Page 1

คำ�นำ�ผู้แปล

ภาคการเงินสมัยใหม่เป็นวงการที่อยู่บนยอดคลื่นของระบบทุนนิยม เนือ่ งเพราะอยูก่ บั เงิน หาเงินมาต่อเงิน และใช้เงินทำ�งาน กิจกรรมส่วนใหญ่ เป็นนามธรรมทีค่ นนอกเข้าใจยาก และคนในจำ�นวนมากก็สนใจแต่เพียงว่า มันจะทำ�ให้ได้โบนัสปลายปีกี่สิบเดือน จึงไม่น่าแปลกใจที่วิกฤตการเงินทุกครั้งจะนำ�มาซึ่งเสียงก่นด่า นักการเงินอย่างกว้างขวางรุนแรงว่าโลภมาก ไร้จรรยาบรรณ และถึงขั้น ทุจริต ปฏิเสธไม่ได้ว่านักการเงินบางคนจงใจทุจริตเพราะถูกความโลภ บังตา แต่ลำ�พังความโลภอธิบายไม่ได้ว่า เหตุใดวิกฤตการเงินระดับโลก ครั้งแรกของศตวรรษที่ 21 ซึ่งปะทุในสหรัฐอเมริกา ประเทศที่ภาคการเงิน สลับซับซ้อนและก้าวหน้าที่สุดในโลก จึงได้มีอานุภาพทำ�ลายล้างมหาศาล ขนาดที่เกือบฉุดเศรษฐกิจโลกทั้งระบบลงเหวไปด้วย มีน้อยคนที่จะเข้าใจความเป็นมาและเป็นไปของวิกฤตการเงิน อย่างลึกซึง้ และรอบด้านเท่ากับ รากุราม ราจัน อดีตหัวหน้าทีมเศรษฐศาสตร์ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ เขาเป็นนักเศรษฐศาสตร์การเงินคนแรกๆ ที่ อ อกมาเตื อ นหลายปี ก่ อ นเกิ ด วิ ก ฤตว่ า ภาคการเงิ น อเมริ กั น สะสม ความเสี่ยงมากขึ้นตลอดหลายปีที่ผ่านมา ไม่ได้น้อยลงอย่างที่หลายคนคิด หรือดังที่งบการเงินชักจูงให้คิดแต่อย่างใด ภายหลั ง จากที่ วิ ก ฤตแฮมเบอร์ เ กอร์ ปี 2008 พิ สู จ น์ ว่ า เขา วิเคราะห์ถูก และทำ�ให้ผู้ที่เคยหัวเราะเยาะเขาเงียบเสียงลง ราจันทุ่มเท 6

Fa ult Lines


เวลากว่าปีหลังจากนัน้ ครุน่ คิดและทบทวน รวบรวมและสังเคราะห์งานวิจยั ข้อสังเกตและข้อเสนอของเขาออกมาเป็นหนังสือที่อยู่ในมือของท่าน ด้วยทักษะของนักสืบหัวเห็ดผสานแพทย์ผ่าตัดผู้ชํ่าชอง ราจัน อธิบายอย่างแจ่มชัดว่า ความโลภของนักการเงิน ความผิดพลาดของ ธนาคารกลาง และความอยากเอาใจฐานเสียงของนักการเมือง ล้วนเป็นเพียง อาการ หาใช่สาเหตุของวิกฤตการเงินไม่ สาเหตุที่แท้จริงของพฤติกรรม เหล่านี้อยู่ที่ “รอยเลื่อน” ขนาดใหญ่สามชุดที่แล่นอยู่ใต้เศรษฐกิจโลก การเคลื่อนไหวและแรงเสียดทานระหว่างรอยเลื่อนเหล่านี้ยังพร้อมจะจุด ชนวนวิกฤตการเงินรอบใหม่ได้ทกุ เมือ่ ตราบใดทีย่ งั ไม่มใี ครพยายามชะลอ หรือสมานรอยร้าวให้เข้ารูปเข้ารอย รอยเลื่อนชุดแรกเกิดจากแรงตึงเครียดของการเมืองในประเทศ เมื่อรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยปล่อยปละละเลยตาข่ายสังคมและ คุ ณ ภาพการศึ ก ษามานาน ผลั ก ดั น ให้ ห น่ ว ยงานรั ฐ และองค์ ก รกึ่ ง รั ฐ ใช้นโยบายสินเชื่อเป็น “ยาแก้ปวด” บรรเทาความเดือดร้อนของฐานเสียง โดยไม่สนใจว่ายาแก้ปวดประวิงปัญหาเพียงชั่วคราว อีกทั้งยังบิดเบือน และทำ�ให้วินัยของตลาดไม่ทำ�งาน เช่น นักลงทุนรับความเสี่ยงสูงเกินควร เนื่องจากคาดหวังว่ารัฐจะเข้ามาอุ้มตลาดทันทีที่เกิดปัญหา รอยเลื่อนชุดที่สองเกิด จากความไม่ส มดุลทางการค้าระหว่าง ประเทศ นั่นคือ หลายประเทศเติบโตโดยเน้นการส่งออกพึ่งพิงผู้บริโภคใน โลกรํ่ารวยมากเกินไป ส่วนรอยเลื่อนชุดสุดท้ายในสายตาของราจันเกิดจากการที่ระบบ การเงินแบบ “ค้าขายอิสระ” ที่เดินด้วยราคาตลาดมาปะทะสังสรรค์กับ ระบบการเงินแบบ “ความสัมพันธ์” ของประเทศกำ�ลังพัฒนา ผสมโรงด้วย การแทรกแซงของรัฐบาลและธนาคารกลางซึ่งมีเป้าหมายทางการเมือง เป็นตัวตั้ง ราจันอธิบายอย่างแจ่มชัดว่า รอยเลื่อนทั้งหมดนี้ส่งผลกระทบต่อ พฤติกรรมของภาคการเงินจนปะทุเป็นวิกฤตได้อย่างไร R ag h u ra m G. R a j a n

7


เมื่อเขาสามารถอธิบายได้อย่างแจ่มชัด วิธีแก้ปัญหาที่เขาเสนอ จึงชัดเจนและครอบคลุม แม้ว่าหลายเรื่องจะยากเย็นกว่าเข็นครกขึ้นภูเขา ก็ตาม หันกลับมามองเมืองไทย แม้จะอยู่ห่างไกลจากจุดศูนย์กลางของ วิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ปี 2008 และความทรงจำ�เกี่ยวกับวิกฤตต้มยำ�กุ้งปี 1997 ก็พร่าเลือนไปมากแล้วในสังคม ผู้แปลเชื่อว่าข้อมูล ความคิด และ ข้อเสนอของราจันใน รอยเลื่อนเขย่าเศรษฐกิจโลก เล่มนี้ยังร่วมสมัยเป็น อย่างยิ่ง เนื่องเพราะระบบการเงินทั้งโลกได้เชื่อมโยงถึงกันแล้วในกระแส โลกาภิวัตน์ และความท้าทายใหญ่ของสังคมในระบอบประชาธิปไตย ล้วนไม่ต่างกันมากนัก ไม่ว่าจะอยู่แห่งหนใดในโลก เราจะปรับเปลี่ยนแรงจูงใจของคน ให้หนุนเสริมหรืออย่างน้อย ก็สอดคล้องกับประโยชน์ส่วนรวมได้อย่างไร มิใช่ตั้งความหวังลมๆ แล้งๆ ว่าวันหนึ่งทุกคนจะตื่นขึ้นมาตระหนักในหน้าที่และมีจิตสาธารณะเสมอกัน เราจะเลิ ก นโยบายที่ เ ข้ า ข้ า งธุ ร กิ จ ขนาดใหญ่ ผู้ ค รองตลาด ได้ อ ย่ า งไร หลั ง จากที่ รั ฐ มอบอภิ สิ ท ธิ์ ใ ห้ กั บ พวกเขามากมายในทางที่ ผู้ออมเงินเสียประโยชน์ แต่โลกปัจจุบันเรียกร้องให้แข่งขันด้วยนวัตกรรม และความสามารถ มิใช่โดยอาศัยแรงงานราคาถูกหรือดอกเบีย้ ตาํ่ เตีย้ ติดดิน เราจะเรี ย กร้ อ งอย่ า งไรให้ นั ก การเมื อ งซ่ อ มแซมตาข่ า ยสั ง คม ปรับปรุงคุณภาพระบบการศึกษา และวางรากฐานสำ�หรับการสร้างสังคม ที่เป็นธรรม อาทิ ภาษีทรัพย์สินและภาษีสิ่งแวดล้อม แทนที่จะตกอยู่ใน วังวนของนโยบายลดแลกแจกแถม ประชานิยมแบบเดิมๆ ซึ่งเป็นเพียง “ยาแก้ปวด” ระยะสั้น ไม่มีวันแก้ปัญหาอะไรได้ในระยะยาว เราจะกำ�กับภาคการเงินอย่างไรให้พอเหมาะพอดี นั่นคือ ให้ผู้เล่น มี แ รงจู ง ใจที่ จ ะแข่ ง กั น สร้ า งนวั ต กรรมใหม่ ๆ เอาใจผู้ บ ริ โ ภค แต่ ก็ ไ ม่ หลอกลวงหรือรับความเสี่ยงสูงเกินควร ไม่ใช่ว่ากลัวความเสี่ยงจนไม่กล้า ทำ�อะไร หรือร่วมมือกันฮั้วภายใต้สายตาของธนาคารกลางที่พินอบพิเทา 8

Fa ult Lines


เอาอกเอาใจสถาบันการเงินจนเกินเหตุ ท่านจะพบกับคำ�ตอบต่อความท้าทายทั้งหมดนี้ หรืออย่างน้อย ก็หัวใจของคำ�ตอบ ได้ในหนังสือที่อยู่ในมือของท่าน สุดท้าย ผูเ้ ขียนขอขอบคุณ ปกป้อง จันวิทย์ ภิญโญ ไตรสุรยิ ธรรมา พลอยแสง เอกญาติ แอลสิทธิ์ เวอร์การา กรมัยพล สิริมงคลรุจิกุล และ วรพจน์ วงศ์กิจรุ่งเรือง ผองเพื่อนผู้ร่วมก่อตั้งสำ�นักพิมพ์์ openworlds สำ � หรั บ กำ � ลั ง ใจและมิ ต รภาพที่ ม อบให้ เ สมอมา ขอบคุ ณ พลอยแสง บรรณาธิการเล่ม ที่ได้ตรวจสอบความถูกต้องและขัดเกลาสำ�นวนภาษา ของผู้แปลอย่างพิถีพิถัน เหนือสิง่ อืน่ ใด ขอขอบคุณรากุราม ราจัน นักเศรษฐศาสตร์ในดวงใจ ผู้จุดประกายให้เห็นอีกครั้งว่า การแก้ปัญหาใดๆ ก็ตามถ้าหากไม่แก้ที่ราก ก็ยากที่จะแก้ได้อย่างยั่งยืน และก่อนที่จะมองให้เห็นราก ผู้มองจะต้องสามารถสลัดอคติหรือ อุดมการณ์ออกไป อย่างน้อยก็ชั่วคราวขณะกำ�ลังค้นหาความจริง ขอให้ทุกท่านมีความสุขกับการอ่าน สฤณี อาชวานันทกุล “คนชายขอบ” | http://www.fringer.org/ 5 มีนาคม 2555

R ag h u ra m G. R a j a n

9


FAULT LINES How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy

by

Raghuram G. Rajan

รอยเลื่อนเขย่าเศรษฐกิจโลก แปลโดย

สฤณี อาชวานันทกุล


บทนำ�

k

12

Fault Lines


การล่มสลายทางการเงินในปี 2007 และภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจ ที่ตามมาหลังจากนั้นทำ�ให้นักเศรษฐศาสตร์จำ�นวนมากต้องถอยไปตั้งรับ ทัง้ ข่าวโทรทัศน์ นิตยสาร กูรู และแม้แต่พระราชินแี ห่งอังกฤษล้วนตัง้ คำ�ถาม เดียวกันว่า ทำ�ไมพวกคุณถึงมองไม่เห็นมันล่วงหน้า? บางคนในแวดวง เศรษฐศาสตร์เขียนบทความหรือจัดสัมมนาวิเคราะห์วา่ พวกเขาประเมินผิด ไปขนาดนีไ้ ด้อย่างไร บางคนก็ออกมาปกป้องวิชาชีพตัวเองอย่างแข็งกร้าว1 สำ�หรับคนที่เป็นปฏิปักษ์กับสมมติฐานพื้นฐานของเศรษฐศาสตร์กระแส หลัก วิกฤตครั้งนี้ก็เป็นบทพิสูจน์ว่าพวกเขาพูดถูกตลอดมา สิ่งที่เคยเตือน แต่ไม่มีใครเชื่อตอนนี้เป็นจริงแล้ว ความเชื่อมั่นต่อผู้มีอำ�นาจสั่นคลอน อย่างรุนแรง แน่นอนครับ ไม่ถูกต้องที่จะพูดว่าไม่มีใครมองเห็นวิกฤตล่วงหน้า ผู้จัดการกองทุนเก็งกำ�ไรระยะสั้น (hedge fund) และนักค้าหลักทรัพย์ (traders) ในธุรกิจวาณิชธนกิจใช้เงินทำ�งานมากกว่าปาก เจ้าหน้าที่รัฐและ ธนาคารกลางบางคนแสดงความกังวลอย่างมาก นักเศรษฐศาสตร์บางคน R ag h u ra m G. R a j a n

13


อย่างเช่น เคนเน็ธ โรกอฟ (Kenneth Rogoff) นูเรียล รูบนิ ี (Nouriel Roubini) โรเบิร์ต ชิลเลอร์ (Robert Shiller) และ วิลเลียม ไวท์ (William White) ออกมาเตือนซํ้าแล้วซํ้าเล่าเกี่ยวกับระดับราคาบ้านและหนี้สินครัวเรือน ในอเมริกา นักประวัติศาสตร์ ไนอัล เฟอร์กูสัน (Niall Ferguson) ก็เคย เปรียบเทียบกับภาวะเฟือ่ งฟูครัง้ ก่อนๆ ทีจ่ บไม่สวย ปัญหาไม่ได้อยูท่ ไี่ ม่มใี คร เตือนถึงอันตราย แต่อยู่ที่คนผู้ได้ประโยชน์จากเศรษฐกิจที่ร้อนแรงเกินไป ซึ่งรวมถึงคนจำ�นวนมากมีแรงจูงใจน้อยมากที่จะรับฟัง คนมักจะเมิน นั ก วิ จ ารณ์ โ ดยหาว่ าเป็นนักทำ�นายวัน สิ้น โลกหรือ “หมีจำ�ศีลนิรันดร” (permabears) นัน่ คือ ถ้าพยากรณ์ภาวะถดถอยนานพอ วันหนึง่ สถานการณ์ ก็จะพิสูจน์ว่าคุณพูดถูก เหมือนกับที่นาฬิกาเสียยังบอกเวลาถูกสองครั้ง ต่อวัน ผมรู้ดี เพราะผมก็เป็นนักทำ�นายวันสิ้นโลก ทุกปี นักการธนาคารกลางหัวกะทิของโลกจะมารวมตัวกันเป็น เวลาสามวันที่แจ็คสัน โฮล มลรัฐไวโอมิง ร่วมกับนักวิเคราะห์ภาคเอกชน นักเศรษฐศาสตร์ และนักข่าวสายการเงิน เพื่อถกประเด็นในบทความ ซึ่งผู้จัดสัมมนาคือธนาคารกลางสหรัฐ (Federal reserve: Fed) สาขา แคนซัสซิตี้ กำ�หนดให้เขียนเพื่อการนี้ หลังจากจบการนำ�เสนอบทความ ในแต่ละวัน ผู้เข้าร่วมสัมมนาจะไปเดินเล่นในอุทยานแห่งชาติแกรนด์ ทีทนั อันงดงาม และท่ามกลางลำ�เนาไพรน่าตืน่ ตะลึงนัน้ เองทีพ่ วกเขาคุยกัน ด้วยภาษาธนาคารกลาง นัน่ คือถกกันหน้าดำ�ครํา่ เครียดเรือ่ งอัตราดอกเบีย้ แบบวิคเซลเคล้ากับเสียงลำ�ธารเชี่ยวกราก งานสั ม มนาแจ็ ค สั น โฮล ปี 2005 เป็ น งานสุ ด ท้ า ยสำ � หรั บ อลัน กรีนสแปน (Alan Greenspan) ในฐานะประธานเฟด ดังนัน้ ธีมของงาน จึ ง ว่ า ด้ ว ยมรดกของยุ ค กรี น สแปน ตอนนั้ น ผมเป็ น หั ว หน้ า ที ม นั ก เศรษฐศาสตร์ ข องกองทุนการเงิน ระหว่า งประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ถูกยืมตัวชั่วคราวมาจากมหาวิทยาลัยชิคาโกที่ซึ่ง ผมสอนวิชาการธนาคารและการเงินนานร่วมสองทศวรรษ ผมถูกขอให้ นำ�เสนอบทความเกีย่ วกับวิวฒ ั นาการของภาคการเงินในยุคของกรีนสแปน 14

Fault Lines


สมัยนัน้ บทความทัว่ ไปเกีย่ วกับภาคการเงินจะอธิบายด้วยสำ�นวน เลิศลอยว่าภาคการเงินทั่วโลกขยายตัวอย่างน่าตื่นเต้นอย่างไร เน้นความ มหัศจรรย์ของการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน โดยธนาคารจะรวบรวมสินเชื่อ บ้านหรือสินเชื่อบัตรเครดิตความเสี่ยงสูงเข้าด้วยกันเป็นชุด จากนั้นก็ขาย สิทธิ (ทีจ่ ะรับรายได้เป็นดอกเบีย้ -ผูแ้ ปล) ชุดนัน้ ในตลาดการเงิน การแปลง สินทรัพย์เป็นทุนทำ�ให้ธนาคารโยกสินเชื่อความเสี่ยงสูงไปไว้นอกงบดุลได้ และในขณะเดียวกันก็ทำ�ให้นักลงทุนระยะยาวในตลาด อย่างเช่นกองทุน บำ�นาญและบริษัทประกัน รับเสี้ยวเล็กๆ ของสิทธิในสินเชื่อเหล่านั้นไป ซึ่งพวกเขาถือได้ง่ายกว่าธนาคารเพราะมีสายป่านการลงทุนยาวกว่าและ พอร์ตลงทุนในสินทรัพย์อนื่ ทีห่ ลากหลายกว่า ในทางทฤษฎี เมือ่ ความเสีย่ ง ถูกกระจายไปยังไหล่ที่แข็งแรงกว่า นักลงทุนก็จะเรียกร้องผลตอบแทน ทีต่ าํ่ กว่าสำ�หรับการรับความเสีย่ ง ทำ�ให้ธนาคารสามารถลดดอกเบีย้ สินเชือ่ และช่วยให้ลูกหนี้เข้าถึงการเงินได้มากขึ้น ในขั้นเตรียมเขียนบทความชิ้นนี้ ผมขอให้ลูกทีมเตรียมกราฟและ ตารางต่างๆ ขณะทีเ่ ราไล่ดมู นั ผมก็สงั เกตว่าบางอันดูแปลก ตัวชีว้ ดั ความ เสี่ยงของธนาคารขนาดใหญ่ในอเมริกาหลายตัวชี้ว่าธนาคารรับความเสี่ยง มากขึน้ ตลอดทศวรรษทีผ่ า่ นมา ไม่ใช่นอ้ ยลง ข้อเท็จจริงนีน้ า่ แปลกใจ เพราะ ถ้าหากธนาคารกำ�ลังโยกสินเชื่อความเสี่ยงสูงออกไปนอกงบดุล พวกเขา ก็ควรจะปลอดภัยมากขึ้น สุดท้ายผมก็ตระหนักว่าได้ทำ�บาปร้ายแรงของ นักเศรษฐศาสตร์ คือคิดเอาเองว่าทุกสิง่ ทุกอย่างยังคงเดิมยกเว้นเหตุการณ์ ที่กำ�ลังศึกษา ซึ่งในที่นี้คือการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน โดยทั่วไปแล้ว สิ่งต่างๆ ย่อมไม่คงอยู่ดังเดิม ที่สำ�คัญที่สุดคือการผ่อนปรนกฎเกณฑ์ และพัฒนาการอย่างเช่นการแปลงสินทรัพย์เป็นทุนได้ทำ�ให้การแข่งขัน เข้มข้นขึน้ จึงเพิม่ แรงจูงใจให้นายธนาคาร (และผูจ้ ดั การการเงินโดยทัว่ ไป) รับความเสี่ยงที่ซับซ้อนยิ่งขึ้นกว่าเดิม เมือ่ ผมมองเห็นแนวโน้มทีว่ า่ นี้ บทความชิน้ นีก้ พ็ รัง่ พรูออกมาอย่าง รวดเร็วภายใต้ชื่อ “พัฒนาการทางการเงินทำ�ให้โลกเสี่ยงกว่าเดิมหรือไม่?” R ag h u ra m G. R a j a n

15


(“Has Financial Development Made the World Riskier?”) และในปี 2009 หนังสือพิมพ์ วอลล์สตรีท เจอร์นลั ก็รายงานข่าวเกีย่ วกับการนำ�เสนอ ของผมที่แจ็คสัน โฮล ว่า แรงจูงใจถูกบิดเบือนอย่างเลวร้ายในภาคการเงิน คุณราจันระบุ ว่าพนักงานได้ผลตอบแทนสูงลิบลิ่วเมื่อทำ�เงินได้ แต่ถูกลงโทษ เพียงเล็กน้อยเมื่อขาดทุน ระบบนี้ส่งเสริมให้สถาบันการเงินลงทุน ในผลิตภัณฑ์ซับซ้อนซึ่งมีแนวโน้มที่จะสร้างกำ�ไรมหาศาล แต่บาง โอกาสก็ล้มเหลวได้อย่างเลวร้าย เขาชี้ให้เห็น “สว็อปผิดนัดชำ�ระหนี้” (credit default swap) ซึ่งทำ�ตัวเป็นหลักประกันการผิดนัดของตราสารหนี้ เขาบอกว่า บริษัทประกันและอื่นๆ ได้ผลตอบแทนมหาศาลจากการขายสว็อป เหล่านี้ โดยที่ดูเหมือนว่ารับความเสี่ยงน้อยมาก ถึงแม้ว่าความ เสียหายอาจรุนแรงถ้าหากเกิดการผิดนัดขึ้นมาจริงๆ คุ ณ ราจั น ยั ง เสนอว่ า เนื่ อ งจากธนาคารต่ า งถื อ หลั ก ทรั พ ย์ ที่ พ วกเขาสร้ า งไว้ ใ นงบดุ ล ถ้ า หากหลั ก ทรั พ ย์ เ หล่ า นี้ มี ปั ญ หา ระบบธนาคารเองก็จะมีปัญหา เขาบอกว่าธนาคารจะสูญเสียความ เชื่อมั่นซึ่งกันและกัน “ตลาดระหว่างธนาคาร (interbank market) อาจชะงักงัน และเราก็อาจมีวิกฤตการเงินเต็มขั้น” สองปีต่อมา นั่นคือสิ่งที่เกิดขึ้นจริง2

ตอนนัน้ การคาดการณ์ไม่ตอ้ งใช้ญาณทิพย์อะไร ผมแค่เชือ่ มจุดโดย ใช้กรอบคิดทางทฤษฎีที่ผมและเพื่อนร่วมงานพัฒนาขึ้นมา อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผมไม่ได้คาดการณ์ล่วงหน้าคือปฏิกิริยาจากผู้เข้าร่วมสัมมนาซึ่งปกติ เป็ น สุ ภ าพชน ผมพู ด เกิ น ไปนิ ด เดี ย วเท่ า นั้ น ที่ บ อกว่ า ตอนนั้ น ผมรู้ สึ ก เหมือนกับชาวคริสต์สมัยก่อนทีเ่ ดินไม่ดตู าม้าตาเรือเข้าไปในวงสิงโตหิวโซ ขณะผมเดิ น ลงจากเวที ห ลั ง จากที่ ถู ก วิ พ ากษ์ วิ จ ารณ์ อ ย่ า งทั่ ว ถึ ง โดย ผู้ทรงคุณวุฒิหลายคน (ยกเว้นแค่ไม่กี่คน) ผมก็รู้สึกไม่สบายใจอยู่บ้าง มันไม่ได้เกิดจากเสียงวิจารณ์ เพราะใครก็ตามที่ผ่านการถกเถียงร้อนแรง 16

Fault Lines


ในงานสัมมนาของคณะติดกันหลายปีย่อมมีหนังหนา ถ้าหากคุณเก็บ ทุ ก อย่ า งที่ ค นฟั ง พู ด ไปคิ ด คุ ณ ก็ จ ะไม่ มี วั น ตี พิ ม พ์ อ ะไรได้ เ ลย แต่ ผ ม ไม่สบายใจเพราะนักวิจารณ์ดจู ะไม่แยแสต่อสิง่ ทีก่ ำ�ลังเกิดขึน้ ต่อหน้าต่อตา พวกเขา ส่วนหนึง่ ผมถูกวิจารณ์เพราะพูดตรงข้ามกับธีมของงาน บทความ บางชิน้ ในงานสัมมนานีย้ ดึ ตามธีมยุคกรีนสแปนโดยเน้นว่า อลัน กรีนสแปน เป็นนักการธนาคารกลางที่ดีที่สุดในประวัติศาสตร์หรืออยู่ในกลุ่มที่ดีที่สุด คนที่โผล่มาทำ�ให้งานกร่อยโดยเสนอว่าสถานการณ์ใช่ว่ากำ�ลังไปได้สวย และเรียกร้องให้ปรับปรุงระบบการกำ�กับดูแล ไม่น่าจะได้รับคำ�สรรเสริญ เยินยอ โดยเฉพาะเมื่อคำ�นึงว่ากรีนสแปนไม่เชื่อในประสิทธิผลของการ กำ�กับดูแล ปฏิกิริยาที่เกิดขึ้นส่วนหนึ่งเป็นการตั้งป้อม เพราะถ้าหาก ภาคการเงินเถลไถลไปมากจริงๆ ก็ต้องโทษผู้กำ�กับดูแลด้วยมิใช่หรือ ที่นอนหลับในหน้าที่ ปฏิกิริยาอีกส่วนหนึ่งเป็นอหังการ เฟดประสบความ สำ�เร็จในการจัดการกับช่วงเศรษฐกิจถดถอยทีเ่ กิดขึน้ หลังฟองสบูด่ อทคอม แตกในปี 2000-2001 และคิดว่าพวกเขารู้วิธีช่วยชีวิตระบบอย่างแทบจะไร้ ต้นทุนได้หากเกิดปัญหาอีกรอบ ถึงแม้ผมจะแสดงความเป็นห่วงเรื่องแรงจูงใจของนายธนาคาร ในปาฐกถาของผม และห่วงเรื่องแรงจูงใจของผู้กำ�กับดูแลหลังจบปาฐกถา และถึงแม้วา่ หลังจากนัน้ จะมีนกั สังเกตการณ์และผูก้ �ำ กับดูแลจำ�นวนมากขึน้ เปลี่ยนใจมาเห็นด้วยกับผม ถึงตอนนี้ผมก็เชื่อว่าประเด็นเหล่านี้เป็นแค่ ยอดภูเขานํ้าแข็งเท่านั้น ต้นตอที่แท้จริงของวิกฤตที่เราเผชิญไม่เพียงแต่ แพร่หลายมากขึ้น แต่ยังซ่อนเร้นกว่าเดิมด้วย เราควรต้านทานแรงจูงใจ ที่จะหาตัวการที่ใกล้ที่สุดแล้วโทษแต่พวกเขา นายธนาคารที่โลภมาก ถูกกำ�กับดูแลได้ เจ้าหน้าที่รัฐที่หละหลวมถูกเปลี่ยนตัวได้ นี่เป็นการมอง ที่สะดวก เพราะเราชี้เป้าวายร้ายได้อย่างง่ายดาย ออกมาตรการป้องกัน การทุจริตและบกพร่องในหน้าที่ได้ ยิ่งไปกว่านั้น การมองแบบนี้ทำ�ให้ พวกเราที่เหลือไม่ต้องรับผิดชอบว่ามีส่วนก่อให้เกิดวิกฤต มันเป็นมุมมอง ที่มักง่ายเกินไป R ag h u ra m G. R a j a n

17


นอกจากนีเ้ ราควรต้านมุมมองทีว่ า่ วิกฤตนีเ้ ป็นแค่วกิ ฤตอีกครัง้ หนึง่ ซึ่งคล้ายคลึงกับวิกฤตการเงินทุกครั้งก่อนหน้าที่มีตลาดอสังหาริมทรัพย์ และการไหลเวียนของทุนต่างชาติอยู่ตรงจุดศูนย์กลาง ถึงแม้ว่าภาพรวม ของวิกฤตครั้งนี้จะมีส่วนคล้ายกับปัญหาในวิกฤตการเงินทุกครั้งที่ผ่านมา แต่มันเกิดในใจกลางของระบบที่หลายคนเห็นพ้องต้องกันว่าเป็นระบบ การเงินที่ซับซ้อนที่สุดในโลก3 เกิดอะไรขึ้นกับกลไกการถ่วงดุลและคานดุล ปกติในการกำ�กับดูแล? เกิดอะไรขึ้นกับสัญชาตญาณเอาตัวรอดของภาค เอกชน? ระบบตลาดเสรีใช้การไม่ได้ในระดับพืน้ ฐานใช่ไหม? คำ�ถามเหล่านี้ จะไม่เกิดขึ้นถ้าหากว่าวิกฤตครั้งนี้เป็น “แค่วิกฤตอีกครั้งหนึ่ง” ในประเทศ กำ�ลังพัฒนา และเมื่อคำ�นึงถึงราคาแพงลิบของวิกฤตครั้งนี้ เราก็ไม่อาจ ยอมรับคำ�ตอบที่มักง่ายหรือผิดได้เลย ถึ ง แม้ ผ มจะเชื่ อ ว่ า ความคิ ด พื้ น ฐานของระบบตลาดเสรี นั้ น ถูกต้อง รอยเลือ่ นทีก่ อ่ ให้เกิดวิกฤตครัง้ นีก้ เ็ ป็นปัญหาเชิงระบบ มันเกิดจาก ปัจจัยทีม่ ากกว่าบุคคลใดบุคคลหนึง่ หรือสถาบันใดสถาบันหนึง่ ตัวการของ วิกฤตหลากหลายกว่านั้น รวมถึงนักการเมืองในประเทศ รัฐบาลต่างด้าว นักเศรษฐศาสตร์อย่างผม และคนทัว่ ไปอย่างคุณ ยิง่ ไปกว่านัน้ สิง่ ทีค่ รอบงำ� พวกเราทุกคนหาใช่โรคหวาดผวาหรือวิกลจริต สิ่งที่น่ากลัวไม่น้อยคือเรา แต่ละคนทำ�ในสิ่งที่สมเหตุสมผลตามแรงจูงใจที่มี ไม่ว่าข้อมูลหลักฐานจะ สะสมพอกพูนเพียงใดว่าสถานการณ์กำ�ลังจะแย่ เราทุกคนกลับยึดเหนี่ยว ความหวังว่ามันจะคลี่คลายลงได้เพราะผลประโยชน์ของเราอยู่ในผลลัพธ์ แบบนั้น อย่างไรก็ตาม การกระทำ�ของเราทุกคนรวมกันได้ชักจูงเศรษฐกิจ โลกไปอยู่ปากเหวแห่งหายนะ และเราก็อาจทำ�อย่างนั้นได้อีกหากยังไม่ ตระหนักว่าปัญหาอยู่ตรงไหนและเริ่มแก้ปัญหาอย่างถูกวิธี เศรษฐกิจโลกมีรอยเลื่อนลึกหลายรอย เป็นรอยเลื่อนที่เกิดขึ้น เพราะในเศรษฐกิจที่เชื่อมโยงถึงกันและในโลกที่เชื่อมโยงถึงกันนี้ สิ่งที่ดี ที่สุดสำ�หรับปัจเจกหรือสถาบันอาจไม่ใช่สิ่งที่ดีที่สุดสำ�หรับระบบเสมอไป ความรับผิดชอบต่อรอยเลื่อนที่รุนแรงบางรอยไม่อยู่ในภาคเศรษฐศาสตร์ 18

