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IL BOLLINO BLU

UN INVENTARIO DELL’OFFERTA DI WELFARE DELLE REGIONI ITALIANE Ricerca diretta e realizzata da: Carlo Buttaroni, Daniela Fantozzi, Roberto Fantozzi Raccolta dei dati: Francesca Guttigliere, Ilaria Screpante

Luglio 2005


Piccolo è bello, perché tutto è a dimensione d’uomo. Oppure ben strutturato, perché la dimensione può essere organizzata in modo da dare risposte efficaci ai bisogni dei cittadini. Meglio ancora se entrambe le cose. Ecco, allora, che in testa alla classifica del BOLLINO BLU DEL WELFARE troviamo il Trentino Alto Adige e la Valle d’Aosta, ma anche la Toscana e l’Emilia Romagna. Quella che emerge dall’indagine, realizzata dall’Associazione Nuovo Welfare, non è la classifica dei buoni e dei cattivi, e non è la graduatoria dei più o meno virtuosi, anche perché, con questa ricerca, non abbiamo monitorato la qualità, il valore, i risultati degli interventi, ma abbiamo voluto dar vita ad un “inventario” dell’offerta, degli strumenti, delle strutture. E’ una fotografia. Mette in evidenza luci e ombre delle dotazioni territoriali in materia di politiche sociali: dotazioni a cui i cittadini accedono quotidianamente e che contribuiscono a definire gli standard di qualità del territorio. Un territorio, è bene precisarlo, che coincide amministrativamente con le Regioni, anche se l’indagine non prende in considerazione esclusivamente materie di loro competenza. Non è (e non potrebbe essere) la filigrana dell’azione politica delle Giunte regionali: troppo diverse e intrecciate le competenze con gli altri livelli istituzionali per attribuire responsabilità e ritardi alle sole Regioni. Essa rappresenta, invece, la mappa dei bisogni e degli interventi auspicabili (e non più rinviabili) per dare al Paese le infrastrutture sociali necessarie a garantire adeguati standard di qualità in materia di welfare. E su questo punto le Regioni sono chiamate a confrontarsi.


Gli indicatori utilizzati per attribuire il BOLLINO BLU spaziano dalle aree protette alle speranze di vita, passando per posti letto in strutture di ricovero, istituzioni non-profit, numero di volontari, musei, istituti per la formazione professionale e molto altro ancora. Alcuni indicatori appaiono chiaramente individuati, mentre altri sono compresi in categorie più ampie, poiché così sono costruiti dagli istituti di rilevazione dei dati (come l’Istat). Ad esempio, in modo trasversale, i dati sulla disabilità sono compresi, per il settore Formazione e Lavoro, nell’indicatore Soggetti a rischio e, per il settore Sanità, negli indicatori Istituti di cura o Assistenza domiciliare integrata. L’Associazione ha raccolto, organizzato ed analizzato molti dei dati esistenti e reperibili. L’unica variabile discriminante è stata individuata nella contestuale presenza di due criteri fondamentali: l’attendibilità e la pertinenza con i temi di un welfare più ampio. E’ necessario, inoltre, sottolineare che la lista di indicatori presa in considerazione in via definitiva è risultata molto più scarna di quella individuata inizialmente, a causa dell’impossibilità di reperire dati certi per molti indicatori, che sono stati conseguentemente scartati. Tale carenza di informazioni ha, senza dubbio, penalizzato le Regioni “virtuose”, che parallelamente alla rete dei servizi hanno costruito un sistema informativo e di monitoraggio. Uno dei problemi che la ricerca ha rilevato è, infatti, l’assenza di un vero sistema informativo sociale a livello nazionale (previsto dalla legge 328\2000), e la conseguente carenza di informazioni omogenee per ogni Regione, dimostrando come in alcuni casi gli interventi vengano programmati senza una reale conoscenza dei bisogni del territorio, senza un monitoraggio dei percorsi e senza un’analisi dei risultati, che possano aiutare nel costruire nuovi interventi. Il quadro che emerge dalla ricerca risulta coerente rispetto a quanto evidenziato in altre indagini, prime fra tutte quelle pubblicate dalla stessa Associazione: “Quale Welfare per l’Italia delle Regioni” e ”Regioni e Welfare: i voti degli italiani”.


