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AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

GERENCIA SECCIONAL I

INFORME DEFINITIVO AUDITORÍA ESPECIAL A LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA

Medellín, enero de 2011


AUDITORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

IVÁN DARÍO GÓMEZ LEE Auditor General de la República

ANA MARIA ECHEVERRI Auditora Auxiliar

FREDY CESPEDES VILLA Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal

NORA HELENA CORREA LONDOÑO Gerente Seccional I

LUZ AIDA LLANO GONZALEZ DUBAN ANDRES PEREZ ATEHORTUA Grupo Auditor

2 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


TABLA DE CONTENIDO Página 1. INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... 4 2. OBJETIVO GENERAL .................................................................................................. 5 3. OBJETIVOS ESPECIFICOS ......................................................................................... 5 4. ALCANCE ..................................................................................................................... 6 5. DICTAMEN.................................................................................................................... 6 6. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ESPECIAL ........................................................... 7 6.1 Recursos invertidos por la Contraloría en Software .............................................. 7 6.2 Convenios interadministrativos y contratación celebrada .................................... 7 6.2.1 Fundación para el Buen Gobierno........................................................................ 7 6.2.2 Auditoría General de la República ........................................................................ 8 6.3. Contratación para desarrollo de software misional ............................................. 10 6.3.1 Etapa precontractual ........................................................................................... 11 6.3.2 Etapa Contractual ................................................................................................. 18 6.4. Costo de desarrollo, implementación y vigencia en el tiempo del software ..... 19 7. Suscripción del Registro Presupuestal antes de la Firma del Contrato ................ 20 8. CONCLUSIÓN............................................................................................................. 24 9. HALLAZGOS .............................................................................................................. 25

3 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


1. INTRODUCCIÓN La Auditoría General de la República, Gerencia Seccional I, en cumplimiento del artículo 274 de la Constitución Política, Decreto Ley 272 de 2000, Sentencia C1339 de 2000 de la Corte Constitucional y en particular a la Circular Externa 010 de 2009, referente a la adquisición de tecnologías de información y comunicaciones, practicó Auditoría Especial a la Contraloría General de Antioquia. El ejercicio de control se desarrolló con el fin de valorar la ejecución, avance y seguimiento que la Contraloría General de Antioquia ha otorgado al proceso de modernización tecnológica institucional y la gestión de la Entidad en el logro de los objetivos propuestos, observando el cumplimiento de la normatividad aplicable, permisos de uso, licenciamiento, contratos y convenios celebrados. Todo lo anterior aplicando la metodología adoptada mediante Resolución Orgánica No. 007 del 04 de agosto de 2010 “Manual del Proceso Auditor”, concordantes con las normas de auditoría generalmente aceptadas. El memorando de planeación, proporcionó fundamentos básicos para desarrollar la valoración, permitiendo consolidar la opinión y conceptos registrados en el presente informe. La evaluación incluyó pruebas selectivas, evidencias y documentos que soportan la gestión de la Entidad. El presente informe es de carácter definitivo y se encuentra armonizado en siete capítulos, detallando al final de este los hallazgos de auditoría, resultado de ejercicio especial de auditoría practicado.

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2. OBJETIVO GENERAL

Evaluar el proceso realizado por la Contraloría General de Antioquia en la implantación de sistemas de información misionales (Software), comprobando su modo de adquisición, valores pagados, derechos de uso, utilización, beneficios obtenidos, contratos y convenios celebrados.

3. OBJETIVOS ESPECIFICOS •

Evidenciar la legalidad de la contratación celebrada por la Contraloría para el desarrollo del software misional.

Verificar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los contratos y convenios suscritos.

Analizar los costos asumidos en el desarrollo de dichos programas de cómputos.

Verificar la totalidad de los valores pagados en relación con los contratos.

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4. ALCANCE

Este informe realiza una evaluación acerca de la ejecución, avance y seguimiento que la Contraloría General de Antioquia ha otorgado al proceso de modernización tecnológica institucional y la gestión de la Entidad en el logro de los objetivos propuestos, observando el cumplimiento de la normatividad aplicable, permisos de uso, licenciamiento, contratos y convenios celebrados en consecución del software misional que viene implementando, todo esto enmarcado en el cumplimiento que a la fecha se ha otorgado a la Circular Externa 010 de 2009, referente a la adquisición de tecnologías de información y comunicaciones.

5. DICTAMEN La Contraloría General de Antioquia recurrió al convenio suscrito con la Auditoría General de la República para estructurar y justificar la contratación del software misional, evidenciándose una serie de actuaciones encaminadas a viabilizar la adjudicación del Contrato 134 de 2009, en contra de los principios de transparencia y selección objetiva. No se evidenció que el presupuesto contratado se ajustara a los precios de mercado, ni tampoco si existieron sobre costos, toda vez que hay ausencia de parámetros para su comparación dado que los estudios previos no contienen los criterios técnicos y económicos para el establecimiento del presupuesto oficial; Igualmente se evidenció que con el contrato mencionado se puso en riesgo el patrimonio público al permitir la presentación de oferta, la suscripción del contrato y la ejecución del mismo sin la existencia de las garantías exigidas en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 y en su decreto reglamentario, y a la fecha de la auditoría no es posible establecer los resultados del contrato, su impacto y beneficiarios, en tanto que el mismo se encuentra actualmente en ejecución.

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6. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ESPECIAL

6.1 Recursos invertidos por la Contraloría en Software Durante la vigencia 2009 la contraloría realizó una inversión en implementación, mantenimiento y soporte de su software misional y administrativo por valor de $2.100 millones de pesos, de esta inversión sobresale la ejecución de los contratos No. 196 por $952 millones realizado para la renovación y adquisición de licenciamiento de productos de Microsoft con la empresa Controles Empresariales Soluciones Integrales Informáticas y el No. 134 por $1.078 millones de 2009 con HC Inteligencia de Negocios para Implementar una solución tecnológica que permita optimizar, las actuaciones propias del Control Fiscal, estos representan en cuantía el 97% de la inversión total realizada en 2009 en el software de la Entidad y el 20% sobre el total de la contratación realizada por la Contraloría General de Antioquia. 6.2 Convenios interadministrativos y contratación celebrada 6.2.1 Fundación para el Buen Gobierno Actualmente la Contraloría General de Antioquia tiene legalizado la celebración de convenios y contratos ínteradministrativos con la Auditoría General de la República y la Fundación para el Buen Gobierno para el desarrollo de sus objetivos institucionales relacionados con la modernización de la plataforma tecnológica de la Entidad, esta ultima, conformada como entidad sin ánimo lucro por el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA desde 1998. Con la Fundación para el Buen Gobierno la Contraloría en 2009, celebro contratos por un valor aproximado de $1.276 millones, cuantía que corresponden al 23% de la total de la contratación celebrada y reportada en esta vigencia, de los contratos suscritos con esta fundación para el desarrollo tecnológico de la Entidad, sobresalen los números 88 y 69 de 2009 por valor de $138 millones y $175 millones respectivamente, valor que corresponden al 6% del total de la contratación celebrada en la vigencia y cuyo objeto eran el Apoyo logístico para la implementación del Plan Estratégico de Sistemas de la Contraloría General de Antioquia. Así mismo, la Contraloría suscribió con la Fundación para el Buen Gobierno, el contrato No. 70 de 2009 por valor de $514 millones de pesos y cuyo objeto fue el 7 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


