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Gestión del patrimonio inmobiliario

Gestión del patrimonio inmobiliario Índice de Contenidos

1

2

Introducción al derecho urbanístico...................................................... 4 1.1

La ley del suelo de 1956................................................................... 5

1.2

La reforma 1972-1975 ..................................................................... 7

1.3

La constitución en 1978 ................................................................... 9

1.4

La Ley de julio de 1990, TR junio de 1992 ........................................ 11

1.5

STC de 20 de mayo de 1977 ........................................................... 12

1.6

La Ley del suelo de 13 de Abril de 1998............................................ 13

El planeamiento urbanístico................................................................ 15 2.1

El planeamiento supramunicipal ...................................................... 15

2.2

Los planes generales de ordenación municipal ................................... 16

2.3

Las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento .............. 19

2.4

Programas de actuación urbanística, planes parciales, estudios de detalle,

planes especiales..................................................................................... 20 3

4

La ejecución del planeamiento ............................................................ 24 3.1

Sistema de compensación .............................................................. 24

3.2

Sistema de cooperación ................................................................. 25

3.3

Sistema de expropiación ................................................................ 26

Incidencia de la nueva Ley 2/2002 de 14 de Marzo, de Urbanismo de

Cataluña ................................................................................................... 27 4.1

Antecedentes................................................................................ 27

4.2

Razones de la promulgación de la Ley y principios generales de la misma 29

5

4.3

La clasificación del suelo................................................................. 34

4.4

El planeamiento urbanístico ............................................................ 38

4.5

La ejecución del planeamiento......................................................... 42

Análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de

Marzo ....................................................................................................... 47

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1


Gestión del patrimonio inmobiliario 5.1

El ámbito material del urbanismo y las competencias estatales ex

art.149.1 CE, apartado 1,8 y 18, que condicionan la competencia exclusiva de las CCAA 5.1.1

48 La competencia estatal establecida en el art. 149.1.1 CE por regular las condiciones

básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad urbana 50 5.1.2

6

Las competencias estatales derivadas del art. 149.1.8 y 18 CE (FJ 11 STC 61/1997)..... 56

5.2

La cláusula de la supletoriedad del art.149.3 ..................................... 57

5.3

El veredicto de la STC 61/1997 y la normativa urbanística subsistente .. 59

Incidencia de la ley 2/2002 de 14 de marzo (Comunidad Autónoma de

Cataluña LEY 2/2002, 14 Marzo de Urbanismo) ....................................... 61 7

8

Régimen jurídico de las licencias urbanísticas .................................... 63 7.1

Actos sujetos a licencia .................................................................. 63

7.2

Su régimen jurídico ....................................................................... 65

7.3

Caducidad de las licencias urbanísticas ............................................. 66

7.4

Actos promovidos por administraciones públicas ................................ 67

7.5

Parcelación urbanística................................................................... 68

7.6

Indivisibilidad de parcelas y fincas ................................................... 70

Órdenes de ejecución y supuestos de ruina ........................................ 71 8.1

Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación y órdenes de

ejecución................................................................................................ 71 8.2 9

Declaración de estado ruinoso......................................................... 72

Protección de la legalidad urbanística................................................. 73 9.1

Colaboración del registro de la propiedad en la eficacia de los actos

administrativos en materia urbanística........................................................ 76 9.2

Restauración de la realidad física alterada......................................... 78

9.3

Revisión de licencias y órdenes de ejecución ..................................... 78

9.4

Actos nulos .................................................................................. 80

10 Infracciones urbanísticas y sanciones................................................. 80 10.1

Restauración voluntaria de la realidad física o jurídica alterada ............ 84

10.2

División en propiedad horizontal constitutiva de infracción. ................. 85

10.3

Sanciones .................................................................................... 85

10.4

Competencias ............................................................................... 86

10.5

Actuaciones constitutivas de infracción al amparo de licencia u orden de

ejecución................................................................................................ 88 © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

2


Gesti贸n del patrimonio inmobiliario 10.6

Prescripci贸n de infracciones y sanciones urban铆sticas .......................... 89

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Gestión del patrimonio inmobiliario

1

Introducción al derecho urbanístico

La cuidad medieval, abruptamente separada de su entorno por la muralla defensiva cuyas puertas se cierran al caer el sol, pervive hasta bien entrado el siglo XIX y no consigue “romper su cáscara” hasta los inicios de la revolución industrial. Con ella se produce una tendencia progresiva a la concentración de la población que obliga a buscar mayores espacios para su acomodado físico y, también, para su desenvolvimiento económico y, en consecuencia, a saltar por encima o a destruir materialmente las antiguas cercas que no solo limitaban el crecimiento físico de la ciudad, sino que constituían todavía una autentica barrera aduanera. A impulso de estas necesidades surgirán las primeras Leyes urbanísticas, cuya orientación y objetivo esencial será, lógicamente, el ensanche, término éste que encierra toda una “filosofía”, un modo peculiar de entender el urbanismo del que todavía hoy, cien años después, no hemos acertado a desprendernos del todo, aunque hace ya tiempo que lo sentimos como una autentica limitación y un fuente de indeseables y graves disfunciones. La Ley de 29 de junio de 1864 será la primera de la serie e intentará en el marco liberal propio del momento, favorecer a ultranza la nueva edificación extramuros de la ciudad por los particulares al compás de la actividad de los Ayuntamientos, a cuyo cargo correrá la urbanización de los terrenos, previa expropiación de los necesarios para viales y usos públicos, de la que las Corporaciones se resarcirán con la cesión que el Estado les hace por veinticinco años de la contribución territorial correspondiente a la zona del ensanche y con la percepción e un “recargo extraordinario” de 60 por ciento que las autoriza igualmente a percibir. A caballo de esta Ley se gestan y realizan los Planes de Ensanche de Madrid (Plan Castro de 1860) y Barcelona (Plan Cerda de 1860), decisivos para el futuro de ambas ciudades y, también para la cristalización

definitiva de la técnica

planificadora, que recibirá consagración formal con el Reglamento de la Ley citada de 25 de abril de 1867. La ley de Expropiación Forzosa de 10 de enero de 1879 aportará una nueva perspectiva, complementaria de la del ensanche: la reforma interior de las © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario poblaciones a la que dedica unos preceptos específicos en los que consagra la primera técnica de confiscación parcial de las plusvalías derivadas de la obra urbanizadora al autorizar la expropiación de las zonas laterales de las nuevas vías públicas con un fondo de veinte metros a contar del límite de éstas. La técnica en cuestión será objeto de intensificación con la Ley de 18 de marzo de 1895, sobre saneamiento y reforma interior de grandes poblaciones, que extenderá a cincuenta metros el fondo de las zonas laterales expropiables, al mismo tiempo que pone en juego un sistema de estímulos fiscales a las obras de urbanización que prolongará su vigencia casi hasta nuestros días. Las grandes leyes citadas constituyen el esqueleto de nuestro Derecho Urbanístico hasta la promulgación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, esqueleto que intentarán ir rellenando instrumentos normativos menores desde su propia y peculiar perspectiva. La principal de ellas será, sin duda, la perspectiva sanitaria, que a partir de la Instrucción General de Sanidad de 12 de enero de 1904, irá proporcionando un cuerpo de normas destinado a nutrir las Ordenanzas municipales de construcción y aportará igualmente un esquema orgánico, estatal, las Comisiones Provinciales y Central de Sanidad Local, al que corresponderá en lo sustancial la orientación de la política urbanística y la tutela de su ejecución.

1.1

La ley del suelo de 1956

Sólo convencionalmente y a efectos puramente didácticos, es correcto referirse aquí de forma aislada a la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 112 de mayo de 1956, ya que ha sido objeto de importantes reformas, primero por Ley de 2 de mayo de 1975, que dio lugar al Texto refundido de 1976, y, después, por Ley de 25 de julio de 1990, a la que siguió el Texto Refundido de 25 de junio de 1992. Ambos Textos Refundidos forman parte todavía, de alguna manera, del Derecho vigente en la actualidad, en los términos que mas adelante se dirá, a pesar de la posterior promulgación de la Ley estatal sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998. La Ley de 1956 es un raro ejemplo en nuestro Derecho Público de norma jurídica que se adelanta a su tiempo sin una base doctrinal previa, que, en aquellas fechas, © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario no existía pura y simplemente. Su singularidad se acrecienta todavía más si se piensa que, a pesar de carecer de un soporte doctrinal autóctono, el legislador de 12 de mayo de 1956 no acudió al fácil y no infrecuente expediente de “importar” las

técnicas

ya

ensayadas

en

el

Derecho

Comparado,

aún

conociéndolas

suficientemente sino que hizo obra propia aprovechando lo mejor de dichas experiencias u de nuestras propias tradiciones. Si a todo ello se añade que el texto legal supo situarse en la vanguardia del Derecho Europeo de la época, se comprenderá hasta qué punto están justificados los elogios vertidos sobre el mismo desde el primer momento. Por lo pronto, la Ley reclamó por vez primera en nuestro Derecho para los poderes públicos la entera responsabilidad en lo que concierne a la ordenación urbanística de todo el territorio nacional y ello en lo que respecta a la planificación como en lo que se refiere a la determinación del régimen jurídico del suelo, la ejecución de las urbanizaciones y el fomento e intervención de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y su edificación. A partir de ese momento, el urbanismo en todas sus facetas quedó afirmado como una función pública indeclinable u no como una simple derivación de un poder de disposición correlativo a la titularidad dominical de los terrenos. Consecuente con este planeamiento, la Ley introdujo un innovación esencial: la configuración de un nuevo estatuto jurídico para la propiedad del suelo, que, a partir de ella, dejó de ser el derecho de gozar y disponer (y aun abusar) de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas por las leyes (según la concepción romana recogida en el artículo 348 del Código Civil), para convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la Ley urbanística y los planes de ordenación a los que ésta se remite determinan en cada caso concreto y sujeto en su ejercicio al cumplimiento de los deberes específicos que la Ley y los planes imponen a su titular. Esl ius aedificandi, que era obviamente, el primero y mas importante de los contenido potenciales del derecho de propiedad, pasó a ser, consiguientemente, una atribución expresa del plan urbanístico, atribución expresa del plan urbanístico, atribución que éste hace en consideración a los interésese públicos inherentes a la ordenación del espacio planeado y cuya adquisición efectiva por el titular del suelo se subordina al cumplimiento por el mismo de dos deberes esenciales: contribuir a los gastos de urbanización y edificar en la forma y plazos que el plan precise. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Articulado todo el sistema en torno a los planes, piezas esenciales del mismo, tenia necesariamente

que

fallar

si

la

Administración

demoraba

el

proceso

de

planeamiento, así fue, en efecto. La actividad planificadora se desarrolló con extraordinaria lentitud, hasta el punto de que, veinte años después de la entrada en vigor de la Ley, sólo existían 600 planes generales en todo el país, o lo que es lo mismo, sólo un 7,5 por ciento del territorio nacional se encontraba planeado. Esta escasez de planeamiento produjo dos tipos de efectos: de un lado, un peligroso distanciamiento entre la norma (pensada para actuar a través de los planes) y la realidad (en la que era preciso arreglárselas sin ellos), que determinó la pérdida de credibilidad de aquélla; de otro, una correlativa escasez de suelo apto para la edificación (ya que sólo los planes podían crearlo), que contribuyó a exacerbar la tendencia especulativa y las tensiones inflacionistas.

1.2

La reforma 1972-1975

El proceso de gestación de la reforma de la Ley de 1956 fue largo. Se inició en 1972 con la publicación de un documento -el porqué de una reforma- que pretendía ser una justificación del fracaso de la Ley a partir de los errores iniciales de ésta y en el que brillaba por su ausencia la autocrítica. Seria absurdo, desde luego, desconocer que la Ley de 1956 se equivocó en algunas cosas, pro lo es, también, y en mayor medida todavía, ignorar que el fracaso de la Ley se debió, ante todo a la torpeza, lentitud y falta de capacidad de gestión de la Administración, estatal y local, llamada a aplicarla. Así planteada la cuestión, la reforma iniciada en 1972 se orientó por derroteros exclusivamente técnicos, como una reforma parcial del texto de 1956, cuyas bases de partida se respetaron íntegramente, EL proyecto de Ley de reforma procuró especialmente, de acuerdo con la orientación adoptada, flexibilizar los planes, de forma que fuera posible combinar acción y ordenación sin necesidad de “romperlos” para dar paso a las exigencias de la coyuntura, como había sucedido en el pasado. Procuró igualmente establecer unos criterios materiales de planeamiento fijando determinados estándares urbanísticos que aseguraran ab initio en cualquier plan unos objetivos mínimos. Intentó también, profundizar en el régimen de cesiones obligatorias y gratuitas llamadas a garantizar una participación mayor de la © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario colectividad en las plusvalías derivadas de la ordenación y de la subsiguiente obra urbanizadora. Trató de mejorar, completándolos, los mecanismos de reparto de los beneficios y de las cargas derivados de la ordenación con el fin de salvaguardar la igualdad que es consustancial a toda norma jurídica y de facilitar la ejecución del planeamiento. Reforzó, en fin, los instrumentos preventivos y represivos necesarios para restablecer un nivel social adecuado de disciplina urbanística. Todo esto, sin duda, era necesario cuando la reforma comenzó a gestarse. Sin embargo, cuando el proyecto se convirtió en Ley -el 2 de mayo de 1975- la situación había variado tan notablemente que no tardó mucho en hacerse evidente la necesidad de una nueva rectificación. En pleno proceso de elaboración de la Ley de Reforma estalló la crisis económica. Con ella terminó la etapa de prosperidad basada en la disponibilidad ilimitada de energía barata y se esfumó igualmente la ilusión del crecimiento indefinido. Es más que evidente que en este nuevo contexto la óptica del ensanche estaba fuera de lugar y, sin embargo, ésta fue la perspectiva en la que siguió instalado el Texto refundido de 9 de abril de 197 6, resultante de la reforma. La inmensa mayoría de sus preceptos estaban orientados, en efecto, a la producción de nuevo suelo urbano y, aunque las ideas de renovación urbana, de remodelación de los centros históricos y de preservación de sus valores específicos no eran ajenas a él, es obvio que la ejecución de las mismas resultaba gravemente dificultada por la carencia de técnicas e instrumentos adecuados para operar en el suelo urbano, que necesita, por su propia naturaleza, un tratamiento muy distinto y una operatoria también muy diferente de la que reclama la actuación en suelo rústico con miras a su urbanización y edificación. La reforma del Texto refundido de 1976 llevada a cabo por la Ley de 25 de julio de 1990, a la que luego se hará referencia, palió en parte los inconvenientes de este tradicional enfoque, aunque, como veremos, contribuyó a crear otros y provocó la reacción que terminó dando lugar a la Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997 y a la crisis definitiva del ordenamiento urbanístico inaugurado en 1956 y, en cierto modo, de la cultura generada a lo largo de su vigencia.

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Gestión del patrimonio inmobiliario 1.3

La constitución en 1978

La promulgación de una nueva Constitución es siempre un hecho trascendental que proyecta su influencia de un modo u otro sobre todos y cada uno de los aspectos de la vida colectiva y que obliga a reajustar todas las piezas del ordenamiento jurídico son excepción alguna. ¿En qué medida afectó la Constitución de 1978 al Derecho Urbanístico vigente en el momento de su promulgación? La pregunta tiene sentido porque el artículo 33 de la Norma Fundamental reconoce el derecho a la propiedad privada, reconocimiento que parece cerrar rotundamente el paso a las políticas urbanísticas basadas en la nacionalización del suelo o en la propiedad pública de éste, a las que se mostró muy sensible nuestro legislador de 1956. El propietario del suelo urbano obtiene por el sólo hecho de serlo, sin añadir actividad ni soportar riesgo alguno un beneficio importantísimo consistente en el aumento de valor que el suelo experimenta al incorporarse a la ciudad a consecuencia de las decisiones que sobre el futuro de ésta adopta la comunidad que la habita. Ese aumento de valor, no ganado realmente por el propietario del suelo, que nada ha hecho por obtenerlo, y que, en rigor, se debe única y exclusivamente a la comunidad, debe volver a ésta en estricta justicia. Pues bien, asegurar el retorno a la comunidad de los aumentos de valor que ella misma genera es, en realidad, lo que se pretende cuando se habla de nacionalización del suelo y eso es algo que se puede ver con la grosera imagen de la confiscación pura y simple del suelo. El artículo 33 de la Constitución proscribe, en efecto, la confiscación pura y simple del suelo, pero no, en absoluto, la puesta en juego de otras técnicas llamadas a delimitar el contenido de la propiedad y a depurarlo de todo componente especulativo, a asegurar el retorno de las plusvalías a la comunidad que las genera con su propias decisiones, a nacionalizar en el sentido antes expuesto el suelo necesario para el desenvolvimiento de la ciudad y de la comunidad que habita en ella. El artículo 33.2 de la Constitución afirma, en efecto, la función social del derecho de la propiedad, “que delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes”. La Ley puede, por tanto, delimitar, esto es, configurar el contenido del derecho de © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario propiedad y precisar, en consecuencia, qué concretas facultades lo componen y cuáles quedan fuera de él, siempre que, naturalmente, deje a salvo el contenido esencial del derecho, que la Constitución protege directamente (artículo 53.1), de forma que éste siga siendo inidentificable como tal (vid. Al respecto la sentencia constitucional de 26 de Marzo de 1987 sobre la Ley de Reforma Agraria andaluza, que contiene importantes precisiones en este sentido). Por otra arte, el artículo 47 de la Constitución obliga positivamente de los poderes públicos a regular “la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación”, legitimando así la participación de la comunidad “en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”. En los artículos 33 y 47 del texto constitucional se dibujan, pues, un límite mínimo (la participación en las plusvalías generadas por las decisiones de ésta) y otro máximo (el obligado respecto al contenido esencial del derecho de propiedad) dentro

de

los

cuales

caben

políticas

muy

diferentes,

más

profundas

y

socializadoras, o más liberales, aunque todas ellas habrán de respetar también las directrices básicas que se contienen en los artículos 45 y 46 de la propia Norma Fundamental, a los que conviene hacer aquí alguna referencia. El primero de estos reconoce el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado y ordena a los poderes públicos velar “por la utilización racionable todos los recursos naturales (el suelo, recuérdese, es el único de ellos que no está en nuestra mano aumentar), con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la necesaria solidaridad colectiva”. No hace falta profundizar demasiado para convenir en que el ordenamiento urbanístico debe estar profundamente impregnado de estas ideas esenciales, Es verdad que las posibilidades de dicho ordenamiento encierra no han sido

nunca

debidamente

exploradas,

pero

no

es

menos

cierto

que

esas

posibilidades, que son innegables en el nivel del planeamiento o de la ordenación del territorio, y que permiten defender el medio ambiente, no bastan cuando lo que se pretende es, también, restaurar dicho medio ambiente que, dentro y fuera de la ciudad, ha sido objeto en el pasado de múltiples y graves agresiones. A la misma conclusión hay que llegar si se contempla el problema a la luz de los dispuesto en el artículo 46, según el cual “los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad”. Los términos imperativos del precepto indican claramente que la Constitución no quiere limitarse a hacer una mera recomendación, sino que pretende imponer un deber de conservar el patrimonio monumental heredado del pasado. A estas exigencias ha intentado dar respuesta la Ley del Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985 y a ellas se orientan también algunas de las técnicas consagradas por la legislación urbanística, como podremos ir comprobando a media en que progresemos en el análisis del ordenamiento urbanístico hoy vigente, análisis en el que no debe perderse nunca de vista la perspectiva constitucional a la que por eso acabamos de aludir.

1.4

La Ley de julio de 1990, TR junio de 1992

Hay que decir, no obstante, que, si bien las autoridades autonómicas asumieron sin excepción todas las competencias que con anterioridad ejercían las estatales en el plano ejecutivo, en el nivel legislativo los Parlamentos y Asambleas de las Comunidades Autónomas se mostraron muy cautos y muy respetuosos también con el ordenamiento urbanístico preconstitucional, que se limitaron a retocar en aspectos

más

bien

marginales

(establecimiento

de

nuevos

esquemas

de

planeamiento supramunicipal, protección de espacios naturales, regulación del suelo no urbanizable, endurecimiento de la disciplina urbanística etc.) sin afectar nunca al núcleo central del mismo, conscientes, sin duda, de que éste gira en torno a la definición del estatuto jurídico de la propiedad, que, como derecho fundamental que es, reclama una regulación general capaz de asegurar a todos los españoles la igualdad en cuanto al ejercicio del mismo. El Texto Refundido de 1976 se mantuvo así con el consenso general y sin tensiones de ningún tipo hasta 1990 y hubiera llegado hasta hoy muy probablemente si el legislador estatal no se hubiera lanzado impremeditada y torpemente a reformarlo en esta última fecha mediante una Ley, la de 25 de julio de 1990, elaborada apresuradamente sin contar con la opinión de las autoridades autonómicas y locales, ni de los expertos y los operadores, públicos y privados. La Ley de reforma de 1990 fue por esa razón mal recibida por todos y provocó la reacción de las Comunidades Autónomas, una parte de las cuales la impugnó ante el Tribunal Constitucional, impugnación a la que luego se acumuló la el Texto Refundido subsiguiente de 26 de junio de 1992 dando así lugar finalmente a la espectacular © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997 que hizo saltar por los aires, roto en mil pedazos, el ordenamiento urbanístico al anular, por razones estrictamente competenciales, más de doscientos artículos del citado Texto Refundido. La doctrina de la Sentencia, que ha tenido muy escasos valedores, es tan radical como simple: el legislador estatal carece, según el Tribunal Constitucional, de toda competencia en materia de ordenación de territorio y urbanismo, por lo que ni siquiera puede promulgar normas con carácter supletorio en estas materias. Sólo le es dado, en consecuencia, regular las condiciones básicas del ejercicio el derecho de propiedad (artículo 149.1.1a de la Constitución), las garantías generales de la expropiación forzosa y, por lo tanto, el régimen de valoraciones del suelo (artículo 149.1.18a), los aspectos regístrales en cuanto parte de la legislación civil (artículo 149.1.8a) y algunas otras cuestiones puntales. Todo lo demás corresponde, en consecuencia, a los legisladores autonómicos, lo que parece abocar a la yuxtaposición futura de diecisiete ordenamientos urbanísticos distintos sin otro vínculo común entre ellos que el que pueda resultar de esa regulación general de derecho de propiedad, limitada, además a las condiciones básicas del ejercicio del mismo.

