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Entrevista concedida a la Unidad del Poder Judicial del OPD por parte de Nassef Perdomo Lunes 19 de Abril de 2010, 11:30 am, en el Observatorio Político Dominicano (FUNGLODE), Santo Domingo, RD Graduado hace diez años en la Pucamaima, Nassef Perdomo es abogado. Pero, hace muy poco que está ejerciendo la profesión. Antes, se ha dedicado al estudio del derecho constitucional. Después de haber trabajado en la FINJUS desde 1997 hasta 2002, se fue a España para hacer un doctorado en derecho constitucional en la universidad Complutense de Madrid. De regreso a Santo Domingo, siguió vinculado con el área académico y trabajó en la FLACSO desde el año 2008 hasta los finales del año 2009. Finalmente, decidió mezclar las actividades académicas con el ejercicio de la profesión de abogado. Actualmente, es también profesor de derecho constitucional en la Universidad Autónoma Alma Mater y profesor de los aspirantes fiscales en la Escuela Nacional del Ministerio Público. Por otra parte, sigue trabajando con FINJUS como externo. La definición de la Justicia Constitucional y su composición según Nassef Perdomo Mirando la justicia constitucional como órgano, Nassef Perdomo la define como el conjunto de los órganos encargados de garantizar la supremacía constitucional a través del sistema de justicia. Pero añade que en Republica Dominicana no es solamente un conjunto de órganos. En efecto, el control de la constitucionalidad, y por lo tanto la justicia constitucional, obedece a un sistema mixto caracterizado por el control concentrado de la constitucionalidad y el control difuso. “Cuando entra en funcionamiento, el Tribunal constitucional va a tener la última palabra – como lo tenía antes la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, todos los jueces son encargados de ser jueces constitucionales.” Nassef Perdomo termina precisando que, ahora, “no es el texto que tiene la última palabra sino la práctica política institucional”. O sea, es la puesta en funcionamiento por ejemplo del Tribunal Constitucional que va a responder a la controversia sobre el hecho que si este órgano puede o no controlar la constitucionalidad de las decisiones de la Suprema Corte, “lo que no quedó demasiado claro en la nueva Constitución”. Las grandes etapas de la justicia constitucional en República Dominicana En términos generales, hay dos etapas. La primera etapa se extiende del año 1844 hasta el año 1908. “Es cuando la justicia constitucional no existía como órgano.” Hay un mito en el constitucionalismo dominicano que dice que los jueces, desde la primera Constitución, podían conocer de la constitucionalidad de las leyes. “Eso es falso.” 1


Luego, ya a partir del principio del siglo XX, “sí hay un desarrollo más detallado del sistema constitucional”. En 1908, se introduce el control difuso. Los jueces tienen la capacidad de controlar la constitucionalidad en sus tribunales. Y se hacen los primeros experimentos en términos jurídicos de un control más centralizado en la Suprema Corte de Justicia. “Pero no tiene las características exactas del control concentrado de la constitucionalidad como lo tenemos a partir de 1924.” En efecto, en 1924, se le da a la Suprema Corte la función de un tribunal constitucional concentrado. Como consecuencia directa, una ley declarada inconstitucional es anulada y sale del ordenamiento jurídico. Ahora el último paso -“pero que no es un paso transformativo”- es la creación de un Tribunal Constitucional. Evaluación del funcionamiento de la Jurisdicción Constitucional Dominicana Según Nassef Perdomo, en la actualidad, el funcionamiento de la Jurisdicción Constitucional Dominicana “es desastroso.” El Licenciado dice que antes del inicio del proceso de reforma, él era contra la creación de un tribunal constitucional. Se justifica diciendo que “si la Suprema Corte es a la vez el máximo tribunal constitucional y máximo tribunal de casación, entonces no va a haber conflictos entre las decisiones en materia constitucional y la interpretación de las leyes”. Sin embargo, la terrible calidad de las decisiones en materia constitucional de la Suprema le convenció de que sí era necesaria la creación de un Tribunal Constitucional. Y, para justificarse, Nassef Perdomo cita cuatro ejemplos de sentencias de la Suprema Corte que “desmontaron el sistema democrático constitucional”. Primero, en diciembre del año 2005, en el marco de una toma de decisión sobre la constitucionalidad de un artículo de la ley de migración que hacía una interpretación del antiguo artículo 11 de la constitución, “la Suprema Corte dijo una serie de cosas gravísimas”. Primero, reconoció que el legislador tenía la facultad de determinar, mediante la ley, cual es el significado de la constitución. O sea, la Suprema Corte delegó un poder que la Constitución le daba expresamente a ella (violación del artículo 4 de la Constitución). Además, en una parte de su sentencia, la Suprema dijo que ningún hijo de haitiano nunca jamás tendrá la nacionalidad dominicana porque la Constitución haitiana estipula que los hijos de haitianos son haitianos. O sea, la Suprema, en su sentencia, le dio prioridad a la aplicación de una Constitución extranjera. La segunda sentencia que sorprendió a Nassef Perdomo fue una de octubre 2008 cuando la Suprema Corte conoció de una acción en inconstitucionalidad contra el Concordato. Una parte de la sentencia dijo que “los privilegios de la iglesia son aceptables”. Y para tomar esta decisión, los jueces utilizaron su fe como argumento jurídico y dieron la prioridad a un libro sagrado y no a la Constitución. “Eso fue una barbaridad”. En una tercera sentencia, en el conocimiento de un caso, la Suprema Corte declaró que una ley violentara un tratado internacional de derechos humanos no quería decir que fuera inconstitucional y debiera ser anulada. Eso es “un desmonte del bloque de constitucionalidad, un desmonte del sistema de jerarquía jurídica”.

