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Actores locales, cooperación descentralizada y fortalecimiento institucional: posibilidades de profundización del Mercosur Tullo Vigevani* Haroldo Ronanzini Júnior** Débora Prado*** Manoela Miklos****

PALABRAS CLAVE Mercosur | Gobiernos subnacionales | Cooperación descentralizada | Gobernabilidad | Fortalecimiento institucional |

El objetivo de este artículo consiste en comprender las iniciativas de institucionalización de la participación de los gobiernos subnacionales y de actores sociales en el ámbito del Mercosur. Para esto, serán analizadas tres instituciones que representan potencialidades importantes para la ampliación de las estructuras de gobernanza regional: la articulación de los gobiernos locales en la red Mercociudades, el establecimiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur y la formación del Parlamento del Mercosur. Las tres instituciones se relacionan con el objetivo de incluir nuevos actores locales en la dinámica de la integración y de buscar nuevas formas de intervención en el proceso. El análisis de esas instituciones posibilitará comprender cómo se procesa la gobernabilidad y cómo se forma el fortalecimiento institucional, incluyendo la perspectiva de la cooperación descentralizada. Veremos que algunas de las dificultades del Mercosur son causa de la baja institucionalidad, con consecuentes dificultades para el fortalecimiento de la gobernabilidad de la integración.

* Profesor de la Universidad Estadual Paulista – UNESP, Investigador del Centro de Estudios de Cultura Contemporánea (CEDEC) y del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre los Estados Unidos (INCT/INEU) vigevanit@uol.com.br ** Profesor del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Uberlândia - UFU, Doctorando en Ciencia Política en la Universidad de São Paulo (USP), Investigador del CEDEC y del INCT/INEU hramanzinijunior@gmail.com *** Doctorando en Ciencia Política en la Universidad Estadual de Campinas - UNICAMP; Investigadora del CEDEC y del INCT/INEU debfbp@gmail.com; **** Doctorando en Relaciones Internacionales por el Programa San Tiago Dantas de Posgrado en Relaciones Internacionales – UNESP/ UNICAMP y PUC-SP, investigadora del CEDEC y del INCT/INEU). manoela.miklos@gmail.com

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La cooperación descentralizada y la participación de los actores locales son aspectos fundamentales para la profundización de un proceso de integración regional. Una de las formas de medir el éxito de la integración regional consiste en analizar el modo en que su dinámica influye en las preferencias de estos actores y, por el contrario, cómo los intereses de los actores locales son absorbidos por el proceso de integración. La motivación de la acción de los gobiernos subnacionales y de los actores sociales y políticos en el marco regional tiene como uno de sus fundamentos, además de la búsqueda de satisfacción de intereses, la idea de que el plano regional puede ser un primer espacio de aprendizaje y de interacción externa. Esa perspectiva es particularmente importante en el caso del Mercosur. Aunque los Ejecutivos nacionales continúen siendo los principales actores que determinan los rumbos de la integración (Malamud, 2005), hay movimientos de otros actores locales, entre ellos los gobiernos subnacionales, que buscan formas de inserción y de reconocimiento institucional en el ámbito del bloque (Barreto; Mariano, 2004; Wanderley, 2005): aún sabiendo que estos movimientos, por diferentes razones que analizaremos a continuación, todavía son limitados. Es en este sentido que debemos entender la formación de la red Mercociudades (1995), la creación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur - FCCR, (2004), y la constitución del Parlamento del Mercosur, (2006), como movimientos que expresan tentativas de mayor intervención. En el presente trabajo, analizaremos estas tres instituciones y argumentaremos que,

A pesar de que este modelo de cooperación descentralizada también busca el desarrollo de las regiones, se diferencia del concepto aplicado por la Comisión Europea, entendido como “cooperación descentralizada para el desarrollo”. Esto debido a que la Comisión Europea entiende la cooperación descentralizada como “un conjunto de acciones llevadas a cabo por agentes o instituciones, tanto públicas como privadas, del Norte y del Sur, que no forman parte de la administración central del estado” (González; Seisdedos, 2003 apud Romero 2005:50). Además de que la cooperación descentralizada para el desarrollo está volcada hacia mecanismos de cooperación Norte-Sur, este modelo de cooperación involucra ayuda financiera y técnica, y también cooperación económica, a los países en desarrollo de América Latina y Asia como lo define el Reglamento del Consejo Europeo1. Lo mismo ocurre con la definición del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL sobre la cooperación descen-

| (Reglamento (CE) n° 1659/98 del Consejo, del 17 de julio de 1998, relativo a la cooperación descentralizada).

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Gobernabilidad y fortalecimiento institucional

1. Introducción

aún teniendo particularidades, representan una novedad en lo que se refiere a la posibilidad de una mayor internalización de la lógica de integración entre los países del Mercosur, ligándose al tema de la cooperación descentralizada. Incorporamos en este trabajo la premisa de que la cooperación descentralizada comprende la articulación de gobiernos subnacionales en el Cono Sur, buscando la implementación de proyectos comunes y la realización de sus intereses. Utilizamos este concepto porque al analizar las actividades desarrolladas en el ámbito del FCCR y de la Red Mercociudades, el foco de nuestro análisis está en la cooperación horizontal establecida por estos actores en los procesos relacionados a la integración regional.

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Es importante resaltar que el modelo de cooperación descentralizada para el desarrollo se registra en los gobiernos subnacionales del Cono Sur y representa un instrumento fundamental para la interlocución de estos actores, principalmente por la estructura que este modelo de cooperación les proporciona. Un ejemplo de cooperación descentralizada para el desarrollo es el Programa URB-AL, importante programa de cooperación descentralizada de la Comisión Europea diseñado para localidades de la Unión Europea y América Latina. Este ejemplo de cooperación descentralizada para el desarrollo será analizado en la segunda sección del artículo. Tendremos al mismo tiempo la visión analítica de algunas de las dificultades del Mercosur, así como de los actores que influyen en el proceso y también de las características institucionales del bloque. En nuestra perspectiva, como afirman Mariano y Tessari (2006:57), comprender la participación de los actores subnacionales en los procesos de integración “puede ser una herramienta importante para indicar tendencias de profundización o de estancamiento en la esfera regional”. Así, partimos de la base de que el fortalecimiento del Mercosur puede ser medido por la adhesión de las sociedades a la dinámica de la integración. La participación de los gobiernos municipales y estatales, así como de las elites políticas, tie148

ne particular importancia, sobre todo, porque puede aproximar el horizonte de la integración de la población en general, aunque muchas veces la rationale de esos actores tenga motivaciones diversas. Además de esto, la actuación de las ciudades, la creación del Foro Consultivo y del Parlamento pueden ser vistos también como procesos importantes que contribuyen a una mayor democratización de la dinámica de la integración.

La fuerza y la legitimidad de una institución política regional, están relacionadas con su capacidad en lidiar con problemas esenciales. Si las instituciones no son vistas como aptas para alterar los comportamientos de las sociedades y de los Estados en relación al Mercosur, pueden reforzar posiciones de descrédito o fortalecer grupos que aún no teniendo intereses contrarios a ellas, buscan objetivos de difícil compatibilización con las necesidades de la integración.

Nuestra hipótesis es que el fortalecimiento del Mercosur se relaciona en parte con su capacidad de absorber las demandas de los actores subnacionales y procesarlas del mismo modo en que los intereses sociales siempre fueron considerados, por las teorías de integración, vitales para la consolidación de los procesos. El fortalecimiento de la integración regional se vincula parcialmente con la actuación e intervención de las estructuras e instituciones burocráticas. La red Mercociudades, el Parlamento del Mercosur y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur, en cierta medida, contribuyen al fortalecimiento institucional y a la gobernanza regional. En otros términos, la verificación de sus consolidaciones y efectivo funcionamiento y poder, implican también entender los niveles existentes de cooperación horizontal.