Fault Lines


แต่อยู่ในภาคการเมือง โชคร้ายที่เราไม่รู้ว่ารอยเลื่อนทั้งหมดนี้แล่นตัด อะไรบ้างจนกระทั่งวิกฤตเปิดโปงให้เราเห็น ตอนนี้เรารู้ดีกว่าเก่า แต่ อันตรายคือเราจะยังไม่แยแสมันต่อไป วันนี้นักการเมืองสาบานว่า “ไม่มี วันเกิดขึ้นอีก!” แต่ธรรมชาติของพวกเขาจะเน้นเพียงการจัดการกับแพะ ไม่กี่ตัว ไม่ใช่เพราะระบบเปลี่ยนแปลงยากเท่านั้น แต่เหตุผลอีกข้อหนึ่งคือ ถ้าหากนักการเมืองสืบสาวรอยเลื่อนไป พวกเขาจะพบว่าบางรอยตัดผ่าน ตัวเอง การลงมือแก้ไขจะยากขึ้นมากหากการฟื้นตัวที่เร็วกว่าเดิมกลับไป เพิ่มแรงจูงใจที่จะปล่อยให้ทุกอย่างเป็นไปตามสภาพ ด้วยเหตุนั้น หนังสือ เล่ ม นี้ จึ ง เป็ น ความพยายามที่ จ ะรั บ ฟั ง สั ญ ญาณเตื อ นจากวิ ก ฤตครั้ ง นี้ เพื่อพัฒนาความเข้าใจที่ถ่องแท้กว่าเดิมว่าปัญหาอยู่ตรงไหน แล้วนำ�เสนอ เค้าโครงทางเลือกเชิงนโยบายที่จะจัดการกับสาเหตุที่แท้จริงของวิกฤต ครั้งนี้และหลีกเลี่ยงวิกฤตในอนาคต ลองมาเริ่มกันที่ปัจจัยซึ่งเชื่อกันอย่างแพร่หลายว่าเป็นรากของ วิกฤตครั้งนี้ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นลูกหลานของวิกฤตครั้งก่อนๆ4 ในปลาย ทศวรรษ 1990 ประเทศกำ�ลังพัฒนาบางแห่ง (เพื่อความรวบรัด ผมใช้ คำ�ว่า “กำ�ลังพัฒนา” สำ�หรับประเทศที่มีรายได้ต่อหัวค่อนข้างตํ่าโดย เปรียบเทียบ และคำ�ว่า “อุตสาหกรรม” สำ�หรับประเทศที่มีรายได้ต่อหัว ค่ อ นข้ า งสู ง ) ซึ่ ง เคยใช้ เ งิ น มื อ เติ บ เป็ น พั ก ๆ ด้ ว ยเงิ น กู้ จ ากต่ า งแดน เกิดเปลี่ยนใจกะทันหันมาออมเงินแทนที่จะใช้เงิน ญี่ปุ่นซึ่งมีเศรษฐกิจ ใหญ่เป็นอันดับสองของโลกก็ประสบภาวะถดถอยรุนแรงเช่นกัน คนอื่น ในโลกต้องใช้เงินหรือลงทุนมากขึ้นเพื่อป้องกันไม่ให้เศรษฐกิจโลกโตช้า ลงไปเรื่อยๆ ข่าวดีสำ�หรับใครก็ตามที่อยากใช้เงินมากขึ้นคือ เงินออม ส่วนเกินของประเทศกำ�ลังพัฒนาและญี่ปุ่นที่ตอนนี้มีเหลือเฟือและอีก ไม่นานจะพอกพูนด้วยส่วนเกินของเยอรมนีและประเทศเศรษฐีนํ้ามัน จะมาหนุนการใช้จ่ายที่ว่า ปลายทศวรรษ 1990 ใครก็ ต ามคนนั้ น คื อ บริ ษั ท ในประเทศ อุตสาหกรรมที่ลงทุนอย่างเมามัน โดยเฉพาะในสาขาเทคโนโลยีข้อมูล R ag h u ra m G. R a j a n

19


และการสื่อสาร โชคร้ายที่ช่วงการลงทุนบูมซึ่งตอนนี้ถูกเรียกว่าฟองสบู่ ดอทคอม ตามติดมาด้วยฟองสบู่แตกต้นทศวรรษ 2000 ทำ�ให้บริษัท เหล่านั้นรัดเข็มขัดชะลอการลงทุน ระหว่างที่เศรษฐกิจอเมริกันชะลอตัว เฟดเข้าสู่โหมดคึกคะนอง หั่นดอกเบี้ยเยอะๆ เพื่อกระตุ้นกิจกรรมในสาขาทางเศรษฐกิจที่อ่อนไหว ต่อดอกเบี้ย โดยทั่วไปการทำ�แบบนี้กระตุ้นการลงทุนของภาคเอกชน แต่ คราวนี้ภาคเอกชนลงทุนมากเกินไปแล้วในช่วงดอทคอมบูม จึงมีแรงจูงใจ น้อยมากทีจ่ ะลงทุนเพิม่ ในทางกลับกันอัตราดอกเบีย้ ทีต่ าํ่ มากก็กระตุน้ ให้ ผู้บริโภคอเมริกันแห่ซื้อบ้าน ทำ�ให้ราคาบ้านพุ่งสูงขึ้นและเอกชนลงทุน ในอสังหาริมทรัพย์มากขึ้น อุปสงค์ที่เพิ่มขึ้นนั้นส่วนใหญ่มาจากประชากร ที่มีความสามารถในการชำ�ระหนี้ตํ่ามากหรือมีประวัติการชำ�ระหนี้ไม่ดี – กลุ่มที่เรียกว่าซับไพรม์และอัลท์-เอ – ซึ่งตอนนี้เข้าถึงสินเชื่อที่พวกเขา เคยถูกปฏิเสธ ยิ่งไปกว่านั้นราคาบ้านที่พุ่งขึ้นเรื่อยๆ ทำ�ให้ลูกหนี้ซับไพรม์ สามารถรีไฟแนนซ์ไปเป็นสินเชือ่ บ้านดอกเบีย้ ตาํ่ (ดังนัน้ จึงเลีย่ งการผิดนัด ชำ�ระหนี้ได้) แม้ในช่วงที่พวกเขาถอนทุนที่สู้สะสมเพื่อซื้อบ้านออกไปซื้อ รถยนต์และเครื่องรับโทรทัศน์มากขึ้น สำ�หรับคนจำ�นวนมาก ความจำ�เป็น ที่จะต้องใช้หนี้ทั้งก้อนแลดูห่างไกลและมีโอกาสน้อยมาก คลืน่ ทุนทีโ่ ถมเข้าใส่ประตูของลูกหนีน้ นั้ ส่วนหนึง่ เกิดจากนักลงทุน แดนไกลทีไ่ ด้เงินจากการส่งทุนออกไปยังสหรัฐอเมริกาเพือ่ ตอบสนองนิสยั บริโภคของคนอเมริกัน แต่ทันตแพทย์ในเมืองสตุทการ์ท เยอรมนี ปล่อยกู้ ให้กบั ลูกหนีซ้ บั ไพรม์ในเมืองลาสเวกัส มลรัฐเนวาดาได้อย่างไร? ทันตแพทย์ ชาวเยอรมันปล่อยกู้ตรงๆ ไม่ได้ เพราะเธอจะมีค่าใช้จ่ายสูงลิ่วในการ ตรวจสอบความสามารถในการชำ�ระหนี้ของลูกหนี้ในเวกัส จัดการให้เงินกู้ ผ่านเงื่อนไขตามกฎหมายท้องถิ่น เก็บเงินแต่ละงวด และแทรกแซงเมื่อ ลู ก หนี้ ผิ ด นั ด ชำ � ระหนี้ นอกจากนี้ ลู ก หนี้ ซั บ ไพรม์ แ ต่ ล ะคนก็ จ ะมี แนวโน้มผิดนัดชำ�ระหนี้สูงมาก แน่นอนว่าสูงกว่าระดับที่นักลงทุนเอกชน หัวอนุรักษนิยมยอมรับได้ 20

Fault Lines


นี่ คื ด จุด ที่ภ าคการเงิน อเมริกัน อันสลับ ซับ ซ้อนก้าวเท้าเข้ามา การแปลงสินทรัพย์เป็นทุนรับมือกับความกังวลเหล่านี้หลายข้อ ถ้าหาก สินเชื่อบ้านถูกนำ�มารวมกับสินเชื่อบ้านจากบริเวณอื่น ความหลากหลาย ก็จะทำ�ให้ความเสี่ยงลดลง ที่ดีกว่านั้นคือสิทธิของเจ้าหนี้ที่เสี่ยงที่สุดในชุด สินเชื่อสามารถถูกขายให้กับคนที่สามารถประเมินมันและรับความเสี่ยง ขนาดนั้นได้ และส่วนเสี้ยวที่เสี่ยงน้อยที่สุดระดับ AAA ก็สามารถขาย โดยตรงไปให้กับทันตแพทย์ต่างชาติหรือธนาคารของเธอ ในแง่นี้ภาค การเงินอเมริกันสามารถสร้างสะพานเชื่อมสหรัฐอเมริกาที่บริโภคเกินตัว และถู ก กระตุ้ น เกิ น เลยเข้ า กั บ ประเทศที่ เ หลื อ ในโลกซึ่ ง บริ โ ภคตํ่ า เกินไปและถูกกระตุ้นน้อยเกินไป แต่สถาปัตยกรรมนี้ทั้งดุ้นตั้งอยู่บนตลาด ที่อยู่อาศัย การก่อสร้างโครงการที่อยู่อาศัยใหม่และการขายที่อยู่อาศัยเดิม ช่ ว ยสร้ า งงานในภาคก่อสร้า ง นายหน้า อสังหาริมทรัพย์ และการเงิน ขณะเดี ย วกั น ราคาบ้ า นที่ สู ง ขึ้ น เรื่ อ ยๆ ก็ ทำ � ให้ ค นมี ทุ น ทรั พ ย์ พ อที่ จ ะ รีไฟแนนซ์สินเชื่อเก่าและจับจ่ายบริโภคใหม่ ประเทศต่างแดนฟื้นคืนชีพ จากภาวะถดถอยด้วยการส่งออกไปยังผู้บริโภคอเมริกันที่ดูเหมือนมีความ ต้องการไม่สนิ้ สุดและปล่อยกูใ้ ห้กบั อเมริกาเพือ่ จ่ายค่าสินค้าส่งออกในคราว เดียวกัน โลกอยู่ในจุดสมดุลแต่ไม่ยั่งยืน สุดท้ายลาภลอยนีก้ ห็ ยุดชะงักลงเมือ่ เฟดขึน้ ดอกเบีย้ และระงับการ พุ่งขึ้นของราคาบ้านซึ่งหนุนเสริมมหกรรมปล่อยกู้ ปรากฏว่าหลักทรัพย์ อิงสินเชื่อบ้านซับไพรม์ถูกหนุนด้วยสินเชื่อความเสี่ยงสูงกว่าที่โฆษณา และมูลค่าของมันก็ดิ่งเหว นายธนาคารที่ดูเหมือนฉลาดกลับกลายเป็นว่า ถือหลักทรัพย์ที่ได้รับการจัดอันดับดีเลิศแต่คุณภาพตํ่าเป็นจำ�นวนมาก ในงบดุลของพวกเขา ถึงแม้จะรู้อยู่แก่ใจว่าไส้ในหลักทรัพย์เหล่านั้นมีอะไร ก็ตาม พวกเขากูเ้ งินระยะสัน้ จำ�นวนมหาศาลมาซือ้ มัน ผลลัพธ์ทเี่ กิดขึน้ คือ เจ้าหนี้ระยะสั้นตื่นกลัว ปฏิเสธไม่ยอมรีไฟแนนซ์ธนาคารทั้งหลายเมื่อครบ กำ�หนดชำ�ระหนี้ ธนาคารบางแห่งล้มละลาย บางแห่งถูกอุ้มขณะที่ระบบ ทั้งระบบโงนเงนใกล้ล่มสลาย เศรษฐกิจทั่วโลกไถลเข้าสู่ภาวะถดถอยลึก ที่กำ�ลังฟื้นตัวอย่างเชื่องช้า R ag h u ra m G. R a j a n

21


เรื่องเล่านี้ทิ้งคำ�ถามหลายข้อไว้โดยไร้ซึ่งคำ�ตอบ เหตุใดคลื่นทุน ที่หลั่งไหลจากนอกสหรัฐอเมริกาจึงมาหนุนการปล่อยสินเชื่อซับไพรม์? เหตุใดสหรัฐอเมริกาไม่สามารถส่งออกเพิ่มขึ้นเพื่อให้พ้นภาวะถดถอยปี 2001 แบบเศรษฐกิจอืน่ อย่างเยอรมนีและญีป่ นุ่ ? เหตุใดประเทศกำ�ลังพัฒนา ที่ยากจนกว่าอย่างจีนถึงได้หนุนการบริโภคที่ไม่ยั่งยืนของประเทศรํ่ารวย อย่างสหรัฐอเมริกา? เหตุใดเฟดรักษาอัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับตํ่า ติดกันนานขนาดนั้น? เหตุใดสถาบันการเงินปล่อยกู้ให้กับคนที่ไม่มีรายได้ ไม่มีงานทำ� และไม่มีสินทรัพย์ – วิถีปฏิบัติซึ่งแพร่หลายจนเรียกขานกันว่า “สินเชื่อนินจา” (no income, no jobs, no assets)? เหตุใดธนาคาร – พวก ที่ทำ�ไส้กรอก – ถึงได้บริโภคไส้กรอกที่ตัวเองทำ� ทั้งที่รู้อยู่แก่ใจว่ามันทำ� ด้วยอะไร? ผมพยายามตอบคำ�ถามทั้งหมดนั้นในหนังสือเล่มนี้ ผมอยาก เริ่ ม ด้ ว ยการบอกว่ า ผมไม่ มี อ รรถาธิ บ ายหนึ่ ง เดี ย วสำ � หรั บ วิ ก ฤตครั้ ง นี้ และไม่มียาวิเศษใดที่จะป้องกันวิกฤตในอนาคต อรรถาธิบายหนึ่งเดียว ย่อมตื้นเขินเกินไป ผมใช้คำ�ว่า “รอยเลื่อน” เป็นอุปมา รอยเลื่อนในเชิง ธรณีวิทยาคือรอยแยกบนพื้นผิวโลก เป็นจุดที่แผ่นเปลือกโลกเลื่อนมาแตะ หรือชนกัน แรงตึงเครียดมหาศาลก่อตัวขึ้นรอบรอยเลื่อนเหล่านี้ ผมจะ อธิบายรอยเลือ่ นทีโ่ ผล่ขนึ้ มาในเศรษฐกิจโลกและอธิบายว่ามันส่งผลกระทบ ต่อภาคการเงินอย่างไรบ้าง รอยเลื่อนชุดหนึ่งเกิดจากแรงตึงเครียดของการเมืองในประเทศ โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกา วิกฤตการเงินแทบทุกครัง้ มีรากมาจากการเมือง ซึ่งแน่นอนว่าแตกต่างกันในแต่ละกรณี แต่ล้วนเป็นการเมืองเหมือนกัน เนื่องจากต้องใช้พลังทางการเมืองที่แข็งกร้าวในการก้าวข้ามกลไกถ่วงดุล และคานดุลซึ่งประเทศอุตสาหกรรมส่วนใหญ่ตั้งขึ้นมาควบคุมความลิงโลด ทางการเงิน รอยเลื่อนชุดที่สองเกิดจากความไม่สมดุลทางการค้าระหว่าง ประเทศซึ่งมีรากอยู่ที่แบบแผนการเติบโตในอดีต รอยเลื่อนชุดสุดท้าย เกิดเมื่อระบบการเงินต่างชนิดกันมาปะทะสังสรรค์กันเพื่อพยุงความไม่ 22

Fault Lines


สมดุลทางการค้าที่ว่า – โดยเฉพาะเมื่อระบบการเงินที่โปร่งใส ตั้งอยู่ บนพันธสัญญา และเป็นอิสระในประเทศอย่างสหรัฐอเมริกาและอังกฤษ มาระดมทุนให้หรือรับทุนจากระบบการเงินที่โปร่งใสน้อยกว่าในประเทศ ที่ เ หลื อ เนื่ อ งจากระบบการเงิ น ที่ แ ตกต่ า งกั น ทำ � งานบนหลั ก การที่ แตกต่างกันและใช้รูปแบบการแทรกแซงของรัฐที่แตกต่างกัน มันจึงมี แนวโน้ ม ที่ จ ะบิ ด เบื อ นการทำ � งานของกั น และกั น เมื่ อ ติ ด ต่ อ ใกล้ ชิ ด กั น รอยเลือ่ นทัง้ หมดนีส้ ง่ ผลกระทบต่อพฤติกรรมของภาคการเงิน และเป็นแก่น ในการทำ�ความเข้าใจวิกฤตครั้งล่าสุด ความเหลื่อมลํ้าสูงขึ้น และการกระตุ้นสินเชื่อที่อยู่อาศัย ตั ว อย่ า งที่ สำ � คั ญ ที่ สุ ด ของรอยเลื่ อ นชนิ ด แรกซึ่ ง เป็ น ธี ม ของ บทที่ 1 คือความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ซึ่งถ่างกว้างขึ้นในสหรัฐอเมริกา และแรงกดดันทางการเมืองทีม่ นั สร้างขึน้ จนเกิดภาวะสินเชือ่ หลวม แน่นอน ว่าคนทีร่ วยทีส่ ดุ มีรายได้มากขึน้ อย่างชัดเจน รายได้ของครัวเรือนทีร่ วยทีส่ ดุ 1 เปอร์เซ็นต์คิดเป็นสัดส่วนเพียง 8.9 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ในอเมริกา ทั้งประเทศในปี 1976 แต่ส่วนแบ่งนี้เพิ่มเป็น 23.5 เปอร์เซ็นต์ในปี 2007 พูดอีกอย่างคือสำ�หรับรายได้ทุกดอลลาร์ที่เพิ่มขึ้นระหว่างปี 1976-2007 มีอยู่ 58 เซนต์ที่เป็นของครัวเรือนที่รวยที่สุด 1 เปอร์เซ็นต์นั้น5 ในปี 2007 จอห์น พอลสัน (John Paulson) ผู้จัดการเฮดจ์ฟันด์ ได้เงิน 3,700 ล้าน เหรียญสหรัฐ มากกว่ารายได้ครัวเรือนมัธยฐาน (รายได้ของครัวเรือนจำ�นวน มากที่สุด-ผู้แปล) ของสหรัฐอเมริกาประมาณ 74,000 เท่า6 แต่ถึงแม้ว่ารายได้มหึมาของคนที่รวยที่สุดจะทำ�ให้สาธารณชน ให้ความสนใจและทำ�ให้คอลัมนิสต์ชนชั้นกลางโกรธแค้น ชาวอเมริกัน ส่วนใหญ่กแ็ ทบไม่เคยเจอผูจ้ ดั การเฮดจ์ฟนั ด์พนั ล้านเลย สิง่ ทีเ่ กีย่ วข้องกับ R ag h u ra m G. R a j a n

23


ประสบการณ์ของพวกเขามากกว่าคือข้อเท็จจริงที่ว่า ตั้งแต่ทศวรรษ 1980 ค่าจ้างของพนักงานในกลุ่ม 90 เปอร์เซ็นต์ไทล์ (คือมีคน 90 เปอร์เซ็นต์ ที่ได้ค่าจ้างน้อยกว่าคนกลุ่มนี้-ผู้แปล) อย่างเช่นผู้จัดการออฟฟิศ เติบโต มากกว่าค่าจ้างของพนักงานในกลุ่ม 50 เปอร์เซ็นต์ไทล์ (คนงานที่มี จำ�นวนมากที่สุด) ซึ่งปกติคือคนงานโรงงานและเลขานุการอยู่หลายเท่าตัว การเติบโตที่แตกต่างกันระหว่างกลุ่ม 90/50 มีสาเหตุหลายปัจจัย บางที ปัจจัยทีส่ �ำ คัญทีส่ ดุ คือ ถึงแม้ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีของสหรัฐอเมริกา จะเรียกร้องให้คนมีทกั ษะทีส่ งู ขึน้ เรือ่ ยๆ – ประกาศนียบัตรมัธยมปลายดีพอ สำ�หรับพ่อแม่ของเรา แต่ปริญญาตรีแทบไม่พอสำ�หรับพนักงานออฟฟิศ วันนี้ – ระบบการศึกษาล้มเหลวในการทำ�ให้คนจำ�นวนมากพอมีการศึกษา ที่สูงพอ ปัญหาเหล่านี้มีรากอยู่ที่โภชนาการ การเข้าสังคม และการเรียนรู้ ทีไ่ ม่ได้รบั การเอาใจใส่ในวัยเยาว์ และความล้มเหลวของโรงเรียนชัน้ ประถม กับมัธยมซึ่งทำ�ให้คนอเมริกันจำ�นวนมากไม่พร้อมสำ�หรับระดับอุดมศึกษา ผลกระทบต่ อ ชี วิ ต ประจำ � วั น ของชนชั้ น กลางคื อ ค่ า ตอบแทน ที่ ยํ่ า อยู่ กั บ ที่ แ ละความไม่ มั่ น คงในอาชี พ การงานที่ เ พิ่ ม ขึ้ น เรื่ อ ยๆ นักการเมืองรู้ซึ้งถึงความเจ็บปวดของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง แต่ยากมากที่จะ ปรับปรุงคุณภาพของระบบการศึกษา เนื่องจากการปรับปรุงต้องอาศัย การเปลีย่ นแปลงเชิงนโยบายทีท่ �ำ จริงและได้ผลในสาขาทีก่ ลุม่ ผลประโยชน์ หลายกลุ่มเกินไปอยากอยู่อย่างเดิมมากกว่า นอกจากนี้การเปลี่ยนแปลง ใดๆ ก็ตามจะต้องใช้เวลาหลายปีกว่าจะเห็นผล ดังนั้นจึงไม่อาจรับมือกับ ความหวาดวิตกในวันนี้ของประชาชนได้ นักการเมืองจึงมองหาหรือถูก ชักจูงให้มองหาวิธีอื่นที่เร็วกว่ามาปลอบใจประชาชน เราเข้าใจมานานแล้ว ว่าสิง่ ทีส่ �ำ คัญไม่ใช่รายได้ หากแต่เป็นการบริโภค โดยเนือ้ แท้แล้วข้อเสนอนี้ ก็คือหากเราหาวิธีใดๆ มาพยุงการบริโภคของชนชั้นกลางต่อไปได้ ถ้าหาก พวกเขามีเงินซือ้ รถใหม่และได้ไปเทีย่ วต่างแดนทุกสองสามปี บางทีพวกเขา อาจสนใจน้อยลงว่ารายได้ต่อเดือนไม่เพิ่มขึ้น ด้วยเหตุนี้ ปฏิกิริยาของภาคการเมืองต่อความเหลื่อมลํ้าทาง 24

Fault Lines


รายได้ที่สูงขึ้น – ไม่ว่าจะตั้งใจหรือเป็นปฏิกิริยาตอบสนองเฉพาะหน้า ต่อเสียงเรียกร้องของประชาชน – ก็คือการขยายการปล่อยกู้ให้กับภาค ครัวเรือนโดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย ประโยชน์ก็เกิดทันทีในรูปของการ บริโภคทีข่ ยายตัวและคนมีงานทำ�มากขึน้ ขณะทีป่ ระวิงการจ่ายต้นทุนทีว่ นั หนึง่ ต้องจ่ายออกไปในอนาคต ถึงแม้อาจฟังเหมือนผมถากถาง ข้อเท็จจริง ก็คือ ในประวัติศาสตร์ สินเชื่อที่หละหลวมแบบนี้ถูกใช้ในฐานะยาแก้ปวด มาตลอด โดยรัฐบาลที่ไม่อยากรับมือตรงๆ กับความหวั่นวิตกที่อยู่ลึก กว่านัน้ ของชนชัน้ กลาง อย่างไรก็ตามนักการเมืองอยากอำ�พรางเป้าหมาย ไว้ในวาทกรรมที่ฟังดูดีและให้กำ�ลังใจมากกว่าจะบอกว่าอยากเพิ่มการ บริโภคดื้อๆ ในสหรัฐอเมริกา การให้คนจำ�นวนมากในกลุ่มรายได้น้อย และรายได้ปานกลางสามารถเป็นเจ้าของบ้าน – หัวใจของความฝันแบบ อเมริกัน – คือหมุดหมายที่นักการเมืองอ้างได้สำ�หรับเป้าหมายที่กว้าง กว่านั้นของการขยายสินเชื่อและการบริโภค แต่เมื่อการปล่อยกู้หลวม ซึ่งถูกผลักโดยรัฐบาลกระเป๋าหนักมาปะทะกับแรงจูงใจที่จะทำ�กำ�ไรของ ภาคการเงินที่ซับซ้อน แข่งขันสูง และไม่สนศีลธรรม รอยเลื่อนที่ลึกมาก ก็เกิดขึ้น แน่นอนครับ นี่ไม่ใช่ครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่การขยายสินเชื่อ ถูกใช้ปลอบประโลมอาการจิตตกของกลุ่มที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง และมันก็ จะไม่ใช่ครั้งสุดท้ายด้วย ที่จริงเราไม่ต้องมองออกไปนอกสหรัฐอเมริกา ก็ เ ห็ น ตั ว อย่ า งอี ก มาก การผ่ อ นปรนกฎเกณฑ์ กำ � กั บ ดู แ ลและการ ขยายตัวอย่างรวดเร็วของภาคธนาคารในสหรัฐอเมริกาเมือ่ ต้นศตวรรษที่ 20 จัดได้ว่าเป็นปฏิกิริยาต่อขบวนการเคลื่อนไหวของรากหญ้าในหลายแง่มุม หนุนโดยเกษตรกรรายย่อยและขนาดกลางซึ่งพบว่าพวกเขาเสียเปรียบ คนงานอุ ต สาหกรรมที่ ท วี จำ � นวนขึ้ น เรื่ อ ยๆ และเรี ย กร้ อ งให้ ธ นาคาร ปล่อยกู้หลวมกว่าเดิม การปล่อยสินเชื่อภาคชนบทเกินตัวเป็นสาเหตุ สำ�คัญประการหนึ่งของปัญหาธนาคารล้มในช่วงภาวะเศรษฐกิจตกตํ่า ครั้งใหญ่ (Great Depression) R ag h u ra m G. R a j a n

25


การเติบโตที่พึ่งพิงการส่งออก ปกติ ก ารบริ โ ภคที่ ใ ช้ เ งิ น กู้ นั้ น มี ขี ด จำ � กั ด โดยเฉพาะใน ประเทศขนาดใหญ่ อ ย่ า งสหรั ฐ อเมริ ก า อุ ป สงค์ สิ น ค้ า อุ ป โภคบริ โ ภค ที่เพิ่มขึ้นมักกระตุ้นให้ราคาและเงินเฟ้อสูงขึ้น จากนั้นธนาคารกลางที่ วิตกกังวลก็จะขึน้ อัตราดอกเบีย้ บัน่ ทอนทัง้ ความสามารถในการกูแ้ ละความ อยากบริโภคของภาคครัวเรือน แต่ปลายทศวรรษ 1990 ต่อเนือ่ งถึงทศวรรษ 2000 อุ ป สงค์ ที่ เ พิ่ ม ขึ้ น ของภาคครั ว เรื อ นอเมริ กั น ส่ ว นใหญ่ ไ ด้ รั บ การ ตอบสนองจากต่างแดนอย่างเยอรมนี ญี่ปุ่น และที่เพิ่มขึ้นมากคือจีน ประเทศเหล่านี้แต่ไหนแต่ไรมาพึ่งพิงการส่งออกเป็นหลักในการเติบโต และมีความสามารถในการผลิตเหลือเฟือที่จะส่งออกเพิ่ม แต่ผมจะอธิบาย ในบทที่ 2 ว่าความสามารถในการขายสินค้าของประเทศเหล่านี้ได้สะท้อน ถึ ง ความอ่ อ นแอในแบบแผนการเติ บ โตที่ พ วกเขาใช้ นั่ น คื อ พวกเขา พึ่ ง พิ ง ผู้ บ ริ โ ภคต่ า งชาติ ม ากเกิ น ควร การพึ่ ง พิ ง ที่ ว่ า นี้ คื อ ต้ น ตอของ รอยเลื่อนชุดที่สอง เศรษฐกิจโลกเปราะบางเพราะอุปสงค์ในประเทศที่ตํ่าเตี้ยของ ประเทศผู้ ส่ ง ออกที่ ค รองตลาด สร้ า งแรงกดดั น ให้ ป ระเทศอื่ น เร่ ง การ บริโภค เนื่องจากประเทศผู้ส่งออกมีสินค้าส่วนเกินที่จะขาย ประเทศอย่าง สเปน อังกฤษ และสหรัฐอเมริกา ซึ่งไม่แยแสต่อภาระหนี้ที่เพิ่มขึ้นของภาค ครัวเรือนและกระทัง่ สนับสนุนมันด้วยซํา้ – รวมถึงประเทศอย่างกรีซซึง่ ไม่มี เจตจำ�นงทางการเมืองใดๆ ที่จะควบคุมมาตรการประชานิยมของรัฐและ ข้อเรียกร้องของสหภาพ – ก็มกั จะตกเป็นเหยือ่ ประเทศผูส้ ง่ ออก สุดท้ายภาระ หนี้ครัวเรือนหรือหนี้รัฐที่สูงลิ่วในประเทศเหล่านี้ก็ตีกรอบไม่ให้การบริโภค ขยายตัวต่อ นำ�ไปสู่การปรับตัวที่ส่งผลกระทบต่อผู้คนอย่างกว้างขวาง แต่ตราบใดที่ประเทศขนาดใหญ่อย่างเยอรมนีและญี่ปุ่นยังถูกโครงสร้าง โน้มนำ� – ที่จริงคือบังคับ – ให้ส่งออก อุปทานโลกก็จะทะลักไปมาทั่วโลก มองหาประเทศที่นโยบายอ่อนแอที่สุดหรือมีวินัยน้อยที่สุด เย้ายวนให้ 26