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Finalmente, en el conocimiento de otro caso, la Suprema Corte dijo que los ciudadanos no eran parte interesada porque no se les violaron derechos a ellos sino al Congreso. Entonces sólo el Congreso podía llevar la acción en inconstitucionalidad. Eso significa que la Suprema Corte defiende la idea que los poderes públicos no son responsables ante los ciudadanos. Por lo tanto, Nassef Perdomo concluye: “aunque la creación de un Tribunal Constitucional no sea la solución más elegante, no puede salir peor que como está ahora, o sea una Suprema Corte encargada de proteger la Constitución pero que, en vez de eso, está desmandándola pedazo por pedazo. Crear un Tribunal Constitucional es una manera de cambiar el sistema y si no funciona, se lo cambiará. Las constituciones están para eso: para ser modificadas.” ¿Un país “modelo” en materia de Justicia Constitucional? Nassef Perdomo contesta que no puede responder a esta pregunta porque no tiene respuesta. En efecto, no se trata de saber si existe o no un sistema perfecto. Lo importante es la calidad de un sistema, la cual depende de dos elementos fundamentales. “Primero la adecuación de este sistema constitucional a la realidad política, social, económica, cultural… de este país y segundo el compromiso social de todos los actores en la sociedad de seguir las reglas del juego.” Y es eso que le da fortaleza al sistema político, y particularmente al sistema democrático. La República Dominicana es un país en el cual -por muy buenas que vayan a ser las constituciones-, todavía no existe este elemento político de compromiso, de cumplimiento de las reglas del juego. Entonces, más que una Constitución, Nassef Perdomo puede señalar sociedades en las cuales se combinan efectivamente el elemento jurídico (la constitución) y el elemento político (el compromiso). Da los ejemplos de los países de Europa Occidental, y algunos países de América Latina como Costa Rica. Sobre la evolución constitucional en la República Dominicana: la proliferación de las reformas constitucionales A los que dicen que, a pesar de los 42 revisiones constitucionales, hubo una cierta continuidad en la evolución constitucional ya que la Constitución que rigió este país hasta el mes de enero de 2010 era básicamente la de 1908, el Licenciado replica que “no ha habido continuidad constitucional para nada”. La inestabilidad constitucional ha sido ligada a la inestabilidad política. En efecto, hubo dos invasiones extranjeras, un periodo de dictadura de treinta años, un Consejo de Estado no constitucional que gobernó desde 1961 hasta la llegada de Juan Bosch al poder, un golpe de Estado a Bosch, el cual fue sustituido por un triunvirato no reconocido constitucionalmente, una invasión, una dictadura de doce años de Balaguer. Entonces, la mayoría de las reformes constitucionales se dieron en un contexto de inestabilidad política. La estabilidad constitucional es un fenómeno reciente en República Dominicana. La primera vez que en la historia del país un partido le entregó el poder a otro partido que no fuera su aliado electoral en unas elecciones libres de cuestionamiento fue en el año 2000 cuando Leonel Fernández le entregó el poder a Hipólito Mejía.

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Nassef Perdomo resume sus ideas explicando que “no podemos hablar de continuidad constitucional solamente fijándose en el texto porque no es el texto lo que define el sistema constitucional”.

