Page 1

Watze de Boer:

‘Bewaak ook je eigen doelmatigheid’

Thema: lokale verantwoording Lokale rekenkamers nog niet lokaal genoeg Wethouder Berkelder: ‘Stel je zo kwetsbaar mogelijk op’ Schuiven bij verantwoording

Juni 2009

6

WWW.OVERHEIDSMANAGEMENT.NL

ovm_06_2009_cover.indd I

6/9/2009 8:04:28 PM


Een interim manager moet tijdelijk zijn. Z’n oplossing niet. Vind de

Lees onze cases en ontdek hoe Eiffel ook voor uw organisatie de

ovm_06_2009_cover.indd II 10410340_Adv_InterimMan_215x285.indd 1

x.

x kan vinden op eiffel.nl/interimmanagement

6/9/2009 8:04:49 PM 11-02-2009 15:28:14


Inhoud Colofon Overheidsmanagement verschijnt 11 keer per jaar en richt zich op de aandachtsgebieden financiën, strategie en bedrijfsvoering, kwaliteit, HRM en ICT binnen de lokale, provinciale en rijksoverheid, en bij ZBO’s en waterschappen. Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die nochtans onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden auteur(s), redactie en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich gaarne aanbevolen. REDACTIERAAD J.P.G. van Dooren (Algemene bestuursdienst), Drs. F.M. Galesloot RA (FAMO), prof. dr. M.P. van der Hoek (Erasmus Universiteit), dr. C.J. Verhoeven (Verhoeven management bv), drs. H.J.W. Verdellen (ConQuaestor Consulting), P.W. Wanrooy MBA (Gemeente Neerijnen), drs. R. Wielinga (Gemeente Deventer). REDACTIE Matthijs Hogendoorn Hoofdredacteur Tel.: (020) 515 93 18 E-mail: matthijs.hogendoorn@reedbusiness.nl Ivo Bolluijt Redacteur Tel.: (020) 515 93 17 E-mail: ivo.bolluijt@reedbusiness.nl Eveline Mulder Eindredacteur Tel.: (033) 422 00 82 E-mail: e.mulder@lvbnetworks.nl UITGAVE VAN Reed Business bv Postbus 152, 1000 AD Amsterdam Fax: (020) 515 91 45 Internet: www.overheidsmanagement.nl E-mail: info@overheidsmanagement.nl UITGEVER Ludo de Boo Tel.: (020) 515 91 74 E-mail: ludo.de.boo@reedbusiness.nl ABONNEMENTEN Abonnementen kunnen op elk gewenst tijdstip ingaan. Opgave via www.overheidsmanagement.nl of bij onze Klantenservice. Bij betaling via acceptgiro zullen wij een bedrag van € 2,50 (incl. btw) aan acceptgirokosten in rekening brengen. Abonnementen lopen automatisch door, tenzij uiterlijk 30 dagen voor de vervaldatum bij onze Klantenservice wordt opgezegd. Dit kan schriftelijk, telefonisch of per e-mail. Ook voor informatie over uw lopende abonnement kunt u contact opnemen met onze Klantenservice: Postbus 808, 7000 AV DOETINCHEM Telefoon: 0314-358358 (op werkdagen tussen 8.30 en 17.00 uur). Fax: 0314-349048; e-mail: klantenservice@reedbusiness.nl ADVERTENTIES Marc Nühn Tel.: (020) 515 91 72 E-mail: marc.nuhn@reedbusiness.nl John Kroon Tel.: (020) 515 91 70 E-mail: john.kroon@reedbusiness.nl Alle advertentiecontracten worden afgesloten conform de Regelen voor het Advertentiewezen gedeponeerd bij de rechtbanken in Nederland. Een exemplaar van de Regelen voor het Advertentiewezen is op aanvraag kosteloos verkrijgbaar. ONTWERP ANGI studio © Auteursrecht voorbehouden. Behoudens door de wet gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van de uitgever die daartoe door de auteur(s) met uitsluiting van ieder ander onherroepelijk is gemachtigd. Uw opgegeven gegevens kunnen worden gebruikt voor het toezenden van informatie en/ of speciale aanbiedingen door Reed Business bv en speciaal geselecteerde bedrijven. Indien u hiertegen bezwaar heeft, stuurt u dan een briefje naar: Reed Business bv, t.a.v. adresregistratie Postbus 808, 7000 AV Doetinchem Tel. 0314 – 358 358, fax. 0314 – 349 048 ISSN 0928-8503 AUTEURSINSTRUCTIES De redactie nodigt u uit om bijdragen te leveren aan dit tijdschrift. Daarvoor gelden enkele spelregels. 1. Artikelen worden exclusief aan Overheidsmanagement aangeboden. Zij worden inhoudelijk door de redactie getoetst. 2. De redactie streeft ernaar artikelen met een omvang van zo’n 1.200 woorden te plaatsen. In uitzonderingsgevallen kan de redactie besluiten langere artikelen op te nemen. Deze mogen dan beslist niet langer zijn dan 1.800 woorden. 3. Gebruik zo min mogelijk opmaakinstructies in de tekst en beperk het notenapparaat zo veel mogelijk. 4. Vermeld bij het artikel uw naam, functie, adres en telefoonnummer waarop u overdag te bereiken bent. 5. Stukken voor de redactie kunt u zenden aan:

4 Redactioneel 5 Berichten Meer waardering voor dienstverlening gemeenten 5 / Overheid betaalt nog steeds traag 5 / VNG wil bevoegdheid Wabo bij gemeenten 6

6 Ontdek je webstek 7 Boekrecensie 8 Rekenkamer naar Utrechts model In Utrecht is de rol van de rekenkamer diep verankerd. Dat is bepaald niet in elke gemeente het geval, zegt voorzitter Watze de Boer. ‘Het is belangrijk ook naar de eigen doeltreffendheid en doelmatigheid te kijken en te leren van elkaar.’ Hans Verdellen en Matthijs Hogendoorn

13 Professionalisering van lokale rekenkamers Een next best-benadering voor een goed gefundeerde waardebepaling van de lokale rekenkamer. Hoe kan de rekenkamer de kwaliteit van het lokale bestuur én haar eigen functioneren ontwikkelen? Gerard van Dieren en Ronald Elte

18 FAMO-verenigingsnieuws 20 Lokale rekenkamers nog niet lokaal genoeg Veel van de kritiek op lokale rekenkamers is begrijpelijk. Maar ze zijn nog maar kort actief, dus is enig geduld op z’n plaats. Er is tot nu toe te veel de nadruk gelegd op het voorbeeld van de Algemene Rekenkamer. Over zoeken naar de optimale positie. Peter Castenmiller

24 Interview: Gerrit Berkelder Sinds de komst van de gemeentelijke rekenkamer is het politieke speelveld weer wat kleurrijker geworden. Hoe ga je daarin te werk? Volgens de Deventer wethouder Gerrit Berkelder in elk geval niet door krampachtig te proberen alles sluitend te begroten. Reinen Dercksen

28 Schuiven bij verantwoording Niets is dodelijker en saaier voor de betekenis van verantwoording dan permanente, vormvaste en cyclische informatievoorziening over telkens dezelfde onderwerpen. Alleen voldoende variatie kan de publieke verantwoording levendig en betekenisvol houden. Rob van Rijn en Mark van Twist

31 Column Paul Bordewijk 32 Literatuur buitenland: Benchmarking

LVB Networks T.a.v. mw. drs. E. Mulder Postbus 2160, 3800 CD Amersfoort E-mail: e.mulder@lvbnetworks.nl

FOTO COVER: WATZE DE BOER

ovm_06_2009_pages.indd 3

6/9/2009 8:45:30 PM


REDACTIONEEL

Denken over verantwoording

V

erantwoorden in het publieke domein. Op het moment dat u dit blad ontvangt, ligt woensdag ‘gehaktdag’ alweer achter ons. Veel commotie dit jaar al in het voortraject. Enerzijds kritisch: Moeten we hier wel mee doorgaan? Klopt het kabinet zich niet al te veel op de borst? Waar blijft de controlerende rol van de Tweede Kamer? Wat doen we met al die pakken beleidsverantwoording? Is het budgetrecht van de volksvertegenwoordiging nog wel uit te oefenen? Of een positief tegengeluid: toch goed dat een kabinet zich uit in termen van ‘delivery’s’ en wil laten zien dat het doet wat er beloofd is. Dat is dan op rijksniveau. Op provinciaal en gemeentelijk niveau worden vaak dezelfde meningen en discussies gehoord. De beste manier van publieke verantwoording is en blijft een worsteling en elke tijd stelt daarin weer andere opgaven en uitdagingen. De kunst is om daar gevoel voor te ontwikkelen en erop in te spelen zonder in de waan van de dag te vervallen. Op rijks-, provinciaal en lokaal niveau is de laatste jaren veel ervaring opgedaan met de invoering van prestatiesturing en met het fenomeen rekenkameronderzoek. Zowel de programma- of prestatiebegroting als

4

ovm_06_2009_pages.indd 4

de rekenkamer heeft overtuigde voor- en tegenstanders. Kenmerkend in dit debat is dat eigenlijk niemand tegen publieke prestatieverantwoording is. Dat is winst. Het is nog niet zo heel lang geleden dat overheden zich uitsluitend financieel verantwoordden. Maar er is wel veel kritiek en gelukkig ook debat over de richtingen die we in moeten slaan om de overheid daadwerkelijk op een hoger plan te krijgen. In dit themanummer van Overheidsmanagement artikelen, interviews en standpunten voor een moment van bezinning voor u als lezer. Gaan we de goede kant op met de invoering van prestatiebegrotingen? Komen we om in de verantwoordingscyclus en de bijbehorende papierbrij of is er ook ruimte en tijd om te leren en werkwijzen te verbeteren? Welke rol speelt de lokale rekenkamer inmiddels in het krachtenveld en hoe ga je daar als bestuurder mee om? Hoe kunnen rekenkamers werken aan hun eigen effectiviteit? Allemaal vragen waarmee wij als redactie u aan het denken hopen te zetten en dat denken begint met veel leesplezier, het zij u van harte gegund! Frank Galesloot is lid van de redactieraad van Overheidsmanagement.

Nr. 6, juni 2009

6/9/2009 8:45:31 PM


BERICHTEN

Meer waardering voor dienstverlening gemeenten Het cijfer dat de dienstverlening aan de gemeentelijke publieksbalies krijgt, is gestegen van een 7,6 naar een 7,7. De gemeenten Moerdijk, Tynaarlo en Enschede worden het best gewaardeerd. Dat blijkt uit onderzoek van TNS Nipo in opdracht van Benchmarking Publiekszaken, een initiatief van NVVB en VNG. Als belangrijkste verklaring voor de stijging geeft Benchmarking Publiekszaken dat de wachttijd aan de balie korter is geworden. De gemiddelde ervaren wachttijd is gedaald van 9,1 minuten in 2007 en 7,7 minuten in 2008 naar 5,8 minuten in 2009. Verruiming van de openingstijden wordt steeds belangrijker gevonden, vooral in de kleinere gemeenten. Die wachttijd vinden bezoekers juist minder belangrijk. De Gemeente Moerdijk krijgt van haar balieklanten een 8,2 en behaalt daarmee voor het derde opeen-

volgende jaar de hoogste score. De tevredenheid over de telefonische dienstverlening is na twee jaren van daling gestegen van een 7,2 naar een 7,4. Wel geeft slechts 33 procent aan direct te zijn geholpen, dus zonder doorverbinden of terugbellen. Bellers naar de Gemeente Tynaarlo zijn met een totaaloordeel van 7,9 het meest tevreden. De sterkste groei wordt echter behaald bij burgers die via internet een product hebben afgenomen. De waardering voor de gemeentelijke websites stijgt van een 6,4 naar een 7,1. Koploper is de Gemeente Enschede met een 7,7. Websites worden snel en actueel gevonden, maar de overzichtelijkheid

van het aanbod van digitale producten en het kunnen vinden van de juiste informatie zijn volgens de respondenten nog voor verbetering vatbaar. De totale waardering die bezoekers voor de dienstverlening van de gemeentelijke publieksbalies geven, is gestegen van een 7,6 in 2008 naar een 7,7 in 2009. Sinds 2004 is de waardering nooit gedaald en in totaal met viertiende punt gestegen. De winst is vooral te danken aan de kleinere gemeenten (minder dan 25.000 inwoners). Hun rapportcijfer steeg van 7,6 naar 7,8, terwijl de grotere gemeenten stabiel bleven. (IB)

Overheid betaalt nog steeds traag Ook al heeft het kabinet ingezet op veel snellere betaling door de overheid, in de praktijk is daar nog weinig van te merken. De overheid betaalt maar iets meer dan 15% van de rekeningen op tijd. Dat blijkt uit een steekproef door incassobureau Intrum Justitia Nederland B.V. in opdracht van de NOS. De helft van de leveranciers van de overheid is dan ook niet te spreken over het betaalgedrag van de overheid en noemt het matig of slecht. De rijksoverheid betaalt 17% van de rekeningen pas na 46 tot 60 dagen en bijna een kwart van de rekeningen wordt zelfs pas na 60 dagen voldaan. Het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt genoemd als een snelle betaler, Defensie als een hele trage. Gemeenten en provincies doen het iets beter. Een kwart van de rekeningen bij de provincies wordt na 46 dagen of later betaald, bij gemeenten gaat het

zelfs om een op de drie facturen. Kleine gemeenten lijken sneller te betalen dan grote. Slechts 10% van de bedrijven die te laat hun geld krijgen, stuurt een renterekening. De inkoopvoorwaarden van de overheid sluiten deze maatregel vaak uit. De ondervraagde bedrijven zoeken de oorzaak van de trage overheid vooral in de ingewikkelde en trage administratieve procedures en systemen. Dat is vaak de uitleg die zij krijgen zodra zij aan de bel trekken. Overigens toont het onderzoek aan dat ook multinationals steeds vaker te laat betalen. (IB)

