Page 1

Tháng 10 năm 2017

Trao quyền cho cộng đồng vì mục tiêu xóa đói giảm nghèo và quản lý rừng bền vững tại Việt nam

TS. Tô Xuân Phúc (Forest Trends & Đại học Quốc gia Úc (ANU) GS. TSKH Đặng Hùng Võ (Đại học Quốc gia Hà Nội)


Lời cảm ơn Báo cáo được hoàn thành với sự hỗ trợ một phần của Tổ chức Hợp tác Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh (DFID) và Cơ quan Phát triển của Chính phủ Na Uy (NORAD) thông qua Tổ chức Forest Trends. Các nhận định trong Báo cáo là của các tác giả và không nhất thiết phản ánh quan điểm của các tổ chức nơi tác giả đang làm việc hoặc của các tổ chức tài trợ. Mọi ý kiến góp ý cho Báo cáo xin gửi về địa chỉ email: pto@forest-trends.org, hoặc phuc.to@anu.edu.au, hoặc danghungvo@gmail.com

1


Nội dung Lời cảm ơn ................................................................................................................................ 1 Tóm tắt ...................................................................................................................................... 3 1.

Sự đa dạng trong khái niệm ‘rừng cộng đồng’ ................................................................... 5

2. Quản lý rừng cộng đồng: Kinh nghiệm quốc tế ..................................................................... 6 2.1. Vai trò của rừng cộng đồng: Tiềm năng ............................................................................... 6 2.2. Quản lý rừng cộng đồng: Thực trạng................................................................................... 9 2.3. Khó khăn trong việc nhân rộng hình thức quản lý rừng cộng đồng ......................................12 2.4. Một số mô hình quản lý rừng cộng đồng tại một số quốc gia ...............................................13 3.

4.

Các mô hình quản lý rừng cộng đồng tại Việt Nam ...........................................................15 3.1.

Thực trạng giao đất giao rừng cho cộng hiện nay ...........................................................15

3.2.

Tình trạng pháp lý có liên quan đến rừng cộng đồng ở Việt Nam ....................................17

3.3.

Một số mô hình thí điểm quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam .........................................18

Những cam kết quốc tế về quyền cộng đồng mà Chính phủ Việt Nam tham gia ...............20

5. Đẩy mạnh việc trao quyền cho cộng đồng vì mục tiêu phát triển bền vững ........................21 6. Kiến nghị cuối cùng ..............................................................................................................24 7. Tài liệu tham khảo................................................................................................................25

2


Tóm tắt Từ kinh nghiệm lịch sử của Việt Nam đã cho thấy, bất kỳ một sự nghiệp nào mà thu hút được sự tham gia của toàn dân, biến thành sự nghiệp của dân thì sự nghiệp đó sẽ đạt được thắng lợi. Đây là một tư tưởng vĩ đại của Bác Hồ. Với hình thái chiến tranh nhân dân, chúng ta đã chiến thắng mọi cuộc chiến tranh xâm lược của các nước lớn. Trong giai đoạn đổi mới với nhiệm vụ phát triển kinh tế, làm cho dân giầu, nước mạnh, ở đâu động viên được nhân dân tham gia thì ở đó có thắng lợi. Nhược điểm lớn nhất trong thời gian qua về bảo vệ và phát triển rừng là chúng ta không tin và chưa trao quyền thực sự cho cộng đồng dân cư thực hiện nhiệm vụ bảo vệ, phát triển gắn với lợi ích từ rừng. Chúng ta chỉ tin vào tổ chức như Kiểm lâm, các Ban Quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; các Công ty lâm nghiệp có nguồn gốc từ các Lâm trường quốc doanh; các UBND cấp xã, sau đó là các hộ gia đình, cá nhân. Sự thực, các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân không đủ sức, đủ lực lượng để chống lại lâm tặc. Hơn nữa, nhiều trường hợp tổ chức còn liên kết với lâm tặc để phá rừng. Báo cáo này tổng kết các kinh nghiệm quốc tế về vai trò của cộng đồng trong quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng. Báo cáo cũng đánh giá kết quả của các mô hình quản lý rừng cộng đồng tại Việt Nam được được hiện từ những năm 1980 đến nay. Báo cáo chỉ ra rằng trao quyền cho cộng đồng góp phần xóa đói giảm nghèo cho các cộng đồng sống gần rừng, từ đó tạo động lực cho cộng đồng sử dụng và quản lý rừng bền vững. Trao quyền cho cộng đồng là bước đi ban đầu quan trọng nhất, làm nền tảng để cộng đồng hưởng lợi từ rừng. Những đòi hỏi về trao thêm quyền cho cộng đồng cũng nằm trong một số công ước quốc tế mà chính phủ các nước, bao gồm Việt Nam, đã cam kết. Khi chính phủ trao quyền cho cộng đồng, các quyền này cần đủ mạnh, cho phép cộng đồng tiếp cận và hưởng lợi lâu dài từ các lợi ích từ gỗ và sản phẩm phi gỗ. Bên cạnh đó, các cơ chế chính sách của chính phủ có liên quan đến tiếp cận và hưởng lợi của cộng đồng phải phù hợp với điều kiện và năng lực của bản thân cộng đồng. Điều này đòi hỏi cần có sự trợ giúp cho cộng đồng từ chính phủ, các tổ chức cá nhân sau khi các quyền đã được trao, nhằm chuyển tải các quyền thành lợi ích. Từ các nghiên cứu quốc tế về giao rừng cho cộng đồng dân cư, có thể chỉ ra các ưu điểm của mô hình này, bao gồm: 1. Cải thiện sinh kế cho các hộ trong cộng đồng, trực tiếp xóa đói, giảm nghèo cho vùng cao, vùng sâu, vùng xa gắn với cộng đồng các dân tộc thiểu số; 2. Giảm mất rừng, tăng chất lượng rừng, tăng độ che phủ rừng nhờ sự tham gia bảo vệ và phát triển rừng gắn với hưởng lợi từ rừng của cộng đồng dân cư địa phương. 3. Nâng cao sự tham gia của người dân vào ngăn ngừa tham nhũng từ rừng của các chủ thể quản lý, các chủ thể được Nhà nước giao rừng. Tại Việt Nam Chính phủ đang sửa đổi Luật Bảo vệ và Phát triển rừng. Các kinh nghiệm quốc tế cho thấy trong những điều kiện phù hợp, quản lý rừng theo hình thức cộng đồng là phương án tối ưu trong bảo vệ rừng và xóa đói giảm nghèo. Dựa trên kinh nghiệm quốc tế, Báo cáo này kiến nghị Luật sửa đổi tiếp tục đẩy mạnh việc trao quyền cho cộng đồng. Đẩy mạnh trao quyền bao gồm mở rộng diện tích đất và rừng giao cho cộng đồng, mở rộng các quyền, bao gồm cả quyền quản lý. Cụ thể, trao quyền cho cộng đồng cần tập trung vào ba nhóm đất và rừng như sau: Thứ nhất đối với các diện tích đất lâm nghiệp, diện tích rừng đang được Ủy ban Nhân dân xã quản lý, các diện tích này nên được giao lại toàn bộ cho cộng đồng. Luật sửa đổi cần cho phép cộng đồng phát triển rừng trồng hoặc trồng các cây công nghiệp trên các diện tích đất trống và theo đó cộng 3


đồng được hưởng toàn bộ lợi ích là thành quả đầu tư của cộng đồng. Đối với các diện tích rừng có khả năng phục hồi, cộng đồng chịu trách nhiệm bảo vệ, làm giàu vốn rừng được trao và được hưởng toàn bộ phần giá trị gia tăng về gỗ, các sản phẩm phi gỗ và các giá trị dịch vụ môi trường của rừng. Thứ hai, đối với các diện tích đất lâm nghiệp và rừng là đất/rừng sản xuất hiện đang được quản lý bởi các Công ty lâm nghiệp Nhà nước, Luật sửa đổi cần cho phép chuyển đổi các diện tích đất và rừng quản lý không hiệu quả, các diện tích rừng nghèo kiệt sang cho cộng đồng quản lý, nhằm phát triển vốn rừng và cải thiện sinh kế cộng đồng. Luật sửa đổi cần cho phép cộng đồng được tiếp cận với các lợi ích từ phần giá trị gia tăng về gỗ, sản phẩm phi gỗ và dịch vụ môi trường rừng. Cộng đồng cần được trao quyền đính kèm với các lợi ích đối với các diện tích rừng tự nhiên là rừng sản xuất có trữ lượng. Lợi ích bao gồm khai thác gỗ thương mại theo cách bền vững. Thứ ba, đối với các diện tích rừng thuộc nhóm rừng đặc dụng và rừng phòng hộ, Luật sửa đổi cần đẩy mạnh cơ chế đồng quản lý, tạo động lực thu hút sự tham gia của cộng đồng vào bảo vệ rừng. Sự tham gia của cộng đồng đạt được khi cộng đồng được tiếp cận với các lợi ích thực sự từ rừng. Lợi ích này có thể nguồn ngân sách hàng năm dành cho bảo vệ rừng, nguồn thu từ dịch vụ môi trường theo cách minh bạch và công bằng. Trao quyền cho cộng đồng, đặc biệt về ba nhóm đất/rừng nêu trên, gắn kết các quyền với lợi ích cho cộng đồng một cách bền vững sẽ tạo được động lực giúp cộng đồng tham gia bảo vệ rừng hiệu quả, từ đó góp phần đáp ứng các mục tiêu xóa đói giảm nghèo, xã hội hóa công tác bảo vệ rừng và quản lý rừng bền vững nguồn tài nguyên rừng. Tại Việt Nam, cũng nhiều ý kiến băn khoăn rằng cộng đồng dân cư không phải là một chủ thể có tổ chức hoàn chỉnh, khó quy trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ; một số ý kiến cũng đã chỉ ra những thất bại ở một số thử nghiệm về rừng cộng đồng. Sự thực, cộng đồng chỉ là hình thức mà liên kết cộng đồng bằng cách gì mới là nội dung. Nói cách khác, hương ước, luật tục hay một cam kết nội bộ cộng đồng mới là nội dung của cộng đồng. Chúng ta cần loại bỏ khái niệm cứng về cộng đồng thôn bản khi cộng đồng này đã bị ghép lại từ nhiều cộng đồng truyền thống, không chia sẻ với nhau về các hệ thống giá trị và niềm tin. Chúng ta cần duy trì các cộng đồng truyền thống được gắn kết bằng quyền, trách nhiệm và lợi ích thông qua các luật tục, hương ước, cam kết. Tại Dự thảo Luật ngày 11/10/2017, Khoản 24 Điều 2 đã đưa ra định nghĩa cộng đồng trên nguyên tắc có cùng phong tục, tập quán là một bước tiến đáng kể. Trong hướng dẫn thi hành Luật, cần đặt yêu cầu hình thành một bản cam kết của cộng đồng về bảo vệ, phát triển và hưởng lợi đối với rừng. Bên cạnh đó, Dự thảo Luật cũng đã có quy định rất cụ thể về quyền hưởng lợi từ rừng của các nhóm chủ rừng khác nhau, trong đó có cộng đồng dân cư. Đây chính là động lực làm cho nhiệm vụ bảo vệ và phát triển rừng được thực hiện tốt hơn rất nhiều. Tại những nơi không giao trực tiếp rừng cho cộng đồng mà vẫn giao cho các tổ chức, hình thức đồng quản lý cần đưa vào Luật nhắm trao 2 nhiệm vụ cho cộng đồng. Thứ nhất là giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của tổ chức được giao rừng; thứ hai là cộng sức với tổ chức để bảo vệ, phát triển rừng và được chia sẻ quyền hưởng lợi từ rừng. Như vậy, hình thức đồng quản lý giữa tổ chức được giao rừng và cộng đồng dân cư địa phương được hình thành trên cơ sở văn bản cam kết về quyền, trách nhiệm và hưởng lợi đối với rừng giữa tổ chức được giao rừng và cộng đồng dân cư. Từ đó, hình thức giao rừng dưới dạng đồng quản lý giữa một tổ chức và cộng đồng dân cư địa phương được chính thức quy định trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng. Hình thức giao đồng quản lý sẽ thay thế cho hình thức “giao khoán” rừng của tổ chức được giao rừng cho tổ chức khác, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư. So sánh hình thức “giao rừng đồng quản lý” với hình thức “giao khoán rừng của tổ chức cho cộng đồng dân cư”, có thể thấy hình thức “giao rừng đồng quản lý” sẽ có sức mạnh được cộng lại từ cả tổ chức và cộng đồng dân cư. Một vài thử nghiệm về hình thức giao rừng đồng quản lý chưa mang lại hiệu quả là do cam kết và phối hợp giữa hai bên không rõ ràng và chặt chẽ. Dự thảo Luật ngày 4


11/10/2017 vẫn chưa đưa vào hình thức giao rừng đồng quản lý giữa tổ chức và cộng đồng dân cư địa phương với các điều kiện kèm theo. Đây chính là nội dung cần bổ sung để thay thế hoàn toàn hình thức “tổ chức giao khoán rừng”.