Il Trentino Alto Adige è la Regione che si aggiudica il BOLLINO BLU, grazie al fatto di eccellere nei settori: Assistenza sociale, Ambiente, Cultura e Tempo libero, e posizionandosi comunque sempre a livelli medi rispetto agli settori, quali la Sanità, la Formazione e il Lavoro, il Contesto (che tiene conto tra l’altro del tasso di scolarità e del tasso di dipendenza della popolazione anziana). La Toscana si colloca al secondo posto, distanziata di pochissimo e soltanto per la debolezza di alcuni indicatori relativi all’Assistenza sociale. Terza risulta la Valle d’Aosta, che però nel settore Cultura e Tempo libero e in quello del Contesto fa registrare livelli medio-bassi. Infine, quarta è l’Emilia Romagna, un po’ più debole delle Regioni che la precedono nell’Ambiente e nella Sanità. Se da un lato, quindi, emergono strumenti per il welfare di ottimo o di buon livello, dall’altro si evidenziano deficit strutturali che richiedono interventi attivi per colmare i vuoti. Le quattro Regioni di testa sono, comunque, Regioni che viaggiano a velocità più elevate rispetto al resto d’Italia. Nelle posizioni alte si collocano anche il Friuli-Venezia Giulia, il Veneto, il Piemonte e l’Umbria, e un gradino più sotto la Lombardia. Ancora più in basso, ma sempre in una posizione medio-alta, troviamo le Marche, il Lazio e la Liguria. Abruzzo e Sardegna si collocano nella fascia medio-bassa e chiudono la classifica la Calabria, il Molise, la Basilicata, la Campania, la Puglia e la Sicilia, dove le carenze di infrastrutture sociali evidentemente non consentono neanche di programmare efficaci politiche di welfare.


Naturalmente, parlando di dotazioni quantitative e non di valutazione dei risultati, dobbiamo considerare tutte le “graduatorie” pubblicate come potenziali: in base agli strumenti e alle strutture esistenti, nelle varie Regioni esistono condizioni migliori o peggiori per operare ed intervenire. In un’ottica di questo tipo, il contesto è sicuramente un elemento fondamentale e, soprattutto, è necessario tener conto del livello di sviluppo e del tipo di Regione che viene analizzata (ad esempio il dato sulla sanità del Lazio è molto alto grazie agli indicatori Posti letto, Day hospital, ecc… che sono in percentuale molto elevati sia per la presenza di cliniche universitarie e convenzionate, sia perché il campione di riferimento dei cittadini residenti non prende in considerazione il grandissimo “turismo sanitario” che caratterizza la sanità del Lazio, ed in particolare quella di Roma. Oppure il risultato sull’ambiente della Calabria è condizionato dall’elevato numero di volontari e da un basso livello di inquinamento da CO2, nonostante la scarsa presenza di stazioni di monitoraggio e di raccolta differenziata) Infine, la comparazione effettuata è da considerarsi relativa, valida cioè nel rapporto tra le Regioni ma non in assoluto, ossia in relazione alla definizione di standard minimi di welfare. Ciò perché, mentre sono stati individuati i Livelli essenziali sanitari (Les), purtroppo non sono stati ancora definiti i livelli essenziali per l’assistenza sociale, ad esempio, né per molti altri settori di riferimento. In conclusione, se la classifica, in qualche modo, assegna un primato, rovesciata rende, invece, esplicita una drammatica denuncia: non è possibile procrastinare ulteriormente gli investimenti in infrastrutture sociali in alcune aree del Paese. Le diverse “Italie” che emergono dall’indagine hanno velocità troppo diverse per trovare un baricentro ed un equilibrio stabile. Il rischio è quello della “recessione sociale”, dell’avvio cioè di una fase involutiva, che avrebbe inevitabili ricadute sul piano più strettamente economico e politico, una deriva che porterebbe l’Italia fuori dalle acque territoriali dell’Europa e dei Paesi più sviluppati.