En cuanto a la naturaleza de esas reformas constitucionales, a Nassef Perdomo no le gusta la terminología reforma política o progresiva. Porque todas las reformas constitucionales son políticas. De hecho, se necesitaría observar cada Constitución individualmente para ver qué grado de progresividad contienen. En cuanto a esta reforma de 2010, él diría que es una mezcla entre las dos cosas. El proyecto presentado por el Presidente de la Republica, “que era más autoritario que el que salió de la Asamblea Nacional”, buscaba a la vez modernizar algunas partes del Estado, pero también crear un esquema de función para el poder ejecutivo que se adaptaban más a su manera particular de gobernar. Por otra parte, queda claro que la eliminación de la prohibición de la reelección era uno de los objetivos de la reforma.

Los iniciadores de la recién reforma constitucional “El promotor de esta reforma fue el Presidente Fernández”. Siempre hubo reclamos de consolidación del sistema político que sigue débil en este país. Pero, el ideólogo y el principal propulsor fue el Presidente. Y si salió a este momento fue por un asunto del calendario electoral para poder ser candidato a la presidencia en 2012. Se necesitaba que lo hiciera con un mínimo de antelación. No lo hizo al principio, cuando fue llevado al poder con una legitimidad muy importante, tal vez porque no tenía la mayoría que logró en las elecciones de 2006. Así, efectivamente, empezó a hablar de este tema después de estas elecciones. Sin embargo, al final no se logró por una serie de elementos diversos.

El nuevo texto y las principales modificaciones en materia constitucional Es difícil decir si esta reforma marca una ruptura con el movimiento de reforma pasado y si es progresiva porque las comparaciones siempre quedan arduas en la materia. Entonces, el Licenciado no piensa que se puede decir que esta Constitución fue un avance o un retroceso, porque contiene elementos de avances y otros de retrocesos. Pero, queda claro que sí es una oportunidad perdida porque se trata de una reforma constitucional total, o sea, un momento histórico y muy escaso. Era una ocasión increíble de hacer de crear un sistema constitucional que permita verdaderamente que el sistema jurídico se fortalezca. El punto es que no se hizo y que “nos quedamos con una reforma de medias tintas”. Lo que la reforma trae de nuevo es un Tribunal Constitucional. Eso es importante porque la Suprema Corte de Justicia había renunciado de manera muy clara a su papel de defensor de la Constitución y del sistema constitucional. El Tribunal Constitucional “no es una solución perfecta (ninguna es) pero nos da la oportunidad de empezar nuevamente”. 4


El gran reto de la nueva jurisdicción constitucional es de servir de contrapeso al poder. El gran problema de este país es que el Estado, y particularmente el Poder Ejecutivo que es el más potente de los poderes públicos, no encuentran ningún freno a su voluntad. “¡Hace mucho tiempo que la Suprema Corte no declaró inconstitucional un acta del Poder Ejecutivo!”. Entonces, será también el reto de la independencia. En efecto, el gran problema del poder judicial y particularmente de la jurisdicción constitucional es la conformación del Consejo Nacional de la Magistratura que nombra a los miembros del Tribunal Constitucional. En efecto, este consejo está diseñado de una manera tal que el que tiene el manejo de la Presidencia de la Republica lo tenga bajo su control. Son ocho miembros, entre los cuales: -el Presidente de la Republica (un voto para el Presidente), -el Procurador general de la Republica que es nombrado y sustituido por decreto (o sea un funcionario de confianza del Presidente), -los Presidentes de las dos Cámaras del Congreso y un miembro de cada cámara del Congreso que sea de una coalición política distinta a la del Presidente de la Cámara (lo que garantiza que, en un país donde haya bipartidismo, el principal partido de la oposición tenga dos puestos en el Consejo Nacional de la Magistratura, tal como el partido presidencial). Entonces, el presidente tiene cuatro votos de ocho y la oposición tiene dos. De hecho, si el Presidente tiene la mitad de los votos no puede imponer nada en realidad. Sin embargo, luego quedan el Presidente de la Suprema Corte de la Justicia y un juez de la Suprema Corte de Justicia. Aquí es importante notar que una de las nuevas funciones del Consejo Nacional de la Magistratura es hacer una evaluación del desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia (incluyendo los dos que están en el Consejo). Y que, cuando se hace esta evaluación el juez del Consejo evaluado no puede votar. Entonces, en este momento que puede parecer banal, el Presidente tendrá cuatro votos de siete. Así, los dos jueces que pudieran oponerse al Presidente en cuanto a algunos asuntos van a entender que su permanencia en el cargo depende de que no sean obstáculos para el Presidente. Por consiguiente, el Presidente controla el Consejo Nacional de Magistratura y entonces, el Tribunal Constitucional. “Eso es la clave del poder en la nueva Constitución”. Entonces, el gran desafío es que logren actuar de manera independiente.