Fault Lines


พวกเขาใช้เงินจนถึงจุดที่ไม่มีปัญญาซื้อและตกเป็นเหยื่อในวิกฤต เหตุใดเศรษฐกิจจำ�นวนมากเหลือเกินจึงต้องพึ่งพิงการบริโภค ในประเทศอื่น? การพึ่งพิงของพวกเขาเกิดจากการเลือกสร้างการเติบโต อย่างรวดเร็ว จากภาวะล่มสลายหลังสงครามโลกครั้งที่สองหรือจากความ ยากจน รัฐบาล (และธนาคาร) แทรกแซงอย่างหนักหน่วงในเศรษฐกิจ เหล่านีเ้ พือ่ สร้างบริษทั ทีแ่ ข็งแกร่งและผูส้ ง่ ออกทีแ่ ข่งขันได้ โดยปกติมกั แลก มาด้วยการบริโภคของภาคครัวเรือนในประเทศตัวเอง เมื่อเวลาผ่านไป ประเทศเหล่านี้ก็ได้สร้างภาคการผลิตเน้นการ ส่งออกทีม่ ปี ระสิทธิภาพสูงมาก – บริษทั อย่างแคนนอน โตโยต้า ซัมซุง และ ฟอร์โมซา พลาสติกส์ ล้วนเป็นผู้นำ�โลก ความจำ�เป็นที่จะต้องแข่งขันได้ใน ตลาดต่างประเทศทำ�ให้ผู้ส่งออกตื่นตัวตลอดเวลา แต่ถึงแม้ว่าการแข่งขัน โลกจะจำ�กัดผลกระทบที่เป็นอันตรายจากการแทรกแซงของรัฐในภาคการ ส่งออก ภาคการผลิตเน้นตลาดในประเทศก็ไม่มีข้อจำ�กัดที่ว่านี้ ธนาคาร บริษัทค้าปลีก ร้านอาหาร และบริษัทก่อสร้างทวีอิทธิพลเหนือนโยบายรัฐ จำ�กัดการแข่งขันในประเทศในสาขาธุรกิจของตัวเอง ทำ�ให้สาขาเหล่านี้ ไร้ประสิทธิภาพมาก ยกตัวอย่างเช่น ไม่มีธนาคารญี่ปุ่นรายใดทำ�ธุรกิจ ทั่วโลกทัดเทียมกับเอชเอสบีซี ไม่มีบริษัทค้าปลีกญี่ปุ่นรายใดแข่งกับ วอลมาร์ทได้ในแง่ของขนาดหรือความได้เปรียบในการแข่งขันด้านต้นทุน และไม่มีเชนร้านอาหารญี่ปุ่นเจ้าใดเทียบแมคโดนัลด์ได้ในแง่ของจำ�นวน แฟรนไชส์ ด้วยเหตุนี้ ถึงแม้ว่าเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้จะเติบโตอย่าง รวดเร็วเพื่อปีนให้ถึงกลุ่มประเทศรํ่ารวย แต่เมื่อความได้เปรียบเบื้องต้น ด้ า นค่ า แรงตํ่ า ของพวกเขามลายหายไปและส่ ง ออกได้ อ ย่ า งยากเย็ น มากขึ้น ภาคธุรกิจในประเทศที่มีอิทธิพลทางการเมืองแต่ประสิทธิภาพ ตํ่ า มากก็ เ ริ่ ม กลายเป็ น ข้ อ จำ � กั ด ของการเติ บ โตจากภายใน ในยาม ปกติ เ ศรษฐกิ จ เหล่ า นี้ เ ติ บ โตเองได้ ย ากอยู่ แ ล้ ว และในภาวะถดถอย พวกเขาก็ ยิ่ ง กระตุ้ น การเติ บ โตได้ ย ากกว่ า เดิ ม อี ก ถ้ า ไม่ ใ ช้ จ่ า ยอย่ า ง R ag h u ra m G. R a j a n

27


สิ้ น เปลื อ งมหาศาล สั ญ ชาตญาณโดยธรรมชาติ ข องรั ฐ บาลเมื่ อ ถู ก กระตุ้ น ให้ ใ ช้ เ งิ น คื อ ให้ ท้ า ยผู้ ผ ลิ ต ในประเทศที่ ท รงอิ ท ธิ พ ลแต่ ไ ร้ ประสิ ท ธิ ภ าพซึ่ ง ช่ ว ยการเติ บ โตระยะยาวไม่ ไ ด้ เ ลย ดั ง นั้ น ประเทศ เหล่านี้จึงต้องพึ่งพิงอุปสงค์ต่างแดนเพื่อดึงพวกเขาออกจากภาวะถดถอย อนาคตไม่ได้ดูสดใสนัก เมื่อประชากรของประเทศเหล่านี้เข้าสู่ วัยชรา การเปลี่ยนแปลงก็จะยากเย็นกว่าเดิม และการพึ่งพิงของพวกเขา ก็จะหนักยิ่งกว่าเดิม จีนซึ่งน่าจะเป็นเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลกในอนาคต อันใกล้นี้กำ�ลังเจริญรอยตามเส้นทางอันตรายที่คล้ายกัน จีนจะต้องเปลี่ยน นโยบายในสาระสำ�คัญถ้าไม่อยากตกเป็นสมาชิกของกลุ่มนี้ กลุ่มประเทศ ที่ถ่วงความเจริญทางเศรษฐกิจแทนที่จะเป็นหัวรถจักรแห่งการเติบโต ความขัดแย้งของระบบ ในอดีต ประเทศกำ�ลังพัฒนาโตเร็วโดยทั่วไปไม่ใช่ผู้ส่งออกสุทธิ ถึงแม้วา่ โรงงานของพวกเขาจะเน้นผลิตเพือ่ ตอบสนองอุปสงค์นอกประเทศ อัตราการเติบโตทีส่ งู ลิว่ ของประเทศอย่างเกาหลีใต้และมาเลเซียในทศวรรษ 1980 และต้นทศวรรษ 1990 เชือ้ เชิญการลงทุนขนานใหญ่ในเครือ่ งจักรและ อุปกรณ์ ซึง่ มักจะนำ�เข้ามาจากเยอรมนีและญีป่ นุ่ นัน่ หมายความว่าประเทศ เหล่านี้ขาดดุลการค้าและต้องกู้เงินจากตลาดทุนโลกมาใช้จ่ายลงทุน ด้วยเหตุนี้ แม้แต่ประเทศกำ�ลังพัฒนาที่เน้นส่งออกเริ่มแรกก็ยัง ช่วยดูดซับอุปทานส่วนเกินจากประเทศส่งออกทีร่ าํ่ รวย แต่ในทศวรรษ 1990 ประเทศกำ�ลังพัฒนาประสบซีรสี ว์ กิ ฤตทางการเงินซึง่ ทำ�ให้พวกเขาตระหนัก ว่าการกู้เงินปริมาณมหาศาลจากประเทศอุตสาหกรรมมาใช้ในการลงทุน นั้นเป็นสูตรแห่งหายนะ ในบทที่ 3 ผมจะอธิบายว่าเหตุใดเศรษฐกิจเหล่านี้ จึงเปลี่ยนจากการดูดซับอุปทานส่วนเกินมาเป็นประเทศส่งออกสุทธิที่มี ส่วนก่อให้เกิดวิกฤตเสียเอง กล่าวโดยสรุปคือระบบการเงินของพวกเขา 28

Fault Lines


ตั้ ง อยู่ บ นหลั กการที่แ ตกต่า งโดยพื้นฐานจากระบบการเงินของเจ้าหนี้ และความไม่ลงรอยกันระหว่างระบบสองระบบนี้คือต้นตอของรอยเลื่อน ทำ�ให้พวกเขาเสี่ยงสูงมากที่จะกู้เงินจากต่างแดนมาอุดหนุนการลงทุนและ การเติบโต ในระบบการเงิ น ที่ แ ข่ ง ขั น สู ง อย่ า งสหรั ฐ อเมริ ก าและอั ง กฤษ จุดเน้นอยู่ที่ความโปร่งใสและความง่ายของการบังคับใช้สัญญาผ่านระบบ กฎหมาย – เนื่องจากธุรกรรมทางธุรกิจไม่ได้ตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ ระบบ แบบนี้จึงเรียกว่า ระบบ “ค้าขายอิสระ” (arms-length) นักการเงินได้รับ ความเชื่อมั่นจากความสามารถของพวกเขาในการเข้าถึงข้อมูลสาธารณะ และความเข้าใจในกิจการของลูกหนี้ และเนือ่ งจากพวกเขารูว้ า่ สิทธิของตน จะได้รับการปกป้องและบังคับใช้ในกระบวนการยุติธรรม พวกเขาจึงยินดี ที่จะถือสิทธิระยะยาว เช่น เป็นผู้ถือหุ้นหรือเจ้าหนี้ระยะยาว และออกทุน ให้กับผู้ต้องการเงินโดยตรงแทนที่จะผ่านตัวกลางอย่างธนาคาร ธุรกรรม ทุ ก ธุ ร กรรมจะต้ อ งชอบธรรมในตั ว เองและทำ � ผ่ า นการแข่ ง เสนอราคา แน่นอนว่าคำ�อธิบายนี้เป็นแค่ภาพล้อเลียน – ความโปร่งใสหายไปในช่วง วิกฤตที่ผ่านมา – แต่มันก็สะท้อนแก่นสารของระบบ ระบบการเงินในประเทศที่การแทรกแซงของรัฐและธนาคาร เป็นปัจจัยสำ�คัญในกระบวนการเติบโตแตกต่างจากนี้มาก ข้อมูลการเงิน ทีเ่ ป็นสาธารณะมีนอ้ ยมาก บางทีอาจเป็นเพราะรัฐและธนาคารควบคุมการ ไหลเวียนของทุนในช่วงที่เศรษฐกิจโต โดยไม่จำ�เป็นต้องให้สาธารณชน รู้ เ ห็ น และไม่ อ ยากให้ รู้ เ ห็ น ด้ ว ย ถึ ง แม้ ว่ า ในประเทศแบบนี้ ส่ ว นใหญ่ รัฐจะถอนตัวออกจากการควบคุมการไหลของทุน ธนาคารก็ยังมีบทบาท ที่สำ�คัญ และข้อมูลก็ยังถูกเก็บงำ�มิดชิดไว้กับบรรดาบุคคลวงใน เนื่องจาก ข้ อ มู ล สาธารณะมี น้ อ ย การบั ง คั บ สิ ท ธิ ต ามสั ญ ญาจึ ง ขึ้ น อยู่ กั บ ความ สัมพันธ์ระยะยาวทางธุรกิจ ในระบบซึ่งความสัมพันธ์คือสกุลเงินแห่ง การแลกเปลี่ยนนั้น ลูกหนี้จ่ายคืนเจ้าหนี้หรือยินดีเจรจาใหม่เพื่อป้องกัน ไม่ให้สญ ู เสียความสัมพันธ์และผลกระทบร้ายแรงทีจ่ ะเกิดขึน้ นัน่ หมายความ R ag h u ra m G. R a j a n

29


ว่ า นั ก การเงิ น จากภายนอก โดยเฉพาะชาวต่ า งชาติ เ ข้ า ถึ ง ระบบนี้ ไ ด้ น้อยมาก ที่จริงแล้วป้อมปราการนี้เองคือสิ่งที่ทำ�ให้ระบบเดินได้ เพราะ ถ้าหากลูกหนีส้ ามารถ “เสีย้ ม” เจ้าหนีเ้ หมือนกับในระบบแข่งขันสูงทีท่ กุ ราย เป็นอิสระต่อกัน การบังคับใช้ก็จะพังทลายลง แล้ ว เกิ ด อะไรขึ้ น เมื่ อ นั ก ลงทุ น เอกชนอิ ส ระจากประเทศ อุตสาหกรรมถูกร้องขอให้อุดหนุนการลงทุนของภาคธุรกิจในประเทศ กำ�ลังพัฒนาที่ใช้ระบบความสัมพันธ์ ซึ่งเป็นสถานการณ์แบบที่เกิดขึ้น ตอนต้นทศวรรษ 1990? นักลงทุนต่างด้าวที่ไม่เข้าใจความสัมพันธ์วงใน อันคลุมเครือทำ�อยู่สามอย่าง พวกเขาจำ�กัดความเสี่ยงให้เหลือน้อยที่สุด ด้วยการปล่อยกู้แต่สินเชื่อระยะสั้นจะได้สามารถดึงเงินกลับได้ทันควัน พวกเขาปล่อยกู้ในสกุลเงินต่างประเทศเพื่อป้องกันไม่ให้สิทธิด้อยค่าจาก เงินเฟ้อหรือการลดค่าเงินในประเทศ และพวกเขาปล่อยกู้ผ่านธนาคาร ท้องถิ่นเผื่อว่าเวลาถอนทุนและธนาคารชำ�ระหนี้คืนไม่ได้ รัฐบาลจะได้ถูก ดึงเข้ามาอุ้มธนาคารในประเทศเพื่อป้องกันความเสียหายทางเศรษฐกิจ ในวงกว้าง ทั้งหมดนี้แปลว่ารัฐบาลคํ้าประกันนักลงทุนต่างด้าวโดยปริยาย อันตรายจากการถูกหางเลขคือสิ่งที่กำ�หนด “การค้าขายอิสระ” สำ�หรับ นักลงทุนต่างด้าวทีย่ อมเอาเงินตัวเองมาใส่ระบบความสัมพันธ์ทไี่ ม่โปร่งใส ปัญหาในเอเชียตะวันออกกลางทศวรรษ 1990 คือ นักลงทุน ต่ า งด้ า วซึ่ ง ถู ก คุ้ ม ครองโดยมาตรการเหล่ า นี้ มี แ รงจู ง ใจน้ อ ยมากที่ จ ะ กลั่นกรองคุณภาพของโครงการที่พวกเขาปล่อยกู้ และระบบธนาคาร พาณิชย์ในประเทศซึ่งรัฐควบคุมและคํ้าประกันการปล่อยสินเชื่อจนถึง เมื่อไม่นานก่อนหน้านี้ก็มีความสามารถตํ่ามากที่จะใช้วิจารณญาณอย่าง รัดกุม โดยเฉพาะเมือ่ ลูกหนีก้ �ำ ลังไต่บนั ไดแห่งเทคโนโลยี ลงทุนในโครงการ ซับซ้อนที่ใช้ทุนสูงมาก ลูกหนี้ย่อมเริงร่ากับสินเชื่อที่ได้มาอย่างง่ายดาย และไม่อยากถามอะไร แต่เมื่อโครงการที่จ่ายโดยสินเชื่อขาดวิจารณญาณ เริ่มด้อยคุณภาพลง นักลงทุนต่างด้าวก็ถอนทุนกลับทันที ดังนั้นประเทศ กำ�ลังพัฒนาทีพ่ งึ่ พาเงินตราต่างประเทศในการลงทุนของพวกเขาจึงประสบ ภาวะบูมสลับล่ม ลงเอยในซีรีส์วิกฤตปลายทศวรรษ 1990 30

Fault Lines


วิกฤตเหล่านั้นก่อความเสียหายมหาศาลและทำ�ให้เสียหน้าด้วย ยกตั ว อย่ า งเช่ น จี ดี พี ข องอิ น โดนี เ ซี ย จากจุ ด สู ง สุ ด ถึ ง จุ ด ตํ่ า สุ ด ดิ่ ง ลง 25 เปอร์เซ็นต์ ใกล้เคียงกับขนาดการหดตัวของสหรัฐอเมริกาช่วงภาวะ เศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่ แต่หายนะของอินโดนีเซียเกิดขึ้นในเวลาเพียง ปีเดียวโดยประมาณ ขณะที่เศรษฐกิจดิ่งลงเหว คนหลายล้านตกงาน โดยไม่ มี ต าข่ า ยสั ง คมใดๆ รองรั บ และอิ น โดนี เ ซี ย ก็ ยั ง ประสบปั ญ หา การประท้วงของคนต่างเชื้อชาติและความปั่นป่วนทางการเมือง ที่แย่ที่สุด คื อ ประเทศที่ ภ าคภู มิ ใ จว่ า ได้ ป ลดแอกตั ว เองจากเจ้ า อาณานิ ค มและมี อิสรภาพทางเศรษฐกิจต้องเปิดหมวกขอทาน ขอกู้เงินจากไอเอ็มเอฟและ ยอมทำ�ตามเงือ่ นไขจำ�นวนมากกว่าจะได้กู้ เงือ่ นไขบางประการถูกประเทศ อุตสาหกรรมสัง่ เพือ่ แสวงหาประโยชน์เข้าตัว ทำ�ให้ชาวอินโดนีเซียโกรธแค้น ต่อสิ่งที่พวกเขามองว่าเป็นการสูญเสียอธิปไตย ด้วยเหตุนี้จึงไม่ควรมีใครแปลกใจที่ประเทศกำ�ลังพัฒนาบางแห่ง ตัดสินใจว่าจะไม่ยอมตกเป็นลูกไล่ของตลาดการเงิน (หรือไอเอ็มเอฟ) อีกต่อไป แทนที่จะกู้เงินจากต่างแดนมาหนุนการลงทุนในประเทศ รัฐบาล และบริษัทของพวกเขาตัดสินใจยกเลิกโครงการลงทุนใหญ่โตและหยุดการ ขยายตัวด้วยเงินกู้ นอกจากนี้ บางประเทศตัดสินใจกระตุ้นการส่งออก ด้วยการตรึงค่าเงินให้ตาํ่ กว่ามูลค่าทีแ่ ท้จริง พวกเขาซือ้ เงินตราต่างประเทศ เพื่อกดอัตราแลกเปลี่ยนให้ตํ่า ส่งผลให้สะสมทุนสำ�รองระหว่างประเทศ ปริมาณมหาศาล ซึง่ อาจใช้เป็นเงินทุนฉุกเฉินเมือ่ ใดก็ตามทีเ่ จ้าหนีต้ า่ งด้าว ตื่นกลัวอีกรอบ ดังนั้นในปลายทศวรรษ 1990 ประเทศกำ�ลังพัฒนาจึงหั่น การลงทุน เปลี่ยนสถานะจากผู้นำ�เข้าสุทธิเป็นผู้ส่งออกสุทธิของทั้งสินค้า และทุน เติมความตะกละในอุปทานโลก การลงทุนของบริษัทในประเทศอุตสาหกรรมลดฮวบลงไม่นาน หลังจากฟองสบู่ดอทคอมแตก โลกไถลเข้าสู่ภาวะถดถอยในปีแรกๆ ของ ศตวรรษใหม่ เมือ่ ประเทศอย่างเยอรมนีและญีป่ นุ่ ไม่อาจช่วยเพราะเน้นการ ส่งออก ภาระการกระตุ้นการเติบโตจึงตกเป็นของสหรัฐอเมริกา R ag h u ra m G. R a j a n

31


การฟื้นตัวแบบไร้งาน และแรงกดดันให้กระตุ้นเศรษฐกิจ ดังที่ผมเสนอข้างต้น สหรัฐอเมริกาโดยภาคการเมืองมีแนวโน้ม ที่ จ ะกระตุ้ น การบริ โ ภค แต่ ข ณะที่ อ เมริ ก านำ � ส่ ง การกระตุ้ น ที่ จำ � เป็ น เพือ่ ฉุดโลกให้พน้ จากภาวะเศรษฐกิจถดถอยปี 2001 มันก็คน้ พบว่ารูปการณ์ ไม่ต่างจากการฟื้นตัวในปี 1991 ตรงที่ไม่ได้สร้างงานใหม่เลย ในเมื่อ ช่วงเวลาการจ่ายเงินชดเชยการว่างงานในอเมริกามีระยะสั้นมาก ภาวะ ไร้งานใหม่จึงสร้างแรงกดดันทางการเมืองมหาศาลให้รัฐอัดฉีดเศรษฐกิจ ไปเรือ่ ยๆ ผมจะอธิบายในบทที่ 4 ว่าการฟืน้ ตัวแบบไร้งานในสหรัฐอเมริกา นั้นไม่ใช่เรื่องในอดีต – ที่จริงการฟื้นตัวในปัจจุบันก็กำ�ลังสร้างงานใหม่ อย่างเชื่องช้ามาก การฟื้นตัวแบบไร้งานก่อความเสียหายสูงเป็นพิเศษ เพราะการอัดฉีดของรัฐซึ่งพุ่งเป้าไปที่การบังคับให้ภาคเอกชนที่อิดออด ยอมสร้างงานนัน้ มักจะบิดเบือนแรงจูงใจโดยเฉพาะในภาคการเงิน ก่อเกิด รอยเลื่อนอีกชุดหนึ่งซึ่งมีต้นตออยู่ในปฏิสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับภาค การเงิน คราวนี้แปรผันไปตามวัฏจักรธุรกิจ ตัง้ แต่ปี 1960 จนถึงภาวะเศรษฐกิจถดถอยปี 1991 อเมริกาฟืน้ ตัว จากภาวะเศรษฐกิจถดถอยค่อนข้างเร็ว เวลาเฉลีย่ ทีเ่ ศรษฐกิจฟืน้ ตัวจากจุด ตาํ่ สุดในภาวะถดถอยคืนสูร่ ะดับการผลิตก่อนหน้านัน้ คือไม่ถงึ สองไตรมาส และฟื้นงานที่สูญเสียไปได้ภายในแปดเดือน7 แต่ ก ารฟื้ น ตั ว จากภาวะถดถอยปี 1991 กั บ ภาวะถดถอยปี 2000-2001 แตกต่างกันมาก ถึงแม้ว่าระดับการผลิตจะฟื้นตัวได้ภายใน สามไตรมาสของปี 1991 และไตรมาสเดียวในปี 2001 การฟื้นตัวของอัตรา การมีงานทำ�กลับใช้เวลาถึง 23 เดือนจากจุดตาํ่ สุดในปี 1991 และ 38 เดือน ในปี 20018 ที่จริงอัตราการสูญเสียงานยังดำ�เนินต่อไปหลังจุดที่เศรษฐกิจ เริ่มฟื้นตัว ส่งผลให้เราเรียกการฟื้นตัวแบบนี้ด้วยชื่อที่เหมาะสมมากว่า การฟื้นตัวแบบไร้งาน (jobless recovery) 32

Fault Lines


โชคร้ายที่สหรัฐอเมริกาไม่พร้อมรับมือกับการฟื้นตัวแบบไร้งาน ปกติเงินชดเชยการว่างงานมีอายุเพียงหกเดือน นอกจากนี้ เนื่องจาก ที่ผ่านมาสวัสดิการสุขภาพถูกผูกติดกับงาน พนักงานที่ตกงานจึงสุ่มเสี่ยง ที่จะสูญเสียบริการสุขภาพราคาถูกไปด้วย เงินชดเชยระยะสั้นอาจเหมาะสมในยุคที่การฟื้นตัวเกิดขึ้นอย่าง รวดเร็วและมีตำ�แหน่งงานเหลือเฟือ ความกลัวว่าจะสูญเสียเงินชดเชย ก่อนหางานทำ�ได้ อาจทำ�ให้คนมีแรงจูงใจที่จะขยันหางานมากขึ้นและมี โอกาสพบนายจ้างทีเ่ หมาะสมได้มากขึน้ แต่ในยุคทีง่ านใหม่มนี อ้ ย แรงจูงใจ เชิงบวกกลับกลายเป็นบ่อเกิดความไม่แน่นอนและความหวาดหวั่น – และก็ไม่ได้เกิดกับคนว่างงานเท่านั้น กระทั่งคนที่มีงานทำ�แล้วก็กลัวว่า อาจตกงานและถูกปล่อยเกาะ นักการเมืองทีม่ องข้ามความหวาดหวัน่ ของประชาชนมักเดือดร้อน เชื่ อ กั น อย่ า งแพร่ ห ลายว่ า ประธานาธิ บ ดี บุ ช ผู้ พ่ อ แพ้ ก ารเลื อ กตั้ ง สมั ย ที่ ส องทั้ ง ที่ ช นะสงครามอิรักซึ่งสร้า งความนิยมสูงมาก เพราะเขาดูจะ ไม่ตอบสนองต่อความหวั่นวิตกของประชาชนเกี่ยวกับการฟื้นตัวแบบ ไร้งานหลังเกิดภาวะถดถอยปี 1991 นักการเมืองซึมซับบทเรียนนี้เป็น อย่างดี ภาคการเมืองมองว่าการฟื้นตัวเป็นเรื่องของงาน ไม่ใช่ผลผลิต และ นักการเมืองก็ยนิ ดีจะอัดฉีดทัง้ มาตรการทางการคลัง (การใช้จา่ ยเงินของรัฐ และลดภาษี) และทางการเงิน (ลดดอกเบีย้ ระยะสั้น) เข้าสู่เศรษฐกิจจนกว่า งานจะเริ่มฟื้นคืนมาใหม่ ในทางทฤษฎีการกระทำ�เช่นนีส้ ะท้อนสิง่ ทีด่ ที สี่ ดุ ของประชาธิปไตย แต่ในทางปฏิบัติแรงกดดันของประชาชนที่อยากเห็นนักการเมืองทำ�อะไร เร็วๆ กลายเป็นว่าทำ�ให้นักการเมืองสามารถบุกตะลุยฝ่ากลไกถ่วงดุล และคานดุลปกติของการดำ�เนินนโยบายรัฐในสหรัฐอเมริกา นโยบาย ระยะยาวถู ก ประกาศใช้ ภ ายใต้ เ งาทะมึ น ของภาวะฉุกเฉิน โดยที่พ รรค การเมื อ งซึ่ ง บั ง เอิ ญ อยู่ ใ นอำ � นาจตอนเกิ ด ภาวะถดถอยสามารถแอบ ผลักดันวาระซ่อนเร้นของตัวเองได้ สถานการณ์นี้ส่งผลให้การดำ�เนิน R ag h u ra m G. R a j a n

33


นโยบายมีความผันผวนเกินกว่าที่ประชาชนอาจจะอยากเห็น อีกทั้งยัง โน้มเอียงทีจ่ ะไปกระตุน้ ให้รฐั ใช้จา่ ยเกินตัวและบัน่ ทอนสุขภาพทางการเงิน ระยะยาวของรัฐบาล ในบทที่ 5 ผมจะสำ�รวจวิธีที่นโยบายทางการเงินของสหรัฐได้รับ อิทธิพลจากประเด็นทางการเมืองเหล่านี้ แน่นอนว่านโยบายทางการเงิน เป็นอาณาจักรของเฟดซึ่งโอ้อวดว่าเป็นอิสระ แต่ประธานเฟดที่งัดข้อกับ นักการเมืองด้วยการขึ้นดอกเบี้ยก่อนที่งานจะกลับมาใหม่นั้นคงเป็นคน ที่กล้าหาญชาญชัย และอันที่จริง พันธกิจข้อหนึ่งของเฟดคือการรักษา อั ต ราการมี ง านทำ � ให้ อ ยู่ ใ นระดั บ สู ง นอกจากนี้ เ มื่ อ อั ต ราการว่ า งงาน ไม่ลดลง เงินเฟ้อจากค่าแรงซึ่งเป็นข้อกังวลหลักของนักการธนาคารกลาง ในปัจจุบันก็ไม่น่าจะเกิด ทำ�ให้เฟดรู้สึกว่านโยบายตรึงอัตราดอกเบี้ยให้ตํ่า ของตัวเองมีความชอบธรรม แต่นโยบายนี้มีผลกระทบ – ปัญหาหนึ่งคือ ตลาดอื่นอีกจำ�นวนมากรวมทั้งตลาดในต่างแดน มีปฏิกิริยาต่อนโยบาย เงินคล่อง ยกตัวอย่างเช่น ราคาสินค้าโภคภัณฑ์อย่างนํ้ามันและโลหะ มีแนวโน้มสูงขึน้ และราคาของสินทรัพย์อย่างบ้าน หุน้ และหุน้ กูก้ ม็ แี นวโน้ม จะเฟ้อเมื่อนักลงทุนหนีอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นตํ่าๆ ไปลงทุนในอะไรก็ตาม ที่ให้ผลตอบแทนค่อนข้างดี ที่ เ ป็ น ปั ญ หายิ่ ง กว่ า นั้ น คื อ ภาคการเงิ น เองก็ มี แ นวโน้ ม ที่ จ ะ เสี่ยงมากกว่าเดิมในสถานการณ์เช่นนี้ ระหว่างปี 2003-2006 อัตรา ดอกเบี้ยตํ่าเพิ่มแรงจูงใจที่รัฐบาลสร้างไว้แล้วด้วยการให้ผู้มีรายได้น้อย กู้เงินมาซื้อที่อยู่อาศัย และเป็นเชื้อเพลิงกระพือให้ตลาดอสังหาริมทรัพย์ บู ม ใหญ่ โ ตพร้ อ มกั บ เพิ่ ม ภาระหนี้ ข องผู้ ค น ในความพยายามที่ จ ะ กระตุ้นให้ภาคธุรกิจลงทุนและสร้างงานเพิ่ม เฟดเติมฟืนลงไปในกองไฟ ด้วยการพยายามให้คำ�มั่นกับเศรษฐกิจว่าอัตราดอกเบี้ยจะตํ่าไปอีกนาน คำ � มั่ น ทำ � นองนี้ ย่ อ มผลั ก ให้ ร าคาสิ น ทรั พ ย์ พุ่ ง สู ง ยิ่ ง กว่ า เดิ ม และทำ � ให้ ภาคการเงิ น เสี่ ย งสู ง มากกว่ า เดิ ม ไม้ ต ายด้ า นการกำ � กั บ ดู แ ลคื อ กรีนสแปน ประธานเฟด บอกตลาดในปี 2002 ว่าเฟดจะไม่แทรกแซง 34

Fault Lines


เพื่อทิ่มให้ฟองสบู่ราคาสินทรัพย์แตก แต่จะแทรกแซงเพื่ออำ�นวยความ สะดวกให้แก่การขยายตัวครั้งใหม่ถ้าหากตลาดระเบิด ถ้าตลาดการเงิน ต้องการใช้ใบอนุญาตที่จะทำ�ตัวเหลวแหลก คำ�พูดของกรีนสแปนก็คือ ใบอนุญาตนั้น การพุ่งความสนใจไปที่งานและเงินเฟ้อ – ซึ่งในทางปฏิบัติคืองาน อย่างเดียว – แปลว่าเฟดทำ�ตัวสายตาสั้นทางการเมือง มีความเสี่ยงว่า พวกเขาอาจทำ�อย่างนัน้ อีกต่อให้ปฏิบตั ติ ามพันธกิจของตัวเองทุกตัวอักษร ก็ตาม แม้ว่าเฟดจะมีเครื่องมือที่จำ�กัดอันเป็นเหตุให้เรียกร้องได้ว่าไม่ควร มอบเป้าหมายหลายอย่างทีอ่ าจขัดกันเองให้ท�ำ เฟดก็ไม่อาจละเลยผลพวง ของจุดสนใจอันคับแคบต่อเศรษฐกิจในวงกว้าง พูดให้ชัดคือ ดอกเบี้ยตํ่า และสภาพคล่องทีเ่ ฟดกระพือนัน้ มีผลกระทบทีแ่ พร่หลายต่อพฤติกรรมของ ภาคการเงิน รอยเลือ่ นทีเ่ กิดขึน้ เมือ่ การอัดฉีดทีม่ วี าระทางการเมืองมาปะทะ กับภาคการเงินที่มองหาความได้เปรียบทุกหนทางนั้นคือต้นตออันตราย อันใหญ่หลวง เช่นเดียวกับการกระตุ้นตลาดที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย ผลพวงต่อภาคการเงินอเมริกัน แรงสั่ น สะเทื อ นบนรอยเลื่ อ นทั้ ง หมดนี้ ม ารวมตั ว กั น ในภาค การเงินอเมริกนั จนถึงขัน้ เกือบทำ�ลายมันได้อย่างไร? ผมเน้นสองวิถที เี่ กิดขึน้ วิถีแรก เงินปริมาณมหาศาลไหลเข้าสู่ตลาดที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย ในสหรัฐอเมริกา ทัง้ จากต่างแดนและสถาบันปล่อยสินเชือ่ บ้านทีร่ ฐั อุดหนุน เช่น แฟนนีเม และ เฟรดดีแม็ค เหตุการณ์นี้ทำ�ให้ราคาที่อยู่อาศัยพุ่งขึ้น อย่างไม่ยั่งยืนและสินเชื่อที่ปล่อยก็ด้อยคุณภาพลงอย่างต่อเนื่อง วิถีที่สอง ทัง้ ธนาคารพาณิชย์และวาณิชธนกิจต่างรับความเสีย่ งมหาศาล รวมถึงการ ซือ้ หลักทรัพย์ดอ้ ยคุณภาพปริมาณมหาศาลทีอ่ อกมาหนุนสินเชือ่ ซับไพรม์ กระทั่งกู้เงินระยะสั้นมากๆ มาซื้อหลักทรัพย์เหล่านี้ R ag h u ra m G. R a j a n