Este texto está organizado en cinco secciones. La 1a y la 5a son la introducción y las conclusiones finales, además de la 6a de referencias bibliográficas. En la sección 2 analizaremos cómo la red Mercociudades busca fortalecer su participación en el Mercosur. Serán discutidas las articulaciones de la red apuntando a dos objetivos: la institucionalización de la participación de los gobiernos municipales en el Mercosur y la cooperación descentralizada para el desarrollo de las regiones. La red tiene un potencial importante en el sentido de conectar las localidades a la integración regional, aunque, concretamente, hasta el momento, su participación en el proceso haya sido limitada.

Al mismo tiempo, como veremos, las limitadas atribuciones de esas instituciones, especialmente del Foro y del Parlamento, ambas partes constitutivas de la estructura legal del Mercosur, con funciones consultivas, o sea, sin carácter vinculante, pueden hacer que actores locales relevantes no las visualicen como instancias aptas para promover intereses reales. Paralelamente, las dificultades de la red Mercociudades, en términos de logros de objetivos y proyectos comunes e incluso de reconocimiento, se traduce en una capacidad reducida de influencia en el bloque.

En la sección 3 tendremos como objetivo la comprensión del proceso que llevó a la creación e incorporación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) a la estructura formal del Mercosur. El FCCR fue creado justamente para hacer frente a los objetivos y necesidades de los gobiernos subnacionales (estados y municipios), a modo de incorporar su universo total. Para sus creadores, funcionarios de los gobiernos nacionales y locales y políticos, se trató de construir un espacio en la estructura del bloque donde los gobiernos subnacionales pudieran discutir sus objetivos, intereses y necesidades en la agenda del Mercosur. En ese sentido, como veremos, la creación del FCCR puede ser vista como un paso relevante que debería llevar al reconocimien-

to institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integración, pudiendo también contribuir a una mayor proyección de la lógica de la integración en las sociedades. El Foro está directamente relacionado con la idea de cooperación descentralizada, estando ella en el núcleo de su razón de ser. En la sección 4 discutiremos el Parlamento del Mercosur, sus objetivos, funciones y perspectivas. Veremos que su surgimiento, como sucesor de la Comisión Parlamentaria Conjunta, aún con limitaciones, señala el compromiso de los Estados de buscar el fortalecimiento de la integración. Al mismo tiempo, la comprensión de las dificultades para su concretización muestra los problemas existentes en relación al fortalecimiento institucional y, consecuentemente, a la gobernabilidad. En las consideraciones finales, buscaremos relacionar semejanzas y diferencias entre los casos analizados, argumentando que hay una relativa inadecuación entre los objetivos declarados por la red Mercociudades, por el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos (FCCR) y por el Parlamento y las acciones y competencias alcanzadas o atribuidas para cumplir esos objetivos. Por lo tanto, la baja institucionalidad acarrea dificultades para una afirmación del Mercosur más consistente.

2. La red Mercociudades en las estructuras de gobernanza del Mercosur Los procesos de integración regional afectan cada vez más las regiones y los gobiernos locales. Esa es una razón central que explica el hecho de que parte de los actores gubernamentales subnacionales utilicen la cooperación descentralizada 149

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tralizada local, la cual, según Romero (2005) es entendida como “el conjunto de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura estimular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo más participativo”. Al analizar las interacciones entre los gobiernos subnacionales del Cono Sur, identificamos una distinción respeto a este modelo de cooperación descentralizada porque él no involucra directamente una interlocución Norte-Sur.

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Capelo (2000) considera que la inserción en redes posibilita a las ciudades: 1) la formación de nuevos tipos de relacionamiento entre las localidades de diferentes tamaños y con padrones de especialización diferentes; 2) la minimización de los costes ente ciudades que utilizan el mismo tipo de relacionamiento para el desarrollo de actividades económicas cooperativas. La inserción en redes de ciudades constituye también un medio importante para que los gobiernos subnacionales puedan elaborar estrategias de representación institucional y de promoción comercial en el escenario internacional. Además de esto, la actuación de actores sociales, de instancias subnacionales y de otros segmentos del aparato estatal constituye un importante factor de desarrollo para la propia integración

regional. El surgimiento de instituciones regionales que incorporen la participación de los actores subnacionales tiene como potencial consecuencia la irradiación de la integración para diferentes sectores de las sociedades, pudiendo contribuir para su profundización. En el marco del Mercosur, la red Mercociudades representa un ejemplo de articulación entre las ciudades de los países miembros. Creada en 1995, por la iniciativa de alcaldes, prefectos e intendentes, la red tiene entre sus objetivos el promover un mecanismo institucional que favorezca la actuación de las ciudades en el Mercosur2. Además de la participación de las ciudades en las decisiones del bloque, otro objetivo de la red es incentivar el intercambio y la cooperación entre las ciudades de la región. El Estatuto Social de la Red, creado en 1996, deja claro la propuesta de aumentar la participación de las ciudades en el Mercosur (Estatuto Social Mercociudades, 1996, Artículo 2º, Tópicos I-XX). La formulación de políticas comunes, el desarrollo de investigaciones, la divulgación de experiencias exitosas por parte de cada miembro y también la firma de convenios y acuerdos con otras redes internacionales son algunos de los mecanismos encontrados por las ciudades para una mayor inserción en el marco del Mercosur. Actualmente la red Mercociudades3 cuenta con 228 ciudades de los países miembros del Mercosur, además de municipios de Chile, de Bolivia y de Perú, miembros asociados del bloque. Las ciudades fundadoras de la Red, en 1995, fueron: Rosario (Argentina),

2 | El resultado de este proceso puede ser visualizado en la Declaración de Asunción que expresa el deseo de la creación de una red de ciudades del Mercosur. En esta declaración firmada el 11 de noviembre de 1995 durante la I Cumbre de la Red, los intendentes de Asunción, Montevideo, Rio de Janeiro, Brasilia, Buenos Aires y Santiago proponen “la creación de un consejo de ciudades del Mercosur, con el objetivo de vincular esfuerzos y recursos orientados a estrategias de desarrollo urbano delante de las exigencias del Mercosur” (Declaración de Asunción, Asunción, 11 de setiembre de 1995). 3 | Disponible en: <www.mercociudades.org>. Ultimo acceso: 01/03/2011.