1. Sự đa dạng trong khái niệm ‘rừng cộng đồng’ Đến nay thuật ngữ ‘rừng cộng đồng’ được sử dụng một cách rộng rãi, thường có hàm ý các diện tích rừng được nhà nước giao cho cộng đồng bảo vệ. Tuy nhiên, khái niệm ‘rừng cộng đồng’ không phải là một khái niệm đồng nhất mà đa dạng, và cách hiểu về khái niệm này cũng khác nhau. Theo tác giả Gilmour (2016) các hình thức quản lý rừng cộng đồng có thể được phân chia dựa trên các quyền được giao cho cộng đồng, trong đó có thể bao gồm hình thức quản lý bảo tồn có sự tham gia (participatory conservation), đồng quản lý (joint forest conservation), quản lý rừng cộng đồng với các quyền giao cho cộng đồng hạn chế (community forestry with limited devolution) và quản lý rừng cộng đồng với các quyền giao cho cộng đồng mở (community forestry with full devolution). Gilmour (2016) cũng cho rằng quản lý rừng cộng đồng cũng bao gồm cả hình thức quản lý rừng theo hộ gia đình, với các quyền sở hữu rừng được giao cho hộ. Nhìn chung, quản lý rừng cộng đồng thường thể hiện qua bốn khía cạnh chính, cụ thể như sau: Thứ nhất, ‘Rừng cộng đồng’ bao gồm các diện tích được giao cho cả cộng đồng, với cộng đồng là một chủ thể duy nhất được nắm giữ các quyền về các diện tích rừng được giao, thông qua hình thức đại diện cộng đồng (ví dụ như người đứng đầu cộng đồng). Mô hình này có thể thấy trong hình thức đồng quản lý (Joint Forest Management) tại Ấn Độ. Rừng cộng đồng cũng bao gồm các diện tích rừng được giao cho các nhóm hộ, như mô hình quảnh lý rừng theo nhóm tại Nepal (Forest User Group). Trong hình thức này, các hộ trong cùng cộng đồng hình thành các nhóm khác nhau, thực hiện việc bảo vệ rừng. Rừng cộng đồng cũng bao gồm mô hình quản lý rừng theo hình thức tập thể/hợp tác xã (Collective Forest), được duy trì từ thời hợp tác xã đến nay, thường thấy tại Trung Quốc. Tại Việt Nam, theo tác giả Vũ Văn Mễ (2009), rừng cộng đồng hiện tồn tại ở 4 dạng khác nhau: (i) rừng cộng đồng truyền thống bảo vệ nguồn nước, rừng đầu nguồn, (ii) rừng cộng đồng quản lý rừng trước kia hợp tác xã quản lý, (iii) rừng cộng đồng được giao theo các dự án thí điểm, và (iv) rừng cộng đồng được nhà nước giao. Thứ hai, các quyền đính kèm với các diện tích rừng được giao cho cộng đồng khác nhau, thể hiện đặc biệt trong sự khác biệt giữa nhóm quyền ‘quản lý’ (control/management) và nhóm ‘quyền tham gia’ (participation) được trao cho cộng đồng. Ví dụ trong các mô hình rừng quản lý bởi nhóm hộ tại Nepal, chính phủ vẫn nắm giữ quyền sở hữu (ownership) đối với các diện tích rừng. Toàn bộ các quyền khác như khai thác gỗ thương mại, sử dụng đất, thu hái sản phẩm phi gỗ được trao cho cộng đồng. Cộng đồng thực thi các quyền này dưới sự giám sát chặt chẽ của chính quyền địa phương. Trong mô hình Đồng quản lý rừng tại Ấn Độ, bên cạnh việc nắm giữ quyền sở hữu, chính phủ thông qua hệ thống cơ quan lâm nghiệp địa phương vẫn là người quyết định tham gia chặt chẽ vào các hoạt động lâm nghiệp trong phạm vi các diện tích rừng được giao cho cộng đồng (control/management right). Người dân tham gia mô hình chỉ đóng vai trò thụ động (participation). Trong mô hình quản lý rừng theo hình thức hợp tác xã tại Trung Quốc, cộng đồng được trao một số quyền khác nhau đối với các diện tích rừng được giao, bao gồm cả quyền khai thác gỗ thương mại. Chính quyền địa phương duy trì quyền quản lý và giám sát chặt chẽ, bao gồm quyền cấp phép quota khai thác gỗ và giám sát việc khai thác. Trong các mô hình rừng cộng đồng tại Việt Nam, quyền trao cho cộng đồng đính kèm với các diện tích rừng rất hạn chế; cộng đồng hầu như không có quyền quản lý đối với hầu hết các diện tích rừng được giao. 5


Nói cách khác mặc dù đều được gọi là ‘rừng cộng đồng’, phạm vi các quyền được giao cho cộng đồng rất khác nhau giữa các mô hình. Điều này phản ánh mối quan tâm và cách nhìn nhận khác nhau của các cơ quan quản lý về vai trò của cộng đồng trong việc bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng. Thứ ba, các quyền được giao cho cộng đồng không phải lúc nào cũng đồng nghĩa với việc cộng đồng được hưởng các quyền này. Thực thi các quyền này phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó phải kể đến môi trường pháp lý hỗ trợ hoặc cản trở cộng đồng thực thi các quyền này. Ví dụ, luật lâm nghiệp có thể cho phép cộng đồng được khai thác thương mại gỗ bền vững, tuy nhiên, thiếu vắng các hướng dẫn cụ thể của cơ quan quản lý về quy trình, thủ tục khai thác làm cộng đồng không thể thực thi được quyền của mình. Bên cạnh đó, thực thi các quyền này còn phụ thuộc rất lớn vào năng lực kỹ thuật và khả năng tài chính của cộng đồng, các nguồn lực cần thiết để thực hiện các hoạt động như điều tra trữ lượng cây đứng, đánh giá tác động khai thác. Thứ tư, chất lượng rừng giao cho cộng đồng khác nhau và điều này có tác động trực tiếp đến các lợi ích của cộng đồng. Tại một số quốc gia, và cả ở một số địa phương tại Việt Nam, rừng giao cho cộng đồng là rừng nghèo kiệt. Các diện tích này không có khả năng đem lại lợi ích từ khai thác gỗ thương mại cho cộng đồng. Giao rừng không có lợi ích làm mất đi động lực của cộng đồng nhằm bảo vệ rừng được giao. Ngược lại, tại một số quốc gia khác như Nepal và Trung Quốc, cộng đồng được giao các diện tích rừng có trữ lượng và được hưởng lợi từ khai thác gỗ. Điều này đã khuyến khích được sự tham gia các thành viên trong cộng đồng bảo vệ và quản lý rừng bền vững. Như vậy, khái niệm rừng cộng đồng đa dạng, thể hiện qua các hình thức quản lý (nhóm hộ, đồng quản lý, hợp tác xã), phạm vi các quyền đính kèm với các diện tích rừng được giao cho cộng đồng, cơ chế chính sách và năng lực của cộng đồng, và chất lượng rừng được giao cho cộng đồng. Dự thảo Luật Bảo vệ và phát triển rừng (sửa đổi) bản ngày 11/10/2017 đã xác định khái niệm cộng đồng gắn với rừng tại Khoản 24 Điều 3 (Giải thích từ ngữ) là “Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, bon, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán”. Khái niệm cộng đồng như vậy đã làm rõ được nội dung “cùng phong tục, tập quán” chính là mối liên kết mang tính bản chất của cộng đồng, đã loại bỏ được khái niệm cộng đồng được xác định theo không gian điểm dân cư. Mặt khác, Khoản 6 Điều 4 về Chính sách của Nhà nước về lâm nghiệp đã khẳng định quyền của đồng bào dân tộc thiểu số, của cộng đồng dân cư sinh sống gắn với rừng được chia sẻ trách nhiệm và hưởng lợi từ rừng với chủ rừng. Nội dung cụ thể là: “Nhà nước bảo đảm cho đồng bào dân tộc thiểu số, cộng đồng dân cư sinh sống phụ thuộc vào rừng được giao rừng gắn với giao đất để sản xuất lâm nghiệp, nông, lâm kết hợp; được hợp tác, liên kết bảo vệ và phát triển rừng với chủ rừng và được chia sẻ lợi ích từ rừng; được thực hành văn hoá, tín ngưỡng gắn với rừng theo quy định của Chính phủ”. Đây là chính sách rất phù hợp tạo điều kiện để đưa sự nghiệp bảo vệ và phát triển rừng thành sự nghiệp của nhân dân, đồng thời giúp cho việc khôi phục không gian rừng gắn với đời sống, sinh kế của người dân địa phương, tạo điều kiện thực hiện tốt nhiệm vụ xóa đói, giảm nghèo cho vùng sâu, vùng xa.