35


ผมอยากพูดให้ชัดขึ้นอีกนิด ต้นทศวรรษ 2000 เงินออมที่สั่งสม ในประเทศกำ�ลังพัฒนาซึ่งพึ่งพาการส่งออก ถูกดูดไปหนุนสหรัฐอเมริกา ซึง่ การอัดฉีดทางการคลังและการเงินสร้างอุปสงค์มหาศาลสำ�หรับสินค้าและ บริการ โดยเฉพาะการก่อสร้างที่อยู่อาศัย นักลงทุนต่างด้าวมองหาความ ปลอดภัย เงินของพวกเขาไหลเข้าพันธบัตรที่ออกโดยองค์กรกึ่งรัฐอย่าง แฟนนีเมและเฟรดดีแม็ค ช่วยให้รัฐบาลอเมริกันขยับเข้าใกล้เป้าหมาย ด้านที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย นักลงทุนซึ่งส่วนใหญ่มาจากประเทศ กำ � ลั ง พั ฒ นาคิ ด เอาเองว่ า รั ฐ บาลอเมริ กั น สนั บ สนุ น สถาบั น เหล่ า นี้ ไม่ตา่ งจากทีน่ กั ลงทุนจากประเทศอุตสาหกรรมคิดเอาเองว่ารัฐบาลประเทศ กำ�ลังพัฒนาจะสนับสนุนพวกเขาก่อนที่ประเทศเหล่านี้จะเกิดวิกฤต แม้ว่า แฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คจะรับความเสี่ยงมหาศาล ทั้งคู่ก็ไม่ตกอยู่ใต้วินัย ของตลาดอีกต่อไป กองทุนอื่นๆ จากภาคเอกชนในต่างแดนไหลเข้าซื้อหลักทรัพย์ ซั บ ไพรม์ อิ ง สิ น เชื่ อ ที่ อ ยู่ อ าศั ย ซึ่ ง ได้ รั บ การจั ด อั น ดั บ ว่ า ดี ม าก ตรงนี้ นักลงทุนต่างด้าวที่ไม่รู้อีโหน่อีเหน่พึ่งพาสถาบันในระบบค้าขายอิสระ อย่างไร้เดียงสาเกินไปหน่อย พวกเขาเชื่อมั่นในอันดับความน่าเชื่อถือและ ราคาตลาดในระบบ โดยไม่ตระหนักว่าเงินปริมาณมหาศาลที่ไหลเข้าสู่ การปล่ อ ยสิ น เชื่ อ ซั บ ไพรม์ ทั้ ง จากองค์ ก รกึ่ ง รั ฐ และนั ก ลงทุ น ต่ า งด้ า ว ได้ท�ำ ให้สถาบันเสือ่ มทรามไปแล้ว เนือ่ งจากความอ่อนแอประการหนึง่ ของ ระบบค้าขายอิสระดังที่ผมจะอธิบายในบทที่ 6 คือมันต้องให้ราคามีความ เที่ยงตรง – แต่เมื่อเศรษฐกิจต้องการดูดซับคลื่นทุนจากนักลงทุนหูเบา ราคาก็อาจถูกบิดเบือนอย่างรุนแรง นีเ่ ป็นอีกจุดหนึง่ ทีก่ ารข้องแวะระหว่าง ระบบการเงินสองระบบสร้างความเปราะบาง อย่างไรก็ตาม สาเหตุหลักของความตื่นกลัวทางการเงินไม่ได้ อยู่ที่ธนาคารจัดกลุ่มและขายหลักทรัพย์ซับไพรม์อิงสินเชื่อบ้านที่คุณภาพ ตํ่า แต่เป็นข้อเท็จจริงที่ว่าพวกเขาถือหลักทรัพย์เหล่านี้เองในปริมาณมาก ไม่ว่าจะในหรือนอกงบดุลและซื้อมันมาด้วยเงินกู้ระยะสั้น สถานการณ์ 36

Fault Lines


นำ�เราตีวงกลับมาสู่ธีมการบรรยายของผมที่แจ็คสัน โฮล เกิดอะไรขึ้น? เหตุใดธนาคารหลายแห่งเหลือเกินในสหรัฐอเมริกาจึงได้แบกรับความเสีย่ ง สูงขนาดนั้น? ปัญหาดังกล่าวเกี่ยวข้องกับลักษณะพิเศษของความเสี่ยงเหล่านี้ ดังที่ผมจะอธิบายในบทที่ 7 ทุนปริมาณมหาศาลที่ไหลจากนักลงทุนหูเบา ไปหนุนการปล่อยสินเชื่อซับไพรม์ รวมถึงการมีส่วนร่วมอย่างมีนัยสำ�คัญ ของรัฐในกิจกรรมนี้ บ่งชี้ว่าสถานการณ์นี้อาจดำ�เนินไปได้นานพอควร โดยที่เจ้าของบ้านไม่ผิดนัดชำ�ระหนี้ ในทำ�นองเดียวกัน ความยินยอมของ เฟดที่จะดำ�รงสภาวะเงินคล่องเป็นเวลานานตราบใดที่อัตราการว่างงาน ยั ง อยู่ ใ นระดั บ สู ง ทำ � ให้ ค วามเสี่ ย งที่ จ ะขาดเงิ น เฉี ย บพลั น ดู น้ อ ยมาก ภายใต้ ส ถานการณ์ แ บบนี้ ระบบการเงิ น สมั ย ใหม่ ก็ มี แ นวโน้ ม ที่ จ ะรั บ ความเสี่ยงเกินขนาด ธนาคารที่แบกรับความเสี่ยงทำ�นองนี้มักจะได้กำ�ไรสูงผิดธรรมดา อยู่เกือบตลอดเวลา มีความเป็นไปได้อยู่บ้างที่มันจะขาดทุนอย่างรุนแรง จากมุมมองของสังคม ธนาคารไม่ควรรับความเสี่ยงเหล่านี้เลยเนื่องจาก ความเสียหายมีราคาแพงมากถ้าหากมีผลขาดทุน โชคร้ายที่ธรรมชาติ ของโครงสร้างค่าตอบแทนในระบบการเงิน ไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อม เน้นหนักไปที่ความได้เปรียบระยะสั้น และอาจส่งเสริมให้นายธนาคาร อยากรับความเสี่ยงเหล่านี้ ปัจจัยที่ก่อให้เกิดหายนะไม่แพ้กันคือ การแทรกแซงของรัฐบาล หรือธนาคารกลางในตลาดบางแห่งเพื่อบรรลุเป้าหมายทางการเมืองหรือ หลีกเลี่ยงความเจ็บปวดทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการแทรกแซงจริงๆ หรือการประกาศว่าจะแทรกแซง ล้วนสร้างพลังมหาศาลที่จูงใจให้ผู้เล่น จำ�นวนมากในภาคการเงินยอมรับความเสี่ยงตัวเดียวกัน ขณะที่พวกเขา ทำ�อย่างนั้น แนวโน้มที่จะขาดทุนจริงก็สูงขึ้น ชัดเจนว่าภาคการเงิน ต้องรับผิดชอบกับความเสี่ยงที่ตัวเองรับ ในบรรดาปัจจัยความล้มเหลว ของพวกเขาในวิกฤตรอบล่าสุดรวมถึงแรงจูงใจที่ถูกบิดเบือน อหังการ R ag h u ra m G. R a j a n

37


ความอิจฉาริษยา ศรัทธาซึ่งอยู่ผิดที่ และพฤติกรรมแห่ตามกัน แต่รัฐบาล ก็ท�ำ ให้ความเสีย่ งเหล่านีด้ ดู กี ว่าทีค่ วรเป็น และปล่อยให้ตลาดไร้วนิ ยั ได้จนถึง ขัน้ อาจทำ�ให้มนั สรรเสริญพฤติกรรมแบบนีด้ ว้ ยซาํ้ โชคร้ายทีก่ ารแทรกแซง ของรัฐหลังวิกฤตตอกยํ้าความเชื่อของภาคการเงิน ในวิกฤตนี้ปัญหา จริยวิบัติทางการเมืองมาจับมือกับจริยวิบัติในภาคการเงิน ความจริง ที่น่าเป็นห่วงคือทั้งหมดนี้อาจเกิดขึ้นอีกในอนาคต พู ด อี ก อย่ า งคื อ ปั ญ หาหลั ก ของระบบทุ น นิ ย มตลาดเสรี ในประชาธิปไตยสมัยใหม่คือจะปรับสมดุลระหว่างบทบาทของภาครัฐ กับบทบาทของตลาดอย่างไร ทีผ่ า่ นมานักวิชาการใช้พลังมากในการนิยาม กิจกรรมที่เหมาะสมของรัฐและของตลาด แต่ที่จริงต้นตอความเปราะบาง อยู่ที่ปฏิสัมพันธ์ระหว่างกัน ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย รัฐบาล (หรือธนาคารกลาง) ไม่อาจปล่อยให้ประชาชนคนธรรมดาโดนหางเลข จากตลาดเมื่อตรรกะอันแข็งกร้าวของมันถูกผ่อนคลายลง ภาคการเงิน สมัยใหม่ทซี่ บั ซ้อนเข้าใจเรือ่ งนีด้ ี ดังนัน้ จึงหาช่องทางฉวยโอกาสจากความ ถูกต้องตามทำ�นองคลองธรรมของรัฐบาล ไม่ว่ารัฐบาลจะกังวลเรื่องความ เหลื่อมลํ้า การว่างงาน หรือเสถียรภาพของธนาคารในประเทศ ปัญหา มาจากความไม่ลงรอยกันขั้นพื้นฐานระหว่างเป้าหมายของทุนนิยมกับ เป้าหมายของประชาธิปไตย แต่แล้วทั้งสองระบบนี้ก็ไปด้วยกันได้ เพราะ แต่ละระบบต่างช่วยลดความบกพร่องของกันและกัน ผมไม่ อ ยากเป็ น คนที่ ค อยแก้ ต่ า งให้ น ายธนาคาร ผู้ ซึ่ ง ความ กระหายอยากได้โบนัสหลังจากที่ถูกอุ้มโดยสาธารณะไม่เพียงน่ารังเกียจ ทางศีลธรรมแต่ยังสายตาสั้นทางการเมืองด้วย แต่ความโกรธแค้นไม่อาจ ผลักดันนโยบายที่ดีได้ ถึงแม้ว่าภาคการเงินจะไม่ใช่เหยื่อผู้ไร้เดียงสา มันก็อยู่ตรงกลางรอยเลื่อนหลายรอยที่ส่งผลกระทบต่อพฤติกรรมของมัน ผู้เล่นแต่ละฝ่าย – นายธนาคาร นักการเมือง คนจน นักลงทุนต่างด้าว นักเศรษฐศาสตร์ และนักการธนาคารกลาง – ล้วนทำ �ในสิ่งที่พวกเขา คิดว่าถูกต้อง และที่จริงก็อาจเป็นไปได้จริงๆ ว่าผู้เล่นรายสำ�คัญอย่าง 38

Fault Lines


นั ก การเมื อ งและนายธนาคารถู ก จู ง จมู ก โดยไม่ รู้ ตั ว ด้ ว ยแบบแผนการ ออกเสี ย งเลื อกตั้งและการยอมรับจากตลาดตามลำ�ดับ จนมีประพฤติ ในแนวทางที่นำ�ไปสู่วิกฤต แต่การไม่มีตัวโกงและข้อเท็จจริงที่ว่าผู้เล่น แต่ละฝ่ายล้มเหลวในการสร้างสะพานข้ามรอยเลื่อน ทำ�ให้การหาทางออก ยากขึ้ น ไม่ ใ ช่ ง่ า ยขึ้ น การกำ � กั บ ดู แ ลค่ า ตอบแทนของนายธนาคาร เป็ น เพี ย งทางออกส่ ว นเดี ย วเท่ า นั้ น โดยเฉพาะถ้ า หากนายธนาคาร หลายคนไม่ตระหนักว่าพวกเขากำ�ลังรับความเสี่ยงอะไรบ้าง ความท้าทายที่เราเผชิญ ถ้าหากวิกฤตซึ่งก่อให้เกิดความเสียหายใหญ่หลวงเป็นผลลัพธ์ ของความประพฤติที่มีเหตุมีผลของผู้เล่นฝ่ายต่างๆ เราก็มีงานอีกมาก ที่ต้องทำ� งานส่วนใหญ่อยู่นอกภาคการเงิน – เราจะช่วยคนที่เสียเปรียบ ในสหรั ฐ อเมริ ก าให้ พ วกเขามี โ อกาสแท้ จ ริ ง ที่ จ ะประสบความสำ � เร็ จ ได้อย่างไร? เราควรจะสร้างตาข่ายสังคมที่แข็งแรงกว่าเดิมเพื่อคุ้มครอง ครัวเรือนในช่วงเศรษฐกิจถดถอยในสหรัฐอเมริกาหรือว่าเราจะหาทางอื่น ที่ทำ�ให้คนทำ�งานฟื้นตัวได้ดีขึ้น? ประเทศขนาดใหญ่รอบโลกจะปลดปล่อย ตัวเองจากการพึง่ พิงการส่งออกได้อย่างไร? พวกเขาจะพัฒนาภาคการเงิน อย่างไรเพื่อให้มันจัดสรรทรัพยากรและความเสี่ยงอย่างมีประสิทธิภาพ? และแน่นอนครับ สหรัฐอเมริกาควรปฏิรูประบบการเงินของตัวเองอย่างไร เพื่อไม่ให้มันทำ�ลายล้างเศรษฐกิจโลกอีก? ในการออกแบบการปฏิรูป เราต้องตระหนักว่าระบบการเงินเพียง ระบบเดียวที่มีความปลอดภัยจริงๆ คือระบบที่ไม่รับความเสี่ยงใดๆ เลย ไม่ออกทุนสนับสนุนนวัตกรรมหรือการเติบโต ไม่ช่วยดึงผู้คนให้หลุดพ้น ปลักความจน และมอบทางเลือกน้อยมากให้กับผู้บริโภค มันคือระบบ ที่ เ ปลี่ ย นแปลงอย่ า งเชื่ อ งช้ า จึ ง เท่ า กั บ ตอกตรึ ง ทุ ก อย่ า งให้ อ ยู่ ใ น R ag h u ra m G. R a j a n

39


สภาพเดิม แต่ในระยะยาวเมื่อคำ�นึงถึงความท้าทายอันใหญ่หลวงที่โลก เผชิญอยู่ – อาทิ วิกฤตความเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ ประชากร สูงอายุ และความยากจน – การยอมตกอยูใ่ นสภาพเดิมอาจเป็นความเสีย่ ง ทีใ่ หญ่ทสี่ ดุ ในบรรดาความเสีย่ งทัง้ มวล เพราะมันจะทำ�ให้เราไม่อาจปรับตัว เพื่อรับมือกับความท้าทายเหล่านี้ได้ เราไม่อยากกลับไปสู่คืนวันเก่าๆ อันโหดร้ายและทำ�ให้การธนาคารเป็นเรือ่ งน่าเบือ่ อีกครัง้ หนึง่ – ง่ายมากทีจ่ ะ ลืมว่าภายใต้ระบบทีถ่ กู กำ�กับดูแลอย่างเคร่งครัด ผูบ้ ริโภคและบริษทั ต่างๆ มีทางเลือกน้อยมาก เราอยากได้ระบบการเงินทีเ่ ปีย่ มนวัตกรรมและพลวัต แต่ไม่มคี วามเสีย่ งส่วนเกินและพฤติกรรมน่ารังเกียจ เป้าหมายนีย้ ากยิง่ ทีจ่ ะ บรรลุ แต่ความพยายามของเราจะคุ้มค่าอย่างแน่นอน นอกจากนี้ เ รายั ง ต้ อ งตระหนั ก ว่ า เศรษฐศาสตร์ ที่ ดี นั้ น ไม่ อ าจ แยกขาดจากการเมืองที่ดี – นี่อาจเป็นเหตุผลที่ครั้งหนึ่งวิชาเศรษฐศาสตร์ ถูกเรียกว่าเศรษฐศาสตร์การเมือง ความผิดพลาดของนักเศรษฐศาสตร์ คือการปักใจเชื่อว่าเมื่อใดที่ประเทศต่างๆ พัฒนาโครงเหล็กของสถาบัน ต่างๆ ขึน้ มาได้แล้ว อิทธิพลทางการเมืองจะถูกควบคุม และประเทศเหล่านี้ ก็จะก้าวออกจากสถานะการเป็นประเทศกำ�ลังพัฒนาอย่างถาวร ถึงตอนนี้ เราควรรู้ดีแล้วว่าสถาบันต่างๆ อย่างเช่นหน่วยงานกำ�กับดูแลจะมีอิทธิพล ก็ต่อเมื่อการเมืองมีสมดุลดีพอควร ความไม่สมดุลที่ฝังรากลึกอย่างเช่น ความเหลื่ อ มลํ้ า อาจจุ ด กระแสทางการเมื อ งให้ พิ ชิ ต สถาบั น ใดก็ ต าม ที่พยายามตีกรอบจำ�กัด ประเทศต่างๆ อาจถอยหลังไปสู่สถานะประเทศ กำ�ลังพัฒนาหากการเมืองในประเทศเสียสมดุล ไม่ว่าสถาบันของพวกเขา จะพัฒนาไปมากเพียงใดก็ตาม เรื่องนี้ไม่มียาวิเศษครับ การปฏิรูปจะต้องอาศัยการวิเคราะห์ อย่างรอบคอบและบางครั้งก็ต้องให้ความสำ�คัญกับรายละเอียดอันน่าเบื่อ ผมจะอภิปรายการปฏิรปู ทีเ่ ป็นไปได้ในบทที่ 8 ถึงบทที่ 10 โดยเน้นวิถปี ฏิบตั ิ กว้างๆ ผมหวังว่าข้อเสนอของผมจะไม่ตนื้ เขินและเป็นเรือ่ งสร้างสรรค์กว่า เสียงเรียกร้องให้ประชาทัณฑ์นายธนาคารหรือผูก้ �ำ กับดูแล ถ้าหากข้อเสนอ 40

Fault Lines


ของผมถูกนำ�ไปปฏิบัติ มันก็จะเปลี่ยนโฉมโลกที่เราอยู่ในระดับรากฐาน เคลื่อนโลกออกจากเส้นทางแห่งวิกฤตที่จมลึกลงเรื่อยๆ ไปยังเส้นทางใหม่ แห่งเสถียรภาพและความร่วมมือกันทางเศรษฐกิจและการเมือง เราจะ คื บ หน้ า ในการเอาชนะความท้ า ทายสำ � คั ญ ๆ ที่ โ ลกเผชิ ญ การปฏิ รู ป จะเรี ย กร้ อ งให้สังคมต่า งๆ เปลี่ยนแปลงวิธีใช้ชีวิต วิธีเติบ โต และวิธี ตัดสินใจ มันจะทำ�ให้สงั คมเจ็บปวดในระยะสัน้ แลกกับประโยชน์ในระยะยาว ที่กระจายตัวกว่าแต่ก็มหาศาลมากกว่า การปฏิรูปเหล่านี้ยากยิ่งตลอดมา ทีจ่ ะ “ขาย” ให้กบั ประชาชน ดังนัน้ นักการเมืองจึงไม่ชอบมัน แต่ตน้ ทุนของ การไม่ ทำ � อะไรเลยอาจเป็ น ความปั่ น ป่ ว นที่ ร้ า ยแรงกว่ า ประสบการณ์ ที่เราเพิ่งผ่านมาสดๆ ร้อนๆ เนื่องจากถ้าไม่ทำ�อะไรเลย รอยเลื่อนมีแต่จะ ลึกลงกว่าเดิม สถานการณ์ ไ ม่ น่ า หดหู่ ไ ปทั้ ง หมด มี ส องเหตุ ผ ลอั น ทรงพลั ง ที่วันนี้เราควรมีความหวัง – ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีกำ�ลังแก้ปัญหา ที่ไร้ทางออกมานานหลายศตวรรษ และการปฏิรูปทางเศรษฐกิจก็กำ�ลัง ช่วยให้คนจนจำ�นวนมหาศาลหลุดพ้นจากสภาพความเป็นอยูแ่ บบยุคกลาง เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ เราจะได้ประโยชน์มากมายถ้าดึงบทเรียน ที่ถูกต้องออกมาจากวิกฤตและสร้างเสถียรภาพให้กับเศรษฐกิจโลกได้ ในทางกลับกัน เราก็อาจเสียหายมากมายถ้าหากดึงบทเรียนทีผ่ ดิ ออกมาใช้ ต่อจากนีไ้ ปผมจะแจกแจงทัง้ รอยเลือ่ นและการตัดสินใจยากๆ ทีเ่ ราเผชิญอยู่ ให้ดู ด้วยความหวังว่าเราจะสร้างการเปลี่ยนแปลงที่ดีได้ร่วมกัน เพื่อ ตัวเราเอง เราจะต้องทำ�ให้ได้ครับ

R ag h u ra m G. R a j a n

41


1 ให้พวกเขากินเครดิต

k

42

Fault Lines


เจนทำ�งานเป็นผู้ช่วยในสถาบันวิจัยไม่แสวงกำ�ไรขนาดใหญ่มานาน กว่าสามสิบสองปี เธอพิมพ์ดีดคล่องมากในโรงเรียน ไปลงทะเบียนเรียน บางวิ ช าเกี่ ย วกั บ การทำ � ธุ ร กิ จ หลั ง จากที่ เ รี ย นวิ ท ยาลั ย ได้ ห นึ่ ง เทอม เธอก็ตดั สินใจว่าประโยชน์จากการศึกษาระดับอุดมศึกษาไม่คมุ้ ค่าเล่าเรียน เพราะงานพิมพ์ดีดมีเหลือเฟือและค่าจ้างก็ดูดี ที่ทำ�งานแรกของเธอคือ องค์กรไม่แสวงกำ�ไร ตอนแรกเธอมีเจ้านายสองคน งานหลักของเธอคือ พิมพ์รายงานและงานวิจัย จัดเอกสารปริมาณมหาศาลที่พอกพูนไม่หยุด และรับโทรศัพท์ ผ่ า นไปหลายปี คนที่ เ ริ่ ม ทำ � งานในตำ � แหน่ ง คล้ า ยเจนตกงาน ไปหลายคน กำ�เนิดของคอมพิวเตอร์ – เริ่มจากเมนเฟรม ตามมาด้วย คอมพิวเตอร์ส่วนบุคคล – ทำ�ให้งานประจำ�วันส่วนใหญ่ของผู้ช่วยหายไป หั ว หน้ า และผู้ จั ด การระดั บ กลางเรี ย นรู้ ที่ จ ะพิ ม พ์ เ อกสารของตั ว เอง ย้ายงานทำ�พรีเซนเตชั่นและการวิเคราะห์เบื้องต้นออกไปจ้างหน่วยงาน ข้างนอก บางทีก็ส่งไปยังประเทศห่างไกลซึ่งพนักงานทำ�งานทั้งหมด R ag h u ra m G. R a j a n

43


เสร็ จ ในชั่ ว ข้ า มคื น เอกสารส่ ว นใหญ่ ก ลายเป็ น เอกสารอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ เก็บในแผ่นดิสก์แทนตูเ้ อกสาร และต่อมาเมือ่ เจ้านายของเจนเริม่ คุยกันทาง อีเมล โทรศัพท์กด็ งั น้อยลงทุกที – พวกเขาไม่ได้ทำ�ธุรกิจเร่งด่วนทีต่ อ้ งยกหู คุยกับลูกค้าตลอดเวลา ด้วยเหตุนี้ไม่ช้าตำ�แหน่งเลขานุการของเจนก็ตก อยู่ในความเสี่ยง และสุดท้ายเธอก็ถูกให้ออก อย่างไรก็ตาม เจนเอาตัวรอดจากการจู่โจมของเหล่าเครื่องจักร มาได้ด้วยการเปลี่ยนตัวเองใหม่ เธอได้งานอีกฝ่ายในองค์กรเดียวกันอย่าง รวดเร็ว กลายเป็น “นักแก้ปัญหา” ให้กับเจ้านายใหม่ ทำ�งานที่พวกเขา มีเวลาหรือความสามารถในการจัดการน้อยมาก – อย่างเช่น การเลือกร้าน อาหารและสัง่ อาหารสำ�หรับงานเลีย้ งอาหารเย็นในสำ�นักงาน เชิญวิทยากร มาพูดให้พนักงานฟังและจัดการตารางงานให้กับพวกเขา รับมือกับลูกค้า ที่โกรธเคืองและดูแลติดตามให้ปัญหาของพวกเขาได้รับการแก้ไข หรือ ตามเรือ่ งกับนักบัญชีหวั แข็งทีข่ อ้ งใจกับบิลค่าใช้จา่ ยของเจ้านายเธอ ในเมือ่ เจนได้เปลีย่ นตัวเองไปเป็นคนทีจ่ ดั การกับงานไม่ธรรมดา งานทีเ่ ครือ่ งจักร ทำ�ไม่ได้ เธอจึงต้องรับคำ�สั่งจากเจ้านายมากกว่าเดิม – ล่าสุดนับได้เก้าคน งานของเธอเหนื่อยหนักเพราะเสียงเรียกร้องมาจากรอบด้าน แต่เธอก็ดีใจ ที่ยังมีงานทำ� และมันก็น่าสนใจกว่าเดิมด้วย เจ้ า นายของเจนต่ า งได้ ป ระโยชน์ ม หาศาลจากการปฏิ วั ติ ในวงการคอมพิวเตอร์และการสือ่ สาร งานวิจยั และบทความทีพ่ วกเขาเขียน แพร่หลายในวงกว้างกว่าเดิม ในอดีตต้องถ่ายสำ�เนาและส่งทางไปรษณีย์ ไปถึงคนที่สนใจจะอ่านมันจริงๆ แต่วันนี้เพียงแค่อัพโหลดขึ้นบนเว็บไซต์ ก็เข้าถึงคนจำ�นวนมากได้อย่างรวดเร็ว พรีเซนเตชั่นของพวกเขามีสีสัน กว่าเดิมและงานสัมมนาก็น่าสนใจกว่าเดิม ซึ่งหมายความว่าผู้ฟังก็ตั้งใจ ฟังพวกเขามากขึ้นเวลาพูด บ่อยครั้งที่นักวิจัยเหล่านี้ได้รับการติดต่อจาก คนแปลกหน้าผู้เห็นงานของพวกเขาที่ไหนสักแห่งบนเว็บให้ไปบรรยาย ให้คำ�ปรึกษา หรือเป็นพยานผู้เชี่ยวชาญในศาล ในแง่นคี้ วามก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสง่ ผลกระทบอย่างกว้างขวาง 44

Fault Lines


ต่อคนทัว่ ไป งานซาํ้ ซากจำ�เจทีท่ �ำ โดยพนักงานระดับเลขานุการและเสมียน อย่างเจนซึ่งปกติจบการศึกษาระดับมัธยมปลายหรือเรียนวิทยาลัยไม่จบ ถูกแปลงเป็นงานอัตโนมัติ แต่งานสร้างสรรค์ไม่จำ�เจซึ่งปกติเป็นงานของ คนที่เรียนสูงกว่านั้นก็มีเทคโนโลยีช่วยทำ� ตั้งแต่ซีอีโอผู้สามารถเช็คยอด สินค้าคงคลังล่าสุดของบริษัทด้วยการกดปุ่มไม่กี่ปุ่ม จนถึงนักวิเคราะห์ และที่ ป รึ ก ษาซึ่ ง รายงานของพวกเขาเข้ า ถึ ง ได้ ทั่ ว โลก ผู้ มี ทั ก ษะและ นักสร้างสรรค์มอี ทิ ธิพลและขอบข่ายมากขึน้ 1 เทคโนโลยีชว่ ยเพิม่ ผลิตภาพ ของพวกเขาแม้ในขณะที่ทำ�ให้คนอื่นหมดความสำ�คัญ กระนั้ น ก็ ต าม ปกติ ค วามก้ า วหน้ า ทางเทคโนโลยี ส่ ง ผลดี ต่ อ ทุกคนในระยะยาว มันขจัดความจำ�เจน่าเบื่อ มอบเวลาและโอกาสให้คน ได้ใช้พรสวรรค์ขั้นสูงกว่าของพวกเขา แน่นอนว่าการที่เราโพสต์เอกสาร ขึ้ น บนเว็ บ ไซต์ ที่ ค นเข้ า ถึ ง ได้ นั้ น ดี ก ว่ า การขอให้ เ สมี ย นติ ด สแตมป์ หลายพันดวงและโค่นต้นไม้จำ�นวนมากเพื่อส่งไปรษณีย์ซึ่งสุดท้ายจะถูก โยนทิ้ง แต่ในระยะสั้น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีอาจก่อความปั่นป่วน สูงมาก และความปั่นป่วนนั้นก็อาจอยู่ยงไปถึงระยะยาวถ้าหากคนไม่มีวิธี ปรับตัว อเมริกาเคยปรับตัวรับการเปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยีมาแล้ว ขณะทีเ่ กษตรกรรมหลีกทางให้อตุ สาหกรรมกลางทศวรรษ 1800 ขบวนการ เคลื่อนไหวของโรงเรียนมัธยมปลายในสหรัฐอเมริกาก็ได้ผลิตประชากร ที่มีการศึกษาสูงที่สุดในโลก ขณะที่งานในโรงงานซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ และ ความต้องการพนักงานออฟฟิศเพิม่ ขึน้ เพือ่ รับมือกับกิจกรรมอันหลากหลาย ในบริษัทขนาดใหญ่หลายแผนกที่กำ�ลังถือกำ�เนิด ความต้องการคนงาน ที่จบการศึกษาระดับมัธยมปลายก็เพิ่มขึ้นเป็นเงาตามตัว โรงเรียนมัธยม ผุดขึ้นเป็นดอกเห็ดต้นศตวรรษที่ 20 ผลิตพนักงานที่ยืดหยุ่นและมีทักษะ เพียบพร้อมสำ�หรับโรงงานและสำ�นักงานในอเมริกา ในปี 1910 มีแรงงาน อเมริกันเพียงร้อยละ 10 ที่จบมัธยมปลาย ต่อมาจึงเพิ่มเป็นสามในสี่ ในทศวรรษ 1970 เมื่อเจนเริ่มชีวิตการทำ�งานของเธอ2 R ag h u ra m G. R a j a n