1.5

STC de 20 de mayo de 1977

La Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997, al anular las dos terceras partes del Texto Refundido de 1992, vino a crear de la noche a la mañana un vacío normativo absoluto en la mayoría de las Comunidades Autónomas, que o bien no habían ejercido sus poderes legislativos en materia y urbanística o se habían limitado a regular aspectos puntuales y concretos y venían aplicando, por lo tanto, el Texto Refundido estatal de 1992. Ese vacío no podía ser cubierto cómodamente con el Texto Refundido de 197 6, que la Sentencia constitucional citada “resucitó”" con ese fin, dada la dificultad de cohonestarlo con el centenar de artículos de aquél que dicha sentencia dejó en pie. Los legisladores autónomos se vieron impelidos por ello a aprobar una legislación de urgencia, que, en general, vino a restablecer en los territorios respectivos de las diferencias Comunidades Autónomas el Texto Refundido estatal de 1992, aunque ahora con el carácter de derecho propio de las mimas. Así lo hicieron, en efecto, la Ley cántabra de 25 de abril de 1997, la vasca de la misma fecha, la andaluza de 18 © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario de junio, la castellano-manchega de 10 de julio, la madrileña de 15 de julio, la castellano-leonesa de 13 de octubre y la extremeña de 23 de diciembre, todas ellas de mismo año 1997. Más importante que este movimiento legislativo, cuyo único objeto fue el ya indicado de cubrir el vacío generado por la decisión del Tribunal Constitucional, es el cambio impulsado por el Gobierno constitucional tras las elecciones generales de 1996, que tuvo su primera manifestación en el RD Ley 5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley estatal de 14 de abril de 1997. Ese cambio responde a una nueva urbanística a la que dio forma consistencia un informe elaborado por el Tribunal de Defensa de la Competencia en 1993 sobre las medidas necesarias para introducir e incrementar la competencia en la economía española, informe que hizo oír, por vez primera una voz critica en contra de un sistema que, sin perjuicio de sus indudables valores,

ha

sido

generado

progresivamente

hacia

un

intervensionismos

administrativo cada vez mas agobiante, vaya exacerbación no sólo no ha contribuido a asegurar un urbanismo mejor, sino que ha resultado en buena parte contraproducente al prolongar, de forma exasperante muchas veces, los procesos de gestión y puesta en el mercado nuevo suelo con la inevitable secuela del encarecimiento del producto final, la vivienda, y propiciar, en fin, un clima insano en el que se han multiplicado los episodios de corrupción.

1.6

La Ley del suelo de 13 de Abril de 1998

La nueva Ley del Suelo de 13 de abril de 1998, retocada luego por el RD Ley 4/2000, de 23 de junio, responde a estas preocupaciones y, desde las limitadas posibilidades

al

alcance

del

legislador

estatal,

intenta

abrir

camino

a

un

ordenamiento más flexible que, como advierte su Exposición de motivos, elimine los factores de rigidez que se hablan ido acumulando y asegure una mayor capacidad de adaptación de las políticas urbanísticas a la cambiante coyuntura económica. En el orden formal la nueva LS, que ha recibido el placet del Tribunal Constitucional salvo en dos puntos concretos (Sentencia de 11 de Julio e 2001), ha abierto © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario también un proceso de reconstrucción general del ordenamiento urbanístico. La nueva regulación que contiene del estatuto jurídico de la propiedad del suelo desplaza, dado su carácter de legislación básica, la normativa autonómica anterior. Las normas de la nueva Ley sobre valoraciones del suelo (artículos 23 a 32, inclusive) son de aplicación general por corresponder esta materia a la competencia exclusiva del Estado. Por esta misma razón la Ley deja subsistente el medio centenar de artículos del Texto Refundido de 1992 que relaciona su disposición derogatoria primera. A partir de aquí comienza, pues, a operar la legislación autonómica, actual o futura, cuyos vacíos habrán de ser llenados acudiendo al Texto Refundido de 1976, según precisó la sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997. En contra de la opinión, que en este punto es solo eso, de la

referida sentencia seria

extraordinariamente útil y beneficioso para la, siempre imprescindible, seguridad jurídica codificar todo el Derecho Urbanístico estatal en vigor recogiéndolo, debidamente sistematizado, en un nuevo Texto Refundido que evitara los equívocos a los que puede dar lugar el manejo simultáneo de la nueva LS, de los preceptos del Texto Refundido de 1992 que ésta deja vigentes como Derecho estatal de general aplicación y de los correspondientes 1 Texto Refundido de 1976 que valen como Derecho supletorio. En la senda abierta por la nueva LS han iniciado ya su propio camino las Comunidades de Castilla-La Mancha (Ley de 4 de junio de 1998, de Ordenación de Territorio y de la Actividad Urbanística), La Rioja (Ley de 2 de Julio de 1998, de ordenación del Territorio y Urbanismo), Castilla y León (Ley de 5 de diciembre de 1998, de Ordenación del Territorio y Ley de Urbanismo de 8 de abril de 1999), Aragón (Ley Urbanística de 25 de marzo de 1999), Canarias (Derecho Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales), Cantabria (Ley de 25 de junio de 2001, de Ordenación Territorial y Régimen urbanístico del suelo) y Madrid (Ley del Suelo de 17 de julio de 2001) y están en trance de hacerlo algunas otras que no contaban hasta ahora con una legislación propia en esta materia. Navarra (Ley 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación de Territorio y Urbanismo), la Comunidad Valenciana (Ley 6/1994, de 15 de Noviembre, reguladora de la actividad urbanística) y Galicia (Ley 1/1997, de 24 de marzo, reguladora del suelo), cuentan también con leyes urbanísticas de carácter general.

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Gestión del patrimonio inmobiliario El Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 y sus Reglamentos de Planeamiento y Gestión

urbanística,

especialmente,

contribuyen,

como

normas

de

carácter

supletorio, a completar e integrar los ordenamientos urbanísticos de las diferentes Comunidades Autónomas.

2

El planeamiento urbanístico

2.1

El planeamiento supramunicipal

P.N.O. - (Plan Nacional de Ordenación)

PDTC -(Planos Directores Territoriales de Coordinación)

La Ley del Suelo de 1956, promulgada al término de una larga posguerra, en un momento,

por

socioeconómicas

lo

tanto,

de

grandes

tradicionales,

intentó

transformaciones canalizar

los

de

las

intensos

estructuras movimientos

migratorios internos a que esas transformaciones dieron lugar a través de un majestuosa arquitectura planificadora que, arrancando de un Plan Nacional de Urbanismo llamado a establecer las grandes directrices de la ordenación del territorio, encontraba luego continuación en los Planes Provinciales primero y después en los Planes Generales municipales y comarcales de ordenación urbana para alcanzar, incluso hasta el último rincón mediante el desarrollo de éstos a través del planeamiento de detalle contenido en los Planes Parciales de los distintos polígonos en que podía dividirse cada término municipal. Esta ambiciosa teoría de planes territoriales sucesivos no llegó a tener nunca plasmación en la realidad, ya que el Plan Nacional ni siquiera fue esbozado y los Planes Provinciales tampoco llegaron a ver la luz, excepción hecha del de Guipúzcoa, provincia pionera y durante mucho tiempo auténtica abanderada en este campo. La reforma legal de 1975 insistió en la idea e, incluso intentó reforzarla sustituyendo

los

Planes

Provinciales

de

la

Ley

precedente

por

un

nuevo

instrumento, los Planes Directores Territoriales de Coordinación, que estaban

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Gestión del patrimonio inmobiliario llamados a servir de nexo de unión entre la planificación territorial o física y la planificación económica. La idea, conceptualmente irreprochable, tampoco acertó a llevarse a la práctica, por lo que a la promulgación de la Constitución las normas legales relativas al planeamiento supramunicipal continuaban inéditas. Fue por ello en este concreto ámbito, abandonado de facto por la Administración del Estado, en el que incidieron las primeras Leyes autonómicas, que en uso de una competencia indiscutida comenzaron a aportar esquemas propios de planeamiento territorial supramunicipal para cada Comunidad Autónoma en sustitución del previsto con carácter general por el TR76. La primera en dar un paso al frente en esta dirección fue Cataluña con su Ley de Política Territorial de 21 de noviembre de 1983, que prevé la elaboración de un Plan General Territorial como “marco de coherencia de todos los planes, programas o acciones

con

incidencia

territorial”

a

desarrollar

ulteriormente

en

Planes

Territoriales parciales y en el que han de encajarse igualmente los Planes territoriales sectoriales. A la Ley catalana siguió pronto la Ley madrileña de Ordenación Territorial de 30 de mayo de 1984, conceptualmente más novedosa, que aportó por vez primera en nuestro ordenamiento una definición de ordenación territorial, entendida como “el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y programas que orientan y regulen las actuaciones y procesos de asentamiento sobre el territorio”. Ambas Leyes, catalana y madrileña, provocaron en las demás Comunidades Autónomas un proceso de reflexión que, a partir de 1987, fueron promulgando sus primeras Leyes territoriales, hoy sustituidas en su mayoría por las aprobadas a raíz de la Sentencia constitucional de 20 de marzo de 1997 (vid. La reseña que figura en el Apéndice).

2.2

Los planes generales de ordenación municipal

En el escalón municipal, que es en el que se ha desarrollado nuestra ya larga experiencia urbanística supuesto que si ni el Estado, ni las Comunidades Autónomas (con la excepción de Cataluña y Baleares) han acertado a desarrollar en © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario la práctica los distintos esquemas de planeamiento supramunicipal diseñados por las Leyes, los instrumentos de planeamiento siguen siendo los inicialmente previstos por la legislación anterior a la Sentencia Constitucional de 20 de marzo de 1997. Los Planes generales de ordenación urbana, que es la denominación tradicional utilizada por dicha legislación, o el planeamiento general en los términos más neutros de la vigente LS, son la pieza decisiva. Su funcionalidad específica y su grado de concreción varían, no obstante, según las clases de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable), cuya determinación es un objeto primario de los mismos. Con ello se quiso introducir un factor de flexibilización, que, dulcificando la anterior rigidez con que los concebía la Ley de 1956, hiciera posible la incorporación de improviso sin que ésta obligara a “romperles” como tantas veces sucedió en el periodo 1956-1976. Tras la reforma de 1975, los Planes Generales se comportan de distinto modo cada clase de suelo, En el clasificado como urbano, esto es, en el tejido urbano ya consolidado, la regulación que incorporan es agotadora y llega a la fijación detallada del uso pormenorizado de los terrenos y de la edificación, a la determinación precisa de las operaciones de renovación o reforma interior a realizar y al señalamiento de los programas y medidas concretas de actuación a adoptar para su ejecución (vid. Artículo 12.2 TR76). Dicho en pocas palabras y gráficamente: el Plan General en suelo urbano se comporta como un verdadero y auténtico Plan parcial o plan de detalle. En el suelo clasificado como urbanizable, en cambio, los planes Generales se han venido limitando a definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, a establecer una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y a fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo mediante actuaciones públicas o privadas (artículo 12 TR76). El afán de flexibilizar el contenido del Plan General y de hacer posible la incorporación de imprevistos llevó al legislador de 1975 a distinguir, dentro del suelo urbanizable, dos subtipos, según que el propio plan incorpora o no un concreto programa en orden a su urbanización efectiva. Los Planes Generales podían, por lo tanto abstenerse de ordenar y programar ab initio una parte del © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario suelo que clasificaban como urbanizable, dejando así auténticos vanos o vacíos de planeamiento (salvedad hecha de la determinación previa de los usos considerados incompatibles) para que luego fueron llenados ad hoc por ulteriores Programas de Actuación Urbanística en función de necesidades o actuaciones concretas que pudieran surgir y que en el momento de elaborar el Plan General eran imprevisibles. En el suelo urbanizable programado el Plan General incorporaba, lógicamente, el programa concreto a desarrollar luego en etapas cuatrienales mediante los correspondientes Planes Parciales a cuyos efectos dividía el territorio en sectores fijando, además, el trazado de las redes fundamentales de servicios, desarrollando los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio y asignando intensidades y usos globales a las diferentes zonas. Esta subdivisión del suelo urbanizable en programado y no programado fue, sin embargo, suprimida por el RD Ley 5/1996, de 7 de junio, y de ella ha prescindido también la nueva LS en su afán de ampliar la oferta potencial del suelo y de favorecer por esta vía la disminución de su precio. Ahora, por lo tanto, todo el suelo que no esté ya transformado (suelo urbano) o que no deba ser transformado nunca por laguna de las razones a las que se refiere el artículo 9 de la Ley (suelo no urbanizable) tendrá la consideración de urbanizable y podrá ser objeto, en consecuencia, de desarrollos urbanos siempre, claro está, que respete los usos declarados incomprensibles y las intensidades máximas establecidas por el Plan General, así como, en su caso, las normas de ordenación que eventualmente pueda establecer éste, que habrán de ser completadas mediante el correspondiente planeamiento de desarrollo. En el suelo clasificado como no urbanizable el Plan General establece las medidas y condiciones apropiadas para la conservación y protección de todos y cada uno de sus elementos naturales (suelo, flora, fauna y paisaje), a fin de evitar su degradación, así como de las edificaciones y parejas que por sus características especiales lo requieran. Es también cometido del Plan General la fijación del aprovechamiento medio o tipo para los distintos sectores o áreas de reparto en que pueda dividirse el suelo urbanizable, lo cual es fundamental como veremos, a los efectos de precisar el

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Gestión del patrimonio inmobiliario contenido del derecho de propiedad y de facilitar las operaciones de gestión y ejecución del planeamiento. Es razón de la trascendencia de sus determinaciones, el Plan General debe incluir una Memoria justificativa de la ordenación, planos de información y ordenación urbanística del territorio, normas urbanísticas, programa de actuación y un estudio económico-financiero (artículo 12.3 TR76).

2.3

Las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento

El TR7 6 potenció un instrumento que ya figuraba en la Ley de 1956 y que la lentitud y complejidad del proceso de planeamiento hace imprescindible en muchos casos: las llamadas Normas complementarias y subsidiarias del planeamiento. Como su propia denominación indica, la función de estas Normas es doble: completar, cuando existan, las determinaciones de los Planes Generales y suplir la ausencia de éstos, proporcionando un mínimo de ordenación (artículos 70 y 71 TR76 y 91 y 1.1 RP). De estas dos funciones genéricas destaca por su importancia la segunda, supuesto que son todavía una minoría los Municipios que dispone de Plan General de Ordenación. Las Normas constituyen en este sentido una forma de evitar la lacra del “urbanismo sin plan” o, lo que es lo mismo, supuesto que el plan es el eje operativo de la LS, de un auténtico “urbanismo sin Ley”, que caracterizó negativamente la primera etapa. En efecto, las Normas en cuestión se configuran por la Ley como una auténtica alternativa

de

los

Planes

Generales,

precisamente,

cuya

ausencia

suplen,

proporcionado una normativa mínima sobre clasificación y aprovechamiento del suelo, urbanización y edificación, que, permite encauzar y disciplinar el desarrollo urbano y formular a estos efectos los correspondientes Planes Parciales y Especiales. Dada su función supletoria de los Planes Generales, las Normas Subsidiarias, cuyo ámbito puede ser provincial o simplemente municipal, deben contener, con mayor o © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario menor concreción según los casos, las determinaciones precisas en orden a la clasificación y uso pormenorizado del suelo e, incluso, los planos necesarios para asegurar su operatividad y eficacia, pudiendo por ello ser clasificadas de verdaderos mini-planes o planes reducidos, pues su naturaleza es idéntica a la de los planes propiamente dichos.

2.4

Programas de actuación urbanística, planes parciales, estudios de detalle, planes especiales

Programas de Actuación Urbanística El TR permitió a los Planes Generales dejar auténticos vanos o vacíos en una parte del suelo urbanizable, cuya ordenación concreta se difería a un momento ulterior con el fin de poder ajustaría a necesidades nuevas o que en el momento de elaborar el plan no aparecían suficientemente perfiladas. Esta ordenación ulterior se canaliza, precisamente, a través de los que el TR76 llamaba Programas de Actuación Urbanística. Dicho esto, no es preciso insistir demasiado en aclarar la función y contenido de tales instrumentos, que, lógicamente, han de aportar lo que el propio Plan General contenía ya que una parte del suelo urbanizable; desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación, señalamiento de usos y niveles de intensidad con expresión del aprovechamiento tipo, trazado de las redes fundamentales de los distintos servicios y división del territorio en sectores para el desarrollo del programa en etapas sucesivas. Tampoco es preciso aclarar que la documentación de los Programas de Actuación Urbanística habla de ser sustancialmente la misma que la de los Planes General. En rigor, los Programas no eran sino piezas del Plan General de elaboración diferida en el tiempo por razones puramente estratégicas, elementos, por lo tanto, de la ordenación general municipal, cuyo desarrollo y ejecución ha de canalizarse igualmente a través de Planes Parciales. En relación a este instrumento, que, como ya hemos visto, surgió con la reforma de 1975 como una fórmula al servicio de un propósito de flexibilización del © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario planeamiento capaz de permitir la incorporación de actuaciones inicialmente imprevisibles, y que desde entonces se ha mantenido en un segundo plano, en buena parte a causa de una defectuosa articulación del procedimiento para su promoción y desarrollo, es necesario hacer aquí algunas precisiones. El RD Ley 5/96, de 7 de junio, eliminó, como ya hemos dicho, al anterior distinción entre el suelo urbanizable programado y el no programado con el propósito de ampliar la oferta potencial del suelo al permitir la promoción de desarrollos urbanos en toda la extensión del suelo clasificado como urbanizable por el planeamiento general. Ello vino a colocar en primer plano a los Programas de Actuación Urbanística, que, obviamente, resultan imprescindibles para actuar en el suelo que, al no estar previamente programado por el Plan General, carecía de ordenación precisa. La nueva LS ha seguido esta misma senda y, aunque no impide que el planeamiento general delimite sectores concretos dotados de una ordenación efectiva, está pensando, más bien, en un planeamiento general de signo negativo, que se abstiene d establecer directamente una ordenación para el suelo que clasifica como urbanizable y se limita por ello a fijar los usos que considera incompatibles y las intensidades que acepta como máximas. Es obvio que un Plan General así concebido reclama una continuación, un complemento, que aporte la ordenación positiva que precisa el suelo sobre el que pretenda actuarse, ordenación cuyo cauce será el planeamiento de desarrollo ulterior, bien bajo la fórmula de los Programas de Actuación Urbanística a los que se viene haciendo referencia (y a los que es forzoso seguir aludiendo porque hay muchos en ejecución que proceden de la etapa anterior) o bien, simplemente, a través de los correspondientes Planes Parciales. La Ley Valenciana de 15 de noviembre de 1994, reguladora de la actividad urbanística, ya habla optado con anterioridad en este punto por un modelo normativo semejante al separar también la programación de la clasificación del suelo con la consiguiente generalización de la figura de los Programas de Actuación Urbanística, cuya aprobación vincula a la sunción e compromiso inversor por las empresas urbanizadoras (que en el marco de esta Ley desplazan pura y simplemente al propietario del suelo, medida ésta de constitucionalidad discutible).

