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Las políticas del suelo y la democracia: metodología para el análisis de los conflictos en el territorio Juan Sánchez García Departamento de Economía Aplicada Universidad de La Laguna Jornadas “Contra la depredación de los bienes comunes. Ciudad, territorio, capitalismo” Madrid Jueves 10 de noviembre de 2011


¿Cómo he llegado hasta aquí? • Vuelta a la isla en 1987, la asignatura ER y el proceso social de ER. • El proyecto del C.P. San Agustín sobre el M.A. Urbano (1991): La ciudad de los niños de Tonucci y “El rey está desnudo” • Canarias: ecología, economía y medio ambiente y Reflexiones PIO (1994) • La reelaboración del programa de ER y de ED y la influencia de los programas de EE y ERNyMA • Una declaración en la prensa de un político local: “Se que lo que hacía era ilegal pero el fin justifica los medios”. • Los proyectos de investigación español y europeo sobre procesos sociales de valoración ambiental/protección ambiental y calidad democracia • El activismo en movimientos sociales como escuela de aprendizaje.


Metodología para el análisis de los conflictos en el territorio

- El enfoque pragmatista - La participación ciudadana - La rendición social de cuentas - La corrupción como institución - La metáfora insular


El enfoque pragmatista “Sin acción todo el placer, todo el sentimiento, todo el conocimiento no es otra cosa que una muerte aplazada.” Jakob Michael Reinhold Lenz, poeta, siglo XVIII

“Dewey dejó claro que el objetivo de la filosofía no es que la teoría se haga práctica, sino hacer que la práctica se haga inteligente.” John J. Stuhr, Pragmatism, postmodernism, and the future of philosophy


¿Qué es el pragmatismo? Un Un “talante”, “talante”, un un estilo estilo de de enfocar enfocar los los problemas problemas

Es Es ante ante todo todo un un ejercicio ejercicio crítico crítico Busca Busca un un mayor mayor compromiso compromiso del del trabajo trabajo intelectual intelectual


Aspira a mejorar las condiciones de vida de los seres humanos (y eventualmente no humanos) •• Esa Esa mejora mejora se se persigue persigue con con una una estrategia estrategia “meliorista” “meliorista” (de (de mejora mejora gradual gradual aa partir partir de de la la situación situación existente) existente) Trata de mejorar la comprensión pública de las prácticas comunitarias, científicas, tecnológicas e institucionales involucradas en la intervención en el entorno Intenta Intenta influenciar influenciar las las actitudes actitudes públicas públicas yy las las directrices directrices institucionales institucionales en en el el sentido sentido de de una una mayor mayor responsabilidad, responsabilidad, participación, participación, pluralismo, pluralismo, coherencia, coherencia, rigor, rigor, efectividad... efectividad...


• Los falsos dualismos como los que separan pensamiento y acción han de ser identificados y superados

Se Se encuentra encuentra bien bien preparado preparado para para vérselas vérselas con con la la cuestión cuestión del del poder poder

Porque en el fondo, ¿de qué otra cosa estamos hablando?


A modo de presentaci贸n: Dos citas

-La de un magistrado -La de un escritor y fil贸sofo


• “Hemos sido capaces de generar variadas leyes del agua y del suelo, estéticamente perfectas, pero ineficaces… Una nueva especie de depredadores, …, ha iniciado una operación devastadora que sólo tiene como objetivo el dinero fácil y rápido que se reparte desigualmente entre entidades públicas y sociedades privadas”.

La del magistrado emérito: J.A. Martín Pallín El País 24/01/06


La del novelista y fil贸sofo: R.abril Argullol El Pa铆s 26 2008


Objetivo de mi intervención: tratar de vincular las citas a través del subtítulo de mi conferencia: metodología para el análisis de los conflictos en el territorio


Pero antes, un pequeño glosario MEDIO AMBIENTE: lugar en el que se explicitan los conflictos entre valores y grupos sociales diferentes CONFLICTOS que ocurren a diferentes niveles y escalas:

a nivel local en la gestión de lugares significativos desde el punto de vista ambiental; al nivel de decisiones sobre proyectos económicos y medioambientales concretos; al nivel de políticas y regulación