COME SONO CALCOLATI GLI INDICI SETTORE ANALIZZATO

Indicatori di output

Indicatori di risultato

Standardizzati Scala 0-100

Standardizzati Scala 0-100

INDICI DI SETTORE

L’ASSISTENZA SOCIALE

Media Media degli degli indicatori indicatori

LA SANITÀ

Media Media degli degli indicatori indicatori

LA FORMAZIONE E IL LAVORO

Media Media degli degli indicatori indicatori

LA CULTURA E IL TEMPO LIBERO

Media Media degli degli indicatori indicatori

L’AMBIENTE

Media Media degli degli indicatori indicatori

IL CONTESTO

Bollino ino BBoLllU BLU

Indicatori di contesto

Media Media degli degli indicatori indicatori

Media Media indici indici di di settore settore riproporzionati riproporzionati 0-100 0-100

INDICATORE DI SINTESI


MAPPA DEGLI INDICATORI

L’ASSISTENZA SOCIALE Indicatori di risultato

Indicatori di output Istituzioni non-profit

N. istituzioni non-profit nel settore assistenza sociale (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Minori assistiti

N. minori assistiti in età 0-17 anni da Presidi residenziali socio-assistenziali (x 1.000 ab. in età 0-17 anni)

Scala indicatore (0-100)

Volontari impegnati

Volontari impegnati nel settore assistenza sociale (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Adulti assistiti

N. adulti assistiti in età 18-64 anni da Presidi residenziali socio-assistenziali (x 1.000 ab. in età 18-64 anni)

Scala indicatore (0-100)

Presidi Residenz.

Presidi residenziali socio-assistenziali (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Anziani assistiti

N. anziani assistiti in età >64 anni da Presidi residenziali socio-assistenziali (x 1.000 ab. in età >64 anni)

Scala indicatore (0-100)

Posti letto

Posti letto nei Presidi residenziali socioassistenziali (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Tossicod. assistiti

Tossicodipendenti in trattamento presso strutture socio riabilitative su strutture

Scala indicatore (0-100)

Istituti per tossicod.

N. Istituti socio riabilitativi per tossicodipendenza (x 100.000 ab. in età 15-64)

Scala indicatore (0-100)

Asili e materne

Bambini su sezioni scuole infanzia (inv.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


MAPPA DEGLI INDICATORI

LA SANITÀ Indicatori di risultato

Indicatori di output Istituzioni non-profit

N. istituzioni non-profit nel settore sanità (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Utilizzo posti letto

Tasso di utilizzo dei posti letto

Scala indicatore (0-100)

Volontari impegnati

Volontari impegnati nel settore sanità (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Pronto soccorso

Tasso di ricorso al pronto soccorso (x 1.000 ab.) (inv.)

Scala indicatore (0-100)

Istituti di cura

Istituti di cura (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Medici

Medici per cento posti letto

Scala indicatore (0-100)

Posti letto

Posti letto ordinari (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Personale ausiliare

Personale sanitario ausiliare per cento posti letto

Scala indicatore (0-100)

Posti day hospital

Posti letto in day hospital (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Asl con ADI

Asl con servizio di assistenza domiciliare integrata (%)

Scala indicatore (0-100)

Strutture varie

Strutture territoriali diverse da ambulatori e laboratori (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


MAPPA DEGLI INDICATORI

LA FORMAZIONE E IL LAVORO Indicatori di risultato

Indicatori di output Istituzioni non-profit

N. istituzioni non-profit nel settore istruzione (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Soggetti a rischio

N. soggetti a rischio di esclusione (immigrati, disabili, ecc.) iscritti ai corsi su forze di lavoro (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Volontari impegnati

Volontari impegnati nel settore istruzione (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Adulti disoccup.