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Asunción (Paraguay), Florianópolis (Brasil), Porto Alegre (Brasil), La Plata (Argentina), Curitiba (Brasil), Rio de Janeiro (Brasil), Brasilia (Brasil), Córdoba (Argentina), Salvador (Brasil) y Montevideo (Uruguay). A partir de 2000 se identifica un aumento significativo en el número de miembros de la red, pasando de 49 miembros a 2284 en el 2011. Uno de los motivos que puede haber contribuido a este incremento está relacionado con el rol de la red en las políticas volcadas para una inserción activa de los municipios en el Mercosur. La red, desde su surgimiento, buscó la creación de instituciones en el Mercosur para incorporar las demandas y fomentar la cooperación entre las ciudades. A ello se suman las expectativas existentes en lo que concierne a un papel efectivo de las ciudades en el proceso de integración, como demuestra la creación del FCCR, formalmente instalado en 2004, y la implementación de mecanismos financieros para atenuar las asimetrías, como demuestra en particular la creación del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento Institucional del Mercosur (FOCEM), creado a finales de 2004. Un instrumento utilizado por la red Mercociudades es el desarrollo de proyectos de cooperación entre las ciudades miembros. Estos proyectos serían desarrollados en el marco de las catorce unidades temáticas que componen la red5, que son: Autonomía Gestión y Financiación; Ciencia Tecnología y Capacitación; Cooperación Internacional; Cultura; Desarrollo Económico Local; Desarrollo Social; Desarrollo Urbano; Educación; Genero y Municipio; Juventud; Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable; Planeamiento Estratégico; Turismo y Seguridad Ciuda-

dana. Al analizar las actividades de cada una de las unidades temáticas de la red, se observó que la no realización de proyectos comunes es una constante (Prado, 2009). O sea, aún teniendo potencial importante para fortalecer la gobernabilidad descentralizada regional, la actuación concreta de la red Mercociudades ha enfrentado desafíos significativos para cumplir los objetivos que se propone, contribuyendo a comprometer su inserción efectiva en el proceso de integración regional. Aunque de forma general la articulación de la red Mercociudades haya tenido resultados limitados, tanto para el fortalecimiento de la gobernabilidad descentralizada, como para la concretización de proyectos comunes, la actuación de la red tuvo un papel importante en el establecimiento de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI) del Mercosur. Instituida en diciembre de 2000, por fuerza de la Resolución 90/00 del Grupo Mercado Común del Mercosur (GCM), la creación de la REMI fue impulsada por la Red Mercociudades, que, desde su surgimiento, como vimos, demandaba la creación de una esfera de representación de los municipios en las instituciones del bloque, buscando establecer un espacio formal de diálogo y cooperación entre las autoridades locales y los gobiernos centrales de los países miembros del Mercosur. Barreto y Mariano (2004) consideran que la creación de la REMI “demuestra que la cuestión subnacional comienza a ser identificada e incorporada justamente porque existe un cierto reconocimiento de su importancia para la integración. La percepción que parece orientar esta acción es que si los actores subnacionales – en este caso, municipales – no

| Ídem. | Los objetivos de las unidades temáticas de Mercociudades son: 1) formular y promover políticas comunes para que sean sugeridas en el marco del Mercosur, 2) promover la investigación y la divulgación de las experiencias desarrolladas en otras ciudades, 3) promover eventos de discusión acerca del tema bajo la responsabilidad de la red y construir un banco de datos con informaciones sobre el tema coordinado. 4 5

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como una forma para intentar influenciar los procesos de integración. En el caso de los países integrantes del Mercosur a partir de los años 90, delante de la nueva coyuntura regional e internacional, los gobiernos locales pasaron a desarrollar actividades que buscan a través de la cooperación descentralizada la realización de determinados objetivos e intereses. Esa evolución tiene antecedentes fuertes en el caso de regiones y ciudades de los países integrantes la Comunidad Económica Europea (CE), después Unión Europea (EU). Encontramos esta misma evolución en lo que respecta a relaciones entre ciudades en las extensas fronteras entre Estados Unidos con Canadá y con México, relación antigua, pero renovada con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), a partir de 1994 (Schiavon, Dávila, Velazquez, 2008).

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La creación de la REMI representó un avance para el reconocimiento institucional de los gobiernos locales como actores del proceso de integración. Aún así, la REMI no tuvo condiciones de satisfacer la demanda por un canal de participación efectiva para la actuación de las unidades subnacionales en el marco del Mercosur, al menos de las ciudades. Había dificultad por parte de algunos representantes de los gobiernos participantes del bloque para comprender el papel de los gobiernos subnacionales y su potencial de fortalecimiento de la integración, en particular por el hecho de poder contribuir a la propagación de las acciones de integración en el interior de los territorios. En las reuniones de la REMI, la cuestión de la atribución de poderes y reconocimiento institucional para los actores locales era vista apenas como un tema a ser tratado. Exactamente esa discordancia fue la que suscitó, posteriormente, la realización de negociaciones en el sentido de convertir la REMI en una nueva estructura formal, comprendiendo estados y provincias que deberían tener voz efectiva. Esa estructura formal fue creada por el Consejo del Mercosur en 2004, convirtiéndose en el FCCR. La novedad más importante del Foro es que se convirtió en parte orgánica y consultiva de la estructura del Mercado Común. De acuerdo con Salomón (2008:9) “la REMI, en efecto, no podía considerarse de manera alguna ese órgano de representación y transmisión de intereses de los gobiernos locales a las instancias de decisión en el proceso de integración que los municipios reivindicaban desde la plataforma de Mercociudades”. La propuesta de la Delegación Brasileña (REMI, acta 01/04, 2004), posteriormente incorporada por las delegaciones de los de152

más países en ocasión del séptimo y último encuentro de la REMI, en Buenos Aires, en julio de 2004, sintetiza lo que puede ser considerada la principal limitación de la institución: “Desde la Delegación Brasileña se propuso que las ciudades participen dentro de la estructura del Mercosur con una representación más allá de una Reunión Especializada”. Al proponer que las ciudades participaran en el proceso de integración e integraran la estructura institucional del bloque a través de una institucionalidad cuyo formato transcendería la condición de Reunión Especializada, se reconocía que la REMI no constituía un espacio capaz de satisfacer las demandas de participación efectiva de las ciudades en el proceso decisivo del Mercosur. Los límites para la participación efectiva derivaban del formato de la Reunión Especializada. En el marco de la REMI, los gobiernos locales eran tratados como un tema en sí, al tiempo que la demanda de las ciudades era el reconocimiento de su condición de actor que interviene en el proceso de integración (Kleiman y Rodrigues, 2007; Salomón, 2008). En la REMI no estaban colocados los supuestos conceptos relativos a la participación de los gobiernos subnacionales. En la Unión Europea esos supuestos acabaron absorbidos por el principio de subsidiariedad (Stuart, 2002). Puede considerarse que la REMI manifestaba cierta falta de claridad en cuanto a las oportunidades de fortalecimiento y profundización de la integración que provendrían de la participación de las unidades subnacionales (Paikin y Vazquez, 2009). Al mismo tiempo, la idea de que la conducción del proceso de integración sea atributo de los gobiernos nacionales contribuyó a la no evolución de la REMI, además de constituir un factor condicionante de la efectividad de la FCCR. En otros términos, la acción subnacional, para-diplomática, no es considerada como un input necesario para

el fortalecimiento de las acciones nacionales y de integración, pero sí como un potencial limitador de la capacidad del Estado Nacional de concretar los intereses nacionales en el proceso de integración. La Red Mercociudades tuvo un papel importante en el proceso de evolución de la REMI hacia el FCCR. En el marco del desarrollo de sus actividades de cooperación descentralizada, las dificultades están directamente relacionadas con la escasez de financiación para los proyectos y con los problemas en el intercambio entre los miembros. La falta de concretización de los proyectos comunes reduce significativamente la capacidad de intervención de la red en la realidad local y regional. Además, esto puede generar percepciones de descrédito y disminuir los intereses por su desarrollo por parte de los actores involucrados. En otros términos, crea serias dificultades para las actividades de cooperación descentralizada. El análisis de Mercociudades sugiere que la actuación de los gobiernos locales en red es un mecanismo viable para el intercambio entre localidades de países diferentes, incluso entre países en desarrollo, siempre que las condiciones para la realización de las actividades sean contempladas. La formación de una estructura capaz de proveer subsidios, principalmente en términos de financiación, para estas acciones es fundamental. Un ejemplo exitoso de cooperación descentralizada en red, que involucró innumerables municipios, es el Programa URB-AL, mecanismo financiado por la Comisión Europea, con el objetivo de permitir acciones cooperativas entre gobiernos locales de la Unión Europea y de la América Latina. El objetivo es el intercambio de experiencias y la formulación de proyectos volcados para el desarrollo local. Para Onuki (2005), el Programa URB-AL respondió a la demanda de mecanismos descentralizados