“Apoyo logístico en el proceso de implementación de la profesionalización de la Contraloría General de Antioquia”; examinando este expediente, el cual fue solicitado en la muestra de auditoria en atención a los contratos que se han realizado en cumplimiento a convenios suscritos, se encontró en su ejecución, que esta fue efectuada para la compra de vehiculo y pago de transporte en el traslado de funcionarios a trabajo de campo. Revisado el expediente contractual, llama la atención sobre el particular el costo del transporte cancelado por la prestación del servicio de desplazamiento de funcionarios a los diferentes municipios de Antioquia, toda vez que se evidenció que el servicio es tercerizado por la fundación a través de la Empresa EFITRANS Transporte de Colombia S.A., la cual discrimina el cobro en las facturas que entrega a la fundación, así: • • • •

Traslado y Regreso del Personal por vía terrestre. Pernoctada del conductor. Horas extras del conductor. Kilómetros adicionales de recorrido.

En nuestra opinión, esta tercerización de servicio de transporte esta generando un presunto sobrecosto en el pago de transporte, además de poner en riesgo la integridad personal de los funcionarios, toda que vez que se realizan en ocasiones viajes de mas de 8 horas de duración a municipios donde se puede acceder vía aérea por un precio igual o inferior al que se esta cobrando. De otra parte, es de resaltar el cobro del 4% adicional por parte de la Fundación para el Buen Gobierno sobre el total de cada factura que legaliza ante la Contraloría por concepto cuota de administración. Dicha situación, a tenor de los auditores amerita la realización de auditoría especial, por parte de la Gerencia Seccional I de la Auditoría General de la República, toda vez que debido al alcance establecido en la presente auditoría no nos permitía profundizar sobre el tema. 6.2.2 Auditoría General de la República Se suscribe entre la Contraloría y la Auditoría a partir del octubre del año 2007 el convenio marco interadministrativo de cooperación No. CM-01-AGR-CDANT y cuyo objeto es “la cooperación en materia tecnológica, metodológica y de capacitación, tendiente a establecer la base para mejorar la calidad del Proceso 8 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Auditor de las Contralorías, mediante la entrega de las herramientas requeridas para la consecución del fin propuesto”. De este acuerdo, se desprende la suscripción de los convenios ínteradministrativos No No. CM-01-AGR-CDANT el cual desarrolla el convenio marco de cooperación y fija los compromisos y actividades a desarrollarse para la transferencia y autorización de uso tecnológico del Software “Sistema Integral de Auditoría – SIA – modulo: Rendición Electrónica de Cuentas – Contralorías”. Por último, se firma el convenio interadministrivo en marzo de 2009, con el objeto de Continuar con el desarrollo del software denominado Sistema Integral de Auditorías SIA-Contralorías, para el desarrollo e implementación del submódulo de participación ciudadana SIA-Quejas y las siguientes funcionalidades del sistema: Administrativo, Auditor, Jurídico, Hallazgos, Procesos de Responsabilidad Fiscal, Gerencial, así como posibles mejoras del sistema y contribuir con el desarrollo, integración e implementación de la Capacitación Virtual. Todo esto tendiente al fortalecimiento tecnológico del Control Fiscal” haciendo énfasis en el numeral 3, de la cláusula quinta, obligaciones del convenio, “Entregar a todas las Contralorías del País que lo soliciten, el producto final”. Desde el año 2009 y en razón a la firma de estos convenios la Contraloría resuelve implementar el uso del Sistema Integral de Auditoría – SIA –, mediante el cual sus sujetos de control, rinden la cuenta en línea, es así, como a través del recibo de información y anexos de sus sujetos, la Entidad ha detectado una serie de inconvenientes frente al almacenamiento y análisis que pueda realizar de esta información una vez que es recopilada. Sin embargo, la Contraloría de Antioquia afirma haber realizado una evaluación del SIA, llegando a la conclusión de que dicho software no satisface sus requerimientos misionales y por esa razón decide contratar el desarrollo de un software. En el presente informe no se evalúan las implicaciones de éstas decisiones frente al cumplimiento del Convenio Interadministrativo en razón a que la AGR es parte en dicho contrato y estos aspectos deberán analizarse por las partes de conformidad con lo pactado. A pesar de lo descrito, se hace necesaria la referencia a dicho convenio, en tanto que es la justificación aducida por la Contraloría de Antioquia para la celebración del contrato 134 de 2009 por valor de $1.078 millones el cual se encuentra en ejecución, se adicionada en $539 millones y tiene como objeto: “El Implementar una solución tecnológica que permita optimizar, las actuaciones propias del Control Fiscal al Patrimonio Público y de las Entidades Sujetas a Control tendientes al Fortalecimiento Tecnológico del Control Fiscal y brindar Soporte Técnico”; este es otorgado a la Empresa HC Inteligencia de Negocios, mediante 9 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


convocatoria 134 de 2009, después de haber sido abiertas y declaradas desiertas las convocatorias 127 y 130 de 2009. 6.3. Contratación para desarrollo de software misional A continuación se realizará un análisis del contrato No. 134 de 2009 en todas sus etapas: Modalidad de selección: El objeto del contrato 134-09 consistió en: “implementar una solución tecnológica que permita optimizar las actuaciones propias del control fiscal al patrimonio publico y de las entidades sujetas a control, tendiente al fortalecimiento tecnológico del control fiscal y brindar soporte técnico”.