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 5

5

6/9/2009 8:45:31 PM


BERICHTEN / WEBSTEK

VNG wil bevoegdheid Wabo bij gemeenten De VNG wil de huidige provinciale milieubevoegdheden na de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in januari 2010 direct aan gemeenten overdragen. Dit zorgt volgens de VNG niet alleen voor helderheid voor het bedrijfsleven, maar ook tussen provincie en gemeente. Het Interprovinciaal Overleg

wil met de overdracht van de bevoegdheden wachten tot er een nieuwe, goed functionerende uitvoeringsstructuur is. De VNG heeft haar standpunt

bekendgemaakt aan minister Cramer en Hirsch Ballin. (IB) Bron: VNG

Ambtenaar 2.0 Matt Poelmans (directeur Burgerlink) vervolgt zijn reis door de virtuele wereld. Met de BurgerServiceCode als kompas is hij op zoek naar plekken waar de overheid op innovatieve manier gebruikmaakt van internet. Deze keer bezoekt hij de broedplaats voor modern ambtelijk talent: www.ambtenaar20.nl. Er wordt al jaren hard gewerkt aan modernisering van de overheid met inzet van informatie- en communicatietechnologie (ICT). Sommigen vinden dat het niet vlug genoeg gaat. Anderen weten dat verandering tijd kost. Maar er zit een versnelling aan te komen, om twee redenen. In de eerste plaats zijn belangrijke fundamenten voor die nieuwe e-overheid gelegd: websites, digitale handtekening, elektronische dossiers, snelle netwerken enzovoort. In de tweede plaats veranderen de sociale communicatiepatronen in de samenleving in hoog tempo. Onder de noemer Web 2.0 maken steeds meer mensen gebruik van weblogs, virtuele werelden en sociale netwerken. Ook bij de overheid ontkomt men niet daaraan. Iedereen weet dat het bij veranderingen niet gaat om de techniek, maar om de mensen. Bij de overheid moet de doorbraak komen van ambtenaren die bestaande werk- en denkpatronen durven te doorbreken. Gelukkig is er

6

ovm_06_2009_pages.indd 6

het netwerk Ambtenaar 2.0 (www. ambtenaar20.nl), waar onder het motto Practice what you preach gelijkgezinden actief zijn. Zij maken gebruik van de nieuwe instrumenten om ontschotting en samenwerking in praktijk te brengen en praktiseren daarmee Overheid 2.0. Wie wil weten hoe je een Wiki in praktijk brengt om een WMO-loket te ontwikkelen, kan er terecht. Net zoals voor het gebruik van Twitter bij snelle communicatie. En hoe kan een manager sturen in een organisatie die zich meer en meer horizontaal ontwikkelt? Op Ambtenaar 2.0 vind je uitleg over zowel de vergankelijke hypes als de blijvend kansrijke innovaties. Een ideale plek om inspiratie op te doen en ervaringen te delen. Indachtig het multichannelprincipe van de BurgerServiceCode (www. burgerlink.nl) verloopt niet alles alleen maar digitaal. De deelnemers komen ook regelmatig bij elkaar op de

ouderwetse koffie. En alle goede ideeĂŤn en voorbeelden staan ook in het boek Ambtenaar 2.0 dat je kunt bestellen (of downloaden). Ambtenaar 2.0 bruist van de ideeĂŤn om Overheid 2.0 gestalte te geven. Het toont aan dat er een nieuwe generatie aantreedt die creativiteit niet wil benutten om jongeren met verleidelijk gekleurde mixdrankjes aan de alcohol te krijgen, maar die in de functie van ambtenaar het als uitdaging ziet om op eigentijdse manier de publieke zaak te dienen en maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Overheid 2.0 maakt mogelijk wat je lief is.

Nr. 6, juni 2009

6/9/2009 8:45:32 PM


BOEKRECENSIE

Succesvol veranderen in de publieke sector Geen ezels! Zo luidt de titel van het boek van Dirk-Jan de Bruijn over inspirerend veranderen binnen publieke organisaties. Met die uitspraak geeft hij aan dat overheidsorganisaties geen ezels zijn als het gaat om de wijze waarop zij verandertrajecten uitvoeren. Zij stoten zich namelijk wel meerdere keren aan dezelfde steen! Dirk-Jan de Bruijn (1959) heeft als directeur bedrijfsvoering bijgedragen aan de transformatie van Rijkswaterstaat. Momenteel is hij werkzaam als programmadirecteur interactieve bedrijfsvoering bij Justitie. Hij beschrijft in Geen ezels! zijn ervaringen met verandertrajecten bij publieke organisaties. Met dit boek wil hij laten zien dat de traditionele en procedurele veranderaanpak vaak tot mislukking leidt. Het is tijd voor een nieuwe aanpak die meer gericht is op gemeenschappelijk winnen en onderling vertrouwen. Belangrijk is dat de klant of afnemer centraal staat. Daarmee bedoelt hij niet dat overheidsorganisaties bij ontwikkeling van producten en diensten in het hoofd van de klant moet kruipen. Nee, waar hij op doelt, is het daadwerkelijk betrekken van de klant. Er is namelijk te weinig contact met de eindgebruiker. Daar komt nog bij dat men elkaar binnen de organisatie ook nauwelijks opzoekt. Ketengericht of procesgericht samenwerken is volgens de Bruijn de oplossing. Niets nieuws, maar helaas pakt het management op dit gebied haar verantwoordelijkheden onvoldoende. Het mislukken van veranderingen heeft volgens hem vier oorzaken: niet willen, niet kunnen, niet moeten, niet durven. Daarnaast beschrijft hij dat overheidsorganisaties te veel in oude structuren blijven denken.

Wat zijn volgens De Bruijn de prioriteiten binnen de inspirerende veranderaanpak (voor managers in de publieke sector) die succesvol veranderen wel mogelijk maakt? 1. Creëer een sense of urgency: men komt pas in beweging als het moet. 2. Bij reorganiseren staan niet de structuren, maar de werkprocessen centraal. 3. Positioneer bedrijfsvoering gelijkwaardig ten opzichte van het primaire proces. 4. Samenwerken: onderling vertrouwen en gebruikmaken van elkaars krachten. 5. Interactie en transparantie tussen werkvloer en management. 6. Gebruik klachten als kans voor gratis adviezen van de afnemers. 7. Speel als management een hoofdrol in communicatie. 8. Huisvesting als enabler om samenwerking en creativiteit te stimuleren. 9. Analyseer weerstand en ga daarover in gesprek. Verandermanagement is een thema dat continu centraal staat binnen overheidsorganisaties. Het thema van het boek is dan ook actueel. Waar De Bruijn goed op inspeelt, is het thema bedrijfsvoering en de positie daarvan ten opzichte van het primaire proces. Momenteel verschuift het accent binnen overheidsorganisaties van ‘beleid’ naar ‘bedrijfsvoering’. Tevens benadert hij de problematiek en zijn voorgestelde veranderaanpak vanuit een praktische invalshoek, namelijk zijn eigen best practices. De vraag is wel waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de best practices van andere overheidsorganisaties waar hij zelf niet bij betrokken is

geweest. Immers, je hebt zelf ook last van blinde vlekken wanneer je onderdeel bent van een organisatie en haar cultuur. Het boek is aan te bevelen voor overheidsmanagers die een traditionele blik hebben op het leiden van verandertrajecten en die zich niet voor een tweede keer willen stoten aan dezelfde steen. De Bruijn geeft praktische tips en tricks hoe het leiden van verandertrajecten anders kan. Belangrijke eerste stap voor de traditionele managers is het stoppen met denken in achterhaalde structuren, silo’s, kolommen en functies. Denk juist in werkprocessen, in ketens, gericht op maximale onderlinge samenwerking, zodat de eindgebruiker het beste resultaat krijgt. En betrek deze al in de ontwikkelingsfase. Leer daarbij ook van de best practices. De Bruijn verwoordt dat als ‘zet die ramen toch open!’ Niets nieuws, want de meeste managers binnen de overheid zijn hiermee bekend. Hoe komt het dan toch dat er nog traditionele (top)managers zijn? Ligt het misschien aan het voorbeeldgedrag van de laag op het niveau van DG en SG? Of wellicht aan het voorbeeldgedrag van ministers? Er zijn immers nog steeds silo’s (lees: de verschillende politieke partijen) in de Tweede Kamer. Drs. Gaby Arjun Sharma, senior adviseur Verandermanagement ConQuaestor Consulting.

Geen ezels! Over inspirerend veranderen in de publieke sector; Van Gorcum, 2009; ISBN 9789023245094.

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 7

7

6/9/2009 8:45:37 PM


8

ovm_06_2009_pages.indd 8

Nr. 6, juni 2009

6/9/2009 8:45:37 PM


INTERVIEW

Rekenkamer naar Utrechts model In Utrecht is de rol van de rekenkamer in de controle op de gemeentelijke organisatie diep verankerd. Dat is bepaald niet in elke gemeente het geval, zegt voorzitter Watze de Boer. ‘Het is belangrijk ook naar de eigen doeltreffendheid en doelmatigheid te kijken, en te leren van elkaar.’ Hans Verdellen en Matthijs Hogendoorn

N

og voordat er sprake was van enige wettelijke Zo werd de rekenkamerfunctie langzaam ‘uitgerold’ verplichting, begon de stad Utrecht in 1997 in Utrecht, en De Boer wil graag het belang van die met een rekenkamercommissie: vijf raadsleden geleidelijkheid benadrukken. ‘Iedereen moest wennen. die onderzoek moesten doen naar de doeltreffendheid en In de commissie deden we één onderzoek per anderhalf doelmatigheid van de gemeentelijke organisatie. In 2000 al jaar, dat konden de raadsleden behappen. Zo hielden we werd er geconcludeerd dat de onafhankelijkheid versterkt tijd en budget over, waarmee ik de fundamenten kon leggen, de gemeentelijke organisatie en de raad kon laten moest worden, door ook externe leden aan te trekken. Het oog van Watze de Boer viel toevallig op de ad- wennen. Zeker in het begin waren die interne leden van vertentie in het Utrechts Nieuwsblad. ‘Het leek me leuk, belang voor de verankering van het rekenkamerwerk in de organisatie. Je moet bijvoorbeeld ik heb affiniteit met cijfers. Maar mijn duidelijk maken dat de rekenkamer er ervaring met onderzoek en ook met het ‘Simpele vraag: vóór de gemeenteraad is, maar niet van openbaar bestuur was nihil.’ Toch werd wat is er van de gemeenteraad. Want de neiging om De Boer, die is opgeleid als strafrechthet raadsbesluit opdrachten aan ons te verstrekken, was jurist en daarna onder meer als CFO er zeker in het begin. In dat opzicht is in het bedrijfsleven werkzaam was, geterechtgekomen?’ het overigens nog steeds belangrijk dat vraagd zitting te nemen. ‘Men was natuurlijk huiverig: externen die over je er je er bovenop zit en je pappenheimers kent in de polischouder meekijken, gaat dat wel goed? Vandaar dat de tieke arena.’ Twee andere factoren die erg belangrijk zijn geweest verhouding in de commissie nog werd bepaald op vier raadsleden en drie externe leden. Maar dan moest de in die begindagen: een uitstekende secretaris (‘niet ievoorzitter maar een van de externe mensen zijn. Dat mand van de griffie die het er even bijdoet’) en een duidelijk communicatiebeleid naar de buitenwereld toe. De werd ik toen.’ Boer: ‘Uiteindelijk doe je het allemaal voor de burger, dan moet die ook op de hoogte zijn. Dus hebben wij een Geleidelijk In 2004 volgde opnieuw een evaluatie en werd besloten brochure laten maken en een website [www.rekenkamer. tot de instelling van een rekenkamer met drie leden en utrecht.nl – red]. Daar kunnen burgers hun eigen klachtwee plaatsvervangers plus een staf. De Boer: ‘Er volgde ten en suggesties voor onderzoek op kwijt. En daarnaast opnieuw een sollicitatieprocedure, waar ik ook weer aan hebben we altijd actief contact gezocht met de pers. Dat heb meegedaan. Overigens wel alleen voor de functie heeft ook een ander doel, want laten we wel wezen: in de van voorzitter, want dat was ik nu eenmaal in de com- politiek loopt men altijd een stapje harder als de buitenwereld meekijkt.’ missie ook geweest.’