de cooperación a nivel local, “teniendo en cuenta el creciente papel desempeñado por las ciudades, tanto de Europa, como de América Latina, en la mejora de las condiciones socioeconómicas y de la calidad de vida de la población” (ONUKI, 2005:25). Las ciudades integrantes de Mercociudades participan vehementemente en este instrumento de cooperación descentralizada: algunas de ellas fueron coordinadoras de ejes temáticos. Por ejemplo, San Pablo y Porto Alegre. Las actividades desarrolladas por los integrantes de Mercociudades en el Programa URB-AL contribuyen al intercambio entre localidades que tienen interés en compartir experiencias exitosas de gestión pública. El aprendizaje en la formulación de políticas públicas dirigidas a la resolución de los problemas de los municipios, la posibilidad de intercambio de información y de proyectos comunes con otros gobiernos locales, la capacitación de funcionarios de las intendencias que participan en los proyectos desarrollados y el diálogo entre municipios de regiones diversas que comparten dificultades semejantes, fueron significativos. Representan una forma de aprendizaje que contribuye al desarrollo de la capacitación de actores involucrados en el proyecto y que actuarán directamente en la realidad regional. Bajo otra mirada, un producto derivado del Programa URB-AL es la posibilidad que ofrece de articulación de las ciudades en el marco de la propia Mercociudades, en la medida en que el intercambio provee subsidios y medios para el fortalecimiento de la red y para la formación de gestores conocedores del significado que tiene la inserción de los gobiernos locales en la realidad de los procesos de integración regional. La relación entre la actuación de las ciudades y la gobernabilidad regional tiene carácter normativo. Esto es un objetivo. La 153

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son insertos, podrán constituirse en vector de presión contraria a este proceso” (Barreto y Mariano, 2004:42).

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Como consecuencia de la actuación de la red Mercociudades que busca la inserción de las ciudades en el cuadro institucional de la integración, fue creado, en la reunión de Presidentes del Mercosur, de Ouro Preto, de diciembre de 2004, por medio de la decisión 41/04 del Consejo Mercado Común, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), en substitución a la REMI. La idea era que el FCCR posibilitara una participación más efectiva de los actores subnacionales estatales en el proceso de integración regional. Veremos en la sección siguiente que la creación del FCCR representa una importante contribución normativa para el Mercosur, ya que se trata de una institución cuyo objetivo es posibilitar a las unidades subnacionales que componen el bloque para que presenten sus intereses y necesidades en la agenda de la integración. Al mismo tiempo discutiremos las dificultades para la concretización y, como consecuencia, una vez más, 154

la presencia de obstáculos persistentes para el fortalecimiento institucional.

3. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR). La constitución del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) representa un paso importante rumbo al reconocimiento institucional de los gobiernos locales como actores relevantes del proceso de integración. Existía la expectativa que el FCCR pudiera tornarse un marco para la para-diplomacia en la región e instrumento de fortalecimiento de las actividades de los gobiernos subnacionales, como es el Comité de las Regiones (COR) en la Unión Europea. No obstante, la capacidad del FCCR para influenciar las decisiones gubernamentales o para los propios rumbos de la integración, se ha demostrado baja. Resulta de la existencia de un gap entre la voluntad difusa de fortalecimiento de la para-diplomacia y las políticas de los Estados nacionales. En la perspectiva de superación, el FCCR indica ser de “fundamental importancia para mejorar los procesos de toma de decisión del Mercosur y el uso de los recursos financieros y humanos, así como el empoderamiento de las instancias de participación de los gobiernos locales y regionales y de la sociedad” (Carta de la Bahía, 2008: 2-3). En la perspectiva que estamos discutiendo, de la cooperación descentralizada y del fortalecimiento institucional, el gap no es un subproducto simple de las políticas de los Estados nacionales en relación a los subnacionales, pero sí de los conceptos con los que se percibe la integración, tanto por los Estados, como también por parte de las sociedades que los integran.

Como vimos, la creación del FCCR tiene relación con la actuación de la red Mercociudades. Tal observación es relevante en el sentido que el Foro constituye un ejemplo importante de una iniciativa de cooperación descentralizada que contribuyó al fortalecimiento institucional del Mercosur. Idealizado, en parte, en los moldes del Comité de las Regiones (COR) de la Unión Europea, el FCCR tiene carácter consultivo – o sea, no tiene carácter deliberativo o poder decisorio – y está subordinado al Grupo del Mercado Común (GCM), a través del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones (Medeiros et al., 2010). Compuesto por representantes de municipios, estados federados, provincias y departamentos designados por los Estados Miembros del bloque y de Venezuela, se estructuró operacional y políticamente en dos comités: el Comité de Municipios y el Comité de Estados, Provincias y Departamentos. El Foro es, o debería ser, un canal de participación directa de los gobiernos locales en la estructura institucional del Mercosur. En cuanto a los objetivos, en su artículo 1º, el Decreto 41/04 del CMC establece que FCCR debe “estimular el diálogo y la cooperación entre las autoridades de nivel municipal, estadual, provincial y departamental de los Estados Partes del Mercosur”. El Foro se reúne ordinariamente una vez por semestre y la coordinación de las reuniones plenarias es ejercida por la delegación cuyo país esté encargado de la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Vale la pena resaltar que los representantes de los gobiernos locales se organizan en Capítulos Nacionales, coordinados por representantes de cada Estado miembro. A la creación del Foro en 2004, siguieron poco más de dos años de reuniones y debates que culminaron,

finalmente, en su instalación, concretada en enero de 2007, durante la Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur, en Rio de Janeiro. La expectativa era que el Foro, además de incorporar la dimensión subnacional en el proceso decisorio del bloque regional, pudiera impulsar la profundización de la integración regional. Mientras tanto, como veremos abajo, la capacidad del FCCR de influenciar efectivamente el proceso decisorio del bloque se ha mostrado limitada a causa de aspectos endógenos y exógenos al proceso. Como sabemos, todas las teorías de integración regional, aún las que enfatizan más el papel de los Estados Nacionales, como las liberal-intergubernamentalistas, convergen en el reconocimiento de que un proceso tiene éxito en la medida en que demuestra capacidad de involucrar más actores. Una primera limitación endógena relevante que contribuye a la actuación limitada del FCCR concierne a la propia forma de cómo fue creado. El proceso de construcción del FCCR tiene alguna similitud con el proceso de construcción del Comité de las Regiones (COR) de la Unión Europea. Se trató, igualmente, de una iniciativa cuyo objetivo era incorporar la dimensión subnacional en los procesos de integración regional, otorgando a los gobiernos subnacionales el papel de actores en tales procesos. Mientras tanto, hay también diferencias significativas que ayudan a entender el bajo índice de participación de los gobiernos locales y la baja capacidad de intervención del FCCR en la integración. Salomón (2008) indica que la iniciativa de creación del COR nació de la combinación de impulsos top-down y botton-up, con especial énfasis para los de segundo tipo. En relación a los impulsos de carácter top-down, la Comisión Europea, órgano supranacional encargado de elaborar y ejecutar políticas comunitarias, tuvo un papel decisivo en 155

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actuación de las ciudades para el fortalecimiento de la gobernabilidad tiene relación directa con el fortalecimiento institucional del bloque regional y, dentro de él, con el fortalecimiento de las instancias donde las ciudades pueden contribuir a la toma de decisiones. Eso tiene que ver directamente con la posibilidad de contar con formas de cooperación descentralizada. Como se ha argumentado desde el inicio de esta sección, la red Mercociudades tiene como uno de sus objetivos principales buscar mayor participación de los actores subnacionales estatales en el Mercosur. Aún con la creación de la REMI, las limitaciones para las actividades de los gobiernos locales en el bloque se mantuvieron. Como resaltan Mariano y Tessari (2006:68), un objetivo importante presente en la actuación de Mercociudades es “crear un mecanismo con más fuerza dentro del cuadro institucional para la representación de las ciudades”.