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Gestión del patrimonio inmobiliario Los Planes Parciales Como ya destacamos, el Plan General se comporta como un verdadero Plan Parcial en el suelo urbano al proporcionar, en lo que a éste se refiere, una regulación pormenorizada hasta en sus últimos detalles del uso y aprovechamiento del suelo. En el urbanizable, falta esa regulación pormenorizada del uso y aprovechamiento de los terrenos er incluso, puede faltar hasta su ordenación básica cuando el Plan General se limita a establecer para ese suelo los usos que considera incompatibles y las intensidades máximas que estima admisibles, como, en principio, permite la nueva LS. Aportar ambas cosas para un determinado sector de forma que quede completo el cuadro normativo es, justamente, la función propia de los Planes Parciales. Estos son por lo tanto, instrumentos de desarrollo del Plan General (o de las Normas Subsidiarias de planeamiento que hacen sus veces). Por eso, precisamente, y para hacer frente a la un práctica viciosa anterior que la jurisprudencia del Tribunal

Supremo

había

intentado

frenar,

el

artículo

13.1

TR

76

afirma

categóricamente que “no podrán redactarse Planes Parciales sin Plan General o Normas Subsidiarias del Planeamiento” y añade acto seguido que, “en ningún caso, podrán modificar las determinaciones de uno y otras.” Por eso, también, es decir, porque ese desarrollo del esquema de ordenación contenido en el Plan General en lo que al suelo urbanizable respecta es presupuesto imprescindible de cualquier operación de ejecución, el artículo 116.1 TR76, saliendo al paso igualmente de una abusiva costumbre muy extendida en la etapa precedente, establece de forma terminante que las actuaciones en suelo urbanizable requieren “la previa aprobación del Plan Parcial del sector correspondiente”, exigencia que sólo se exceptúa en aquellos casos en que la actuación se refiere única y exclusivamente a la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística previstos en los Planes Directores o en los Planes Generales o bien a la de algunos elementos aislados de dichos sistemas, supuestos, en lo que, dada su especial Índole, no es materialmente precisa la redacción del Plan Parcial. Los estudios de detalle

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Gestión del patrimonio inmobiliario El TR76, recogiendo experiencias precedentes surgidas praeter legem para resolver los problemas técnicos inherentes a la gran complejidad del planeamiento de las grandes ciudades, dio entrada en su texto a los llamados Estudios de Detalle como figuras complementarias del planeamiento, que participan de la misma naturaleza de los planes en cuanto destinados a establecer, adaptar o reajustar alineaciones y rasantes señaladas en los Planes Generales o Parciales, reordenar los volúmenes determinados en éstos y completar, en su caso, la red de comunicaciones definida en los mismos con las vías anteriores precisas para dar acceso a los edificios que el propio Estudio sitúa (artículo 14). Dada su naturaleza, los Estudios de Detalle no pueden corregir, ni modificar el planeamiento al que se refieren, ni, dicho menos, originar aumentos de volúmenes, alturas o índices de ocupación del suelo, incrementar densidades o alterar os usos preestablecidos(artículo 65 RP). Las determinaciones propiamente sustantivas quedan, pues, al margen de los Estudios de Detalle, que tampoco podrían, en consecuencia, intentar suplantar a los Planes Generales o Parciales y a las Normas Complementarias y Subsidiarias incluyendo lo que sólo es propio de aquellos o éstas, ni ocasionar perjuicio alguno o alterar las condiciones de ordenación de los predios colindantes (artículo 65, números 5 y 6, RP). Los Planes Especiales Las Figuras de planeamiento hasta ahora analizadas son todas ellas especies de un género común, los planes territoriales, planes que contemplan globalmente el territorio que constituye su objeto y se proponen la ordenación integral de éste en todos sus aspectos. Existe, no obstante, otro género de planes, distinto y, en cierto modo, contrapuesto, a aquél. La legislación urbanística los llama “especiales”, en razón, precisamente, de la especificidad de su objeto, que ya no es la ordenación integral de un determinado ámbito espacial en todos sus aspecto, sino más bien, la de uno solo de éstos, ya sea la ordenación de recintos y conjuntos artísticos, ya la protección del paisaje y de las vías de comunicación, la conservación del medio rural en determinados lugares, la reforma interior, el saneamiento de poblaciones o cualesquiera otras cuestiones análogas a éstas. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Esta misma “especialidad" propició en el pasado el abuso de estos planes, que en muchos casos se utilizaron con absoluta desconexión del planeamiento territorial o, incluso, como verdaderas alternativas a éste, lo cual es obviamente disfuncional y contribuye a enturbiar la cadena de planeamiento y a desvirtuar lo que constituye el contenido propio de todo el Plan Especial. Como en otros muchos puntos, el TR76 quiso también en éste corregir expresamente estas desviaciones de la inserción de los Planes Especiales en el planeamiento territorial.

3

La ejecución del planeamiento

El paso a la fase de ejecución tiene como presupuesto, de un lado, la previa existencia de un instrumento de planeamiento, de otro la delimitación de la unidad territorial a la que ha de referirse en concreto la actividad de ejecución, la aprobación de los Proyectos de urbanización correspondientes y la elección del sistema a utilizar.

3.1

Sistema de compensación

Los artículos 157 TR92 y 157.1 RG precisan esta idea con toda claridad. “El sistema de compensación -dice el segundo- tiene por objeto la gestión y ejecución de la urbanización de un polígono o unidad de actuación por los mismo propietarios del suelo comprendido en su perímetro, con solidaridad de beneficios y cargas”. El artículo 157 TR92, mas descriptivo, dice así: “en el sistema de compensación los propietarios aportan los terrenos de cesión obligatoria, realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones que se determinen en el Plan o Programa de Actuación Urbanística y se constituyen en Junta de Compensación, salvo que todos los terrenos pertenezcan a un solo titular”, supuesto extremo este último en el que, lógicamente, no es necesaria ninguna previsión especial. El sistema puede venir impuesto por el Plan o ser determinado en el momento mismo de la delimitación de la unidad de ejecución. En ambos casos, sin embargo, es preciso que s alcance una mayoría cualificada de propietarios (el 60 por ciento, © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario al menos, de la superficie del polígono) que apoye unos proyectos de Estatutos de la futura Junta y de Bases de actuación con arreglo a las cuales pueda llevarse a término la ejecución del Plan. Obtenida la mayoría exigida, la Administración actuante aprueba inicialmente, primero, los proyecto de Estatutos y de Bases en el plazo de tres meses a contar desde su presentación (pudiendo subrogarse la Comunidad Autónoma en el lugar del Ayuntamiento si éste no resuelve sobre la aprobación inicial en el plazo indicado: artículo 157.2 TR92), concede después audiencia a los propietario por quince días hábiles y procede finalmente, a la aprobación definitiva, que se entenderá concedida por silencio positivo si transcurren tres meses desde la aprobación inicial sin que se hubiera comunicado la resolución expresa (artículo 157.2, in fine, TR92). Una vez producida la aprobación definitiva, la Administración requiere a los propietarios para que otorguen la escritura de constitución de la Junta de Compensación, a la que pueden incorporarse también, amén de las propias Entidades públicas que sean propietarias de bienes, demaniales o patrimoniales, situados dentro de la unidad de ejecución, empresas urbanizadoras que, a cambio de la realización material de las obras, que reciben una determinada cuota del volumen edificable. Constituida la Junta, es todavía necesaria su inscripción en el Registro de Entidades urbanísticas colaboradoras, en cuyo momento adquiere personalidad jurídica. El artículo 161 TR92 regula también un procedimiento abreviado en el que los propietarios, por acuerdo unánime, pueden tramitar conjuntamente los proyectos de Estatutos, las bases de actuación y compensación y el Proyecto de Urbanización incluso.

3.2

Sistema de cooperación

En el sistema de cooperación -dicen los artículos 131 TR76 y 162 TR92- los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos.

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Gestión del patrimonio inmobiliario La única diferencia con el sistema de compensación, supuesto que las obligaciones de cesión gratuita de suelo y de costear la urbanización tiene, como ya nos consta, carácter general, radica en que en este caso el protagonismo del proceso de ejecución recae directamente en el Administración, limitándose los propietarios a colaborar en el mismo a través de la constitución de una Asociación administrativa (artículos 131 TR76 y 162.3 TR92). La Administración es, pues quien promueve y aprueba la reparcelación, aquí imprescindible, salvo que resulten suficientemente equitativos de por sí los términos de la distribución de beneficios y cargas resultantes del plan. Es, también, la Administración quien asume la responsabilidad de la ejecución de las obras de urbanización, contratando ésta con terceros o bien constituyendo una sociedad urbanizadora a los mismos efectos. La Administración es, en fin, quien distribuye las cuotas de urbanización correspondientes a cada propietario, pudiendo, incluso, exigir semestralmente el pago anticipado de los gastos de urbanización a realizar. Resta finalmente decir que en el sistema de cooperación no puede concederse licencias de edificación hasta que no sea firme en vía administrativa al acuerdo aprobatorio de la reparcelación (artículos 133 TR76 y 164.3 TR92), exigencia obvia ésta, ya que hasta ese momento la situación del suelo no se ajusta a lo previsto por el Plan.

3.3

Sistema de expropiación

La ejecución del plan por el sistema de expropiación supone la eliminación ab initio de los particulares y la asunción consiguiente por la Administración actuante del protagonismo exclusivo del proceso, bien mediante gestión directa por ella misma, o bien por cualesquiera de las demás formas de gestión previstas en le legislación de Régimen Local, incluida, claro está, la concesión (artículos 114.2 TR76 y 172 TR92). La operación expropiatoria previa requiere la delimitación precisa del polígono a los efectos de concretar debidamente los propietarios y los bienes y derechos afectados, ya que el plan -cuya aprobación comporta, según sabemos, la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación (artículo 33 LS)- no contiene, pese a ello, como es lógico, tales determinaciones. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Delimitado el polígono, la Administración puede optar entre seguir el procedimiento de tasación individual de cada finca para determinar el justiprecio o aplicar el de tasación conjunta, que los artículos 138 TR76 y 218 TR92 diseñan. En este último caso debe redactarse un proyecto de expropiación, que se expone al público para alegaciones por término de un mes para que los interesados, a quienes han de notificarse las correspondientes hojas de aprecio, puedan formular cuantas reclamaciones estimen procedentes. Informadas estas reclamaciones por la Administración actuante, el expediente pasa a la Comisión Provincial de Urbanismo para su resolución. Notificada ésta a los propietarios, la valoración se entiende aceptada por ellos si en los veinte días siguientes no manifiestan por escrito su disconformidad ante la Comisión Provincial de Urbanismo, que, en caso de discrepancia, ha de remitir las actuaciones al Jurado Provincial de Expropiación para la fijación definitiva del justiprecio. En cualquier caso, las valoraciones deben realizarse de acuerdo con los criterios que ale efecto fija la LS y que ya conocemos, teniendo en cuenta, sin embargo, los costes de urbanización, supuesto que la Ley impone a todos los propietarios el deber de subvenir a ellos, costes que el artículo 30 LS obliga a descontar de la valoración total, como también vimos.

4

Incidencia de la nueva Ley 2/2002 de 14 de Marzo, de Urbanismo de Cataluña

4.1

Antecedentes

La Generalidad empezó a ejercer las competencias en materia de urbanismo en fecha 1 de octubre de 1978, con el Real Decreto 1385/1978, de 23 de junio, de Traspaso de la Competencias de la Administración del Estado, en el marco de una legislación urbanística preconstitucional constituida por el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y por los Reglamentos que lo desarrollaban.

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Gestión del patrimonio inmobiliario El Estatuto de Autonomía concretamente el artículo 909, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 148 de la Constitución, otorgó a la Generalidad competencia exclusiva en materia de urbanismo. En desarrollo de este marco competencial, a lo largo de los años se han ido aprobando un conjunto d leyes con la finalidad de configurar un ordenamiento jurídico urbanístico propio de Cataluña. Inicialmente, en el marco de la citada legislación preconstitucional, se aprobaron la Ley 4/1980, de 16 de diciembre, de Creación del Instituto Catalán del Suelo y la Ley 8/1981, de 18 de noviembre, sobre protección de la legalidad urbanística esta última con la finalidad de poder disponer de los instrumentos necesarios para velar por la prevalencia del orden jurídico urbanístico, sin menospreciar la seguridad jurídica de los administrados y en particular, para afrontar la gravísima problemática derivada del fenómeno de las urbanizaciones ilegales. Posteriormente, se aprobó la Ley 3/1984 e 9 de enero, de Medidas de Adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña, que tenía por objeto la adaptación del ordenamiento urbanístico a las particularidades de Cataluña, en cumplimiento de la cual se elaboró el código urbanístico catalán. Este marco normativo se mantuvo hasta el año 1990, en el que se aprobó el Derecho Legislativo 1/1990, de 12 de julio, de Refundición de los Textos Legales vigentes en Cataluña en materia Urbanística, que ha sido el instrumento aplicado hasta el momento conjuntamente con las determinaciones de la legislación Estatal comprendidas dentro de su ámbito competencial. Esta aplicación ha sido confirmada por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, que ante la actuación del legislador estatal, acota el alcance de la competencia estatal en materia de régimen jurídico del suelo, valoraciones y expropiaciones en base a la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia Urbanística. Asimismo, la Generalidad ha aprobado otras leyes que, son regular propiamente el ámbito urbanístico, contienen disposiciones que inciden directa o indirectamente en este. Entre otras hay que hacer referencia a la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial, que regula los instrumentos de planeamiento territorial, con los cuales ha de ser coherente el planeamiento urbanístico, y también, la Ley 24/1991, de 24 de diciembre, de la Vivienda.

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Gestión del patrimonio inmobiliario 4.2

Razones de la promulgación de la Ley y principios generales de la misma

En ese marco, las razones de la promulgación de la ley y los principios generales de la misma son los siguientes: a.

Se parte de la concepción del urbanismo como función publica, una responsabilidad y competencia públicas que incluye la ordenación, la transformación, la conservación, el control y el uso del suelo, del subsuelo y del vuelo, su urbanización y edificación, la regulación del uso, de la conservación y rehabilitación de las obras, edificios e instalaciones (art. 1). En ese sentido, la actividad urbanística se ejerce con los instrumentos que recoge la Ley (clasificación del suelo a través de los planes urbanísticos, gestión y ejecución, licencias o autorizaciones, protección de la legalidad incluyendo la potestad sancionadora, etc.) A nuestro juicio, con esa definición tan amplia del urbanismo y de la actividad pública, se olvida, sin embargo, que ciertas actuaciones no son realizadas en su totalidad por las Administraciones sino por los particulares (así por ejemplo ocurre en temas como la gestión, urbanizadora y sobretodo en el edificación).

b.

El objetivo principal de la ponencia que elaboró, durante dos años, la ley no fue tanto la liberalización global de suelo para que los precios de la vivienda bajaran sino facilitar la conversión del suelo urbanizable en suelo urbanizado con el fin de simplificar el proceso edificatorio. En consecuencia y a diferencia de la Ley Estatal 6/1998 (que pretende incrementar la oferta de suelo incorporado al proceso urbano todo aquel que no concurran razones para su únicamente el suelo considerado urbanizable esté rápidamente urbanizado y en condiciones de ser edificado. Sólo aplicando esta idea, por lo demás puede entenderse el sistema de gestión urbanística y ejecución del planeamiento que recoge la ley.

c.

En esa línea, la ley se pronuncia a favor de un desarrollo urbanístico sostenible, definido como la utilización racional del territorio y el medio

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Gestión del patrimonio inmobiliario ambiente que comporta cohonestar las necesidades de crecimiento, con la preservación de ciertos valores medioambientales, a fin de garantizar la calidad de vida de las generalizaciones presentes y futuras (art. 3) Se trata pues, de conjugar el desarrollo urbanístico de las generaciones presentes sin perturbar ni impedir el disfrute del medio ambiente de generaciones futuras. Este principio recogido por vez primera en 1982 en la Carta Mundial de la Naturaleza, adoptada por la Asamblea de las Naciones Unidas pero referido a las relaciones entre los países ricos y pobres, ha sido incorporado el artículo 24 del Tratado de Ámsterdam. En nuestra ley se concreta de diversas manera, a saber: entre la documentación de los planes se exige la documentación medioambiental y, como mínimo, el informe medioambiental (así por ejemplo artículo 59.1 f) para los planes de ordenación urbanística municipal, antes planes generales) o la evaluación de impacto ambiental, siendo esta última mucho más completa y exhaustiva, a realizar antes de la entrada en vigor de planes y proyectos(así en los proyectos de actuaciones especificas en el suelo no urbanizable, (art. 48 Ley). No olvidemos que a nivel catalán es el Decreto 114/1988, de 7 de abril el que recoge la regulación jurídica e la evaluación de impacto, junto con la Ley 3/1998, de 27 de febrero de intervención integral de la Administración ambiental. Asimismo y a lo largo de la ley se recuerda que la globalidad de actuaciones

urbanísticas

deber

procurar

el

desarrollo

económico

y

urbanístico en el marco del desarrollo sostenible (así, por ejemplo, arte. 60.1 para los programas de actuación urbanística municipal). Aunque resulta necesario recordar que no siempre el interés ambiental coincide con el desarrollo sostenible (TJCE, Sentencia de 2 de Abril de 1998. Asunto centrales eléctricas en Gran Canarias y Tenerife). d.

Mediante esta Ley se pretende adaptar el ordenamiento urbanístico de Cataluña a la realidad actual, realidad que como sabemos a sufrido cambios importantes. En este sentido se incorporan tres novedades que

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30


Gestión del patrimonio inmobiliario afectan a las competencias urbanísticas dentro del territorio de la propia Comunidad Autónoma (Tit. I de la Ley, principalmente). Por un lado, la Ley afirma que el ejercicio de las competencias urbanísticas corresponde principalmente a la Administración de la Generalitat, a los Municipios y a las Comarcas. Esta última precisión se realiza de acuerdo con el artículo de la Ley de Organización Comarcal de Cataluña 6/1987, de 4 de abril que atribuye a las Comarcas ciertas competencias a nivel supramunicipal (por ejemplo en materia de ordenación del territorio y del urbanismo (art. 25.1 CE).Por ello, la Ley Urbanística otorga a este ente local la competencia para la tramitación de ciertos planes supramunicipales o la aprobación de algunos de ellos que afectan a intereses de más de un municipio. En segundo lugar, se concreta, a nivel de la Administración autónoma, los órganos y entidades urbanísticas especiales de la Generalitat (art. 16 y ss) que van desde el Consejero titular el departamento de obra públicas y urbanismo

hasta

las

comisiones

territoriales

de

urbanismo

(cinco,

incluyendo las cuatro provincias más de las Terres del Ebre) y la subcomisión de urbanismo del Municipio de Barcelona. Respecto a esta última, debemos recodar que estaba ya prevista en la Carta Municipal de Barcelona, aprobada por Ley del Parlamento de Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, ley que prevalece en los aspectos urbanísticos de la ciudad de Barcelona sobre la Ley Urbanística de Cataluña, de acuerdo con la disposición adicional segunda de esta última y su tabla de vigencias aprobada por Decreto 166/2002, el 11 de junio del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas. En tercer término, define a nivel legislativo lo que se considera administración actuante a efectos urbanísticos, con la consiguiente potestad de aprobación de los instrumentos de gestión urbanística y la potestad de ser titulares del 10% de la cesión obligatoria y gratuita de aprovechamiento medio, dado que en algunas resoluciones de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se habla negado esa posibilidad a ciertos órganos de la Administración institucional de la Generalidad como el “Institut Cátala del Sol” (así STJC, © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario sala de lo contencioso-Administrativo Secc. 3, núm. 805 de 5 de octubre de 2000). La Ley, en este aspecto, es excesivamente generosa, a nuestro juicio pues otorga esta condición además de a los ayuntamientos, al Institut cátala del Sol, consorcios urbanísticos y sociedades municipales de capital íntegramente público. A ellos se les atribuye la responsabilidad de formular, tramitar y aprobar los instrumentos de gestión urbanística correspondientes o bien ejecutar directamente el plan y, en el caso de los consorcios tramitar las figuras de planeamiento. Así mismo se les otorga el derecho a recibir el suelo de cesión obligatoria y gratuita correspondiente al porcentaje aplicable sobre el aprovechamiento urbanístico del ámbito de actuación correspondiente (art. 23.3). Esta decisión resulta jurídicamente más que discutible pues: ▪

Podría vulnerar las reglas de la libre competencia ya que al excluir a otras entidades privadas de la misma e incluir a determinadas sociedades públicas, está situándolas en una posición que altera alas reglas del marcado.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, alguna de esas actuaciones podría entrar en el concepto de contrato de obra pública y por tanto debería someterse a los principios de las Directivas europeas sobre contratación y a la Ley de Contratos de Administraciones Públicas, respecto, como mínimo, a los actos preparatorios y de adjudicación. No olvidemos que, de acuerdo con la Ley de Contratos,

en

ocasione

estas

entidades,

incluidas

las

sociedades municipales tendrán a su vez la consideración de poder adjudicador, como un Administración más, debiendo observar la citada teoría de los actos separables. Por último, respecto a los principios sobre la atribución de competencias (y responsabilidades) entre los distintos entes con capacidad para actuar en el

ámbito

urbanístico,

(sobre

todo

Administración

autonómica

y

local),resulta necesario apuntar sin prejuicio del ulteriores consideraciones, que el grado más alto de competencia de los municipios vendrá dado por la aprobación de 1 denominado programa de actuación urbanística © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario municipal (en adelante PAUM), En cuyo caso tendrán la competencia para la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento derivado, (con excepción de los planes parciales de delimitación) eso sí, con un informe preceptivo previo de la Comisión Territorial de Urbanismo, que es vinculante en los aspectos de legalidad y supramunicipalidad. e.

