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Nº11

nota de política

Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: un Imperativo para el Desarrollo

Gerónimo Bellasai Alejandro Jara Manzoni

Planteamiento del problema En Paraguay el Sistema Impositivo se ha caracterizado por su baja presión tributaria (13,3%), alta evasión (34% en IVA y 55% en IRACIS), ineficiencia y muy alta inequidad. Esto es consecuencia de un Estado débil y permisivo con graves carencias de institucionalidad. El problema radica, así, en el paso de una economía con base informal a otra formalizada, residiendo la clave de esta transformación en el Sistema Impositivo que se aplique y en el fortalecimiento del Estado. A esta problemática se añade otro factor: la exclusión del mercado de amplias capas de la población, con altos índices de pobreza (35%) y de desigualdad social (Gini= 0,54). Para combatir esta situación, cada vez es mayor la convicción ciudadana que se necesita un Estado eficiente y con suficientes recursos cuya transformación pasa por una reforma general de los tres Poderes del Estado (ver nota nº 2: Fortaleciendo la gobernabilidad, Paraguay Debate), y en el punto que nos ocupa por una reforma del Sistema Tributario para volverlo más eficiente, justo y equitativo. Antecedentes La primera Reforma Tributaria se plasma en la Ley 125/91 que acercaba el sistema tributario paraguayo al de la región. La segunda reforma se produce con la Ley 2421/04 de Adecuación Fiscal, que sirvió para impartir más orden y formalización a la economía, aumentando la recaudación. Las consecuencias principales fueron:

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Reorientar el Sistema Tributario hacia la Equidad: un Imperativo para el Desarrollo

1. relativo aumento de la formalización económica 2. incremento de los ingresos tributarios 3. introducción del Impuesto a la Renta Personal (suspendida su entrada en vigor en cuatro ocasiones hasta el 1 de agosto de 2012).

IRP no producirá una recaudación directa, sino que ayudará a aumentar la formalización. Pasados unos años, con su efecto formalizador, deberían introducirse mejoras para que se convierta en un verdadero impuesto directo que contribuya a la equidad tributaria.

A pesar de estos logros no se ha podido iniciar una redistribución de la riqueza, así como tampoco la aplicación del principio tributario: aportar “según la capacidad contributiva de cada uno”.

d. Bajo aporte del IMAGRO

Diagnóstico La estructura tributaria actual del país se basa en: 1. baja recaudación por impuestos directos: apenas representan el 22%. 2. Casi el 80% de la recaudación proviene de impuestos regresivos, los más injustos, al hacer recaer el peso tributario sobre la población de menores ingresos. 3. El 10% más pobre contribuye en concepto de IVA en un 18,3%, mientras que el 10% más rico lo hace tan sólo en un 4,6%. Causas de la asimetría (impuestos directos vs indirectos) en la recaudación a. Formalización sólo a través del IVA La Presión Tributaria pasó del 10% en 2003 al 13,3% en 2008, pero sólo gracias al aumento sostenido de la contribución del IVA, no del IRACIS cuyo aporte se redujo de un 25% en 2003 a un 20% en 2008. b. Gran evasión en IRACIS Con la Ley 2421/04 la tasa de este impuesto se reduce del 30% al 10%, lo que incentivaba la formalización y la no evasión. Sin embargo, el aporte real de este impuesto no cambió. Ello significa que en este sector, antes de la reforma del 2004, se detectaba grandes evasiones y después, al bajar la tasa, su contribución, medida por presión tributaria, no ha crecido. Estimaciones de la evasión en IRACIS: actualmente entre el 55% y el 60%.

El sector agropecuario contribuye en concepto de Renta sólo con el 0,5% del total; si se agrega el 1,6% del IVA declarado por este sector, se alcanza un 2,1%.Estas cifras de aporte no condicen con la contribución de este sector al PIB que es cercano al 30%. No se cumple la regla básica de equidad tributaria: todos contribuyen en forma proporcional a sus posibilidades reales. Esto es debido a la mala formulación de este impuesto y a su difícil control. Se impone adecuar el IMAGRO a las reglas del IRACIS. Propuestas legales Objetivo: lograr una mayor recaudación y mejorar la equidad. a. Nueva Ley Penal Tributaria Objetivo: elevar el riesgo subjetivo de la evasión, el contrabando y delitos conexos. Muy alta prioridad. Los delitos de evasión y contrabando están prácticamente despenalizados. Ello es debido a que legalmente antes de iniciar el proceso penal se debe esperar la finalización del proceso administrativo y judicial no penal, lo que en la práctica vuelve inviable la penalización de estos delitos. Esto se revertiría con el riesgo subjetivo que genera la sanción penal. La sola multa no es suficiente, ya que todo se reduce a un cálculo económico de lo que se gana dejando de pagar el impuesto y lo que se arriesga en el caso que se imponga la multa. b. Generalización de la deducción del IVA a profesionales independientes

c. No vigencia del IRP

Objetivo: aumentar la formalización en el pago del IVA. No recomendable.