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La creación del FCCR, de la misma forma, fue impulsada tanto por flujos de carácter top-down como botton-up. Mientras tanto, los impulsos de carácter top-down tuvieron mayor intensidad, si los comparamos a los de carácter botton-up. Sectores de la cancillería argentina, entre ellos el Consejo Consultivo de La Sociedad Civil y la subsecretaría para la integración y el Mercosur, la Secretaría de Asuntos Federativos de la Presidencia de la República de Brasil y representantes del Ministerio de Relaciones Exteriores, tuvieron un papel importante en la creación del FCCR, representando un claro movimiento top-down. En cuanto a los impulsos de tipo botton-up, las reivindicaciones de los gobiernos municipales que componen la red Mercociudades fueron los movimientos más expresivos. El entendimiento de la dinámica que condujo a la constitución del FCCR, y de cómo ésta se distingue de los impulsos que condujeron a la formación del COR, ayuda a entender parte de las dificultades enfrentadas por el FCCR. En el caso del comité europeo, los impulsos de carácter top-down fueron protagonizados por la Comisión Europea, órgano supranacional con interés en la contribución de los gobiernos subnacionales para el fortalecimiento institucional de la integración. En el caso del FCCR, los impulsos de tipo top-down fueron encabezados por sectores específicos de los Estados miembros del 156

bloque. Su comprensión de lo que significa la actuación internacional subnacional y cuáles son las oportunidades y desafíos que tal actuación representa para la integración, varían considerablemente. Muchas veces representan una voluntad segmentada, no reflejando el conjunto de los agentes que intervienen en el proceso decisorio del Mercosur. Las consideraciones al respecto de los impulsos que entraron en la constitución del FCCR ayudan a entender el tiempo para su implementación efectiva: el hecho de haber sido creado en 2004 y puesto en funcionamiento en 2007. La segunda limitación endógena que restringe la actuación del FCCR es el espacio poco privilegiado que ocupa en la estructura institucional del Mercosur. El FCCR es vinculado al Grupo del Mercado Común (GCM), a través del cual se pronuncia, dentro de sus competencias, emitiendo recomendaciones. Además, el Foro no posee carácter deliberativo, y sí consultivo. Sumadas, tales dimensiones relativas a la institucionalización y a la operacionalización del FCCR determinan su status poco privilegiado en el contexto del bloque. Tal falta de prestigio produce resultados negativos. En especial, invierte la lógica política y de representatividad al subordinar representantes de unidades subnacionales, electos por el voto de un número expresivo de electores, a una estructura formada por funcionarios de los ministerios de relaciones exteriores o de otros órganos de los Estados Miembros (Paikin y Vasquez, 2009). La carencia de una secretaría permanente es también una limitación endógena, la tercera, para la actuación del FCRR. Como vimos anteriormente, la coordinación del FCCR es rotativa y ejercida por representantes del gobierno del Estado Miembro encargado, a la ocasión, de la Presidencia Pro Tempore del Mercosur. Consecuentemente, las delegaciones de los Estados miembros,

compuestas por gobernadores e intendentes, se involucran más directamente en las actividades políticas y, sobre todo, administrativas que sustentan la actuación del FCCR solamente cuando están encargadas de la Presidencia Pro Tempore del bloque. Aún en el caso de ejercicio de la presidencia, el involucramiento efectivo es bajo, pues la articulación y las acciones dependen en buena parte de la estructura de funcionarios de los gobiernos centrales. El resultado de tal dinámica, sumado a la ausencia de una estructura permanentemente dedicada al Foro, es la discontinuidad de las actividades, el stop and go, el obstáculo en la ejecución de las propuestas y la dificultad de implementación de las resoluciones a largo plazo (Salomón, 2008). La carencia de una secretaría, que proviene de la dinámica rotativa de coordinación adoptada, consiste en una limitación endógena significativa que determina barreras relevantes para una actuación expresiva del FCCR. La cuarta y última limitación endógena a la actuación del FCCR resulta de la organización de las delegaciones de los Estados Miembros del bloque, en el marco del Foro, estructurada exclusivamente en Capítulos Nacionales. Las delegaciones de cada Estado Miembro participan en las actividades del FCCR insertas en Capítulos Nacionales, coordinados por representantes del gobierno central de cada Estado Miembro. En tales capítulos se insertan los gobiernos regionales (estados, provincias) y municipales que participan en el Foro. Por ejemplo, en el caso de Brasil, actualmente, la delegación brasileña junto al FCCR se estructura en un Capítulo Nacional coordinado por la Secretaría de Asuntos Federativos de la Presidencia de la República. La estructura definida por Capítulos Nacionales es esencialmente distinta de aquella adoptada por el COR, cuyas unidades subnacionales se organizan en delegaciones y grupos definidos por la nacionalidad, pero se

articulan también en grupos transnacionales sobre la base de intereses comunes (Salomón, 2008). En cuanto a la limitación exógena, la falta de interés en relación a la integración regional manifestada por parte de las sociedades de los Estados Miembros del Mercosur (Salomón, 2008; Paikin y Vasquez, 2009; Santos, 2009) es el aspecto más relevante. Los bajos índices de adaptación y de sensibilización de los gobiernos locales frente a las cuestiones internacionales y, especialmente, a los asuntos relacionados a la integración constituye la más importante limitación exógena que impacta el FCCR. Las limitaciones endógenas y exógenas presentadas anteriormente producen resultados negativos para el FCCR y también, de forma general, para la integración. El desinterés de una cantidad significativa de gobiernos subnacionales, especialmente aquellos de mayor relevancia política como los gobiernos intermedios (estados y provincias), en tomar parte en los debates tratados en el ámbito del Foro puede ser parcialmente explicado como consecuencia de los factores limitadores endógenos y exógenos apuntados anteriormente. Los bajos índices de participación en las reuniones de los comités que componen el FCCR, así como en las reuniones plenarias, además de las dificultades operativas oriundas de la falta de interés y de la ausencia de una estructura burocrática permanente, son elementos que determinan los contornos de la baja institucionalidad que define actualmente el Foro. Los bajos índices de participación pueden ser fácilmente verificados en el caso brasileño. En ocasión de la reunión plenaria del FCCR, realizada en la ciudad de San Juan, en 2 de agosto de 2010, por Brasil estuvieron presentes apenas representantes de los estados del Mato Grosso y Rio Grande do Sul, Cabe señalar que los gobernadores de 157

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la constitución del COR. Los impulsos de carácter botton-up fueron liderados por las regiones con mayor peso político en el ámbito de la Unión Europea, especialmente los länders alemanes, las provincias belgas y las comunidades autónomas españolas. En esos procesos, a veces no hay continuidad, situación caracterizada por la idea de stop and go. Ni tampoco los pioneros en los procesos de paradiplomacia permanecen siempre largo tiempo como protagonistas centrales.