2. Quản lý rừng cộng đồng: Kinh nghiệm quốc tế 2.1. Vai trò của rừng cộng đồng: Tiềm năng Báo cáo năm 2013 của RECOFTC tổng kết một số kết quả của các mô hình quản lý rừng cộng đồng tại các quốc gia cho thấy cộng đồng sẽ tham gia vào gìn giữ và bảo vệ rừng tốt hơn nếu họ được hưởng lợi lâu dài từ các diện tích rừng được giao. Cụ thể,giao rừng cho cộng đồng, cùng với các quyền quản lý trực tiếp các diện tích rừng được giao giúp: 6


 Cải thiện sinh kế cho các hộ trong cộng đồng. Nghiên cứu thực hiện với 54 nhóm sử dụng rừng (forest user groups) tại Nepal cho thấy giao rừng và quyền quản lý đối với các diện tích rừng được giao làm giảm đói nghèo của các hộ từ mức 65% năm 2003 còn 28% năm 2008; bên cạnh đó, số hộ rất nghèo giảm từ 42% xuống còn 10%.  Giảm mất rừng và tăng độ che phủ. Nghiên cứu so sánh giữa hình quản lý rừng nhà nước và quản lý rừng cộng đồng cho thấy các diện tích rừng được cộng đồng quản lý có độ che phủ tăng. Điều này ngược lại với mô hình quản lý rừng do bởi các tổ chức của nhà nước.  Nâng cao quản trị rừng. Một số nghiên cứu chỉ ra rằng quản lý rừng theo cộng đồng giúp rừng tăng quản trị rừng. Điều này là do cộng đồng trực tiếp tham gia vào bảo vệ rừng. Tuy nhiên, sự tham gia của cộng đồng và quản trị chỉ gia tăng nếu cộng đồng được trao quyền thực sự, thể hiện thông qua các thiết chế hiệu quả, nhất quán từ trung ương đến địa phương, phù hợp với bối cảnh và văn hóa của cộng đồng. Các nghiên cứu về các mô hình rừng cộng đồng cũng chỉ ra rằng rừng cộng đồng không phải là giải pháp thay thế cho tất cả các mô hình quản lý rừng khác nhau; rừng cộng đồng cũng không phải là mô hình luôn phù hợp với tất cả bối cảnh khác nhau. Các mô hình rừng cộng đồng đã và đang vận hành đều có thể chứa đựng những khiếm khuyết của mình. Giáo sư Elinor Ostrom người nhận giải Nobel khoa học cho các công trình nghiên cứu của mình về các mô hình quản lý tài nguyên nhấn mạnh rằng quản lý tài nguyên theo hình thức nhà nước và cộng đồng đều có thể hiệu quả và không hiệu quả bởi kết quả quản ý phụ thuộc vào nhiều yếu tố (Ostrom 1990). Tổng kết các mô hình rừng cộng đồng tại các vùng Châu Á và Thái Bình Dương, Giáo sư Sikor và cộng sự (RECOFTC 2013) cho rằng nếu chính phủ trao các diện tích rừng có trữ lượng, đính kèm với quyền quản lý (active control), thay vì quyền tham gia thụ động (passive participation), cho phép cộng đồng được hưởng lợi bền vững từ rừng thì sẽ khuyến khích được cộng đồng gìn giữ rừng bền vững. Bên cạnh đó, mặc dù hình thức quản lý nhà nước có thể đem lại hiệu quả trong bảo vệ rừng, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng quản lý rừng theo hình thức cộng đồng có thể đem lại hiệu quả tương tự hoặc cao hơn. Trao rừng cùng với các lợi ích bền vững từ rừng cho cộng đồng không những giúp đạt hiệu quả về quản lý và bảo vệ rừng mà còn góp phần xóa đói giảm nghèo cho cộng đồng, giảm thiểu bất bình đẳng giữa các thành viên trong cộng đồng, bất bình đẳng giới, tăng cường dân chủ cơ sở, quản trị rừng. Thêm vào đó, trao quyền về tài nguyên và tôn trọng, bảo vệ các quyền trao cho cộng đồng sẽ giúp cho chính phủ thực hiện các cam kết Quốc tế như Công ước ILO 169 của Tổ chức Lao động Quốc tế về người bản địa và cộng đồng (1989) và Tuyên ngôn của Liên Hợp Quốc về quyền của các dân tộc bản địa (UNDRIP). Rừng cộng đồng góp phần làm tăng chất lượng rừng Các nghiên cứu về mô hình quản lý rừng cộng đồng tại Nepal và Ấn Độ cho thấy các khu vực rừng được quản lý theo hình thức này thường có chất lượng cao hơn so với các diện tích rừng được quản lý bởi các cơ quan nhà nước. Bảng 1 chỉ ra vai trò của quản lý rừng theo hình thức cộng đồng và chất lượng rừng. Bảng 1. Quản lý rừng cộng đồng và chất lượng rừng Nguồn nghiên cứu Ravindranath và cộng sự (2006)

Địa điểm và hình thức quản lý Ấn Độ, mô hình đồng quản lý

Quy mô 6 bang, 174 làng

7

Kết quả nghiên cứu Các diện tích rừng được đồng quản lý thường có mức độ đa dạng về các loài cây và chất lượng cao hơn các diện tích rừng quản lý bởi các hình thức khác


Somanathan và cộng sự (2009)

Ấn Độ, hội đồng quản lý rừng

271 làng

Baland và cộng sự (2010)

Ấn Độ, hội đồng quản lý rừng

83 làng

Nagendra (2007)

Nepal, quản lý rừng theo nhóm sử dụng

Nagendra và cộng sự (2008)

Nepal, quản lý rừng theo nhóm sử dụng

25 nhóm sử dụng rừng 9 nhóm sử dụng

Gautam và Shikavoni (2005)

Nepal, quản lý rừng theo nhóm sử dụng

1 nhóm

Edmonds (2002)

Nepal, quản lý rừng theo nhóm

1200 hộ tại 100 làng

Độ che phủ của rừng được quản lý theo hội đồng làng cao hơn độ che phủ tại các diện tích rừng được chính phủ quản lý Các diện tích rừng quản lý theo hội đồng ít bị khai thác hơn các diện tích rừng được quản lý bởi nhà nước Độ che phủ rừng trên diện tích được quản lý theo nhóm hộ tăng trong khi độ che phủ của cả nước giảm Độ che phủ rừng tăng, các diện tích rừng suy thoái giảm. Xu thế này ngược lại so với xu thế diễn ra tại các diện tích rừng được quản lý theo các hình thức khác Rừng được quản lý theo nhóm có chất lượng cao hơn rừng được quản lý theo các hình thức khác Các hộ nằm trong nhóm khai thác ít củi trong các diện tích rừng được quản lý ít hơn so với các hộ khác thu củi trong các diện tích bảo vệ theo các hình thức khác.

Source: RECOFTC, 2013 Rừng cộng đồng góp phần cải thiện sinh kế cộng đồng. Nhiều nghiên cứu đã đưa ra các bằng chứng cho thấy trao rừng cho cộng đồng quản lý có cơ hội nâng cao sinh kế của các hộ trong cộng đồng. Cụ thể, nghiên cứu về rừng cộng đồng tại một số nơi thuộc Nepal và Indonesia cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa rừng cộng đồng và xóa đói giảm nghèo cho người dân trong cộng đồng (RECOFTC 2013). Cụ thể, kết quả đánh giá năm 2008 trên nền 1.350 hộ gia đình tham gia vào 54 nhóm sử dụng rừng tại Nepal cho thấy tỉ lệ đói nghèo trong các hộ này giảm từ 65% năm 2003 xuống còn 28% năm 2008; tỉ lệ các hộ rất nghèo giảm từ 42% xuống còn 10%. Nghiên cứu của Chhatre và Agrawal năm 2009 về 80 mô hình rừng cộng đồng tại Châu Phi, Châu Á và Mỹ La Tinh cho thấy ở những nơi cộng đồng được trao các quyền quản lý rừng thì chất lượng rừng và sinh tế của cộng đồng đều được nâng lên. Kết quả của nghiên cứu này cũng tương đồng với kết quả nghiên cứu của Pesha và cộng sự tiến hành năm 2011 tại 84 địa bàn, thuộc 6 quốc gia Đông Phi và Nam Á, bao gồm cả Butan, Ấn Độ và Nepal. Nghiên cứu cũng cho thấy kết quả trái ngược đối ở những nơi cộng đồng và hộ không được giao quyền quản lý (cùng nguồn trích dẫn). Trao quyền quản lý rừng cho cộng đồng không những giúp cải thiện sinh kế cộng đồng mà còn giúp cải thiện tính dân chủ trong cộng đồng (Edmunds và Wollenberg 2003, Springate-Baginski và Blaikie 2007). Khi cộng đồng được trao quyền quản lý và có quyền quyết định đối với các diện tích rừng được giao, không gian cho việc ra quyết định có liên quan đến cộng đồng sẽ được mở rộng theo cách dân chủ hơn. Ngược lại, khi cộng đồng chỉ được trao các quyền giới hạn, ví dụ quyền ‘tham gia’ thay vì quyền ‘quản lý’, không gian này bị thu hẹp, thậm chí bị mất đi (cùng nguồn trích dẫn). Báo cáo của RECOFTC (2013) kết luận rằng quản lý rừng cộng đồng sẽ góp phần cải thiện sinh kế nếu hội tụ được 3 điều kiện sau: 

Cộng đồng được trao những diện tích rừng có trữ lượng, có tiềm năng mang lại lợi ích vật chất cho cộng đồng, ví dụ thông qua khai thác gỗ. Ngược lại, trao quyền cho cộng đồng đối với các 8


diện tích rừng nghèo kiệt, không còn trữ lượng không đem lại hiệu quả về sinh kế cho cộng đồng. 

Cộng đồng được trao quyền ‘kiểm soát’ đối với các diện tích rừng được giao và được phép quyết định, điều chỉnh về ưu tiên trong mối quan hệ giữa bảo vệ rừng và phát triển kinh tế trong cộng đồng.

Môi trường thể chế, chính sách khuyến khích và hỗ trợ mô hình quản lý rừng theo cộng đồng. Môi trường này cũng cần phải tạo được cơ chế thông thoáng, nhằm giúp cộng đồng tiếp cận được với các nguồn lợi từ rừng.

Mặc dù hình thức quản lý rừng cộng đồng có tiềm năng trong việc đáp ứng các mục tiêu bảo vệ, nâng cao chất lượng của rừng, góp phần cải thiện sinh kế, giảm đói nghèo, hình thức quản lý rừng cộng đồng đến nay vẫn còn rất hạn chế. Phần 2.3 dưới đây môt tả thực trạng về quy mô và các hạn chế của hình thức này ở các quốc gia khác nhau.

2.2. Quản lý rừng cộng đồng: Thực trạng Năm 2015 nghiên cứu của Tổ chức Sáng kiến Quyền và Tài Nguyên (RRI, 2015) thực hiện tại 64 quốc gia, với tổng diện tích đất đai (bao gồm cả đất nông nghiệp và lâm nghiệp) khoảng 82% tổng số diện tích đất đai của toàn cầu cho thấy phần diện tích mà các cộng đồng nắm giữ theo cách thức truyền thống chiếm 65% tổng diện tích đất đai của các quốc gia này. Tuy nhiên trên thực tế, diện tích đất được cộng đồng kiểm soát (control) và sở hữu trực tiếp (own) được chính phủ các quốc gia này công nhận chỉ chiếm khoảng 18% trong tổng số diện tích của các quốc gia này (bao gồm 10% sở hữu và 8% kiểm soát).1 Khoảng một nửa số quốc gia trong 64 quốc gia tham gia nghiên cứu, Chính phủ chỉ công nhận khoảng 5% diện tích kiểm soát và sỡ hữu cộng đồng trong tổng số diện tích đai của quốc gia. Các con số nhỏ bé về các diện tích kiểm soát và sở hữu bởi cộng đồng là hạn chế rất lớn đến quyền của cộng đồng. Đây cũng là nguyên nhân chính dẫn đến các mâu thuẫn đất đai, các cản trở trong hoạt động đầu tư vào đất đai, nguyên nhân suy thoái môi trường, biến đổi khí hậu và những mất mát về văn hóa của các cộng đồng. Đối với các diện tích rừng, hình thức quản lý chủ đạo hiện nay vẫn là quản lý nhà nước (Hình 1). Kết quả điều tra của RRI (2014) cho thấy trên 70% các diện tích rừng hiện nay vẫn nằm dưới sự quản lý trực tiếp của nhà nước.