Adulti disoccupati iscritti ai corsi su totale persone in cerca di occupazione (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Corsi attivati

N. corsi attivati di formazione lavoro su forza lavoro (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Borse di studio

Borse di studio universitarie erogate con fondi regionali su totale iscritti (x 100 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Centri impiego

N. centri per l' impiego su popolazione attiva (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


MAPPA DEGLI INDICATORI

LA CULTURA E IL TEMPO LIBERO Indicatori di risultato

Indicatori di output Istituzioni non-profit

N. istituzioni non-profit nel settore cultura, sport e ricreazione (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Teatro e musica

Rappresentazioni teatrali, musicali (x 10.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Volontari impegnati

Volontari impegnati nel settore cultura, sport e ricreazione (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Visitatori musei

N. visitatori di musei ed istituti d'arte (x 100 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Biblioteche

N. biblioteche regionali e territoriali (x 10.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Consumi

Consumi interni delle famiglie (residenti e non) in ricreazione e cultura (%)

Scala indicatore (0-100)

Biglietti cinema

N. biglietti venduti su giorni di spettacolo del cinematografo

Scala indicatore (0-100)

Musei e Istituti arte

N. musei ed istituti d'arte (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


MAPPA DEGLI INDICATORI

L’AMBIENTE Indicatori di risultato

Indicatori di output Aree protette

Aree protette su totale superficie (%)

Scala indicatore (0-100)

Rifiuti

Rifiuti smaltiti in discarica su totale rifiuti (inv.) (%)

Scala indicatore (0-100)

Istituzioni non-profit

N. istituzioni non-profit nel settore dell'ambiente (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Raccolta differenz.

Raccolta differenziata di rifiuti su totale raccolta (%)

Scala indicatore (0-100)

Volontari impegnati

Volontari impegnati nel settore dell'ambiente (x 1.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Inquinam. da CO2

Inquinamento causato dai mezzi di trasporto. Emissione di CO2 da trasporto stradale (inv.)

Scala indicatore (0-100)

Stazioni di monitor.

Dotazione di stazioni di monitoraggio dell'aria (x 100.000 ab.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


MAPPA DEGLI INDICATORI

IL CONTESTO Disoccupazione

Tasso di disoccupazione (inv.)

Scala indicatore (0-100)

Immigrati

N. immigrati per regione (x 100 ab.)

Scala indicatore (0-100)

Scolarità

Tasso di scolarità per grado di istruzione (secondaria superiore / università)

Scala indicatore (0-100)

Vecchiaia

Indice di vecchiaia

Scala indicatore (0-100)

Dipendenza

Indice di dipendenza

Scala indicatore (0-100)

Speranza di vita

Speranza di vita alla nascita per sesso

Scala indicatore (0-100)

Mortalità infantile

Quoziente di mortalità infantile (inv.)

Scala indicatore (0-100)

Attività

Tasso di attività

Scala indicatore (0-100)

Povertà

Incidenza della povertà relativa (inv.)

Scala indicatore (0-100)

INDICE DI SETTORE


IL BOLLINO BLU


IL BOLLINO BLU Trentino-Alto Adige Toscana Valle d'Aosta Emilia-Romagna Friuli-Venezia Giulia Veneto Piemonte Umbria Lombardia Marche Lazio Liguria Abruzzo Sardegna Calabria Molise Basilicata Campania Puglia Sicilia

78 75 73 73 69 69 65 65 61 52 52 50 41 40 31 27 24 21 16 15

MEDIA MEDIA DEGLI DEGLI INDICI INDICI DI DI SETTORE SETTORE (riproporzionati (riproporzionatisu su scala scala0-100) 0-100)