El Contralor General de Antioquia en respuesta a la solicitud de concepto jurídico modalidad de contratación desarrollo de software elevada por la Subdirección Técnica de Informática y Telecomunicaciones del 29 de julio de 2009, concluye que el contrato que tenga por objeto el desarrollo de un software se debe realizar de manera directa por tratarse de actividades tecnológicas soportando su decisión por lo reglamentado en el artículo 80 del Decreto 2474 de 2008 y que para realizar el contrato debe adelantar los correspondientes estudios previos y de justificación, así como expedir el acto administrativo a que hace referencia el articulo 77 del Decreto 2474 de 2008 y demás formalidades propias de la contratación directa. Respecto de lo anterior es preciso señalar que el objeto del contrato no se enmarca en lo estipulado en el mencionado artículo 80, toda vez que el mismo no se puede entender como una actividad científica y tecnológica tal y como lo consagra el artículo 2 del Decreto 591 de 1991, dado que no constituye el desarrollo de nuevo conocimiento ni el establecimiento de nuevas tecnologías en tanto que la aplicada para el desarrollo del software y su producto constituyen resultados de tecnologías ya desarrolladas y por tanto como su nombre lo indica es una aplicación. No puede compartir la Auditoria General de la Republica, el criterio esbozado por la oficina jurídica de la Contraloría General de Antioquia, al citar fuera contexto la norma de ciencia y tecnología, sin identificar de forma sistemática que primero su aplicación se da en el ámbito del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e innovación previsto en la Ley 1286 de 2009 y segundo que el objeto del contrato no conlleva innovación científica, sino aplicación de conocimientos en desarrollo de software. El día 4 de septiembre de 2009, la Contraloría expide la resolución 1525 de 2009 ordenando “una contratación a través de la modalidad de contratación directa”, y producto de dicho acto, la Entidad inicia el proceso de selección mediante 10 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


convocatoria, para lo cual expide y publica el pliego de condiciones “Modalidad de Contratación Directa”. Lo anterior, constituye un proceso de selección no regulado por la normatividad vigente y omite el deber legal de adelantar una Licitación Pública, con las ritualidades exigidas en la ley. Con lo anterior, se evidencia la presunta violación del numeral 1 del artículo segundo de la Ley 1150 de 2007 y por tanto de los principios de transparencia y selección objetiva, lo cual podría constituirse adicionalmente en abuso o desviación de poder. 6.3.1 Etapa precontractual Convocatorias El siguiente cuadro muestra una comparación respecto a las fechas en que las tres (3) convocatorias fijaron sus tiempos de publicación, presentación de propuestas y/o declaración de desierta o adjudicación en este proceso:

Tabla No. 1 Cuadro comparativo Términos Convocatorias

FECHA TERMINO DE PRESENTACION PROPUESTAS DECLARADA DESIERTA O ADJUDICA

CONVOCATORIA 127

CONVOCATORIA 130

CONVOCATORIA 134 04 DE SEPTIEMBRE DE 2009

12 DE AGOSTO DE 2009

25 DE AGOSTO DE 2009

21 DE AGOSTO DE 2009

31 DE AGOSTO DE 2009

07 DE SEPTIEMBRE DE 2009

25 DE AGOSTO DE 2009 (DESIERTA)

01 DE SEPTIEMBRE DE 2009 (DESIERTA)

11 DE SEPTIEMBRE (ADJUDICADA)

Fuente: Papeles de trabajo y Convocatorias CGA Los términos de 10 días en el caso de la convocatoria 127, de 7 días en la 130 y de 4 días para la 134 todas del año 2009, nos permite deducir que los tiempos asignados para la presentación de propuesta de los invitados no fue el suficiente por cuanto la magnitud y tamaño del proyecto ameritaban más tiempo en la preparación de propuestas por parte de las firmas invitadas, afirmación que es corroborada con las manifestaciones de algunas de las empresas contactadas en respuesta a las convocatorias abiertas por la Contraloría. Los pliegos de condiciones fueron modificados durante el transcurso de las diferentes convocatorias respecto a la experiencia del proponente así: 11 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Tabla No. 2 Cuadro comparativo Experiencia del Proponente Convocatorias CO NVOCATORIA 127

CONVOCATO RIA 130

CONVOCATORIA 134

EMPRESAS O PERSONAS NATURALES

EMPRESAS O PERSONAS NATURALES QUE HAYAN CONTRATADO O PARTICIPADO DENTRO DE LOS 5 AÑOS ANTERIORES A LA FECHA DE VENCIMIENTO DEL PLAZO DE PRESENTACIÓN DE PROPUESTAS EN CONTRATACIONES QUE HAYAN TENIDO POR OBJETO DESARROLLO DE SOFTW ARE Y CONSULTORIA EN SISTEMAS EN ENTIDADES PUBLICAS O PRIVADAS POR CUANTIA IGUAL O SUPERIOR A $1.000.000.000 EN CASO DE QUE LA PERSONA JURIDICA NO ACREDITE LA EXPERIENCIA REQUERIDA PODRA PARTICIPAR SIEMPRE Y CUANDO EL EQUIPO DE TRABAJO CONFORMADO , CUMPLA CON LOS REQUERIMIENTOS DE EXPERIENCIA ESTABLECIDOS EN EL PLIEGO

EMPRESAS O PERSONAS NATURALES QUE HAYAN CONTRATADO O PARTICIPADO DENTRO DE LOS 5 AÑOS ANTERIORES A LA FECHA DE VENCIMIENTO DEL PLAZO DE PRESENTACIÓN DE PROPUESTAS EN CONTRATACIONES QUE HAYAN TENIDO POR OBJETO DESARROLLO DE SOFTW ARE Y CONSULTORIA EN SISTEMAS EN ENTIDADES PUBLICAS O PRIV ADAS POR CUANTIA IGUA L O SUPERIOR A $1.000.000.000 EN CASO DE QUE LA PERSONA JURIDICA NO ACREDITE LA EXPERIENCIA REQUERIDA PODRA PARTICIPAR SIEMPRE Y CUANDO EL EQUIPO DE TRABAJO CONFORMADO , CUMPLA CON LOS REQUERIMIENTOS DE EXPERIENCIA ESTABLECIDOS EN EL PLIEGO