45


ถึงแม้ว่าการปรับตัวครั้งก่อนๆ จะประสบความสำ�เร็จสูงมาก ยุคต่อมาของการวิ่งแข่งระหว่างเทคโนโลยีกับการศึกษาก็ “ตกตํ่าลงมาก ในสหรัฐอเมริกา” ตามคำ�พูดของ คลอเดีย โกลดิน (Claudia Goldin) และ ลอว์เรนซ์ แคทซ์ (Lawrence Katz) สองนักเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย ฮาร์วาร์ด ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีเมื่อไม่นานมานี้เรียกร้องให้คนจบ การศึกษาขั้นตํ่าระดับปริญญาตรีถึงจะทำ�งานได้ แต่อุปทานของบัณฑิต ปริญญาตรีโตไม่ทันอุปสงค์ – แท้ที่จริงสัดส่วนของคนจบมัธยมปลาย ในทุ ก กลุ่ ม อายุ ไ ด้ ห ยุ ด เติ บ โตและลดลงเล็ ก น้ อ ยตั้ ง แต่ ท ศวรรษ 1970 เป็นต้นมา3 คนทีโ่ ชคดีจบปริญญาตรีหรือสูงกว่ามองเห็นรายได้ตวั เองทวีคณ ู อย่างรวดเร็วเมื่อความต้องการบัณฑิตโตเร็วกว่าอุปทาน แต่คนที่ไม่เข้า กลุ่มนี้ – ชาวอเมริกันเจ็ดในสิบคนจากข้อมูลสำ�มะโนประชากรปี 2008 ได้แต่ทนกับรายได้คงที่หรืออาจถึงขั้นลดลงด้วยซํ้า4 ชาวอเมริกันจำ�นวนมากรู้สึกว่าเป็นเรื่องยากเย็นที่จะมีความหวัง กับอนาคต เมือ่ เผชิญกับตาข่ายสังคมทีเ่ ปราะบางและความไม่แน่นอนของ อาชีพการงานซึง่ อาจถูกเขีย่ ทิง้ เพราะความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีหรือคลืน่ การโยกงานไปนอกประเทศครัง้ ใหม่ ถึงแม้วา่ ชาวอเมริกนั โดยมากจะยืดหยุน่ ในการหาโอกาส – ยินดีย้ายถิ่นฐานและเดินทางข้ามทวีปไปทำ�งานใหม่ – งานเหล่านั้นก็เรียกร้องมากกว่าเดิมหลายเท่า หลายคนต้องกลับไปเรียน มัธยมปลายให้จบก่อนจะได้เก็บเกี่ยวประโยชน์เต็มที่จากการศึกษาระดับ อุดมศึกษา พวกเขาทำ�ทั้งหมดนี้เพื่อโอกาสหางานในอนาคตอันไกลโพ้น และไม่แน่นอน บางคนไม่มจี ติ ใจทีแ่ น่วแน่แข็งแกร่งเพียงพอทีจ่ ะเรียนให้จบ คนอื่นขาดทรัพยากร ยกตัวอย่างเช่น แม่ลูกสองที่ลำ�พังเอาตัวรอดไปวันๆ จากงานรายได้ตํ่าสองงานก็ลำ�บากพอดูอยู่แล้ว การศึกษาสูงยิ่งอยู่ไกล เกินเอื้อมเข้าไปใหญ่ ช่ อ งว่ า งระหว่ า งอุ ป สงค์ ที่ สู ง ของทั ก ษะด้ า นเทคโนโลยี ที่ ค น ทำ�งานต้องมีกบั อุปทานทีต่ าํ่ เพราะข้อบกพร่องในปริมาณและคุณภาพของ ระบบการศึกษาเป็นสาเหตุข้อหนึ่ง ซึ่งอาจเป็นข้อที่สำ�คัญที่สุดของความ 46

Fault Lines


เหลื่ อ มลํ้ า ที่ เ พิ่ ม ขึ้ น ในอเมริ ก า แน่ น อนว่ า สาเหตุ ข องความเหลื่ อ มลํ้ า ที่ เ พิ่ ม ขึ้ น เป็ น ประเด็ น ที่ ค นถกเถี ย งกั น มาก ทั้ ง ฝ่ า ยซ้ า ยและฝ่ า ยขวา ยึดอรรถาธิบายโปรดของตัวเองเป็นคัมภีร์ แต่ปัจจัยอื่นๆ ก็มีบทบาท ด้ ว ยอย่ า งไม่ ต้ อ งสงสั ย เช่ น การผ่ อ นปรนกฎเกณฑ์ อ ย่ า งกว้ า งขวาง ในหลายทศวรรษที่ผ่านมา และการแข่งขันแย่งชิงทรัพยากร (อย่างเช่น พรสวรรค์) ที่เข้มข้นขึ้นตามมา การเปลี่ยนอัตราภาษี การลดลงของ สมาชิกภาพสหภาพแรงงาน และการเพิ่มขึ้นของแรงงานอพยพทั้งที่ถูก และผิดกฎหมาย5 แต่ไม่ว่าความเหลื่อมลํ้าจะเพิ่มขึ้นอย่างไร มันก็ทำ�ให้คน วิตกกังวลในวงกว้าง คนจำ�นวนมากสูญเสียศรัทธาในภาพจำ�ที่ว่าอเมริกาคือดินแดน แห่งโอกาสไม่สิ้นสุด ซึ่งในอดีตได้สร้างแรงหนุนจากประชาชนที่ทำ�ให้ สหรัฐอเมริกาเป็นป้อมปราการแห่งเสรีภาพทางเศรษฐกิจ นักการเมือง ซึ่งอ่อนไหวต่อฐานเสียงของพวกเขาเสมอได้ตอบสนองต่อสถานการณ์ น่ากังวลเหล่านี้ด้วยการหายาวิเศษ – การส่งเสริมให้สินเชื่อหลวมไหลไปสู่ มือของคนที่ถูกการเติบโตและความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีทิ้งไว้ข้างหลัง ด้วยเหตุนี้ความล้มเหลวด้านการศึกษาของอเมริกาและความวิตกกังวล ที่พอกพูนขึ้นของพลเมืองเรื่องการเข้าถึงโอกาสได้ส่งผลทางอ้อมให้เกิด ภาระหนี้ครัวเรือนทีไ่ ม่ยงั่ ยืน ซึ่งเป็นศูนย์กลางของวิกฤตครัง้ นี้ ข้อเท็จจริง ที่ว่าผู้สังเกตการณ์จำ�นวนมากมองไม่เห็นความเชื่อมโยงเหล่านี้บ่งชี้ว่า รอยเลื่อนรอยนี้ถูกซ่อนอย่างดี ดังนั้นจึงอันตรายเป็นพิเศษ ความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ที่สูงขึ้น รายได้ในสหรัฐอเมริกาซึ่งมีค่าจ้างเป็นองค์ประกอบสำ�คัญที่สุด ทวีความเหลื่อมลํ้าขึ้นเรื่อยๆ ระหว่างปี 1975-2005 ค่าจ้างของผู้มี รายได้ 90 เปอร์เซ็นไทล์ – นั่นคือ คนที่ได้ค่าจ้างมากกว่าประชากรอีก 90 R ag h u ra m G. R a j a n

47


เปอร์เซ็นต์ – เพิ่มสูงกว่าค่าจ้างของผู้มีรายได้ 10 เปอร์เซ็นไทล์ประมาณ 65 เปอร์เซ็นต์ (ความแตกต่างนี้เรียกว่า ช่องว่าง 90/10) ในปี 1975 ผู้มี รายได้ 90 เปอร์เซ็นไทล์มีรายได้เฉลี่ยมากกว่าผู้มีรายได้ 10 เปอร์เซ็นไทล์ 3 เท่า พอถึงปี 2005 พวกเขาก็มีรายได้มากกว่า 5 เท่า6 การเติบโตของ รายได้สว่ นใหญ่เป็นของคนทีร่ วยทีส่ ดุ ค่าจ้างของคนทีอ่ ยูต่ รงกลางเทียบกับ ผู้มีรายได้ 10 เปอร์เซ็นไทล์เติบโตน้อยกว่าการเติบโตของค่าจ้างผู้มีรายได้ 90 เปอร์เซ็นไทล์เทียบกับคนที่อยู่ตรงกลางชนิดเทียบกันไม่ติด นักสังเกตการณ์หลายคนทั้งในโลกวิชาการและสื่อมวลชนชอบดู รายได้ทเี่ พิม่ ขึน้ ของคน 1 เปอร์เซ็นต์ทรี่ วยทีส่ ดุ หรือแม้แต่ 0.01 เปอร์เซ็นต์ บางทีอาจเป็นเพราะเราคุ้นเคยกับการมองขึ้นมากกว่ามองลง ผมเชื่อว่า แนวโน้มที่น่าเป็นห่วงมากกว่านั้นสำ�หรับสหรัฐอเมริกา คือช่องว่าง 90/10 หรือ 90/50 ซึ่งสะท้อนความเปลี่ยนแปลงที่คนอเมริกันส่วนใหญ่ประสบ ช่องว่าง 90/10 ส่วนใหญ่เป็นผลพวงของสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ เรียกว่า “มูลค่าเพิ่มของอุดมศึกษา” อัตราส่วนต่างค่าจ้างของคนที่จบ ปริญญาตรีต่อค่าจ้างของคนที่จบแค่มัธยมปลายได้พุ่งสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ปี 1980 สำ�มะโนประชากรปี 2008 ของสำ�นักงานสำ�มะโนประชากร แห่ ง ชาติ ชี้ ว่ า ค่ า จ้ า งมัธยฐานของคนที่จบชั้น มัธยมปลายคือ 27,963 เหรียญสหรัฐ ขณะที่ค่าจ้างมัธยฐานของคนที่จบปริญญาตรีคือ 48,097 เหรียญสหรัฐ – ต่างกันประมาณ 72 เปอร์เซ็นต์ คนที่จบสูงกว่านั้น (เช่น จบปริญญาโทด้านการแพทย์หรือบริหารธุรกิจ) มีรายได้สูงกว่านั้นอีก ค่าจ้างมัธยฐานของพวกเขาอยู่ที่ 87,775 เหรียญสหรัฐ7 การที่ช่องว่าง 90/10 ส่วนใหญ่เป็นผลของการศึกษาที่แตกต่างกันนั้น ยังอธิบายด้วยว่า ทำ�ไมช่องว่าง 50/10 ถึงไม่แตกต่างเท่านี้ – ทั้งผู้มีรายได้ 50 เปอร์เซ็นไทล์ และ 10 เปอร์เซ็นไทล์ต่างไม่เคยเรียนมหาวิทยาลัย ที่จริงผู้มีรายได้ 50 เปอร์เซ็นไทล์ปกติหมายถึงคนทำ�งานออฟฟิศอย่างเจนและเพื่อน ร่วมงานของเธอซึ่งถูกบีบคั้นสูงสุดจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี เหตุ ใ ดมู ล ค่ า เพิ่ ม ของอุ ด มศึ ก ษาถึ ง ได้ เ พิ่ ม ขึ้ น ? มุ ม มองหนึ่ ง 48

Fault Lines


บอกว่ า เป็ น เพราะเทคโนโลยี เ รี ย กร้ อ งทั ก ษะสู ง กว่ า เดิ ม สะท้ อ นสิ่ ง ที่ นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีที่ใช้ทักษะสูง” แต่โกลดินกับแคทซ์เถียงว่าอัตราเร่งของการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี และทั ก ษะสู ง ๆ ที่ มั น เรี ย กร้ อ งนั้ น เกิ ด ขึ้ น อย่ า งคงที่ – รถยนต์ แ ละ เครื่องบินทำ�ให้วิถีชีวิตต้นศตวรรษที่ 20 ปั่นป่วนพอๆ กับที่อินเทอร์เน็ต และการเปลีย่ นแปลงของโครงสร้างองค์กรทำ�ให้ชวี ติ ปลายศตวรรษเดียวกัน ปัน่ ป่วน แต่สงิ่ ทีไ่ ม่เหมือนกันคืออุปทานของผูม้ กี ารศึกษา ระหว่างปี 1930 ถึง 1980 จำ�นวนปีเฉลีย่ ทีช่ าวอเมริกนั วัย 30 ปีขนึ้ ไปได้รบั การศึกษาเพิม่ ขึน้ คือประมาณหนึง่ ปีตอ่ ทศวรรษ ชาวอเมริกนั ในปี 1980 มีการศึกษามากกว่า ชาวอเมริกันในปี 1930 ประมาณ 4.7 ปี แต่ระหว่างปี 1980 ถึง 2005 ตัวเลขนี้กลับเพิ่มขึ้นอย่างเชื่องช้าราวธารนํ้าแข็ง – เพียง 0.8 ปีเท่านั้น ตลอดระยะเวลา 25 ปี8 การที่ อุ ป ทานเพิ่ ม ขึ้ น ช้ า ลงมากนั้ น ส่ ว นหนึ่ ง เป็ น ผลมาจาก อัตราการจบโรงเรียนมัธยมปลายที่ซบเซาเมื่อเทียบกับในอดีต ถึงแม้ว่า สหรั ฐ อเมริ ก าจะเคยเป็น ประเทศผู้นำ�ในแง่ของสัดส่วนประชากรที่จบ ชั้นมัธยมปลาย สัดส่วนนี้ก็ไม่เพิ่มขึ้นเลยตั้งแต่ปี 1980 ในระหว่างนั้น หลายประเทศก็ ต ามทั น และแซงหน้ า ไปแล้ ว นอกจากนี้ ถึ ง แม้ ว่ า ชาวอเมริ กั น วั ย 20-24 ปี จ ะเรี ย นมหาวิ ท ยาลั ย มากขึ้ น เรื่ อ ยๆ (61 เปอร์เซ็นต์ในปี 2003 เพิ่มจาก 44 เปอร์เซ็นต์ในปี 1980) ซึ่งแน่นอน ว่าส่วนหนึ่งเป็นเพราะอยากมีรายได้มากขึ้น แต่อัตราการจบมหาวิทยาลัย กลับไม่ได้เพิ่มในอัตราเดียวกัน – นักศึกษาอย่างเจนจำ�นวนมากพากัน ดร็อปเรียนแม้ว่าค่าพรีเมียมของคนจบอุดมศึกษาจะเพิ่มขึ้น สัดส่วนของ ชายหนุม่ ทีเ่ กิดในทศวรรษ 1970 ทีเ่ รียนจนจบปริญญาตรีไม่สงู กว่าสัดส่วน ในทศวรรษ 1940 – นับเป็นข้อเท็จจริงที่น่าตกใจมากเมื่อคำ�นึงว่าตอนนี้ ความต้องการคนงานที่จบปริญญาตรีสูงกว่าสมัยก่อนตั้งกี่เท่า9 หนึ่งในคำ�อธิบายที่เป็นไปได้ของความซบเซาทางการศึกษาระบุ ว่า ประชากรอาจมีขีดจำ�กัดธรรมชาติว่าจะซึมซับการศึกษาได้แค่ไหน R ag h u ra m G. R a j a n

49


เพราะใช่ว่าทุกคนจะสามารถหรืออยากเขียนวิทยานิพนธ์ปริญญาเอก แต่ถา้ หากสมมติฐานนีเ้ ป็นจริงในสหรัฐอเมริกา ประเทศอืน่ ในโลกก็ดเู หมือน จะไม่รู้สึกถึงขีดจำ�กัดที่ว่านี้ แม้ว่าสหรัฐอเมริกาจะเคยเป็นผู้นำ�เรื่องนี้ ในอดี ต ปั จ จุ บั น อั ต ราการเรี ย นจบปริ ญ ญาตรี สี่ ปี ก ลั บ ล้ า หลั ง ประเทศ รํ่ารวยอีก 12 ประเทศ10 เมื่อเราสังเกตเห็นว่าอัตราการจบชั้นมัธยมปลาย ของอเมริกาก็อยู่ในกลุ่มตํ่าสุด 30 เปอร์เซ็นต์ในบรรดาประเทศรํ่ารวย เราก็มองเห็นว่าทำ�ไมสหรัฐถึงได้ลา้ หลังทัง้ สถิตใิ นอดีตของตัวเองและคูแ่ ข่ง ถึงที่สุดแล้ว ค่าจ้างไม่ใช่องค์ประกอบเพียงหนึ่งเดียวของรายได้ รายได้จากทรัพย์สินอย่างเช่นหุ้นและหุ้นกู้ก็เป็นส่วนสำ�คัญเหมือนกัน ส่วนภาษีก็หักรายได้ออก ที่น่าสนใจคือ 80 เปอร์เซ็นต์ของรายได้มาจาก ค่าจ้างและรายได้จากธุรกิจที่ตัวเองเป็นเจ้าของ ที่เหลืออีก 20 เปอร์เซ็นต์ มาจากการลงทุนทางการเงินในตลาด แม้แต่เศรษฐีอเมริกนั ทีร่ วยทีส่ ดุ 0.01 เปอร์เซ็นต์ก็มีสัดส่วนรายได้แบบนี11้ ซึ่งแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับแบบแผน ต้นศตวรรษที่ 20 เมื่อเศรษฐีที่รวยที่สุดมีรายได้ส่วนใหญ่จากทรัพย์สิน แต่ตอนนี้เศรษฐีคือเศรษฐีที่ทำ�งาน – ไม่ว่าพวกเขาคือผู้ประกอบการอย่าง บิล เกตส์ (Bill Gates) หรือนายธนาคารอย่าง ลอยด์ แบลงค์ไฟน์ (Lloyd Blankfein) แห่ ง โกลด์ แ มนแซคส์ – ไม่ ใ ช่ เ ศรษฐี ที่ นั่ ง เฉยๆ ในยุ ค ที่ ความมั่งคั่งดูจะอยู่ไม่ไกลเกินเอื้อมของใครก็ตามที่ได้งานดีๆ ทำ� ก็เลยยิ่ง โชคร้ายที่คนอเมริกันจำ�นวนมากเข้าไม่ถึงงานที่จะทำ�ให้พวกเขามีฐานะ ดีกว่าเดิมเพราะการศึกษาไม่ถึง ทีผ่ า่ นมาผมใช้ค�ำ ว่า “การศึกษา” แม้แต่ตอนพูดถึงการมีคณ ุ สมบัติ ได้งานทำ� แต่คำ�ที่ดีกว่านี้คือ “ทุนมนุษย์” ซึ่งหมายถึงชุดสมรรถภาพ ที่หลากหลาย ตั้งแต่สุขภาพ ความรู้ สติปัญญา ทัศนคติ ทักษะการเข้า สังคม และความเห็นอกเห็นใจผู้อื่นซึ่งจะทำ�ให้คนเป็นสมาชิกที่มีคุณภาพ ของสังคม การศึกษาในระบบอาจมีบทบาทสำ�คัญทีส่ ดุ ในการสร้างทุนมนุษย์ ของแต่ละคน แต่ครอบครัว ชุมชน และนายจ้างก็มบี ทบาทไม่แพ้กนั นับจาก บรรทัดนี้ผมจะเน้นเรื่องการศึกษา แต่ผมจะพูดถึงปัจจัยอื่นๆ เหล่านั้นด้วย 50

Fault Lines


โดยเฉพาะในบทที่ 9 เมื่อเอ่ยถึงวิธีแก้ไข การศึ ก ษามี บ ทบาทมากกว่ า แค่ ช่ ว ยเพิ่ ม รายได้ แ ละโอกาส การทำ�งานของปัจเจก – มันมีคุณค่าในตัวเอง ทำ�ให้เราได้ใช้สมรรถนะ ขั้นสูง นอกจากนี้งานวิจัยยังพบว่าปกติคนที่มีการศึกษาจะดูแลสุขภาพ ตั ว เองได้ ดี ก ว่ า มี แ นวโน้ ม ที่ จ ะไปเกี่ ย วข้ อ งกั บ อาชญากรรมน้ อ ยกว่ า และมีแนวโน้มที่จะมีส่วนร่วมในกิจกรรมของพลเมืองและแสดงออกทาง การเมืองมากกว่า ยิ่งไปกว่านั้น พวกเขายังส่งอิทธิพลให้ลูกหลานทำ�ตาม ทำ�ให้การศึกษาของพวกเขามีประโยชน์ต่อคนรุ่นหลังด้วย ฉะนั้นในเมื่อ อเมริกากำ�ลังล้าหลังด้านการศึกษา ก็เท่ากับอเมริกากำ�ลังลิดรอนคุณภาพ ของสังคมอเมริกัน ทำ�ไมสหรัฐอเมริกาถึงล้าหลัง? เหตุใดระบบการศึกษาในสหรัฐอเมริกาถึงล้มเหลว? ในเมื่อระบบ มหาวิทยาลัยยังได้รับการกล่าวขานว่าดีที่สุดในโลก ดึงดูดนักเรียนจาก ทั่วทุกมุมโลก ก็ชัดเจนว่าความล้มเหลวไม่ได้อยู่ที่คุณภาพของการศึกษา ขั้นอุดมศึกษา แต่มีปัญหาชัดเจนสามข้อที่ผมอภิปรายไปแล้วก่อนหน้านี้ ข้อแรก คุณภาพของการเรียนรู้ในโรงเรียนด้อยลงมากจนทำ�ให้นักเรียน จำ�นวนมากออกจากโรงเรียนก่อนเรียนจบมัธยมปลาย ข้อสองก็เชือ่ มโยงกับ ข้อแรกคือ ต่อให้จบมัธยมปลายได้ หลายคนก็ไม่พร้อมที่จะศึกษาต่อระดับ มหาวิทยาลัย ข้อสุดท้าย ขณะที่มูลค่าเพิ่มของอุดมศึกษาพุ่งสูงขึ้น ต้นทุน ของการศึกษาระดับนั้นก็สูงขึ้นด้วย – มันเป็นบริการซึ่งให้บริการโดยผู้มี การศึกษาดี โดยที่ผลิตภาพเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น (ที่มหาวิทยาลัย ของผม จำ�นวนผูเ้ รียนต่อรุน่ ไม่เพิม่ ขึน้ อย่างมีนยั สำ�คัญ ทัง้ ทีเ่ ทคโนโลยีการ สื่อสารจะก้าวหน้าไปมาก และแม้ว่าประสบการณ์การเรียนรู้น่าจะดีกว่า แต่ก่อน) ไม่ว่าจะพยายามขยายการให้ทุนการศึกษาอย่างไร การศึกษาที่มี R ag h u ra m G. R a j a n

51


คุณภาพในมหาวิทยาลัยเอกชนก็อยูไ่ กลเกินเอือ้ มสำ�หรับคนอเมริกนั แม้แต่ ในครอบครัวชนชั้นกลาง และเมื่อรัฐต่างๆ รัดเข็มขัด แม้แต่มหาวิทยาลัย ของรัฐก็ยังต้องขึ้นค่าเล่าเรียนสูงมาก แน่นอนครับ การเรียนรู้ไม่ได้เกิดแต่ในห้องเรียน ความแตกต่าง ด้านความถนัดในการเรียนรูป้ รากฏตัง้ แต่วยั เด็กเล็ก เป็นผลลัพธ์ของความ แตกต่างด้านโภชนาการ สภาพแวดล้อมในการเรียนรู้ และความคาดหวัง เชิงพฤติกรรม ครอบครัวของเด็กมีความสำ�คัญมาก ประเภทของต้นแบบ ที่ เ ด็ ก ๆ อยากเลี ย นแบบและทั ศ นคติ ข องเพื่ อ นๆ ก็ สำ � คั ญ ไม่ แ พ้ กั น ที่โรงเรียนลูกสาวผมซึ่งอยู่ในเครือมหาวิทยาลัย เด็กที่ฉลาดที่สุดในห้อง ถู ก กดดั น ให้ เ ก่ ง ทุ ก อย่ า งและได้ รั บ การชื่ น ชมเงี ย บๆ ต่ อ ให้ เ ธอไม่ อ ยู่ ในกลุ่ ม เด็ ก ฮ็ อ ตประจำ � ห้ อ ง เด็ ก หั ว กะทิ เ รี ย นวิ ช าระดั บ มหาวิ ท ยาลั ย ในชั้นมัธยมปลายและช่วยอาจารย์ทำ�งานวิจัย แต่ในโรงเรียนหลายต่อ หลายแห่ ง ในอเมริ ก า ความฉลาดอาจเป็ น อั น ตราย เมื่ อ เด็ ก รอบข้ า ง ไม่พอใจและกลั่นแกล้งคนที่กล้าหนีออกจากกับดักความคาดหวังตํ่า จุดนี้ ความได้เปรียบสร้างความได้เปรียบเพิม่ เช่นกัน คนรวยมีสตางค์ใช้ชวี ติ อยูใ่ น ละแวกทีด่ ี สามารถมอบบริการสุขภาพและโภชนาการทีเ่ พียงพอเพือ่ ให้ลกู ๆ ของพวกเขาโตขึ้นมาแข็งแรง มีเงินจ้างครูสอนพิเศษและติวเตอร์ถ้าหาก ลูกเรียนไม่ทัน กระทั่งครอบครัวที่มีปัญหาก็ส่งผลต่อเด็กน้อยกว่าถ้าหาก พ่ อ แม่ รํ่ า รวย รอส ดู แ ดท (Ross Douthat) และ ไรฮาน ซาลาม (Reihan Salam) นั ก วิ เ คราะห์ ก ารเมื อ งอธิ บ ายว่ า “เด็ ก ๆ โรงเรี ย น ม.ปลายเอกชนในคอนเน็กติกัตดูดกัญชาแล้วไปเรียนต่อมหาวิทยาลัย เหมือนพ่อแม่ของพวกเขา เด็กๆ ในชนบทอินเดียนากินยาอีแล้วดร็อปเรียน เด็กๆ ในเขตเซาท์บรองซ์พี้โคเคนแล้วตายในสงครามแก๊ง”12 ความไม่มั่นคงของครอบครัวทำ�ให้เด็กยากจนลำ�บากกว่าด้วย คูค่ รองทีย่ ากจนและด้อยการศึกษามีแนวโน้มทีจ่ ะหย่ากันมากกว่า และเมือ่ หย่ากันแล้วผลพวงทางเศรษฐกิจก็รนุ แรงมากกว่าคูค่ รองฐานะดี – ค่าใช้จา่ ย การดูแลบ้านสองแห่ง รับส่งลูกไปมาระหว่างบ้านพ่อบ้านแม่ และค่าเลี้ยงดู 52

Fault Lines


ลูกรวมกันคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ที่สูงกว่าสำ�หรับพ่อแม่จนเมื่อเทียบกับ พ่อแม่รวย ทำ�ให้พวกเขาเหลือเงินน้อยลงสำ�หรับสิ่งจำ�เป็นอื่นๆ ยังไม่นับ ค่ า จิ ต แพทย์ แ ละค่ า เรี ย นย้ อ นหลั ง เพื่ อ ช่ ว ยเด็ ก รั บ มื อ กั บ สถานการณ์ ที่ พ่ อ แม่ แ ยกทางกั น ดั ง นั้ น การหย่ า จึ ง ส่ ง ผลต่ อ สุ ข ภาพและการเรี ย น ของเด็กในครอบครัวทีย่ ากจนมากกว่าในครอบครัวทีร่ าํ่ รวย ความเหลือ่ มลาํ้ มักจะผลิตซํ้าผ่านสภาพแวดล้อมทางสังคม เราไม่ ต้ อ งถกประเด็ น ทางศี ล ธรรมเกี่ ย วกั บ ความเหลื่ อ มลํ้ า ขัน้ รุนแรงก็เข้าใจได้วา่ มันเป็นสถานการณ์ไม่พงึ ประสงค์ แค่เฉพาะในส่วน ที่มันเกิดจากการที่ประชากรจำ�นวนมากไม่อาจปรับปรุงชีวิตของตัวเองได้ เพราะเข้าไม่ถงึ การศึกษาทีม่ คี ณ ุ ภาพ มันก็สะท้อนถึงความไร้ประสิทธิภาพ อั น มหาศาลในระบบ สมองเป็ น สิ่ ง ที่ ไ ม่ ค วรปล่ อ ยให้ สู ญ เปล่ า และ สหรัฐอเมริกาก็กำ�ลังปล่อยให้สมองสูญเปล่ามากเกินไปแล้ว เหตุผลอื่นของความเหลื่อมลํ้า แน่ น อน ความแตกต่ า งด้ า นวุ ฒิ ก ารศึ ก ษาเมื่ อ เผชิ ญ กั บ การ เรี ย กร้ อ งทั ก ษะตามเทคโนโลยี ที่ ก้ า วไกลนั้ น เป็ น เพี ย งเหตุ ผ ลข้ อ หนึ่ ง ในหลายข้ อ ของความเหลื่ อ มลํ้ า ที่ สู ง ขึ้ น มี เ หตุ ผ ลอื่ น อี ก ที่ อ ธิ บ ายว่ า ทำ � ไมความเหลื่ อ มลํ้ า ที่ เ ราวั ด จึ ง อาจสู ง ขึ้ น 13 ความเหลื่ อ มลํ้ า ที่ สู ง ขึ้ น ในสหรัฐอเมริกาตลอดสามทศวรรษที่ผ่านมาตรงกับช่วงเวลาแห่งการ ผ่ อ นปรนกฎเกณฑ์ การแข่ ง ขั น ที่ สู ง ขึ้ น ทำ � ให้ บ ริ ษั ท แข่ ง กั น แย่ ง ตั ว พนักงานเก่งๆ ทำ�ให้คา่ จ้างถ่างกว้างในทุกช่วงอายุประชากร ปรากฏการณ์นี้ โดยทั่วไปแล้วจะเพิ่มความเหลื่อมลํ้า ถึงแม้มันอาจลดความเหลื่อมลํ้าลง ก็ได้ด้วยการเพิ่มต้นทุนให้กับนายจ้างที่เลือกปฏิบัติ ไม่จ้างคนจนที่เก่ง การผ่ อ นปรนกฎเกณฑ์ อ าจทำ � ให้ บ ริ ษั ท เข้ า และออกจากตลาดถี่ ขึ้ น เพิ่มความผันผวนให้กับรายได้ของคนทำ�งาน – ผู้ประกอบการที่ไม่มี R ag h u ra m G. R a j a n

53


รายได้เลยหลายปีเสร็จแล้วก็ได้เงินล้านจะติดกลุม่ คนทีจ่ นทีส่ ดุ และรวยทีส่ ดุ ต่างปีกัน (นิสิตปริญญาโทที่อัตคัดขัดสนก่อนที่จะได้เป็นอาจารย์รายได้ดี ก็เหมือนกัน!) ผลกระทบเหล่านี้อาจคิดเป็นหนึ่งในสามของการเพิ่มขึ้น ของความเหลื่อมลํ้าที่วัดได้14 แรงงานอพยพและขีดการค้าทีเ่ พิม่ ขึน้ ก็มสี ว่ นเหมือนกัน เนือ่ งจาก แรงงานอพยพแย่งงานไร้ทักษะโดยตรง และคนงานไร้ทักษะในต่างแดน แย่งงานโดยอ้อมผ่านการค้า ซึ่งสร้างแรงกดดันต่อค่าจ้างของแรงงาน ไร้ทักษะชาวอเมริกัน งานวิจัยส่วนใหญ่สรุปว่าผลกระทบเหล่านี้มีแค่ เล็กน้อย15 แต่แรงงานอพยพไร้ทักษะส่งผลต่อความเหลื่อมลํ้าอีกทางหนึ่ง พวกเขามักจะอยูใ่ นกลุม่ คนทีจ่ นทีส่ ดุ จึงส่งผลต่อค่าความเหลือ่ มลาํ้ ทีว่ ดั ได้16 แต่ความย้อนแย้งคือ ถึงแม้วา่ พวกเขามักมีรายได้สงู กว่าทีเ่ คยได้ในประเทศ บ้านเกิด พวกเขาก็เพิ่มจำ�นวนคนที่ดูด้อยโอกาสที่สุดในอเมริกาอยู่ดี การลดอัตราภาษีรายได้ทสี่ งู ลิบหลังจบสงครามโลกครัง้ ทีส่ อง (จาก อัตราสูงสุด 91 เปอร์เซ็นต์ขนึ้ ๆ ลงๆ ตลอดทศวรรษ 1950 และ 1960 ลงมา เป็น 35 เปอร์เซ็นต์ในวันที่ผมเขียนอยู่นี้) เพิ่มแรงจูงใจให้คนมีรายได้สูงๆ และดังนั้นจึงอาจมีส่วนตอกลิ่มความเหลื่อมลํ้าและหนุนให้คนทำ�ธุรกิจเอง มากขึ้น17 ความอ่อนแอของสหภาพแรงงานอาจมีส่วนลดทอนอำ�นาจ การต่อรองของคนงานที่มีการศึกษาพอประมาณ แม้ว่าการสูญเสียงาน รายได้ ดี ข องสมาชิ ก สหภาพจะเกิ ด จากการแข่ ง ขั น ที่ รุ น แรงและคู่ แ ข่ ง รายใหม่ในตลาด อันเป็นผลพวงจากการผ่อนปรนกฎเกณฑ์และการแข่งขัน จากสินค้านำ�เข้า ค่าแรงขั้นตํ่าซึ่งยํ่าอยู่กับที่มานานเอื้อให้ค่าจ้างจริง ตกตํ่า (เท่ากับทำ�ให้คนบางคนที่อาจตกงานกลับมีงานทำ�) ถึงแม้ว่ามี คนงานอเมริกันเพียงไม่กี่เปอร์เซ็นต์ที่ได้ค่าแรงขั้นตํ่า สุดท้าย การเข้าสู่ ตลาดแรงงานของผูห้ ญิงก็สง่ ผลต่อความเหลือ่ มลาํ้ เช่นกัน เนือ่ งจากคนทีม่ ี คอนเน็กชัน่ ดีและการศึกษาสูงมีแนวโน้มทีจ่ ะจับคูเ่ ป็นนายจ้างลูกจ้างกันเอง มากกว่า การเลือกคู่ครอง “กิ่งทองใบหยก” จึงมีส่วนทำ�ให้ความเหลื่อมลํ้า ทางรายได้ของครัวเรือนถีบตัวสูงขึ้น 54