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 9

9

6/9/2009 8:45:43 PM


INTERVIEW

Utrechts model

Trots is De Boer op de navolgingsonderzoeken. ‘Daar Inmiddels werkt het ‘Utrechts model’ en Watze de Boer zijn we als eerste in Nederland mee begonnen. Een praat graag over wat zijn rekenkamer heeft bereikt. Met onderzoek leidt tot een voorstel en een raadsbesluit vijf stafleden (vier fte’s) doet de rekenkamer nu twee met een opdracht aan het college. Maar het collectieve à drie onderzoeken per jaar. Wat maakt de praktijk in geheugen van de gemeenteraad is doorgaans niet groot, daar gaat men na een genomen besluit over tot de orde Utrecht zo effectief? De Boer: ‘Om te beginnen moet je realistisch zijn. van de politieke dag. Wij stellen dan na twee of drie jaar We zijn een onafhankelijke instelling, maar je onder- de simpele vraag: wat is er van het raadsbesluit terechtzoeken moeten wel een bedding hebben, anders gaan ze gekomen? als een nachtkaars uit’. Dat ‘geworteld zijn’ in de orgaDat is buitengewoon effectief gebleken, zoals bijnisatie heeft verschillende aspecten. ‘We dagen de raad voorbeeld bij het onderzoek naar doelmatig- en doeltrefgraag uit: kom maar op met goede en gemotiveerde on- fendheid van externe inhuur in Utrecht. Daar moest van derwerpen. Die schiften we streng, uiteindelijk blijven alles aan verbeterd worden, maar daar was niets mee er misschien drie voorstellen over die bruikbaar zijn. gedaan. Toen naar aanleiding van ons vervolgonderzoek Daarvan doen we er één, want we hebben natuurlijk ook ook de pers daar lucht van kreeg, waren de rapen naonze eigen ideeën en initiatieven van andere partijen. Er tuurlijk gaar.’ moeten dus harde keuzes worden gemaakt, al was het maar omdat we niet meer dan drie onderzoeken per jaar Brief doen: om budgettaire redenen, maar ook vanwege het Een ander novum dat ze hebben ingesteld, is de rekenopnamevermogen van de raad. Daar zit een grens aan, kamerbrief. Regelmatig vraagt de actualiteit om een je kunt niet iedere maand met een onderzoek komen. reactie, maar een onderzoek duurt daarvoor natuurMaar goed, dan weet je zeker dat dat ene onderzoek dat lijk veel te lang. ‘Dan sturen we een brief van een paar wordt geïnitieerd door de raad ook echt breed gedragen A4-tjes: Beste gemeenteraad, dit en dit is er aan de hand, wordt.’ doe er je voordeel mee. Een goed voorbeeld is onze sugDe informele contacten zijn erg belangrijk. ‘Ik ken gestie om eens de verantwoording onder de loep te iedereen, iedereen kent mij, daar zorg ik voor. Ik maak nemen. Want dat zijn in gemeenteland natuurlijk vaak geen onderscheid in politieke kleur; nahamerstukken van centimeters dik. We tuurlijk heb ik over van alles en nog wat hebben toen alleen naar de toelichting ‘Bij sommige een persoonlijke mening, maar die is op de balans gekeken, vier weken van gemeenten heerst niet interessant voor het rekenkamertevoren onder embargo. Er bleken veel vrijheid-blijheid’ werk. Voeling houden met de organisafouten in te staan. De raad kreeg met tie, daar moet je veel tijd in investeren. het verschijnen van de verantwoording En als er na de verkiezingen 25 nieuwe raadsleden geïn- onze brief er direct bij. Als je daar later mee zou komen, stalleerd worden, die vaak van toeten noch blazen weten is het mosterd na de maaltijd.’ als het om de rekenkamer gaat, zorgen we dat we uitgeWat het Utrechts model ook apart maakt, is dat de breid aan bod komen in het introductieprogramma.’ raadsvoorstellen van de rekenkamer zelf afkomstig zijn en als zodanig op de agenda van de raadsvergadering komen te staan. Bij andere gemeenten is het vaak het Navolging Belangrijk is ook dat je je niet boven God en iedereen presidium dat de raadsvoorstellen indient. De Boer: ‘In verheven opstelt, benadrukt De Boer. En maar onder- ons model wordt de onafhankelijkheid daarmee benazoeken ‘over de schutting gooit’ op het moment dat het drukt. Als men met een wijzigingsvoorstel komt, zijn wij jou uitkomt. ‘Timing is essentieel. Als er politieke hoog- daar natuurlijk niet zomaar toe genegen. Daar is dan spanning is – begrotingsbesprekingen, jaarverantwoor- een amendement met een voorafgaande raadsbehandeding en dergelijke – dan zijn we even uit beeld.’ Een zekere ling voor nodig.’ flexibele opstelling is raadzaam. ‘We laten niet met ons sollen, maar we gaan ook niet met de wet in de hand op Grenzen onze strepen staan als een reactie van het college even Men volgt in Utrecht een tweewekelijks proces. In een wat langer op zich laat wachten omdat men duidelijk iets informatieve raadsvergadering wordt een voorstel uit anders aan het hoofd heeft.’ de doeken gedaan. Dan volgt de commissiebehandeling

10

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 10

6/9/2009 8:45:44 PM


en tot slot is er de plenaire raadsvergadering. Omdat De met fraude en dergelijke. Dit in tegenstelling tot somBoer voorheen altijd voor spek en bonen bij de raads- mige andere gemeenten. Mocht de Utrechtse rekenkamer wat op het spoor komen, dan gaat vergadering zat – hij heeft daar uiterer een brief naar de raad. Die moet dat aard niets te zeggen – mag hij tegen‘Hoe bewaken dan zelf organiseren, en daar heeft men woordig een inleiding houden. Ook eventueel vergaande instrumenten voor dat werkt mee aan de overtuigingswe onze eigen in de vorm van het recht op onderzoek kracht richting raad en college. ‘Al was doelmatigheid en en enquête. Een kwestie als de huisveshet maar omdat de raadsvergaderindoeltreffendheid?’ tingskosten van de burgemeester en de gen ook rechtstreeks op lokale televisie rel rondom die mogelijke censuur, daar worden uitgezonden’, voegt hij er fijnblijven we buiten. Iets anders is dan weer het algemene tjes aan toe. Controle op beleid en financiën, met onderzoeken, communicatiebeleid, bijvoorbeeld wat het nut is van het brieven, navolging, en aanbevelingen; hoe ver gaat de uitzetten van 700 persberichten per jaar door de Gebemoeienis van de rekenkamer? De Boer: ‘Er zijn na- meente Utrecht.’ tuurlijk grenzen. Zo’n navolging doen we één keer per onderwerp, het is aan de raad om het dan op te pak- Kwaliteit ken. In sommige gevallen wil men bijvoorbeeld weten Wat vindt De Boer van de kwaliteit van de gemeentelijke wat we van een plan van aanpak vinden. Informeel zeg- rekenkamers in het land? De grote gemeenten hebben gen we daar wel iets over, maar ook daar is het altijd het inmiddels wel op orde, zegt hij, maar dat geldt niet zoeken naar de balans. Waar we duidelijk buiten blijven, voor sommige kleinere. ‘Ik vrees dat die ze vooral hebben zijn zaken die te maken hebben met waarheidsvinding, ingesteld omdat het moest. Daar heerst vrijheid-blijheid.

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 11

11

6/9/2009 8:45:45 PM


INTERVIEW

Waterschappen Watze de Boer is eveneens voorzitter van de rekenkamercommissies van het hoogheemraadschap Rijnland en van het waterschap Rivierenland. Vijf waterschappen zijn begin 2007 begonnen met rekenkamercommissies met twee interne en drie externe leden De laatstgenoemden hebben in de vijf commissies een dubbelfunctie. De Boer: ‘Zo ontstaat er een soort personele unie en is er een verhoogde kans op samenwerking.’ Iets als het Utrechtse model ziet De Boer niet snel geïntroduceerd worden bij de waterschappen. Zover is het nog lang niet, ook daar moeten alle partijen eerst aan elkaar wennen, net als in Utrecht. Het werkt ook anders: er is meer uitvoering, minder beleid. Bovendien is er geen duaal systeem. De Boer: ‘Dat er geen rekenkamer is voorgeschreven met de invoering van de nieuwe waterschapswet, is een gemiste kans. Des te beter dat deze vijf waterschappen het nu wel zelf doen. Maar het zal nog wel even duren voordat dat allemaal is uitgekristalliseerd.’

De personele invulling bestaat uit het raadslid dat bij de behandeling het minst zat op te letten en die krijgt 5000 euro om drie A4-tjes vol te tikken.’ Er zijn er ook die de hele vuile was commercieel uitbesteden, zegt De Boer, maar daar is hij niet voor. ‘Onderzoek kun je uitbesteden, regie en oordeelsvorming moeten altijd binnenskamers. Nog een model dat uit den boze is: als leden van de rekenkamer zelf onderzoek gaan doen en hun uren daarvoor declareren. Dan doe je wel een heel groot beroep op iemands integriteit.’ Terwijl het ook voor kleinere gemeenten goed mogelijk is een effectieve rekenkamer op poten te zetten, zeker als je in de bezetting van de staf samenwerking zoekt met andere (kleine) gemeenten, vindt De Boer. Daar zijn in de praktijk goede voorbeelden van.

rekenkamers er eigenlijk zijn in Nederland, en een paar “individuele” uitglijders hebben al snel effect op het landelijke beeld van de rekenkamer.’ Daarom vind De Boer de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) ook zo belangrijk. ‘Daarbinnen kunnen we allerlei protocollen en best practices instellen. Ook wordt er gedacht aan het introduceren van visitaties bij collegarekenkamers. Je werkt dan bijna met een soort certificering en de gemeenteraad kan de rekenkamer weer aan die ingestelde procedures houden. Want het is aardig om de hele tijd naar de gemeente te wijzen, maar vergeet ook jezelf niet. Wat kost het en wat levert het op? Dat is tegelijkertijd een mooi ander aspect van zo’n navolgingsonderzoek. Daarmee laat je namelijk ook je eigen effectiviteit zien.’ Bezig zijn op het snijvlak van bestuur en politiek, zowel beleidsmatig als financieel, dat is wat Watze de Boer zo aantrekt in zijn functie. ‘We zijn een fantastisch instrument voor de raad ten behoeve van controle-uitoefening en inzicht in specifieke onderwerpen. Controle was altijd wat onderbelicht, dat is nu veranderd. En tegen relatief lage kosten, in ieder geval in Utrecht. Ik denk dat iedereen de rekenkamer hier een nuttig instrument vindt. Natuurlijk, het komt het college weleens niet uit. Tja, dat is politiek.’ Hans Verdellen is lid van de redactieraad van Overheidsmanagement. Matthijs Hogendoorn is hoofdredacteur a.i.

Verantwoording Dit brengt het gesprek automatisch op de eigen verantwoording. Wie controleert de rekenkamer? Die vraag vindt De Boer minder interessant, omdat elke zichzelf respecterende gemeenteraad de vinger aan de pols moet kunnen houden. Die gaat over het budget en bepaalt wie er wordt aangesteld. Wel is zijns inziens de kwaliteitsvraag essentieel. ‘Hoe bewaken we onze eigen doelmatigheid en doeltreffendheid? Als gezegd, er is landelijk nogal wat verschil. Er is niet eens precies bekend hoeveel

12

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 12

6/9/2009 8:45:54 PM


VERBETERING VAN LOKAAL BESTUUR

Professionalisering van lokale rekenkamers Begin 2010 zijn er weer gemeenteraadsverkiezingen; een derde raadsperiode onder de Gemeentewet van 2002 gaat van start. De wetgever heeft een lokale rekenkamer1 aan het lokaal bestuur toegevoegd. Zij wordt geacht de raad van betekenisvolle informatie en plausibele oordelen te voorzien over het door het gemeentebestuur gevoerde beleid. Dit zou de kennispositie van de raad versterken en de raad zou beter in staat zijn om tegenwicht aan het college te bieden. Hebben lokale rekenkamers de afgelopen raadsperiodes inderdaad bijgedragen aan verbetering van lokaal bestuur? Gerard van Dieren en Ronald Elte

V

oor een goed gefundeerde waardebepaling van lokale rekenkamers is het van belang om het bestuurlijke netwerk waar zij onderdeel van is in ogenschouw te nemen: 1. De binnenring van raad, college en ambtelijk apparaat. 2. Een tweede ring van met de gemeente verbonden partijen die beleid uitvoeren dat door de raad en het college overeen is gekomen (of, niet te vergeten: dat door het Rijk is verplicht). Deze ring bestaat uit maatschappelijke instellingen en groeperingen die meewerken aan de uitvoering van beleid. 3. ‘Buitengewesten’ die bestaan uit bedrijven, instellingen en burgers wier positie of gedrag het mikpunt van het beleid-in-uitvoering is. De vraag of beleid dat door het college wordt gevoerd inderdaad doelmatig en effectief is (i.c. de beoordeling van de ‘outcome’ van beleid), dient immers in deze ‘buitengewesten’ opgemeten, geanalyseerd en beantwoord te worden. In de praktijk is zo’n omvattende, ingewikkelde en diffuse vraag helaas niet te beantwoorden. Het zou veel tijd en onderzoekscapaciteit vragen en tegelijkertijd

weinig zekerheid bieden over de onderzoeksuitkomsten. Daarom wordt doorgaans gekozen voor een next bestbenadering. In dit artikel schetsen wij zo’n benadering.

Eendimensionaal Uit verschillende onderzoeken blijkt dat zowel leden van lokale rekenkamers als lokale bestuurders menen dat rekenkamers een positieve bijdrage leveren aan de controlerende rol van de raad. In een landelijk onderzoek uit 2007 zegt 82 procent van de respondenten het hiermee eens te zijn. De onafhankelijkheid en kwaliteit van onderzoek vormen hierbij een belangrijk argument.2 Uit de Rekenkamermonitor 2008 blijkt dat inmiddels ruim 90 procent van de ondervraagden deze mening is toegedaan.3 Op het eerste gezicht is er dus niet veel mis met (de perceptie van) de invloed van de lokale rekenkamer. Je mag veronderstellen dat versterking van de controlerende rol van de raad betekent dat de raad van de rekenkamer niet alleen tijdige, deugdelijke en relevante informatie krijgt met heldere conclusies en aanbevelingen, maar daar ook wat mee doet, er beleidsmatige of bestuurlijke consequenties aan verbindt en de realisatie