Instauración, como regla, del silencio positivo e incluso de mecanismos para conseguir la simplificación administrativa sustituyendo, por ejemplo, el requisito de la licencia por el de simple comunicación administrativa en la realización de diferentes actuaciones, que por cierto, no se concretan. Esta fórmula deriva, en teoría de la filosofía legislativa de “simplificación de procedimientos”, con el objeto de imprimir celeridad y eficacia con el fin de facilitar la transformación del suelo urbanizable en urbanizado. Sin prejuicio de ulteriores precisiones al referirnos a las licencias urbanísticas es necesario señalar que, en la práctica, este principio de la ley hace aguas, así por ejemplo, la regulación del silencio para la tramitación de los planes, sobretodo de iniciativa particular (así art. 89 Ley) es excepcionalmente compleja, larga y llena de obstáculos.

f.

Fomento de la cohesión social. Otro de los objetivos de la Ley, expuestos en el exposición de motivos (e importado de la reciente legislación francesa sobre regulación y solidaridad urbana) es que los asentamientos urbanos tengan, mantengan y potencien la cohesión social. Entre las medidas concretas previstas destacan dos. Pro un lado, la necesidad que los planes de ordenación urbanísticas municipal (en adelante POUM) determinan los indicadores de crecimiento población, recursos y desarrollo económico y social del sistema urbano para decidir la conciencia de posteriores actuaciones urbanísticas, criterios y objetivos que son concretados por los programas de actuación urbanística municipal. Por otro lado, destacar la previsión del artículo 58.3 de la Ley que, referida a los POUM, dice: “Els plans d'ordenació urbanística municipal han de reservar per a la construcció d'habitatges de protecció pública, amb caràcter general, com a

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Gestión del patrimonio inmobiliario mínim, el sol corresponent al 20% del sostre que es qualifiqui per a l’ús residencial de nova implantació, tant en sol urbá com en sol urbanitzable. Tanmateix, les comissions territorials d’urbanisme, a proposta municipal, poden disminuir aquesta reserva en els sectors amb densitats inferiors a vint-i-cinc habitatges per hectàrea que, per llur tipologia, no siguin aptes per a la construcció d'habitatges protegits” g.

La Ley procede, con carácter general, no solo a la regulación del suelo urbano sino también del subsuelo, Esa labor se atribuye al plan urbanístico. Sin embargo, la regulación resulta contradictoria pues en unos casos parece que las servidumbres administrativas necesarias para 1 presentación de servicios públicos o de actividades de interés público se podrán establecer siempre y cuando sean compatibles con el uso privado del inmueble, pues en otro caso deberá expropiarse (art. 39.1) y en cambio, en el artículo 58.1 CE referido a los planes generales, la regulación parece

contraria

al

supeditar

los

aprovechamientos

privados

a

la

implantación de las infraestructuras necesarias para la colectividad.

4.3

La clasificación del suelo

Comentar (Artículo 43 LUC) Suelo no urbanizable Como novedades más destacables respecto al régimen de usos en este tipo de suelo, se prevén, de forma saltuaria y desordenada, cuatro supuestos de usos que pueden llegar a permitirse, a saber (art. 47 a 54): 1.

Reconstrucción y rehabilitación de masías y casa rurales (art. 47.3 y 50). Han de estar incluidas en un catálogo recogido a subes por el

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Gestión del patrimonio inmobiliario planeamiento general o especial que explique las razones (arquitectónicas, históricas o paisajísticas) para su preservación o recuperación, teniendo como objetivo destinarlas a vivienda familiar, turismo rural o actividades educativas. Para ello, será necesario que el ayuntamiento exponga el proyecto a información pública y que se emita un informe perceptivo y vinculante de la comisión territorial de urbanismo competente previo al otorgamiento de la licencia correspondiente. El mismo procedimiento se seguirá para la actividad de explotación de recursos naturales, que la ley equipara a la anterior. 2.

Actividades y equipamientos de interés público (art. 57.4, 5 y 8). Se incluye aquí diversos usos (equipamientos y servicio comunitarios, infraestructuras de accesibilidad, infraestructuras de telecomunicaciones, hidráulicas, red de suministros de energía eléctrica, saneamiento y otras instalaciones

ambientales

de

interés

público)

que

podrán

llegar

a

autorizarse. Para ello será necesaria su ubicación en suelo no urbanizable por inadecuación, la aprobación de un plan urbanístico especial o un proyecto de

actuaciones

especificas

de

interés

público,

tramitado

por

el

ayuntamiento (al que únicamente se le exige el sometimiento del proyecto a la información pública y cierta documentación especifica) y aprobado definitivamente por la comisión territorial de urbanismo correspondiente que lo podrá denegar por razones de legalidad o supramunicipal. Posteriormente, el uso solicitado se someterá a la obtención de la correspondiente licencia. 3.

Nuevas construcciones, se incluyen aquí una excesivamente amplia panoplia de supuestos que van desde las construcciones destinadas a viviendas

familiares,

hasta

el

turismo

rural

o

el

alojamiento

de

trabajadores temporeros (art. 47.6 y 49) Las referidas nuevas construcciones, sino están previstas en el Plan de ordenación urbanística municipal, se someterán a la necesaria tramitación de un plan especial o un proyecto de actuación específica de interés

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Gestión del patrimonio inmobiliario público de los que ya hemos visto y también se supeditarán a la tramitación y concesión de previa licencia. 4.

Régimen de usos provisionales del suelo no urbanizable. La Ley (art. 53.1) parece permitir, por último, en esta clase de suelo cierto tipo de usos no definitivos siempre y cuando no se destinen a uso residenciales o industriales (si por ejemplo, almacenes, depósitos de mercancías o bienes muebles) estén integrados por instalaciones fácilmente desmontables, y se ubiquen en terrenos destinados a sistemas generales, Para ello, la ley exige la obtención e autorización municipal del ayuntamiento previo sometimiento a información pública y dictamen preceptivo y vinculante de la Comisión Territorial de urbanismo correspondiente (art. 54)

Suelo urbanizable delimitado Los terrenos que en virtud de la ley estarán clasificados como suelo urbanizable delimitado son aquellos que son anterioridad se incluirán en el concepto de suelo urbanizable

programado.

La

Ley

Catalana

resucita

una

distinción

que

voluntariamente habla enterrado el artículo 10 Ley 6/1998 al suprimir los dos tipos de suelo urbanizable hasta entonces existente, (programado y no programado) con el fin de agilizar la oferta de suelo apta para su transformación. Es el Plan de Ordenación Urbanística Municipal (art. 58.6) el que concreta directamente la delimitación de los diferentes sectores atribuyendo a cada uno los Índices de edificabilidad bruta, la densidad máxima, (sin que pueda superar las 100 viviendas por hectárea) y los usos principales y compatibles. Esta función también se atribuye a los Programas de Actuación Urbanística Municipal (art. 60.7) que no solo puede delimitar el suelo urbanizable sino incluso modificar los sectores previamente delimitados.

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Gestión del patrimonio inmobiliario Una vez realizada esa operación y para la transformación del sector será necesario la formalización, tramitación y aprobación definitiva de un plan parcial. Este podrá ser formulado a instancias de la Administración actuante o de los particulares interesados (art. 87 y 96) debiéndose realizar la aprobación inicial en el plazo de dos meses desde la recepción de la documentación completa. Por lo demás regirán las reglas habituales del silencio Administrativo (art. 87 y ss en relación al art. 96.1) En cuanto a los deberes de los propietarios en este tipo de suelo, se equiparan a los del suelo urbano no consolidado debiendo realizar las cesiones obligatorias a los ayuntamiento para realizar la obra urbanizadora y edificar los solares en le plazo establecido por el plan, (art. 45). Además, deben ceder el suelo necesario para edificar el 10% del aprovechamiento urbanístico correspondiente al sector o ámbito que se trate y costear las infraestructuras de conexión con los sistemas generales. Por último y de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley, el suelo urbanizable programado y el suelo apto para ser urbanizado pasa a ser suelo urbanizable delimitado desde la entrada en vigor de la misma. Suelo urbanizable no delimitado Los planes de ordenación urbanística municipal, entre otras cuestiones deben incluir los indicadores de crecimiento, población, recursos y desarrollo económico y social del sistema urbano que hayan de ser considerados para decidir la oportunidad y la convivencia de cada actuación urbanística, incorporado previsiones sobre la disponibilidad de recursos hídricos y energéticos (art. 58.1 d) y e). En base a los mismos, sobre el suelo urbanizable no delimitado (en el que el planeamiento únicamente señalará las intensidades máximas de usos urbanísticos las magnitudes de las actuaciones urbanísticas, las conexiones con las infraestructuras externas y el porcentaje de cesión obligatoria y gratuita) se debe decidir acerca de la conveniencia o necesidad de su futura delimitación y transformación urbanística operación

que

podrá

incluirse

en

los

programas

de

actuación

urbanística

municipales mediante criterio objetivos que deberán llevarse a la práctica por el planeamiento derivado. En concreto, dicha transformación será realizada mediante los denominados planes parciales de delimitación que concretarán la actuación del sector en los anteriores parámetros. Cuando el plan parcial de delimitación sea realizado a iniciativa particular, podrán formularse previamente avances de © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario planeamiento con el fin de consultar la vialidad de la futura formulación y para que sirva de orientación a la hora de hacer la tramitación y determinar su contenido (art. 73 LS) El citado proyecto se someterá a informe de la Administración que tramita y aprueba definitivamente el plan, informe que tendrá efectos preparatorios internos, con la finalidad de iniciar la tramitación habitual de los planes parciales (art. 87 LS). A partir de ahí la interpretación correcta de la ley es que dichos planes parciales de delimitación son planes parciales a los que se les añade un requisito y es la justificación especifica de su actuación en le promoción de suelo urbanizable. La aprobación de estos planes derivados compete a la Administración de la Generalidad (al Consejero de Política territorial o a la Comisión Territorial de Urbanismo) como excepción a la regla general (art. 77 y 78 LS).

4.4

El planeamiento urbanístico

El marco general El sistema de planificación urbanística diseñado por la ley (Tit III, art. 55 a 109) sigue en gran parte el modelo ya recogido en la legislación de 1956 e incorporado en la anterior Ley Catalana de Urbanismo. Las novedades más destacables son, como veremos, la inclusión de los programas de actuación urbanística municipal (PAUM) como expresión de las políticas de cada municipio sobre suelo y vivienda, que contiene las previsiones y compromisos asumidos por la Administración Local para el desarrollo de los antiguos planes generales; la ampliación de las determinaciones de los planes de ordenación urbanística municipal (POUM, antes planes generales) que incluyen, detalladamente, la obra de urbanización definida como básica, estableciendo los criterios para el resto de actuaciones; la supresión de los estudios de detalle simplificando los denominados proyectos de urbanización con el fin de dar mayor agilidad al proceso urbanizador la redistribución de la competencia para la aprobación definitiva de los planes derivados; la conclusión de novedades referidas a los estudios de impacto ambiental y regulación di subsuelo y, finalmente, como veremos, la introducción de la figura del avance de planeamiento como instrumento para que los particulares que pretenden promover un plan de iniciativa particular delimitado suelo urbanizable pueden plantear una consulta previa a su presentación con el fin de conocer el parecer del Ayuntamiento: son los denominados planes parciales de delimitación a los que ya hemos hecho referencia. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

De ese modo, la distinción entre los diversos tipo de planes es la ya conocida, diferenciado por un lado, entre el planeamiento urbanístico general (planes directores urbanísticos, planes de ordenación urbanística municipal, programas de actuación urbanísticas municipal, normas de planeamiento urbanístico) y por otro, el planeamiento derivado (planes especiales, planes de mejora urbana, planes parciales de urbanización prioritaria). Veamos pues algunas de las características más destacables de este sistema de planeamiento, así como ciertas cuestiones sobre su tramitación y aprobación. Los planes directores urbanísticos En Cataluña y a pesar que el artículo 9. 9 EAC atribuye la competencia exclusiva a la Generalidad en materia de ordenación del territorio y urbanismo, sin más diferencia, la legislación tradicionalmente ha distinguido estos dos conceptos. Así, la Ley 23/1983, de 21 de noviembre de política territorial recoge el sistema de planeamiento territorial incluyendo las siguientes figuras: a.

El plan Territorial General, que cubrirá todo el territorio de Cataluña (análogo al que en el resto del Estado se denomina Plan Nacional de Ordenación y como el todavía no aprobado).

b.

Los planes territoriales Parciales, jerárquicamente sometidos al anterior y de extensión mínima comarcal. Aprobados por Derecho del Consejo Ejecutivo y cuya misión es definir los objetivos del territorio regulado, orientando las acciones en materia de emplazamiento de infraestructuras, determinación de espacios de interés natural e incluso definición de las tierras con usos agrícolas y forestales que deben ser consideradas. Al respecto ha sido aprobado el Plan Territorial Parcial de las Terres del Ebre (Decreto 345/1985, de 28 de diciembre).

c.

Los Planes Territoriales Sectoriales que, abarcando todo el territorio de la Comunidad Autónoma, afrontan el territorio de manera sectorial. así por ejemplo, ha sido aprobado el Plan Territorial Sectorial de Carreteras (Decreto 311/1985, de 25 de octubre) y el Plan de Espacios de Interés Natural (Decreto 328/1992, de 14 de diciembre).

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Gestión del patrimonio inmobiliario Pues bien, ya la anterior Ley Catalana del Suelo y con la finalidad de evitar la aplicación en Cataluña de la Ley estatal de 25 de julio de 1990 incorporó ciertos aspectos de la ley de 1976 y entre ellos la figura de los Planes Directores de Coordinación (hoy, como veremos, Planes Directores Urbanísticos). Este tipo de planes, a caballo entre los planes territoriales y urbanísticos (el Reglamento de Planeamiento los denomina Planes Directores Territoriales de Coordinación), tienen, “a priori” carácter vinculante tanto para la Administración como para los particulares, aunque en el sistema autonómico nunca ha quedado claro cual es su función, pues como veremos por un lado puede ser cumplido por los Planes Territoriales Sectoriales y por otro, en menor medida, por los Planes de Ordenación Urbanística Municipal, (a así lo señaló la Comisión Jurídica Asesora en el Dictamen 24/1990 referido a la Ley del Suelo Catalana de 1990). Las novedades respecto a los Planes de Urbanización Municipal (POUM) Los planes de Ordenación Urbanística Municipal (en adelante POUM), sustituyen a los anteriores Planes Generales de Ordenación Urbana incluyendo, respecto a los mismos, ciertas novedades sustantivas y formales, que pueden resumirse en: a) Prevén determinaciones mucho más detalladas que los anteriores Planes Generales con la finalidad de agilizar el proceso urbanizador permitido que una vez aprobados prácticamente pueda procederse a la ejecución inmediata de las obras de urbanización que recogen (así art. 58.3b) Ley Catalana Suelo). En esa línea y en el suelo urbano consolidado concretan qué elementos deben completarse para que los terrenos adquieran la clasificación de solar. Pro tanto, incluyen determinaciones que antes estaban recogidas en los Planes Parciales,

o en

los

proyectos de

reparcelación. En armonía con el espíritu de facilitar la urbanización, la Ley, con carácter general, los estudios al detalle. La Ley obliga a reservar suelo para la construcción de viviendas de protección pública como mínimo en proporción al 20% del total de la superficie que se edifique como uso residencial de nueva implantación, tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable. Aunque su formulación y tramitación corresponden a los Ayuntamientos, la competencia se atribuye a la Comarca en el caso que afecte a más de un término municipal.

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Gestión del patrimonio inmobiliario Los programas de Actuación Urbanística Municipal (PAUM) Los programas de Actuación Urbanística Municipal (PAUM), son la novedad más destacable respecto a la legislación anterior. Obedecen a las prestaciones de los municipios de tener la competencia sobre la aprobación del planeamiento derivado (art. 60 y 61) que hasta la fecha la legislación catalana se había negado a conceder, al menos totalmente. De ese modo, los programas de actuación urbanística municipal son la expresión de las políticas municipales de suelo y vivienda constituyendo el marco de referencia adecuado por la concertación de actuaciones en esas materias entre los Ayuntamiento y la Administración de la Generalidad. Para que se dicte un PAUM debe existir un POUM (no olvidemos que de los 945 municipios de Cataluña existentes son 196 los que no cuentan en este momento con instrumento alguno de planeamiento y 408 que poseen Normas subsidiarias siendo 250 los que tienen Plan General ). En los programas constarán las previsiones y los compromisos asumidos para el desarrollo de los planes de ordenación urbanística en el marco del desarrollo urbanístico sostenible. Además de evaluar las necesidades de suelo y vivienda del municipio han d acreditar que son coherente con el planeamiento territorial o director. Aunque su elaboración es voluntaria, su aprobación permitirá a los Ayuntamientos el ejercicio máximo de sus competencias urbanísticas, pudiendo prever todas o algunas de las figuras del planeamiento urbanístico derivado. Tienen una vigencia de 6 años y su formulación corresponde a los Ayuntamientos (art. 74.2 LS) o los consejos comarcales si son de ámbito supramunicipal, correspondiendo su aprobación definitiva al Consejero de Política territorial y obra públicas para municipios de más e 100.000 habitantes (art. 77 b) o, en caso contrario, a las comisiones

territoriales

de

urbanismo

que

únicamente

podrán

ejercer

sus

competencias al respecto a cuestión de interés supramunicipal o de pura legalidad. Otros instrumentos de planeamiento Respecto a otros instrumentos de planeamiento las novedades son escasas. Se recogen denominadas Normas de Planeamiento Urbanístico (análogas a las anteriores normas complementarias y subsidiarias de planeamiento), los planes parciales urbanísticos (entre los que se incluye como novedad, los ya referidos © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario planes parciales de delimitación para concretar el suelo urbanizable no delimitado, cuya aprobación definitiva corresponde a la Administración autónoma (art. 79.2 LS), planes especiales (recogiendo los planes especiales del uso del subsuelo, o de turismo rural), y los planes de mejora urbana, análogos a los PERI que recogía al anterior normativa. Por último añadir que junto estos programas de actuación urbanística municipal, la ley configura como instrumentos de política del suelo y de vivienda, los patrimonios públicos del suelo, los derechos de tanteo y retracto y el régimen de venta forzosa de los propietarios. (Tit. V de la Ley, art. 151, 178). En este sentido, los programas así como los POUM pueden contener reservas de suelos para constituir o ampliar los patrimonios municipales de suelo. Así, los terrenos expropiados en suelo no urbanizable no sujeto a protección especial y en suelo no urbanizable no delimitado han de ser destinados a atender las necesidades de vivienda pública, mediante alquiler u otras fórmulas. Con la aprobación de los programas, los Ayuntamientos podrán delimitar aéreas al efecto del ejercicio de tanteo y retracto y también la creación de un instrumento que hasta la fecha no ha funcionado: El registro municipal de solares, referido a aéreas concretas en las que el planeamiento haya fijado los plazos para la edificación y éstos no se hayan cumplido.

4.5

La ejecución del planeamiento

La Ley se refiere a la ejecución o gestión de los planos en su Titulo IV (arts. 110 a 150) entendiendo por tal aquel conjunto de procedimientos cuya finalidad es conseguir la transformación del uso del suelo y, especialmente, proceder a su urbanización posterior edificación, procedimientos que en la nueva regulación se pretende mucho más rápidos y ágiles. La ejecución del planeamiento es en la letra de la ley, una actividad pública en la que los particulares intervienen de manera subordinada. Al respecto es necesario señalar que el articulado de normativa que comentamos resulta aquí especialmente farragoso, pues únicamente se ha limitado a dar forma jurídica a cuestiones puramente técnicas. Sin embargo y pese a su dificultad conceptual, estos preceptos © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario son la clave del desarrollo urbanístico, pues de su aplicación dependerá el éxito o fracaso de la nueva regulación. El paso previo a la fase de ejecución es la aprobación del instrumento de planeamiento más detallado según el tipo de suelo: así en suelo urbano resulta suficiente el planeamiento urbanístico general en el caso que contenga la ordenación detallada; sino deberá aprobarse un plan de mejora urbana, Para la ejecución de sistema (carreteras, calles, equipamientos, art. 34, 35) bastará también un plan de ordenación urbanística municipal o, en su caso, un plan especial. En el suelo urbanizable delimitado se requerirá un plan parcial. Además, la obra urbanizadora exige la división en sectores o polígonos, es decir, la determinación de una superficie susceptible de materializar el régimen de cesiones del suelo impuesto por el plan o programa, y de llevar a cabo la distribución equitativa de los beneficios y las cargas derivadas de la urbanización, como parte esencial del contenido normal de derecho de propiedad (art. 7 y 111.1, 112). La Ley acota esta distribución, no permitiendo como se hacia hasta la fecha, las compensaciones intersectoriales, posibilidad que había dado lugar a diversos problemas (así véase STSJCA, Secc. 3a núm 1038 de 7 de diciembre 2000). Los diferentes sistemas de actuación: la reparcelación y la expropiación.