La opinión pública sobre la reforma constitucional actual Primero, cabe decir que sólo una parte de la población se interesó al tema. Pero “siempre pasa así, no importa donde sea” (excepto en caso de crisis). La impresión que tiene Nassef Perdomo es que por la parte de la gente que se interesó, hubo “un gran descontento” con el proceso de la reforma constitucional. Efectivamente, en 2006, el Presidente había prometido una revolución democrática. Y si se puede defender el proyecto, no se puede decir que fue una revolución democrática. La verdad es que los ciudadanos quedaron excluidos de la toma de decisiones. Y también es bastante obvio que algunos sectores, sobre todo los más conservadores, lograron imponer su voluntad. Aquí el abogado cita el ejemplo del tema 5


del artículo 37 (respeto a la vida desde la concepción). No dice que la mayoría de la población esté en contra de este punto de vista, pero la minoría es numéricamente muy importante (40-45% según una encuesta del periódico Hoy). E incluso una parte de los que están de acuerdo con la afirmación del artículo, dicen que eso es asunto de la ley penal y no de la Constitución. Así que al final, una gran parte de la población interesada lo vio y lo sintió como una imposición. Este tema, pero se podría hablar también de lo de las playas, fueron los temas que despertaron en la mente de la gente interesada un sentimiento de rechazo hacia el proceso de reforma. Por otro lado, desde el momento que Leonel Fernández y Miguel Vargas Maldonado llegaron a un acuerdo político (por otra parte la ciudadanía no vio ese debate), se dejó de televisar las discusiones de la Asamblea Nacional. Entonces, la ciudadanía además de no poder hablar, ya no podía escuchar (sí hubo algunas emisiones de radio etc. pero se redujo mucho la posibilidad de informar sobre el proceso). Otro elemento es que entre los comentadores del proceso de reforma, los que lo defendían tenían acceso al texto el día mismo que salía mientras que los más críticos se enteraban por la prensa. “¡No puede ser así!”. Finalmente, las consultas populares no eran vinculantes. Entonces, si sólo se pregunta al pueblo lo que piensa pero que no se toma en consideración lo que dice, no se puede decir que el texto final tenga legitimidad democrática. Además las consultas no fueron consultas populares. Fueron grupos focales en los cuales participaron 25 000 personas (uno de 400 dominicanos). A pesar de esos problemas de exclusión de la población del proceso de reforma, el nivel de participación de la ciudadanía dominicana sorprendió a la clase política. “No se esperaban las marchas, la movilización de los medios de comunicación, las protestas, etc.” Eso es uno de los buenos resultados del proceso de reforma. Porque el resultado político no sólo es el texto final, sino también los efectos que tiene la reforma sobre la ciudadanía. Eso es un movimiento que se levantó hace dos años con un indulto que dio el Presidente a la señora Vivian Lubrano, que luego se incrementó con el tema de la cementera y explotó al momento de la reforma constitucional. Así se ve que la ciudadanía se está interesando más a los procesos políticos. Añade que “No es casualidad que sean los jóvenes que despiertan la ciudadanía”. La causa tiene que ver con la historia de Republica Dominicana. Este país siempre ha sido bastante cerrado, lo que facilita los gobiernos autoritarios. Está ubicado en una isla y su único vecino tampoco es un modelo de democracia. Así que la gente consideraba la situación como normal. Al contrario, estos jóvenes han crecido con la red, “lo que puede parecer banal pero que no lo es”. Porque gracias a esta herramienta, han podido comparar, desde el principio de su formación de ciudadano, la realidad de Republica Dominicana con la de otros países en el mundo. Por otro lado, los jóvenes actuales son la primera generación desde la caída de la dictadura de Balaguer en 1978 y su vuelta al poder en 1986, que no han vivido en carne propia la decepción de la política que pudieron conocer sus padres. Entonces son muchos menos escépticos en cuanto a la política. No pueden entender que se les diga: “no, eso no se puede 6


cambiar”. Al final, se puede estar de acuerdo con ellos o no, pero están haciendo una labor maravillosa, hacen un servicio enorme a la ciudadanía dominicana demostrándole que la democracia no es simplemente ir a votar todos los cuatro años. Así, Nassef Perdomo prevé que “a largo plazo esta participación va a tener efectos positivos mayores que cualquiera reforma constitucional”. Entrevistado por Jody Granados y Quentin Morel. Agradecimientos a Nassef Perdomo.

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Entrevista concedida a la Unidad del Poder Judicial del OPD por parte de Nassef Perdomo  

Entrevista concedida a la Unidad del Poder Judicial del OPD por parte de Nassef Perdomo a los investigadores Jody Granados y Quentin Morel.