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En relación a los gobiernos municipales, los índices de participación son igualmente bajos. Ciudades de gran peso político y económico, como San Pablo y Río de Janeiro, no desarrollan una actuación efectiva junto con el Comité de Municipios o con el Capítulo Nacional brasileño. La situación parece agravarse cada año y los índices de participación siguen una tendencia descendente. En ocasión de la reunión del Comité de Municipios realizada en la ciudad de Salvador el 15 de diciembre de 2008, las únicas ciudades brasileñas representadas fueron Brasilia, Bagé, Santo André, Lauro de Freitas y Camaçari. La realidad reflejada en el acta de la reunión plenaria de San Juan, en agosto de 2010, es aún más contundente: por Brasil, estuvieron presentes apenas representantes de las ciudades de Guaíra y Foz del Iguazú. El acta de la última reunión plenaria, realizada en Foz del Iguazú en diciembre de 2010, confirma la tendencia decreciente de los índices de participación. Participaron en el encuentro, componiendo la delegación brasileña, apenas el Gobernador de Paraná, Orlando Pessuti; el Intendente de Foz del Iguazú, Paulo Mac Donald Ghisi; el Intendente de Várzea Paulista y el representante de Mercociudades, Eduardo Tadeu. Aún habiendo que lidiar con diversas dificultades, algunas de ellas presentadas arriba, el FCCR ha desarrollado esfuerzos en el sentido de superar tales barreras. Al analizar dichos esfuerzos, es posible identificar tres ejes de actuación que componen 158

los frentes de trabajo establecidos con el fin de superar las limitaciones endógenas y exógenas que enfrenta, estos son: a) iniciativas destinadas al fortalecimiento institucional del FCCR, b) iniciativas de carácter educativo e c) iniciativas de búsqueda de acceso a recursos. El balance hecho por la Presidencia Pro Tempore Brasileña, divulgado en la reunión plenaria de 2008, confirma la existencia de un debate destinado al fortalecimiento del FCCR y apunta algunas de las cuestiones en discusión: 1. La creación de una secretaría permanente del FCCR; 2. El establecimiento de una relación más próxima con el GMC y el Parlamento del Mercosur a fin de aumentar la incidencia del Foro junto a tales instituciones; y 3. El desarrollo de una agenda común entre ciudades y regiones. La consolidación de tales directrices puede contribuir para la superación de las limitaciones presentadas. No hay, sin embargo, fuertes evidencias de que tal debate haya avanzado en los últimos años al punto de permitir la visualización de resultados concretos, salvo en lo que respecta al establecimiento de una relación más próxima con el Parlamento del Mercosur, con el cual el FCCR firmó un acuerdo institucional y definió, aún en 2008, un cronograma de trabajo (Tessari, 2009). En relación a las iniciativas de carácter educativo desarrolladas por el FCCR, éstas tienen como objetivo aumentar el acceso de los representantes de los gobiernos subnacionales a las informaciones sobre el proceso de integración. Dos iniciativas componen este eje de actuación: la construcción y mantenimiento del sitio del FCCR y la realización de

eventos, tales como seminarios y mesas redondas con el fin de informar y generar cierta movilización de los gobiernos subnacionales. Los Seminarios de Integración Productiva, realizados en Foz del Iguazú y en Manaus, en 2008, y el Seminario Internacional “Mercosur e Integración Regional: Mecanismos de Financiación para Gobiernos Locales y Regionales”, realizado en Porto Alegre, en setiembre de 2010, son ejemplos de tales actividades. Estas iniciativas buscan combatir la tendencia decreciente de participación de las ciudades al desarrollar esfuerzos para divulgar la actuación del FCCR, ampliar mecanismos de transparencia que contribuyan a una mejor comprensión de tal actuación y educar gracias a un aumento de la información respecto de las oportunidades que el Foro puede representar para gobiernos municipales y regionales (estados y provincias). Las actividades de información relacionadas con acceso a recursos tienen el objetivo de garantizar a los gobiernos subnacionales el conocimiento de la posibilidad de recurrir al Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM). Se entiende que el acceso a tales recursos se traduciría en un incentivo para la participación de gobiernos subnacionales, junto al FCCR, particularmente para aumentar su legitimidad. El Foro debatió esa cuestión en reuniones plenarias y en los encuentros de coordinadores nacionales durante el año 2008. Tal debate culminó, en diciembre de 2008, en la “Propuesta de Recomendación del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) al Grupo Mercado Común sobre directrices para el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM)”. Los avances más recientes, respecto al acceso a los recursos del FOCEM, consisten en el Proyecto de Gobernanza Fronteriza del

FCCR, presentado en la reunión plenaria de Foz del Iguazú, en diciembre de 2010. El proyecto prevé la capacitación de gestores de aproximadamente 50 ciudades que componen el área fronteriza intra-Mercosur. La finalidad de tal capacitación seria calificar los gestores involucrados para la elaboración de proyectos de captación de recursos junto al FOCEM.

4. Parlasur (Parlamento del Mercosur) Así como la red Mercociudades y el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos, el Parlasur puede tener un papel importante para la gobernabilidad descentralizada, además de representar un avance con potenciales positivos en términos de construcción de instituciones políticas regionales. La dimensión parlamentaria, nacional y regional, además de la socialización de las elites políticas, contribuye a la profundización del proceso de integración. No obstante, como veremos, las limitadas atribuciones del Parlasur pueden dificultar su efectivo funcionamiento e impedir que actores locales relevantes lo visualicen como una instancia apta para promover intereses. Obsérvese que algunos de los desafíos para la ejecución del Parlasur son semejantes a los enfrentados por la red Mercociudades y por el FCCR. El Protocolo Constitutivo (2005) establece como funciones principales del Parlamento del Mercosur: (a) fortalecer la cooperación interparlamentaria; (b) agilizar la incorporación en los ordenamientos jurídicos internos de las normas del Mercosur; 159

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estos estados no asistieron, sino que fueron enviados representantes de los gobiernos estaduales. Ciertamente, la indefinición, o mejor, la inexistencia de verdaderas competencias contribuye decisivamente a la reducción del interés. En el caso del COR, su papel con respecto a la distribución de los fondos regionales y compensatorios contribuye a explicar su, al menos relativa, relevancia.

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(d) apoyar el compromiso democrático del Mercosur.

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Le corresponde también al Parlamento, que es el sucesor inmediato de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), hacer recomendaciones al Consejo Mercado Común (CMC). Las normas del Mercosur, específicamente los Tratados y sus modificaciones, alcanzan validez, tornándolos efectivos para cada Estado, al ser aprobadas por los respectivos Congresos Nacionales. El Protocolo Constitutivo del Parlamento (2005) del Mercosur no prevé la participación decisiva del órgano en el proceso legislativo regional, o la posibilidad de mayor control sobre las instancias decisorias del bloque, incluso sobre su instancia mayor, el Consejo Mercado Común. La gran diferencia en relación a la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), antecesora del Parlamento, es que el Parlamento prevé el establecimiento de elecciones directas para elegir sus miembros. En comparación al proceso de formación de la Comisión Parlamentar Conjunta, la participación de los parlamentarios en la realización del Parlamento del Mercosur, fue mayor. Sin embargo, la actuación decisiva para la formación del Parlamento fue de los gobiernos, sobre todo de Brasil (Mariano y Back, 2009). Otras funciones del Parlasur, delimitadas por su Protocolo Constitutivo (2005), son: “efectuar pedidos de informaciones u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR establecidos en el Protocolo de Ouro Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración; realizar reuniones semestrales con 160