Compensación Básica

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Gestión del patrimonio inmobiliario La primera modalidad del sistema de actuación por reparcelación se denomina de compensación básica (análogo al que hasta ahora era el sistema de compensación) según el cual los propietarios asumen la gestión del proceso entero de ejecución del planeamiento, aportando los terrenos de cesión obligatoria, ejecutando a su cargo la urbanización, en los términos y condiciones impuestas por el plan de Ordenación Urbanística o por el acuerdo de aprobación del sistema de reparcelación y se constituyen en junta de compensación (art. 124.1). Compensación por concertación Otra segunda modalidad dentro del sistema de reparcelación es el de compensación por concertación. En ella pueden tomar la iniciativa los propietarios que representen, como mínimo, el 25% de la propiedad de la superficie del sector debiendo realizar un convenio urbanístico con el Ayuntamiento, el contenido del cual de incluir el proyecto de bases para el concursos de adjudicación de la gestión urbanística integrada. El convenio urbanístico debe someterse a información pública, junto con el proyecto de base, en el plazo de 20 días, advirtiendo de las especificidades que comporta esta modalidad y de sus efectos expropiatorios. Una vez aprobado el convenio por el Ayuntamiento se formalizará en documento público y deberá convocarse el concurso correspondiente, las bases del cual se ha de ajuntar a las incluidas en el convenio. así, el proyecto de bases ha de especificar los documentos que la persona concesionaria ha de redactar (proyecto de tasación conjunta,

proyecto

de

reparcelación,

redacción

del

plan

y

proyecto

de

urbanización), los criterios de reparcelación, las obras que se han de ejecutar y su plazo, las facultades de vigilancia que corresponden a la Administración, los deberes de conservación y mantenimiento del concesionario y otros compromisos, así como las circunstancias derivadas de la legislación de contratos aplicable en caso de incumplimiento. Cooperación En la modalidad de cooperación en el sistema de reparcelación (que sustituye al sistema de actuación por cooperación), los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y gratuita y la Administración actuante (o el concesionario, como veremos) ejecuta la obra de urbanización a cargo de los referidos propietarios. A diferencia de las modalidades anteriores, como ya era tradicional, el proceso de ejecución y el protagonismo recaen directamente en la Administración. Los © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario propietarios

pueden

colaborar

en

el

proceso

a

través

de

una

asociación

administrativa que incluso puede redactar el proyecto de reparcelación. Asimismo, se prevé el desarrollo de esta modalidad mediante la concesión de la ejecución urbanística integrada. De ese modo, el ayuntamiento puede decidir la celebración de un concurso para la adjudicación de la concesión y la persona concesionaria es beneficiarla de la expropiación de los terrenos cuyos propietarios no se hayan adherido, debiendo ejecutar la obra de urbanización. En definitiva, se trata de remover los obstáculos que hasta ahora existían para ejecutar las obras, y simplificar al máximo los trámites administrativos. Sectores de urbanización prioritaria. Otra modalidad que también es objeto de agilización es la de sectores de urbanización

prioritaria

aplicable

a

aquellos

sectores

de

suelo

urbano

no

consolidado y de suelo urbanizable delimitado en que por circunstancias especiales de carácter urbanístico, demográfico, de necesidad de desarrollo de los sistemas urbanos o, de acuerdo con el planeamiento territorial sea necesario conseguir suelo urbanizado. Vemos que el presupuesto habilitante está ampliamente concebido, pues no debemos olvidar que la filosofía de la ley es poder convertir lo más rápidamente posible suelo urbanizable en urbanizado. La declaración del sector de urbanización prioritaria que hasta ahora correspondía al Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, puede ser acordado por la Comisiones Territoriales de Urbanismo (cinco, correspondientes a las cuatro provincias más la de las Terres del Ebre) a propuesta de las corporaciones municipales interesadas o, con el informe favorable del ayuntamiento correspondiente, a la Dirección General de Urbanismo. También se prevé que sean los propios ayuntamientos quienes realicen esta declaración siempre y cuando cuenten con un programa de actuación urbanística en vigor. El principio de concertación preside esta modalidad, de manera que es necesaria la aceptación municipal para la Administración autonómica delimite este tipo de sector. La declaración formal del sector de urbanización prioritaria especificará la Administración actuante que debe formular y aprobar los proyectos pertinentes, a la aprobación de los instrumentos de gestión percibir las cesiones de terrenos con aprovechamiento, transmitir y aprobar los expedientes de expropiación o, en caso de incumplimiento, de venta forzosa y aplicar también la vía de apremio. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Esa declaración, además, tendrá como efecto la aplicación del régimen de gestión urbanística regulado en la Ley, la inmediata ejecución de las obras a partir de la aprobación definitiva del planeamiento (con un plazo de tramitación máxima de 6 meses) y comportará la obligación de edificar los solares resultantes. Expropiación y Ocupación directa de terrenos afectados a sistemas generales o locales. Por último y como novedad, además del sistema de actuación urbanística por expropiación, la Ley regula la denominada ocupación directa de terrenos afectados a sistemas generales o locales incluidos en sectores o polígonos de actuación a los efectos de la gestión (art. 150). La ocupación directa de esos terrenos y su paso a dominio público comporta el reconocimiento por parte de la Administración actuante del derecho de los propietarios a participar en la distribución equitativa de beneficios y cargas. La contundencia de la ocupación directa exige que el legislador haya establecido unos requisitos (mínimos) para poner en marcha esta modalidad, así: •

Que se trate de terrenos afectos por el plan a sistemas y deban pasar a dominio público,

La motivación del sistema elegido por la Administración actuante y su necesidad basada en razones de urgencia,

La necesidad de publicar la aprobación definitiva del plan o polígono de actuación, titulo habilitante de la ocupación directa y que permite concretar el ámbito en la individual a los afectados hacen efectivos sus derechos y obligaciones,

La notificación individual a los afectados de todos los actos y, en especial del acto de ocupación directa,

La indemnización de los daños y prejuicios causados por la ocupación anticipada,

Por último, si en el plazo d cuatro años desde el acto de ocupación no se ha aprobado definitivamente el instrumento reparcelarlo se podrán iniciar los trámites para la fijación del justiprecio de acuerdo con el procedimiento diseñado en la propia ley (arts. 108.1 y 2).

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Gestión del patrimonio inmobiliario

5

Análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de Marzo

La sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo (BOE del 25 de abril) fue dictada a raíz de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por varias Comunidades Autónomas contra la Ley estatal 8/1990 y el posterior TRLS 1992, pero, atendida la derogación de la mencionada Ley 8/1990, sólo resolvió el recursos dirigidos contra el TRLS 1992. Es una sentencia largamente esperada, que finalmente ha dado una respuesta, no exenta de polémica, a las cuestiones de legalidad

constitucional

planteadas

por

la

regulación

postconstitucional

de

urbanismo formulada por el legislador estatal. Se trata de una sentencia de gran relevancia doctrinal que trasciende la materia urbanística al sentar la posición del Tribunal sobre dos cuestiones generales como son por un lado el alcance del título competencial del Estado establecido en el art. 149.1.1 CE y de otra banda, la interpretación de la cláusula de la supletoriedad del derecho estatal establecida en el art. 149.3 CE. En congruencia con el perímetro delimitado por los recursos, la sentencia no contiene demasiados pronunciamientos sobre aspectos sustantivos de la materia urbanística sino que se centra básicamente en el sistema constitucional del reparto de competencias que rige en el sector material del urbanismo. Ahora bien, la sentencia no limita su análisis competencial estrictamente a la materia urbanismo a la cual hace mención Harta. 148.1.3 CE sino que lo extiende a los otras títulos competenciales aducidos por el legislador estatal a la disposición final única del TRLS'92 así como a los otras que derivan del art. 149.1 CE. Por otro lado, a la estudiar la titularidad de la competencia sobre el urbanismo no parte del concepto amplio del urbanismo tradicionalmente utilizado, sino que a estos efectos competenciales distingue varios ámbitos. Por un lado el urbanismo como

disciplina

del

fenómeno

urbano,

que

es

el

que

según

el

Tribunal

Constitucional el art. 148.1.3 CE permito asumir con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas. Y de otro banda otras ámbitos o sectores que son de titularidad estatal, de entre los cuales, a banda de los que resultan del art. 149.1 apartado 8 (legislación civil) y apartado 18 CE (expropiación, responsabilidad patrimonial, régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común), el Tribunal Constitucional destaca el que deriva del art. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario 149.1.1 CE. Este último permito al Sido fijar las condiciones básicas tendentes a garantizar la igualdad de todos los propietarios del suelo, las cuales condicionan inevitablemente la regulación de la propiedad urbana que corresponde al legislador urbanístico autonómico y en consecuencia el modelo urbanístico que pueda diseñar. El Tribunal Constitucional analiza también la competencia estatal sobre ciertas materias que pueden tener incidencia en el urbanismo como por ejemplo la defensa (art. 149.1.4 CE), las bases y la coordinación de la planificación económica (art. 149.1.13 CE) o la legislación básica sobre protección medioambiental (art. 149.1.23 CE). Finalmente, dentro de las cuestiones competenciales, el Tribunal Constitucional analiza la cláusula de la supletoriedad del derecho estatal establecida en el art. 149.3 CE en que se amparaba la declaración de supletoriedad de determinados preceptos estatales contenida a la disposición final única apartado 3 del TRLS'92 y niega que la mencionada cláusula pueda constituir un título atributivo de competencia porque el Estado supla la inactividad normativa de las Comunidades Autónomas

en

materias

sobre

las

cuales

todas

ellas

hayan

asumido

estatutariamente la competencia.

5.1

El ámbito material del urbanismo y las competencias estatales ex art.149.1 CE, apartado 1,8 y 18, que condicionan la competencia exclusiva de las CCAA

A la analizar el orden competencial que rige en la materia urbanismo, el Tribunal Constitucional empieza por relativizar el carácter exclusivo de la competencia autonómica sobre el urbanismo que resulta del juego de los artes. 148.1.3 y 149.1 CE y de la correspondiente asunción estatutaria de la competencia. Así en el FJ 5 afirma que: “Más debe señalarse que tal exclusividad competencial no autoriza a desconocer la que cono el mismo carácter viene reservada al Estado miedo virtud del art. 149.1 CE tal como ha precisado la STC 56/1986 (FJ 3), referida al urbanismo y la STC 149/1991 (FJ 1.B) relativa a la ordenación del territorio. Procede púas afirmar que la competencia autonómica en materia de urbanismo debe coexistir cono aquellas que el Estado ostenta en virtud del art. 149.1 CE cuyo ejercicio puede condicionar © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario lícitamente, la competencia de las Comunidades Autónomas sobre el mencionado sector material” Con objeto de determinar en cuál forma estos títulos estatales inciden sobre la competencia autonómica el Tribunal Constitucional aprecio preciso definí, en primer lugar, el ámbito de la competencia sobre urbanismo que pueden asumir las Comunidades Autónomas en virtud del que prevén los artes. 148 y 149 CE. A estos efectos empieza por analizar que es el urbanismo y qué es su contenido. Según el Tribunal Constitucional el urbanismo, como sector material de atribución competencial, se refiere a la disciplina jurídica de los asentamientos humanos en el espacio que comprende una diversidad de potestades públicas (planificación y gestión urbanística, intervención en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y la edificación) entre las cuales se incluye, en aquello que sea preciso, la regulación del régimen jurídico del suelo, en cuanto que apoyo material de la actividad urbanizadora y de edificación. Estas potestades se traducen en una pluralidad de técnicas y de instrumentos urbanísticos destinados a hacer efectiva una

determinada

política

de

ordenación

urbana.

El

Tribunal

Constitucional

aprovecha por precisar que si bien la Constitución no define qué es el urbanismo, si que establece, junto con el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuado (art. 47 CE), determinados principios rectores de la política social y económica. Estos, conformo el art. 53.3 CE deben ser reconocidos y respetados por todos los poderes públicos en el ámbito de sus respectivas competencias, como son la utilización del suelo de acuerdo con el interés general por impedir la especulación y la participación de la comunidad en las plus valías generadas por la acción urbanística de los entes públicos (art. 47 CE) que necesariamente han de estar presentes en la actuación y la política urbanística de los entes públicos competentes. Hecha

esta

delimitación

del

ámbito

material

del

urbanismo

el

Tribunal

Constitucional afirma que una parte de este contenido del urbanismo está atribuido al Estado por el art. 149.1 CE, apartados 1 y 18. Así, el apartado 1, que otorga al Sido competencia por regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento decís deberes constitucionales, le permito, en este caso, fijar las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana. Mientras que el apartado 18, que confiere al Estado la competencia por establecer las bases del régimen jurídico de las © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario Administraciones Publicas, el procedimiento administrativo común, la legislación sobre expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, lo habilita por regular algunas de las instituciones y técnicas jurídicas de las cuales instrumentalmente se sirve el urbanismo por lograr sus objetivos de ordenación urbana. Esto hace que la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre el urbanismo se haya de integrar sistemáticamente con las mencionadas competencias estatales las cuales, pese a poder propiciar una afectación puntual de la materia urbanística, en caso alguno legitimas, pero, una regulación general del régimen jurídico del suelo, dado que la Constitución ha otorgado la competencia exclusiva sobre el urbanismo a las Comunidades Autónomas y: en consecuencia, a ellas corresponde ejercer la función de emanar normas que afecten la ordenación urbanística. Un golpe establecido que no todo el ámbito material del urbanismo está comprendido dentro de la competencia autonómica que ampara harto. 148.1.3 CE, sino que una parte está sujeta a competencias estatales, el Tribunal Constitucional pasa a analizar estos títulos estatales y el grado con el cual afectan la competencia autonómica sobre el urbanismo. De estos diversos títulos estatales el Tribunal Constitucional centra especialmente su atención en el que deriva del arte 149.1.1 que es el que, al legitimar que el Estado determine las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana, condiciona con más intensidad la competencia autonómica sobre el urbanismo. Así, el Tribunal Constitucional dedica los FJ 7, 8, 9 y 10 a analizar el alcance del art. 149.1.1 sobre la regulación de la propiedad urbana, mientras que destina el FJ 11 a referirse, muy someramente a los títulos estatales que resultan del art. 149.1, apartados 8 y 18 CE.

5.1.1 La competencia estatal establecida en el art. 149.1.1 CE por regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio del derecho de propiedad urbana

Hasta esta STC 61/1997 el Tribunal Constitucional había hecho una utilización escasa y cautelosa del art. 149.1.1 CE como título habilitando por legitimar la intervención del Estado y nunca lo había aducido, como hace en esta sentencia, como único título competencial por regular los derechos y deberes constitucionales, sino que había hecho siempre una invocación complementaria, destinada a reforzar la acción de otros títulos competenciales en presencia. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

La novedad de esta utilización en solitario del título competencial del art. 149.1.1 CE junto con el peligro de que una interpretación expansiva de este título competencial abre la vía porque el Estado, con el pretexto de regular los derechos y deberes constitucionales, invada ámbitos materiales excluidos de su competencia, ha

hecho

que

el

Tribunal

Constitucional

se

haya

esforzado

en

acotar

escrupulosamente los límites en qué se debe mover la intervención del Estado amparada en el art. 149.1.1. CE. El título competencial del art. 149.1.1 CE Con respecto a la naturaleza y alcance del título del art. 149.1.1 CE el Tribunal Constitucional procede a su determinación mediante dos vías de aproximación, una negativa y otra positiva. Por vía negativa (FJ 7.a) el Tribunal Constitucional rechaza su identificación con otros órdenes de previsiones y principios constitucionales. Así, en primer lugar, desde la perspectiva de la igualdad el Tribunal' Constitucional niega que la competencia que el art. 149.1.1 CE otorga al Estado por fijar las condiciones básicas por el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales se pueda equiparar con el contenido derivado de otros preceptos constitucionales como por ejemplo los artes. 138.2 y 139, apartados 1 y 2 CE (preceptos que no contienen ningún título competencial sino que establecen presupuestos o límites o bien reconocen la unidad de mercado y el derecho de libre circulación). Asimismo niega que el art. 149.1.1 CE se pueda considerar un equivalente, en el plano competencial, del art. 14 CE en qué se consagra el principio de igualdad de todos los españoles. Hechas estas sucesivas negaciones el Tribunal Constitucional concluye que el art. 149.1.1 CE no comporta una interdicción porque el legislador autonómico efectúe un trato divergente y desproporcionado respecto de la legislación estatal. En segundo lugar, el Tribunal Constitucional sostiene que las “condiciones básicas” a las cuales hace mención el art. 149.1.1 CE no son tampoco un sinónimo de legislación “básica”, “bases” o normas “básicas”. Si bien el art. 149.1.1 CE no autoriza el Estado por que realice una normativa completa y acabada de los derechos y deberes constitucionales sino únicamente por que fije las condiciones tendentes a garantizar la igualdad de sus titulares, de forma que resta un espacio normativo por que el legislador competente sobre la materia (en el caso de la propiedad urbana es el legislador autonómico) dicte normas jurídicas que © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario completen su régimen jurídico, estas condiciones básicas del art. 149.1.1 CE no se sitúan en la lógica del binomio legislación básica estatal + desarrollo legislativo autonómico. Las mencionadas condiciones básicas sólo pueden incidir en los derechos y deberes constitucionales, desde la perspectiva de la igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es susceptible de desarrollo como si se tratara de unas bases. Será el legislador, bien estatal, bien autonómico, según el régimen competencial que rija en cada caso el que respetando estas condiciones básicas establezca su régimen jurídico. En tercer lugar, las condiciones básicas no se identifican tampoco, “según el Tribunal Constitucional, con el contenido esencial de los derechos constitucionales al cual hace mención el art. 53.1 CE, que constituye una garantía del titular de los derechos constitucionales enfrente de las eventuales extralimitaciones de los poderes públicos, aun del propio legislador, sea estatal o autonómico. El contenido esencial no es, por lo tanto, una técnica que sirva por determinar la parte de la regulación que corresponde al Estado y la parte que es de competencia autonómica, como es el caso de las condiciones básicas del art. 149.1.1 CE. En el mismo FJ7, apartado b el Tribunal Constitucional formula la delimitación positiva del título competencial del art. 149.1.1 CE. Desde esta aproximación positiva, el Tribunal Constitucional afirma que las condiciones básicas se predican de los derechos y deberes constitucionales, no de los sectores materiales en que se insertan, de tal forma que el art. 149.1.1 CE sólo puede dar cobertura a aquellas condiciones que tengan una relación estrecha, directa e inmediata con los derechos constitucionales, a riesgo, de lo contrario, de desbordar el ámbito del art. 149.1.1 CE y actuar como un título horizontal que penetre, ilegítimamente, en cualquier materia o sector por el sol hecho de estar remotamente implicado un derecho o deber constitucional. Hecha la puntualización de que la competencia estatal otorgada al art. 149.1.1 CE está limitada a las condiciones básicas de los derechos y deberes constitucionales, el Tribunal Constitucional declara que se trata de un título competencial autónomo, positivo o habilitando, referido al ámbito normativo, el que permito al Sido efectuar una “regulación”, aun cuando limitada a las condiciones básicas, que en caso alguno puede llegar, por lo tanto, a establecer un diseño completo y acabado de su régimen jurídico. Las dos vías, negativa y positiva de delimitación, traen ay Tribunal Constitucional a concluir (FJ 7.b in fino) que el art. 149.1.1 CE no puede ser entendido como una © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario prohibición de divergencia autonómica, ni como atributivo de una competencia estatal básica según el esquema basas + desarrollo que deje un espacio de desarrollo legislativo a las Comunidades Autónomas sino que es un título autónomo que otorga al Sido competencia exclusiva por regular, desde la perspectiva de la igualdad, las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales pero no su régimen jurídico acabado y completo. Significado de las condiciones básicas Según el Tribunal Constitucional las condiciones básicas que el art. 149.1.1 CE permito fijar a el Estado por garantizar la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes fundamentales hace referencia al contenido primario del derecho, a las posiciones jurídicas fundamentales (facultades elementales, límites esenciales, deberes fundamentales, prestaciones básicas, ciertas premisas o presupuestos previos). Estas condiciones deben ser las imprescindibles y necesarias por garantizar la igualdad de los titulares del derecho, sin que sea precisa una igualdad formal absoluta pues si así fuera, se podría producir una invasión de las competencias autonómicas. Dentro de estas condiciones básicas se incluyen también, ciertos criterios que tienen relación necesaria e inmediata con las mencionadas condiciones como por ejemplo el objeto sobre el que recaen las facultades que integran el derecho, los deberes, requisitos mínimos y marco organizativo por el ejercicio del derecho, etc. Desde esta inteligencia de las condiciones básicas el Tribunal Constitucional apunta que una primera interpretación literal del art. 149.1.1 CE en relación a la materia urbanística, puerta a estimar que el ámbito reservado a la regulación estatal con objeto de garantizar la igualdad básica de los propietarios del suelo se refiere al sistema de valoraciones así como al régimen urbanístico de la propiedad del suelo. La incidencia de la competencia estatal ex art. 149.1.1 sobre la regulación de la propiedad urbana y el urbanismo El título del art. 149.1.1 CE no habilita el Estado por establecer una regulación uniforme de la propiedad privada y su función social, ni esta pretensa uniformidad puede justificar la anulación de las competencias legislativas de las Comunidades Autónomas en las materias en las cuales está en juego la propiedad, cono es el caso del urbanismo. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Con respecto a la regulación de la propiedad, el Tribunal Constitucional precisa que la igualdad que trata de garantizar este título competencial no es la identidad de las situaciones jurídicas de todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio, hecho que seria incompatible con la opción de un Estado descentralizado según el Título VIII de la Constitución, sino un mínimo denominador común con respecto al contenido básico o primario del derecho, que garantice la igualdad de trato de todos los españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales, en este caso, el derecho de propiedad, el cual se puede expresar, por ejemplo, en la fijación de ciertas limitaciones ï servidumbres (STC 149/91 y STC 227/88) Por otro lado, y en relación a la incidencia de este título competencial sobre el urbanismo, el Tribunal Constitucional declara que la legislación estatal dictada al amparo del art. 149.1.1 CE en relación a las manifestaciones de la propiedad sobre las cuales las Comunidades Autónomas tienen competencia, no se puede utilizar por regular la política autonómica sectorial correspondiente, como seria, en el caso del urbanismo, por llevar a término la ordenación de la ciudad, el urbanismo en sentido objetivo, pues esto implicaría vaciar el contenido de la competencia autonómica. Mediante estas condiciones básicas no se puede, por lo tanto, configurar el modelo de urbanismo que la Comunidad Autónoma y la Administración local, en el ejercicio de sus respectivas competencias, pretendan diseñar, ni definir o predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos al servicio de estas estrategias territoriales, aunque indirectamente puedan condicionarlos. El que la competencia estatal ex art. 149.1.1 si que ampara es tanto la regulación de la adquisición del contenido urbanístico de la propiedad susceptible de apropiación, su valoración e incluso la fijación des presupuestos previos requeridos por que nazca el derecho de propiedad urbana como el establecimiento de los deberes básicos inherentes a cada manifestación de dominio en los cuales se concreta la función social de la propiedad que, según el art. 33.2 CE forma parte del contenido de este derecho. El título competencial del art. 149.1.1 CE ofrece al legislador estatal opciones por diseñar modelos de propiedad urbana diversos que, todo y limitados a las condiciones básicas, indudablemente afectan al estatuto completo de la propiedad urbana y por lo tanto condicionan la competencia autonómica. En virtud de la competencia del art. 149.1.1 CE el Estado puede, por lo tanto, establecer una © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario determinada concepción de la propiedad urbana, en sus disparos fundamentales como, por ejemplo, la concepción tradicional en el urbanismo español que disocia la propiedad del suelo del derecho a edificar; mientras que, de su banda, las Comunidades Autónomas podrán dictar normas relativas a la regulación de la propiedad urbana, si bien respetando la regulación estatal relativa a las condiciones básicas así como la que resulte de otros títulos competenciales del Estado con incidencia en la regulación de la propiedad. Dado que la competencia del art. 149.1.1 CE se limita a las condiciones básicas de igualdad sin poder extenderse a la regulación de la propiedad urbana sobre la cual las Comunidades Autónomas tienen competencia normativa, el Tribunal Constitucional apunta que por una correcta articulación de ambas competencias la regulación se exprese mediante principios o reglas generales. De la delimitación del título competencial del art.149.1.1 CE hecha a lo largo de los FJ 7 a 10 que se acaban de analizar se extraen dos conclusiones. Primera, que la regulación por parte del Estado se debe limitar a la vertiente subjetiva de los titulares de la propiedad urbana con objeto de garantizarlos las condiciones básicas de igualdad sin que se pueda extender al urbanismo objetivo, se a decir, a la materia urbanística (políticas de ordenación de la ciudad e instrumentos a su servicio). Segunda, que la regulación estatal de la propiedad urbana no puede abarcar