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 13

13

6/9/2009 8:45:55 PM


VERBETERING VAN LOKAAL BESTUUR

daarvan volgt. Uit dezelfde onderzoeken blijkt echter wing over succesvolle, tegenvallende of falende werdat nog geen 40 procent van de rekenkamerrapporten king. Specifieke kenmerken van het institutionele daadwerkelijk in de raad wordt besproken, 30 procent milieu waarin rekenkamers zijn ingebed, waarin zij van de rekenkamers niet weet wat er met aanbevelingen kwaliteit moeten leveren en invloed moeten zien uit gebeurt en er in het algemeen bij betrokkenen nogal wat te oefenen, blijven bij dit type evaluaties grotendeels twijfels zijn over de impact van rekenkameronderzoek. buiten beschouwing. Niet voor niets wordt de impact van lokale rekenkamers in de recent verschenen rapport Staat van de Dualisering Verschillen nogal gerelativeerd, mede omdat er tot op heden onvol- Er zijn op dit moment ongeveer 275 lokale rekenkadoende inzicht is om conclusies te trekken.4 mers in actie. Daartussen bevinden zich grote, geproEen flink aantal rekenkamers en rekenkamercom- fessionaliseerde en stevig genestelde exemplaren, zoals missies heeft de eigen kwaliteit en functionaliteit geëva- de rekenkamers van grote steden en samenwerkende lueerd of laten evalueren. In deze rapporten wordt goed gemeenten. Heel wat lokale rekenkamers werken op zichtbaar wat rekenkamers zelf meestal als ‘succesfactor’ vruchtbare wijze aan de eigen professionalisering en zijn zien voor het eigen functioneren. Veel evaluaties zoo- inmiddels op weg om zich duurzaam in hun bestuurlijke men met name in op de vraag wat de milieu te nestelen. Maar er zijn helaas gemeenteraad en/of het college hebben nog tamelijk veel lokale rekenkamers, Nog geen 40% gedaan met de afzonderlijke conclusies vooral in kleinere gemeenten, waar van de rapporten en aanbevelingen van uitgevoerde onde professionalisering moeizaam verderzoeken. Dat criterium is nogal eendiloopt en waar de onmiddellijke omgewordt in de raad mensionaal; het wordt ontleend aan de ving weinig waardering voor het onderbesproken binnenste ring van de binnenwereld van zoekswerk heeft en misschien wel van het lokale bestuur zelf. Er wordt door de lokale rekenkamer af wil. Een betedeze lokale rekenkamers bovendien – vrijwel alleen – in kenisvolle overall evaluatie van de lokale rekenkamer is ‘rapporten’ gedacht; het aantal rapporten en dat wat er- daarom een fictie: de verschillen in politiek-bestuurlijke mee is gebeurd, zijn de belangrijke criteria voor succes of context, ontwikkelingsgeschiedenis, samenstelling en falen. toerusting zijn te groot om kwaliteit en prestaties op een en dezelfde set criteria te meten en te beoordelen. Wij hebben in onze beroepspraktijk rekenkamers Meerdere criteria Gelukkig gaat een aantal evaluatierapporten een of meegemaakt die hun interne huishouding en planning meer stappen verder. Er worden in deze (zelf)evaluaties maar niet op orde kregen en daardoor te weinig toekwaonder meer vragen beantwoord over de relevantie van de men aan het vinden van de aansluiting met hun eigen onderzoeksonderwerpen, de ontvangst in de raad en de omgeving. Daarnaast zijn er rekenkamers die eenvoubenutting van het rekenkamerwerk door het college en digweg te weinig budget en ondersteuning hebben om de ambtelijke dienst, de wijze van rapporteren, de com- tot voldoende slagkracht te komen. Het is ons inziens municatie met bestuurders, ambtenaren en burgers, en niet voor niets dat met name kleinere gemeenten in ondergelijke. Niet meer de afzonderlijke onderzoeken maar derzoek aangeven de rekenkamer af te willen schaffen een reeks producten en de werkwijze in een bepaalde wanneer deze niet langer verplicht zou zijn. Vaak wordt periode vormen het blikveld. De (zelf)evaluatie is meer- de relevantie in kleinere gemeenten minder gevoeld en dimensionaal: meerdere criteria voor succes of falen zijn de beschikbare budgetten erg laag. spelen een rol. De criteria zijn ook hier grotendeels ontleend aan de binnenwereld van het lokale bestuur, maar Rolopvattingen er zijn meer regelkringen in beeld gekomen: naast raad Er is meer. De competenties van de lokale rekenkamer en college ook ambtelijke diensten die het beleid in feite zelf zijn belangrijk, maar ons inziens niet doorslaggeuitvoeren en – soms – de voor dat specifieke beleid met vend voor haar functionaliteit of effectiviteit.5 Want een de gemeente verbonden partijen. politiek sensitieve, bestuurlijk slimme, onderzoekstechOpvallend in deze (zelf)evaluaties is dat steeds nisch bekwame en publicitair handige rekenkamer die de rekenkamer zelf centraal staat; zij is het startpunt, op zich kwalitatief goede producten levert, is nog steeds middelpunt en eindpunt van de analyses en beschou- afhankelijk van de politiek-bestuurlijke kwaliteiten van

14

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 14

6/9/2009 8:45:55 PM


de rekenkamer niet een belangrijke rol worden toegedicht. Als er daarnaast sprake is van een bestuurscultuur waarin de strijd om de macht de boventoon voert, lopen rekenkamerrapporten vooral het risico om selectief als munitie in de strijd te worden gebruikt. De wil en de openheid om te leren van evaluatieve rapporten is dan meestal niet aanwezig en de raad zal de rekenkamer in die context veelal weinig gezag verlenen. Als we op deze manier naar de interactie tussen raad en rekenkamer kijken, worden er in versimpelde vorm vier standaardsituaties zichtbaar (zie figuur 1): 1. een incompetente rekenkamer en een onervaren raad (of een raad met een andere rolopvatting) komen in de onderlinge interactie, als die er al is, tot niets; 2. een incompetente rekenkamer wordt genegeerd door een ervaren raad omdat de raad niets ontvangt of niets kan met wat hij van de rekenkamer ontvangt;

rekenkamer -

bruikbaarheid

+

de gemeenteraad en de beleidsvoerende kwaliteiten van het college en de ambtelijke organisatie als het om de benutting en de doorwerking van de bestuurlijke boodschappen van de rekenkamer gaat. Het is niet moeilijk voor te stellen hoe een competente rekenkamer en een slimme en ervaren raad elkaar prikkelen en aanvullen. Het is helaas ook niet moeilijk voor te stellen hoe een ‘incompetente’ rekenkamer en een minder ervaren raad of een raad met een afwijkende rolopvatting elkaar negeren of dwars zitten. Wij kennen in onze beroepspraktijk ook gemeenteraden die publieke verantwoording en controle niet als een belangrijk onderdeel van hun rol zien (rolopvatting). Zij zien het vooral als hun taak om signalen uit de samenleving op te pikken en aan het college mee te geven. De corrigerende of protesterende stem van de burger is voor deze raden het belangrijkste controlemiddel. Op zich is dat een legitieme keuze, maar in die context zal

Rekenkamer:

-

raad

+

benutting

•Professionaliteit •Perspectief op onderzoek •Stijl en gezag •Onderwerpkeuze en timing

•Rolopvatting •Machtspolitiek •Wil om te leren •Gezag verlenen

Figuur 1 Interactie tussen raad en rekenkamer

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 15

15

6/9/2009 8:45:55 PM


VERBETERING VAN LOKAAL BESTUUR

3. een competente rekenkamer kan niets bereiken bij verliest in machtspolitieke spelletjes met het college en/ een onervaren/gebrekkige raad die niet weet wat hij of detailkritiek op de beleidsvoering. met de (producten van de) rekenkamer aan moet; Deze voorstelling van zaken maakt ook het ontwik4. een competente rekenkamer weet kelingspotentieel voor het vergroten de raad naar behoren te bedienen van de effectiviteit van de lokale rekenDe contextuele met onderzoeksrapporten en andere kamer zichtbaar. Een op zich compebenadering is producten, en de raad weet op slimtente rekenkamer heeft er baat bij om me wijze om te gaan met de positie, de raad te helpen bij het ontvangen, veringewikkeld, kwaliteiten en prestaties van de restaan en benutten van haar bestuurlijke maar nuttig kenkamer. boodschappen en onderliggende onderzoeksrapporten. De rekenkamer wordt Voor de functionaliteit van de rekenkamer zijn de wil en hier als het ware de change agent van de raad ten behoeve het vermogen van de raad om opbrengsten van rekenka- van de eigen functionaliteit. meronderzoek te benutten eigenlijk van doorslaggevende betekenis. Een competente rekenkamer en een ervaren Lokale rekenkamers in context raad kunnen in onderlinge wisselwerking de kwaliteit van Op weg naar een next best-benadering verruimen wij het lokaal bestuur een niveau hoger brengen. Daarente- als derde stap de context van lokale rekenkamers met gen: wee de competente rekenkamer die veel van haar college en ambtelijke organisatie waarmee zij frequent werk de mist in ziet gaan omdat de raad zich keer op keer van doen hebben (zie figuur 2).

Context (burgers, instellingen, verbonden partijen etc.)

Raad Rolopvatting

Machtspolitiek Verwachtingen

Wil om te leren Stijl Gezag

Belang van verantwoording

Perspectief Onderwerpkeuze Werkwijze Professionaliteit

Communicatie

Kwaliteit onderzoek Kwaliteit rapporteren

Rekenkamer

Aansturing / houding college en management Tijd en capaciteit Kennis en ervaring

College en organisatie

Figuur 2 Context van lokale rekenkamers

16

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 16

6/9/2009 8:45:55 PM


Raad, college en ambtelijke organisatie hebben ieder voor zich specifieke belangen, competenties, werkwijzen, denkbeelden en dergelijke. In dit analysemodel hebben wij per actor enkele factoren toegevoegd. Het gemeenschappelijke deel waar de cirkels elkaar overlappen, bevat dimensies waarop de lokale rekenkamer kan sturen om de kwaliteit van het lokaal bestuur en haar eigen functioneren te ontwikkelen. Bijvoorbeeld door haar eigen stijl van werken af te stemmen op respectievelijk die van de doelorganisaties (college, raad) en die van de medespelers en tegenspelers in het bestuurlijke spel. Of door het perspectief van haar bestuurlijke boodschappen (gericht op leren of op afrekenen?) in balans te brengen met het vermogen en de bereidheid van raad, college en ambtelijke diensten om met kritiek op kwaliteit en prestaties van besturen en beleidsvoering om te kunnen gaan. En niet te vergeten: door op vruchtbare wijze te communiceren met de partners in het netwerk over het onderzoeksprogramma en het kader, doel, nut, de condities, werkwijzen, planning en dergelijke bij concrete onderzoeken.6

2. B&A Consulting: Leren afrekenen, een voorlopige evaluatie van lokale en provinciale rekenkamer(commissie)s. Den Haag 2007.

3. De Lokale Rekenkamer: Rekenkamermonitor 2008, Utrecht 2008.

4. Ministerie van BZK: Staat van de Dualisering, Den Haag 2008.

5. Wij gebruiken het begrip competentie hier als verzamelnaam om bestuurlijke ervaringen, onderzoekstechnische inzicht en vaardigheden, communicatief vermogen, politiek-bestuurlijke sensitiviteit en oordeelsvermogen en dergelijke mee aan te duiden.

6. Wellicht denkt de lezer: ‘ligt allemaal nogal voor de hand.’ Maar de ervaring leert dat nog tamelijk veel lokale rekenkamers de basiskwaliteiten van het rekenkamerwerk nog niet onder de knie hebben.

Deze contextuele benadering van betekenis van lokale rekenkamers voor het (verbeteren van) functioneren van het lokaal bestuur is een ingewikkelde zaak. Zij koppelt de door lokale rekenkamers op meerdere dimensies daadwerkelijk bereikte resultaten aan elkaar. Daardoor is haar reikwijdte en diepgang groter dan die van de tot nu toe gangbare onderzoeken. Een bijkomend nut van deze of een vergelijkbare contextuele benadering is dat zij tevens het ontwikkelingspotentieel in kaart brengt: dat wat lokale rekenkamers zelf of in samenwerkingsverbanden bij kunnen dragen aan vergroten van de eigen professionaliteit ten behoeve van verbetering van lokaal bestuur. Gerard van Dieren (gerardvandieren@gmail.com) is organisatiepsycholoog, werkt als organisatieadviseur in de publieke sector en was voorheen voorzitter/directeur van een drietal rekenkamers. Ronald Elte (r.elte@o2l.nl) is verbonden aan het adviesbureau Organise-to-Learn. Hij was voorheen onder meer werkzaam bij de Onderwijsinspectie en de Algemene Rekenkamer. Hij is lid van een lokale rekenkamer.

Noten 1. In dit artikel bedoelen wij met lokale rekenkamers alle vormen die er lokaal bestaan, dus zowel rekenkamers als rekenkamerfuncties, zowel commissies als eenhoofdige rekenkamers.

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 17

17

6/9/2009 8:45:56 PM


FAMO-nieuws van de Vereniging Federatie van Algemene Middelenmanagers bij de Overheid

Nieuwe leden n n n n n

Mevr. C. Teunissen, beleidsmedewerker Financiën, Gemeente Rhenen Dhr. M.P. van Lier, controller Ruimte, Gemeente Zoetermeer Dhr. F. Wesselius, senior financieel beleidsmedewerker, Gemeente Leeuwarden Dhr. H. Procé, afdelingshoofd, Gemeente Zwolle Dhr. M.G.M. van Monsjou-Veringa, hoofd afdeling Organisatieondersteuning, Gemeente Heiloo

Impressie bijeenkomsten over de kredietcrisis

FAMO Verenigingsbureau Galvanistraat 1 Postbus 416 6710 BK Ede Tel: 0318 - 66 82 03 Fax: 0318 - 43 76 53 www.famo.org Bestuur FAMO E.J.F.M. Kerssemakers bc, voorzitter G.W. Nijhof, secretaris en programmamaker C.G. Derijck, penningmeester H. Vervoort, vakgroep HRM & Organisatie R. Starke, vakgroep Financiën & Control E.T. Halman, vakgroep Informatiebeleid Raad van advies FAMO Drs. F.H. Buddenberg Drs. J. Miedema Drs. P.P.L. van Kalmthout Drs. B. van der Veldt Prof. dr. H.P.M. Van Duivenboden Contactpersoon FAMO Verenigingsnieuws: Aart van Tuijl, avantuijl60@hotmail.com

ovm_06_2009_pages.indd 18

Op 8 en 9 april j.l. heeft de FAMO op verzoek van de VNG vier regiobijeenkomsten gehouden met als onderwerp de economische kredietcrisis. Deze vonden plaats in Zwolle, Den Haag, Eindhoven en Alkmaar. Als eerste gaf de VNG een indruk van de gevolgen van de economische kredietcrisis voor Nederland op basis van cijfermateriaal van het CPB. Opvallend daarin zijn de cijfers van de verwachting van de oplopende werkloosheid en het tekort van het EMU-saldo. Duidelijk werd ook dat bedrijven die gevoelig zijn voor financiering en export, de grootste klappen zullen krijgen. Met name de zuidelijke provincies zullen de gevolgen merken, aldus de VNG. Vervolgens werd in meer algemene zin ingegaan op de mogelijke gevolgen voor de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Concreet was dit toen nog niet, gezien de nog lopende onderhandelingen van VNG en BZK. Dit werd bevestigd door de spreker van het ministerie van BZK en leidde tot discussie over het al dan niet loslaten van het mechanisme ‘samen de trap op en samen de trap af’. Inmiddels is bekend dat dit voor de jaren 2009 tot en met 2011 is losgelaten. Ook is er grote onzekerheid over de verdere financiële gevolgen van de economische kredietcrisis voor gemeenten. In elke bijeenkomst werd door een gemeente ingegaan op de verwachte gevolgen van de economische kredietcrisis. Wel zijn al gevolgen te zien in de cijfers van het UWV en de KvK, zoals op-

lopende werkloosheid onder jongeren, een oplopend aantal faillissementen en afname van orderportefeuilles van bedrijven. Gemeenten verwachten toenemende uitgaven voor uitkeringen WWB en inzet om werkloosheid te bestrijden. Ook schuldhulpverlening zal toenemen. De inkomsten van de grondexploitatie zullen lager worden, evenals bouwleges en OZB door achterblijvende woningbouw. Kortom: de verwachtingen zijn niet positief. Tevens werd ingegaan op wat gemeenten kunnen betekenen voor het bestrijden van de economische kredietcrisis en welke maatregelen genomen worden (voor de korte termijn), zoals stimuleren van woningbouw, versnellen van investeringen en versterken van onderwijs en werkgelegenheid voor jongeren. Duidelijk is dat dit wel een bijdrage levert, maar dat het weer aantrekken van de economie niet in handen ligt van de gemeenten. Daarmee breken ook voor gemeenten onzekere tijden aan en doemen bezuinigingsscenario’s op aan de horizon.