El IRP se introduce a cambio de rebajar el IRACIS. Aun así se pospone su vigencia hasta el 1/8/12. No obstante, el

Actualmente, un profesional sólo puede deducir el IVA de compras relacionadas con la actividad profesional, pero

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Gerónimo Bellasai/Alejandro Jara Manzoni si pudiese deducir el IVA en todos los conceptos se generaría inequidad tributaría (los profesionales sí, pero los otros no). La formalización se debe lograr con el IRP. Se recomienda, por tanto, clarificar los gastos deducibles, hoy sujetos a interpretación subjetiva, que afectan en forma directa o indirecta los servicios personales y profesionales. c. Reforma del IMAGRO Objetivo: armonizar las reglas del IMAGRO con las del IRACIS y aumentar la recaudación de IMAGRO. Alta prioridad. Se debería sustituir la figura de la Persona Física (tenedor de la tierra) incorporando la figura de la Empresa Unipersonal (actividad agropecuaria) para gravar la renta obtenida por esta actividad empresarial. Se debe considerar los ingresos anuales, no la Superficie Agrológicamente Útil (SAU). Se debe distinguir entre pequeños contribuyentes (aquellos que no alcancen un nivel determinado de ingresos) y los grandes contribuyentes (los que lo superen). Deberían quedar excluidos del impuesto los muy pequeños con ingresos de subsistencia. A los grandes contribuyentes se les aplicaría una tasa del 10% sobre su Renta Neta (Ingresos – Egresos), y en caso de distribución de utilidades se deberá aplicar una tasa adicional del 5%. Los pequeños contribuyentes podrán pagar por un régimen presunto u optar libremente por el régimen general. d. Impuestos que atañen a la exportación de granos Objetivo: que la actividad de exportación de granos deje en nuestro país un aporte adecuado, proporcional al volumen económico real de este sector. d.1. Ley de precios de transferencia: En el año 2010, sólo el sector de semillas de soja y aceites vegetales, según datos del BCP, tuvo un movimiento aproximado a 1.866 millones de USD. La renta producida por esta actividad debería dejar un ingreso importante para el país. Esto no ocurre porque las empresas agroexportadoras declaran una renta neta muy baja (alrededor del 3%), cuando hay estudios que dicen que la renta neta no es menor al 20%. Eso es debido a la simulación del

precio de venta del producto (precio de transferencia), declarando valores muy bajos. Así, la renta aparente (precio de venta menos precio de compra) es muy baja dejando poco impuesto a pagar. Se necesita una ley que regule la forma en que las empresas vinculadas (exportadoras de granos) deben establecer los precios de transferencia y la manera de probarlos. d.2. Impuesto directo a la exportación: Las grandes ganancias (35% en 2008) que genera la cadena de valor de exportación de granos deberían dejar mayores beneficios a nuestro país. La rentabilidad del sector deja un espacio suficiente para gravar la exportación de granos con un impuesto directo de al menos el 5%. d.3 IVA a productos en estado natural: Esta es una medida inviable, ya que gran parte de estos productos se exportan directamente y la normativa establece la devolución del IVA por exportaciones. Salvo que se establezca la no devolución del IVA a la Exportación de Productos en estado natural, lo cual sería equivalente a un Impuesto a la Exportación de Productos en Estado Natural con una Tasa Efectiva menor a la Tasa Nominal del IVA. e. Impuesto a las transferencias financieras Objetivo: restaurar el vacío impositivo en el sector financiero que dejó la derogación del Impuesto a los Actos y Documentos. La derogación del Impuesto a los Actos y Documentos (0,5% del PIB) hizo disminuir la presión tributaria de un 12% a un 11,4% en 2007. Para recuperar este aporte se propone aplicar un impuesto a las transferencias financieras, nacionales y extranjeras, del 0,4% que grave las operaciones de compra y venta de activos financieros, no así la inversión financiera. f. Impuestos selectivos al consumo Objetivo: gravar el consumo de productos dañinos para la salud pública, o de consumo masivo, o los gastos suntuosos.

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f.1. Reforma del ISC a cigarrillos: La tasa efectiva de los impuestos Selectivo y Generales sobre el tabaco es tan sólo del 16,8%. Se propone subir la tasa del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) de cigarrillos del 13% al 26%. Además, establecer un impuesto Específico de 200 Gs/cajetilla para cumplir con el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco. f.2. Modificación de otros impuestos selectivos al consumo: Considerando las políticas públicas de salud y seguridad, se debe reformar la base imponible de los artículos lujosos o suntuosos importados; el aumento de la base imponible del

ISC de las bebidas importadas; y de productos o bienes que ocasionan daño a la población, o que afecten a las políticas de salud pública. g. Eliminación del IVA en los productos farmacéuticos Objetivo: Buscar una mayor equidad tributaria. Los medicamentos son artículos de primera necesidad y su costo afecta a la población más humilde. Debe considerarse la eliminación del IVA (5% hoy) a la venta de remedios para aligerar la presión sobre la canasta familiar.

Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Gerónimo Bellasai y Alejandro Jara Manzoni, expertos invitados por el CADEP. Gerónimo Bellasai ha sido Vice Ministro de Tributación y Alejandro Jara Manzoni, Director de Planificación y Técnica Tributaria del Ministerio de Hacienda.

Con el apoyo de:


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