู้ ATM และเคาน์เตอร์ ของธนาคารกรุงไทย วันจาหน่ าย : 29 สิงหาคม – 12 มีนาคม 2554 94


เปิ ดตัว กองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้ างหนีส้ าธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนีใ้ นประเทศ (กปพ.) 14 ต.ค. 2554

K-Asset

คุณพัชร สมะลาภา กรรมการผู้จดั การ

SCBAM

คุณโชติกา สวนานนท์ กรรมการผู้อํานวยการ

KTAM

คุณสมชัย บุญนําศิริ กรรมการผู้จดั การ

นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ผู้อํานวยการสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ และผู้จดั การกองทุนบริ หารเงินกู้ เพื่อการปรับโครงสร้ างหนี ้สาธารณะและพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ (กปพ.) ได้ ลงนามสัญญาว่าจ้ างผู้บริ หารสินทรัพย์ ภายนอก จํานวน 3 ราย ประกอบด้ วย (1) บริ ษัทหลักทรัพย์จดั การกองทุน กสิกรไทย จํากัด (2) บริ ษัทหลักทรัพย์จดั การกองทุน กรุ งไทย จํากัด (มหาชน) และ (3) บริ ษัทหลักทรัพย์จดั การกองทุน ไทยพาณิชย์ จํากัด เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบริ หารเงิน ของกองทุนฯ ที่ได้ รับจากการกู้เพื่อปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ าของกระทรวงการคลัง ณ ห้ องแถลงข่าว กระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2554 โดยในปี งบประมาณ 2555 – 2556 มีพนั ธบัตร FIDF ที่มีวงเงินครบกําหนดสูงกว่า 50,000 ล้ านบาท ภายในวันเดียว จํานวน 3 รุ่ น ได้ แก่ LB11NA, SB129A และ LB133A โดยมีวงเงินในการบริ หารรวมประมาณ 240,000 ล้ านบาท และในวันที่ 19 ตุลาคม 2554 ที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้ เริ่ มดําเนินการกู้เงินล่วงหน้ า (Pre-Funding) เป็ นครัง้ แรก จํานวน 39,000 ล้ านบาท เพื่อปรับโครงสร้ างหนี ้ล่วงหน้ าของพันธบัตรรุ่ น LB11NA ที่กําลังจะครบกําหนด และจัดสรรเงินกู้ ดังกล่าวให้ กองทุนบริ หารจัดการ รายละ 13,000 ล้ านบาท

95


การจัดทา Website ใหม่ ของ สบน.

“เพื่อตอบรับกับประเด็นยุทธศาสตร์ ที่ 3 ของ สบน. คือ การพัฒนาองค์กร เข้ มแข็งและมีประสิทธิภาพ ดังนัน้ ใน ฐานะที่ผมควบคุมดูแลศูนย์เทคโนโลยีสารสนเทศของ สบน. ผมจึงมีความมุ่งมัน่ ที่จะผลักดันให้ มีการทํา Website ใหม่ ของ สบน. เพื่อเป็ นแหล่งความรู้ และให้ ข้อมูลด้ านหนี ้สาธารณะในทุกๆ มิติ ที่ถูกต้ องแม่นยําและเชื่อถือได้ โดยข้ อมูลเหล่านี ้จะเป็ นประโยชน์ ต่อหน่วยงานภาครัฐ เอกชน และประชาชนที่สนใจเป็ นอย่างมาก นอกจากนัน้ ยังเป็ นอีกหนึ่งช่องทางการติดต่อสื่อสาร เผยแพร่ และ ประชาสัมพันธ์และกิจกรรมต่างๆ ของ สบน. ก้ าวต่อไปของการพัฒนาระบบสารสนเทศของ สบน. คือ ผมมีความมุ่งมัน่ ที่ผลักดันให้ สบน. เป็ น Knowledge Society โดยจัดให้ มี Data & Information ที่สามารถตอบสนองและสอดคล้ องกับบริ บทของ สบน. นอกจากนี ้ จะพัฒนาระบบ Virtual Office เพื่อให้ พวกเราชาว สบน. สามารถทํางานได้ ทกุ ที่ทกุ เวลา ส่วนสิ่งอํานวยความสะดวกทังด้ ้ าน Hardware และ Software จะจัดหาเพื่อตอบสนองความต้ องการของชาว สบน. ซึง่ จะเป็ นการเสริ มสร้ างศักยภาพ และประสิทธิภาพของพวกเรา

ทวี ไอศูรย์พิศาลศิริ รองผู้อํานวยการสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ ฝ่ ายเทคโลยีสารสนเทศ 96