Fault Lines


ปฏิเสธไม่ได้ว่าเหตุผลของความเหลื่อมลํ้าที่พุ่งสูงขึ้นนั้นเป็นเรื่อง ที่ถกเถียงกันอย่างดุเดือด ผมคิดว่า ข้อมูลหลักฐานบ่งชี้ว่าความเหลื่อมลํ้า ที่ผมคิดว่าน่าเป็นห่วงที่สุด นั่นคือช่องว่างรายได้ 90/10 ส่วนใหญ่เกิดจาก ช่องว่างระหว่างอุปสงค์กับอุปทานของคนจบสูง แน่นอนว่าฝ่ายก้าวหน้า โทษนโยบายต่ อ ต้ า นแรงงานของรั ฐ บาลพรรครี พั บ ลิ กั น นั บ ตั้ ง แต่ ส มั ย โรนัลด์ เรแกน ส่วนฝ่ายอนุรักษนิยมก็โทษนโยบายต่อต้านการแข่งขัน ทีด่ �ำ เนินมาตัง้ แต่สมัยแฟรงคลิน รูสเวลท์ ว่าเป็นตัวการกดค่าจ้างก่อนหน้านี้ แต่ไม่มีฝ่ายใดปฏิเสธความสำ�คัญของวุฒิการศึกษาในการหนุนเสริมความ เหลื่อมลํ้า ทัศนคติต่อความเหลื่อมลํ้า ชาวอเมริกนั ในอดีตไม่คอ่ ยแคร์เรือ่ งความเหลือ่ มลํา้ ทางเศรษฐกิจ เท่าไรนัก ยกเว้นเมื่อมันรุนแรงจริงๆ – แบบที่เกิดสมัยปลายศตวรรษที่ 19 กลไกที่หลากหลายอย่างกฎหมายต้านการผูกขาดและกฎหมายทรัพย์สิน ช่ ว ยสร้ า งหลั ก ประกั น ว่ า ความมั่ ง คั่ ง จากการเป็ น เจ้ า ของบริ ษั ท จะไม่ กระจุกตัวเสียจนทำ�ให้การกระจายอำ�นาจทางการเมืองเสียสมดุล รัฐบาล แทรกแซงครั้งแล้วครั้งเล่าเพื่อจำ�กัดอิทธิพลของธนาคาร – อย่างตอนที่ แอนดรูว์ แจ็คสัน (Andrew Jackson) สู้เพื่อปิดธนาคารเซคอนด์แห่ง สหรั ฐ อเมริ ก า (หลั ง จากที่ เ ขากล่ า วหาว่ า ธนาคารเข้ า มายุ่ ม ย่ า มกั บ การเมื อ ง) หรื อ การก่ อ ตั้ ง เฟดในปี 1913 เพื่ อ ให้ ธ นาคารมี ท างเลื อ ก อื่ น นอกเหนื อ จากเจ.พี . มอร์ แ กนในฐานะ “เจ้ า หนี้ ที่ พึ่ ง สุ ด ท้ า ย” หรื อ กฎหมายกลาส-สตี กั ล ปี 1933 ซึ่ ง หั่ น ธนาคารที่ ท รงอำ � นาจที่ สุ ด ออกเป็นเสี่ยงๆ ในทำ�นองเดียวกัน รัฐบาลได้พยายามจำ�กัดควบคุม อำ�นาจของธุรกิจขนาดใหญ่ผ่านการทำ�คดีผูกขาด กรณีที่โด่งดังที่สุดคือ กรณีบริษัท สแตนดาร์ด ออยล์ ของ จอห์น ดี. ร็อกกีเฟลเลอร์ (John D. R ag h u ra m G. R a j a n

55


Rockefeller) และไมโครซอฟท์ของ บิล เกตส์ แต่ถ้าไม่นับช่วงยกเว้น บางช่วง – อย่างเช่นในยุคภาวะเศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่ – รัฐบาลกับ ประชาชนก็ไม่ได้มีแนวโน้มที่จะเก็บภาษีคนรวยสูงๆ เพื่อปรับปรุงการ กระจายรายได้ให้เท่าเทียมกันมากขึ้น นโยบาย “เล่นงานคนรวย” แทบไม่เคยได้รับความนิยมในหมู่ ผู้ด้อยฐานะในอเมริกาเลย อาจไม่ใช่เพราะพวกเขาเห็นใจคนรวย แต่น่าจะ มาจากการที่พวกเขามองว่าวันหนึ่งตัวเองก็รวยได้เหมือนกันมากกว่า – เรื่ อ งราวของคนธรรมดาที่ ป ระสบความสำ � เร็ จ อย่ า งงดงามในดิ น แดน แห่งโอกาสไม่สิ้นสุดที่ โฮราชิโอ อัลเจอร์ (Horatio Alger) ถ่ายทอดไว้ ได้รับความนิยมอย่างกว้างขวาง 18 ถึงแม้ว่าการมองโลกในแง่ดีแบบนี้ อาจเหนื อ จริ ง ตลอดมา ในอดีตช่องว่า งระหว่า งสิ่งที่เป็นไปได้กับ สิ่งที่ น่าจะเป็นนั้นอาจแคบมากจนชาวอเมริกนั ฝันกลางวันต่อไปได้ แบบสำ�รวจ คุ ณ ค่ า โลกระบุ ว่ า ชาวอเมริ กั น 71 เปอร์ เ ซ็ น ต์ เ ชื่ อ ว่ า คนจนมี โ อกาส หลุดพ้นบ่วงความจน ขณะที่ชาวยุโรปเพียง 40 เปอร์เซ็นต์เชื่อเช่นนั้น19 ความแตกต่ า งเหล่ า นี้ น่ า แปลกใจเป็ น พิ เ ศษเมื่ อ คำ � นึ ง ว่ า งานวิ จั ย ที่ เปรียบเทียบระหว่างประเทศต่างๆ ชีว้ า่ คนในสหรัฐอเมริกาไม่ได้ขยับฐานะ ตัวเองคล่องกว่าคนในยุโรป ทีจ่ ริงผูม้ รี ายได้ 20 เปอร์เซ็นต์ทจี่ นทีส่ ดุ ในสหรัฐ อาจขยับฐานะยากกว่าที่อื่น20 อย่างไรก็ตาม ความคิดเรื่องการขยับฐานะ นั้นฝังรากลึกอยู่ในอดีต อเล็กซิส เดอ ธอควิล (Alexis de Tocqueville) นักสังเกตอเมริกาผู้ยิ่งใหญ่ เคยตั้งข้อสังเกตว่าในอเมริกา “ความมั่งคั่ง หมุนเวียนด้วยความเร็วอันน่าอัศจรรย์ ประสบการณ์สอนว่ายากนักที่จะ พบเจอคนสองรุ่นติดกันที่เสวยสุขสมบูรณ์จากมัน”21 แต่ตลอดระยะเวลา 25 ปีที่ผ่านมา คนอเมริกันจำ�นวนมากขึ้น เรื่ อ ยๆ ได้ เ ผชิ ญ กั บ ความจริ ง อั น ขมขื่ น ว่ า พวกเขาติ ด กั บ ดั ก ด้ อ ยวุ ฒิ การศึ ก ษา โรเบิ ร์ ต แซมมวลสั น (Robert Samuelson) คอลั ม นิ ส ต์ ประจำ�วารสาร นิวส์วีค เสนอว่า “คนอเมริกันโดยรวมสนใจเรื่องความ เหลื่อมลํ้า – ช่องว่างเป๊ะๆ ระหว่างคนรวยกับคนจน – น้อยกว่าโอกาสและ 56

Fault Lines


ความสำ � เร็ จ พวกเขาสนใจว่ า ผู้ ค นเจริ ญ ก้ า วหน้ า หรื อ ไม่ ? ” 22 แต่ ความเหลื่ อ มลํ้ า ด้ า นการศึ ก ษาเลวร้ า ยเป็ น พิ เ ศษเพราะมั น บั่ น ทอน โอกาส เด็ ก จบโรงเรี ย นมั ธ ยมปลายดาษดื่ น ไม่ อ าจฝั น ถึ ง งานจำ � นวน มากในเศรษฐกิ จ ใหม่ ชาวอเมริ กั น จำ � นวนมาก “นิ ย ามเสรี ภ าพทาง การเมืองว่าหมายถึงความเท่าเทียมอย่างเคร่งครัด แต่นิยามเสรีภาพ ทางเศรษฐกิ จ ว่ า การมี โ อกาสเท่ า เที ย มกั น ที่ จ ะไม่ เ ท่ า เที ย ม” ความ เหลื่ อ มลํ้ า ด้ า นการเข้ า ถึ ง การศึ ก ษาที่ มี คุ ณ ภาพ สั่ น คลอนฐานราก ของความเชื่อในเสรีภาพทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง เพราะพวกเขาไม่มี โอกาสที่เท่าเทียมกันอีกแล้ว23 ถ้าหากคนอเมริกันสิ้นไร้โอกาสขยับฐานะอีกต่อไป พวกเขาก็มี แนวโน้มที่จะมองโลกในแง่ดีเกี่ยวกับอนาคตน้อยลง และมีความอดทน อดกลั้นน้อยลงเวลาเห็นคนอื่นขยับฐานะได้ – เพราะคนที่ไปไหนไม่ได้ จะเดือดร้อนเมื่อคนอื่นขยับขึ้นสูง เวลาที่คนเมืองรวยขึ้น ทุกสิ่งทุกอย่าง ก็แพงขึ้น และรายได้จริง – รายได้เทียบกับกำ�ลังซื้อ – ของคนที่ขยับฐานะ ไม่ได้ก็ตกตํ่าลง สถานการณ์จะเลวร้ายกว่านี้ถ้าหากพวกเขาเหล่านั้น วั ด ฐานะจากทรั พ ย์ สิ น – รถเชฟโรเล็ ต ของผมเจ๋ ง น้ อ ยลงมากเลย เมื่อเพื่อนบ้านอัพเกรดจากฮอนด้าเป็นมาเซอราตี 24 ในประวัติศาสตร์ ความอิจฉาริษยาไม่ใช่นสิ ยั อเมริกนั ส่วนใหญ่เพราะมันถูกกำ�กับด้วยความ มั่นใจในตัวเอง แต่เมื่อความมั่นใจในตัวเองเหี่ยวเฉา ความอิจฉาริษยา กับความเกลียดชังซึ่งเป็นลูกพี่ลูกน้องของมันจะอยู่ไกลตัวเราหรือ? ขณะที่คนอเมริกันจำ�นวนมากขึ้นเรื่อยๆ ตระหนักว่าพวกเขา ไม่ พ ร้ อ มที่ จ ะแข่ ง และเริ่ ม ปรั บ ตั ว ให้ เ ข้ า กั บ ความคาดหวั ง ที่ ล ดตํ่ า ลง ของตัวเอง คำ�ว่า “เสรีภาพทางเศรษฐกิจ” ไม่ได้ฉายภาพโอกาสอันไร้ พรมแดนอีกต่อไป มันกลับฉายภาพฝันร้ายแห่งความไม่มั่นคงอันทิ่มแทง และความอิจฉาริษยาที่ก่อตัวขึ้น เมื่อ “ผู้ไม่มี” กลายเป็น “ผู้ไม่มีวันมี” มากขึ้นเรื่อยๆ ถ้าหากแนวโน้มนี้ไม่มีการเปลี่ยนแปลง สงครามชนชั้น อันเลวร้ายก็ไม่อยู่เหนือจินตนาการอีกต่อไป R ag h u ra m G. R a j a n

57


ปฏิกิริยาทางการเมือง นั ก การเมื อ งมองเห็ น ปั ญ หาจากความเหลื่ อ มลํ้ า ที่ เ พิ่ ม สู ง ขึ้ น เนื่ อ งจากชาวแอฟริ กั น อเมริ กั น และฮิ ส ปานิ ก (ผู้ มี เ ชื้ อ สายสเปนและ อเมริกาใต้-ผู้แปล) เดือดร้อนจากโรงเรียนด้อยคุณภาพมากกว่าประชากร กลุ่มอื่น ปัญหาที่พวกเขาจมปลักจึงถูกผสมปนเปไปกับเรื่องสีผิว อย่างไร ก็ดี นักการเมืองก็เข้าใจว่าการศึกษาที่ดีกว่าเดิมเป็นส่วนหนึ่งของวิธีแก้ ปัญหา ประธานาธิบดีหลายคนพยายามขับเคลือ่ นเรือ่ งนี้ แต่ไม่คอ่ ยมีความ ก้าวหน้าให้เห็น นอกจากนี้ ต่อให้พวกเขาสร้างการเปลี่ยนแปลงได้จริง มันก็จะส่งผลช้าเกินกว่าจะเปลี่ยนชีวิตของผู้ใหญ่ในวันนี้ได้ทัน การเก็บภาษีและการกระจายรายได้อาจเป็นทางเลือก แต่ดังที่ นั ก รั ฐ ศาสตร์ โนลั น แม็ค คาร์ธี (Nolan McCarthy) คีธ พูล (Keith Poole) และ ฮาวเวิร์ด โรเซนธัล (Howard Rosenthal) เสนอไว้ว่า ความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ที่สูงขึ้นทำ�ให้สภาคองเกรสแตกแยกแบ่งขั้ว มากกว่ า เดิ ม ไม่ น่ า จะตกลงกั น ได้ เ รื่ อ งภาษี แ ละการกระจายรายได้25 แม้ขณะที่ผมเขียนอยู่นี้ วุฒิสภาก็แตกแยกตามธงพรรคชัดเจนในเรื่อง ทัศนคติต่อการปฏิรูประบบประกันสุขภาพ โดยพรรคเดโมแครตสนับสนุน เต็มที่ และพรรครีพบั ลิกนั ก็คดั ค้านเต็มทีเ่ ช่นกัน นักการเมืองกำ�ลังเริม่ เข้าใจ คำ�กล่าวของอริสโตเติล (Aristotle) ที่ว่า แม้คนในสังคมที่ไม่เท่าเทียมกัน มีแนวโน้มจะทะเลาะกันมากกว่า ความพยายามที่จะกำ�จัดความเหลื่อมลํ้า ก็ อ าจไปจุ ด ประกายความขั ด แย้ ง ที่ พ ลเมื อ งอยากหลี ก เลี่ ย งตั้ ง แต่ ต้ น ก็เป็นได้26 ด้วยเหตุนี้ นักการเมืองจึงมองหาหนทางอืน่ ทีจ่ ะปรับปรุงคุณภาพ ชีวิตของฐานเสียง ตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา คำ�ตอบที่เย้ายวน ที่สุดคือการปล่อยสินเชื่อหลวมกว่าเดิม ในบางมุม วิธีนี้เป็นหนทางที่ถูก ต่อต้านน้อยที่สุด สินเชื่อที่รัฐอุดหนุนไม่ทำ�ให้ฝ่ายขวาตื่นตกใจตั้งแต่แรก เท่ากับการกระจายรายได้ตรงๆ – ถึงแม้ว่าประสบการณ์ของเราที่ผ่านมา 58

Fault Lines


จะสอนว่า มันอาจกลายเป็นวิธีกระจายรายได้ที่มีต้นทุนสูงมาก ทำ�ให้ผู้รับ เดือดร้อนและผู้เสียภาษีแบกรับต้นทุน นักการเมืองชอบให้ธนาคารขยายสินเชื่อที่อยู่อาศัย เนื่องเพราะ สิ น เชื่ อ บรรลุ เป้า หมายหลายประการได้พร้อ มกัน มันดันให้ราคาบ้าน สูงขึน้ ทำ�ให้ครัวเรือนรูส้ กึ มัง่ คัง่ กว่าเดิมและมีเงินมาหนุนการบริโภคมากขึน้ สร้างกำ�ไรและงานในภาคการเงิน ภาคนายหน้าอสังหาริมทรัพย์ และภาค การก่อสร้าง แล้วทุกอย่างก็ปลอดภัย – ปลอดภัยเหมือนกับบ้าน – อย่างน้อย ก็ในช่วงเวลาหนึ่ง สิ น เชื่ อ หลวมมี ป ระโยชน์ เ ชิ ง บวกมหาศาลที่ เ กิ ด ขึ้ น ทั น ที แ ละ อย่างแพร่หลาย ในขณะที่ต้นทุนทั้งหมดอยู่ในอนาคต มันมีโครงสร้าง ผลตอบแทนตรงกับสิ่งที่นักการเมืองต้องการพอดิบพอดี ประเทศจำ�นวน มากจึงตกเป็นเหยื่อของมัน ตลอดระยะเวลาหลายปีที่ผ่านมา ประเทศ รํ่ารวยได้สร้างสถาบันต่างๆ อย่างเช่นองค์กรกำ�กับดูแลและผู้ตรวจการ ภาคการเงิน ซึ่งอาจงัดข้อกับนักการเมืองและต้านพฤติกรรมสายตาสั้น แบบนี้ แต่ปญ ั หาในสหรัฐอเมริกาเทีย่ วนีค้ อื นักการเมืองพบทางลัดพาอ้อม โครงสร้างการกำ�กับดูแลได้ และสุดท้ายเสียงสนับสนุนสินเชือ่ ทีอ่ ยูอ่ าศัยจาก สาธารณะก็แพร่หลายจนผู้กำ�กับดูแลน้อยรายกล้าต่อต้านมัน ประวัติศาสตร์สินเชื่อที่อยู่อาศัยฉบับย่อ ช่วงเวลาก่อนเกิดภาวะเศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่เป็นยุคทองของ การขยายสินเชื่อ และอาจไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่ยุคนั้นความเหลื่อมลํ้าทาง รายได้ก็พุ่งสูงมาก สินเชื่อบ้านสมัยนั้นไม่เหมือนกับในสมัยนี้ มันถูกปล่อย โดยธนาคารและบริษัทอำ�นวยสินเชื่อ (savings and loans associations) คนกูส้ นิ เชือ่ บ้านได้แต่แบบระยะสัน้ อายุประมาณห้าปี จ่ายเงินต้นคราวเดียว เมื่อครบกำ�หนดชำ�ระ เว้นแต่ว่าลูกหนี้จะรีไฟแนนซ์ได้ นอกจากนี้สินเชื่อ R ag h u ra m G. R a j a n

59


ส่วนใหญ่กใ็ ช้อตั ราดอกเบีย้ ผันแปร แปลว่าลูกหนีต้ อ้ งรับความเสีย่ งทีอ่ ตั รา ดอกเบี้ยจะเปลี่ยนแปลงในอนาคต และปกติเจ้าหนี้ก็จะไม่ปล่อยกู้เกิน 50 เปอร์เซ็นต์ของมูลค่าบ้าน เจ้าของบ้านจึงต้องรับความเสี่ยงส่วนใหญ่ จากความผันผวนของราคาบ้าน27 ในทศวรรษ 1930 ขณะที่ภาวะเศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่กำ�ลังดิ่ง เหวลึก โอกาสรีไฟแนนซ์ก็แห้งเหือด ราคาบ้านหัวทิ่ม และเจ้าของบ้านซึ่ง ไม่มีเงินสดมาจ่ายหนี้ที่ครบกำ�หนดชำ�ระก็เริ่มผิดนัดกันเป็นฝูง เมื่อบ้าน 10 เปอร์เซ็นต์ของทั้งประเทศถูกเจ้าหนี้ยึด รัฐบาลก็แทรกแซงตลาดบ้าน เพือ่ กันไม่ให้มนั ดิง่ ไร้กน้ ด้วยการตัง้ สถาบันอย่างเช่นบรรษัทสินเชือ่ ผูม้ บี า้ น (Home Owner’s Loan Corporation: HOLC) และสำ�นักงานที่อยู่อาศัย (Federal Housing Administration: FHA) บทบาทของ HOLC คื อ การซื้ อ สิ น เชื่ อ บ้ า นที่ ผิ ด นั ด มาจาก ธนาคารและบริษัทอำ�นวยสินเชื่อ เปลี่ยนโครงสร้างมันใหม่เป็นสินเชื่อ ดอกเบี้ยคงที่อายุ 20 ปี ลดต้นลดดอก (ทยอยจ่ายคืนเงินต้นตลอดอายุ สินเชื่อ) อายุที่ยาวนานและโครงสร้างลดต้นลดดอกแปลว่าเจ้าของบ้าน จะไม่เผชิญกับหายนะรีไฟแนนซ์ รัฐบาลยอมถือสินเชื่อเหล่านี้ชั่วคราว แต่ไม่ได้อยากทำ�ธุรกิจสินเชือ่ ในระยะยาว ดังนัน้ จึงต้องหาทางทำ�ให้สนิ เชือ่ ดึงดูดเจ้าหนีเ้ อกชนให้ได้ หว่านล้อมให้พวกเขาซึง่ ทีผ่ า่ นมาไม่ชอบปล่อยกู้ ระยะยาวไว้วางใจลูกหนี้ ทางออกคือ FHA จะรับความเสี่ยงการผิดนัดด้วยการประกัน สินเชื่อ – เท่ากับให้เจ้าหนี้มั่นใจว่าองค์กรนี้จะจ่ายเงินแทนหากลูกหนี้ ผิดนัด ส่วน FHA ก็ไปปกป้องตัวเองด้วยการคิดค่าธรรมเนียมประกัน สินเชื่อ ตั้งเพดานไฟแนนซ์สินเชื่อที่รัดกุม (ตอนต้นคือ 80 เปอร์เซ็นต์ ของมูลค่าบ้านและที่ดิน) และตั้งเป้าสินเชื่อที่จะรับประกัน ข้อจำ�กัดนี้ ช่ ว ยให้ เ กิ ด ตลาดเอกชนสำ � หรั บ สิ น เชื่ อ ส่ ว นที่ รั ฐ ไม่ ป ระกั น เท่ า กั บ ว่ า ธนาคารและบริษัทอำ�นวยสินเชื่อที่ซื้อสินเชื่อซึ่ง FHA ประกันต้องรับแค่ ความเสี่ ย งอั ต ราดอกเบี้ ย – ความเสี่ ย งที่ ว่ า พวกเขากำ � ลั ง ไฟแนนซ์ 60

Fault Lines


สินเชื่อบ้านระยะยาวดอกเบี้ยคงที่ด้วยเงินฝากระยะสั้นที่ดอกเบี้ยผันแปร โดยพฤตินัย ฉะนั้นตราบใดที่ดอกเบี้ยระยะสั้นยังตํ่า ธุรกิจนี้ก็ทำ�กำ�ไร ได้ดีมาก รัฐค่อยๆ ลดบทบาทของ HOLC และยกเลิกมันไปในปี 1936 หลังจากนั้นก็สร้างทางเลือกในการไฟแนนซ์สำ�หรับธนาคารในรูปสมาคม สินเชื่อที่อยู่อาศัยแห่งชาติ (Federal National Mortgage Association: FNMA ต่อมาเรียกย่อว่า แฟนนีเม) ดึงดูดไฟแนนซ์ระยะยาวจากภาค เอกชนเข้าสู่ตลาดสินเชื่อที่อยู่อาศัยอีกรอบ FNMA เท่ากับซื้อสินเชื่อ ที่ อ ยู่ อ าศั ย ซึ่ ง FHA ประกั น แล้ ว ไฟแนนซ์ มั น ด้ ว ยการออกหุ้ น กู้ ระยะยาวให้กับนักลงทุนอย่างบริษัทประกันและกองทุนบำ�นาญ FNMA แตกต่างจากธนาคารกับบริษทั อำ�นวยสินเชือ่ ตรงทีม่ แี หล่งทุนระยะยาวกว่า ในอัตราดอกเบี้ยคงที่ และดังนั้นจึงมีความเสี่ยงอัตราดอกเบี้ยค่อนข้างตํ่า ถึงแม้จะถือสินเชื่อบ้านไว้ในงบดุลก็ตาม ระบบนี้ ทำ � งานได้ ดี จ นภาวะดอกเบี้ ย ระยะสั้ น พุ่ ง ขึ้ น เมื่ อ ปลาย ทศวรรษ 1960 ส่งผลให้เงินฝากไหลออกจากธนาคารและบริษัทอำ�นวย สิ น เชื่ อ – เนื่ อ งจากเพดานอั ต ราดอกเบี้ ย เงิ น ฝากที่ กำ � หนดไว้ ใ นช่ ว ง ภาวะเศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่เพื่อป้องกันการแข่งขันแรงเกินควร ทำ�ให้ สถาบันเหล่านี้ไม่อาจเสนอดอกเบี้ยที่ทัดเทียมกับอัตราตลาดที่สูงกว่าได้ ไฟแนนซ์สำ�หรับสินเชื่อที่อยู่อาศัยจึงแห้งเหือด รัฐบาลชดเชยด้วยการ พยายามอัดแหล่งทุนทางตรงเข้าไปในตลาดมากขึ้น โดยแบ่งแฟนนีเม ออกเป็นสององค์กรในปี 1968 – ก่อตั้งสมาคมสินเชื่อที่อยู่อาศัยของรัฐ แห่งชาติ (Government National Mortgage Association: GNMA เรี ย กย่ อ ว่ า จิ น นี เ ม) ขึ้ น มารั บ ประกั น จั ด ชุ ด และแปลงสิ น เชื่ อ บ้ า น เป็นหลักทรัพย์ และแปรรูปแฟนนีเมให้เป็นสถาบันเอกชนที่ไฟแนนซ์ สินเชื่อบ้านด้วยการเสนอขายหุ้นกู้หรือหลักทรัพย์ต่อประชาชนโดยตรง ในห้วงยามที่ประธานาธิบดี ลินดอน จอห์นสัน ต้องการเงินทุนมาจ่าย ค่าทำ�สงครามเวียดนามซึ่งแพงขึ้นเรื่อยๆ การแปรรูปแฟนนีเมเป็นของ R ag h u ra m G. R a j a n

61


เอกชนก็ ทำ � ให้ ห นี้ ข องแฟนนี เ มไม่ นั บ เป็ น หนี้ ส าธารณะอย่ า งสะดวก โยธิน ทำ�ให้งบดุลของรัฐบาลดูดีขึ้นมาก ไม่นานหลังจากนั้น เฟรดดีแม็ค [หรื อ ชื่ อ เต็ ม คื อ บรรษั ท สิ น เชื่ อ ที่ อ ยู่ อ าศั ย (Federal Home Loan Mortgage Corporation)] ก็ถูกตั้งขึ้นมาช่วยแปลงสินเชื่อบ้านของบริษัท อำ�นวยสินเชื่อให้เป็นหลักทรัพย์ และสุดท้ายเฟรดดีแม็คก็ถูกแปรรูปเป็น เอกชนเช่นกัน พอถึงตอนที่เงินเฟ้อพุ่งเมื่อปลายทศวรรษ 1970 และต้นทศวรรษ 1980 พอล โวลเกอร์ (Paul Volcker) ประธานเฟดสมัยนั้น ก็ขึ้นอัตรา ดอกเบี้ยระยะสั้นไปสู่จุดที่คนไม่คาดคิดมาก่อนเพื่อพยายามปราบเงินเฟ้อ ในเมื่อพอร์ตการลงทุนของบริษัทอำ�นวยสินเชื่อส่วนใหญ่ลงในสินเชื่อบ้าน ระยะยาวอัตราดอกเบี้ยคงที่ ซึ่งปล่อยตั้งแต่ตอนที่อัตราดอกเบี้ยยังตํ่า และไฟแนนซ์ของพวกเขาส่วนใหญ่ก็ผูกติดอยู่กับอัตราดอกเบี้ยระยะสั้น ทีพ่ งุ่ สูงเสียดฟ้า อุตสาหกรรมนีท้ งั้ ระบบจึงล้มละลาย ปฏิกริ ยิ าทางการเมือง คือไม่ลม้ เลิกกิจการเหล่านีไ้ ปเลย – ทีอ่ ยูอ่ าศัยสำ�คัญเกินไป อุตสาหกรรมนี้ มี เ ส้ น สายมากเกิ น ไป และหลุ ม ที่ ผู้ เ สี ย ภาษี จ ะต้ อ งช่ ว ยถมนั้ น ใหญ่ โ ต เกินกว่าที่รัฐจะอยากรับสารภาพ ดังนั้นสิ่งที่เกิดขึ้นคือ ระบบการเมืองรับมือด้วยการออกกฎหมาย ผ่อนปรนกฎเกณฑ์ก�ำ กับดูแลสถาบันเงินฝากและควบคุมการเงิน (Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act) ในปี 1980 และกฎหมายสถาบันเงินฝากการ์น-เซนต์เจอร์เมน (Garn–St. Germain Depository Institutions Act) ในปี 1982 ซึ่งเปิดเสรีอุตสาหกรรมบริษัท อำ�นวยสินเชื่อ ขยายขอบเขตสินเชื่อที่พวกเขาปล่อยและวิธีที่กู้เงินได้ เพื่อช่วยหารายได้เพิ่มให้กับอุตสาหกรรมนี้จนกลับสู่ความมั่นคงดังเดิม ประวั ติ ศ าสตร์ ที่ น่ า เศร้ า ของลำ � ดั บ เหตุ ก ารณ์ ห ลั ง จากนั้ น โดยเฉพาะ การเดิมพันความเสี่ยงสูงและสุดท้ายก็คือหายนะของบริษัทอำ�นวยสินเชื่อ ในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ที่หนุนด้วยเงินของผู้เสียภาษี ได้มีผู้บอกเล่า ที่อื่นแล้ว28 ผลขาดทุนมหาศาลของบริษัทอำ�นวยสินเชื่อถูกแปลงเป็น 62