FAMO-voorjaarsbijeenkomst 12 mei ‘Vergeet vooral de borrel hierna niet!’ Zo opent Eduard Kerssemakers, voorzitter van de FAMO, de Voorjaarsbijeenkomst 2009. De directeur Middelen van de Gemeente Weert laat hier niet alleen zijn Limburgse hart spreken, maar doelt meer op de essentie van de FAMO: elkaar inspireren en bevragen. Leren van elkaar. Met het thema van de dag, ‘Kredietcrisis, vergrijzing, proces-

6/9/2009 8:45:56 PM


verbetering en innovatie’, kan men dan ook uitzien naar een leerzame borrel. Tussen de diverse stands en een lunchbuffet ontmoeten zo’n 120 middelenmanagers en controllers elkaar in conferentieoord De Reehorst in Ede. De dag gaat van start met drie plenaire lezingen, waarna diverse workshops volgen. De opkomst is prima, ondanks dat men al eerder massaal de regiobijeenkomsten van de FAMO over de kredietcrisis had bezocht. Het thema van vandaag gaat dan ook verder. èKING Verbetering van de kwaliteit van gemeenten staat centraal in het verhaal van plenaire spreker Cees Meesters. Hij is sinds 17 november 2008 kwartiermaker voor het nieuw op te richten Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING), dat de dienstverlening van gemeenten als poort naar de overheid moet verbeteren. Participeren in benchmarks, bestuurskrachtmeting door elkaar te adviseren en een standaardisering van de ICT-systemen. Het zijn drie hoofdtools waarmee KING een efficiëntere en doelgerichtere gemeente wil realiseren om uiteindelijk de burger beter van dienst te zijn. èSymbiotisch De volgende spreker, futuroloog en econoom prof. dr. Wim de Ridder, schetst een toekomst waarin ontwikkelingen elkaar steeds sneller opvolgen en de kapitalistische maatschappij langzaam overgaat in een symbiotische maatschappij. We worden afhankelijk van elkaar. De technologische ontwikkelingen, met name wat de informatie-

technologie betreft, zorgen ervoor dat er een wereldwijde samenleving ontstaat die slimmer is dan de individuele gemeente. De burger wordt zelfredzaam en ontwikkelt mee. Niet een sterke organisatie met prestatieafspraken maar een gemeente die openstaat voor innovatie en de prestaties van de burger heeft daarom de toekomst. ‘Niet alleen de prestaties van de ambtenaar tellen en dat vinden ze bij KING misschien niet zo leuk om te horen’, besluit De Ridder. ‘Oh, jawel hoor!’ pareert Meesters nog vanuit de zaal. èKans De praktijk laat echter ook zien dat de burger steeds grijzer wordt. Als kleine gemeente voelt Neerijnen reeds de klappen van de vergrijzing. Piet Wanrooy, bestuurslid van de FAMO en gemeentesecretaris van Neerijnen, doorloopt op basis van het denkmodel ‘Ageing Tomorrow, Innovation Today’ van PricewaterhouseCoopers een traject waarmee hij in staat is om de verschillende gevolgen van vergrijzing inzichtelijk te maken en er op in te spelen. Aandacht voor de binding van de jonge bevolking aan de gemeente en de verbinding met de oudere bevolking zijn belangrijke punten in zijn strategie. De gemeente als zorg- en ontwikkelingsbedrijf krijgt de volle aandacht. De vergrijzing is geen ramp, maar een kans om te veranderen. èNaadloos De workshops, gegeven door diverse sponsoren van de FAMO, behandelden vervolgens op een praktische manier hoe je, ook met de kredietcrisis op de achtergrond, jezelf kunt voorbereiden op de toekomst: het realiseren van een

managementdashboard met bedrijfsvoeringinformatie voor managers, het profiel van een financieel manager in 2015, personeelsbinding en kennismanagement, ICT als antwoord en de veranderende vraag door de vergrijzing. En dit alles met de nodige interactie. Ook tijdens de workshops waren de laatste woorden hier niet over geuit. Dus nee, de borrel werd niet vergeten.

Jaarcongres 2009, 17 september, Zwolle Met ingang van 2009 is de formule van het najaarscongres aangepast. In plaats van een tweedaags congres zal het Jaarcongres 2009 plaatsvinden op één dag met de volgende indeling: n Algemene Ledenvergadering 9 uur -10 uur n Jaarcongres 10 uur-16 uur n Receptie gemeentehuis 16 uur-17 uur n Avondprogramma Er bestaat de mogelijkheid tot overnachten op woensdagavond en donderdagavond. Daarnaast zal de FAMOscriptieprijs 2009 uitgereikt worden tijdens de receptie op het gemeentehuis. De Gemeente Zwolle voert sinds 2007 het predikaat Investor in People. Daarnaast heeft de Gemeente Zwolle, volgens het weekblad Intermediair, de beste arbeidsvoorwaarden over 2008. Belangrijker is het motto: het beste uit mensen halen.

Jaarprogramma FAMO 2009 Voor nadere informatie over bijeenkomsten en de overige te organiseren activiteiten van FAMO en het FAMOjaarprogramma 2009, wordt u verwezen naar de FAMO-website: www.famo.org.

FAMO: JOUW NETWERK! ovm_06_2009_pages.indd 19

6/9/2009 8:45:56 PM


ZOEKEN NAAR OPTIMALE POSITIE

Lokale rekenkamers nog niet lokaal genoeg Het was zo’n aardig idee. Bij de invoering van het dualisme werd door sommigen gevreesd dat afbreuk werd gedaan aan het belang van de gemeenteraad. Om dat te compenseren, is onder meer de controlerende functie van de raad benadrukt en versterkt. De mogelijkheden van de raad moesten op dat punt worden uitgebreid. Wat lag meer voor de hand dan het verplicht stellen van een gemeentelijke rekenkamer? Dus zo geschiedde. Peter Castenmiller

V

eel langer is er niet over nagedacht. De wetgever kende alleen het voorbeeld van de Algemene Rekenkamer. Dit Hoge College van Staat vormt natuurlijk een aardig richtpunt. Nadat het verplichtstellen van een rekenkamer was aangenomen, werd een werkgroep ingesteld die gemeenten moest adviseren over de inrichting. Ook in de activiteiten van deze werkgroep was de Algemene Rekenkamer het ijkpunt. Zo moest het worden. Bovendien, ook onder de eerste generatie bestuursleden van lokale rekenkamers waren personen met eerdere ervaringen bij de Algemene Rekenkamer naar mijn stellige indruk eveneens oververtegenwoordigd.

Traditie En zo waren er dus in 2006 zo’n 400 algemene rekenkamertjes. Een groot aantal van deze werd en wordt bemenst door hoogopgeleide personen, die hun sporen in het onderzoek hebben verdiend. Zij selecteren met zorg een beleidsthema, zij bestuderen nauwgezet de oorspronkelijke doelstellingen, zij ontwerpen een scherp en uitgebreid normenkader, zij verzamelen intensief en volledig de benodigde informatie, zij nemen de tijd dit goed te analyseren, zij ijken dit aan het normenkader en denken lang na over de conclusies en aanbevelingen, waarbij ze zo precies mogelijk aangeven wat niet goed

20

gaat en hoe het wellicht beter kan. Dat doen zij terwijl zij nadrukkelijk en scherp hun eigen onafhankelijkheid bewaken, zowel ten opzichte van de raad als het college van B&W. Weliswaar zijn zij bereid om de verschillende fracties in de raad te consulteren en te informeren, maar alles wat ook maar de suggestie wekt dat de rekenkamer zich laat beĂŻnvloeden, wordt terstond en beslist terzijde geschoven. In de goede traditie van de Algemene Rekenkamer wordt tijdens het onderzoeksproces een nota van feiten ter verificatie aan de ambtelijke organisatie aangeboden. En natuurlijk wordt later in het proces ook het college van B&W de gelegenheid gegeven met een bestuurlijk commentaar te komen. Vanwege de zorgvuldigheid is een beetje rekenkameronderzoek zo wel een jaar onderweg. Maar ja, als rekenkamer laat je je ook door niets en niemand opjagen.

Wesp Veel colleges van B&W, en in hun kielzog de ambtelijke organisatie, reageerden wat onwennig en onhandig op het nieuwe fenomeen van lokale rekenkamers. Menig college van B&W kan zich immers wentelen in de bijna vanzelfsprekende en weldadige steun van volgzame fracties, zodat het college nooit echt bekritiseerd wordt. En daar was dan opeens een onafhankelijk en eigenwijs

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 20

6/9/2009 8:45:56 PM


orgaan, dat gewoon in het openbaar het college letter- kamers nog eens onderzocht hebben wat al bekend is; lijk de maat nam. Dat was schrikken. Als door een wesp het lijdt geen twijfel dat sommige rapporten vooral als gestoken reageerde menig wethouder wat al te direct op nabrander worden ingediend. En het lijdt ook geen twijfel de rekenkamers. De rekenkamer zou dat er bij sommige rekenkamers wat het niet begrepen hebben, de rekenweinig gevoel is voor de eigenaardigHet kamer zou geen gevoel hebben voor de heden van het lokale bestuur. Alleen, instrumentarium lokale context, de rekenkamer condat is rekenkamers niet direct aan te stateerde iets wat allang bekend was, rekenen. Het is wat mij betreft een is te zwaar, het met de aanbevelingen van de rekendirect gevolg van de nadruk die is formalisme te groot kamer was het college allang bezig, de gelegd op het voorbeeld van de Algerekenkamer stapelde controle op conmene Rekenkamer. Te makkelijk is trole, belastte onevenredig zwaar de ambtelijke organi- aangenomen dat een dergelijk instituut, dat op nationaal satie en hun bevindingen kwamen als mosterd na de niveau meer dan 100 jaar de tijd heeft gehad om zich te maaltijd. ontwikkelen, vast ook wel van de ene op de andere dag De ervaren leden van de rekenkamers gaven over zou voldoen in de lokale context. het algemeen geen krimp. Zij wezen de kritiek van de Dat is gewoon niet zo. Het instrumentarium is te hand en hulden zich vervolgens in verheven stilzwijgen; zwaar, het formalisme is te groot en inderdaad, het onttot een dergelijk niveau van discussie gingen ze zich ver- breekt aan een gevoel voor de bijzondere kenmerken van der niet verlagen. de lokale beleidspraktijk. Deze is nu eenmaal minder formeel en minder zwaar dan de landelijke politiek. Afstanden tussen raadsleden en college van B&W zijn vele Formalisme Toch kan ik veel van de kritiek op lokale rekenkamers malen korter dan tussen parlementariĂŤrs en ministers. goed begrijpen. Het lijdt geen twijfel dat vele reken- Zowel raadsleden als bestuurders begrijpen eigenlijk