TOMAR EN CONSIDERACIÓN EL MEDIO AMBIENTE:

-

-

implica el ejercicio de internalizar los procesos políticos y acuerdos institucionales a través de los cuales se expresan y resuelven los conflictos sobre preocupaciones ambientales

necesita de técnicas, en apoyo a la toma de decisiones, que no dependan exclusivamente de la valoración monetaria


-- Las afirmaciones de los valores ambientales se producen en el contexto de PROCESOS SOCIALES DE CONTROVERSIA Y CONFLICTO

-- De ahí la necesidad de llevar a cabo un EJERCICIO DE VALORACIÓN AMBIENTAL

VALSE Social processes of environmental valuation (Ecological Economics 34/2 2000


ELEMENTOS IMPLICADOS en el EJERCICIO DE VALORACIÓN AMBIENTAL de un recurso:

-- las personas relacionadas con el recurso – vinculadas al proceso como fuente de información y conocimiento -- el proceso de toma de decisión colectiva de donde deriva la necesidad de valoración

-- el evaluador –aquél(los) que tienen que elaborar o usar las valoraciones


EL ANÁLISIS DE LOS DISTINTOS ACTORES en un ejercicio de valoración ambiental debe poner atención en: -- cómo los ACTORES son AFECTADOS por la situación considerada; -- cuáles son las CAPACIDADES de los mismos PARA EXPRESAR sus opiniones e intereses; --

cuáles las CAPACIDADES PARA INFLUIR en el proceso de toma de decisiones


La participación ciudadana Razones fundamentales para la implicación ciudadana en las cuestiones ambientales/conflictos territoriales: Razón INSTRUMENTAL: un medio para conseguir un fin (educación pública, confianza, aceptación,…) Razón NORMATIVA: moralmente buena por derecho propio (democracia, empoderamiento, equidad) Razón SUBSTANTIVA: en relación a la mejora del conocimiento (calidad y robustez de las decisiones sobre política de riesgos) A. Stirling (2003), Complexity, precaution and diversity: opportunity for policy engagement


LA IMPORTANCIA DE POSEER CAPACIDAD DE PARTICIPAR EN LA VIDA DE LA COMUNIDAD UTILIZAR LA RAZÓN para identificar y promover sociedades mejores y más aceptables ha sido una poderosa fuerza impulsora de los pueblos en el pasado y continúa siéndolo hoy. Para eso necesitamos: Un BUEN MÉTODO DE EVALUACIÓN e INSTITUCIONES que promuevan nuestros objetivos y nuestros compromisos valorativos Unas NORMAS DE CONDUCTA Y UN RAZONAMIENTO que nos permitan lograr lo que tratamos de lograr

A.Sen, Desarrollo y libertad


Una de las maneras de ENTENDER LA EVALUACIÓN centra la atención directamente en la LIBERTAD: capacidades individuales para hacer cosas que una persona tiene razones para valorar.

Y entre las funciones que definen esas capacidades --Sen contempla la de ser CAPAZ DE PARTICIPAR EN LA VIDA DE LA COMUNIDAD


Si se amplía el ejercicio al plano de EVALUACIÓN SOCIAL estamos hablando de un EJERCICIO DE ELECCIÓN SOCIAL que requiere:

1. un debate público 2. una comprensión y una aceptación democráticas obligando todo ello a una AMPLIACIÓN DE LA BASE DE INFORMACIÓN


TOMAR UNA BUENA DECISIÓN en un ejercicio de elección social no es sólo cuestión de contar con una información y una comunicación mejor y más racional sino, también, contar con los acuerdos institucionales [marco normativo y su desarrollo] que incentivan la responsabilidad... Entendiendo la RESPONSABILIDAD no como una cuestión exclusivamente relacionada con la celebración de elecciones cada cierto tiempo sino con la continuación del diálogo entre la sociedad civil y los políticos sobre las instituciones, aceptando cada uno su responsabilidad a través de adecuados controles... En definitiva, UNA DEMOCRACIA DE ELEVADA CONFIANZA. P. Flyvbjerg, N. Bruzelius y W. Rothengatter (2003)