su

regulación

completa

y

acabada

sino

que

se

debe

limitar

al

establecimiento de las condiciones básicas de igualdad. Esta doctrina que se acaba de reseñar, relativa a la incidencia del título competencial de el art. 149.1.1 CE sobre la propiedad urbana y el urbanismo, ha llevado la STC 61/1997 a estimar constitucionales una pluralidad de preceptos del Texto Refundido de 1992 de carácter básico, de contuve urbanístico molino relevante, como por ejemplo el art. 3.1 relativo a las finalidades y atribuciones de la acción urbanística (FJ 4), el art.3.2.c y el art. 9, relativos a las clases de suelo (FJ 14.b y FJ 15.a) o los art. 19 y 20, referentes a los derechos y deberes de los propietarios (FJ 17 a y b). Inversamente, los límites en los cuales el Tribunal Constitucional sitúa el art. 149.1.1 CE lo han traído a declarar inconstitucionales una serie de preceptos del Texto Refundido de 1992 que, todo y regular aspectos substanciales de la propiedad urbana que podrían estimarse uno condiciones básicas”, amparadas, por lo tanto en el art. 149.1.1, han sido tildados de inconstitucionales bien porque la regulación de las condiciones básicas se hacía en relación a determinados instrumentos y técnicas urbanísticas respecto de las cuales © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario el Estado no tiene atribuida competencia o bien porque contenían una regulación completa e intensa de la materia que desbordaba el límite de las condiciones básicas e invadía hace parte de la regulación de la propiedad urbana que corresponde a las Comunidades Autónomas.

5.1.2 Las competencias estatales derivadas del art. 149.1.8 y 18 CE (FJ 11 STC 61/1997)

En el FJ 11, el Tribunal Constitucional analiza los títulos competenciales del art. 149.1 CE, apartados 8 y 18, invocados por el legislador estatal a la disposición final única apartados 1 y 2 del TRLS 92 y su incidencia en la competencia urbanística de tieso Comunidades Autónomas. Con respecto al título del art. 149.1.8, que otorga al Sido competencia exclusiva sobre la legislación civil, el Tribunal Constitucional aprecio innecesario hacer un pronunciamiento previo sobre su alcance y se remito a pronunciamientos anteriores en qué se contiene su doctrina así como al estudio concreto de los diversos preceptos del TRLS 92 impugnados, basados en este título competencial. En el caso del art. 149.1.18, el Tribunal Constitucional renuncia también a hacer el análisis global y previa de los diversos títulos competenciales que se comprenden, dado que la pluralidad de títulos y su alcance diverso, hace inviable un tratamiento unitario, y remito su estudio al de los preceptos del TRLS 1992 objeto de impugnación que se amparaban. En relación a la expropiación forzosa el Tribunal Constitucional reitera su doctrina en lo referente a que la competencia estatal está limitada a la determinación de las garantías expropiatorias y formula alguna precisión relevante tanto con respecto a la titularidad de la competencia por determinar la causa ex propiandi, como en relación al establecimiento de especialidades procedimentales en la tramitación de las expropiaciones. Así, anula por exceso competencial el art.206, del TRLS 92, relativo a los supuestos expropiatorios, quitado la apartado f) (expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad) al considerar que el Estado no tiene competencia por determinar la causa ex propiandi cuando no tiene atribuida la competencia material o sustantiva, que, en el caso del urbanismo corresponde a las Comunidades Autónomas (FJ 30). Con respecto al procedimiento, el Tribunal © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario Constitucional declara inconstitucional el art.220.1 del TRLS de 1992 (tasación conjunta) y el art. 221 del TRLS de 1992 (procedimiento de expropiación individual) porque

aprecio

aplicable

la

doctrina

sobre

el

reparto

competencial

del

procedimiento administrativo, según la cual se. trata de una competencia adjetiva, que sigue la material o sustantiva, sin perjuicio, obviamente, del respeto a las normas relativas al procedimiento expropiatorio general. Finalmente, en relación al sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas el Tribunal Constitucional entendió amparado en este título competencial del art. 149.1.18 CE la regulación estatal de los supuestos indemnizatorios en caso de alteración del planeamiento contenida a los art. 237, 238 y 239 TRLS 1992, si bien admito que, a banda de esta regulación estatal común, las Comunidades Autónomas, puedan, en el ámbito de sus competencias exclusivas, prever otros supuestos indemnizatorios que se superpongan a la garantía general que corresponde determinar al Estado (STC 61/1997, FJ 33).

5.2

La cláusula de la supletoriedad del art.149.3

Finalmente, la STC 61/1997 (FJ 12.c) analizó con carácter preliminar si la legislación urbanística postconstitucional podía ampararse en la regla de la supletoriedad del derecho estatal que consagra el art. 149.3 CE. Recordamos en este sentido, que la disposición final única del TRLS 92, al apartado 3 declaraba de aplicación supletoria, enfrente de la regulación autonómica específica, todos los preceptos del TRLS 92 que conformo los dos primeros apartados de la propia disposición final única no tenían carácter de legislación básica ni eran de aplicación llena. Pues bien el Tribunal Constitucional ratifica la posición doctrinal sobre la regla de la supletoriedad del derecho estatal que, modulando su doctrina precedente había sostenido en las últimas STC 147/1991 y STC 118/1996, y extrae todas sus consecuencias. Así, afirma que la regla de la supletoriedad del derecho estatal establecida

en

el

art.

149.3

CE

tiene

una

función

interordinamental

y

concretamente actúa como instrumento al servicio de los operadores jurídicos autonómicos destinados a rellenar las lagunas del propio derecho. Niega por lo tanto, por ser contrario al orden constitucional de distribución competencial, su utilización como título autónomo en virtud del cual el Estado produce derecho en © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario materias sobre las cuales no tenga competencia, con Túnica finalidad de sustituir la falta de normativa autonómica. De forma que cuando, como sucede en el caso del urbanismo, todas las Comunidades Autónomas han asumido estatutariamente la competencia sobre la materia con carácter exclusivo, el Estado no tiene, en base al art. 149.3 CE, ningún título de intervención por regular la materia. Esta carencia de competencia normativa sobre el urbanismo hace que el legislador estatal

no

pueda

ni,

positivamente,

modificar

el

derecho

urbanístico

preconstitucional o efectuar la refundida ni, negativamente, proceder a hace suya derogación en la medida que es un derecho, para él indisponible, que rige supletoriamente hasta que las Comunidades Autónomas no resuelvan dictar normas propias que desplacen el derecho estatal anterior. Este desplazamiento se producirá tanto sueles cuando las Comunidades Autónomas estimen procedente aprobar una nueva regulación, dado que el derecho a legislar de las Comunidades Autónomas se manifiesta tanto en su vertiente positiva de dictar leyes como en la negativa de decidir no y regular determinadas materias. Esta

interpretación

doctrinal

puerta

al

Tribunal

Constitucional

a

estimar

inconstitucional y nulo el apartado 3 de la Disposición final única del TRLS 1992 en el cual se declaraban supletorios todos los preceptos que no eran de aplicación llena o constituían legislación básica, así como todos los 177 preceptos del TRLS de 1992 de carácter supletorio y a declarar asimismo la inconstitucionalidad y subsiguiente nulidad de la disposición derogatoria única del mencionado Texto Refundido de 1992 en cuando derogaba el Texto Refundido de 1976, el Real decreto-ley 3/1980 y el Real decreto-ley 16/1981, admitiendo sólo como legítima la derogación de la Ley 8/1990 efectuada en la misma disposición derogatoria única. La declaración de inconstitucionalidad y consecuente nulidad de la derogación del Texto Refundido de 1976, el Real decreto-ley 3/1980 y el Real decreto-ley 16/1981, determina que estos textos normativos hayan recuperado su vigencia, si bien, como indica la STC 61/1997, de manera supletoria y hasta que no se produzca su desplazamiento por el derecho propio de qué progresivamente se vayan dotando las diversas Comunidades Autónomas. La declaración de inconstitucionalidad del derecho estatal meramente supletorio que ha formulado el Tribunal Constitucional en la STC 61/1997 constituye un © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario auténtico llamamiento de atención a los legisladores autonómicos por que abandonen la pasividad que los ha caracterizado y ejerzan la función legislativa que constitucionalmente y estatutariamente tienen encomendada dotándose de su propio modelo urbanístico, respetando, obviamente, las normas estatales que regulan materias relacionadas con el urbanismo. Es también un toque de atención al legislador estatal por que evite la tendencia a legislar de forma global y extensiva, como si la Constitución de 1978 y el Estado de las autonomías que proclama no hubiera comportado un reparto del poder del Estado y la asignación a las Comunidades Autónomas de la función legislativa en las materias atribuidas a su competencia exclusiva. Se debe decir finalmente que, aun cuando la interpretación formulada por el Tribunal Constitucional en esta sentencia al afirmar que la reglada supletoriedad es una técnica destinada a llenar las lagunas legales que eventualmente encuentre la aplicación del derecho autonómico y no una norma atributiva de competencias estatales, no es una posición nueva y pese a que esta inteligencia de la regla de la supletoriedad hacía obligada tanto la declaración de inconstitucionalidad de todo el derecho urbanístico estatal dictado al amparo de la mencionada regla como la de la derogación del TRLS 76, el pronunciamiento del Tribunal ha sido recibido muy críticamente

por

parte

de

un

cierto

sector

doctrinal

que

considera,

injustificadamente, que esta doctrina del Tribunal Constitucional atenta contra la unidad del Estado.

5.3

El veredicto de la STC 61/1997 y la normativa urbanística subsistente

En conformidad con la doctrina sobre el régimen competencial que rige la materia urbanística y sobre la regla de la supletoriedad del derecho estatal que acabamos de analizar, la STC 61/1997 declaró que eran inconstitucionales y nulos cerca de dos tercios de los preceptos del TRLS 92. Pero,

por

evaluar

el

verdadero

impacto

de

esta

amplia

declaración

de

inconstitucionalidad sobre el ordenamiento jurídico urbanístico hace falta tener en cuenta también que el Tribunal Constitucional no analizó el TRLS “in totum” sino que va limitarse a juzgar los preceptos objeto de recurso de forma que, de los diversos preceptos del TRLS 92 subsistentes tras la mencionada declaración de inconstitucionalidad, sólo pueden estimarse constitucionales aquellos sobre los © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario cuales el Tribunal Constitucional se pronunció expresamente. Por otro lado, se debe decir que un número considerable de preceptos del Texto Refundido de 1992 que no fueron declarados nulos y que por lo tanto mantuvieron su vigencia formal, en Sano práctica perdieron su virtualidad al haber sido declarados inconstitucionales y nulos otros preceptos con los cuales se integraban de forma sistemática y coherente. Hace falta tener presente, finalmente, que la declaración de nulidad de la mayor parte del. TRLS de 1992 fue acompañada de la declaración expresa de vigencia supletoria del TRLS 1976, del Real decreto-ley 3/1980 y del Real decretoley 16/1981. El alcance del veredicto determinó que la legislación urbanística vigente tras la STC 61/1997 de 20 de marzo quedara integrada, por un lado por los escasos preceptos del Texto Refundido de 1992 que no quedaron afectados por la declaración de inconstitucionalidad de la STC 61/1997, bien porque fueron expresamente declarados conformes a la Constitución, bien porque no habían sido impugnados. Y por otro lado, por el derecho urbanístico autonómico, si se trataba de Comunidades Autónomas que, como Cataluña, tenían su propio derecho urbanístico (Decreto legislativo 1/1990) o bien por el TRLS de 1976 y los Reales decretos-ley 3/1980 y 16/1981, si era el caso de Comunidades Autónomas que no habían legislado en materia urbanística. Resulta, pero, que al haber sido concebidos dentro de un marco normativo innovador, los preceptos estatales del TRLS de 1992 subsistentes planteaban dificultades de ensambladura no solamente con el TRLS 1976, supletoriamente aplicable a las Comunidades Autónomas que no habían ejercido su derecho a legislar sino también con el derecho urbanístico propio de las Comunidades Autónomas que como Cataluña, habían mantenido el modelo urbanístico y de regulación de la propiedad urbana tradicional, instaurado por la Ley del Suelo de 1956 y mantenido por el TRLS de 1976. Esta situación normativa caracterizada por la difícil convivencia de los escasos preceptos estatales subsistentes, aislados de su contexto normativo, con el derecho urbanístico autonómico o con los preceptos estatales preconstitucionales, de aplicación supletoria, de difícil, cuando no imposible ensambladura, atendida la divergencia de contenidos materiales, va poner de relieve la necesidad que el legislador estatal y el legislador autonómico, cada uno de ellos en el ámbito competencial diseñado a la Constitución y en la interpretación hecha por la STC 61/1997, ejercieran sin demora su competencia normativa. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

La primera reacción legislativa tras la STC 61/1997 provino de Comunidades Autónomas faltas de derecho urbanístico propio que habían estado aplicando el derecho estatal contenido al TRLS 92 y que por lo tanto habían aprobado los suyo Planes urbanísticos y los otras instrumentos de ordenación y ejecución urbanística bajo la cobertura normativa del Texto Refundido de 1992 que en buena parte había sido anulado por la STC 61/1997. Así, algunas de estas Comunidades Autónomas han aprobado, con carácter de urgencia, leyes que han asumido como derecho propio, la regulación urbanística contenida al mencionado Texto Refundido. Parte de esta premura legislativa ha sido seguramente motivada por las dudas sobre el alcance temporal de la declaración de nulidad contenida a la STC 61/1997, dudas planteadas porque en este caso el Tribunal no ha hecho uso, como en otras ocasiones, de su facultad de precisar la dimensión temporal de su veredicto. Pero, la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional sentada entre otras, a las mencionadas STC 45/1989, FJ 11 y STC 195/1994 de 28 de junio, FJ 5, permito afirmar que conformo el que dispone el art. 38.1 de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, y por imperativo del principio de seguridad jurídica, hace declaración de nulidad de los preceptos del Texto Refundido de 1992 efectuada por la STC 61/1997 tiene efectos ex nunc, desde la fecha de publicación de la Sentencia en el BOE del día 25 de abril de 1997. De forma que la nulidad de los preceptos del TRLS de 1992 no comporta la nulidad de los planes e instrumentos de ejecución firmes aprobados a su amparo antes de la referida publicación. Finalmente hace falta tener en cuenta que el derecho urbanístico estatal que sobrevivió a la STC 61/1997 se vio ulteriormente afectado por la sentencia del Tribunal Constitucional del 25 de junio de 1997, que va anular por ultra vires, al haber -se extralimitado el Gobierno del Estado de la autorización otorgada por la Ley de delegación, los artes. 47, 160.3, 219, 228, 237.3 y 238.2 y la disposición transitoria 1.3.a del TRLS 92.

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Incidencia de la ley 2/2002 de 14 de marzo (Comunidad Autónoma de Cataluña LEY 2/2002, 14 Marzo de Urbanismo)

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Gestión del patrimonio inmobiliario En relación a la intervención en el uso del suelo y de la edificación, cabe destacar una nueva definición de la parcelación urbanística, que ya no se vincula directamente al supuesto de peligro de formación de núcleo de población y pasa a depender, en definitiva, de que se trate de una división que facilite o tenga por finalidad facilitar la construcción de edificaciones para ser destinadas a usos urbanos. Todas las divisiones de terrenos han de someterse a la fiscalización municipal, que ha de otorgar o denegar la licencia de parcelación son requisito inexcusable tanto para la autorización de las correspondientes escrituras públicas como para la inscripción de los títulos en el Registro de la Propiedad. El último título de la Ley se refiere a la protección de la legalidad urbanística. La Ley establece, como reacción ante los indicios de comisión de infracción urbanística puede suponer la instrucción y la resolución de un único procedimiento o bien de varios procedimientos para resolver las sanciones a imponer, la restauración de la realidad física alterada y el resarcimiento de los daños y perjuicios causados. La Ley reconoce la condición de autoridad al personal de la Administración que ejerce las facultades de inspección urbanística y regula específicamente la caducidad de los expedientes de protección de legalidad urbanística. Entre las medidas cautelares o provisionales ante la comisión de infracciones, la Ley establece la suspensión de la tramitación de las cédulas de habitabilidad y de las licencias de primera ocupación de los edificios. En estos supuestos, la actuación subsidiaria de la Administración de la Generalidad se limita a las actuaciones sin licencia municipal o bien si hay indicios de infracción urbanística tipificada como muy grave. En lo concerniente a la disciplina urbanística, la Ley se ajusta a las determinaciones de la legislación aplicable sobre procedimiento sancionador, clasifica las infracciones en muy graves, graves y leves, las tipifica, establece las correspondientes multas y las personas responsables, así como los órganos competentes para la imposición de sanciones y el ámbito de intervención de la Administración de la Generalidad en defecto de la actuación de la Administración Municipal.

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Gestión del patrimonio inmobiliario La Ley incorpora estímulos importantes para favorecer los procesos de legalización de las infracciones legalizables, así como para favorecer la restauración de la realidad alterada y del orden jurídico infringido. Estos estímulos suponen que la infracción pase a ser clasificada en un nivel inferior o bien que la sanción se reduzca considerablemente. En la Ley, pues, no hay un afán recaudador, sino un afán de reconducción a la legalidad de las actuaciones que la han vulnerado. Y finalmente la Ley regula asimismo los plazos de prescripción de las infracciones, sanciones y medidas de restauración y de las obligaciones derivadas de la declaración de indemnización de daños y perjuicios.

7

Régimen jurídico de las licencias urbanísticas

7.1

Actos sujetos a licencia

1.

Están sujetos a licencia urbanística previa, en los términos establecidos en la presente Ley, en el planeamiento urbanístico y en las ordenanzas municipales, todos los actos de transformación o utilización del suelo o el subsuelo, de edificación, construcción o derribo de obras.

2.