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 21

21

6/9/2009 8:45:56 PM


ZOEKEN NAAR OPTIMALE POSITIE

maar weinig van een instituut dat zich zo afstandelijk opgeven. Ze betrekken gewoon meer partijen in de uitopstelt. En daar waar parlementariërs individueel of via voering van het onderzoek, ze luisteren naar meer mede fractie assistenten hebben, staan raadsleden er alleen ningen en kunnen daarom hun bevindingen beter een voor. De zware, degelijke en zeer genuanceerde rappor- plaats geven in de lokale praktijk. Het hoeft ook niet altijd te gaan om van die zware, ten gaan zo over de hoofden van de raadsleden heen, ze hebben nauwelijks tijd om het van voor tot achter te langdurige en ingewikkelde onderzoeken die afgerond lezen. Vaak missen ze ook de juiste kennis om het ge- worden met een verantwoorde rapportage. Waarom zou nuanceerde en doorwrochte resultaat dusdanig te door- je er niet mee kunnen volstaan om een korte verkenning af te ronden met de presentatie van de resultaten, gegronden dat ze er ook politiek iets mee kunnen. Verschillende lokale rekenkamers staan door hun volgd door een afsluitende discussie? Daarmee kun je de grondigheid en degelijkheid en door hun ver doorge- actualiteit van de op dat moment belangrijke besluiten voerde onafhankelijkheid buiten de lokale beleidsprak- veel makkelijker en directer dienen. tijk. De raadsleden merken zo veel te weinig van ‘hun’ rekenkamer. De één of twee rapporten die in een jaar Niets verkeerd verschijnen, ontaarden in een ritueel meningsverschil Lokale rekenkamers zijn echt een aardig idee. Ze zijn net tussen de rekenkamer enerzijds en drie jaar actief. Het zou wel heel verhet college van B&W en de ambtelijke rassend zijn als we nu al juichverhaHet hoeft niet organisatie anderzijds. De raad neemt len over dit instituut kunnen noteren. dit voor kennisgeving aan. Als er in Het duurt altijd even voordat zo’n altijd te gaan om de samenvatting een interessante en nieuwe speler de goede positie heeft van die zware begrijpelijke conclusie of aanbeveling gevonden. Op zoek naar de meest onderzoeken staat, dan wil het raadslid dit wellicht optimale positie doen lokale rekenkain een raadsvergadering aan de orde mers er goed aan om zich niet al zeer stellen. Maar daarna kan men overgaan tot de orde van te spiegelen aan de Algemene Rekenkamer en vanuit een de dag. mooie, goed uitgeruste ivoren toren het lokale bestuur te bekritiseren. Het gevaar is te groot dat je daardoor voor alle spelers in het lokale bestuur, inclusief de raadsleden, Interactie Lokale rekenkamers lijken nu wel de voetbalanalist die louter een interessante, maar verder te negeren instanin een ver boven het speelveld verheven commentaar- tie wordt. Dat zou jammer zijn. Want aan het oorspronpositie lang na de wedstrijd uitlegt wat er bij het tegen- kelijke idee is niets verkeerd. doelpunt nu precies fout ging. Interessant, nuttig, maar zo’n spelsituatie zal zich nooit meer in precies dezelfde Peter Castenmiller is lector aan BAZN, de bestuursacademie vorm voordoen. Wellicht kun je beter tijdens de wed- en lid van de Rekenkamer van de Provincie Zeeland. strijd kort langs de lijn staan en dan de aanwijzingen geven. Dan voetbal je nog steeds niet mee, word je geen partij en behoud je de onafhankelijkheid. Maar het rendement ligt een stuk hoger. Dat betekent bijvoorbeeld meer interactie met de raad over de onderzoeken en de centrale vraagstellingen daarin. Meer en meer zie ik lokale rekenkamers die bij aanvang van het onderzoek een discussiebijeenkomst met de raad beleggen over de onderzoeksvragen en aandachtspunten. Dat is mooi. In de afronding zijn er al rekenkamers die hun voorlopige bevindingen delen met de raadsleden en gezamenlijk nadenken over conclusies en aanbevelingen. Dat vergroot het draagvlak, zorgt voor meer begrip bij de raad voor de opbrengsten en draagt bij aan meer gevoel bij de aanbevelingen; zonder dat de rekenkamers de essentie van hun onafhankelijkheid

22

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 22

6/9/2009 8:45:57 PM


Eerlijk zullen we alles delen‌

Maar wat blijft er over voor u?

FM

JUNPE

VE JTDI" H F U B S U )FU4 POSJTLT S B 8 A

SEFSE CFWP UBUFO PSEU FJEX DJBMF4 BBNI SPWJO EVVS[ FIPFGUF1 F P I JFC MFSFO SNBU S HJOUUF LWBOJOGP  WFSEF JECF F FU+BBS WFSIF TPOEFS[P WBOI %FP BHFS OBBS IUJOH JD UF BO SM C P TN %P HJFBN WFSIFJE F S F 0 E -FWF FUEF 4 . , JFXN %- %. *OUFSW !. !'

'FCSVB

SJ

Neem een eigen gratis abonnement Meld u aan op www.overheidsmanagement.nl 77

Informatie delen is goed. Maar niet als u erop moet wachten. Of als de informatie niet meer compleet is als die u bereikt. Neem daarom een eigen abonnement op Overheidsmanagement.

ovm_06_2009_pages.indd 23

6% 7/

2( %)





$ 3-

Gratis voor managers bij de (semi)overheid. Kijk op www.overheidsmanagement.nl en meld u aan. Zo bent u altijd volledig en op tijd geĂŻnformeerd.

6/9/2009 8:45:58 PM


BLIJ MET GEMEENTELIJKE REKENKAMER

‘Het is de kunst je zo kwetsbaar mogelijk op te stellen’ Je bent wethouder en je hebt plannen. Sinds de komst van de gemeentelijke rekenkamer is het politieke speelveld waarin je opereert weer wat kleurrijker geworden. Hoe ga je te werk in dat krachtenveld? Volgens de Deventer wethouder Gerrit Berkelder (GroenLinks) in elk geval niet door krampachtig te proberen alles sluitend te begroten. Daar zou een rekenkamer doorheen moeten prikken. Laat de risico’s maar helder in beeld komen. Dan kun je ook je ambities beter uitdragen. Reinen Dercksen U wordt omgeven door controlerende organen: de gemeenteraad, een interne auditcommissie, provinciale en landelijke instanties en soms ad hoc externe commissies. Sinds enkele jaren is daar de rekenkamercommissie bijgekomen. Je zou zeggen: als je je huiswerk goed doet, kan er met gemaakte plannen nooit meer iets fout gaan. ‘Dat is niet het uitgangspunt. Je laat je natuurlijk nooit leiden door die organen, laat staan dat ik een actieve rol aanneem om ze te bewerken in een gewenste richting. Elk project begint met een goede begroting. En dat is iets anders dan vooraf sluitend begroten. Het verschil is dat je in het eerste geval bijvoorbeeld eerlijk laat zien dat je met een tekort begint, of dat er risico’s zijn. Dat is mogelijk, zeker bij een meerjarig project. Dat wil ik dan wel precies weten, van mijn ambtenaren of bijvoorbeeld een extern bureau. Het slechtste dat je kan overkomen, is dat een project sluitend wordt begroot hetzij doordat men te veel geld vraagt, hetzij doordat men de kostenkant te laag inschat. Juist bij een tekort word je gedwongen een goed verhaal te houden en krijg je een goede afweging van de doelmatigheid van de middelen die je wilt inzetten.

24

Daarbij kan ieder zijn rol spelen en komt ook de rekenkamercommissie om de hoek kijken. Want als het financiële overzicht helder en transparant wordt gemaakt, en je kunt aangeven wat er goed gaat en mis kan lopen, dan word je gedwongen zo goed en eerlijk mogelijk te begroten. Dan stopt iedereen met sluitend begroten. Het is dus eigenlijk de kunst om je zo kwetsbaar mogelijk te durven opstellen. Daardoor word je gedwongen het publieke debat aan te gaan, zodat je uiteindelijk de beste en scherpste begroting kunt opstellen. Het is een kwestie van checks and balances, waarbij de rekenkamercommissie een belangrijke rol kan spelen.’

Omdat er geen formele definitie is, kan een gemeentelijke rekenkamer(commissie) zich verschillende rollen aanmeten: adviseur, mentor, sparring partner, strenge bovenmeester, steunpilaar, controleur of desnoods politieke schaamlap. Naar welke invulling gaat uw voorkeur uit? ‘Ik zie ze in de eerste plaats als een steunpilaar in het hele systeem van politieke besluitvorming. Natuurlijk is een rol als controleur ook goed. Desnoods achteraf, waarbij ze kunnen beoordelen of er iets fout is gegaan. Maar

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 24

6/9/2009 8:45:59 PM


Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 25

25

6/9/2009 8:46:01 PM


BLIJ MET GEMEENTELIJKE REKENKAMER

het gaat mij vooral om het verbeteren van het besluit- de kosten maar wat omhoog, ook al zijn ze lager, en zorg vormingsproces en het functioneren van het publieke ervoor dat er alleen voorstellen op tafel komen die vollebestuur. Of ze kunnen eens in de zoveel tijd een analyse dig zijn gedekt. Dan hoef je ook nooit terug naar de raad maken van de doelmatigheid van de ingezette midde- om extra geld te vragen. Een wethouder die nooit een kostenoverschrijding len. Niet met als doel om te kunnen constateren: foei, foei, foei, dat was teveel en dat was niet in orde, maar heeft, zou ik daarom wantrouwen. Die is als een Jan meer om de afwegingen te analyseren en te beoordelen Splinter die de winter wil doorkomen, iemand die het liefst alleen maar op de winkel past. of we er voor de volgende keer wat van Maar als je echt ambitie hebt, dan kunnen leren. Ze hebben dus een toe‘Een wethouder die moet je niet bang zijn een stevig degevoegde waarde. nooit een kostenEn stel dat ze er niet zouden zijn. bat aan te gaan met de raad omdat Een raadslid is een vrijwilliger die geje eerlijk hebt begroot, er open over overschrijding middeld maximaal twintig uur per bent dat er extra geld nodig is, of dat heeft, zou ik week voor de raad heeft. Zeker als je er een tegenvaller is opgedoken. Zowantrouwen’ in een kleine fractie zit, is dat te weidoende kun je scherper aan de wind nig om je werk goed te kunnen doen. zeilen en beter uitleggen wat er zich Dan is het goed dat je zo nu en dan even achterover allemaal afspeelt. En het is per saldo goedkoper. Dat is kunt leunen en ervoor kunt kiezen dat een derde partij allemaal winst voor het functioneren van een publieke een aantal projecten bij de kop pakt, en analyseert of organisatie. Je kunt er zelfs je politiek draagvlak mee verde manier van werken, plannen en begroten de juiste groten.’ aanpak was. In Deventer speelt bijvoorbeeld de bouw van een nieuw stadskantoor waarmee rond de zeventig Dat klinkt allemaal nogal neutraal en miljoen euro is gemoeid. In het oorspronkelijke plan polderachtig. Er zijn ook mensen was een risicoparagraaf verwerkt, maar daar had de die vinden dat de rekenkamer(commissie) raad geen vertrouwen in. Daarop is de rekenkamer- een heel wat actievere rol zou kunnen spelen, commissie ingeschakeld die een nieuw risicomodel bijvoorbeeld dor het aanzwengelen van heeft opgesteld. Zoiets leidt dan weliswaar tot vertra- politieke debatten. Een goed idee? ging, maar uiteindelijk tot een beter inzicht in de ri- ‘Ze zouden het kunnen doen, maar ze hebben toch sico’s. We hebben nu als regel dat er bij elk project een een wat andere rol. Ze hebben in Deventer bijvoordergelijke risicoparagraaf moet zijn. Niet eentje die je beeld onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen pro forma invult, maar een die dingen echt blootlegt. de gemeente en aan haar verbonden derde partijen op het gebied van bijvoorbeeld afvalinzameling of gezondMet dank aan de rekenkamercommissie.’ heidszorg. Dan gaat het erom meer inzicht te krijgen in de zuiverheid van de onderlinge relaties, de informatie Je kunt je natuurlijk ook verschuilen achter die wordt verstrekt of de vraag of je als gemeente te veel al die adviserende en controlerende organen. of juist te weinig op de stoel van de aandeelhouder zit. Door vooraf met alles en iedereen rekening Daar rolt dan weer een advies uit. Daarover voer je een te houden. Of door blij te zijn met een vaag politiek debat. En ten slotte probeer je een verbeterslag compromis waar iedereen achter staat. Dat is te maken bij begrotingen, besluitvorming, rolverdelinde dood in de pot voor creatief of ambitieus gen of de inzet van middelen. Zo zie ik hun rol.’ beleid. ‘Het omgekeerde is eerder waar. Als je transparant werkt en durft te laten zien waar je keuzes moet maken of Als zoveel partijen het beste met elkaar voor waar de risico’s liggen, en iedereen de ruimte krijgt om hebben, geeft dat dan extra ruimte aan een in dat spel van checks and balances zijn rol te spelen, dan wethouder met machiavellistische trekjes? krijg je een veel beter bestuur. Doe je dat niet, dan zal Iemand die partijen tegen elkaar uitspeelt, iedereen zich vooraf veel meer willen indekken omdat verdeelt en heerst en uiteindelijk zijn eigen men geen fouten wil maken. En duikt er in zo’n gesloten agenda volgt? cultuur toch een fout op, dan ontstaat er ook veel sneller ‘Nee, daar is geen ruimte voor in dit systeem. Wel in een een afrekencultuur. Een angsthaas zal dan zeggen: doe manipulatief systeem dat niet transparant is. Waarin

26

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 26

6/9/2009 8:46:05 PM


geen ruimte is voor een inhoudelijk debat of waarin je op het orgaan wat dat betreft aan zijn doel basis van argumenten en openheid anderen kunt over- beantwoord? tuigen. De rekenkamercommissie is voor mij een gezag- ‘Er is de laatste jaren wel een bepaald beeld neergezet van hebbend orgaan en als ik die vooraf zou willen bewer- dualisme en in een aantal gemeenten is het veranderd ken, dan is dat de dood in de pot. Dan haal je het hele in duellisme. Dat is niet bevorderlijk voor het bestuur. systeem van check and balances onderuit. Het zou dodelijk Vechten rondom besluitvorming helpt daar niet bij. Het voor me zijn als ik de indruk zou wekken dat ik bepaal omgekeerde moet je natuurlijk ook niet hebben, alleen wat de commissie doet of mag. Als maar polderen, want dan kom je uitzou blijken dat de commissie vooraf eindelijk op de grootste gemene deler ‘In sommige naar mij zou hebben geluisterd, dan uit en daar heb je als kleinere partij gemeenten is betekent dat niet alleen het einde aan de linkerkant van het politieke van de rekenkamercommissie, maar spectrum niets aan. De ruimte zit hem dualisme veranderd ook van mijn politieke loopbaan. Net erin dat de raad meer instrumenten tot in duellisme’ zomin als ik van tevoren enkele fraczijn beschikking heeft gekregen en een tievoorzitters op mijn kamer roep en krachtiger positie kan innemen tegenzeg: we gaan het volgende doen en dat moet je goedvin- over het college. In het verleden stelde je vragen over bijden. Op het moment dat dat rondzingt, heb je een crisis. voorbeeld doelmatigheid rechtstreeks aan de wethouder. Natuurlijk denk je weleens als mensen traag van begrip Nu kun je de rekenkamer vragen: is een project doelmatig zijn, opnieuw vragen gaan stellen of een nieuwe bereke- opgezet, is er een risicoanalyse die voldoende inzicht biedt ning willen uitvoeren: getverderrie, daar gaan we weer. in de uitgaven en overschrijdingen? Dat was er voorheen Maar uiteindelijk heeft iedereen zijn rol en komt het de niet. Men had geen eigen ambtenaren en nu wel. Kortom, besluitvorming ten goede.’ er is sprake van toegevoegde waarde en een situatie die iets meer in evenwicht is in vergelijking met de Tweede Kamer, waar het parlement altijd een meer invloedrijke De gemeentelijke rekenkamer of rekenkamercommissie is enkele jaren geleden positie had, inclusief een eigen ambtenarenapparaat.’

in het leven geroepen om het dualisme in de gemeentelijke politiek te vergroten. Heeft

Reinen Dercksen is journalist.