PARTICIPACIÓN PÚBLICA E INTERÉS GENERAL La

temática de la participación se sitúa en la CONFIGURACIÓN DEL INTERÉS GENERAL (IG), en tanto y en cuanto éste funciona como CRITERIO NORMATIVO para la Administración y para las políticas públicas;

Un IG que debería construirse continuamente a través de un PROCESO DE INDAGACIÓN LIBRE Y COOPERATIVA sobre los bienes compartidos por la comunidad democrática – LOS BIENES COMUNES; Un IG que debería ser el RESULTADO de una construcción política –DELIBERACIÓN-, no de una construcción económica –intereses creados.


CONFIGURACIÓN DEL INTERÉS GENERAL

Según J. Dewey, una participación democrática efectiva en los asuntos de la comunidad requiere que las PERSONAS ASISTAN A LA DELIBERACIÓN PÚBLICA CON UNA MENTALIDAD ABIERTA. Deben desear escuchar a los otros, aceptar la posibilidad de que sus propias preferencias, sus demandas individuales, puedan estar mal informadas o pequen de miopía; que éstas puedan cambiar, incluso dramáticamente, durante el proceso de participación en un argumento respetuoso y razonado con sus conciudadanos.

“A DELIBERAR HAY QUE APRENDER… lo que a uno le pide el cuerpo no es deliberar, sino imponer su propio criterio, anular al contrario…” Diego Gracia, EPS, 29 enero 2006, pp 12-18


CONFIGURACIÓN ARTESANAL (DEMOCRÁTICA) del IG Esta FORMA DE ACTUAR ES MÁS LENTA, porque la composición de intereses es siempre compleja –de ahí el calificativo de artesanal que le damos a este modelo de toma de decisiones; Requiere 1. conocer cuáles son los intereses enfrentados 2. cuáles pueden ser las soluciones 3. equilibrar todos los intereses

Requiere mucho más que la decisión unilateral de las autoridades o de los técnicos que trabajan para la Administración.


Por eso ES IMPORTANTE LA PARTICIPACIÓN DELIBERATIVA Y LOS MECANISMOS QUE LA ASEGURAN

y, por lo mismo, es decisiva LA TRANSPARENCIA EN LA TOMA DE DECISIONES, con conocimiento público de cuáles son los grupos y cuáles los intereses que defienden y cómo los distintos intereses pueden ir transformándose a través de la deliberación.


CONDICIONES BÁSICAS DE LA PARTICIPACIÓN (B. de Marchi y J. Ravetz, 2001) 1. aprendizaje mutuo 2. congruencia interna y externa 3. recursos 4. confianza

+ MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN, que se presentan como posibilidades institucionales para abordar una creciente participación y deliberación ciudadana en las tomas de decisiones


ALGUNOS “PERO” A LOS MODELOS DELIBERATIVOS: No tienen en cuenta el contexto de las grandes asimetrías de poder y recursos en las que la deliberación tiene lugar.

Problemas de legitimidad cuando no logran asegurar una igualdad en el poder de la voz (en el uso de la palabra) de los participantes.

Posibilidades de utilizar estratégicamente la deliberación por actores poderosos: Se puede usar sólo para recopilar información de probables respuestas impidiendo más que abriendo el debate.

J. O’Neill, Markets, deliberation and environment (2007)


También cabe hablar de si la PARTICIPACIÓN CIUDADANA es una institución ceremonial o

una institución instrumental Institución ceremonial => toma de decisión autoritaria / configuración deficitaria del interés general / déficit democrático versus Institución instrumental => toma de decisión democrática / configuración artesanal del interés general / democracia de elevada confianza


Toma de decisiones autoritarias La

Administración pública considera que es la única competente para definir el interés general de acuerdo con la legitimidad que le otorgan las urnas.

La participación pública es vista como un trámite engorroso que sólo retrasa la satisfacción del interés público que ya ha decidido la administración.