Thông thường, quyền về tài nguyên thường được định nghĩa theo nhóm quyền (bundle of right). Schlarger và Ostrom (1992) chia quyền về tài nguyên thành 5 loại quyền khác nhau. Quyền tiếp cận (access) là quyền cho phép người có quyền này được tiếp cận với tài nguyên, ví dụ được phép đi vào mảnh đất nào đó; quyền hưởng lợi (withdrawal) là quyền được thu các sản phẩm trên mảnh đất của mình, ví dụ thu hoạch hoa màu được trồng trên đất, quyền quản lý (management right) là quyền để quản lý, ra quyết định về việc mảnh đất được sử dụng theo cách thức nào; quyền loại trừ (exclusion) là quyền ngăn cấm người khác được tiếp cận với mảnh đất của mình; quyền mua bán (allianation) là quyền chuyển các quyền về mảnh đất của mình cho người khác. Quyền sở hữu (ownership) bao gồm toàn bộ 5 quyền nêu trên. Người có kiểm quyền soát (control) có tất cả các loại quyền, trừ quyền mua bán. 1

9


Hình 1. Các phương thức và thay đổi trong quản lý rừng trên thế giới.

Nguồn: RRI 2014. Mặc dù đã có sự thay đổi giữa các hình thức quản lý rừng khác nhau trong một thập kỷ gần đây, với một phần diện tích rừng trước kia được quản lý bởi nhà nước (Hình 1, cột Administered by Government) được chuyển sang hình thức quản lý cộng đồng (Hình 1, cột Designated for IPs & Communities và cột Owned by IPs & Communities), phần diện tích dịch chuyển không đáng kể. Nhìn chung tại tất cả các châu lục, các diện tích rừng được giao cho cộng đồng, bao gồm cả phần diện tích được giao cho các hộ vẫn còn rất hạn chế (Hình 2).

10


Hình 2. Các diện tích rừng được quản lý bởi cộng đồng (và hộ) theo các châu lục

Nguồn: Gilmour 2016. Tại Châu Á diện tích đất được kiểm soát và sở hữu bởi cộng đồng chiếm tỉ lệ tương đối cao, khoảng 26% trong tổng số diện tích đất đai của các quốc gia được nghiên cứu tại châu lục này (RRI, 2015). Tuy nhiên nếu tách Trung Quốc khỏi các quốc gia trong châu lục này, diện tích đất sở hữu bởi cộng đồng chỉ chiếm 1% và diện tích kiểm soát bởi cộng đồng là 6% (cùng nguồn trích dẫn). Tại 14 quốc gia vùng Châu Á Thái Bình Dương cộng đồng đang nắm giữ các quyền hưởng dụng đối với khoảng 34% các diện tích đất lâm nghiệp trong vùng (RECOFTC 2013).2 Hình 3 cho thấy tỉ lệ các diện tích đất sở hữu và kiểm soát bởi cộng đồng tại một số quốc gia Châu Á – Thái Bình Dương.

2

Danh sách cụ thể của 14 quốc gia tham khảo tại Phụ lục 1, Bảng A1 trong Báo cáo Community Forestry in Asia and the Pacific: Pathway to inclusive development của RECOFTC, 2013 (file:///C:/Users/u5170307/Downloads/Nov2013-Pathway-to-inclusive-development%20(1).pdf)

11


Hình 3. Tỉ lệ các diện tích đất lâm nghiệp được nắm giữ bởi cộng đồng năm 2012

Nguồn: RECOFTC 2013. Các diện tích đất lâm nghiệp, rừng được trao cho cộng đồng còn hạn chế không chỉ cho thấy các khó khăn trong việc trao quyền cho cộng đồng mà còn các vướng mắc cho việc thực thi các quyền đó tại nhiều nơi.

2.3. Khó khăn trong việc nhân rộng hình thức quản lý rừng cộng đồng Hạn chế trong việc công nhận các quyền của cộng đồng Nghiên cứu của Larson và Springer (2016) cho thấy hiện vẫn còn tồn tại nhiều định kiến về cộng đồng đặc biệt trong các cơ quan quản lý lâm nghiệp. Các định kiến này bao gồm các quan điểm như chỉ có hình thức quản lý lâm nghiệp nhà nước mới quản lý rừng được hiệu quả, hoặc giao rừng tự nhiên cho cộng đồng là tạo cơ hội cho cộng đồng phá rừng. Mặc dù các quan điểm này có thể đúng trong một số trường hợp, hiện chưa có bất cứ bằng chứng nào được dựa trên các nghiên cứu đầy đủ chứng thực rằng quản lý nhà nước về rừng có hiệu quả hơn quản lý theo hình thức cộng đồng. Đến nay chúng ta cũng chưa có đủ bằng chứng về việc giao rừng tự nhiên cho cộng đồng đồng nghĩa với việc mất rừng. Sự tồn tại của các định kiến một phần là do hiện vẫn còn thiếu các thông tin về vai trò của cộng đồng trong bảo vệ rừng (Gilmour 2016). Các định kiến này dẫn đến kết quả là chính phủ ở nhiều quốc gia ngần ngại trong việc trao quyền cho cộng đồng. Ở nhiều nơi, chính phủ không có đủ nguồn lực để thực hiện việc trao quyền cho cộng đồng. Trao quyền cho cộng đồng đòi các cơ quan quản lý lâm nghiệp đủ các nguồn lực về con người, kỹ thuật và tài chính. Hầu hết các mô hình quản lý rừng cộng đồng được hình thành đều có sự trợ giúp của các tổ 12


chức bên ngoài nhà nước (Larson và Springer 2016, RECOFTC 2013, Gilmour 2016). Thiếu nguồn lực thực hiện trao quyền làm mất cơ hội của cộng đồng trong việc tiếp cận với nguồn tài nguyên rừng. Hạn chế trong việc thực thi các quyền của cộng đồng Ở nhiều nơi mặc dù cộng đồng được trao quyền, thực thi các quyền này gặp phải vô vàn khó khăn; kết quả là các quyền trao cho cộng đồng không phát huy được hiệu quả. Ví dụ, cộng đồng có thể được trao quyền khai thác gỗ thương mại trên các diện tích rừng được giao quản lý, rừng trao cho cộng đồng là rừng nghèo, không có gỗ để khai thác. Tại Nepal, trong các diện tích rừng được giao cho cộng đồng chỉ có khoảng 2% là rừng có trữ lượng tốt, 24% là rừng nghèo, không có trữ lượng (Larson 2011). Trong nhiều mô hình quản lý rừng cộng đồng hiện nay, chính quyền vẫn nắm quyền kiểm soát đối với các diện tích rừng. Cộng đồng thường được giao các quyền nhấn mạnh vào khía cạnh ‘bảo vệ rừng’ mà không phải là ‘sử dụng’ (Gilmour 2016, RECOFTC 2013). Điều này có nghĩa rằng việc trao quyền cho cộng đồng thực chất là trao trách nhiệm bảo vệ rừng cho cộng đồng chứ không phải trao quyền lợi. Ở một số nơi cộng đồng được trao rừng có trữ lượng và được phép khai thác gỗ thương mại. Tuy nhiên, các yêu cầu của các cơ quan quản lý có liên quan đến khai thác phức tạp, vượt xa khỏi khả năng đáp ứng của cộng đồng (Larson 2011, RECOFTC 2013). Kết quả là quyền cho phép cộng đồng được khai thác gỗ chỉ nằm trên giấy. Phần 2.4 dưới đây tóm tắt một số mô hình quản lý rừng cộng đồng, được tổng kết trong báo cáo của Tổ chức RECOFTC (2013).

2.4. Một số mô hình quản lý rừng cộng đồng tại một số quốc gia Mô hình 1. Quản lý rừng cộng đồng theo hình thức nhóm hộ tại một số địa phương của Nepal Các diện tích rừng được giao cho cộng đồng quản lý theo hình thức nhóm hộ (forest user group). Khi giao cho cộng đồng quản lý, nhà nước vẫn nắm giữ quyền sở hữu; cộng đồng quyền quản lý và kiểm soát và sử dụng. Trong cộng đồng các hộ gia đình tập hợp lại với nhau và đăng kí với chính quyền cấp huyện để thành lập các nhóm sử dụng rừng theo quy định của pháp luật. Mỗi nhóm quản lý một phần diện tích trên dưới 1.000 ha. Bình quân mỗi hộ trong nhóm quản lý khoảng 0,1 – 4 ha. Trong mỗi nhóm, quyết định về sử dụng và quản lý rừng được tiến hành theo tập thể. Mỗi nhóm bầu ra hội đồng của mình, đứng đầu là trưởng hội đồng. Hội đồng chịu trách nhiệm thực thi các chính sách được đồng thuận của nhóm. Nhóm tiến hành họp thường xuyên để thảo luận về các vấn đề có liên quan đến sử dụng, quản lý, bảo vệ và phân chia lợi ích thu lợi được từ rừng, cũng như giải quyết các xung đột phát sinh giữa các thành viên trong nhóm nếu có. Các hộ trong nhóm hưởng lợi từ rừng dựa trên các quy định mà nhóm thống nhất. Lợi ích từ rừng của hộ là các sản phẩm phục vụ cho nhu cầu sử dụng của gia đình và vào mục đích thương mại, chủ yếu từ việc khai thác gỗ. Chính quyền không thu thuế hoặc phí phí đối với bất cứ hoạt động thu hái nào của nhóm, miễn là các hoạt động này không làm tổn hại đến tài nguyên rừng. Để đảm bảo điều này, trước khi khai thác nguồn lợi từ rừng nhóm lên kế hoạch quản lý và sử dụng rừng bền vững. Kế hoạch này được phê duyệt bởi chính quyền cấp huyện. Nếu các nhóm hộ không tuân thủ với các kế hoạch sử dụng và bảo vệ rừng bền vững, chính quyền huyện nắm giữ quyền sở hữu đối với các diện tích 13