Fault Lines


ผลขาดทุนมหาศาลของผู้เสียภาษี หนุนเสริมและอุ้มชูโดยนักการเมือง ผมสรุปสัน้ ๆ ว่าผลพวงทีเ่ กิดขึน้ คือแฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คมีบทบาทสำ�คัญ ขึ้นเรื่อยๆ ในธุรกิจสินเชื่อบ้าน แทนที่บริษัทอำ�นวยสินเชื่อ แฟนนีเมกับเฟรดดีแม็ค แฟนนีเมกับแฟรดดีแม็ค หรือทีร่ จู้ กั กันรวมๆ ว่า กิจการรัฐประกัน (government-sponsored enterprises: GSEs) เป็นสัตว์ประหลาด องค์กร ทั้งสองไม่ใช่เอกชนเสียทีเดียว แม้ว่าจะมีผู้ถือหุ้นเอกชนที่เป็นเจ้าของ กำ�ไร และก็ไม่ใช่องค์กรสาธารณะในแง่ที่ไม่ได้เป็นของรัฐ แต่ได้สิทธิ ประโยชน์จากรัฐและมีหน้าที่ต่อสาธารณะ ในบรรดาประโยชน์ที่ทั้งสอง ได้รับคือ ยกเว้นภาษีเงินได้ระดับมลรัฐและภาษีท้องถิ่น มีตัวแทนของ รัฐในคณะกรรมการ และมีวงเงินกู้กับกระทรวงการคลังโดยตรง สำ�หรับ นักลงทุนทั่วไป ความสัมพันธ์เหล่านี้กับรัฐบาลแปลว่าความเชื่อมั่นและ เครดิตทั้งมวลของสหรัฐอเมริกาหนุนหลังองค์กรเหล่านี้ ดังนั้นแฟนนีเม กับเฟรดดีแม็คจึงสามารถระดมทุนด้วยต้นทุนสูงกว่าที่กระทรวงการคลัง ต้องจ่ายเพียงนิดเดียว ประโยชน์เหล่านี้มาพร้อมกับพันธกิจสาธารณะ – สนับสนุนไฟแนนซ์ที่อยู่อาศัย แฟนนี เ มกั บ เฟรดดี แ ม็ ค ทำ � สองอย่ า งเพื่ อ ปฏิ บั ติ ต ามพั น ธกิ จ คื อ ซื้ อ สิ น เชื่ อ บ้ า นที่ ผ่ า นเกณฑ์ ด้ า นขนาดและมาตรฐานเครดิ ต ที่พวกเขาเป็นคนประกาศ ทำ�ให้ธนาคารที่ขายสินเชื่อให้สามารถปล่อย สินเชื่อบ้านเพิ่มอีกได้ เสร็จแล้วสององค์กรนี้ก็ผสมสินเชื่อเป็นชุด ออก หลักทรัพย์ที่มีชุดสินเชื่อเป็นหลักประกันหลังจากที่รับประกันการผิดนัด แล้ว นอกจากนีย้ งั เริม่ กูเ้ งินโดยตรงจากตลาด เอาเงินไปลงทุนในหลักทรัพย์ อิงสินเชือ่ บ้านทีธ่ นาคารอืน่ ขาย เนือ่ งจากสินเชือ่ บ้านมีคณ ุ ภาพดี มันจึงเป็น กิจกรรมทีค่ อ่ นข้างปลอดภัยและมีก�ำ ไรดีมาก แต่ก�ำ ไรส่วนใหญ่มาจากการที่ R ag h u ra m G. R a j a n

63


พวกเขามีต้นทุนตํ่า ตํ่าเพราะรัฐบาลรับประกันโดยนัย นี่คือจุดตายทาง การเมืองซึ่งเปราะบางมาก พันธกิจปล่อยสินเชื่อบ้านเอื้ออาทร ขณะทีข่ อ้ มูลหลักฐานพอกพูนในต้นทศวรรษ 1990 ว่าคนอเมริกนั จำ � นวนมากขึ้ น เรื่ อ ยๆ เผชิ ญ กั บ ภาวะรายได้ ยํ่ า อยู่ กั บ ที่ ห รื อ ถดถอย ภาคการเมืองก็เริ่มมองหามาตรการที่จะช่วยเหลือพวกเขาอย่างเร่งด่วน – แน่นอนว่าด่วนกว่าการปฏิรูปการศึกษา ซึ่งต้องใช้เวลาหลายทศวรรษ กว่าจะเห็นผล สินเชื่อบ้านเอื้ออาทรเป็นคำ�ตอบที่ชัดเจน และแฟนนีเมกับ เฟรดดีแม็คก็เป็นช่องทางที่ชัดเจน สภาคองเกรสรู้ว่าสามารถใช้แฟนนีเม กับเฟรดดีแม็คเป็นพาหนะได้ เพราะพวกเขาได้ประโยชน์ไปแล้วมหาศาล จากการให้ของรัฐ ทำ�ให้รัฐหักคอผู้จัดการได้โดยไม่ต้องมีกิจกรรมใดๆ ขององค์กรเหล่านี้มาโผล่เป็นค่าใช้จ่ายในงบประมาณของรัฐบาล ในปี 1992 สภาคองเกรสสหรั ฐ ออกกฎหมายสถาบั น ความปลอดภัยและคุณภาพของที่อยู่อาศัยโดยรัฐ (Federal Housing Enterprise Safety and Soundness Act) ส่วนหนึง่ เพือ่ ปฏิรปู การกำ�กับดูแล แฟนนีเมกับเฟรดดีแม็ค และส่วนหนึ่งเพื่อสนับสนุนให้ผู้มีรายได้น้อย กับชนกลุม่ น้อยได้เป็นเจ้าของบ้าน กฎหมายฉบับนีส้ งั่ ให้ส�ำ นักงานพัฒนา เมืองและที่อยู่อาศัย (Department of Housing and Urban Development: HUD) ตั้งเป้าบ้านเอื้ออาทรให้แฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คและติดตามความ คืบหน้าตามเป้า เมื่อใดก็ตามที่คองเกรสใส่คำ�ว่า “ความปลอดภัย” และ “คุณภาพ” เข้าไปในกฎหมาย ก็มีแนวโน้มสูงมากว่ากฎหมายจะบรรลุผล ตรงกันข้าม และกฎหมายฉบับนี้ก็เช่นกัน ถึงแม้ว่าแฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คจะปฏิเสธการกำ�กับดูแลไม่ได้ พวกเขาก็สามารถปรับให้มันเป็นประโยชน์ได้ เริ่มจากสร้างหลักประกัน 64

Fault Lines


ว่ า กฎหมายจะยอมให้ กั น เงิ น ทุ น น้ อ ยกว่ า สถาบั น การเงิ น อื่ น ที่ อ ยู่ ใ ต้ กำ�กับของรัฐ และหน่วยงานกำ�กับดูแลพวกเขา – ฝ่ายหนึ่งภายใน HUD ซึ่งไม่เคยมีประสบการณ์ใดๆ ในการกำ�กับบริการทางการเงินมาก่อน – จะอยู่ภายใต้การกำ�กับของสภาคองเกรสอีกชั้นหนึ่ง29 นั่นหมายความว่า ถ้ า หากหน่ ว ยงานกำ � กั บ เริ่ ม ตี ก รอบจำ � กั ด กิ จ กรรมของแฟนนี เ มกั บ เฟรดดี แ ม็ ค เพื่ อ นของพวกเขาในสภาก็ ส ามารถหั่ น งบประมาณของ หน่วยงานนั้นๆ ลง ส่วนผสมระหว่างสภาเจ้ากิจกรรม บริษัทเอกชน รัฐหนุนที่กระหายกำ�ไร และหน่วยงานกำ�กับดูแลที่อ่อนแอและหัวอ่อน พิสูจน์ได้ว่าเท่ากับหายนะ ตอนแรกแฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คไม่อยากเอากิจการทีท่ �ำ กำ�ไรของ พวกเขาไปเสี่ยง แต่เมือ่ มองเห็นธงของภาคการเมืองอย่างชัดเจน พวกเขา ก็ยอม สตีเฟน โฮล์มส์ (Steven Holmes) นักข่าว นิวยอร์ก ไทมส์ ส่งเสียง เตือนราวกับมองเห็นอนาคตในปี 1990 – “การย้ายมาทำ�สินเชื่อสาขาใหม่ ต่อให้เป็นการทดลองก็ตาม ทำ�ให้แฟนนีเมรับความเสี่ยงสูงกว่าเดิมมาก ซึ่งอาจไม่สร้างความลำ�บากใดๆ ในยามที่เศรษฐกิจเฟื่องฟู ... แต่องค์กร ที่รัฐหนุนแห่งนี้อาจประสบปัญหาในภาวะเศรษฐกิจถดถอย จุดชนวน ให้รัฐเข้ามาอุ้มคล้ายกับตอนที่อุ้มอุตสาหกรรมอำ�นวยสินเชื่อในทศวรรษ 1980” 30 เมื่ อ ตลาดที่ อ ยู่ อ าศั ย เฟื่ อ งฟู หน่ ว ยงานทั้ ง สองก็ พ บว่ า อั ต รา ดอกเบี้ยของสินเชื่อผู้มีรายได้น้อยนั้นช่างดึงดูดใจ ส่วนสภาพแวดล้อม ทีเ่ อือ้ อำ�นวยและการขาดประสบการณ์ในธุรกิจสินเชือ่ ผูม้ รี ายได้นอ้ ยก็ท�ำ ให้ พวกเขาละเลยความเสี่ยงส่วนเพิ่ม สมั ย รั ฐ บาลคลิ น ตั น HUD เพิ่ ม ระดั บ เงิ น ที่ สั่ ง ให้ แ ฟนนี เ มกั บ เฟรดดีแม็คปล่อยสำ�หรับบ้านเอื้ออาทรอย่างสมํ่าเสมอ หน่วยงานทั้งสอง ทำ�ตามอย่างกระตือรือร้น – บางทีดเู หมือนพวกเขากระตุน้ ให้รฐั บาลปรับเพิม่ พั น ธกิ จ จะได้ มี เ หตุ ผ ลไปอ้ า งกั บ ผู้ ถื อ หุ้ น ว่ า เหตุ ใ ดจึ ง รั บ ความเสี่ ย ง มากขึ้น (และให้โบนัสผู้บริหารมากขึ้นด้วย ซึงไม่ใช่เรื่องบังเอิญเลย) หลังจากตั้งเป้าสินเชื่อเอื้ออาทรที่ 42 เปอร์เซ็นต์ของสินทรัพย์ในปี 1995 R ag h u ra m G. R a j a n

65


เป้าก็ขยับเป็น 50 เปอร์เซ็นต์ของสินทรัพย์ในปี 2000 (ปีสุดท้ายของ รัฐบาลคลินตัน) ผู้สังเกตการณ์บางคนเป็นห่วงว่าหน่วยงานทั้งสองกำ�ลังแกล้งทำ� เป็นมองไม่เห็นการปล่อยกู้แบบเอารัดเอาเปรียบให้กับคนที่ไม่มีศักยภาพ ในการชำ�ระหนี้ แต่เมื่อ HUD ทบทวนจุดตัดระหว่างผู้กำ�กับดูแลและ ผู้ถูกกำ�กับ พวกเขาก็เขียนในรายงานปี 2000 ว่า องค์กรทั้งสอง “ต่อต้าน” กฎการเปิดเผยข้อมูล “ที่เกี่ยวข้องกับการซื้อสินเชื่อต้นทุนสูง” ดังนั้น HUD จึงตัดสินใจไม่ “มอบภาระเพิ่มเติมที่ไม่สมควร” ให้!31 กลยุทธ์ระดับชาติให้คนเป็นเจ้าของบ้าน รัฐบาลคลินตันร่วมมือกับสภาคองเกรสในความพยายามเรื่องนี้ ด้วย ในปี 1995 ประธานาธิบดีคลินตันเขียนบทนำ�ในเอกสารอธิบาย กลยุทธ์ที่จะขยายความเป็นเจ้าของบ้านในอเมริกาว่า “ปีที่แล้วผมบอก เฮนรี จี. ซิสเนโรส (Henry G. Cisneros) ผู้อำ�นวยการ HUD ... ให้เขียน แผนขยายความเป็ น เจ้ า ของบ้ า นในอเมริ ก าให้ สู ง เป็ น ประวั ติ ก ารณ์ ก่อนสิน้ ศตวรรษนี้ ... การขยายความเป็นเจ้าของบ้านจะทำ�ให้ครอบครัวและ ชุมชนของเราแข็งแกร่งขึ้น ทำ�ให้เศรษฐกิจเราแข็งแกร่งขึ้น และขยายฐาน ชนชั้ น กลางที่ วิ เ ศษของประเทศนี้ การเติ ม เชื้ อ ไฟให้ แ ก่ ค วามฝั น ที่ จ ะเป็ น เจ้ า ของบ้ า นของครอบครั ว ผู้ ใ ช้ แ รงงานในอเมริ ก า จะทำ � ให้ ชาติ เ ราพร้ อ มโอบอุ้ ม ความเป็ น ไปได้ อั น รุ่ ม รวยแห่ ง ศตวรรษที่ 21” คำ�กล่าวนี้หมายถึงอะไรในทางปฏิบัติ? เอกสารกลยุทธ์กล่าวต่อไปว่า “สำ�หรับคนจำ�นวนมากที่อยากซื้อบ้าน เงินสดที่สะสมไม่พอจ่ายเงินดาวน์ และเซ็นสัญญาคืออุปสรรคหลักของการซื้อบ้าน บางครัวเรือนไม่มีรายได้ เพียงพอที่จะจ่ายเงินผ่อนบ้านรายเดือนตามสินเชื่อที่กู้ในอัตราตลาดและ ใช้เงื่อนไขสินเชื่อมาตรฐาน กลยุทธ์การไฟแนนซ์ ซึ่งขับดันด้วยความคิด 66

Fault Lines


สร้างสรรค์และทรัพยากรของภาครัฐและเอกชน [ตัวเอนผมเน้นเอง] น่าจะ ช่วยกำ�จัดอุปสรรคทางการเงินทั้งสองข้อของการเป็นเจ้าของบ้าน”32 พู ด ง่ า ยๆ คื อ รั ฐ บาลคลิ น ตั น เถี ย งว่ า ภาคการเงิ น ควรหาวิ ธี ที่สร้างสรรค์ในการให้คนที่ไม่มีกำ�ลังซื้อบ้านได้มีบ้าน และรัฐบาลก็จะ ช่วยเหลือหรือผลักดันทุกวิถที างทีท่ �ำ ได้ ถึงแม้วา่ กลยุทธ์นจี้ ะอยูไ่ กลพอควร จากสินเชื่อนินจาและเงินกู้ “โกหก” (เงินกู้ที่ลูกหนี้จะแต่งเรื่องแหล่งรายได้ มารายงานอย่างไรก็ได้เนื่องจากเจ้าหนี้ไม่ขอเอกสารยืนยัน) ที่เป็นตัวเอก ในวิกฤตรอบนี้ มันก็ขีดเส้นทางเดินไว้เรียบร้อย รัฐบาลคลินตันออกแรงผลักทางอืน่ ด้วย กฎหมายลงทุนคืนสูช่ มุ ชน (Community Reinvestment Act: CRA) ซึ่งออกตั้งแต่ปี 1977 กำ�หนดให้ ธนาคารปล่อยกู้ในตลาดท้องถิ่น โดยเฉพาะในถิ่นที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้ น้อย ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชนกลุ่มน้อย แต่กฎหมายนี้ไม่ได้กำ�หนดเป้าสินเชื่อ เป็นตัวเลข และการบังคับใช้กถ็ กู ปล่อยให้เป็นเรือ่ งของหน่วยงานกำ�กับดูแล รัฐบาลคลินตันกดดันหน่วยงานกำ�กับให้บังคับใช้ CRA ด้วยการสอบสวน ธนาคารและขู่ว่าจะปรับถ้าหากไม่ทำ�ตาม33 งานวิจัยที่ศึกษาการปล่อย สินเชื่อที่อยู่อาศัยอย่างรอบคอบชี้ว่า ในทศวรรษ 1990 ธนาคารปล่อย สิ น เชื่ อ มากขึ้ น ในช่ ว งเวลาเดี ย วกั น กั บ ที่ ก ารบั ง คั บ ใช้ CRA เข้ ม ขึ้ น โดยเฉพาะในเขตเมืองทีต่ กเป็นเป้าและอ่อนไหวทางการเมือง เขตทีธ่ นาคาร น่าจะถูกจับตามองมากที่สุด34 อย่ า ลื ม นะครั บ ว่ า FHA ประกั น สิ น เชื่ อ ที่ อ ยู่ อ าศั ย ปกติ พวกเขาจะเน้นสินเชื่อความเสี่ยงสูงที่แฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คไม่อยาก แตะ FHA เป็นพาหนะที่อยู่ใต้การควบคุมของภาคการเมืองโดยตรง และมั น ก็ ถู ก ใช้ อ ย่ า งเต็ ม ที่ ในปี 2000 รั ฐ บาลคลิ น ตั น ลดเงิ น ดาวน์ ขั้นตํ่าสำ�หรับลูกหนี้ที่เข้าข่ายได้ประกันสินเชื่อของ FHA ให้เหลือเพียง 3 เปอร์เซ็นต์ เพิ่มขนาดสินเชื่อบ้านที่จะรับประกัน และหั่นค่าธรรมเนียม ประกันที่คิดลูกหนี้ลงครึ่งหนึ่ง การกระทำ�ทั้งหมดนี้ช่วยจุดประกายให้การ ก่อสร้างและการปล่อยกู้บ้านเอื้ออาทรเติบโตมหาศาลในกาลต่อมา R ag h u ra m G. R a j a n

67


สังคมเจ้าข้าวเจ้าของ ตลาดที่อยู่อาศัยมาเฟื่องฟูในรัฐบาลจอร์จ ดับเบิลยู. บุช ผู้มอง เห็นอันตรายที่ประชากรกลุ่มใหญ่ไม่ได้ร่วมรับประโยชน์จากการเติบโต ทางเศรษฐกิจ ดังที่เขาพูดว่า “ถ้าคุณเป็นเจ้าของอะไรก็ตาม คุณก็มี เดิมพันที่สำ�คัญในอนาคตของชาติเรา ยิ่งคนอเมริกันเป็นเจ้าของสิ่งต่างๆ มากขึ้ น เท่ า ไรในอเมริกา อเมริกาก็ยิ่งมีชีวิตชีว าและคนก็ยิ่งมีเดิมพัน ในอนาคตของประเทศนี้มากขึ้นเท่านั้น”35 ในสุนทรพจน์ปี 2002 ที่ HUD บุชกล่าวว่า แต่ ผ มเชื่ อ ว่ า การเป็ น เจ้ า ของอะไรสั ก อย่ า งเป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของ ความฝันแบบอเมริกันด้วย ผมเชื่อว่าเวลาที่ใครเป็นเจ้าของบ้าน ที่ตัวเองอยู่ พวกเขาก็กำ�ลังทำ�ความฝันแบบอเมริกันให้เป็นจริง ... เรามองเห็นภาพนี้เมื่อวานในแอตแลนตา เมื่อเข้าไปดูบ้านใหม่ของ เจ้าของใหม่หมาด ผมมองเห็นกับตาตัวเองด้วยความภูมิใจ ผู้ชาย คนนัน้ พูดว่า ยินดีตอ้ นรับสูบ่ า้ นของผม เขาไม่ได้พดู ว่า ยินดีตอ้ นรับ สูบ่ า้ นของรัฐบาล เขาไม่ได้พดู ว่า ยินดีตอ้ นรับสูบ่ า้ นของเพือ่ นบ้านผม เขาพู ด ว่ า ยิ น ดีต้อนรับสู่บ้า นของผม ... เขาเป็ นผู้ ช ายที่ ภู มิ ใ จ ในตัวเอง ... และผมก็อยากให้ความภูมิใจนี้ขยับขยายไปทั่วประเทศ ของเรา36

หลังจากนัน้ เขาอธิบายวิธที รี่ ฐั บาลจะใช้ในการบรรลุเป้าหมายนีว้ า่ “และผมก็ภูมิใจที่จะบอกว่าแฟนนีเมได้ยินสัญญาณนี้ ถ้าผมเข้าใจไม่ผิด พวกเขาปล่อยเงินไปแล้ว 440,000 ล้านเหรียญสหรัฐตลอดระยะเวลา ทีผ่ า่ นมา ใช้อทิ ธิพลของพวกเขาสร้างทุนขนาดนัน้ ให้กบั ผูซ้ อื้ บ้านประเภทที่ พวกเรากำ�ลังพูดถึง เรื่องนี้อยู่ในพันธกิจขององค์กร ตอนนี้ถึงเวลาต้องทำ� จริงแล้ว เฟรดดีแม็คก็สนใจจะช่วยเหมือนกัน ผมยินดีทที่ งั้ สองหน่วยงานนี้ ตอกเสาเข็มของทุนที่ดี”37 68

Fault Lines


รั ฐ บาลบุ ช เพิ่ ม เป้ า สิ น เชื่ อ บ้ า นเอื้ อ อาทรของแฟนนี เ มกั บ เฟรดดีแม็คเป็น 56 เปอร์เซ็นต์ของสินทรัพย์ทงั้ หมดของพวกเขาในปี 2004 แม้ ใ นช่ ว งเวลาที่ เ ฟดเริ่ ม ขึ้ น ดอกเบี้ ย และแสดงความเป็ น ห่ ว งภาวะ ที่อยู่อาศัยบูม ปีเตอร์ วอลลิสัน (Peter Wallison) จากสถาบันกิจการ อเมริ ก า (American Enterprise Institute) และ ชาร์ ล ส์ คาโลมิ ริ ส (Charles Calomiris) จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย ชี้ว่า ในช่วงนี้แฟนนีเม กั บ เฟรดดี แ ม็ ค เร่ ง เครื่ อ งร้ อ นกว่ า เดิ ม ไม่ ใ ช่ เ พราะพวกเขามี ค วาม เอื้ออาทรจริงๆ แต่เพราะเกิดกรณีอื้อฉาวเรื่องบัญชีภายในที่หน่วยงาน ทั้ ง สองถู ก เปิ ด โปงในปี 2004 ทำ � ให้ พ วกเขาโอนอ่ อ นยอมทำ � ตาม ข้อเรียกร้องของสภาคองเกรสมากกว่าเดิมในการปล่อยกู้บ้านเอื้ออาทร มากขึ้น38 สินเชื่อไหลจากแหล่งทุนเหล่านี้ขนาดไหนและเมื่อไร? ไม่ง่ายเลย ที่จะมองเห็นขนาดที่แท้จริงของสินเชื่อซับไพรม์และอัลท์-เอที่ปล่อยโดย แฟนนีเม เฟรดดีแม็ค และ FHA ส่วนหนึ่งเพราะสินเชื่อจำ�นวนมาก ในงบดุ ล ขององค์ ก รเหล่ า นี้ ที่ จ ริ ง เป็ น ซั บ ไพรม์ แ ต่ ไ ม่ ไ ด้ ถู ก จั ด ประเภท เป็ น ซั บ ไพรม์ ยืน ยันตามคำ�บอกเล่า ของ เอ็ดวาร์ด พินโต (Edward Pinto) อดี ต ประธานเจ้ า หน้ า ที่ บ ริ ห ารฝ่ า ยสิ น เชื่ อ ของแฟนนี เ ม 39 ยกตั ว อย่ า งเช่ น แฟนนี เ มจั ด ประเภทสิ น เชื่ อ เป็ น ซั บ ไพรม์ ก็ ต่ อ เมื่ อ สถาบั น การเงิ น ที่ ป ล่ อ ยกู้ ป ล่ อ ยกู้ ซั บ ไพรม์ เ ป็ น หลั ก เท่ า นั้ น สิ น เชื่ อ ความเสี่ ย งสู ง หลายชุ ด ที่ ป ล่ อ ยให้ กั บ ลู ก หนี้ ที่ มี ศั ก ยภาพการใช้ ห นี้ ตํ่า จึ ง ไม่ ถู ก จั ด ประเภทเป็ น ซั บ ไพรม์ ห รื อ อั ล ท์ - เอ เมื่ อ พิ น โตจั ด ประเภท สิ น เชื่ อ อย่ า งถู ก ต้ อ ง เขาก็ พ บว่ า สิ น เชื่ อ ซั บ ไพรม์ อ ย่ า งเดี ย ว (รวมทั้ ง ที่ ไ ฟแนนซ์ ผ่ า นการซื้ อ หลั ก ทรั พ ย์ อิ ง สิ น เชื่ อ ซั บ ไพรม์ ) ที่ ป ล่ อ ยโดย สถาบันยักษ์ทั้งสองและ FHA ตั้งต้นจากประมาณ 85,000 ล้านเหรียญ สหรัฐในปี 1997 พุ่งขึ้นไปถึง 446,000 ล้านเหรียญสหรัฐในปี 2003 หลังจากนั้นก็คงที่อยู่ราว 300,000-400,000 ล้านเหรียญสหรัฐต่อปีจนถึง ปี 2007 ซึ่งเป็นปีสุดท้ายที่เขาศึกษา40 สถาบันเหล่านี้มีส่วนแบ่งตลาด R ag h u ra m G. R a j a n

69


เฉลี่ย 54 เปอร์เซ็นต์ในช่วงเวลาที่ว่านี้ โดยจุดสูงสุดอยู่ที่ 70 เปอร์เซ็นต์ ของตลาดในปี 2007 เขาประเมินว่าในเดือนมิถุนายน 2008 ยักษ์ใหญ่ สินเชื่อที่อยู่อาศัยทั้งสอง FHA และโครงการรัฐมากมายหลายโครงการ มีความเสีย่ งจากสินเชือ่ ซับไพรม์และอัลท์-เอประมาณ 2.7 ล้านล้านเหรียญ สหรัฐ คิดเป็น 59 เปอร์เซ็นต์ของสินเชื่อประเภทนี้ทั้งหมด ยากมาก ที่จะสรุปอย่างอื่นได้นอกจากว่า นี่เป็นตลาดที่ถูกผลักด้วยเงินของรัฐบาล หรืออิทธิพลรัฐบาลเป็นหลัก ปล่อยกู้บ้าระหํ่า เมื่ อ เงิ น จากหน่ ว ยงานที่ รั ฐ หนุ น หลั่ ง ไหลเข้ า สู่ ต ลาดบ้ า น เอือ้ อาทร ภาคเอกชนก็กระโจนเข้าร่วมวงไพบูลย์ เพราะพวกเขาคิดเลขเป็น และเข้าใจว่าแรงกดดันทางการเมืองที่อยู่เบื้องหลังการกระทำ�ของรัฐบาล จะไม่หายวับไปง่ายๆ การสนับสนุนของหน่วยงานทีร่ ฐั หนุนแปลว่าสินเชือ่ ซับไพรม์มีสภาพคล่อง และราคาบ้านเอื้ออาทรก็จะพุ่งสูงขึ้น ความเสี่ยงตํ่า และผลตอบแทนสูง – ภาคเอกชนอยากได้อะไรมากไปกว่านี้? โชคร้ายที่ ภาคเอกชนแปลงเจตนาดีทอี่ ยูห่ ลังพันธกิจบ้านเอือ้ อาทรและการขับเคลือ่ น สู่สังคมเจ้าข้าวเจ้าของด้วยการอุดหนุนและส่งเสริมของเงินกึ่งรัฐ ให้กลาย เป็นหายนะทางการเงิน ทั้งคลินตันและบุชคิดถูกที่เป็นห่วงว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ กำ � ลั ง ทิ้ ง ประชากรจำ � นวนมากไว้ เ บื้ อ งหลั ง และวิ ธี แ ก้ ข องพวกเขา – ขยับขยายการเป็นเจ้าของบ้าน – ก็เป็นวิธีแก้ปัญหาระยะสั้นที่มีเหตุมีผล ปัญหาของการใช้อำ�นาจรัฐแทบไม่เคยเป็นปัญหาเรื่องเจตนา แต่ช่องว่าง ระหว่างเจตนากับผลลัพธ์มักจะถ่างกว้างมากจนเกิดปัญหา ปกติเพราะ องค์กรและคนที่รัฐใช้ในการบรรลุเป้าประสงค์ไม่ได้มีเป้าประสงค์เหล่านั้น ด้วย บทเรียนจากประวัตศิ าสตร์สดๆ ร้อนๆ นีท้ นี่ บั รวมวิกฤตบริษทั อำ�นวย 70

Fault Lines


สินเชื่อด้วยควรเป็นบทเรียนที่นักการเมืองจำ�ขึ้นใจ – ผลพวงจากการที่ รัฐกดดันภาคการเงินที่เปราะบางให้ทำ�ตัวแบบใดแบบหนึ่งนั้น มักจะเป็น ผลพวงที่เกิดโดยไม่ตั้งใจและมีราคาแพงมาก แต่แล้วการเรียกร้องทาง การเมืองให้ท�ำ อะไรสักอย่าง อะไรก็ได้ทจี่ ะบันดาลความพอใจให้กบั มวลชน ทีเ่ ชือ่ ว่ารัฐบาลมีค�ำ ตอบทุกอย่าง มักจะเป็นสิง่ ซึง่ แม้แต่นกั การเมืองทีม่ เี หตุ มีผลก็ปฏิเสธไม่ได้ นอกจากนี้ก็ง่ายที่เราจะมองโลกในแง่ร้ายเกี่ยวกับแรงจูงใจทาง การเมือง แต่ยากที่จะดูว่าเจตนาที่แท้จริงคืออะไร โดยเฉพาะในเมื่อมันคือ สิ่งที่ผู้เล่นอยากปฏิเสธ – ในกรณีนี้คือ นักการเมืองที่ใช้นโยบายสินเชื่อ บ้านหลวมเป็นยาแก้ปวด ผมจะเสนอซํ้าแล้วซํ้าเล่าในหนังสือเล่มนี้ว่า อาจเป็ น ไปได้ ที่ ผู้ เ ล่ น หลั ก บางรายอาจถู ก ชั ก จู ง ด้ ว ยค่ า นิ ย มและเสี ย ง ชื่นชมจากคนดู ไม่ใช่ด้วยเจตนาที่ไตร่ตรองมาอย่างดี ต่อให้นักการเมือง ไม่ ว างแผนชั่ ว ที่ จ ะปลอบประโลมฐานเสี ย งขี้ กั ง วลด้ ว ยสิ น เชื่ อ หลวม การกระทำ � ของพวกเขา – เราก็ มี ข้ อ มู ล หลั ก ฐานเหลื อ เฟื อ แล้ ว ว่ า นักการเมืองผลักดันให้ปล่อยสินเชื่อบ้านอย่างหละหลวมมากขึ้น – ก็อาจ ถูกชี้นำ�โดยฐานเสียงที่พวกเขาต้องฟัง41 พูดอีกอย่างคือ นักการเมืองอาจ พยายามคิดสารต่างๆ นานาจนพบกับสารที่ฐานเสียงตอบรับ สารนี้ – เช่น บ้านเอื้ออาทรที่เป็นเจ้าของได้ – กลายเป็นส่วนหนึ่งของชุดนโยบาย หาเสียง เป็นไปได้ทผี่ มู้ สี ทิ ธิเลือกตัง้ เป็นผูก้ �ำ หนดการกระทำ�ทางการเมือง (คล้ า ยกั บ ที่ ต ลาดกำ � หนดการกระทำ � ของบริ ษั ท ) ไม่ ใ ช่ ใ นทางกลั บ กั น แต่ไม่ว่าการกระทำ�นั้นจะทำ�โดยเจตนาหรือถูกชักจูงโดยบังเอิญ มันก็ ไม่มีผลอะไรต่อผลพวงที่เกิดขึ้นในวงกว้าง งานวิจัยที่น่าสนใจมากชิ้นหนึ่งของ อาทิฟ เมียน (Atif Mian) กับ อามีร์ ซูฟี (Amir Sufi) เพื่อนร่วมงานของผมสองคนจากวิทยาลัยบูธ มหาวิ ท ยาลั ย ชิ ค าโก แจกแจงผลพวงในรายละเอี ย ดในช่ ว งเวลา ก่ อ นเกิ ด วิ ก ฤต 42 พวกเขาใช้ ร หั ส ไปรษณี ย์ เ ป็ น ตั ว ระบุ บ ริ เ วณที่ น่ า จะมี ลู ก หนี้ ซั บ ไพรม์ (คนที่ มี ร ายได้ น้ อ ยและเครดิ ต ไม่ ดี ) อาศั ย อยู่ R ag h u ra m G. R a j a n