ภาคผนวก ชื่อรู ป การปรับปรุงกลยุทธ์ในการออกพันธบัตรในตลาดแรก 3 แนวทาง การพัฒนาเครื่องมือการระดมทุนของรัฐบาล (ปี งบประมาณ พ.ศ. 2551-2555) Amortized Bond เครื่องมือในการระดมทุนสําหรับโครงการ PPP ตลาดตราสารหนี ้ในประเทศถูกพัฒนาให้เป็ น 1 ใน 3 เสาหลักทางการเงินทีย่ ั่งยืน ประมาณการ Full Capacity ของเครื่องมือระดมทุนของรัฐบาล การถือครองตราสารหนี ้รัฐบาลแบ่งตามผู้ถือ ยอดหนี ้สาธารณะคงค้ าง ณ สิ ้นเดือนสิงหาคม 2554 Thailand's Infrastructure ranking is much lower than other Asian countries รัฐบาลมีการออก Benchmark Bond สมํ่า เสมอ 8 รุ่นอายุ ตลอดทังปี ้

กระแสเงินสดจ่ายของ Amortized Bond อัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ก้ ูตอ่ อันดับความน่าเชือ่ ถือของประเทศไทย (ปี 2533 – 2554) (ประเภท Long-Term) เงินคงคลัง ณ สิ ้นปี งบประมาณ (2545 – 2554) เปรี ยบเทียบงบชําระหนี ้ที่ได้ รับการจัดสรรและไม่ได้ รับการจัดสรร (ปี งปม. 2547 – 2554)

สถานะ Rating ของไทย ณ ปั จจุบนั : Foreign Currency มาตรการที่ สบน. ดําเนินการในปี งบประมาณ พ.ศ. 2554 เพื่อการบริหารจัดการตัว๋ เงินคลังทีม่ ปี ระสิทธิภาพ การชํา ระคืนต้ นเงิน FIDF 1 ตังแต่ ้ ปี 2542 ถึง 2554 เปรียบเทียบกับสมมุตฐิ าน การชํา ระคืนต้ นเงิน FIDF 2 และ FIDF 3 ตังแต่ ้ ปี 2546 ถึง 2554 เปรียบเทียบกับสมมุตฐิ าน ยอดหนี ้คงค้ างของกองทุนเพื่อการฟื ้นฟูฯ (FIDF) ณ สิ ้นปี งบประมาณ (2541-2554) แสดงกรอบการดําเนินนโยบายการคลังของรัฐบาล สัดส่วนของเงินต้ นทีไ่ ด้ รับจัดสรรต่องบประมาณรายจ่าย สัดส่วนงบประมาณขาดดุลต่องบประมาณรายจ่ายและสัดส่วนงบชํา ระคืนเงินต้ นต่องบประมาณขาดดุล ก้ าวสูค่ วามเป็ นผู้นํา ด้ านตลาดตราสารหนี ้และให้ บริ การในการระดมทุน (2555)

เปรียบเทียบมูลค่าการซื อ้ ขายตราสารหนี ้รัฐบาลในตลาดรอง (Outright Trading) มูลค่าการระดมทุนใหม่ (New Issuance) ในตลาดแรก และ แผนตารางเวลาดําเนินการปรับปรุงระบบ PD ประเภท Outright ของกระทรวงการคลัง กระแสเงินสดจ่ายของ Amortized Bond ตัวอย่างการทํา Bond Switching เพื่อสภาพคล่องในตลาดรองของพันธบัตร ตัวอย่างการทํา Bond Switching เพื่อลดความเสี่ยงในการปรับโครงสร้ างหนี ้ ตัวอย่างการทํา Bond Consolidation พันธบัตรรุ่น LB15DA ภาพรวมเงิน Pre-Funding ที่ กปพ. จะบริหารในปี งบประมาณ 2012-2022 สัดส่วนของ Baht Bond (Outside-in) และ CGIF (Inside-out) ต่อตลาดตราสารหนี ้ในประเทศ การปรับปรุงหลักเกณฑ์ Baht Bond และเป้าหมายในอนาคต ตราสารหนี ้ของภาคเอกชนไทยแบ่งตามภาคอุตสาหกรรมและอันดับความน่าเชื่ อถือ CGIF : Why Now ? and What’s Next ? อัตราค่าธรรมเนียมการคํ ้าประกันและให้ก้ ูตอ่ จํา แนกตามระดับความเสี่ยงและอายุเงินกู้คงเหลือ โครงสร้ างของทรัพย์สินกองรวมทุนวายุภกั ษ์หนึง่ จํา แนกตามประเภทนโยบายการลงทุนและผู้ถือหน่วยลงทุน มูลค่าเงินลงทุนของกองทุนรวมวายุภกั ษ์หนึง่ จํา แนกตามกองทรัพย์สิน แสดงตัวชี ว้ ดั ความโปร่งใสการตรวจสอบได้ ของ สบน.