Intereses particulares potencialmente afectados por la decisión pública quedan sin capacidad de expresión, al tiempo que pueden percibirse posibles connivencias entre determinados intereses particulares y el interés general.


Pasar del escenario político “Esta es la única solución” (decisión autoritaria) al de “Construcción social del problema” (decisión democrática) implica hablar de la necesidad de un EJERCICIO DE PRESIÓN CONTINUA desde la ciudadanía.

Para ejercer la presión continua nos es de utilidad el concepto de RENDICIÓN SOCIAL DE CUENTAS (social accountability)


La rendición social de cuentas

-RSC vertical -RSC horizontal

Smulovitz y Peruzzotti; O’Donnell


RSC vertical Conjunto de respuestas ciudadanas que funcionan como mecanismo de control de autoridades políticas y que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de los medios de comunicación


ACCIONES que tienen como objetivos:

Exponer los errores gubernamentales, trayendo nuevas cuestiones a la agenda pública;

Activar el funcionamiento de agencias horizontales (fiscalías de medio ambiente, de anticorrupción, defensor del pueblo, tribunal de cuentas, tribunales de justicia,...)


En el ejercicio de RSC vertical se emplean herramientas institucionales y no institucionales: La activaci贸n de demandas legales o reclamos ante agencias de control es un ejemplo de recursos institucionales

Las movilizaciones sociales son un ejemplo de las no institucionales


RSC horizontal Conjunto de actividades de control ejercida por agencias especializadas (tribunal de cuentas, fiscalías de medio ambiente, defensor del pueblo, fiscalías anticorrupción,...) en las administraciones gubernamentales (ayuntamientos, comunidades autónomas,…)


Importancia de la ampliación de la base de información

La RSC horizontal es una importante fuente generadora de información que se torna disponible públicamente y que puede ser utilizada por aquellos que están ejerciendo RSC vertical: querellas criminales, memorias de la fiscalía general del estado –secciones de medio ambiente y lucha contra la corrupción-, memorias del defensor del pueblo, del tribunal de cuentas, sentencias,… Ejemplo: la querella de la fiscal en el caso de Las Teresitas (Tenerife) fue utilizada por la Asociación Justicia y Sociedad para personarse en la causa para ejercer RSC vertical


Importancia de la ampliación de la base de información Y, viceversa, la RSC vertical puede generar información que puede ser utilizada por las agencias especializadas.

Ejemplo: Las Memorias de la Fiscalía General de Estado “En algunos casos, la ausencia de auxilio por parte de la administración se suple con otro tipo de colaboraciones como son las ONGs., plataformas ambientales o ciudadanas y grupos ecologistas, estando siempre dispuestos a colaborar con entusiasmo y facilitan enormemente el trabajo de la Fiscalía en la medida de sus posibilidades … (MFGEFCMAyU 2007, 42)


Las interrelaciones entre las RSC vertical y horizontal cobran importancia a la hora de entender la dinámica de la política democrática

Fomenta la disponibilidad de fuentes de información alternativas, una de las características centrales de una democracia política.


EFECTOS DE ESTIMULACIÓN Una sociedad alerta y razonablemente bien organizada, y medios que no se inhiben de señalar casos de transgresión y corrupción, proporcionan información crucial, apoyos e incentivos para las dificultosas batallas que las agencias de rendición de cuentas horizontal pueden tener que emprender contra poderosos transgresores o corruptos.


EFECTOS DE INDUCCIÓN La disponibilidad percibida en este tipo de agencia horizontal para emprender estas batallas (por ejemplo, la fiscalía anticorrupción presentando una querella criminal contra un alcalde), puede alentar la puesta en marcha de acciones de rendición de cuentas vertical (por ejemplo, manifestaciones, personación en las causas, presión de la prensa).


Efectos, respectivamente, de estimulaci贸n y de inducci贸n que son extremadamente importantes.