rừng này có thể thu lại các diện tích rừng đã giao cho nhóm. Hình thức giao rừng cho nhóm hộ, đính kèm với các lợi ích và có sự giám sát chặt chẽ của chính quyền đã phát huy được hiệu quả trong bảo vệ rừng. Mô hình 2. Quản lý rừng theo phương thức đồng quản lý tại Andhra Pradesh, Ấn Độ Chính phủ Ấn Độ thiết lập mô hình quản lý rừng cộng đồng theo phương thức đồng quản lý (Joint Forest Management) bắt đầu từ thập kỷ 90. Tại cấp huyện, chính quyền huyện thành lập Hội đồng bảo vệ rừng với thành viên tham gia là đại diện của các hộ, chủ yếu là nam giới. Bình quân, mỗi Hội đồng được giao quản lý khoảng 2.000 ha. Rừng được giao cho Hội đồng bao gồm các diện tích đất trống, rừng chất lượng nghèo, rừng trồng và một số diện tích rừng tự nhiên có trữ lượng. Khác với nhóm chủ rừng ở Nepal được giao quyền quản lý và kiểm soát các diện tích rừng được giao, Hội đồng bảo vệ rừng tại Ấn Độ không được trao các quyền này. Là người quản lý Hội đồng, Phòng lâm nghiệp huyện có thể xóa bỏ Hội đồng mà không cần báo trước cho các thành viên hội đồng là đại diện của các hộ tham gia. Ngân sách cho các hoạt động bảo vệ rừng của Hội đồng chủ yếu từ nguồn tài trợ và ngân sách nhà nước và được quản lý trực tiếp bởi Phòng lâm nghiệp huyện. Các quyền được giao cho Hội đồng cũng rất hạn chế, không bao gồm các quyền như khai thác gỗ hoặc sử dụng đất để canh tác. Thành viên của Hội đồng chỉ được nhận tiền công từ Phòng lâm nghiệp cho các hoạt động có liên quan đến bảo vệ và làm giàu rừng. Ngoài ra, họ cũng được chia một phần nhỏ lợi ích khi Phòng lâm nghiệp cho phép các công ty lâm nghiệp nhà nước khai thác gỗ. Nhìn chung, mô hình Đồng quản lý này tập trung vào khía cạnh ‘bảo vệ rừng’, chứ không phải ‘sử dụng rừng’, với các hoạt động hoàn toàn thực hiện theo yêu cầu của chính quyền địa phương. Mô hình 3. Quản lý rừng cộng đồng tại Kumaon Ấn Độ Mô hình hội đồng quản lý rừng ở vùng Kumaon được hình thành từ thập kỷ 30, khi chính quyền thuộc địa trao các quyền về rừng cho cộng đồng. Khoảng 50% tổng diện tích rừng của vùng đã được giao cho cộng đồng, với tổng số khoảng 3.000 hội đồng tham gia. Diện tích bình quân giao cho mỗi hội đồng khoảng 50 ha, tương đương với khoảng 0,6 ha/hộ. Trong mô hình này, chính phủ vẫn nắm giữ quyền sở hữu rừng và trao quyền sử dụng và hưởng lợi từ rừng cho cộng đồng. Hội đồng được thành lập với sự tham gia của các thành viên trong cộng đồng. Lãnh đạo của hội đồng bao gồm 5-9 thành viên, là người được các hộ lựa chọn. Những người này lập kế hoạch quản lý và bảo vệ rừng, thảo luận và thống nhất kế hoạch này với các hộ thành viên. Hộ vi phạm các quy định này sẽ bị xử lý theo những quy định đã được Hội đồng thống nhất. Khi xảy ra vi phạm, đặc biệt trong trường hợp người vi phạm là người ngoài cộng đồng, Hội đồng có thể nhờ đến sự trợ giúp của chính quyền địa phương. Các thành viên của Hội đồng được quyền tiếp cận với nguồn lợi từ rừng, bao gồm khai thác gỗ thương mại. Trước khi khai thác, Hội đồng phải lập kế hoạch chi tiết và kế hoạch này cần phải có sự đồng ý của chính quyền địa phương. Khi kế hoạch được phê duyệt, cộng đồng có toàn quyền quyết định về các hoạt động khai thác, bán gỗ, chia sẻ lợi ích giữa các thành viên sau khi đã đóng đủ các loại thuế, phí cho nhà nước theo luật định. Các hoạt động của cộng đồng, đặc biệt là các hoạt động liên quan đến khai thác và sử dụng tài nguyên rừng, như thác gỗ, khai thác nhựa cây được đặt dưới sự kiếm soát chặt chẽ của chính quyền. Mặc dù cùng được gọi dưới cái tên ‘đồng quản lý’ theo hình thức Hội đồng, mô hình này khác với mô hình quản lý rừng cộng đồng ở khu vực Andhra Pradesh (Mô hình 2), bởi cộng đồng được trao quyền hưởng lợi đối với nguồn tài nguyên rừng được giao. Mô hình 4. Quản lý rừng tập thể tại Xinqi, Trung Quốc

14


Hình thức quản lý rừng tập thể được thiết lập tại Trung Quốc bắt đầu từ khi Trung Quốc dành độc lập (1949). Hình thức quản lý này có đặc điểm là các diện tích rừng được giao cho chính quyền thôn quản lý, với quyền sở hữu các diện tích rừng nằm trong địa bàn thôn được giao cho chính quyền cấp thôn. Tại thôn Xinqi của tỉnh Vân Nam, năm 1962 chính quyền thôn được giao 1.700 ha, chủ yếu là thông có nguồn gốc từ rừng trồng. Rừng được giao cho thôn là rừng có trữ lượng. Thôn được phép khai thác gỗ và chủ động việc bán số gỗ khai thác với điều kiện kế hoạch và sản lượng gỗ khai thác được phê duyệt bởi cơ quan quản lý lâm nghiệp địa phương. Nguồn thu từ gỗ đóng vai trò quan trọng đối với các hộ trong thôn. Một phần nguồn thu được sử dụng để xây dựng đường xá, cải tạo hệ thống giao thông nội thôn và để tái đầu tư vào trồng rừng. Năm 1980, hình thức quản lý kinh tế tập thể bị xóa bỏ trên toàn bộ phạm vi quốc gia. Tại thôn Xinqi, rừng được chia nhỏ cho các hộ. Tuy nhiên, hình thức quản lý theo hộ không được người dân trong thôn ủng hộ. Các hộ trong thôn quyết định quay trở lại hình thức quản lý rừng tập thể. Mô hình này đã vận hành hiệu quả cho đến nay. Như vậy, trong bối cảnh có sự giám sát chặt chẽ của chính quyền địa phương, đặc biệt trong các hoạt động khai thác rừng, mô hình quản lý tập thể với các quyền về sử dụng, quản lý và hưởng lợi từ rừng được trao cho cộng đồng có tiềm năng đem lại hiệu quả tích cực trong sử dụng và quản lý bền vững tài nguyên rừng. Đúc kết kinh nghiệm từ các mô hình này, Báo cáo của Tổ chức RECOFTC (2013) nhấn mạnh vào sự khác biệt về 3 khía cạnh: (i) Vị thế pháp lý của cộng đồng, (ii) Phạm vi các quyền trao cho cộng đồng, và (iii) Chất lượng rừng giao cho cộng đồng và việc hưởng lợi từ các diện tích rừng được giao. Trong các mô hình 1,3 và 4 tính pháp lý của cộng đồng (qua hình thức nhóm hộ, hội đồng hoặc tập thể) có tính ổn định cao, được chính quyền địa phương công nhận và bảo vệ. Trong các mô hình này, các quyền về tài nguyên rừng được giao cho cộng đồng rộng, bao gồm cả quyền hưởng lợi từ khai thác gỗ thương mại. Rừng giao cho cộng đồng là rừng có trữ lượng, đảm bảo cho cộng đồng được hưởng lợi. Ngược lại trong mô hình 2, vị thế pháp lý của Hội đồng bảo vệ rừng rất yếu, phụ thuộc hoàn toàn vào cơ quan lâm nghiệp huyện. Bên cạnh đó trong mô hình này các quyền giao cho cộng đồng tập trung vào ‘bảo vệ rừng’ mà không phải là ‘sử dụng rừng’. Điều này không cho phép cộng đồng được tiếp cận với các nguồn lợi từ rừng. Từ các nghiên cứu quốc tế về giao rừng cho cộng đồng dân cư, có thể chỉ ra các ưu điểm bao gồm: 1. Cải thiện sinh kế cho các hộ trong cộng đồng, trực tiếp xóa đói, giảm nghèo cho vùng cao, vùng sâu, vùng xa gắn với cộng đồng cá dân tộc thiểu số; 2. Giảm mất rừng, tăng chất lượng rừng, tăng độ che phủ rừng nhờ sự tham gia bảo vệ và phát triển rừng gắn với hưởng lợi từ rừng của cộng đồng dân cư địa phương. 3. Nâng cao sự tham gia của người dân vào ngăn ngừa tham nhũng từ rừng của các chủ thể quản lý, các chủ thể được Nhà nước giao rừng. Những ưu điểm này cho thấy việc giao rừng cho cộng đồng mang lại hiệu quả cao hơn trong bảo vệ và phát triển rừng.

3. Các mô hình quản lý rừng cộng đồng tại Việt Nam 3.1. Thực trạng giao đất giao rừng cho cộng hiện nay Con số chính thức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn năm 2017 cho thấy tính đến hết năm 2016 trong số trên 14,3 triệu ha là tổng diện tích rừng của cả nước, phần diện tích rừng được giao 15


cho cộng đồng là 1,128 triệu ha, trong đó chủ yếu là rừng tự nhiên (1 triệu ha), còn lại là rừng trồng.3 Bảng 2. chỉ ra các diện tích rừng được nhà nước giao cho các nhóm khác nhau, bao gồm phần diện tích giao cho cộng đồng. Hình 4. chỉ ra cơ cấu của diện tích rừng được giao cho cộng đồng quản lý so với phần diện tích của các nhóm khác. Bảng 2. Diện tích rừng được giao cho các nhóm chủ rừng Các nhóm quản lý rừng Ban quản lý rừng đặc dụng Ban quản lý rừng phòng hộ Doanh nghiệp nhà nước Doanh nghiệp ngoài nhà nước Doanh nghiệp nước ngoài Hộ gia đình, cá nhân Cộng đồng Đơn vị vũ trang Tổ chức khác Uỷ ban Nhân dân xã Tổng số Nguồn: Quyết định 1819, Bộ NN & PTNT, 2017.

Diện tích (ha) 2.043.019 2.985.678 1.609.755 266.443 15.963 2.930.059 1.128.096 187.263 92.453 3.118.952 14.377.681

Hình 4. Cơ cấu diện tích rừng giao cho cộng đồng so với các nhóm khác BQL rừng ĐD 14%

UBND xã 22% Tổ chức khác 1% Đơn vị vũ trang 1%

BQL rừng PH 21%

Cộng đồng 8%

Hộ GĐ cá nhân 20%

DN Nhà nước 11% DN nước ngoài 0%

DN tư nhân 2%

Nguồn: Quyết định 1819, Bộ NN & PTNT, 2017. Có một số mâu thuẫn trong nguồn số liệu về đất và rừng được giao cho cộng đồng. Theo tác giả Nguyễn Bá Ngãi (2009), đến hết năm 2007 cả nước có 10.006 cộng đồng dân cư thôn, chủ yếu là đồng bào dân tộc đang quản lý và sử dụng 2,79 triệu ha rừng và đất trống đồi trọc (gọi chung là đất lâm nghiệp), để xây dựng và phát triển rừng. Số diện tích này bao gồm 1,9 triệu ha có rừng (gần 70%) còn lại là đất trống đồi trọc (trên 30%). Trong phần diện tích đất có rừng, rừng tự nhiên chiếm đa số (96%), còn lại là rừng trồng (4%). Cộng đồng quản lý chủ yếu là rừng phòng hộ và rừng đặc dụng (71%), diện tích rừng sản xuất chỉ chiếm 29%. 3

16


Hầu hết các diện tích rừng được giao cho cộng đồng là rừng phục hồi và rừng nghèo (Hình 5). Các diện tích rừng giàu chỉ khoảng 1% (14.420 ha). Điều này cho thấy cộng đồng được giao rừng không phải để cộng đồng ‘sử dụng’ mà để ‘bảo vệ’. Hình 5. Cơ cấu diện tích rừng được giao cho cộng đồng Rừng giàu 1%

Rừng trung bình 8%

Rừng nghèo 30% Rừng phục hồi 59%

Rừng nghèo kiệt 2%

Nguồn: Quyết định 1819 của Bộ NN và PTNT, 2017. Mục tiêu giao rừng cho cộng đồng để bảo vệ thay vì sử dụng cũng được thể hiện rõ thông qua loại rừng được chính phủ giao cho cộng đồng. Theo tác giả Nguyễn Bá Ngãi (2009), các diện tích rừng được giao cho cộng đồng chủ yếu là rừng đặc dụng và rừng phòng hộ (71%). Phần diện tích rừng sản xuất chỉ chiếm 29%. Cộng đồng được quản diện tích rừng phòng hộ và đặc dụng – là 2 loại rừng mà hình thức khai thác gỗ thương mại hoàn toàn bị cấm. Nói cách khác, đến nay chính phủ giao rừng cho cộng đồng, hộ không phải là vì mục tiêu giúp họ tiếp cận đối với các nguồn lợi từ rừng mà thực tế là giao trách nhiệm bảo vệ các khu rừng được giao.