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 27

27

6/9/2009 8:46:07 PM


INNOVATIE NOODZAKELIJK

Schuiven bij verantwoording De inrichting van publieke verantwoording vraagt naar het idee van de auteurs om het maken van gerichte afwegingen die zich laten groeperen rondom een aantal bepalende gebieden: de procesinrichting, de vormgeving en de inhoudelijke invulling van verantwoording. Alleen voldoende variatie (en verandering) op deze gebieden kan de verantwoording levendig en betekenisvol maken en houden. Rob van Rijn en Mark van Twist

D

e laatste tijd is een hele reeks aan nieuwe en innovatieve publieke verantwoordingsarrangementen ontwikkeld en ingevoerd. Die vernieuwing beschouwen wij als een (tegen)reactie op de klassieke vormen en varianten van verantwoording, die eigenlijk al twee decennia lang de verantwoordingspraktijk in het openbaar bestuur domineren. De innovatieve arrangementen werpen nieuw licht op de verscheidenheid aan mogelijkheden voor de invulling van publieke verantwoording en op de wijze waarop binnen overheidsinstanties effectief kan worden gestuurd op de realisatie van concrete en meetbare beleidsdoelstellingen.

Klassieke verantwoording Klassieke vormen van verantwoording richten zich voornamelijk op het verkrijgen van decharge voor de uitvoering van beleid. Gegevens worden ordentelijk geadministreerd volgens vaste formats. Alle beleid wordt integraal opgenomen in uitputtende, schriftelijke overzichten, die worden onderworpen aan een strak regime van controle en toezicht. Dominant zijn overwegingen met betrekking tot ordelijkheid, uniformiteit, vergelijkbaarheid en herkenbaarheid. Er wordt veelal een sterke nadruk gelegd op het verantwoordingsproces, dat cyclisch, gestructureerd en vormvast is georganiseerd. De feitelijke verantwoording is bijzonder geprotocolleerd en weinig flexibel. Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording (VBTB)

28

is binnen de context van de rijksoverheid de meest in het oog springende exponent van klassieke publieke verantwoording. Bij provincies en gemeenten zien we gelijksoortige klassieke arrangementen ontstaan door het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten. Ook binnen aanpalende publieke domeinen zoals zorg, onderwijs en huisvesting zijn tal van exponenten van de bovenstroom zichtbaar in de vorm van diagnose-behandelcombinaties et cetera.

Tegenreacties in de praktijk De steeds sterker wordende kritiek op de klassieke verantwoordingsarrangementen luidt dat ze in de loop der jaren aan betekenis zouden verliezen, leidend tot een rituele dans. In reactie op de klassieke denkbeelden, aannames en opvattingen zijn daarom innovatieve arrangementen ontwikkeld. Zo zien we dat in de Verenigde Staten voor publieke verantwoording reeds enige tijd wordt gewerkt met CompStat, CitiStat, StateStat en ExpectMore.gov. Deze arrangementen koppelen verschillende soorten informatiestromen aan elkaar, gericht op het wegnemen van knelpunten in de uitvoering van beleid. Gegevens over het aantal inbraken in een wijk, het aantal aangiftes van overvallen, de kwaliteit van de straatverlichting, de frequentie van de vuilophaal en de uitval op scholen worden gebundeld. Door een effectieve informatieoverdracht ontstaat fijnmazig inzicht in

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 28

6/9/2009 8:46:12 PM


de problemen per wijk, waarop gericht interventie kan plaatsvinden. Dichter bij huis hebben we de opkomst van de Prime Minister’s Delivery Unit (PMDU) in het Verenigd Koninkrijk waargenomen. PMDU is een kleine, ambtelijke organisatie die verantwoordelijk is voor het produceren van cijfers over de voortgang van het gevoerde beleid, die voorstellen formuleert om problemen in de uitvoering van beleid op te lossen en die de minister-president voorziet van informatie om zich te kunnen verantwoorden over de realisatie van beleid. Gerichtheid, kleinschaligheid en tijdelijkheid staan centraal in dit denken over ‘delivery’. In ons eigen land werkt de Gemeente Rotterdam met het op Amerikaanse leest geschoeide MaasStat en heeft de rijksdienst een start gemaakt met de introductie van het Britse concept van ‘delivery’. De Verantwoordingsbrief van de minister-president bij de aanbieding van het Financieel Jaarverslag van het Rijk, hoewel daarin nog vele tekortkomingen zichtbaar zijn, getuigt daarvan.

Innovatieve verantwoording Innovatieve verantwoordingsarrangementen komen factbased en evidence-based tot stand. Via herbenutting van bestaande gegevens of een nieuwe combinatie van data uit bronnen die al voorhanden zijn, ontstaat betekenisvolle verantwoordingsinformatie. De kracht van de verantwoording zit niet in de alomvattendheid en in de vormvaste structurering, maar ligt juist besloten in de beperktheid en tijdelijkheid. Van belang zijn de (door de tijd wisselende) beleidsprioriteiten. Die staan centraal. Bij innovatieve arrangementen komt de financiële paragraaf in de verantwoording niet tot nauwelijks voor. Geld is nooit de bottleneck en gesteggel over budgetten past niet in de bespreking van uitvoeringsobstakels van beleidsprioriteiten. In plaats daarvan worden best practices ontwikkeld die als positief voorbeeld dienen voor de partners in de uitvoering. Verder is er sprake van maatwerk. Per onderwerp kan de verantwoording verschillende gedaanten aannemen en op basis van zinnige prestatie-indicatoren worden opgesteld om zo recht te doen aan de complexiteit en variëteit binnen dat onderwerp. De focus ligt meer op het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering dan op het afrekenen op niet-behaalde resultaten. Illustratief is ook de feitelijke verantwoording. Die is vaak teruggebracht tot een A4-tje met een overzicht van de meest betekenisvolle indicatoren en een korte verklarende tekst. De kracht van verantwoordingsarrange-

menten ligt besloten in de mondelinge toelichting op de korte en bondige rapportages. Dat creëert een hoorzittingachtige sfeer.

Keuzes bij vormgeving van publieke verantwoording De geschetste innovaties in de praktijk van publieke verantwoording hebben nieuw licht geworpen op de (veelvormige!) wijze waarop verantwoording in principe kan worden vormgegeven. Een confrontatie van denkbeelden, opvattingen en aannames die ten grondslag liggen aan de klassieke en de innovatieve verantwoordingsarrangementen noodzaken tot het maken van keuzes op een drietal gebieden: èDe procesinrichting Dit betreft de mate van golfbeweging in de verantwoordingsarrangementen. Centraal staat de vraag of verantwoording een structureel dan wel een incidenteel karakter moet hebben. In de klassieke opvatting zijn alle formele momenten van verantwoording wettelijk vastgelegd en zo veel mogelijk onderdeel van vaste routines en procedures. Verantwoording geschiedt op één en hetzelfde moment en heeft een sterk cyclisch karakter. Het alternatief bestaat eruit dat verschillende verantwoordingen op verscheidene momenten in de tijd plaatsvinden om de maximale aandacht per beleidsterrein te realiseren. Er is hier niet zozeer sprake van anticyclische, maar meer van a-cyclische verantwoordingsmomenten. Verantwoording geschiedt meer vraaggericht en afhankelijk van de prioriteiten die op zeker moment bestaan. èDe vormgeving Dit betreft de compositie en symboliek van verantwoordingsarrangementen. In de klassieke betekenis zien we dat tot uiting komen in vaste en op schrift gestelde ‘formats’ die universeel geldend zijn. De verantwoording is een stevig en lijvig document dat streeft naar herkenbaarheid, vergelijkbaarheid en consistentie. Vaak wordt de vorm zodanig gekozen dat deze afleidt van de inhoud. De verantwoording krijgt iets theatraals, tot uiting komend in prachtig vormgegeven full colour documenten. Of de verantwoording krijgt juist iets heel sober en saais. Aan de andere kant laten innovatieve verantwoordingsarrangementen de opstellers veel vrijheid om naar eigen inzicht informatie te presenteren die het beste aansluit bij de beleidskenmerken van een gegeven dossier. De vorm is ondersteunend aan de boodschap, de

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 29

29

6/9/2009 8:46:12 PM


INNOVATIE NOODZAKELIJK

presentatie zonder opsmuk. Alleen relevante informatie wordt gedeeld, en dan liever mondeling in een hoorzittingachtige setting dan schriftelijk. èDe inhoudelijke invulling Dit betreft het karakter van de verantwoordingsarrangementen. In de klassieke denkwijze domineert uiteindelijk de financieel-economische oriëntatie gericht op rechtmatigheid en het verlenen van decharge. Het stelsel van controle en toezicht wordt hiermee gevoed, ook al is het doel meestal het verantwoorden over beleidsmatige aspecten. In de praktijk gaat het in essentie toch om de begrote en werkelijke ontvangsten en uitgaven tegen elkaar af te zetten en te voorzien van een accountantsverklaring. Het karakter van de verantwoording volgens innovatieve arrangementen stelt meer de beleidsmatige aspecten centraal en kent een duidelijke prioriteitstelling. Er is meer aandacht voor de kwaliteit en effectiviteit van de uitvoering van beleid. Doeltreffendheid en doelmatigheid worden concreet benoemd, ook al is een causale relatie tussen oorzaken en effecten niet direct (wetenschappelijk) aan te tonen.

Afwegingen in publieke verantwoording De klassieke en innovatieve arrangementen verhouden zich tot elkaar in een voortdurende spanning. Beide stromingen zijn even reëel in hun opvattingen, denkbeelden

Enerzijds…

Anderzijds…

Breed

Diep

Generiek

Specifiek

Fundamenteel

Pragmatisch

Omvattend

Selectief

Cyclisch

A-cyclisch

Financieel-economisch

Beleidsmatig

Retrospectief

Prospectief

Afrekenen

Leren

Verticaal

Horizontaal

Gestructureerd

Maatwerk

Vormvast

Vormvrij

Extern

Intern

Schriftelijk

Mondeling

Controle en toezicht

Feiten, bewijzen en overtuigingen

Regels

Praktijkervaring

Permanent

Tijdelijk

en aannames. Ze bestaan parallel aan elkaar. Voor alle duidelijkheid: er wordt door ons dus niet bepleit dat er sprake zou zijn van een hiërarchie tussen de verantwoordingsarrangementen. Wel willen we ervoor pleiten de mogelijke spanning tussen klassieke en innovatieve verantwoording te onderkennen, omdat er volgens ons belangrijke afwegingen in het ontwerp van arrangementen aan die spanning ten grondslag liggen. Bewustwording daarvan kan helpen gerichter te ontwerpen. Een overzicht van die afwegingen schetsen we in figuur 1. De afwegingen die hiervoor zijn geschetst, vormen wat ons betreft geen simpele dichotomieën. Veeleer moeten ze worden beschouwd als de schuiven van een mengpaneel die, afhankelijk van de voorkeuren, in meerdere of mindere mate passen binnen of gelieerd zijn aan de preferente verantwoording. Combinaties zijn heel goed mogelijk. Om een voorbeeld te geven: het is denkbaar dat een verantwoordingsproces zowel cyclisch is als diep gaat, maar ook dat een verantwoording specifiek en prospectief is opgesteld, of juist financieel-economisch en vormvrij is opgebouwd. Het is de taak om de schuiven zodanig te bewegen dat betekenisvolle publieke verantwoording ontstaat, gegeven de huidige situatie. Dat kan per bestuursniveau of verantwoordingsdomein verschillen. Wij zien dat innovaties noodzakelijk zijn om de maatschappelijke en politieke aandacht, alsmede die van de media, voor verantwoording meer betekenis en inhoud te geven, om verantwoording tot iets leuks en spannends te maken, om verantwoording tot een lust te maken, om een positief verschil te maken. Daarbij zij opgemerkt dat voor blijvende betekenisvolle publieke verantwoording vooral veel variatie in het aanbod nodig is. Niets is dodelijker en saaier voor de betekenis van verantwoording op termijn dan permanente, vormvaste en cyclische informatievoorziening over telkens dezelfde onderwerpen. Rob van Rijn is oud-fellow aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Mark van Twist is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Figuur 1 Afwegingen bij de vormgeving van publieke verantwoording