หน้ า 1 2 9 9 10 10 17 25 27 28 31 34 35 36 37 39 41 41 42 43 44 44 47 50 52 54 55 55 56 58 59 61 61 62 64 65 66 88


ภาคผนวก ตาราง Infrastructure Ranking 2007-2011 ……………………………………………………………………….……………………………. Infrastructure Ranking 2007-2011 เปรี ยบเทียบผลการจัดอันดับความน่าเชื่ อถือและระดับหนี ้สาธารณะ ………………………………………………………………………. เปรี ยบเทียบผลการจัดอันดับความน่าเชื่ อถือและระดับหนี ้สาธารณะ เปรี ยบเทียบหน้ าที่ สิทธิประโยชน์และบทลงโทษของระบบ PD ในประเทศไทยทีม่ กี ารออกประกาศโดยธนาคารแห่งประเทศไทยมาตั ้งแต่ปี 2545 เปรี ยบเทียบหน้ าที่ สิทธิประโยชน์และบทลงโทษของระบบ PD ในประเทศไทยทีม่ กี ารออกประกาศโดยธนาคารแห่งประเทศไทยมาตั ้งแต่ปี 2545 กับระบบของประเทศสิงคโปร์ และอังกฤษ ……………………………………………………………………….………………………. กับระบบของประเทศสิงคโปร์ และอังกฤษ สัญลักษณ์และความหมายของระดับความน่าเชื่ อถือของรัฐวิสาหกิจ ………………………………………………………………………. สัญลักษณ์และความหมายของระดับความน่าเชื่ อถือของรัฐวิสาหกิจ จํา นวนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นจํา แนกตามประเภท ……………………………………………………………………………………. จํา นวนองค์กรปกครองส่วนท้ องถิ่ นจํา แนกตามประเภท

25 25 30 30 51 51 64 64 67 67

คณะผู้จัดทา ที่ปรึกษา จักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล

ผู้อํานวยการสํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ

chakkrit@pdmo.go.th

สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ สํานักนโยบายและแผน สํานักบริ หารการชําระหนี ้ สํานักบริ หารการชําระหนี ้ สํานักจัดการหนี ้ 1 สํานักจัดการหนี ้ 1 กลุม่ กฎหมาย สํานักบริ หารการระดมทุนโครงการลงทุนภาครัฐ สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้ สํานักจัดการหนี ้ 2 สํานักพัฒนาตลาดตราสารหนี ้

pimpen@pdmo.go.th nattakarn@pdmo.go.th ranee@pdmo.go.th aknetat@pdmo.go.th janthira@pdmo.go.th worranat@pdmo.go.th kanokkarn@pdmo.go.th atchara@pdmo.go.th kullakarn@pdmo.go.th veeraya@pdmo.go.th pothirat@pdmo.go.th paramate@pdmo.go.th ittipong@pdmo.go.th

รายชื่อผู้จัดทา พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี ณัฐการ บุญศรี รานี อิฐรัตน์ อัคนิทตั บุญโญ จันทิรา ตรงรัศมีทอง วรนาถ เตชะวนาพร กนกกาญจน์ สุธีธร อัจฉรา อาธารมาศ กุลกานต์ อร่ามทอง วีรยา จุลมนต์ โพธิรัตน์ กิจศรี โอภาค ปารเมศร์ คงศรี อิทธิพงศ์ กรรณล้ วน

ติดต่ อเรา • สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ ถนนพระรามที่ 6 แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุ งเทพฯ 10400 • สํานักงานบริ หารหนี ้สาธารณะ 118 1 อาคารทิปโก้ ชัน้ 32 ถนนพระรามที่ 6 แขวงสามเสนใน เขตพญาไท กรุ งเทพฯ 10400


KBANK

DB

CITI

UOB

KTB

BAY

TMB

กฟผ.

PATRA

MTA

PTTEP

รฟม.


ฉีกตามรอยปรุ

สบน. ก้าวข้ามผ่าน... ทศวรรษที่หนึ่ง

กรุ ณาส่ งโทรสารกลับที่หมายเลข 02-273-9167 หรือ 02-357-3576

แบบรั บความคิดเห็นและข้ อเสนอแนะ ชื่อ ................................................. นามสกุล .............................................. หน่ วยงาน ...................................................................................................... หมายเลขโทรศัพท์ ท่ ตี ดิ ต่ อได้ …………………………………………….……. Email Address : ………………………………………………………………….

1. หัวข้ อ ประเด็นใดในหนังสือเล่ มนีท้ ่ ที ่ านให้ ความสนใจเป็ นพิเศษ .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. 2. ข้ อมูล ประเด็นที่ท่านอยากให้ ปรั บปรุ งหรื อเพิ่มเติม .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. 3. ข้ อเสนอแนะอื่นๆ .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. * หากท่ านต้ องการให้ สานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ (สบน.) นาเสนอข้ อมูล และให้ ความรู้ท่ เี กี่ยวกับภารกิจและการดาเนินงานของ สบน. แก่ หน่ วยงาน ของท่ านสามารถแจ้ งความประสงค์ ได้ ท่ ี - นายจักรกฤศฏิ์ พาราพันธกุล ผู้อานวยการสานักงานบริหารหนีส้ าธารณะ โทร. 02-265-8050 ต่ อ 5105 หรื อ 5102 - นายณัฐการ บุญศรี ประธานคณะทางานดาเนินโครงการประชาสัมพันธ์ เชิงรุ ก โทร. 02-271-7999 ต่ อ 5803 หรื อ 5806



สบน.ก้าวข้ามผ่าน...ทศวรรษ ที่หนึ่ง