3.2. Tình trạng pháp lý có liên quan đến rừng cộng đồng ở Việt Nam Cho đến nay chính phủ Việt Nam đã ban hành một số cơ chế chính sách có liên quan đến hình thức quản lý rừng cộng đồng. Các cơ chế chính sách này bao gồm:    

Bộ luật Dân sự chưa thừa nhận cộng đồng như một chủ thể trong xã hội. Luật Đất đai ban hành năm 2003 cho phép thực hiện việc giao đất cho cộng đồng trong một số trường hợp đặc biệt. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (2004) cho phép thực hiện việc giao rừng cho cộng đồng trong trường hợp các cộng đồng sinh sống trong rừng và rừng gắn với bản sắc văn hóa của cộng đồng. Chiến lược Phát triển Lâm nghiệp đến 2020 xác định giao rừng cho cộng đồng là một trong những hoạt động chính của Chiến lược. Chiến lược đề ra mục tiêu là đến 2020 tổng diện tích rừng được giao cho cộng đồng đạt 4 triệu ha. Thông tư 79 của Bộ NN & PTNT ban hành năm 2007 hướng dẫn cụ thể việc thiết kế hương ước bảo vệ và phát triển rừng cấp thôn bản.

Tuy nhiên đến nay các cơ chế chính sách được ban hành mới chỉ tập trung vào bảo vệ rừng mà chưa trọng tâm vào vấn đề cộng đồng hưởng lợi. Cộng đồng vẫn phải đối mặt với nhiều khó khăn trong cả 17


việc công nhận các quyền về rừng và trong chuyển đổi các quyền thành các lợi ích. Theo tác giả Nguyễn Bá Ngãi (2009): 

Địa vị pháp lý của cộng đồng chưa rõ ràng. Bộ Luật dân sự (2005) quy định rằng một tổ chức được công nhận là một pháp nhân nếu được cơ quan có thẩm quyền thành lập hoặc công nhận, có cơ cấu tổ chức chặt chẽ, có tài sản, tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. Đến nay, cộng đồng chưa có đủ các điều kiện trên, tính pháp nhân của cộng đồng chưa được công nhận. Hiện nhà nước chưa ban hành cơ chế hưởng lợi từ rừng cho cộng đồng, đặc biệt là việc hưởng lợi từ khai thác gỗ thương mại từ các diện tích rừng tự nhiên giao cho cộng đồng. Ở một số nơi, các cơ chế này được phép thực hiện, thông thường trong khuôn khổ của các dự án thí điểm. Tuy nhiên, các yêu cầu về các quy trình khai thác phức tạp, không phù hợp với điều kiện của cộng đồng. Ngoài ra, quá trình xin phép phê duyệt bản kể hoạch quản lý và khai thác rừng bền vững từ chính quyền địa phương thường gặp phải rất nhiều khó khăn.

Các khó khăn trong việc công nhận các quyền cho cộng đồng và do thiếu các cơ chế chính sách có liên quan đến hưởng lợi đã làm mất cơ hội của cộng đồng trong việc hưởng lợi từ các diện tích rừng được giao. Sự thực, hệ thống pháp luật của Việt Nam chưa tiếp nhận khái niệm cộng đồng và giao rừng cho cộng đồng như một chính sách quan trọng được luật hóa. Vấn đề rừng cộng đồng mới chỉ được xác định trong chiến lược bảo vệ và phát triển rừng, chưa được cụ thể hóa đến mức chi tiết, đầy đủ trong hệ thống pháp luật. Phần 3.3. dưới đây cung cấp một số thông tin về một số mô hình quản lý rừng cộng đồng được thực hiện tại Việt Nam trong thời gian qua.

3.3. Một số mô hình thí điểm quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam4 Chương trình thí điểm rừng cộng đồng của dự án TFF Trong giai đoạn 2006-2007 với sự trợ giúp về mặt tài chính từ nguồn Trust Fund for Forest (TFF), Bộ NN & PTNT với đầu mối được giao về Viện điều tra Quy hoạch rừng đã thực hiện thí điểm dự án quản lý rừng cộng đồng tại 64 cộng đồng thuộc 38 xã của 10 tỉnh. Tổng số diện tích rừng được giao cho cộng đồng là 17.000 ha. Trong khuôn khổ của dự án này, nhiều hoạt động thí điểm đã được thực hiện tại cộng đồng, như các hoạt động lập kế hoạch sử dụng đất, giao đất, chia sẻ lợi ích, quản lý rừng, quản lý tài chính. Tại mỗi cồng đồng, dự án thành lập quỹ hỗ trợ cộng đồng với nguồn hỗ trợ 4.000 Euro/cộng đồng. Nguồn quỹ này được sử dụng nhằm hỗ trợ cho các hoạt động phát triển sinh kế của các hộ thuộc cộng đồng. Diện tích rừng trao cho cộng đồng nhỏ, và thông thường chất lượng rừng nghèo. Chỉ có 2 cộng đồng (trong tổng số 64 cộng đồng) được nhận 242 ha được coi là rừng giàu. Khoảng 55% trong tổng diện tích được giao cho cộng đồng là rừng phòng hộ, do vậy cộng đồng không có quyền khai thác gỗ trên các phần diện tích được giao. Nói cách khác, cộng đồng không được nhận, hoặc nhận rất ít lợi ích cho phần diện tích rừng được giao. Kết quả chính của dự án là đưa ra một số văn bản hướng dẫn cho quản lý rừng cộng đồng bao gồm các hướng dẫn như giao đất, giao rừng, quản lý rừng, chia sẻ lợi ích. Tuy nhiên, các hướng dẫn này được mới chỉ dừng lại ở trong phạm vi các xã thí điểm. Khi dự án kết thúc, các hướng dẫn này cũng không còn hiệu lực.

Thông tin về các mô hình quản lý rừng cộng đồng trong phần này được tổng kết từ Báo cáo của MARD và UNREDD (2010) Follow-up studies for the design of a REDD-compliant benefit distribution system in Vietnam. 4

18


Dự án hỗ trợ rừng cộng đồng của (GIZ) Kể từ thập kỷ 90, Cơ quan Hợp tác và Hỗ trợ kỹ thuật của Chính phủ Đức (GTZ, nay là GIZ) đã trợ giúp chính phủ Việt Nam thực hiện các dự án thí điểm về rừng cộng đồng. Vào những năm đầu, dự án tập trung vào các khâu kỹ thuật và hành chính liên quan đến giao đất cho hộ, sau đó các quy trình này được mở rộng cho nhóm hộ và cộng đồng. Các mô hình giao rừng cho cộng đồng được thực hiện tại Sơn La, Lai Châu và Đắc Lắk. Các dự này đã làm nền cho việc ban hành các quy định cấp quốc gia có liên quan đến giao đất giao rừng. Kết quả của dự án cũng là nguồn thông tin đầu vào quan trọng để công nhận vị thế của cộng đồng trong Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004. Kể từ đầu những năm 2000 trở đi các hoạt động của dự án tập trung vào trợ giúp cộng đồng để lập kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng, làm cơ sở cho việc đưa ra các quy định có liên quan đến khai thác gỗ thương mại (Wode và Bảo Huy 2009). Sử dụng rừng bền vững là nội dung trọng tâm của dự án, làm cơ sở cho việc bảo vệ và khai thác rừng. Dự án tập trung vào mở rộng các lợi ích cho cộng đồng thông qua khai thác gỗ. Tại các vùng dự án, bao gồm cả Đắc Lắc, dự án hỗ trợ các cộng đồng được giao rừng đưa ra các hướng dẫn về khai thác gỗ và phân chia lợi ích giữa cộng đồng và chính quyền địa phương. Các bài học từ thu được từ các mô hình này giúp cho các cơ quan quản lý xây dựng một số văn bản hướng dẫn cách thức quản lý rừng cộng đồng, phân chia lợi ích. Tuy nhiên, các quy trình được tổng kết thường rất kỹ thuật và vượt xa khả năng của cộng đồng. Ngoài ra, các mô hình không được nhân rộng mà chỉ dừng lại ở quy mô thí điểm. Dự án quản lý rừng cộng đồng do Ngân hàng tái thiết của chính phủ Đức hỗ trợ Ngân hàng tái thiết Đức (KfW) đã hỗ trợ các dự án phát triển rừng cộng đồng ở một số địa phương với mục đích nhằm cải thiện sinh kế và tài nguyên rừng. Một trong những hoạt động quan trọng của các dự án là giao rừng cho cộng đồng, thiết kế các kế hoạch quản lý và bảo vệ rừng (1 và 5 năm), và làm rõ các quyền của cộng đồng đối với rừng. Hoạt động của dự án thường bắt đầu bằng quy hoạch sử dụng đất có sự tham gia. Hoạt động tiếp theo là điều tra rừng để đánh giá trữ lượng gỗ và giá trị của rừng. Trong khuôn khổ của dự án, một số diện tích rừng được giao cho cộng đồng. Cộng đồng cũng được trao một số quyền, bao gồm quyền khai thác gỗ thương mại, có hiệu lực trong 50 năm. Để được phép khai thác, cộng đồng cần phải lập kế hoạch khai thác gỗ bền vững hàng năm và 5 năm. Kế hoạch này cần được phê duyệt bởi chính quyền địa phương. Toàn bộ khâu lập kế hoạch đều được trợ giúp bởi dự án. Trước khi có nguồn kinh phí từ khai thác gỗ, dự án hỗ trợ cộng đồng về kinh phí nhằm trợ giúp cho cộng đồng bảo vệ rừng. Dự án đặt trọng tâm vào 2 tiến trình. Thứ nhất là quy trình kết nối giữa chi trả cho các hoạt động bảo vệ rừng và chất lượng rừng theo phương thức quản lý rừng bền vững. Nói cách khác, chi trả chỉ được thực hiện khi chất lượng rừng tăng. Thứ hai là tiến trình phát triển cơ chế bảo vệ rừng, thông qua việc kết nối giữa cộng đồng, chính quyền địa phương và ngân hàng chính sách xã hội. Thông qua cơ chế này, tiền chi trả cho các hoạt động bảo vệ rừng của cộng đồng được trả qua ngân hàng chính sách. Trong khuôn khổ của dự án, cộng đồng được phép khai thác gỗ thương mại, với điều kiện phần khai thác phải là phần trữ lượng gỗ gia tăng, được coi là kết quả của công tác bảo vệ rừng mà cộng đồng thực hiện. Bên cạnh đó, khai thác phải tiến hành theo cách bền vững, không gây ra các tác động tiêu cực đến nguồn tài nguyên rừng. Mặc dù cơ chế cho phép cộng đồng khai thác gỗ thương mại trong các diện tích rừng được giao, tương tự như trong mô hình hỗ trợ bởi GIZ nêu trên, các yêu cầu kỹ thuật có liên quan đến khai thác rất phức tạp và cộng đồng không thể đáp ứng. Ngoài ra, các diện tích rừng giao cho cộng đồng thường có trữ lượng gỗ thấp, và các loài gỗ có giá trị thị trường không cao. Điều này làm hạn chế khả năng hưởng lợi của cộng đồng. 19


Như vậy, ở Việt Nam cũng đã thực hiện một số dự án thí điểm về rừng cộng đồng do các tổ chức phát triển quốc tế tài trợ. Kết quả có thể chưa nhiều nhưng cũng có thể đủ kết luận vê tính ưu việt của cơ chế cộng đồng tham gia bảo vệ và phát triển rừng gắn với hưởng lợi từ rừng. Một thông điệp có thể nhận thấy rất rõ ràng từ các mô hình này là nếu cộng đồng được giao rừng, đính kèm với các quyền thực sự, cho phép cộng đồng có thể hưởng lợi một cách có ý nghĩa từ rừng, cộng đồng sẽ tham gia bảo vệ rừng theo cách bền vững.