30

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 30

6/9/2009 8:46:12 PM


COLUMNCOLUMN VAN PAULVAN BORDEWIJK PAUL BORDEWIJK

Beleidsevaluatie moet acyclisch In dit nummer van Overheidsmanagement bekritiseren Van Rijn en Van Twist het jaarlijkse verantwoordingscircus zoals dat wordt voorgeschreven bij het Rijk door VBTB en bij gemeenten en provincies door het Besluit Begroting en Verantwoording. Zij noemen dit de klassieke verantwoording, al is de verantwoording op basis van de outcome van het beleid in feite tamelijk nieuw. Je kunt zelfs zeggen dat het nog niet goed van de grond is gekomen, en tegenstanders zoals ik verwachten dat dat ook nooit zal gebeuren. In plaats daarvan bepleiten de twee bestuurskundigen ‘innovatieve verantwoordingsarrangementen’. Innovatief in plaats van klassiek, daar kun je natuurlijk nooit tegen zijn. Van Rijn en van Twist willen geen jaarlijkse verantwoording over het hele beleid met nadruk op de financiële aspecten, maar juist een toegesneden verantwoording per beleidsthema, die niet elk jaar hoeft te verschijnen en waarin de inhoud van het beleid centraal staat. Dat heeft ook mijn voorkeur, maar de vraag is wel hoe innovatief dat eigenlijk is. Hebben we hier niet te maken met de wedergeboorte van de klassieke beleidsnota? Maar ‘innovatief’ klinkt natuurlijk veel wervender dan ‘terug naar vroeger’. Los van deze vraag ben ik het eens met Van Rijn en Van Twist. Jaarlijkse verantwoording over beleidsresultaten gekoppeld aan de financiële verantwoording is zinloos, omdat je maatschappelijke effecten nooit in één jaar bereikt. Dat slaat ook de bodem weg onder de programmabegroting die ze ooit bij Binnenlandse Zaken bedacht hebben om gemeenteraadsleden meer grip op het college van B&W te geven. Daarbij wordt op een veel hoger aggregatieniveau geautoriseerd – in de modellen op niet meer dan een tiental bedragen – maar staat daar tegenover dat de gemeenteraad veel meer zeggenschap krijgt over de besteding omdat zij kan bepalen welke resultaten met het geld behaald moeten worden. Omdat die resultaten nooit in één jaar worden behaald, is dit een fopspeen, die moet dienen om B&W in staat te stellen hun goddelijke gang te gaan. Inhoudelijke verantwoording kan beter plaatsvinden per thema en over een langere periode dan één jaar. Pas na een aantal jaren worden de effecten van beleid zichtbaar. Daarbij is het ook beter om te spreken van

evaluatie dan van verantwoording. Een college kan wel verantwoordelijk worden gehouden voor het onderhoudsniveau van de fietspaden, maar niet voor het aantal fietsers dat er gebruik van maakt. Wel kan dat aantal reden zijn om het beleid te wijzigen, maar dat kan altijd twee kanten op. Als er minder mensen de fiets gebruiken dan verwacht, kan men concluderen dat het met dat fietsen toch nooit wat zal worden en geen nieuwe fietspaden meer aanleggen. Maar het kan ook reden zijn te concluderen dat er kennelijk nog veel te weinig faciliteiten zijn. Omgekeerd kan een groot aantal fietsers reden zijn te concluderen dat het beleid wel een tandje lager kan, maar ook dat men op de goede weg is en dus nog meer moet investeren. Dat is een politieke afweging die college en raad moeten maken. Het moet niet zo zijn dat men investeringen in fietspaden vooral ziet als een vorm van beloning van de directeur van de Dienst Verkeer en Ruimte. Zoiets probeert men bij de politie: vangt men weinig boeven, dan krijgt men minder geld, zodat er daarna nog minder boeven gevangen kunnen worden. Daarmee straft men niet de korpsbeheerder, maar de bevolking. Intussen is er veel onvrede over de programmabegroting: raadsleden klagen dat ze hun wensen niet kwijt kunnen bij de vaststelling van de begroting, wethouders dat gemeenteraadsleden op hun stoel gaan zitten. De provinciale toezichthouder en het CBS worden middels de ‘informatie voor derden’ nauwkeuriger geïnformeerd dan de gemeenteraad. Douwe Jan Elzinga, oud-voorzitter van de staatscommissie die adviseerde over de dualisering, klaagt al jaren dat het dualisme hierdoor vervuild is. Bij de evaluatie van het Grotestedenbeleid is geconcludeerd dat afrekenen op basis van van tevoren vastgestelde ‘targets’ inzake maatschappelijke effecten niet werkt. Dat geldt dan dus ook voor het soort verantwoording dat men met de programmabegroting wil. Wanneer wordt men bij BZK eindelijk eens wakker?

Reageren? paul.bordewijk@overheidsmanagement.nl

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 31

31

6/9/2009 8:46:12 PM


LITERATUUR BUITENLAND ARTIKEL

Benchmarking

O

verheidsorganisaties kunnen net als particuliere bedrijven gebruikmaken van benchmarking. Bowerman e.a. (2002) concluderen echter op basis van uitgebreid onderzoek dat benchmarking in de overheidssector in vergelijking met de particuliere sector in drie opzichten kan verschillen. In de eerste plaats kan benchmarking bij de overheid zijn gericht op een aanvaardbaar of gemiddeld prestatieniveau in plaats van op de beste praktijk. Ten tweede wordt benchmarking in de overheidssector vaak aan de organisatie opgelegd. En in de derde plaats levert benchmarking bij publieke organisaties vaak informatie op die wordt gepubliceerd en dus ook buiten de organisatie bekend wordt. Daarom vragen Bowerman e.a. zich af of benchmarking in de overheidssector wel leidt tot verbetering van de doelmatigheid en doeltreffendheid. Tillema (2007) veronderstelt dat de verschillen tussen benchmarking bij de overheid en in het bedrijfsleven het gevolg zijn van verschillen in organisatiekenmerken in de twee sectoren. Ze onderzoekt de relaties tussen specifieke kenmerken van publieke organisaties en het gebruik van benchmarking voor prestatieverbetering.

Daarbij gaat ze ervan uit dat er geen standaard benchmarking is voor de overheid. Dat wil zeggen dat verschillen zijn te verwachten tussen diverse onderdelen van de overheidssector.

Doelen Prestatieverbetering is niet het enige doel van benchmarking in de overheidssector. Andere doelen kunnen zijn: het voldoen aan een verplichting om vergelijkbare gegevens te leveren, het rechtvaardigen of verdedigen van de bestaande prestatie of het willen bewijzen dat de organisatie zich heel goed kan meten met andere dienstverleners. Als overheidsorganisaties aan benchmarking doen, is dat dus niet noodzakelijkerwijs gericht op prestatieverbetering. Tillema is zich daarvan bewust, maar richt zich in haar onderzoek toch vooral op benchmarking in de overheidssector die primair prestatieverbetering als doel heeft. Het onderzoek heeft betrekking op vier waterschappen. Twee daarvan hebben uitgebreid gebruikgemaakt van informatie die benchmarking oplevert, terwijl de andere twee dat slechts in beperkte mate hebben gedaan. Deze selectie maakt het mogelijk om de invloed te onderzoeken van verschillende kenmerken van publieke organisaties op hun beslissing om benchmarkinformatie voor prestatieverbetering aan te wenden.

Mechanismen Tillema beschrijft een aantal veronderstellingen die ze mechanismen noemt en die samenhangen met: 1. de beperkte blootstelling aan de markt; 2. institutionele beperkingen; 3. formele en informele invloeden; 4. openbaarheid; 5. ingewikkelde doeleinden; en 6. belemmeringen voor innovatie. Die mechanismen toetst ze vervolgens aan de gegevens die interviews met functionarissen van de vier waterschappen – aangeduid met A, B, C en D – hebben opgeleverd. Een aantal daarvan blijkt op geen van de onderzochte waterschappen van toepassing te zijn. Mechanisme 1a houdt in dat er minder prikkels zijn om benchmarkinformatie te gebruiken als de tucht

32

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 32

6/9/2009 8:46:24 PM


van de markt ontbreekt. Dit is van toepassing op water- waterschappen wel degelijk doeltreffend en doelmatig zijn. schap D. De waterschappen A en C hebben dezelfde visie als Mechanisme 1b zegt dat het ontbreken van marktsignalen juist een prikkel is om aan benchmarking te de unie en spelen daarom een actieve rol in het benchdoen, want dat kan aanwijzingen opleveren over de rela- markingproject. De waterschappen B en D daarentegen zien zichzelf meer als individuele organisaties met eigen tieve prestatie. Dit is van toepassing op waterschap B. Mechanisme 2 houdt in dat overheidsorganisaties verantwoordelijkheden en veel minder als onderdeel van aan meer beperkingen onderhevig zijn dan particuliere de waterschapswereld als geheel. Niettemin staat waterbedrijven, waardoor ze minder autonoom en minder schap B meer open voor ontwikkelingen in de sector dan flexibel zijn in het ontwikkelen en invoeren van actie- waterschap D. Waterschap B wil van benchmarking leplannen naar aanleiding van benchmarkinformatie. Dit ren, waterschap D ziet dat helemaal niet zitten. Het komt er dus op neer dat de druk vanuit de is van toepassing op waterschap C. Mechanisme 4b zegt dat openbaarheid leidt tot de waterschapswereld zelf het gedrag van individuele waneiging om de resultaten van benchmarking te verdedi- terschappen kan beïnvloeden, maar alleen als ze zich gen en dat er dus minder prikkels zijn om die informatie identificeren met de verantwoordelijkheden van de secte gebruiken voor het realiseren van verbeteringen. Dit tor. Als waterschappen zichzelf meer als individuele organisaties zien, is het voor hen minder van belang zich blijkt vooral op waterschap D van toepassing te zijn. Mechanisme 5 houdt in dat door de vele, diverse en als verantwoordelijke vertegenwoordigers van de sector soms tegengestelde doelen het initiëren, opstellen en in- te gedragen. Gebleken is dat sommige waterschappen moeite hebvoeren van actieplannen afhankelijk is van de machtsben om goede bedrijfsprocessen over structuur en onderhandelingsprote nemen. Daarom zijn ze niet altijd cessen. Dit blijkt van toepassing op Waterschapsin staat om volledig te profiteren van waterschap B. Sommige – meestal besturen kijken de potentiële voordelen van benchlinks georiënteerde – bestuursleden maar weinig naar marking. Dat is vooral van belang in nemen hier het ambitieniveau als uiteen omgeving waar concurrentie en gangspunt en kijken vervolgens wat waterschappen die marktsignalen ontbreken. Daarom dat gaat kosten. Andere – vaak rechts goed functioneren zouden overheidsorganisaties er goed georiënteerde – bestuurders van dit aan doen om benchmarking niet alwaterschap gaan uit van een bepaald leen als meet- en analyse-instrument te gebruiken, maar kostenniveau en kijken dan wat daarvoor mogelijk is. ook als instrument om de prestaties te verbeteren. Een stimulans om na te gaan welke bedrijfsprocessen tot Conclusies Waterschapsbesturen kijken maar weinig naar water- betere benchmarks leiden, zou daarom nuttig kunnen schappen die goed functioneren en nemen dus ook maar zijn. weinig over van succesvolle bedrijfsprocessen. Dat zou kunnen komen doordat ze geen concurrentie hebben en Literatuur dus weinig druk ervaren om beter te presteren. Het ver- Bowerman, M., G. Francis, A. Ball en J. Fry (2002), The klaart ook waarom ze nooit waterschappen met betere evolution of benchmarking in UK local authorities, benchmarks bezoeken om van de bedrijfsprocessen daar Benchmarking: An International Journal, jrg. 9, nr. 5, te leren en waarom waterschap A, dat goede benchmarks blz. 429-449. heeft, nooit door een ander waterschap om informatie Tillema, S. (2007), Public Sector Organizations’ Use over zijn bedrijfsprocessen is gevraagd. of Benchmarking Information for Performance Interessant is ook dat de toekomst van de waterImprovement: Theoretical Analysis and Explorative schappen onderwerp van discussie is. Alternatieven Case Studies in Dutch Water Boards, Public lopen uiteen van het plaatsen van waterschappen onPerformance & Management Review, jrg. 30, nr. 4, der rijkstoezicht tot opheffing van waterschappen en blz. 496-520. overheveling van hun taken naar andere overheden. De Unie van Waterschappen is een groot voorstander van het benchmarkingproject om te kunnen laten zien dat

Nr. 6, juni 2009

ovm_06_2009_pages.indd 33

33

6/9/2009 8:46:30 PM


strategie HRM

financiĂŤn

de site voor overheidsmanagers nieuws managementtools themadossiers

gratis e-nieuwsbrief handige agenda links

ga naar www.overheidsmanagement.nl

ovm_06_2009_pages.indd 34

6/9/2009 8:46:30 PM


2009 15:28:14

Volledige controle over uw investeringen en begrotingen Het opstellen van investeringsplannen en begrotingen kost veel tijd en vereist actuele en juiste gegevens. Diverse managers en beslissers binnen uw organisatie bekijken en bewerken de gegevens, vaak in een gedeelde spreadsheet. Solviteers heeft hiervoor twee nieuwe financiële applicaties ontwikkeld, waarmee het opstellen en beheren van uw investeringsplannen en begrotingen een stuk eenvoudiger wordt. Dit zijn de investeringsplanapplicatie IPA en de begrotingsplanapplicatie BPA. De investeringsplanapplicatie IPA maakt het mogelijk al uw investeringsplannen volledig geautomatiseerd op te stellen, te beheren en te controleren. In IPA worden alle gegevens ingevoerd, gecontroleerd en uiteindelijk gefiatteerd. Tijdens de uitvoering van het project past u eenvoudig alle gegevens aan in IPA, zodat u te allen tijde beschikt over correcte en actuele informatie. Ook is het mogelijk op elk gewenst moment uitgebreide statistieken, overzichten en detailgegevens te genereren. BPA is de begrotingsplanapplicatie die u ondersteunt bij het efficiënt opstellen van uw begrotingen. Op basis van de realisatie van het afgelopen jaar en de decentrale input van diverse beslissers en budgethouders wordt in BPA de nieuwe begroting opgesteld. Via de kostenplaatsmethode worden diverse kosten toegerekend aan producten. Met de kostenverdeelstaat kunt u bepalen hoe dit gebeurt. BPA biedt diverse statistieken, overzichten en detailgegevens, die met één druk op de knop te genereren zijn. Met beide applicaties bespaart u zich tijd en bent u verzekerd van foutloze, actuele informatie over uw investerings- en begrotingsplannen.

Voor meer informatie of een demo-afspraak: Maurice Wieggers Accountmanager De Bouw 117 3991 SZ Houten T: 030-280 3655 @: m.wieggers@solviteers.nl

ovm_06_2009_cover.indd III

6/9/2009 8:04:53 PM


Lnfi^Xe`jXk`\fekn`bb\ckq`Z_\e[\[ilbfgln?I$X][\c`e^e\\dk kf\%M\iXe[\i\e[\Y\_f\]k\e#d\\iXXe[XZ_kmffi[\al`jk\d\ej\e\e e`\ln\n\k$\ei\^\c^\m`e^%@e\\ejbfdkle`\kd\\imffil`k% ?f\elm\i[\i1\\egXjfg[\gcXXkjf]fgmfcc\biXZ_k[ffi6 <e[Xeq`\kl_\k多flkjfliZ`e^mXeln?I[ffiYi\\bk[\`dgXjj\ \e_\cgkl[XX[n\ib\c`abm\i[\i%Q`\nnn%iX\k%ec&fm\i_\`[

ovm_06_2009_cover.indd IV

6/9/2009 8:04:55 PM

Overheidsmanagement, juni 2009  

Overheidsmanagement, juni 2009

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you