QUE

HAYAN

CONTRATADO

O

PARTICIPADO DENTRO DE LOS 5 AÑOS ANTERIORES

A

VENCIMIENTO

DEL

LAFECHA

DE

PLAZO

DE

EXPERIENCIA PRESENTACIÓN DE PROPUESTAS EN DEL PROPONENTE CONTRATACIONES QUE HAYAN TENIDO POR

OBJETO

SOFTWARE

Y

DESARROLLO

DE

CONSULTORIA

EN

SISTEMAS EN ENTIDADES PUBLICAS O PRIVADAS

POR

CUANTIA

SUPERIOR A $1.000.000.000

IGUAL

O

Fuente: Papeles de trabajo

En la Tabla No. 2 se puede observar los cambios realizados en los pliegos respecto de la experiencia del proponente exigida entre las convocatorias 127 y 130 de 2009, encontrando que para el primer caso hace referencia exclusivamente a la experiencia de la empresa o persona natural a contratar y para la siguiente, dirige dicha experiencia a que si la persona jurídica no acredita la misma, puede participar, si el equipo de trabajo que conforma la propuesta cumple los requisitos de experiencia establecida en el pliego. Revisando la documentación aportada por en la única propuesta recibida en la convocatoria 127 de 2009, se pudo observar que esta no cumplía con los requisitos de experiencia como persona jurídica, toda vez que la empresa según el registro en Cámara de Comercio aportado con la propuesta, certifica que esta fue creada mediante documento privado el 07 de julio de 2009 y presentada para registro ante autoridad competente el 13 de julio del mismo año, es decir, la empresa al día de presentación de la propuesta llevaba de creada solo cuarenta (40) días, razón por la cual no cumplía con los requisitos exigidos en el numeral 2.2 del pliego de condiciones de esta convocatoria y citado en la Tabla No. 2. Por lo anterior, el cambio realizado a los pliegos en la convocatoria 130 de 2009, deja ver como estos fueron ajustados a exigir la experiencia al equipo conformado para ejecutar la propuesta, no obstante lo anterior, el proponente al presentar la misma, no adjunto los soportes que permitieran evidenciar la experiencia del equipo de trabajo, situación que dio origen a declarar desierta por parte de la Contraloría esta convocatoria. Este proceso de selección culminó con la convocatoria 134, la cual se adjudicó el 11 de septiembre de 2009 a la única oferta recibida durante todo el proceso que 12 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