El conflicto territorial de Las Teresitas (Tenerife): un ejemplo paradigm谩tico de rendici贸n social de cuentas

El caso Las Teresitas (Santa Cruz de Tenerife)

Isla de Tenerife


Las Teresitas (Santa Cruz de Tenerife)


En el caso de Las Teresitas se está produciendo de facto una retroalimentación positiva entre los efectos de estimulación e inducción de las RSC vertical y horizontal

Veamos una aproximación al mapa conceptual de esa retroalimentación


Sentencia TSJC

Usuarios Vecinos-propietarios afectados

TSJC Junta de Compensación Inversiones Las Teresitas

Asociaciones de vecinos de S. Andrés

ATAN

Fiscalía anticorrupción peritos

Banca

Asociación de amigos de la Playa de Las Teresitas… Plataforma Ínsula Viable

Imputados: políticos, funcionarios, empresarios

Intervención estatal

Policía judicial

Agencia Tributaria Empresarios: Mapfre TS

Sentencia TS

Notarios

Universidad: Proyecto investigación

Coordinadora El Rincón-EA Registradores Fundaciones:FCM Asociación Justicia y Sociedad Ayuntamiento SC: gobierno, oposición, funcionarios, Gerencia urbanismo Otras administraciones públicas: cabildo, gobierno canario, gob. Central, autoridad portuaria

Expertos: COAC; proyecto ganador, posiciones críticas

Parlamento

Partidos políticos

Medios de comunicación (≠ posiciones): prensa escrita; prensa electrónica, radio, tv

Internet: blogs, “su opinión”


Titulares de prensa

CanariasAhora.com 19/4/07


La Provincia12/5/07


Manifestaci贸n de una secuencia del mapa conceptual: Universidad FCM Fiscal铆a Anticorrupci贸n


Canarias 7, 31/12/06

“…”El

libro es la base de la acción emprendida por la fiscal del caso de las Teresitas, una eficiente contribución editorial desde Lanzarote a la necesaria lucha contra la

corrupción”.


La corrupción como institución

¿Cómo llegué a la necesidad de introducir la “corrupción” como una variable explicativa en mi investigación?


Hipótesis de trabajo sobre la corrupción • Tenía razón Ciriacy-Wantrup cuando se quejaba de que a menudo, cuando se discute la política del suelo, la atención se centra en los instrumentos directos (leyes, ordenanzas, regulación…), que restringen u obligan a las decisiones privadas. Un enfoque tan limitado ignora el aspecto más importante de las decisiones sobre el uso del suelo y el conjunto más importante de instrumentos de política – las fuerzas económicas que determinan las decisiones privadas (mercado, crédito, fiscalidad, constructores de infraestructuras,…), i.e. los intrumentos indirectos


Por otro lado, la importancia de los instrumentos indirectos –generalmente infravalorados y, peor, fuertemente obstaculizadores-, requiere que la motivación y el comportamiento de los gestores privados sean perfectamente comprendidos

Y para comprender esas motivaciones y comportamientos introduzco como hipótesis explicativa la institución de la CORRUPCIÓN (Robbins 2000)


• La corrupción es una institución: un sistema normalizado de reglas transformadas desde la autoridad pública, instituida sobre desigualdades existentes y consolidada a través de la cooperación y la confianza No es vacío de autoridad pública, no es ausencia de reglas. Si se adoptara la acepción de ‘ausencia’, el investigador sólo se queda con la necesidad de explicar porqué ciertas reglas no se hacen cumplir y/o porqué ciertas normas no se asumen. [Situación en la que me encontraba] Con esta insuficiente, estrecha, acepción de la corrupción como vacío de autoridad pública queda fuera del análisis fenómenos de corrupción con gran poder explicativo (redes concretas y completas de especímenes que no son ni políticos ni empresarios, sino depredadores).


Margen para la política • Estamos ante la presencia de la corrupción como institución  Importancia de la comprensión del problema para ejercer una presión continua. La importancia de la rendición social de cuentas como herramienta para trabajar en ese terreno


Una proximidad perversa LOS CORRUPTOS UTILIZAN UNA “VISIÓN ECOLÓGICA” DEL CONCEPTO DE ACCESIBILIDAD

Una visión que identifica accesibilidad, ante todo, con proximidad en términos de poder, de relaciones. Por ejemplo, una licencia urbanística es tanto más accesible–en el plano espacial-, cuanto menor y más autónomo [autónomo en clave de poder] sea el desplazamiento que el empresario haya de realizar para satisfacerla.