4. Những cam kết quốc tế về quyền cộng đồng mà Chính phủ Việt Nam tham gia Ngành lâm nghiệp của Việt Nam hiện trong trong giai đoạn hội nhập sâu rộng với cộng đồng quốc tế. Hội nhập thể hiện qua nhiều khía cạnh, bao gồm việc chính phủ tham gia và cam kết thực hiện các công ước quốc tế như Công ước về chống biến đổi khí hậu, các hiệp định thương mại tự do có liên quan đến các sản phẩm hàng hóa nông lâm sản v.v. Một số điều khoản của các công ước và các hiệp định này có liên quan trực tiếp đến các quyền của cộng đồng. Cụ thể bao gồm: Công ước 169 của Tổ chức Lao động Quốc tế ILO về bộ tộc và bản địa năm 1989 Công ước bao gồm 10 chương và 44 điều, trong đó Chương II tập trung vào đất đai, với 7 điều (Điều 13 đến 19) quy định về các quyền về đất đai của cộng đồng. Các điểm quan trọng trong chương này bao gồm:  

 

Chính phủ phải tôn trọng tầm quan trọng đặc biệt của các giá trị văn hóa, tinh thần của các dân tộc và mối quan hệ của họ với vùng đất hay lãnh thổ (Điều 13) Các quyền sở hữu và chiếm hữu của các dân tộc đối với đất đai mà họ chiếm hữu truyền thống phải được thừa nhận. Ngoài ra, các biện pháp phải được tiến hành… nhằm bảo vệ các quyền của các dân tộc được sử dụng đất đai mà họ không hoàn toàn chiếm hữu nhưng họ… có tiếp cận lâu dài để sinh tồn và tiến hành các hoạt động theo cách truyền thống (Điều 14) Chính phủ phải tiến hành các bước cần thiết để xác định các vùng đất mà các dân tộc chiếm hữu từ trước đến nay, và đảm bảo sự bảo vệ hữu hiệu các quyền sở hữu và chiếm hữu (Điều 14) Các quyền của các dân tộc đối với nguồn tài nguyên gắn liền với đất đai của họ phải được bảo vệ đặc biệt. Những quyền này bao gồm quyền tham gia sử dụng, quản lý và bảo tồn các nguồn tài nguyên này (Điều 15) Trong trường hợp nhà nước giữ quyền sở hữu các nguồn tài nguyên, khoáng sản… gắn với các vùng đất, chính phủ… phải tham vấn với những dân tộc này, để xác định liệu và ở mức độ nào những lợi ích của họ sẽ bị xâm hại, trước khi tiến hành hoặc cho phép các chương trình thăm dò hay khai thác các nguồn tài nguyên dính liền với các vùng đất của hộ (Điều 14).

Với các quyền về đất đai của người bản địa, bao gồm cả quyền sử dụng và sở hữu được nhấn mạnh trong Công ước này. Công ước của Liên hợp quốc về quyền của người bản địa (UNDRIP) Công ước của Liên hợp quốc về quyền của người bản địa5 được phê duyệt bởi Đại hội đồng Liên hợp quốc trong cuộc họp ngày 13 tháng 9 năm 2007. Công ước này thể hiện cam kết rằng chính phủ các nước tham gia Công ước ‘đưa ra các cơ chế hiệu quả nhằm hạn chế hoặc điều chỉnh các hoạt động có mục tiêu hoặc tác động nhằm loại bỏ người bản địa ra khỏi đất đai, vùng lãnh thổ hoặc tài nguyên’ (Điều 8). Bên cạnh đó Công ước cũng nhấn mạnh ‘cộng đồng dân tộc không bị ép buộc phải dời bỏ đất 5

http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf

20


đai hoặc các vùng lãnh thổ của mình.’ Nội dung của Công ước có những điều khác liên quan trực tiếp đến cộng đồng và đất đai như sau: 

Đảm bảo quyền hưởng dụng về tài nguyên, bao gồm đất đai cho cộng đồng, góp phần trực tiếp vào phát triển kinh tế, tăng cường sinh kế cộng đồng, bảo tồn các hệ sinh thái và đa dạng sinh học và giảm phát thải các bon. Đất đai được quản lý bởi cộng đồng thông thường thông qua các thiết chế truyền thống cộng đồng và các hoạt động mang tính chất cộng đồng chặt chẽ. Về mặt lịch sử, các thiết chế và các hoạt động này góp phần gìn giữ hiệu quả những hệ sinh thái nguyên sinh bền vững, những diện tích rừng nhiệt đới, các diện tích đất canh tác nương rãy… Các hệ sinh thái này cung cấp nguồn sinh kế quan trọng cho khoảng 1,5 tỉ người dân tại các cộng đồng trên thế giới. Công nhận chính thức các diện tích đất đai của cộng đồng chưa đủ để đảm bảo chắc chắn về quyền hưởng dụng, bởi điều này đòi hỏi nhà nước và các đối tượng chủ thể khác tôn trọng, hỗ trợ và thực hiện các hình thức bảo vệ quyền hưởng dụng cộng đồng. Ở các quốc gia nơi mà quyền của cộng đồng được công nhận trong luật, cộng đồng có cơ hội tham gia hợp tác cùng với các tổ chức tư nhân để có thể có những hình thức đầu tư bền vững. Trao quyền cho cộng đồng góp phần xóa đói giảm nghèo và đáp ứng các mục tiêu phát triển bền vững.

Chính phủ Việt Nam tham gia các công ước quốc tế liên quan đến quyền của người dân tộc. Việc tham gia các công ước này thể hiện cam kết của chính phủ trong việc trao các quyền về tài nguyên, bao gồm cả quyền về rừng cho cộng đồng. Trao quyền cho cộng đồng không những góp phần làm tăng chất lượng rừng, tăng cơ hội cải thiện sinh kế cho cộng đồng mà còn giúp chính phủ thực hiện các cam kết quốc tế đã kí kết. Như vậy, với vai trò tiềm năng quan trọng của cộng đồng trong việc quản lý và bảo vệ rừng, cải thiện sinh kế cộng đồng, góp phần xóa đói giảm nghèo, Chính phủ Việt Nam nên coi việc giao rừng cho cộng đồng và mở rộng các quyền đính kèm với các diện tích rừng được giao là mục tiêu cần được ưu tiên. Ngoài ra, giao rừng và các quyền về rừng cho cộng đồng còn giúp chính phủ thể hiện trách nhiệm của mình trong việc thực hiện các cam kết quốc tế có liên quan đến sự công nhận, tôn trọng và bảo vệ các quyền của cộng đồng về tài nguyên. Phần 5 dưới đây đưa ra một số kiến nghị chính sách trong việc thực hiện đẩy mạnh và mở rộng việc trao quyền cho cộng đồng đối với các diện tích rừng khác nhau ở Việt Nam.

5. Đẩy mạnh việc trao quyền cho cộng đồng vì mục tiêu phát triển bền vững Các nghiên cứu trên thế giới cho thấy giao rừng cho cộng đồng quản lý, đính kèm với các quyền kiểm soát chủ động (active control) thay vì các quyền tham gia thụ động (passive participation) sẽ có tiềm năng đạt được các mục tiêu quản lý rừng bền vững, cải thiện sinh kế hộ, góp phần xóa đói giảm nghèo, thực hiện dân chủ cơ sở và góp phần giúp chính phủ thực hiện các cam kết quốc tế có liên quan đến quyền về tài nguyên của cộng đồng. Chính phủ cần thiết lập và thực hiện các chế tài đủ mạnh để đảm bảo các quyền này được phát huy hiệu quả và không bị vi phạm. Các văn bản hướng dẫn thực hiện các quyền cần đơn giản, phù hợp với năng lực và bối cảnh thực tế của cộng đồng. Cũng cần phải huy động các nguồn hỗ trợ cho cộng đồng, nhằm xây dựng năng lực, đảm bảo cộng đồng có thể chủ động trong việc lập kế hoạch và thực hiện các hoạt động về sử dụng và bảo vệ rừng trong tương lai. Khi các điều kiện này được đáp ứng, và nếu cộng đồng được giao các diện tích rừng có trữ lượng, hoặc được phép sở hữu phần giá trị rừng gia tăng do công sức c cộng đồng bỏ ra để bảo vệ, hoặc nếu cộng đồng được sử dụng một phần đất trống phục vụ các hoạt động phát triển kinh tế thì cộng đồng có thể phát 21


huy được sức mạnh tập thể trong bảo vệ và phát triển rừng được bền vững. Các hoạt động sử dụng rừng của cộng đồng cần được giám sát và kiểm tra thường xuyên và chặt chẽ, nhằm đảm bảo cộng đồng không lạm dụng hoặc vi phạm các quyền được giao. Với vai trò như vậy, Báo cáo này đưa ra các mảng kiến nghị chính sách cụ thể bao gồm: Thứ nhất, đối với các diện tích đất lâm nghiệp, diện tích rừng đang được Ủy Ban Nhân dân xã quản lý Con số thống kê của Bộ NN & PTNT cho thấy đến hết năm 2016 tổng diện tích rừng được giao cho UBND xã quản lý khoảng gần 3,2 triệu ha.6 Đến nay, các diện tích này nằm cụ thể ở đâu, chủng loại và chất lượng rừng như thế nào vẫn là những câu hỏi chưa có câu trả lời chính xác. Theo thông tin báo chí phản ảnh, ở nhiều nơi các diện tích rừng hiện đang được chính quyền xã quản lý không hiệu quả, rừng thường bị mất. Ở một số nơi khác, chính quyền xã gặp rất nhiều khó khăn trong việc bố trí nguồn lực để bảo vệ rừng do vậy rừng thường bị coi là vô chủ; tại một số địa phương, các diện tích rừng xã quản lý nằm ở vị trí đầu nguồn, nơi cung cấp dịch vụ môi trường rừng cho các nhà máy thủy điện. UBND xã là nhóm đang quản lý các diện tích rừng này được hưởng lợi từ nguồn chi trả dịch vụ môi trường này mặc dù chính sách về dịch vụ môi trường rừng không quy định UBND xã không phải là một trong những nhóm chủ rừng được nhận chi trả. Chính phủ cần tiến hành nghiên cứu chi tiết về thực trạng sử dụng đất rừng, rừng đối với các diện tích đang được UBND xã quản lý, sau đó giao lại toàn bộ các diện tích này cho cộng đồng quản lý và bảo vệ cùng với các quyền về quản lý và sử dụng đối với các phần diện tích này. Đất, rừng giao cho cộng đồng cần đính kèm với các quyền liên quan đến hưởng lợi. Các lợi ích này có thể bao gồm nguồn thu từ nguồn chi trả dịch vụ môi trường rừng, từ khai thác gỗ thương mại đối với các diện tích rừng có trữ lượng và từ phần giá trị gỗ gia tăng (đối với các diện tích rừng sẵn có) hoặc các diện tích rừng tạo mới (rừng trồng) là thành quả đầu tư của cộng đồng. Đối với các diện tích đất trống, hoặc các diện tích rừng nghèo kiệt, chính phủ nên cho phép cộng đồng được sử dụng đất cho các hoạt động canh tác, có thể theo hình thức nông lâm kết hợp, nhằm phục vụ các hoạt động sinh kế của cộng đồng. Thứ hai, đối với các diện tích đất lâm nghiệp/rừng sản xuất hiện đang được quản lý bởi các công ty Lâm nghiệp Diện tích rừng đang được các công ty lâm nghiệp nhà nước quản lý khoảng 1,6 triệu ha. Trong số diện tích này, khoảng gần 14% là rừng phòng hộ, còn lại 86% là rừng sản xuất. Trong phần diện tích rừng sản xuất, rừng tự nhiên chiếm gần 72% và rừng trồng chiếm 28%. Nhìn chung, hiệu quả sử dụng đất, bảo vệ rừng trong một số công ty lâm nghiệp còn hạn chế. Theo thông tin từ một số nghiên cứu (ví dụ Tô Xuân Phúc và cộng sự, 2013) và báo chí, tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích và mất rừng vẫn xảy ra tại một số địa phương. Ở một số nơi, các công ty lâm nghiệp được giao các diện tích rừng vượt quá năng lực quản lý và bảo vệ của mình; ở một số nơi khác, đặc biệt ở vùng Tây Nguyên nơi các công ty lâm nghiệp được giao các diện tích rừng tự nhiên có trữ lượng, trong bối cảnh lệnh đóng cửa rừng đang có hiệu lực, chính quyền địa phương không đủ kinh phí để các công ty lâm nghiệp vận hành hiệu quả. Trong thời gian vừa qua, cơ chế các lâm trường quốc doanh giao khoán rừng sản xuất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đã có biểu hiện của hình thức phát canh thu tô mới. Các lâm trường được Nhà nước giao rừng đã giao lại từng phần rừng đó dưới dạng giao khoán cho các chủ thể khác và thu một phần đáng kể địa tô từ rừng. Việc thực hiện giao khoán như vậy không đúng với chính 6

Quyết định 1819 của Bộ NN&PTNT ban hành năm 2017.