inició el 12 de agosto de 2009. Es de resaltar la solicitud de prórroga presentada por la firma postulante el día 07 de septiembre, fecha en la que se vencía el plazo de presentación de la propuesta y que fue concedida por la Contraloría mediante oficio de la misma fecha por terminó de un día. Considerando los anteriores aspectos, se puede observar cómo se omitió la obligación legal de adelantar un proceso licitatorio con todas las formalidades legales y el proceso de selección fue modificado de acuerdo a las particularidades del único proponente, que presentó propuestas y que teniendo 40 días de constituida como empresa estaba en capacidad de elaborar una propuesta para un proyecto de la magnitud que implicaba el desarrollo de un software misional para la Contraloría de Antioquia. Es importante recordar que la oficina jurídica había manifestado que era viable la contratación directa de conformidad con lo previsto en el artículo 80 del decreto 2474 de 2008, pero dicha contratación no era viable de forma directa ni aún caso de que fuera aplicable la norma citada en razón a la falta de experiencia de la firma contratada. La Contraloría de Antioquia expidió el acto administrativo de contratación directa de que trata el artículo 77 del decreto 2474 de 2009, pero con convocatoria para presentar propuestas y obvió la obligación legal de adelantar una licitación pública. Considerando los tiempos establecidos para la elaboración de las propuestas (tres (3) convocatorias en un espacio de tiempo no superior a treinta (30) días) y las modificaciones a los pliegos, se puede inferir que se pretendía dar visos de transparencia a un proceso que careció de la misma. Factor de selección que permitirá obtener la oferta más favorable: El artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 establece en el principio de selección objetiva lo siguiente; “Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios: (subrayado y negrilla fuera de texto). 1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de 13 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.” A pesar de lo anterior, la Entidad en el numeral 4.2.1 criterios de evaluación – técnicos y precio del pliego de condiciones establece: “El ofrecimiento mas favorable para la entidad a que se refiere el articulo 5 de la Ley 1150 de 2007 se determinará de la siguiente manera; numeral 3 (…) En los procesos de selección por licitación, de selección abreviada para la contratación de menor cuantía y para los demás que se realicen aplicando este último procedimiento, la oferta mas ventajosa será la que resulte de aplicar algunas de las siguientes alternativas: a. La ponderación de los elementos técnicos y precio soportados en puntajes o formulas señaladas en el pliego de condiciones”. Además de lo solicitado en los pliegos de condiciones, la Contraloría debió tener presente los aspectos consagrados en el articulo quinto de Ley 1150 de 2007 tales como; capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización que todo proponente debe cumplir en cualquier modalidad de contratación y que son requisitos habilitantes para la participación en un proceso de selección, como se puede observar en los pliegos y calificación de propuesta, la Entidad no incluyó dichos factores como condición a ser evaluados. De otra parte la exigencia hecha en este artículo dispone que la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización debe ser “adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor”. No existe proporcionalidad al pretenderse que para un contrato de $1.617 millones, se consigne una condición de habilitación en la cual no se exige experiencia alguna a la persona jurídica proponente y se acepta que ésta sea suplida por el personal técnico que propone y que además ni siquiera hacen parte de la sociedad oferente. Lo anterior, toda vez que la experiencia debe corresponder necesariamente a la persona proponente, sea ésta natural, jurídica o de los integrantes del consorcio o unión temporal, situación que se obvió por parte del contratante, en desconocimiento del principio de selección objetiva. Al no haberse consignado la experiencia del proponente como requisito habilitante y contratado con una persona que carecía de la misma toda vez que el acto de constitución del proponente según consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Medellín, de fecha 13 de julio de 2009 , se realizó a tan sólo 40 días del cierre del proceso de selección, sin que se pudiera acreditar experiencia alguna, la Entidad adjudicó y contrató sin el lleno de los requisitos legales, e incurrió en una posible celebración indebida de contratos. 14 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Por lo anterior, la Auditoria General de la Republica considera que se vulneró el principio de la selección objetiva previsto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y en especial el numeral primero de la misma, así como el principio de la transparencia previsto en el numeral 2 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, al no establecer condiciones que permitieran la presentación de varias ofertas. Estudios Previos Necesidad que se pretende satisfacer: Como lo enuncia la Contraloría en sus estudios técnicos y de conformidad con el Titulo X de la Constitución Política de Colombia, el control fiscal es una función publica, la cual es ejercida por la Auditoría General de la República, Contraloría General de la República, Contralorías Departamentales, Distritales y Municipales. Es función de estos órganos de control determinar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para el eficiente cumplimiento de la vigilancia del control fiscal, así mismo adoptar los métodos y la forma en que sus vigilados deban rendir su cuenta. Hace referencia igualmente esta necesidad, al proyecto 8 “Fortalecimiento de su plataforma tecnológica” proyecto 1 “Sistema de Información Misional” del Plan Estratégico de Sistemas 2009 – 2011 adoptado mediante Resolución No. 0304 del 18 de febrero de 2009 (ver pagina 21 PESI CGA). A la par, el estudio previo realizado por la Contraloría en el párrafo 5 del numeral 2 – Necesidad que se pretenda satisfacer, hace referencia al convenio firmado con la Auditoría General de la República en el mes de marzo de 2009, el cual tiene por objeto; “Continuar con el desarrollo del software denominado Sistema Integral de Auditorías SIA-Contralorías, para el desarrollo e implementación del submódulo de participación ciudadana SIA-Quejas y las siguientes funcionalidades del sistema: Administrativo, Auditor, Jurídico, Hallazgos, Procesos de Responsabilidad Fiscal, Gerencial, así como posibles mejoras del sistema y contribuir con el desarrollo, integración e implementación de la Capacitación Virtual. Todo esto tendiente al fortalecimiento tecnológico del Control Fiscal” haciendo énfasis en el numeral 3, de la cláusula quinta, obligaciones del convenio, “Entregar a todas las Contralorías del País que lo soliciten, el producto final”. Sin embargo, la forma de dar cumplimiento al convenio a través de ésta contratación no fue concertada con la AGR y el esquema propuesto por la misma para desarrollar los componentes con el equipo disponible en la AGR, fue desechado por la Contraloría de Antioquia sin mediar justificaciones a dicha decisión. 15 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Valor del precio estimado del contrato: para este contrato el Ente de Control explica que el precio estimado es obtenido respecto a consultas sobre el valor de desarrollos de software de los sistemas de la Auditoría General de la República y la Contraloría General de la República, los cuales dice relacionar en un cuadro, dicho cuadro no especifica consulta de precios de los programas de las Entidades de Control a que hace mención, sino que describe el valor del proyecto de acuerdo a las fases a realizar, soporte técnico y cobro del IVA. De acuerdo con lo anterior la Contraloría en los estudios previos no incluye el análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación así como su monto y el de posibles costos asociados al mismo, incumpliendo a lo establecido en el numera 4 del articulo 3 del decreto 2474 de 2008. Pliego de condiciones: En su numeral 1.9 Derechos de autor, indica que la propiedad intelectual y patrimonial del programa desarrollado quedará a nombre de la Contraloría General de Antioquia y que el código fuente solo podrá ser utilizado por el proveedor para fines de soporte técnico y de garantía, quedando expresamente prohibido para el proveedor comercializar ni parte ni la totalidad del software desarrollado, ni reutilizar el código en otros proyectos, no obstante a esto y sin evidenciarse salvedad alguna u otrosí que indique lo contrario, la minuta contractual CGA 134 de 2009, en su cláusula novena “Derechos de Autor”, pese a advertir lo anterior, deja abierta la posibilidad del que el proveedor pueda utilizar los componentes del software en otros desarrollos diferentes al realizado para la Entidad, contradiciendo lo indicado en el pliego de condiciones en el mencionado numeral y poniendo en riesgo los derechos económicos de la Contraloría que se derivan del desarrollo contratado. Garantías de seriedad de la propuesta: el pliego de condiciones en el numeral 1.11, exige garantía de seriedad de la propuesta, es de resaltar que si bien el proponente realizó la gestión de consecución de ésta ante las firmas aseguradoras, no logró que fuese expedido el documento que garantizará la seriedad de la propuesta, situación que se hizo extensiva a la suscripción del contrato. A pesar de que los pliegos no establecían requisitos habilitantes, la aceptación de una propuesta sin la respectiva garantía representaba un riesgo para la Contraloría, que podía haberse protegido a través de otro mecanismo y conllevaba una modificación de los pliegos que la exigían, so pena de incumplirlos y/o ser causal para la declaratoria de desierta de la convocatoria. Debido a la no presentación de esta garantía por el proponente, en la etapa precontractual y después de la firma del contrato, la Contraloría optó en decisión tomada según acta No. 32 del comité asesor para la contratación estatal de la 16 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Contraloría de fecha 30 de septiembre de 2009, realizar el Otrosí No. 1, del 01 de octubre de 2009, modificando la cláusula tercera del contrato 134 de 2009 referente a la forma de pago y la cláusula vigésimo primera garantías; dejando exento al contratista de presentar garantías, toda vez que la mismas fueron reemplazadas por los pagos que se realizaron con base en lo entregado y recibido a satisfacción previa autorización del interventor. (Es de resaltar que la cláusula vigésimo primera en el contrato corresponde a la publicación y no a las garantías). El Decreto 4828 de 2008, por el cual se expide el Régimen de Garantías de la Contratación en la Administración Pública, en su articulo tercero contiene las clases de garantías que podrán presentar los oferentes o contratistas como mecanismos de cobertura de los riesgos. En este orden de ideas, a excepción de la exigencia de póliza de seguros, no se observó que la Contraloría realizara actuaciones tendientes a exigir al contratista el uso de cualquiera de las otras opciones a las que hace alusión el mencionado decreto (Fiducia Mercantil en Garantía, Garantía Bancaria a Primer Requerimiento, Endoso en Garantía de Títulos valores, Deposito de Dinero en Garantía) por el contrarío con la firma del Otrosí No. 1 al contrato 134 de 2009, se eliminó dicho requisito dejando expuesta a la Entidad al no cumplimiento del contratista sin respaldo alguno para la Contraloría, poniendo en riesgo el patrimonio público. Las únicas excepciones previstas por la Ley 1150 de 2007 y el decreto reglamentario 4828 de 2008; son las siguientes: Ley 1150 de 2007, artículo 7, último inciso: “Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el reglamento”