Quedan sujetas a la licencia urbanística las siguientes actuaciones: a. Las parcelaciones urbanísticas. b. Las obras de construcción y edificación de la nueva planta, y las de ampliación, reforma, modificación o rehabilitación

de edificios,

construcciones e instalaciones ya existentes. c. La demolición total o parcial de las construcciones y las edificaciones. d. Las obras puntuales de urbanización no incluidas en un proyecto de urbanización. e. La primera utilización y ocupación, y el cambio de uso, de los edificios e instalaciones. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

f.

Los movimientos de tierra y las obras de desmontaje o explanación en cualquier clase de suelo.

g. La autorización de las obras y usos de forma provisional, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley. h. La extracción de áridos y la explotación de canteras. i.

La acumulación de residuos y el depósito de materiales que alteren las características del paisaje.

j.

La construcción o instalación de muros y vallas.

k. La apertura, pavimentación y modificación de caminos rurales. l.

La instalación de casas prefabricadas e instalaciones similares, sean provisionales o permanentes.

m. La instalación de invernaderos o instalaciones similares. n. La tala de masas arbóreas, vegetación arbustiva o árboles aislados, en los supuestos en que lo exija el planeamiento urbanístico. o. La colocación de carteles y vallas de propaganda visibles desde la vía pública. p. Las instalaciones de líneas eléctricas, telefónicas u tras similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones de cualquier tipo. q. La instalación de líneas eléctricas, telefónicas u otras similares y la colocación de antenas o dispositivos de telecomunicaciones de cualquier tipo. r.

Todas las demás actuaciones en que lo expresa el planeamiento o las ordenanzas municipales.

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Gestión del patrimonio inmobiliario

3.

No están sujetas a la licencia urbanística las obras de urbanización previstas en los planes y proyectos debidamente aprobados ni las parcelaciones o la división de fincas incluidas en su proyecto de reparcelación.

4.

Las ordenanzas municipales, en los términos establecidos en la normativa de régimen local y en función de la entidad de las obras o actuaciones a realizar, pueden sustituir la necesidad de obtener la licencia urbanística por una comunicación previa de la persona interesada a la Administración municipal.

Las

licencias

se

otorgan

sin

perjuicio

de

las

demás

autorizaciones que sean preceptivas de acuerdo con la legislación de régimen local o sectorial.

7.2

Su régimen jurídico

1.

Las licencias urbanísticas deben otorgarse de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales.

2.

La competencia y el procedimiento para otorgar y denegar las licencias urbanísticas se ajustan a lo establecido en la legislación de régimen local. El sentido positivo del silencio administrativo en la materia entiende sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5.2 y en el marco de lo establecido en la legislación aplicable sobre procedimiento administrativo común.

3.

El expediente para otorgar la licencia urbanística debe incorporar los informes de carácter técnico y jurídico. El informe previo del Secretario o Secretaria del Ayuntamiento es preceptivo, siempre que los informes anteriores sean contradictorios en la interpretación de la normativa urbanística aplicable. También lo es en los supuestos de falta de otra asistencia letrada. Todas las denegaciones de licencias urbanísticas deben ser motivadas.

4.

En el caso de que la licencia urbanística establezca un reajuste de alineaciones y rasantes, no pueden alterarse las características físicas de las parcelas ni sus aprovechamientos urbanísticos. Este reajuste debe

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Gestión del patrimonio inmobiliario efectuarse mediante un acta de replanteo, al que deben ser citados todos los propietarios afectados. 5.

La ordenación de volúmenes, de acuerdo con los parámetros fijados por el planeamiento, puede concretarse con la licencia urbanística, si no ha sido determinada por el planeamiento urbanístico o la reparcelación. En tales casos, es necesaria la documentación específica que determine el Reglamento.

7.3

Caducidad de las licencias urbanísticas

1.

Todas las licencias urbanísticas para ejecutar obras deben fijar un plazo para empezarlas y otro para terminarlas, en función del principio de proporcionalidad. Si las licencias no los fijan, el plazo para empezar las obras es el año y el plazo para terminarlas es de tres años.

2.

La Licencia urbanística caduca si, al finalizar cualquiera de los plazos a que se hace referencia en el apartado 1, o las correspondientes prórrogas, no se han empezado o terminado las obras. A estos efectos, el documento de la licencia debe incorporar la correspondiente advertencia.

3.

Si la licencia urbanística ha caducado, las obras no pueden iniciarse ni proseguir si no se solicita y obtiene una nueva licencia, ajustada a la ordenación urbanística en vigor, salvo en los casos en que se haya acordado la suspensión del otorgamiento.

4.

Los titulares de una licencia urbanística tiene derecho a obtener una prórroga tanto del plazo de comienzo como del plazo de finalización de las obras, y la obtienen, en virtud de la Ley, por la mitad del plazo de que se trate, si la solicitan de forma justificada antes de agotarse los plazos establecidos. La licencia prorrogada por este procedimiento no queda afectada por los acuerdos regulados en los artículos 70 y 71.

5.

Una vez caducada la licencia urbanística, el órgano municipal competente debe declararlo ya acordar el archivo de las actuaciones, de oficio o a instancia de terceros y previa audiencia del titular.

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Gestión del patrimonio inmobiliario

7.4

Actos promovidos por administraciones públicas

1.

Los actos especificados en el artículo 179.1 y promovidos por órganos del Estado o la Generalidad o por entidades de Derecho público que administren bienes estatales o autonómicos deben estar igualmente sujetos a licencia municipal, con las excepciones previstas por la legislación sectorial. La misma sujeción abarca los actos de entidades locales que no tengan la competencia para otorgar la licencia.

2.

El Consejero o Consejera competente por razón de la materia puede acordar, por razones de urgencia o interés público excepcional que lo exijan, remitir al correspondiente Ayuntamiento el proyecto de que se trate, para que, en el plazo de un mes, notifique la conformidad o disconformidad de éste con el planeamiento urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el Departamento interesado debe remitir el expediente al Consejero o Consejera de Política Territorial y Obras Públicas, que debe elevarlo al Gobierno, previo informe de la Comisión de Urbanismo de Cataluña. El Gobierno debe decidir si es procedente ejecutar el proyecto de forma inmediata y con exención de la licencia y, en este caso, debe ordenar la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento urbanísticos, de acuerdo con la tramitación establecida en la presente Ley.

3.

El Ayuntamiento sólo puede acordar la suspensión de obras cuando se pretenda llevarlas a cabo en ausencia o contradicción con la notificación de conformidad con el planeamiento urbanístico y sin la decisión del Gobierno sobre la procedencia de ejecutar el proyecto. La suspensión debe comunicarlo al órgano redactor del proyecto y al Consejero o Consejera de Política Territorial y Obras Públicas.

4.

En los supuestos de obras de Estado, el procedimiento es el regulado por la legislación aplicable. Con carácter previo al acuerdo del Consejo de Ministros, el Consejero o Consejera de Política Territorial y Obras Públicas debe emitir el correspondiente informe.

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Gestión del patrimonio inmobiliario 7.5

Parcelación urbanística

1.

Se entiende por parcelación urbanística: a. Toda división simultánea o segregación sucesiva de terrenos en dos o más lotes, en cualquier clase de suelo, que , por razón de las características físicas de los terrenos, de su delimitación por viales existentes o de nueva creación, de la implantación de servicios o de la edificabilidad descrita por la operación de división, facilite o tenga por finalidad facilitar la construcción de edificaciones o instalaciones para destinarlas a usos urbanos. b. Toda

operación

que

tenga

las

mismas

finalidades

que

las

especificadas en la letra a) en que, sin división o segregación de fincas,

se

enajenen

o

arrienden

partes

indivisibles

de

una

determinada finca, con la incorporación del derecho de utilización exclusiva de partes concretas de terrenos. c. La construcción de asociaciones o sociedades en las que la calidad de ser su miembro o tener participaciones o acciones de las mismas incorpore el derecho de utilización exclusiva a que se hace referencia en la letra b). 2.

Respecto de las partes concretas a que se refiere el apartado 1.b) y c), deben concurrir las condiciones de tamaño y descripción del uso rústico de la matriz de donde procedan.

3.

Se considera ilegal toda parcelación que facilite o tenga por finalidad facilitar la construcción de edificaciones o usos que no estén permitidos en suelo no urbanizable.

Licencia de parcelación 1.

Toda parcelación urbanística debe de ser objeto de licencia, salvo la contenida en el proyecto de reparcelación y demás excepciones reguladas por Reglamento.

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Gestión del patrimonio inmobiliario 2.

Para hacer efectivo lo establecido en el apartado 1, deben someterse a previa fiscalización municipal toda división o segregación sucesiva de terrenos. Si la operación prevista es una parcelación urbanística, debe autorizarse o denegarse en función del cumplimiento o no de la normativa urbanística. En caso contrario, el Ayuntamiento declara innecesaria la licencia de parcelación, sin perjuicio de que la división o segregación de terrenos deba ajustarse a las condiciones específicas de la legislación sectorial.

Requisito necesario para otorgar escrituras y para su inscripción en el registro de la propiedad El otorgamiento de las escrituras y otros documentos públicos con relación a las operaciones que son objeto de los artículos 183 y 184 y la inscripción de dichos documentos en el Registro de la Propiedad deben ajustarse a los establecido en la legislación aplicable en materia de régimen del suelo y la legislación hipotecaria, y debe acreditarse que se dispone de la licencia de parcelación, o bien de la declaración de que ésta no es necesaria. Presunción de parcelación urbanística Se presupone que existe parcelación urbanística en toda división o segregación sucesiva de terrenos, así como en las operaciones por las que se adjudican en propiedad o arrendamiento cuotas indivisas de un terreno con derecho de uso privativo exclusivo, cuando no se acredite la obtención de la licencia previa. Requisitos previos a la parcelación urbanísticas y efectos del incumplimiento. 1.

Sólo pueden efectuarse parcelaciones urbanísticas y, consiguientemente, otorgar licencias de parcelación si previamente se ha aprobado un Plan de Ordenación Urbanística Municipal o, en su caso, un plan de mejora urbana que lo desarrolle, cuando afecte a suelo urbano, o si previamente, se ha aprobado el plan parcial del correspondiente sector para el suelo urbanizable. En suelo no urbanizable no pueden efectuarse, en ningún caso, parcelaciones urbanísticas.

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Gestión del patrimonio inmobiliario 2.

Los lotes resultantes de una parcelación efectuada con infracción de las disposiciones del presente articulo con infracción de las disposiciones del presente artículo o del régimen de indivisibilidad urbanística de los terrenos que regula el articulo 188, nunca pueden considerarse solares, ni está permitida su edificación, sin perjuicio de la aplicación de las medidas de protección de la legalidad urbanística que corresponden.

7.6

Indivisibilidad de parcelas y fincas

1.

Son indivisibles: a. Las

parcelas

que

el

correspondiente

planeamiento

urbanístico

determine como mínimas con vistas a las constitución de fincas independientes. b. Las parcelas cuya dimensión sea igual o menor a la determinada como mínima en le planeamiento urbanístico, salvo si los lotes resultantes son adquiridos por los propietarios de terrenos contiguos, con la finalidad de agruparlos y formar una nueva finca. c. Las parcelas cuya dimensión sea menor que el doble de la superficie determinada como mínima en el planeamiento urbanístico, salvo que el exceso sobre el citado mínimo pueda segregarse con la finalidad especificada en la letra b). d. Las parcelas edificables en una proporción determinada de volumen en relación con su área cuando se construya el correspondiente volumen en toda la superficie, o bien, en el supuesto de que se edifique en una proporción menor, la parte restante, si fuera inferior a la parcela mínima, con las excepciones indicadas en la letra c). e. Las fincas en suelo no urbanizable cuya dimensión sea inferior al doble de las mínimas de cultivo o producción forestal definidas para cada ámbito territorial, salvo la aplicabilidad de las excepciones indicadas en las letras b) y c) , en su caso.

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70


Gestión del patrimonio inmobiliario 2.

La indivisibilidad de las fincas debe hacerse constar en las escrituras y demás documentos públicos de segregación, agrupación o transmisión de fincas, así como en el Registro de la Propiedad, de acuerdo con la legislación aplicable.

3.

En los supuestos especificados en las letras b), c) y e) del apartado 1, la eficacia de las operaciones de segregación se condiciona a la formalización simultánea o sucesiva en escritura pública de las operaciones de agrupación.

8

Órdenes de ejecución y supuestos de ruina

8.1

Deberes legales de uso, conservación y rehabilitación y órdenes de ejecución

1.

Los propietarios de toda clase de terrenos, construcciones e instalaciones deben

cumplir

los

deberes

de

uso,

conservación

y

rehabilitación

establecidos en la presente Ley, la legislación aplicable en materia de régimen de suelo y la legislación sectorial. Están incluidas en estos deberes la

conservación

y

rehabilitación

de

las

condiciones

objetivas

de

habitabilidad de las viviendas. 2.

Los propietarios o la Administración deben hacerse cargo del coste derivado de los deberes a que se hace referencia en el apartado 1, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso y teniendo en cuenta el exceso sobre el límite de los deberes de los propietarios cuando se trate de obtener mejoras de interés general.

3.

Los Ayuntamientos deben ordenar de oficio o a instancia de cualquier persona interesada la ejecución de las obras necesarias para conservar las condiciones a que se hace referencia en el apartado 1. Las órdenes de ejecución

deben

ajustarse

a

la

normativa

de

régimen

local,

con

observancia siempre del principio de proporcionalidad administrativa y previa audiencia de las personas interesadas.

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71


Gestión del patrimonio inmobiliario 4.

El incumplimiento injustificado de las órdenes de la ejecución a que se hace referencia en el apartado 3 habilita a la Administración para adoptar cualquiera de las siguientes medidas de ejecución forzosa: a. La ejecución subsidiaria a cargo de la persona obligada. b. La imposición de multas coercitivas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 217.2, que puede reiterarse hasta cumplir la obligación de conservación.

5.

El incumplimiento de la orden de ejecución a que se hace referencia en el apartado 3 habilita a la Administración, asimismo, a incluir la finca en el Registro Municipal de Solares sin Edificar, a efectos de lo establecido en el artículo 171 y artículos concordantes.

8.2

Declaración de estado ruinoso

1.

Si una construcción o parte de una construcción está en estado ruinoso, el Ayuntamiento, de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, debe declararlo, previa audiencia de los propietarios y residentes, salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera.

2.

se declara el estado ruinoso de una construcción o parte de una construcción en los siguientes supuestos: a. Si los daños suponen la necesidad de una verdadera reconstrucción del edificio porque no son reparables técnicamente por los medios normales. b. Si el coste de las obras de reparación necesarias para cumplir las condiciones mínimas de habitabilidad, en el caso de viviendas u otras similares para otros usos es superior al 50 por 100 del coste de una construcción de nueva planta de características similares a la existente, en cuanto a tamaño y uso.

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72


Gestión del patrimonio inmobiliario c. Si es preciso ejecutar obras imprescindibles para la estabilidad de la edificación y seguridad de las personas, no autorizables en virtud del ordenamiento urbanístico en vigor. 3.

La declaración de ruina legal que afecta a un edificio que no está catalogado no es objeto de un procedimiento de catalogación y no está declarado como bien cultural, supone para los propietarios la obligación de rehabilitarlo o derribarlo, a su elección, en el plazo fijado por el Ayuntamiento y sin perjuicio de la aplicación de la ejecución subsidiaria a cargo de los propietarios, en su caso.

4.

En el caso de una declaración de ruina legal que afecte a un edificio catalogado, objeto de un procedimiento de catalogación o declarado bien cultural, corresponde a la Administración competente la determinación de los efectos de la declaración de ruina, sin perjuicio de la obligación de los propietarios de adoptar las medidas urgentes e imprescindibles para mantenerlo en condiciones de seguridad.

5.

Si existe urgencia y peligro en la demora de una declaración de ruina legal de un edificio, el Ayuntamiento o el alcalde o Alcaldesa, bajo su responsabilidad, por motivos de seguridad, debe disponer de lo que sea necesario respecto a la habitabilidad del inmueble y el desalojo de sus ocupantes, así como respecto al apuntalamiento o derribo total o parcial del inmueble.

9

Protección de la legalidad urbanística

Procedimientos de protección de la legalidad urbanística 1.

Todas las acciones u omisiones que presuntamente supongan vulneración de las determinaciones contenidas en la presente Ley o en el planeamiento urbanístico, sujetas a sanción de conformidad con lo establecido en la presente Ley y el Reglamento que la desarrolle, deben dar lugar a las actuaciones

administrativas

necesarias

para

aclarar

los

hechos

y,

subsiguientemente o bien directamente, si no se requiere información

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Gestión del patrimonio inmobiliario previa, a la incoación de un expediente de protección de la legalidad urbanística. 2.

La incoación de un expediente de protección de la legalidad urbanística puede comportar la instrucción y resolución de un procedimiento, o de más de un procedimiento, que tengan por objeto, conjunta o separadamente, la imposición de sanciones, la opción de medidas de restauración de la realidad física alterada y del orden jurídico vulnerado y la determinación de los daños y perjuicios causados. El procedimiento de reposición debe tramitarse separadamente en los supuestos regulados en los artículos 197 y 198.

Órganos competentes y legislación aplicable a los procedimientos de protección de la legalidad urbanística. 1.

La tramitación de los expedientes de protección de la legalidad urbanística debe ajustarse a los establecido en le legislación reguladora del ejercicio de la potestad sancionadora, con las especificidades indicadas en la presente Ley.

2.

en el caso de que las medidas de restauración y determinación de daños y perjuicios se adopten mediante procedimientos específicos, éstos deben ajustarse a lo establecido en la legislación de procedimiento administrativo común, con las especificidades indicadas en la presente Ley.

3.

El Departamento de Política Territorial y Obras Públicas ejerce la potestad de protección de la legalidad urbanística respecto a presuntas infracciones graves y muy graves, en el caso de que el órgano municipal competente no incoe el expediente correspondiente dentro de los diez días siguientes a la comunicación previa, o bien, en supuesto de urgencia constatada expresamente en la notificación, dentro de los tres días siguientes. En tales supuestos, la adopción de medidas provisionales correspondiente al Director o Directora general de Urbanismo.

Inspección urbanística

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Gestión del patrimonio inmobiliario 1.

La inspección urbanística debe ser ejercitada por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas y por los órganos de la Administración local, en el marco de las competencias respectivas y de acuerdo con la legislación vigente.

2.

Los informes resultantes de las inspecciones urbanísticas que efectúen los órganos de la Generalidad u otros entes locales deben se comunicados en todos los casos a los Ayuntamientos de los municipios donde se hayan producido los hechos.

3.

Se reconoce la condición de autoridad al personal al servicio de las entidades públicas a que se hace referencia en el apartado 1 a quien se encomiende expresamente el ejercicio de la inspección urbanística. En el ejercicio

de

dicha

actividad,

el

personal

de

las

administraciones

competentes puede inspeccionar toda clase de obras e instalaciones; los hechos que constate este personal tienen valor probatorio, de acuerdo con lo establecido en la legislación de procedimiento administrativo común. Caducidad de los procedimientos. 1.

Los procedimientos de protección de la legalidad urbanística caducan si transcurrido el plazo máximo de seis meses para dictar resolución, ésta n ha sido dictada y notificada. Este plazo queda interrumpido en los supuestos a que se hace referencia en le legislación de procedimiento administrativo común, y por todo el tiempo que sea necesario para hacer las notificaciones mediante edictos, si procede.

2.

Si la resolución del expediente de protección de la legalidad urbanística no corresponde al ente que lo ha incoado, el plazo de caducidad es de ocho meses y el órgano competente debe recibir la documentación completa dos meses antes, como mínimo, de la finalización del plazo.

Medidas provisionales Una vez incoado un expediente de protección de la legalidad urbanística, el órgano competente puede adoptar cuantas medidas provisionales crea necesarias para garantizar la eficacia de la resolución final. El acuerdo de adopción debe ser © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario motivado. Dichas medidas incluyen, con carácter enunciativo y no exhaustivo, tanto la suspensión de las obras que regula el capitulo II como la retirada de los materiales y la maquinaria a cargo del titular de las obras.

9.1

Colaboración del registro de la propiedad en la eficacia de los actos administrativos en materia urbanística

1.

Los acuerdos administrativos en materia de protección de la legalidad urbanística regulados por la legislación aplicable en materia de régimen de suelo y de valoraciones se constatan en el Registro de la Propiedad, de acuerdo con la legislación hipotecaria.

2.

Los órganos competentes en materia urbanística, según lo dispuesto en la presente Ley, pueden apartarse de lo establecido en el apartado 1, instar al Registro de la Propiedad a practicar el asiento que corresponda respecto a los siguientes actos administrativos: a. La suspensión de actos de edificación o de uso del suelo o subsuelo efectuados sin licencia u orden de ejecución, o bien sin ajustarse a las condiciones que se establezcan en la misma. b. La suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecución y la paralización de las obras iniciales a su amparo. c. La declaración de lesividad de una licencia u orden de ejecución. d. La anulación administrativa de una licencia u orden de ejecución o la resolución administrativa dictada en ejecución de una sentencia que haya declarado la anulación. e. El acuerdo de derribo y reposición del suelo al estado anterior a la ejecución de las obras constitutivas de la infracción. f.

La resolución que, para fincas hipotecarias determinadas, constate que quedan fuera de ordenación los edificios o instalaciones.