NOTA METODOLOGICA 1. L’obiettivo dell’indagine e l’oggetto di studio Obiettivo dell’indagine, promossa e realizzata dall’Associazione Nuovo Welfare, è di rappresentare il livello di offerta quantitativa dei servizi sociali delle Regioni italiane, attraverso lo studio comparativo delle “dotazioni” delle singole realtà territoriali. È evidente che l’analisi di fattori complessi, e non sempre univocamente definiti, come quelli riconducibili all’idea di welfare necessita di un approccio metodologico che faccia riferimento sia agli strumenti e alle tecniche di misurazione, che ai criteri di definizione degli ambiti e dei contesti da misurare. In altre parole: alla complessità del fenomeno da analizzare deve corrispondere la complessità dei criteri di osservazione, delle tecniche di analisi e dei metodi di rappresentazione dei diversi fattori che lo determinano. Ciò dà origine ad una successiva e conseguente esigenza: comprimere il livello di complessità e ricondurre i molteplici fattori che determinano i livelli di offerta sociale di un territorio in un ambito concettuale idoneo ad una sua rappresentazione coerente. A tal fine si è reso necessario, in una prima fase, ricorrere ad un gamma particolarmente ampia di indicatori semplici per ciascuna unità statistica, in grado di rappresentare, ciascuno per suo conto, i diversi fattori che incidono nella valutazione del fenomeno nel suo complesso. In una seconda fase, proprio grazie all’utilizzo di tali indicatori, è stato possibile elaborare un ulteriore indice univoco capace di rappresentare i livelli di offerta sociale di ciascuna Regione.


NOTA METODOLOGICA L’opportunità di giungere ad una sintesi finale muove dalla scelta di non centrare l’attenzione sugli effetti delle politiche e della programmazione amministrativa delle Regioni. Sotto questo punto di vista l’indice univoco non è significativo, proprio perché è uno strumento poco sensibile a registrare segnali di “allarme” nelle singole aree di analisi. Naturalmente, ciascun Ente - e ciascun cittadino - potrà dedurre le sue valutazioni, osservando i dati relativi a ciascun settore analizzato. L’obiettivo dell’indagine è la rappresentazione dei livelli di offerta sociale delle Regioni italiane, dei deficit e dei bisogni. In tal senso la rappresentazione che emerge si colloca in una dimensione in cui le variabili di “spazio e tempo” non sono direttamente ed esclusivamente riferibili al calendario e alle competenze politiche delle Istituzioni regionali.


NOTA METODOLOGICA 2. Le fasi della ricerca Il primo step della ricerca si è basato sulla verifica delle proprietà e dei requisiti necessari affinché gli indicatori prescelti fossero idonei a interpretare il fenomeno studiato. Rispetto alla più ampia gamma di indicatori selezionati inizialmente, si è proceduto ad una verifica che consentisse di mantenere solo quegli indicatori in possesso delle seguenti proprietà: validità e affidabilità. Validità: un indicatore si dice valido se è in grado di esprimere realmente la dimensione del concetto a cui si riferisce. Per provare la validità si ricorre a tre diversi suoi aspetti: validità del contenuto, validità rispetto ad un criterio, validità di costrutto. Affidabilità: uno strumento si dice affidabile se è in grado di riprodurre i medesimi risultati in ripetute valutazioni realizzate sotto le stesse condizioni, tenendo conto degli errori di osservazione. Il secondo step della ricerca si è basato sulla scelta e sull’applicazione di una metodologia di sintesi degli indicatori, che escludesse per quanto possibile il ricorso a valutazioni soggettive[1]. L’aggregazione degli indici per ogni singola area di studio è avvenuta seguendo l’approccio cardinale. Tale scelta è stata dettata dalla considerazione che quello ordinale, pur essendo in grado di offrire risultati analoghi, non avrebbe permesso una valutazione delle distanze nel livello di welfare tra le varie Regioni. [1] Sulla base di questa considerazione viene specificato che non sono stati utilizzati processi di ponderazione in quanto l’eventuale selezione di un sistema di pesi, con cui ponderare i singoli indicatori elementari in funzione della loro diversa importanza rispetto al fenomeno considerato, avrebbe necessariamente comportato l’introduzione di una componente soggettiva, possibile causa questa di una distorsione dei risultati finali dell’indagine.