Los individuos en posiciones de influencia política y social obtienen tal “cercanía” a través de las condiciones preexistente de confianza.


La metáfora de la “isla”

Margen para la creación de proximidad virtuosa en tornos a las luchas territoriales de los movimientos sociales


La La metáfora metáfora de de las las islas islas Identificando a las “islas” con las luchas territoriales “Islas” como Nimby ampliados: “no de esta manera”. “Islas” como lugares específicos de experiencias de luchas territoriales en el mapa de la crisis sistémica. “Islas” como palimpsestos de iniciativas autónomas donde cada iniciativa escribe su poema y su tragedia. “Islas “ locales y temporales de entropía decreciente donde la vida encuentra su asilo.


La La metáfora metáfora de de los los “archipiélagos” “archipiélagos” Un “archipiélago” de iniciativas autónomas unidas por aquello que las separa.. Estas Jornadas son parte de ese mar que las separa Un “archipiélago” de iniciativas autónomas que reclame un a geografía de la resiliencia que haga frente a la geografía política puesta al servicio de la máxima expansión de los ciclos inmobiliarios y de las megainfraestructuras


Las Jornadas como mar de ese archipiélago de iniciativas autónomas Son puntos de llegada de producción compartida de saberes tan globales y diversos como los propios procesos de globalización (B. de Sousa) Son una oportunidad (espacio-temporal) para el conocimiento recíproco, necesario para expandir la densidad y complejidad de las redes de los movimientos sociales [“archipiélagos de certezas (Morin), ultrasensibles (Breton), de entropía decreciente (Wiener)] Tienen por objetivo tejer red: disminuyen las asimetrías tejiendo red Una red que necesita a veces un distanciamiento saludable y reflexivo


Un distanciamiento que evite la cultura del señuelo y se centre en la perspectiva de lo relevante Tejen red de luchas territoriales y grupos de investigación que reclaman una geografía de la resistencia y de la resiliencia

Una red que enganche, alimente, visibilice Una creación de proximidad donde el valor de la investigación y la reflexión estratégica reduzcan distancias con la acción colectiva Una red de recuperación/regeneración de espacios refugios (Esteva) a modo de elogio a la metamorfosis de iniciativas emergentes (Morin)


Un “archipiélago-red” de márgenes, de ámbitos de actuación, de contextos y momentos de aprendizaje recíproco.

Un “archipiélago-red” de iniciativas que desde los “márgenes de conocimiento” permita ver el “excedente utópico” de la realidad: una realidad que subyace en su condición de un posible que espera ser potenciado, frente al patrón de poder que aspira a mantenerlas invisibilizadas o encubiertas Un “archipiélago-red” donde hombres y mujeres recuperen sus propias definiciones de necesidad, contrarrestando la advertencia que hacía Federico García Lorca en 1932


"Y "Y sin sin embargo, embargo, lo lo verdaderamente verdaderamente salvaje salvaje yy frenético frenético de de Nueva Nueva York York no no es es Harlem... Harlem... Lo Lo impresionante, impresionante, por por frío frío yy por por cruel, cruel, es es Wall Wall Street. Street. Llega Llega el el oro oro en en ríos ríos de de todas todas partes partes de de la la tierra, tierra, yy la la muerte muerte con con él. él. En En ningún ningún sitio sitio del del mundo mundo se se siente siente como como allí allí la la ausencia ausencia total total del del espíritu... espíritu... YY lo lo terrible terrible es es que que toda toda la la multitud multitud que que lo lo llena llena cree cree que que el el mundo mundo será será siempre siempre igual, igual, yy que que su su deber deber consiste consiste en en mover mover aquella aquella gran gran máquina máquina día día yy noche, noche, yy siempre." siempre."

Federico García Lorca - Conferencia recital pronunciada en la Residencia de Señoritas de Madrid el 16 de marzo de 1932.


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#STOPDEPREDACIÓN: Presentación Juan Sánchez García