el Foro Consultivo Económico - Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERCOSUR; organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos y recibir, analizar y, si es necesario, encaminar a los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular, sean personas físicas o jurídicas, de los Estados-Partes, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del MERCOSUR” (Protocolo Constitutivo, 2005). En este último caso, es interesante observar que existe la posibilidad de que el Parlamento reciba peticiones de particulares; aunque su margen de actuación, ante esas peticiones, sea limitada. El Parlasur tiene potencialidades en cuanto a la posibilidad de reforzar institucionalmente al Mercosur, lo que es importante para la gobernabilidad regional, teniendo posibles consecuencias en los niveles nacionales y subnacionales por permitir mayor adhesión al bloque. El Parlamento puede volverse un actor de relevancia política, al incorporar las demandas sociales. Puede contribuir a la definición de una agenda prioritaria para la región, desencadenando discusiones y la formulación de políticas eficaces para las cuestiones regionales, según una perspectiva participativa. En síntesis, tiene un rol específico en la tarea de crear consenso y apoyo. Puede fortalecer la adhesión de los actores sociales y del conjunto de las instancias político-administrativas de cada país miembro. El sufragio universal, al incentivar los electores, parlamentarios y partidos políticos a discutir los asuntos regionales, puede consolidar los valores democráticos en la región y puede tener efectos que se extienden a la agenda del Mercosur en su conjunto. El Parlamento, al ser en teoría la representación democrática de la soberanía popular, puede acelerar la inclusión de demandas políticas, económi-

cas, sociales y culturales que han permanecido al margen del proceso. El Parlasur actualmente es compuesto por dieciocho parlamentarios de cada país, indicados por los respectivos Congresos entre sus miembros. Actualmente, Brasil está representado por nueve senadores y nueve diputados, que ejercen también su mandato en el Congreso Nacional. En cuanto a la elección de los parlamentarios, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur previó tres fases. En la primera etapa, de transición, que debería extenderse hasta el final de 2010, cada Congreso Nacional indica dieciocho representantes entre sus miembros (nueve senadores y nueve diputados en el caso de Brasil). Antes de la segunda etapa de transición, que está prevista entre 2011 y 2014, cada Estado-Parte deberá elegir, de acuerdo con su agenda electoral, los parlamentarios para el mandato siguiente, de cuatro años. A partir de 2014, los Parlamentarios deberán ser electos por sufragio universal, de forma simultánea en todos los Estados-Miembros, en el “Día del Mercosur Ciudadano”, que será determinado por el Consejo Mercado Común. Un resultado, a nuestro entender importante, alcanzado en la discusión para la constitución del Parlamento, fue la aceptación del principio de alguna forma de proporcionalidad en la representación. De hecho, teniendo en cuenta los precedentes de la Unión Europea, seria de difícil aceptación una igualdad numérica de parlamentarios, cuando la diferencia demográfica entre los países es muy elevada. De acuerdo con el Protocolo Constitutivo (2005), debía establecerse un acuerdo relativo a la “Representación Ciudadana”, lo que significa una proporcionalidad ponderada de parlamentarios para cada país. En el proceso de negociación, como primera condición, Argentina,

Paraguay y Uruguay presentaron la necesidad de que la pauta a ser discutida ocurrirá exactamente a partir de la incorporación del concepto de proporcionalidad atenuada: principio aceptado por Brasil. La dificultad se encontraba en la firme posición liderada por Paraguay, y secundada por Argentina y Uruguay, que sostenía que la bancada brasileña no debería tener por si misma una mayoría absoluta en el plenario. La negociación ocurrida en el mes de abril de 2009, en Asunción, definió en términos numéricos la representación parlamentaria de cada país. El Parlasur debería componerse por 75 representantes de Brasil, 43 de Argentina y en igual número, 18, para Paraguay y Uruguay. No obstante, para la segunda etapa, Brasil y Argentina, decidieron, pensando en ajustes presupuestales, disminuir su representación en 37 y 26, respectivamente. Como se puede verificar, la solución alcanzada respetó la posición de que Brasil no tenga mayoría por sí mismo, dado que la sumatoria de los demás países da una superioridad de 79 a 75 (www.parlame ntodelmercosur.org; Torello, 2010). Las facultades conferidas al Parlamento por su Protocolo Constitutivo (2005) establecen que el órgano participará esencialmente de forma consultiva en el proceso legislativo, además de no tener función de control sobre los órganos decisorios y ejecutivos del bloque. Por lo tanto, el Parlasur, al menos por el momento, no tendrá funciones legislativas y no podrá vetar decisiones adoptadas por el Consejo Mercado Común. Esos límites tienen evidente paralelismo con los relativos al FCCR. Podríamos recordar que también tiene paralelismo con las atribuciones del Foro Consultivo Económico-Social. La función del Parlasur también es recomendatoria, pudiendo hacer propuestas que serán o no tenidas en cuenta. La perspectiva de los 161

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(c) contribuir a una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes; y,

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Como señalamos, la consolidación del Parlamento y de otras instituciones regionales está relacionada con poderes reales. La elección directa del Parlamento, en principio, puede producir resultados extremamente positivos. Permite incorporar la temática de la integración en la política de cada uno de los países y ser un vehículo de democratización de su funcionamiento. Al mismo tiempo, el bajo poder para hacer propuestas y el poder formalmente nulo para relacionarse, por ser un órgano consultivo, puede evidenciar su insuficiencia para alterar la percepción de descrédito de importantes actores locales y de parte de la población de los países miembros. Esto es, a diferencia de las intenciones del Protocolo Constitutivo de 2005, puede contribuir a la reducción de la convicción en los beneficios ofrecidos por la integración. Como considera Dabéne (2004), “la ausencia de tradición parlamentaria en la región, y el descrédito profundo que golpea a las clases políticas, hacen dudar sobre el potencial legitimador de un Parlamento”. O sea, la formación del Parlamento no resultará por sí sola de la superación de los límites enfrentados por el Mercosur. Al contrario, en la perspectiva de 162

fortalecimiento de la gobernabilidad, cabe tener en cuenta, como sugieren las teorías institucionalistas, que el hecho innovador de la elección, y por lo tanto de la creación de una fuerte legitimidad inicial, puede desencadenar un movimiento societario de adhesión a la lógica de la integración. En ese caso, el Parlamento ciertamente, fuerte en su papel, de modo semejante al Parlamento Europeo en los años setenta, podría avanzar en sus pretensiones buscando tener algún poder real, incluso de control del Consejo Mercado Común. En la actualidad se permite al Parlamento dar opiniones sobre todos los proyectos de normas del Mercosur que requieren aprobación legislativa en uno o más Estados miembros, así como proponer proyectos de normas para la consideración del Consejo Mercado Común. Una vez encaminada la propuesta, el Consejo Mercado Común debe informar semestralmente al Parlasur de su evolución. Como argumentan Mariano y Back (2009), el carácter para hacer propuestas es un gran avance, si se considera desde el punto de vista que supera el legado meramente consultivo de la Comisión Parlamentar Conjunta. Pero, como analizan esos autores, el avance es irrisorio si compara con las atribuciones tradicionales del Poder Legislativo. Los límites establecidos al poder del Parlamento por el Protocolo de 2005 resultan de un fuerte énfasis en la concepción intergubernamentalista (Mariano 2007) que presidió la propia creación del Mercosur desde el Tratado de Asunción de marzo de 1991. Ese énfasis vuelve al Consejo Mercado Común la única instancia decisoria, cuyas directrices son puestas en marcha por el Grupo Mercado Común. Esa misma concepción explica el modo de funcionamiento del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR) cuya funcionalidad para