71


มากกว่าค่าเฉลี่ย แสดงให้เห็นว่าระหว่างปี 2002-2005 รหัสไปรษณีย์ เหล่ า นั้ น ได้ รั บ สิ น เชื่ อ สู ง มากกว่ า สองเท่ า ของสิ น เชื่ อ ในบริ เ วณรํ่า รวย ที่ น่ า สนใจกว่ า นั้ น คื อ จำ � นวนสิ น เชื่ อ ในแต่ ล ะบริ เ วณมี ค วามสั ม พั น ธ์ เชิงลบ กับอัตราการเติบโตของรายได้ครัวเรือน – กล่าวคือ รหัสไปรษณีย์ ที่มีการเติบโตของรายได้ตํ่ากว่ากลับได้สินเชื่อบ้านมากกว่า นักวิจัย ทั้งสองพบว่าปี 2002-2005 เป็นชั่วเวลาเดียวที่ปรากฏการณ์นี้เกิดขึ้น ตั้งแต่ทำ�การศึกษามา สิ่งที่พวกเขาค้นพบไม่น่าแปลกใจเมื่อดูประเด็น ที่ผมอภิปรายไปแล้ว – รัฐเจ้ากี้เจ้าการพยายามปล่อยกู้ให้กับผู้ด้อยฐานะ การขยายสิ น เชื่ อ ในเขตรายได้ น้ อ ยเกี่ ย วโยงกั บ การเพิ่ ม ขึ้ น ของราคาบ้านในเขตเดียวกัน ที่จริงตลอดช่วงปี 2002-2005 มีหลาย เขตที่ราคาบ้านพุ่งสูงกว่าทั้งที่รายได้เติบโตช้ากว่า (เนื่องจากเป็นเขต ที่เน้นปล่อยสินเชื่อ) โชคร้ายที่การปล่อยกู้ทั้งหมดนั้นผลักให้ราคาบ้าน พุ่งสูงเกินเลยขีดความสามารถพื้นฐานของรายได้ครัวเรือนที่จะชำ�ระหนี้ ผลพวงของการปล่อยกูท้ งั้ หมดนีค้ อื คนผิดนัดชำ�ระหนีม้ ากขึน้ หลังปี 2006 อัตราผิดนัดชำ�ระหนีใ้ นเขตผูม้ รี ายได้นอ้ ยสูงกว่าเขตผูม้ ฐี านะถึงสามเท่าตัว และสูงกว่าอัตราผิดนัดของเขตตัวเองในอดีตมาก ครัวเรือนรายได้นอ้ ยกูเ้ งินมากกว่าเดิมเพราะมีความจำ�เป็นมากขึน้ กว่าเดิมหรือเปล่า? ผมเองเสนอว่ารายได้ของพวกเขาไม่เปลี่ยนแปลง หรือแม้แต่ลดลง แต่ยากมากทีจ่ ะคิดว่าครัวเรือนทีอ่ ตั คัดขัดสนจะอยากออก ไปกูเ้ งินมาซือ้ บ้าน สินเชือ่ ซับไพรม์ไม่ได้ถกู ขับดันด้วยความต้องการทีเ่ พิม่ ขึ้นมหาศาล แต่มาจากเจ้าหนี้ที่อยากปล่อยกู้ให้กับครัวเรือนรายได้น้อย มากกว่า และแรงกระตุ้นนั้นส่วนสำ�คัญก็มาจากรัฐ สินเชื่อที่ปล่อยอย่าง บ้าคลั่งก่อนเกิดวิกฤตรอบนี้ไม่ได้เกี่ยวกับบ้านผู้มีรายได้น้อยเสียทั้งหมด สิ น เชื่ อ หลายกรณี ที่ ไ ม่ ค วรปล่ อ ยนั้ น ปล่ อ ยให้ กั บ การซื้ อ ขายกิ จ การ ขนาดใหญ่ของภาคธุรกิจด้วย อย่างไรก็ดี การปล่อยสินเชื่อซับไพรม์และ หลักทรัพย์อิงซับไพรม์ก็เป็นแกนกลางของวิกฤตในครั้งนี้ เราไม่ควร ยกโทษให้นายหน้าและธนาคารที่ปล่อยสินเชื่อเสียหรือลูกหนี้ที่โกหกเรื่อง 72

Fault Lines


รายได้ของพวกเขา แต่เราก็ควรรับรู้หลักฐานที่ชี้ชัดว่ากิจกรรมของรัฐ ไม่ว่าจะมีเจตนาดีสักเพียงใดนั้นเป็นส่วนสำ�คัญที่ผลักดันวิกฤตรอบนี้ และ องค์กรกึ่งรัฐก็ไม่ได้รอดพ้นจากแรงระเบิดเมื่อผลขาดทุนในพอร์ตสินเชื่อ ของพวกเขาขยายใหญ่ขนึ้ เรือ่ ยๆ และนักลงทุนทีซ่ อื้ หุน้ กูข้ องพวกเขาก็เริม่ กังวล วันอาทิตย์ที่ 7 กันยายน 2008 เฮนรี เจ. พอลสัน (Henry J. Paulson) รัฐมนตรีคลัง ก็ประกาศสิ่งที่ตลาดคิดเอาเองตั้งนานแล้ว – รัฐบาลจะเข้า ควบคุมแฟนนีเมกับเฟรดดีแม็ค คํา้ ประกันหนีข้ ององค์กรทัง้ สองโดยปริยาย นักอนุรกั ษนิยมประเมินว่าต้นทุนต่อผูเ้ สียภาษีของการอุม้ องค์กรคูน่ มี้ ขี นาด นับแสนล้านเหรียญ นอกจากนั้น การเข้าควบคุมกิจการยังทำ�ให้รัฐเป็น เจ้าของปัญหาทีอ่ ยูอ่ าศัยเต็มตัว แม้ขณะทีผ่ มเขียนอยูน่ ี้ ทัง้ สององค์กรทีร่ ฐั เป็นเจ้าของยังเพิ่มขนาดเม็ดเงินของพวกเขาในตลาดที่อยู่อาศัย พยายาม พยุงราคาบ้านให้อยูใ่ นระดับเหนือจริง ซึง่ หมายความว่าผูเ้ สียภาษีตอ้ งแบก ต้นทุนมากกว่าเดิมในอนาคต องค์ ก รทั้ ง สองไม่ ใ ช่ ห น่ ว ยงานที่ เ กี่ ย วกั บ รั ฐ เพี ย งคู่ เ ดี ย วที่ มี ปัญหา ขณะที่วิกฤตเลวร้ายลงในปี 2007 และ 2008 FHA ก็ยังรับประกัน สินเชื่อสำ�หรับลูกหนี้ผู้มีรายได้น้อยต่อไป อัตราการผิดนัดชำ�ระสินเชื่อ เหล่านั้นปัจจุบันสูงกว่า 20 เปอร์เซ็นต์43 บางทีอาจเป็นเรื่องเข้าใจได้ (แม้จะไม่ฉลาดนัก) ว่าทำ�ไมหน่วยงานราชการถึงพยายามพยุงสินเชื่อ ในภาวะถดถอย เนื่องจากพวกเขามีบทบาทต้องสวนกระแสเศรษฐกิจ แต่ ปีเตอร์ วอลลิสัน แห่งสถาบันกิจการอเมริกาก็ชี้ว่า เข้าใจได้ยาก มากว่าเหตุใด FHA ถึงได้ร่วมวงปล่อยกู้ซับไพรม์อย่างบ้าคลั่งในปี 2005 และ 2006 ซึ่งกระพือฟองสบู่และทำ�ให้ขาลงเจ็บปวดหนักขึ้น 44 อัตรา การผิดนัดชำ�ระหนี้ที่พวกเขารับประกันสูงกว่า 20 เปอร์เซ็นต์เช่นกัน แปลว่า FHA น่าจะต้องให้ผู้เสียภาษีอุ้ม ต้นทุนรวมที่ผู้เสียภาษีต้องจ่าย จากการทีร่ ฐั บาลผลักดันสินเชือ่ สำ�หรับผูม้ รี ายได้นอ้ ยยังมีแนวโน้มพุง่ สูงขึน้ ไม่หยุด และบางทีอาจไม่มีวันมียอดรวมเลยก็ได้

R ag h u ra m G. R a j a n

73


ความแตกต่างที่น่าสนใจในสหรัฐอเมริกา ขณะที่ราคาบ้านพุ่งสูงขึ้นระหว่างปี 1999-2007 ครัวเรือนได้กู้ เงินโดยใช้มูลค่าของบ้านที่ตัวเองสร้างเป็นหลักประกัน พวกเขากู้เงิน มากเสียจนการกระจายตัวของอัตราส่วนสินเชื่อต่อมูลค่าบ้านในอเมริกา แทบไม่เปลีย่ นแปลงเลยในช่วงเวลาดังกล่าว ถึงแม้วา่ ราคาบ้านจะพุง่ สูงขึน้ ในอัตราเลขสองหลัก45 การเพิ่มขึ้นของราคาบ้านช่วยให้ครัวเรือนรายได้ น้อยสามารถกู้เงินประเภทอื่นด้วย ยกตัวอย่างเช่น ผลการสำ�รวจการเงิน ส่ ว นบุ ค คลที่ เ ฟดจั ด ทำ � เปิ ด เผยว่ า ระหว่ า งปี 1989-2004 สั ด ส่ ว น ครัวเรือนรายได้น้อย (จนที่สุด 25 เปอร์เซ็นต์ของการกระจายรายได้) ที่มีสินเชื่อบ้านเพิ่มขึ้นเป็นสองเท่า และในจำ�นวนนั้นครัวเรือนที่มีหนี้บัตร เครดิตก็เพิ่มขึ้น 75 เปอร์เซ็นต์46 ในทางกลับกัน สัดส่วนครัวเรือนรายได้ สูง (รวยทีส่ ดุ 25 เปอร์เซ็นต์ของการกระจายรายได้) ทีม่ สี นิ เชือ่ บ้านหรือหนี้ บัตรเครดิตกลับลดลงเล็กน้อยในช่วงเวลานี้ สะท้อนว่าคนทีเ่ ป็นหนีม้ ากขึน้ กระจุกตัวในกลุ่มประชากรยากจน ว่ากันตามจริง ถึงแม้ว่าฟองสบู่บ้านจะเกิดขึ้นทั่วโลกเมื่ออัตรา ดอกเบี้ ย ตํ่ า ฟองสบู่ ใ นสหรั ฐ อเมริ ก าเด่ น ชั ด เป็ น พิ เ ศษในกลุ่ ม ลู ก หนี้ ที่ไม่เคยเข้าถึงสินเชื่อได้โดยง่าย คือกลุ่มซับไพรม์และอัลท์-เอในตลาด งานวิจยั ทีล่ ะเอียดถีถ่ ว้ นชีว้ า่ ฟองสบูค่ รัง้ นีแ้ ตกต่างจากครัง้ ก่อนๆ เนือ่ งจาก ราคาบ้านในกลุ่มผู้มีรายได้น้อยพุ่งสูงขึ้นและตกฮวบลงมากกว่าบ้านของ กลุ่มผู้มีรายได้สูง ในทางกลับกัน ในฟองสบู่บ้านครั้งก่อนๆ ในอเมริกา ราคาบ้านของกลุ่มผู้มีรายได้สูงจะผันผวนกว่าบ้านของกลุ่มผู้มีรายได้น้อย เสมอมา47 เมื่อเทียบกับประเทศอุตสาหกรรมอื่นอย่างไอร์แลนด์ สเปน และสหราชอาณาจักร ซึ่งล้วนแต่มีฟองสบู่บ้านที่แตกภายหลัง ราคาบ้าน ในสหรั ฐ โดยรวมก็ ไ ม่ ไ ด้ สู ง กว่ า ในประเทศเหล่ า นี้ เ มื่ อ เที ย บกั บ ปั จ จั ย พื้นฐาน48 แต่ที่ต่างออกไปคือในอเมริกาฟองสบู่กระจุกตัวอยู่ในมือคนที่มี

74

Fault Lines


กำ�ลังรับแรงระเบิดได้น้อยที่สุด ฟองสบู่ของอเมริกาแตกต่างจากที่อื่น อย่างน้อยก็ในรายละเอียด นั ก เศรษฐศาสตร์ หั ว ก้ า วหน้ า บางคนถกเถี ย งว่ า วิ ก ฤตรอบนี้ เกี่ ย วข้ อ งจริ ง หรื อ ไม่ กั บ การแทรกแซงของรั ฐ ในตลาดสิ น เชื่ อ บ้ า นผู้ มี รายได้นอ้ ย49 แน่นอนครับว่ามันไม่ใช่ปจั จัยเดียวทีส่ ง่ ผล และถ้าพูดแบบนัน้ ก็ท�ำ ให้คนเข้าใจผิด แต่การพูดว่ามันไม่เกีย่ วเลยก็ท�ำ ให้คนเข้าใจผิดเช่นกัน ภาคการเงินเอกชนไม่ได้อยูด่ ๆี ก็ลกุ ขึน้ มาปล่อยสินเชือ่ บ้านผูม้ รี ายได้นอ้ ย ในต้นทศวรรษ 2000 เพราะมีนาํ้ ใจงาม หรือเพราะว่านวัตกรรมทางการเงิน เอือ้ ให้ท�ำ อย่างนัน้ – การแปลงหนีเ้ ป็นทุนมีมานานแล้ว การละเลยบทบาท ของนักการเมือง รัฐ และองค์กรกึ่งรัฐ คือการละเลยหญ้าปากคอก ผมได้เสนอว่าปฏิกิริยาทางการเมืองที่สำ�คัญต่อความเหลื่อมลํ้า คือการขยายสินเชื่อแบบประชานิยม ซึ่งทำ�ให้คนมีโอกาสบริโภคในระดับ เกินขีดรายได้ที่ยํ่าอยู่กับที่ของพวกเขา ในสหรัฐอเมริกาแน่นอนว่ามี สถานการณ์ พิ เ ศษที่ ทำ � ให้ ป ฏิ กิ ริ ย าแบบนี้ มี แ นวโน้ ม มากกว่ า ที่ อื่ น – โดยเฉพาะกลไกควบคุมมากมายที่รัฐมีเหนือการเงินที่อยู่อาศัย และความ ยากลำ�บากของการใช้มาตรการกระจายรายได้ตรงๆ ในสถานการณ์ที่ การเมืองอเมริกันแตกแยกแบ่งขั้วขึ้นเรื่อยๆ นอกจากนี้ เป้าการขยาย ความเป็นเจ้าของบ้านก็ตั้งอยู่บนภาพจำ�ทางประวัติศาสตร์อันจับใจผู้คน ว่าด้วยผู้ประกอบการรายย่อยและเกษตรกรในสหรัฐอเมริกาที่จับจอง เป็นเจ้าของที่ดินของพวกเขาและมีส่วนร่วมในสังคมและความก้าวหน้า ซึ่งสถานการณ์พิเศษเหล่านี้อาจไม่มีในประเทศอุตสาหกรรมประเทศอื่น ไม่ว่าอย่างไร ประวัติศาสตร์อเมริกันกับประสบการณ์ร่วมสมัย ของตลาดเกิดใหม่มีความคล้ายคลึงกัน ในแง่ของการใช้สินเชื่อเป็นยา แก้ปวดสูตรประชานิยม ช่วงเวลาที่อเมริกามีความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ สู ง มากก่ อ นหน้ า นี้ คื อ ตอนปลายศตวรรษที่ 19 ต่ อ ต้ น ศตวรรษที่ 20 เมื่อเกษตรกรรายย่อยและขนาดกลางรู้สึกว่าพวกเขาถูกทิ้งไว้ข้างหลัง ความคับแค้นใจของพวกเขาทีเ่ ข้าไม่ถงึ สินเชือ่ และเสียงเรียกร้องให้รฐั ปฏิรปู R ag h u ra m G. R a j a n

75


ภาคการธนาคารก็ถูกสะท้อนออกมาโดยพรรคประชานิยม แรงกดดันจาก กลุ่มคนเหล่านี้ช่วยเร่งการเปิดเสรีภาคธนาคารและทำ�ให้ธุรกิจนี้พุ่งพรวด สมัยต้นศตวรรษที่ 20 ในมลรัฐนอร์ธดาโกตา หลังจากที่ผู้สมัครพรรค ประชานิยมชนะการเลือกตั้งผู้ว่าการรัฐปี 1916 ด้วยเสียงสนับสนุนจาก เกษตรกรรายย่อย พรรคประชานิยมก็กอ่ ตัง้ ธนาคารแห่งนอร์ธดาโกตาเป็น ธนาคารของรัฐแห่งแรกในประเทศ50 สินเชือ่ ชนบททีป่ ล่อยกันระเบิดเถิดเทิง หลังจากนั้นตามติดมาในทศวรรษ 1920 ด้วยภาวะราคาสินค้าเกษตร ตกฮวบ เกษตรกรเดือดร้อนอย่างกว้างขวาง และธนาคารขนาดเล็กในชนบท จำ�นวนมากต้องปิดตัวไป ยุคนัน้ เหมือนกับวิกฤตทีผ่ า่ นมาตรงทีส่ นิ เชือ่ แบบ ประชานิยมถูกขยายจนเลยเถิด ประเพณีของการใช้สถาบันการเงินทีเ่ ชือ่ มกับรัฐบาลเป็นเครือ่ งมือ ขยายสินเชื่อไปยังฐานเสียงสำ�คัญๆ ทางการเมืองที่มีความน่าเชื่อถือ ไม่มาก เป็นประเพณีที่ลงหลักปักฐานแล้วในตลาดเกิดใหม่เช่นเดียวกัน ยกตัวอย่างเช่น ชอว์น โคล (Shawn Cole) อาจารย์คณะบริหารธุรกิจของ ฮาร์วาร์ด พบว่าธนาคารของรัฐในอินเดียขยายสินเชื่อไปยังเกษตรกร รายย่ อ ยที่ ย ากจนแต่ มี ค วามสำ � คั ญ ทางการเมื อ งในปี ที่ มี ก ารเลื อ กตั้ ง สูงกว่าปีทไี่ ม่มกี ารเลือกตัง้ ประมาณ 5-10 เปอร์เซ็นต์51 ผลกระทบมองเห็นชัด ที่ สุ ด ในเขตที่ ค ะแนนเสี ย งสู สี ผลพวงของการปล่ อ ยกู้ แ บบนี้ คื อ อั ต รา ผิดนัดชำ�ระหนี้ที่สูงขึ้นแต่ผลผลิตทางการเกษตรไม่เพิ่มขึ้น ซึ่งชี้ให้เห็นว่า มันเป็นวิธกี ระจายรายได้ทมี่ ตี น้ ทุนสูงมาก เมือ่ ไม่นานมานี้ รัฐบาลผสมของ แนวร่วมสหพันธมิตรก้าวหน้า (United Progressive Alliance: UPA) ในอินเดียยกหนี้เกษตรกรรายย่อยและขนาดย่อมก่อนการเลือกตั้งปี 2009 ไม่นาน อันเป็นมาตรการที่นักวิจารณ์บางคนมองว่าช่วยให้แนวร่วมนี้ ชนะการเลือกตั้งสมัยที่สอง ประชานิยมกับสินเชื่อเป็นเพื่อนร่วมเรียงเคียง หมอนกันทั่วโลก

76

Fault Lines


บทสรุปและข้อสรุป ความเหลื่อมลํ้าทางรายได้ที่ถ่างกว้างขึ้นในสหรัฐอเมริกา อันมี รากมาจากความเหลื่อมลํ้าในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ นำ�ไปสู่แรง กดดันทางการเมืองและเสียงเรียกร้องให้ปล่อยสินเชื่อที่อยู่อาศัยมากขึ้น แรงกดดันที่ว่านี้สร้างรอยเลื่อนขนาดใหญ่ที่บิดเบือนการปล่อยกู้ในภาค การเงิน การขยายการเข้าถึงสินเชื่อที่อยู่อาศัยและการเป็นเจ้าของบ้าน เป็ น มาตรการที่ ทำ � ง่ า ย ได้ รั บ ความนิ ย ม และรวดเร็ ว ที่ จ ะรั บ มื อ กั บ ความรู้สึกเหลื่อมลํ้าตํ่าสูง นักการเมืองลงมือบรรลุเป้านี้ผ่านองค์กรและ หน่วยงานราชการทีพ่ วกเขาก่อตัง้ ขึน้ มาต่อกรกับหุบเหวแห่งหายนะสินเชือ่ บ้านในยุคภาวะเศรษฐกิจตกตํา่ ครัง้ ใหญ่ ตลกร้ายคือองค์กรเดียวกันนีอ้ าจ มีส่วนผลักสินเชื่อบ้านรอบปัจจุบันให้ลงเหวเช่นกัน นี่ไม่ใช่การปรักปรำ�เจตนาของพวกเขานะครับ ทั้งความพยายาม ของรัฐบาลคลินตันทีจ่ ะทำ�ให้ผมู้ รี ายได้นอ้ ยสามารถซือ้ บ้านของตัวเอง และ ความพยายามของรัฐบาลบุชที่จะขยายความเป็นเจ้าของบ้านนั้นน่าชื่นชม ทั้งคู่ พวกเขาฉลาดเฉลียวทางการเมืองตรงที่เน้นการบรรเทาทุกข์ของคน ที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง ขณะซื้อเวลารอให้นโยบายทางตรงทำ�งาน แต่ช่องว่าง ระหว่างเจตนาของรัฐบาลกับผลลัพธ์อาจถ่างกว้างได้มากจริงๆ โดยเฉพาะ เวลาที่การกระทำ�นั้นมีภาคเอกชนเป็นตัวกลาง “มากกว่า” ดูเหมือนจะ “ดีกว่า” เสมอไปในสายตาของนักการเมืองใจร้อน แต่เครือ่ งมือเชิงนโยบาย ใดๆ ก็ตามของรัฐล้วนมีขดี จำ�กัด อะไรก็ตามทีใ่ ช้การได้ดใี นวงแคบอาจกลาย เป็นฝันร้ายในวงกว้าง โดยเฉพาะเมื่อขยายขนาดอย่างรวดเร็ว การที่รัฐ สนับสนุนบ้านของผู้มีรายได้น้อยบ้างอาจมีประโยชน์และกระตุ้นปฏิกิริยา น้อยมากจากภาคเอกชน แต่การสนับสนุนขนานใหญ่จนบิดเบือนราคาบ้าน และแรงจูงใจของภาคเอกชนนั้นเกินเลยเกินไป นอกจากนี้ เอกชนก็ไม่ได้มี เป้าหมายเดียวกันกับรัฐ บ่อยครั้งนโยบายถูกกำ�หนดโดยไม่คำ�นึงถึงความ ลักลั่นดังกล่าว ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นอาจเป็นผลพวงที่รุนแรง R ag h u ra m G. R a j a n

77


รัฐบาลแล้วรัฐบาลเล่าผลักแฟนนีเมกับเฟรดดีแม็คให้สนับสนุน การปล่อยกู้แก่ผู้มีรายได้น้อย เมื่อคำ�นึงว่าก่อนหน้านั้นพวกเขาเน้นแต่ สินเชื่อบ้านเครดิตดี องค์กรเหล่านี้ก็ไม่มีวิธีตรงๆ ที่จะปล่อยกู้หรือซื้อ สินเชื่อซับไพรม์ได้ถึงขนาดที่รัฐกำ�หนด ดังนั้นในปีที่มือเติบที่สุด พวกเขา จึงซื้อหลักทรัพย์อิงสินเชื่อซับไพรม์แต่ไม่ปรับตามความเสี่ยงที่สูงขึ้นมาก รางวัลระยะแรกจากการรับความเสี่ยงเหล่านี้คือผลกำ�ไรที่สูงขึ้น ประกอบ กับอัตราผิดนัดที่ไม่สูงมากในช่วงแรกก็ย้อมใจให้องค์กรทั้งสองดำ�ดิ่งลงไป กว่าเดิม ส่วนหน่วยงานกำ�กับดูแลที่อ่อนแอและถูกอิทธิพลทางการเมือง ครอบงำ�ก็ไม่ได้รั้งพวกเขาเอาไว้ ในขณะเดียวกัน เมื่อโบรกเกอร์เรียนรู้ ว่ามีคนต้องการจะซื้อหลักทรัพย์อิงสินเชื่อซับไพรม์โดยไม่ถามอะไรมาก พวกเขาก็เร่งจัดหาสินเชื่อโดยไม่ตรวจสอบความสามารถในการชำ�ระหนี้ ของลูกหนี้ ผลลัพธ์คือคุณภาพสินเชื่อตกตํ่าลง แต่ตอนนั้นปัญหาถูกซ่อน อยู่ใต้ราคาบ้านขาขึ้นและอัตราผิดนัดตํ่า – สินเชื่อมักง่ายซ่อนปัญหา ที่เกิดจากสินเชื่อมักง่าย – จนกระทั่งราคาบ้านหยุดขึ้นและคลื่นการผิดนัด ระเบิดออกมา เมื่อดูภาพรวมแล้ว สินเชื่อมักง่ายได้พิสูจน์ให้เห็นว่าเป็นวิธีที่มี ต้นทุนสูงลิ่วในการกระจายรายได้ ครอบครัวยากจนจำ�นวนมากเกินไป ที่ไม่ควรถูกล่อลวงให้ซื้อบ้านตั้งแต่แรก ถูกยึดบ้านหลังจากที่สูญเสียเงิน ออมอันน้อยนิดและตอนนี้กลายเป็นคนจรจัด บ้านจำ�นวนมากเกินไป ถูกสร้างแต่จะไม่มีใครอยู่ และสถาบันการเงินมากเกินไปขาดทุนมหาศาล เสียจนผู้เสียภาษีต้องรับภาระไปอีกนานหลายปี ถึงแม้ว่าอัตราการเป็น เจ้าของบ้านจะเพิ่มขึ้น – จาก 64.2 เปอร์เซ็นต์ของครัวเรือนทั้งหมด ในปี 1994 เป็น 69.2 เปอร์เซ็นต์ในปี 2004 – คนจำ�นวนมากเกินไปที่ไม่มี คุณสมบัติในการกู้กลับถูกชักจูงให้กู้ และตั้งแต่ปี 2004 อัตราการเป็น เจ้าของบ้านก็ลดลงอย่างต่อเนื่อง (ถึง 67.2 เปอร์เซ็นต์ ณ ไตรมาสสุดท้าย ของปี 2009) และก็น่าจะลดลงต่อไปในเมื่อคนจำ�นวนมากกำ�ลังถูกเจ้าหนี้ ยึดบ้าน52 78

Fault Lines


นี่ เ ป็ น บทเรี ย นซึ่ ง ควรต้ อ งตระหนั ก ในวงกว้ า งกว่ า ที่ ผ่ า นมา แทบจะไม่มี “ทางออก” ใดทีไ่ ด้รบั การสนับสนุนและสัญญาสวยหรูในตอนต้น แต่นำ�ไปสู่การชี้นิ้วโทษกันไปมาเมื่อเกิดเรื่องมากเท่ากับการเปิดก๊อก สินเชือ่ อีกแล้ว สำ�หรับประเทศยากจน เรือ่ งนีค้ ล้ายมากกับการเพรียกหาเงิน ช่วยเหลือจากต่างแดนในอดีต ตอนนี้เรารู้แล้วว่าเงินช่วยเหลือนำ�ไปสู่ การพึ่งพา หนี้สิน และธรรมาภิบาลยํ่าแย่ซึ่งแทบไม่เคยสร้างการเติบโต ได้เลย53 ทางออกปาฏิหาริยใ์ หม่คอื ไมโครเครดิต – การปล่อยกูใ้ ห้กบั คนจน ผ่ า นสิ น เชื่ อ กลุ่ ม ระบบซึ่ ง แรงกดดั น จากเพื่ อ นในกลุ่ ม ทำ � ให้ ปั จ เจก มีแนวโน้มทีจ่ ะชำ�ระหนีม้ ากขึน้ ถึงแม้วา่ ไมโครเครดิตจะใช้การได้ดใี นขนาด เล็ก ประวัติศาสตร์ก็สอนเราว่าเมื่อมันขยายขนาดและโดยเฉพาะถ้าถูกใช้ เป็นเครื่องมือเชิงนโยบายของรัฐ มันก็น่าจะสร้างปัญหาใหญ่หลวง แล้ ว อย่ า งนี้ ส หรั ฐ อเมริ ก าควรทำ � อย่ า งไรเพื่ อ รั บ มื อ กั บ ยุ ค ที่ ความฝันแบบอเมริกันกำ�ลังเลือนรางริบหรี่ เมื่อโอกาสของคนอเมริกัน ส่วนใหญ่กำ�ลังหดแคบลง? การละเลยปัญหารังแต่จะทำ�ให้สถานการณ์ เลวร้ายลง ความเหลื่อมลํ้าหล่อเลี้ยงตัวมันเอง นอกจากนี้การละเลย ยังจะกระตุ้นปฏิกิริยาโต้กลับ เมื่อคนมองเห็นอนาคตทางเศรษฐกิจอัน ริบหรี่ในระบอบประชาธิปไตย พวกเขาจะทำ�งานผ่านช่องทางการเมือง เพื่อหาวิธีเยียวยา และถ้าช่องทางการเมืองไม่ตอบสนอง พวกเขาก็จะหา วิธีอื่น เหยื่อรายแรกๆ ของการหาแพะทางการเมืองคือคนที่เห็นตัว ชัดเจนและถูกประณามได้ง่าย แต่ไร้อำ�นาจที่จะปกป้องตัวเอง แรงงาน อพยพผิ ด กฎหมายและแรงงานต่ า งแดนไม่ มี สิ ท ธิ อ อกเสี ย งเลื อ กตั้ ง แต่พวกเขาเป็นส่วนที่ขาดไม่ได้ในเศรษฐกิจ – แรงงานอพยพมักทำ�งาน ที่ไม่มีใครอยากแตะในช่วงเวลาปกติ และแรงงานต่างแดนคือผู้ผลิตสินค้า นำ�เข้าราคาถูกที่ยกระดับชีวิตความเป็นอยู่ของทุกคน แต่จะส่งผลอย่างยิ่ง ต่อผู้มีรายได้น้อย เราจะต้องมีวิธีที่ดีกว่าแค่มองหาแพะ และผมจะสำ�รวจ ทางออกที่เป็นไปได้ในบทต่อๆ ไป R ag h u ra m G. R a j a n

79


แต่ ณ จุดนี้ ผมอยากหันไปมองประเด็นที่กำ�ลังใหญ่โตขึ้นเรื่อยๆ ในต่างประเทศ ระหว่างที่แรงดันทางการเมืองในสหรัฐอเมริกากำ�ลังผลัก ให้เอื้อต่อการกระตุ้นการบริโภคมากขึ้น ประเทศอย่างเยอรมนีและญี่ปุ่น ซึ่งมีการส่งออกเป็นหัวจักรขับเคลื่อนการเติบโตก็กำ�ลังมีสัดส่วนที่ใหญ่ขึ้น ในเศรษฐกิจโลก ทำ�ไมพวกเขาและตลาดเกิดใหม่จำ�นวนมากขึ้นเรื่อยๆ ถึงได้พึ่งพาการส่งออกขนาดนี้ ผลพวงของการพึ่งพาต่อประเทศอย่าง อเมริกาคืออะไร นั่นคือประเด็นถัดไปที่ผมจะพาไปสำ�รวจครับ

80

Fault Lines

รอยเลื่อนเขย่าเศรษฐกิจโลก  
รอยเลื่อนเขย่าเศรษฐกิจโลก  

Fault Lines

Advertisement