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76


Gestión del patrimonio inmobiliario g. La resolución administrativa que acuerde la ejecución forzosa de los actos adoptados en virtud de la presente Ley. h. Las resoluciones que pongan fin a un procedimiento de protección de la legalidad urbanística. Ordenes de suspensión de obras y requerimientos de legalización 1.

Si los actos de edificación o uso del suelo y subsuelo que especifica el artículo 179 se efectúan sin licencia u orden de ejecución o no se ajustan a las condiciones que se señalan, el Alcalde o Alcaldesa, una vez incoado el expediente de protección de la legalidad urbanística, debe dictar una primera resolución de suspensión provisional e inmediata de estos actos, y debe ratificar o modificar la resolución de suspensión provisional dentro de los cinco días posteriores al vencimiento del plazo de audiencia de diez días que se otorga a los afectaos al notificarles la primera resolución.

2.

en el caso de ratificación de la resolución de suspensión se requiere a la persona interesada par que, en el plazo de dos meses contados a partir de la correspondiente notificación, solicite la licencia pertinente o, si procede, ajuste las obras a la licencia u orden de ejecución, salvo que éstas sean manifiestamente ilegalizadles. Este requerimiento o no ajustadas a las condiciones señaladas ya se han ejecutado.

3.

Si, una vez requerida la suspensión provisional al ayuntamiento, el Alcalde o Alcaldesa no la decide dentro de los diez días siguientes, o bien, en casos de urgencia constatada expresamente en la notificación, dentro de los tres días siguientes, puede acordarla el Director o Directora general de Urbanismo, siempre que se trate de actuaciones sin licencia o sin orden de ejecución, o bien cuando se constate la concurrencia de inicios de infracción urbanística muy grave en las actuaciones que no se ajusten a la licencia

u

orden

de

ejecución

otorgadas,

En

tales

supuestos,

correspondiente al Director o Directora general de urbanismo la ratificación o modificación de la suspensión provisional que hubiera acordado.

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77


Gestión del patrimonio inmobiliario 9.2

Restauración de la realidad física alterada

1.

Transcurrido el plazo de dos meses establecido en el artículo 197 sin haberse solicitado la correspondiente licencia, o sin haberse ajustado las obras o actuaciones a las condiciones señaladas, el Ayuntamiento, mediante la resolución del procedimiento de reposición, debe acordar el derribo de las obras, a cargo de la persona interesada, y debe impedir definitivamente los usos a que podían dar lugar. Debe proceder de la misma forma si las obras son manifiestamente ilegales o si la licencia se deniega porque su otorgamiento sería contrario a las prescripciones del ordenamiento urbanístico.

2.

2) Si, en el supuesto a que se hace referencia en el apartado 1 y el Ayuntamiento no acuerda el derribo de las obras en el plazo e un mes, o bien si, una vez acordado, la persona interesada no ejecuta el acuerdo en el plazo de un mes desde la fecha de adopción, el Alcalde o Alcaldesa puede acordar o ejecutar, respectivamente, la medida de reposición.

3.

3) Si, en el supuesto regulado en los apartados 1 y 2, no se produce la correspondiente actuación municipal, el Director o Directora general de Urbanismo, en el caso de presuntas infracciones urbanísticas graves, o el Consejero o consejera de Política Territorial y Obras Publicas, en el caso de presuntas infracciones urbanísticas muy graves, una vez efectuado el pertinente requerimiento, debe acordar o ejecutar, según proceda, la medida de reposición.

Prescripción de la acción de reposición Los requerimientos para legalizar las obras o actuaciones llevadas a cabo sin licencia o para ajustarlas a la licencia otorgada, así como los acuerdos de derribo de las obras no legalizables, pueden adoptarse mientras no hayan transcurrido seis años, a contar de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 219.2, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 202.

9.3

Revisión de licencias y órdenes de ejecución

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78


Gestión del patrimonio inmobiliario 1.

Las licencias y órdenes de ejecución cuyo contenido sea contrario a las determinaciones de la presente Ley y de los planes y normas de ordenación urbana deben ser revisadas, siguiendo el procedimiento pertinente entre los que están establecidos para la revisión de los actos en vía administrativa.

2.

El Director o Directora general de Urbanismo puede instar la incoación de los expedientes de revisión, mediante petición razonada efectuada al Ayuntamiento, si concurren los requisitos establecidos por la legislación de procedimiento administrativo común.

3.

Si las obras autorizadas se hallan en curso de ejecución, el órgano competente para acordar la incoación del expediente de revisión debe suspender la ejecutividad del acto administrativo y ordenar la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, si concurren causas de nulidad de pleno derecho. En el caso de actos anulables es preciso aplicar el procedimiento para los casos de suspensión en la Ley del Estado reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

4.

El Ayuntamiento debe acordar, si procede, mediante el pertinente procedimiento de reposición de la realidad física alterada, el derribo de las obras llevadas a cabo, siempre sin perjuicio de las responsabilidades que sean exigibles conforme a lo dispuesto en la presente Ley.

Efectos de la incoación de expedientes de revisión de licencias en la cedulas de habitabilidad y las licencias de primera ocupación 1.

La suspensión de efectos de licencias otorgadas y la incoación de expedientes de revisión administrativa de las mismas supone la suspensión de la tramitación de las cédulas de habitabilidad y las licencias de primera ocupación.

2.

El otorgamiento de cédulas de habitabilidad por razón de la primera ocupación

de

las

viviendas

y

el

suministro

de

servicios

para

el

equipamiento de los edificios deben ajustarse a lo establecido en la legislación en materia de vivienda.

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79


Gestión del patrimonio inmobiliario 9.4

Actos nulos

1.

Son nulos de pleno derecho: a. Los actos de parcelación, urbanización, edificación y uso del suelo y subsuelo que se lleven a cabo sin licencia u orden de ejecución de terrenos calificados en el planeamiento como zonas verdes públicas o espacios libres de edificación de carácter público, así como los que se lleven a cabo en terreno clasificados como suelo no urbanizable en virtud de lo dispuesto en el articulo 32.1 a) primero. b. Las licencias u órdenes de ejecución que se otorguen con infracción de las determinaciones de la presente Ley o de los planes y normas de ordenación urbana, respecto a los terrenos a que se hace referencia en la letra a).

2.

Las medidas reguladoras en los artículos 197 a 201 referentes a la adopción de acuerdos de derribo y revisión son aplicables en los supuestos especificados en el apartado 1, sin limitación de plazo.

10 Infracciones urbanísticas y sanciones

Clasificación de las infracciones urbanísticas 1.

Son infracciones todas las acciones u omisiones tipificadas como tales en la presente Ley.

2.

Las infracciones urbanísticas se clasifican en muy graves, graves y leves, de acuerdo con la presente Ley y con las especificaciones reglamentarias pertinentes para su correcta identificación.

Actuaciones que vulneran el ordenamiento jurídico La

vulneración

del

ordenamiento

jurídico

urbanístico

se

produce

mediante

actuaciones sin licencia o sin orden de ejecución, así como mediante actuaciones que no se ajustan a las condiciones de estos actos administrativos. © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario

Infracciones urbanísticas muy graves a. Los actos de parcelación, urbanización, uso del suelo y el subsuelo y edificación contrarios al ordenamiento jurídico urbanístico que se lleven a cabo en suelo no urbanizable objeto de algún régimen de protección especial, de acuerdo con lo establecido en el artículo 32.3, así como en terrenos reservados, en cualquier clase de suelo, en sistemas generales o bien en zonas verdes, espacios libres y zonas deportivas públicas. b. La tala o derribo de árboles que suponga la desaparición de espacios boscosos o de arboledas protegidos por el planeamiento urbanístico. c. La vulneración, en más de 30 por 100, en cualquier clase de suelo, de los parámetros imperativos establecidos en el planeamiento urbanístico

relativos

establecimientos,

a

densidad

techo,

altura,

de

viviendas,

volumen,

número

situación

de

de las

edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las fincas o parcelas. d. La división o segregación de terrenos en suelo no urbanizable objeto de

algún

régimen

de

protección

especial,

en

contra

de

las

determinaciones de la presente Ley. Infracciones urbanísticas graves. a. Los actos tipificados en el artículo 205.a) que se lleven a cabo en el suelo no urbanizable no sometido a régimen de protección especial alguno, en suelo urbanizable no delimitado y en terrenos reservados por

el

planeamiento

a

sistemas

locales

de

comunicación

y

equipamientos comunitarios. b. El incumplimiento, en suelo urbano y suelo urbanizable delimitado, de las determinaciones urbanísticas sobre urbanización, usos del suelo y subsuelo y parcelación urbanística.

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81


Gestión del patrimonio inmobiliario c. La vulneración, en más de un 10 por 100 y hasta un 30 por 100, en cualquier clase de suelo, de los parámetros imperativos a que se hace referencia en el artículo 205. c) d. El

incumplimiento

del

deber

de

conservación

de

terrenos,

urbanizaciones, edificaciones, letreros e instalaciones en general, en condiciones de seguridad. e. La tala o derribo de árboles integrantes de espacios boscosos o arboledas protegidos por el planeamiento urbanístico que no suponga la desaparición de dichos espacios o arboledas. f.

La división o segregación de terreno en suelo no urbanizable que no sea objeto de régimen de protección especial alguna, o bien en suelo urbanizable no delimitado, en contra de las determinaciones de la presente Ley.

g. Los supuestos tipificados en el artículo 209.1. Infracciones urbanísticas leves 1.

El incumplimiento, en suelo urbano y suelo urbanizable delimitado, de las determinaciones urbanísticas sobre régimen de indivisibilidad de fincas y edificación.

2.

La

vulneración

del

ordenamiento

jurídico

urbanístico

en

suelo

no

urbanizable no sujeto a protección especial y en suelo urbanizable sin planeamiento

parcial

definitivamente

aprobado,

en

los

siguientes

supuestos: a. En materia de uso del suelo y subsuelo, si la actuación no supone realizar edificaciones e instalaciones fijas. b. En materia de edificación, si la actuación consiste en la construcción de elementos auxiliares o complementarios de un uso o edificación preexistentes legalmente implantados.

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82


Gestión del patrimonio inmobiliario 3.

la vulneración, hasta un 10 por 100, en cualquier clase de suelo, de los parámetros imperativos a que se hace referencia en el artículo 205.c)

4.

El

incumplimiento

del

deber

de

conservación

de

los

terrenos,

urbanizaciones, edificaciones, letreros e instalaciones en general, en condiciones de salubridad y decoro público. 5.

Los actos a que se hace referencia en los artículos 205 y 206 que sean legalizables y se ajusten a lo establecido en el artículo 208.

6.

Los actos de propaganda de urbanizaciones, mediante anuncios, carteles, vallas publicitarias, folletos o cartas, por medios informáticos o cualquier otro sistema de divulgación o difusión que no expresen los datos referentes

a

la

aprobación

del

correspondiente

instrumento

de

planeamiento o que incluyan indicaciones susceptibles de inducir a error a los consumidores. 7.

La tala de derribo de árboles sin la correspondiente licencia urbanística, si la exigen el planeamiento urbanístico o las ordenanzas municipales.

Infracciones urbanísticas leves por legalización efectiva 1.

Los actos tipificados como infracciones graves o muy graves en los artículos 205 y 206 que sean legalizables constituyen infracción urbanística leve si, antes que recaiga la resolución sancionadora en el correspondiente procedimiento, los presuntos infractores han instalado en la debida forma, ante la Administración competente, la legalización, y ésta se ha aprobado o autorizado.

2.

A efectos de los que se determina en el apartado 1, la tramitación del expediente de protección de la legalidad urbanística se suspende una vez se acredita ante el instructor o instructora que se ha presentado la solicitud de legalización, hasta que dicha solicitud se resuelva, con interrupción de los plazos de caducidad y prescripción.

3.

Las divisiones o segregaciones de terrenos que, en cualquier clase de suelo, carezcan de la declaración previa de que la licencia de parcelación

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Gestión del patrimonio inmobiliario es innecesaria, se entiende que quedan legalizadas si se solicita y obtiene dicha declaración. 4.

A efectos de los establecidos en el apartado 1, las sanciones procedentes por infracción leve se aplican en la cuantía máxima, si se trata de supuestos regulados en el artículo 205, y en la cuantía media, si se trata de supuestos regulados en el artículo 206.

5.

En los supuestos regulados en el artículo 207, si los actos son legalizables y se cumplen las determinaciones establecidas en el apartado 1, se aplica la sanción en la cuantía mínima.

10.1 Restauración voluntaria de la realidad física o jurídica alterada

1.

Los actos tipificados como infracciones muy graves en el artículo 205 que no sean legalizables constituyen infracción urbanística grave si los presuntos infractores proceden a la reposición de la realidad física jurídica al estado anterior a la alteración, mediante las operaciones materiales jurídicas pertinentes.

2.

El supuesto regulado en el apartado 1, se aplica la sanción de cuantía media entre el grado mínimo y el medio.

3.

A efectos de lo que se determina en el apartado 1, la decisión de proceder a la restauración de la realidad física o jurídica alterada debe acreditarse antes

de

la

resolución

del

correspondiente

procedimiento

y

debe

garantizarse, de acuerdo con lo que esté determinado por Reglamento, en cuantía no inferior al 50 por 100 de presupuesto de restauración. 4.

Una vez acreditada la decisión de proceder a la restauración de la realidad física o jurídica alterada, se suspende la tramitación del expediente, tal como establece el artículo 208.2.

5.

Las actuaciones materiales que sea necesario ejecutar para la restauración de la situación física o jurídica alterada deben ser autorizadas con esta finalidad exclusiva.

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Gestión del patrimonio inmobiliario

6.

Lo establecido en el presente artículo se aplica también a las infracciones tipificadas como graves y leves en los artículos 206 y 207. En el supuesto de infracción grave es aplicable la sanción en el grado mínimo, y en el supuesto de infracción leve es aplicable la sanción en el grado medio.

10.2 División en propiedad horizontal constitutiva de infracción.

La división en propiedad horizontal que tenga por objeto el incremento de viviendas o el número de establecimientos en contra de las determinaciones del planeamiento también constituye infracción urbanística de parcelación y se sanciona según la clasificación que corresponda.

10.3 Sanciones

Cuantía de las sanciones 1.

Las infracciones urbanísticas leves se sancionan con una multa de 300 a 3.000 euros.

2.

Las infracciones urbanísticas graves se sancionan con una multa de 3.001 a 30.000 euros.

3.

Las infracciones urbanísticas muy graves se sancionan con una multa de 30.001 a 1.500.000 euros.

4.

El importe de las sanciones debe incrementarse hasta la cuantía del beneficio obtenido por los infractores, si éste es superior.

Graduación de las sanciones A fin de graduar las sanciones que deben aplicarse, además de los criterios incluidos en los principios reguladores de la potestad sancionadora, es preciso atenerse a la gravedad con que la infracción afecta a los bienes e intereses protegidos por el ordenamiento urbanístico, la gravedad del riesgo creado, el grado © Copyright. UPCplus - Todos los derechos reservados

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Gestión del patrimonio inmobiliario de culpabilidad de cada uno de los infractores, la entidad económica de los hechos constitutivos de la infracción y la viabilidad de la legalización de la infracción cometida. Personas responsables a efectos del régimen sancionador 1.

Son responsables, a efectos del régimen sancionador regulado en la presente Ley, todas las personas físicas o jurídicas que incurran en infracción urbanística con las respectivas conductas, obras y actuaciones, o bien mediante el incumplimiento de sus obligaciones u órdenes de las que sean destinatarias.

2.

A efectos de la responsabilidad por infracción urbanística, se consideran promotores los agentes, gestores o impulsores de la actuación si no son los propietarios.

3.

En las obras que se ejecuten sin licencia o con inobservancia de sus cláusulas deben ser sancionados, con las multas que determina la presente Ley, los propietarios, promotores, conductores o empresarios de las obras y los técnicos directores de su ejecución.

4.

Los agentes responsables se determinan de acuerdo con las definiciones utilizadas por la legislación sobre ordenación de la edificación.

5.

Las multas que se impongan a sujetos distintos como consecuencia de una misma infracción tienen entre sí carácter independiente, salvo en el supuesto de que la obligación prevista legalmente corresponda a varias personas conjuntamente, quienes deben responder solidariamente de las infracciones que cometan y de las sanciones que se les impongan.

10.4 Competencias

Órganos competentes

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Gestión del patrimonio inmobiliario 1.

los

órganos

locales

competentes

para

resolver

los

procedimientos

sancionadores, sin perjuicio de lo establecido en los apartados 2 y 3, son los siguientes: a. El Alcalde o Alcaldesa, en el caso de infracciones leves y graves. b. El Pleno del Ayuntamiento, en el caso de infracciones muy graves. 2.

Si el importe de la multa que contiene la propuesta de resolución de un procedimiento sancionador es superior a 300.000 euros e inferior a 600.000 euros, la autoridad competente para resolver el procedimiento es el Director o Directora general de Urbanismo, previo informe de la Comisión Territorial de Urbanismo competente. En el caso de que la multa sea de un importe superior, la autoridad competente es el Consejero o Consejera de Política Territorial y Obras Públicas, previo informe de la Comisión de Urbanismo de Cataluña.

3.

En el supuesto de que la potestad de protección de la legalidad urbanística, de acuerdo con lo establecido en el articulo 192.3, sea ejercida por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas, la competencia para la resolución del procedimiento sancionador se atribuye según lo dispuesto en el apartado 2.

Percepción de las multas impuestas 1.

El importe de las multas impuestas tanto por las autoridades locales como por lo órganos de la Administración de la Generalidad a propuesta de aquellas es percibido por los correspondientes entre locales.

2.

La Administración de la Generalidad percibe el importe de las multas cuando ejerce la potestad sancionadora.

3.

El importe de los ingresos de la administración en virtud de las sanciones establecidas en la presente Ley se destina al patrimonio público de suelo y vivienda.

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Gestión del patrimonio inmobiliario Infracciones conexas En el caso de que sobre un mismo sujeto se instruya un expediente sancionador por mas de una infracción entre las que exista conexión de causa y efecto, debe serle impuesta una única sanción, que debe tener en cuenta el resultado final perseguido y debe ser fijada en la cuantía máxima. Multas coercitivas por incumplimiento de las resoluciones de restauración y demás acuerdos 1.

Finalizado el plazo determinado para que la persona interesada lleve a cabo las actuaciones de reposición del subsuelo, suelo o vuelo al estado anterior a la comisión de la infracción, si dichas actuaciones no se han llevado a cabo, la Administración competente debe optar, en el plazo máximo de un mes, entre la ejecución subsidiaria o el otorgamiento de un nuevo plazo para que la persona inculpada realice las actuaciones que sean necesarias, y así sucesivamente, y puede imponer multas coercitivas por el incumplimiento de los plazos fijados por una cuantía de 300 a 3.00 euros.

2.

Pueden imponerse multas coercitivas, en los términos fijados en el apartado 1, en los siguientes supuestos: a. Incumplimiento de órdenes de ejecución urbanística. b. Incumplimiento de órdenes de suspensión de actos de parcelación, urbanización uso del suelo y edificación. c. Incumplimiento de cualquier medida cautelar acordada en materia de protección de la legalidad urbanística.

10.5 Actuaciones constitutivas de infracción al amparo de licencia u orden de ejecución

1.

Si las actividades constitutivas de infracción urbanística se realizan al amparo de una licencia u orden de ejecución de acuerdo con sus

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Gestión del patrimonio inmobiliario determinaciones, no puede imponerse sanción alguna mientras no se anule el acto administrativo que las autoriza. El procedimiento de anulación interrumpe el plazo de prescripción de la infracción cometida. 2.

Si la anulación de una licencia es consecuencia de la anulación del correspondiente instrumento de planeamiento, no debe imponerse sanción alguna a las personas que actúen al amparo de dicha licencia.

10.6 Prescripción de infracciones y sanciones urbanísticas

1.

Las infracciones urbanísticas muy graves prescriben a los seis años, las graves prescriben a los cuatro años y las leves prescriben a los dos años.

2.

El plazo de prescripción fijado en el apartado 1 empieza a contar el día en que se ha cometido la infracción, salvo los casos en que se persista de forma continuada en la conducta constitutiva de infracción o en los casos en que el hecho único constitutivo de infracción se prolongue en el tiempo. En estos casos el plazo de prescripción se computa a partir de la finalización o cese de la actividad ilícita.

3.

Las sanciones impuestas por las infracciones urbanísticas prescriben a los tres años si son muy graves, a los dos años si son graves y al año si son leves.

4.

Las órdenes de restauración de la realidad física alterada y las obligaciones derivadas de la declaración de indemnización por daños y perjuicios prescriben a los seis años.

5.

Los plazos de prescripción fijados en los apartados 3 y 4 empiezan a contar al día siguiente en que alcanza firmeza en vía administrativa la resolución por la que se impone la sanción u obligación.

6.

Los plazos de prescripción establecidos en los apartados 1 y 4 no son aplicables en los supuestos regulados en el artículo 202.1, que en todos los

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Gestión del patrimonio inmobiliario casos son susceptibles de sanción y de la acción de reposición sin limitación de plazo. 7.

En los supuestos regulados en los artículos 208.1 y 209.1 los plazos de prescripción de la infracción y las reglas de competencia aplicables son los correspondientes de la gravedad de la infracción originaria.

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