El Decreto 4828 de 2008, artículo 8: “Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al diez por ciento (10%) de la menor cuantía prevista para cada entidad, caso en el cual corresponderá a la entidad contratante determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago. Si bien los desembolsos quedaron sujetos a la entrega parcial y a satisfacción de los productos contratados pretendiendo asegurar el contrato en caso de incumplimiento, esto no exime de, primero, la obligatoriedad que tenía la entidad estatal de exigir mediante algún mecanismo de cobertura del riesgo, el otorgamiento de garantías, con lo cual se desconoció el imperativo legal de las normas precitadas, y por otro lado, se ha puesto en riesgo el patrimonio público, toda vez que no existe certeza de que, una vez entregado el último insumo del contrato, la funcionalidad y operatividad del sistema sea real y efectiva. 17 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Adicionalmente, la exigencia de las garantías tiene como propósito, no sólo garantizar los riesgos propios de la ejecución y terminación del contrato, sino, que cada una de las coberturas tiene un fin específico que en muchos casos se extiende incluso con posterioridad a la terminación del contrato. En el caso del amparo del cumplimiento, éste además de cubrir el incumplimiento total o parcial de las obligaciones, lo hace frente al “cumplimiento tardío” o “cumplimiento defectuoso” del contrato. En caso de un eventual incumplimiento o deficiencia del producto entregado posterior a su entrega, la entidad no cuenta con ninguna protección y por tanto los funcionarios deberán responder de forma directa por los riesgos asumidos, ya que no habrá instrumentos para hacer eficaces las obligaciones del contratista. (Artículo 4 decreto 4828 de 2008) 6.3.2 Etapa Contractual Experiencia Técnica – Conformación equipo de trabajo: La propuesta presentada por HC Inteligencia de Negocios S.A.S. en el capitulo 5, Experiencia Técnica, relaciona la participación de nueve personas que conforman el equipo de trabajo. Se evidenció como parte del grupo de trabajo la inclusión de la hoja de vida al señor Miguel Leonardo Aragón Garzón, dicha persona para el momento de la presentación de la propuesta y en la actualidad presta sus servicios como contratista en la Auditoría General de la República, en lo relacionado con el proyecto SIA – Contralorías, hecho que llamo la atención de los auditores. Revisado los documentos que a la fecha se encuentran en el expediente contractual, se observa que el señor Aragón no ha participado en el desarrollo del proyecto con la firma HC Inteligencia de Negocios desde la firma del contrato, a pesar de que su inclusión y en especial que su experiencia fue uno de los factores de selección tenidos en cuenta para adjudicar a la única firma proponente el contrato objeto de análisis. La no participación se evidencia adicionalmente con los pagos de seguridad social y parafiscales realizados por la firma. Tampoco se evidenció en dichos pagos la totalidad de las 9 personas del grupo de profesionales conformado inicialmente en la propuesta presentada y con la cual se calificó por parte de la Contraloría la capacidad técnica. Por lo anterior y de acuerdo a lo establecido en el párrafo 2, del numeral 2.3 capacidad de organización, de los pliegos de condiciones “en caso de que en el transcurso del desarrollo del proyecto haya necesidad de remplazar o sustituir cualquiera de los integrantes del equipo de trabajo inicialmente conformado, el oferente presentará al interventor, la hoja de vida de quien lo reemplazará, el cual 18 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