la cooperación descentralizada resulta así restringida. Hay riesgos reales de que el Parlasur se convierta en una prolongación de la Comisión Parlamentaria Conjunta, aún con diferencias potencialmente virtuosas. Un test será la conclusión del proceso para la elección directa, cuyo cronograma no está siendo cumplido tal como lo establece el Protocolo Constitutivo (2005). Casal (2008), ex-secretario Ejecutivo de la Comisión Parlamentaria Conjunta, analizando las primeras actividades del Parlamento del Mercosur, entiende que “a un año de su puesta en marcha, el Parlamento del Mercosur no logra levantar vuelo. Sumido en cuestiones de organización interna, una gestión operativa errática y dificultades de financiamiento, está lejos de las expectativas que generó su instauración en los actores de la sociedad civil. Si bien su puesta en marcha fue realizada en tiempo récord, no ha podido siquiera activar el 25% de sus competencias”. En ese caso, nos podremos encontrar con un desafío político y teórico: ¿como una institución portadora de la voluntad popular no consigue contribuir a la gobernabilidad para la cual es llamada? Buscando responder al desafío, Mariano y Back (2009) argumentan que “la elección directa para un parlamento regional supondría una madurez del debate sobre la integración en la esfera política, en el sentido de establecer una función real para esos parlamentarios que van más allá de las atribuciones de despachantes de las normativas del Mercosur (decididas por terceros), de interlocutor de la sociedad sin poder decisorio o de un control precario sobre la ejecución de los planos de trabajo del Consejo Mercado Común”. O sea, la creación de una instancia portadora de tantos poderes potenciales presupone mayor involucramiento de las sociedades.

5. Consideraciones Finales Considerando la importancia de la participación de otros actores, además de los gobiernos nacionales, en el proceso de integración regional, este artículo analizó tres casos donde se identificaron iniciativas de fortalecimiento institucional, portadoras de un fuerte potencial para el aumento de la gobernabilidad. Como se argumentó inicialmente, una suposición es que la integración se consolida en la medida en que una parte importante de los actores locales le ofrece respaldo al proyecto. Discutimos las articulaciones de cooperación descentralizada en la Red Mercociudades, las iniciativas de reconocimiento de la participación de los gobiernos subnacionales en el FCCR y la creación del Parlasur. Los casos analizados se incluyen en la perspectiva del fortalecimiento institucional y de la cooperación descentralizada. Como se ha evidenciado, nuestra hipótesis es que el fortalecimiento del Mercosur se relaciona en gran parte con su capacidad de asimilar y procesar las demandas de los actores subnacionales. En este mismo sentido son vistos los intereses sociales: siempre fueron considerados, por las teorías de integración, vitales para la consolidación de los procesos. El análisis de la red Mercociudades, del FCCR y del Parlasur sugiere que se trata de instituciones y procesos estrechamente vinculados con la perspectiva de democratizar la dinámica de la integración y estructurar la gobernabilidad regional de forma más descentralizada, involucrando directamente actores subnacionales y actores sociales. Por lo tanto, podemos concluir que si esos objetivos son alcanzados habrá mayor probabilidad de fortalecer el proceso de integración. 163

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presidentes, particularmente la de Lula da Silva (18/06/2003), al proponer el Parlamento, fue la de intentar aumentar el consenso nacional en relación a la integración y mostrar interés por formas democráticas. Está presente la idea de que un parlamento, aún sin poderes, es válido para la Comisión Parlamentaria Conjunta, y puede facilitar la internalización de normas y reglas del bloque, además de estimular la cooperación descentralizada. En otros términos, el Parlamento sería el facilitador de la visión regional de la internalización en cada país y, también, un vehículo privilegiado de expresión de los intereses de clases sociales, regiones, partidos, grupos económicos, etc.

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Mercociudades es un canal de participación de gobiernos locales, voluntariamente asociados, que se propone el fortalecimiento de la integración regional con la contrapartida de la atención a los intereses locales. La red actúa en el Comité de los Municipios del Foro Consultivo y busca a través de este órgano institucional proyectar las demandas de las ciudades en el bloque. Mostramos las razones por las cuales los objetivos de la red no han sido alcanzados de forma efectiva. En el caso de la cooperación entre las ciudades, los principales problemas enfrentados se refieren a la extrema dificultad para mantener el intercambio permanente entre los socios y la no realización de proyectos comunes. La mayor actuación de Mercociudades en el Foro Consultivo, en el marco del Comité de los Municipios, podría hacer más eficaz la cooperación entre ciudades y más efectiva en el marco regional, fortaleciendo de esta manera la absorción de las demandas de las ciudades en el proceso de integración. Vimos la dificultad del Comité de Municipios en el marco del FCCR en concretar sus objetivos. Lo mismo vale para el Comité de estados, provincias y departamentos, también en el marco del FCCR, que igualmente encuentra dificultades serias para alcanzar 164

formas de cooperación horizontal. De acuerdo con nuestra hipótesis principal eso tiene como consecuencia el no fortalecimiento del Mercosur. El intergubernamentalismo, o aún el interpresidencialismo (Malamud 2005; Mariano, 2007), continua siendo la característica predominante del bloque. La idea es que una vez creada una institución, sea ella misma la que busque su propio fortalecimiento (Pierson 1998), y hasta cierto punto, independientemente de la voluntad de aquellos que la crearon en un primer momento, contribuye a explicar la reticencia de los actores gubernamentales en otorgar mayor peso a las instituciones.

El fortalecimiento del Parlasur y del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur podría generar sinergias convergentes con los intereses de los Estados Nacionales. Sin embargo, el ambiente en el que funcionan, limita su potencialidad. Por eso es posible concluir que aunque existe en las estructuras formales del Mercosur un fuerte potencial cooperativo y un fuerte potencial para el fortalecimiento institucional, ambos son subutilizados. La hipótesis de fortalecimiento del Mercosur relacionada con su capacidad de absorber las demandas de los actores subnacionales y sociales no se realiza plenamente.

El funcionamiento del Parlasur, del Foro Consultivo y de la red Mercociudades no sugiere un escenario optimista. Como se ha discutido, el Parlasur en el inicio de 2011 aún no ha asegurado su cronograma de implementación y sus acciones demuestran que no consigue levantar vuelo. El Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos expresa, como vimos, niveles de desmotivación, dificultando el debate sobre la cooperación horizontal. De la misma forma, la baja concreción de los proyectos comunes debilita los potenciales de cooperación de la red Mercociudades.

Los temas más complejos que enfrenta el Mercosur acaban siendo cuestionados por medio de la negociación directa entre presidentes o entre altos mandos gubernamentales. El conflicto de las papeleras involucró los gobiernos centrales argentino y uruguayo, la sociedad civil y la provincia argentina de Entre Ríos. En este caso los gobiernos subnacionales participaron intensamente en la disputa respecto a la construcción de la usina de producción de celulosa en el Departamento de Río Negro en Uruguay. Sin embargo, la decisión que puso fin al conflicto en 2010 resultó de las negociaciones entre los dos gobiernos centrales, con la intervención de los presidentes Cristina Fernández de Kirchner y José Mujica (Medeiros; Saraiva 2009). Los mecanismos existentes para la solución de conflictos en el marco regional han sido poco accionados. Se observa una clara reticencia, principalmente por parte de Brasil y de Argentina, en cuanto a una mayor institucionalización. Los argumentos se fueron adaptando a los tiempos, pero substancialmente confirman la idea de que la integración tenga un papel relevante como plataforma de inserción externa. 165

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En los tres casos, como analizamos, hay potencialidades virtuosas. Al mismo tiempo, nuestro estudio demostró que las tres instituciones intervienen sólo marginalmente en la conducción de las cuestiones importantes del bloque. En consecuencia, sus propios objetivos institucionales encuentran dificultades para ser alcanzados. Una de las razones explicativas de la importancia reducida es el carácter consultivo del FCCR y del Parlamento, sin instrumentos legales para imponer ni siquiera el respeto por ese papel.

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