22


sách của Chính phủ được thể hiện tại các Nghị định về giao khoán trên nguyên tắc lâm trường trợ giúp đồng bào địa phương phát triển rừng. Đến nay, cần chấm dứt cơ chế giao khoán đối với rừng sản xuất. Thay vào đó, Nhà nước thu hồi lại đất rừng mà lâm trường không đủ khả năng sử dụng để giao trực tiếp cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư địa phương. Dự thảo Luật cũng đã loại bỏ cơ

chế giao khoán rừng tự nhiên. Báo cáo này kiến nghị đối với các diện tích đất lâm nghiệp và rừng là đất/rừng sản xuất hiện đang được quản lý bởi các công ty lâm nghiệp của nhà nước, chính phủ cần chuyển các diện tích đất và rừng được các công ty lâm nghiệp quản lý không hiệu quả và các diện tích rừng nghèo kiệt sang cho cộng đồng quản lý. Cần ưu tiên cho cộng đồng ‘sử dụng’ các diện tích chuyển đổi này, theo hướng phát triển vốn rừng (ví dụ thông qua hình thức phát triển nông lâm kết hợp hoặc phát triển rừng trồng) và cộng đồng cần hưởng lợi toàn bộ phần giá trị mới được tạo ra này. Bên cạnh đó Chính phủ cần thay thế cơ chế ‘giao khoán rừng’ bằng hình thức ‘đồng quản lý’, đảm bảo cho cộng đồng có cơ hội tham gia vào bảo vệ và hưởng lợi từ rừng, bao gồm cả các diện tích rừng tự nhiên là rừng sản xuất. Thứ ba, đối với các diện tích rừng đặc dụng, rừng phòng hộ Đến nay, hầu hết các diện tích rừng phòng hộ và đặc dụng đều nằm dưới sự quản lý của các Ban quan lý, với tổng diện tích lên tới gần 5 triệu ha. Vai trò của cộng đồng đối với các diện tích rừng này rất hạn chế. Hầu hết các cộng đồng đều ‘đứng ngoài cuộc’. Ở một số địa phương, các Ban quan lý ký hợp đồng khoán, bảo vệ rừng với các hộ dân sống gần rừng, các diện tích khoán bảo vệ nhỏ và hợp đồng thường ngắn hạn (1 năm). Mặc dù hợp đồng khoán bảo vệ cho phép các hộ được tiếp cận với một phần lợi ích từ rừng, sự tham gia của cộng đồng vào bảo vệ rừng thông qua hình thức khoán chỉ là sự tham gia thụ động (passive partitipation) mà không phải là kiểm soát chủ động (active control). Kết quả là ở một số nơi, các diện tích rừng được quản lý bởi các Ban quản lý vẫn xảy ra tình trạng khai thác gỗ lậu. Để thực sự khuyến khích được cộng đồng tham gia bảo vệ các diện tích rừng đặc dụng và phòng hộ, Báo cáo này kiến nghị chính phủ đẩy mạnh việc thực hiện cơ chế đồng quản lý, với vai trò của cộng đồng chuyển từ hình thức ‘đứng ngoài cuộc’, ‘tham gia thụ động’ sang hình thức quản lý và ‘kiểm soát chủ động’. Hình thức ‘kiểm soát chủ động’ cho phép cộng đồng được trực tiếp cùng với các ban quản lý, tham gia các hoạt động lập kế hoạch và thực hiện kế hoạch đã được 2 bên thống nhất. Cơ chế đồng quản lý này tạo động lực thu hút sự tham gia của cộng đồng vào bảo vệ rừng, thông qua việc cho phép cộng đồng tiếp cận với các lợi ích từ rừng, bao gồm lợi ích từ việc bảo vệ rừng và chi trả dich vụ môi trường theo cách công bằng và minh bạch. Hình thức giao khoán rừng cũng được áp dụng đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng. Ban quản lý 2 loại rừng này giao khoán việc bảo vệ và phát triển rừng cho người dân địa phương. Sau khi giao khoán thì các Ban Quản lý rừng không còn trách nhiệm gì nữa, mọi trách nhiệm đã chuyển sang người nhận khoán. Do kinh phí quá ít nên người nhận khoán cũng không thực hiện đúng trách nhiệm của mình. Hình thức giao khoán như vậy cũng không mang lại hiệu quả gì đáng kể. Báo cáo này kiến nghị thay thế cơ chế giao khoán rừng phòng hộ, rừng đặc dụng bằng cơ chế “đồng quản lý và đồng hưởng lợi” giữa các Ban quản lý với cộng đồng dân cư địa phương dựa trên quy định của pháp luật và cam kết cụ thể giữa hai bên. Lúc này, mỗi bên đề có trách nhiệm bảo vệ và phát triển rừng, đồng thời mỗi bên đều được hưởng lợi từ rừng. Mở rộng và đẩy mạnh việc trao quyền cho cộng đồng, đặc biệt về ba nhóm đất/rừng nêu trên, và gắn kết các quyền với lợi ích một cách bền vững sẽ tạo được động lực giúp cộng đồng tham gia bảo vệ rừng hiệu quả, cải thiện sinh kế, góp phần xóa đói giảm nghèo, mở rộng không gian chính trị cho cộng 23


đồng và giúp chính phủ thực hiện các công ước quốc tế có liên quan đến quyền của cộng đồng mà chính phủ cam kết thực hiện. Sửa đổi luật Bảo vệ Phát triển rừng là cơ hội quan trọng để Chính phủ thực hiện việc trao quyền mạnh mẽ hơn cho cộng đồng trong tương lai.

6. Kiến nghị cuối cùng Dự thảo Luật Bảo vệ và phát triển rừng bản ngày 11/10/2017 đã đạt được nhiều bước tiến quan trọng. Nhiều kiến nghị đã được tiếp thu và thể hiện cụ thể trong Dự thảo, trong đó có việc xác định cộng đồng dân cư là một loại chủ rừng. Nội hàm của cộng đồng dân cư gắn với rừng đã được xác định cụ thể và phù hợp. Quyền được tiếp cận và hưởng lợi từ rừng của cộng đồng dân cư địa phương không phải là chủ rừng cũng đã được xác định như một chính sách của Nhà nước. Vấn đề còn lại cần xem xét để thay đổi là điều chỉnh lại chính sách mở rộng các quyền tiếp cận của cộng đồng đối với 3 loại rừng và đảm bảo các lợi ích đính kèm với các diện tích rừng và các quyền được giao. Chính sách cần có cách nhìn nhận khách quan hơn về vai trò của cộng đồng trong công tác bảo vệ rừng, tránh phân biệt đối xử, coi cộng đồng như là một nhóm chủ rừng quan trọng. Quyền trao cho cộng đồng cần đính kèm với các lợi ích kinh tế, với các lợi ích này đủ đảm bảo khuyến khích được cộng đồng tham gia bảo vệ rừng hiệu quả. Các lợi ích này có thể được huy động từ nguồn gỗ khai thác bền vững, gỗ rừng trồng do công sức cộng đồng đầu tư, từ các hoạt động sinh kế liên quan đến sử dụng đất, từ nguồn thu từ dịch vụ môi trường. Cần thay thế cơ chế “giao khoán rừng” đối với rừng phòng hộ và rừng đặc dụng bằng cơ chế “đồng quản lý và đồng hưởng lợi” giữa Ban Quản lý rừng và cộng đồng dân cư địa phương. Chỉ khi nào những cộng đồng sống gần rừng coi rừng là tài sản của mình thì nguồn tài nguyên rừng mới có cơ hội được bảo vệ một cách bền vững.

24


7. Tài liệu tham khảo Công ước 169 của ILO năm 1989 (http://hr.law.vnu.edu.vn/sites/default/files/resources/cong_uoc_169.pdf) Công ước UNDRIP (http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_en.pdf) Edmunds, D. & Wollenberg, E. 2003. Local forest management. The impacts of devolution policies. London, Earthscan Gilmour, D. 2016. Forty years of community-based forestry: A review of its extent and effectiveness. FAO Forestry Paper 176. Larson, A and J. Springer. 2016. Recognition and respect for tenure rights. IUCN Working Paper. Nguyễn Bá Ngãi. Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Thực trạng, vấn đề và giải pháp. Trong Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Chính sách và thực tiễn. Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng. Hà Nội: Tổng cục Lâm nghiệp, IUCN và RECOFTC, 2009. Ostrom, E. 1990. Governing the commons: the evolution of institutions for collective action. New York: Cambridge University Press Quyết định 1819 của Bộ NN và PTNT ngày 16 tháng 5 năm 2017. Công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2016. RECOFTC, 2013. Community forestry in Asia and the Pacific: Pathway to inclusive development. RRI. 2014. What future for reform? Progress and Slowdown in Forest Tenure Reform since 2002. Washington, DC. RRI. 2015. Who owns the world’s land? A global baseline of formally recognized indigenous and community land rights Tô Xuân Phúc, Phan Đình Nhã, Phạm Quang Tú, Đỗ Duy Khôi. 2013. Mâu thuẫn đất đai giữa công ty lâm nghiệp và người dân địa phương. Forest Trends và CODE. Springate-Baginski, O. & Blaikie, P., eds. 2007. Forests, people and power: The political ecology of reform in South Asia. London, Earthscan. UN-REDD Program and MARD. 2010. Follow-up studies for the design of a REDDcompliant Benefit Distribution System in Viet Nam.

25


Vũ Văn Mễ. Xác định quyền quản lý và sử dụng rừng của cộng đồng. Trong Quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam: Chính sách và thực tiễn. Kỷ yếu hội thảo quốc gia về quản lý rừng cộng đồng. Hà Nội: Tổng cục Lâm nghiệp, IUCN và RECOFTC, 2009. Wode, B. and Bao Huy. 2009. Study on State of the Art of Community Forestry in Vietnam. Hanoi: GFA Consulting Group.

26

Trao quyền cho cộng đồng vì mục tiêu xóa đói giảm nghèo và quản lý rừng bền vững tại Việt Nam  

TS. Tô Xuân Phúc (Forest Trends & Đại học Quốc gia Úc (ANU) GS. TSKH Đặng Hùng Võ (Đại học Quốc gia Hà Nội) (Tổ chức Forest Trend, Tháng 10/...