deberá reunir los mismos requisitos e idoneidad exigidos para la presentación de la propuesta” En este orden la Empresa HC Inteligencia de Negocios se comprometió desde el pliego de condiciones a iniciar la construcción del producto de software con un grupo de profesionales, que reunía unas características de experiencia específicas para el desarrollo, consultado verbalmente el supervisor del contrato acerca de la existencia de comunicaciones remitidas por parte de HC Inteligencia de Negocios a la Contraloría informando del cambio, sustitución o reemplazo del Señor Aragón o de otros integrantes del equipo de trabajo inicialmente conformado en la propuesta, se manifestó la no existencia de solicitudes o comunicaciones en éste sentido. Por tanto, la empresa logro la adjudicación del contrato utilizando unos perfiles y ejecutó el mismo con otros diferentes, sin informar a la Contraloría de los cambios realizados y sin que fuese posible verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el pliego y que hacen parte del contrato. La contraloría a través del interventor del contrato no verificó que se cumplieran las obligaciones pactadas en especial las orientadas a garantizar la calidad del producto con el equipo que posibilitó la selección o por lo menos verificando que los cambios garantizaran los perfiles ofrecidos. Por lo anterior deberá establecerse la responsabilidad del supervisor de conformidad con lo previsto en el artículo 53 de la Ley 80 de 1993. Impuesto de timbre: El numeral 21 de la cláusula quinta del contrato 134 de 2009, establece: “pagar los impuestos a que haya lugar”, de acuerdo con la cuantía del contrato se debía pagar este impuesto, durante el trabajo de campo se encontró que la Entidad no había exigido el pago de este rubro, situación que fue resuelta demandando y realizando el pago por parte del contratista y presentando el mismo durante la duracción de esta auditoria. 6.4. Costo de desarrollo, implementación y vigencia en el tiempo del software Actualmente el contrato 134 de 2009, se encuentra en ejecución y es adicionado por la suma de $539 millones de pesos en enero de 2010, es decir, la etapa de desarrollo e implementación de este sistema asciende a la suma de $1.617 millones de pesos. Mediante oficio entregado en trabajo de campo a la Contraloría, se realizó una serie de preguntas cuyo fin era aclarar aspectos que no se evidenciaron en los pliegos, la propuesta, ni en el contrato, así: 19 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Adopción, capacidad técnica y económica para implementar, administrar y mantener vigente en el tiempo el software por parte de los sujetos de control: A la fecha de esta auditoría y de acuerdo con la respuesta suministrada por la Contraloría se deduce que la Entidad, si bien conoce técnicamente y de manera generalizada lo que cada sujeto de control requiere para adoptar el sistema, no conoce puntualmente la capacidad técnica y económica de cada uno de ellos y por ende no puede dar cifras aproximadas que determinen el costo que en cada caso particular asumiría el sujeto de control. La respuesta dada, hace referencia a aspectos generales que buscan justificar el gasto en que deben incurrir lo sujetos en su instalación y mantenimiento en el tiempo sin establecer los costos específicos de los mismos. Los sujetos de control de acuerdo a lo expuesto por la Entidad, no implementarán de manera voluntaria el nuevo software que pondrá a su disposición la Contraloría, por el contrario y como se deja preveer en el escrito, este instrumento será reglamentado mediante acto administrativo para que el sujeto cumpla con la obligación de rendir cuenta, además de hacer uso a las otras funcionalidades que podrían facilitar las labores operativas y misionales del sujeto. Si bien, la Contraloría puede reglamentar el uso obligatorio del sistema, no puede ésta generar una obligación económica en el sujeto de control con un tercero para que asuma el costo de mantenimiento y actualización del software con el fin de que cumpla su deber de rendir cuenta. Toda vez que como lo explica la Contraloría en su oficio el soporte y mantenimiento del software no es de su resorte funcional, misional y presupuestal. Así las cosas, además de que el servicio de instalación y puesta en funcionamiento del software sea inicialmente ofrecido por HC Inteligencia de Negocios, quien es la empresa productora de sistema de información podrá cualquier empresa prestar este mismo servicio sumado al de mantenimiento y vigencia en el tiempo del software a los sujetos. 7. Suscripción del Registro Presupuestal antes de la Firma del Contrato Continuando con la revisión de contratos que dieron origen a la adquisición servicios en mejora del desarrollo tecnológico que ha sufrido la Entidad, se encontró que la Contraloría firmó los contratos que a continuación se relacionan, en los cuales se expidió el registro presupuestal antes de la firma del contrato: 20 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Contrato 131 de 2009: Se firma el 23 de septiembre de 2009 por $61 millones, se adiciona por $12 millones y 45 días en tiempo el 4 de diciembre de 2009, se expide registro presupuestal No. 1562 por valor de $12 millones el 20 de noviembre de 2009, sobre esta adición. Contrato 069 de 2009: Se suscribe por valor de $138 millones el 9 de marzo de 2009, se expiden dos (2) registros presupuestales para cubrir el compromiso así: El No. 187 por $113 millones del 25 de febrero de 2009 y el No. 252 por $25 millones del 4 de marzo de 2009. Contrato 70 de 2009: Se firma el 13 de marzo de 2009 por valor de $497 millones, se libran los registros presupuestales No. 216 por valor de $383 millones del 27 de febrero de 2009 y el No. 245 por valor de $87 millones del 3 de marzo de 2009. Los $26 millones que faltan para completar el valor del contrato se obtienen del recaudo por el remate de unos vehículos que pertenecían a la Contraloría. Contrato 86 de 2009: El valor del contrato es de $13 millones, se firma el 05 de junio de 2009, se encontraron los registros presupuestales No. 695 del 21 de mayo de 2009 por $10 millones y No. 756 por $13 millones del 03 de junio de 2009. No se encontró documento que anulara el primer registro y por otro la expedición del segundo registro es anterior a la firma del contrato. En sentencia del 22 de abril de 2009 de la Sección Tercera del Consejo de Estado establece “…según los reglado en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, “los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y esté se eleve a escrito”; en tanto que la existencia de la disponibilidad presupuestal y la aprobación de la garantía única, son simplemente “requisitos de ejecución” y no de perfeccionamiento del contrato. Sin embargo, esta norma sufrió modificación por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994 compilada en el articulo 71 del Decreto – Ley 111 de 1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual: ‘Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales, deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. ‘Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar. 21 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos ‘En consecuencia, ninguna autoridad, podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en excesos del saldo disponible, o sin la autorización del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargos de los recursos del crédito autorizados. (…) Entre otras cosas, no es adecuada aquella posición que señalaba que el art. 41 había sido modificado por el artículo 71 del decreto 111 de 1996, el cual establece que los actos administrativos que involucren gastos se perfeccionan con el registro presupuestal. La incorrección de esta postura radica en dos aspectos: De un lado, porque ella se refiere al perfeccionamiento de los “actos administrativos” –inciso primero-, no al de los contratos estatales, de manera que no es pertinente aplicarla a una institución o figura completamente distinta, como es la contratación estatal. En efecto, los contratos estatales no son actos administrativos, de manera que la norma no podía aplicárseles. En tal sentido, un acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, amén de las otras características, al paso que los contratos son, por definición, actos bilaterales, de manera que por este sólo presupuesto falla la identificación de estas dos formas de manifestación de la voluntad de la administración. De otro lado, porque la ley 80 reguló de manera especial el tema del perfeccionamiento del contrato estatal, de modo que existiendo requisitos propios y autónomos, no se explica la razón por la cual se acude a otra normatividad para exigir elementos extraños a dicho estatuto. No obstante las anteriores razones, y a manera de tercer argumento hoy más evidente y claro que antes-, se encuentra que con la entrada en vigencia de la ley 1.150 de 2007 el legislador ratificó que el requisito presupuestal se necesita para la “ejecución” del contrato, no para el “perfeccionamiento”, pues señaló que “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las 22 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


disponibilidades presupuestales correspondientes…”. dispone el art. 23 de dicha ley que:

En

efecto,

“Artículo 23. De los aportes al Sistema de Seguridad Social. El inciso segundo y el parágrafo 1° del artículo 41 de la Ley 80 quedarán así: “Artículo 41. (…) “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda. “Parágrafo 1. El requisito establecido en la parte final del inciso segundo de este artículo, deberá acreditarse para la realización de cada pago derivado del contrato estatal. “El servidor público que sin justa causa no verifique el pago de los aportes a que se refiere el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta, que será sancionada con arreglo al régimen disciplinario vigente.” (Negrillas fuera de texto) Esta norma, se insiste, mantiene intacto el primer inciso del art. 41 de la ley 80, de allí que el perfeccionamiento del contrato estatal sigue tal como estuvo regulado desde la vigencia de la norma inicial. Pero también conserva la idea de que el registro presupuestal es un requisito de ejecución del contrato, luego hoy no puede sostenerse que lo sea de perfeccionamiento, so pena de desatender el sentido del artículo citado. Es por ello que las cosas deben retornar a su normalidad conceptual.” De acuerdo con el citado texto, el registro presupuestal se realiza para la ejecución del contrato y no para el perfeccionamiento de este, luego el mismo debe realizarse una vez suscrito el contrato, con lo anterior la contraloría inobservó lo establecido en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).