NOTA METODOLOGICA Per utilizzare l’approccio cardinale si è proceduto in primo luogo a trasformare gli indicatori elementari in modo che si muovessero tutti nella stessa direzione. Ciò ha significato stabilire se i vari indicatori fossero di tipo crescente o positivo (a variazioni positive o negative dell’indicatore corrispondono variazioni nella stessa direzione del fenomeno) oppure decrescente o negativo (a variazioni positive o negative dell’indicatore corrispondono variazioni di segno opposto del fenomeno)[2]. Dopo questa prima operazione si è passati, per ogni singola area, alla standardizzazione degli indicatori elementari mediante la seguente equazione:

2.1

z ij =

x ij − xoj

σj

Attraverso la 2.1 gli indicatori elementari xij sono stati espressi in scarti standardizzati (cioè in scarti dalla loro media xoj ) e successivamente relativizzati allo scostamento quadratico medio, dato dalla 2.2

[2] In questo caso si è proceduto alla trasformazione dell’indicatore nel suo complemento. Per esempio nell’area contesto è stato adottato tra i vari indicatori il tasso di disoccupazione. In questo, come negli altri casi necessari, è stato considerato il complemento dell’indicatore originale. Nella fattispecie considerando il tasso di disoccupazione per il Lazio pari a 8.7 il valore dell’indicatore utilizzato è stato: 100-8.7=91,3.


NOTA METODOLOGICA n

2.2

σj =

i =1

(x

− xoj )

2

ij

n

L’operazione di standardizzazione ha permesso contemporaneamente: -

di ridurre gli indicatori a numeri puri. Infatti, non esistendo un metro sociale di riferimento, come può essere la moneta in economia, è stato necessario svincolare ogni indicatore dalla propria unità di misura, rendendolo così comparabile con gli altri indicatori;

-

di relativizzare il campo di variazione in modo da eliminare dagli indicatori oltre all’unità di misura anche la variabilità[3] interna al singolo indicatore osservato.

Una volta avvenuta la standardizzazione, al fine di agevolare la lettura dei dati e valutare le distanze tra le singole regioni, si è proceduto ad un riproporzionamento degli indicatori standardizzati mediante la 2.3 [3] È utile specificare che il metodo utilizzato per eliminare la variabilità risente però dell’influenza di eventuali outliers (misure abnormi) presenti all’interno del campo di variazione, che potrebbero quindi aver condizionato la sintesi finale degli indicatori.


NOTA METODOLOGICA

2.3

k ij =

z ij − min{z ij }

100 Max{z ij }− min{z ij }

Ciò ha permesso di far oscillare gli indicatori tra il valore più basso, posto uguale a 0 (limite inferiore), e quello più elevato della stessa distribuzione, posto uguale a 100 (limite superiore). Questa ulteriore trasformazione ha consentito inoltre di eliminare le diverse variabilità, considerando che gli indicatori sono stati relativizzati nel campo di variazione Max{z ij }− min{z ij } e che, quindi, possono muoversi tutti entro la medesima scala (0 - 100). Una volta ottenuta la nuova serie di indicatori si è proceduto alla costruzione degli indici di sintesi per ogni singola area, ottenuti come media aritmetica degli indicatori standardizzati e riproporzionati: m

2.4

yi =

kij

j =1

m

L’indice finale è stato a sua volta ottenuto effettuando la media aritmetica degli indici di sintesi delle singole aree considerate riproporzionati tra 0-100. Al fine di utilizzare dati che garantissero sia uno standard di qualità statistica elevata, sia un’omogeneità di rilevazione sull’intero territorio nazionale, le fonti statistiche utilizzate in questa ricerca sono state: Istat, APAT, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Ministero dell’Interno, Isfol.

Il Bollino Blu  

Analisi comparativa dei sistemi regionali di welfare regionali finalizzata alla predisposizione di una classifica e all'elaborazione di una...

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