23 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


8. CONCLUSIÓN Los indicios descritos en su conjunto llevan a la Auditoría General de la República a pensar que podría haber un interés ilícito en la celebración del contrato 134 de 2009, si se tiene en cuenta que: -

-

-

Se utilizó el convenio interadministrativo suscrito con la AGR para justificar la contratación a través de un mecanismo no concertado por las partes Se obvió la obligación legal de adelantar una licitación pública. Se organizó un proceso de selección para dar visos de legalidad a la contratación de una empresa con cuarenta días de creada, cuando la normatividad aplicable permitía la contratación directa, pero con empresas con experiencia Se establecieron condiciones que impedían la selección objetiva y se ajustaron los pliegos a las necesidades del único oferente que teniendo cuarenta días de creado fue el único que estuvo en capacidad de estructurar la propuesta en los tiempos establecidos. Se permitió que la empresa ofertara y ejecutara el contrato sin garantías poniendo en riesgo el patrimonio público y/o sin modificar debidamente los documentos contractuales. Se omitió el control para garantizar que se mantuvieran las condiciones de calidad y experiencia ofrecidas y por las cuales fue puntuada y seleccionada la firma con la que se contrató. Se omitió el debido control al cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del contratista, poniendo en riesgo el patrimonio público. Se modificaron las condiciones que garantizaban los derechos económicos plenos en cabeza de la Contraloría del software a desarrollar. Se diseño un sistema que podría ser insostenible desde el punto de vista fiscal u obligar a los sujetos vigilados a tener que sufragar los costos de la rendición de cuentas por fuera de la autorización legal de financiación de los costos del control fiscal

Y por todo lo anterior considera necesario poner los hechos en conocimiento de las autoridades penales a fin de que se establezca la posible existencia de un delito y de existir la responsabilidad de los servidores y contratistas en dichos hechos, razón por la cual configurará como resultado de la presente auditoría un presunto hallazgo penal.

24 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia


9. HALLAZGOS

A= Administrativo, F= Fiscal, D= Disciplinario, S= Sancionatorio, P= Penal N°

CONNOTACIÓN

Observación

A

F

D

Incumplimiento del numeral 1 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el cual establece la licitación como regla general para la escogencia del contratista y la entidad contrato de forma directa, afirmando que se trataba de un contrato de ciencia y tecnología, sin que el objeto corresponda a dichas actividades. (Ver numeral 6.3.)

1

Se vulneró el principio de la selección objetiva previsto en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y en especial el numeral primero de la misma, así como el principio de la transparencia previsto en el numeral 2 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, al no establecer condiciones que permitieran la presentación de varias ofertas, toda vez que el proceso de selección fue modificado de acuerdo a las particularidades del único proponente, que presentó propuestas y que teniendo 40 días de constituida como empresa estaba en capacidad de elaborar una propuesta para un proyecto de la magnitud que implicaba el desarrollo X de un software misional para la Contraloría de Antioquia (ver numeral 6.3.1. - convocatorias)

X

De otra parte la Contraloría debió tener presente los aspectos consagrados en el artículo quinto de Ley 1150 de 2007 tales como; capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización que todo proponente debe cumplir en cualquier modalidad de contratación y que son requisitos habilitantes para la participación en un proceso de selección, como se puede observar en los pliegos y calificación de propuesta, la Entidad no incluyó dichos factores como condición a ser evaluados, vulnerando de esta manera el principio de selección objetiva. (Ver numeral 6.3.1 – selección objetiva).

2

3

La Contraloría en los estudios previos no incluye el análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación así como su monto y el de posibles costos asociados al mismo, X incumpliendo a lo establecido en el numera 4 del artículo 3 del decreto 2474 de 2008. (Ver numeral 6.3.1. – valor estimado del contrato) Incumplimiento de lo prescrito en el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 que establece la obligatoriedad de exigencia de garantías, X desconociendo que las únicas excepciones previstas al Decreto 4828 de 2008, por el cual se expide el Régimen de Garantías de la 25

Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia

X

X

S

P


Contratación en la Administración Pública toda vez que la Entidad eliminó dicho requisito dejando expuesta a la Entidad al no cumplimiento del contratista sin respaldo alguno para la Contraloría, poniendo en riesgo el patrimonio público. (Ver numeral 6.3.1 – garantía de seriedad de la propuesta).

4

Incumplimiento del artículo 53 de la Ley 80 de 1993, el cual establece la responsabilidad de los consultores, interventores y asesores, toda vez que de acuerdo a lo establecido en el párrafo 2, del numeral 2.3 capacidad de organización, de los pliegos de condiciones el cual reza “en caso de que en el transcurso del desarrollo del proyecto haya necesidad de remplazar o sustituir cualquiera de los integrantes del equipo de trabajo inicialmente conformado, el oferente presentará al interventor, la hoja de vida de quien lo reemplazará, el cual deberá reunir los mismos requisitos e idoneidad exigidos para la presentación X de la propuesta” La contraloría a través del interventor o supervisor del contrato no verificó que se cumplieran las obligaciones pactadas en especial las orientadas a garantizar la calidad del producto con el equipo que posibilitó la selección o por lo menos verificando que los cambios garantizaran los perfiles ofrecidos (ver numeral 6.3.2. – experiencia técnica, conformación equipo de trabajo).

5

Incumplimiento al artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, toda vez que el registro presupuestal de los contratos No. 131, 69, 70 X y 86 de 2009 se expidió antes de la firma de los mismos. Posible interés ilícito y abuso o desviación de poder en la celebración del contrato 134 de 2009 en razón a que: -

6

-

-

Se utilizó el convenio interadministrativo suscrito con la AGR para justificar la contratación a través de un mecanismo no concertado por las partes Se obvió la obligación legal de adelantar una licitación pública. Se organizó un proceso de selección para dar visos de legalidad a la contratación de una empresa con cuarenta días de creada, cuando la normatividad aplicable permitía la contratación directa, pero con empresas con experiencia Se establecieron condiciones que impedían la selección objetiva y se ajustaron los pliegos a las necesidades del único oferente que teniendo cuarenta días de creado fue el único que estuvo en capacidad de estructurar la propuesta en los tiempos establecidos. Se permitió que la empresa ofertara y ejecutara el contrato sin garantías poniendo en riesgo el patrimonio público y/o sin modificar debidamente los documentos contractuales. Se omitió el control para garantizar que se mantuvieran las condiciones de calidad y experiencia ofrecidas y por las cuales fue puntuada y seleccionada la firma con la que se contrató. Se omitió el debido control al cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del contratista, poniendo en riesgo el 26

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X


-

patrimonio público. Se modificaron las condiciones que garantizaban los derechos económicos plenos en cabeza de la Contraloría del software a desarrollar. Se diseño un sistema que podría ser insostenible desde el punto de vista fiscal u obligar a los sujetos vigilados a tener que sufragar los costos de la rendición de cuentas por fuera de la autorización legal de financiación de los costos del control fiscal.

27 Informe Definitivo de Auditoría Especial Contraloría General de Antioquia

Informe definitivo auditoría a la contraloría de Antioquia  

Este documento es el informe final de la Auditoría Especial, realizada por la Auditoría General de la República a la Contraloría General de...

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