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Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en América Latina y el Caribe

Ruben G. Echeverría

Estudio de Estrategia

Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible División de Medio Ambiente


Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en América Latina y el Caribe

Ruben G. Echeverría

Estudio de Estrategia

Washington, D.C. Junio 1998 - No. ENV - 112


Se agradece la contribución de Jorge Echenique, y los comentarios de S. Ardila, W. Arensberg, F. Brzovic, M. Buvinic, M. Chrisney, H. Cohan, A. Deruyttere, P. Dulin, C. Falconi, Ch. Fortin, L. García, B. Guillamón, J. Hastings, J. Horton, K. Keipi, J. Lange, L. Marcuccio, J.C. Martínez, F. Medina, G. Montes, S. Morley, T. Muñoz, J. Payen, O. Reos, W. Ross, F. B. Souza, G. van Vliet,W. Vaughan, H. Villarroel y W.W.Wirsig; la asistencia técnica de D. Rodríguez y la colaboración de Ligia Espinosa en la edición del documento; así como los valiosos comentarios del Comité de Políticas del Directorio del Banco. Las opiniones y conclusiones presentadas en el documento son responsabilidad del autor y no reflejan la posición de las instituciones mencionadas en el mismo.


INDICE

INTRODUCCION

1

LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

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Antecedentes

2

El entorno del problema rural Integración y competitividad El nuevo rol del estado La valorización del medio ambiente Género, etnia y pobreza

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Lecciones aprendidas

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ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS

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Orientaciones estratégicas Contexto político-institucional favorable Discriminación positiva Sustentabilidad Inversión en capital humano Participación de los beneficiarios

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Opciones alternativas en base a la heterogeneidad rural Pequeños agricultores con potencial agropecuario Pequeños agricultores con limitado potencial agropecuario y pobladores rurales sin tierra

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ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO

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Promoción de políticas favorables Fortalecimiento de la institucionalidad local Coordinación entre organismos de desarrollo Posibles áreas de inversión prioritarias Algunas acciones internas REFERENCIAS

ANEXOS 1. Estimación de la magnitud de la pobreza e indigencia urbana y rural en América Latina, 1994 2. Lecciones de los proyectos de desarrollo rural integrado

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INTRODUCCION

En la mayoría de la región la pobreza es, en términos relativos, un fenómeno rural. Más del 60% de los habitantes en condiciones de pobreza en México, América Central y los países Andinos viven en zonas rurales, y su pobreza es más extrema que en las zonas urbanas. La magnitud y la heterogeneidad de las situaciones de pobreza rural en América Latina y el Caribe dificultan en muchos casos entender sus causas y las posibles soluciones.

El trabajo se inscribe en el marco de la Octava Reposición del Banco (BID1994b), la que prioriza la reducción de la pobreza y la equidad social, la modernización e integración, y el medio ambiente. En este contexto, se definen como inversiones orientadas a reducir la pobreza, aquéllas que están geográficamente focalizadas hacia grupos de beneficiarios pobres o los programas y proyectos cuyos beneficiarios son en su mayoría pobres. Las iniciativas orientadas hacia este objetivo, por la propia diversidad y complejidad de la pobreza, han sido concebidas en varios sectores entre los cuales se incluyen: educación, salud, alimentación y vivienda; así como acciones en el ámbito del desarrollo urbano y rural, destinadas a crear empleos y generar ingresos, con énfasis en la micro y pequeña empresa, e intervenciones relacionadas con el medio ambiente y la modernización del Estado. Los programas de desarrollo rural pertenecen por su naturaleza al tipo de proyectos de reducción de pobreza focalizados, tanto por región como por individuos de acuerdo con los objetivos de equidad social y reducción de pobreza objeto de la Octava Reposición.

El objetivo de este documento es proponer un menú de orientaciones estratégicas para la reducción de la pobreza rural. El documento constituye la base sobre la cual se ha preparado la estrategia del Banco en el tema (BID 1998a). El trabajo incorpora experiencias de varias organizaciones de desarrollo en la definición de opciones e instrumentos; los que complementan otras estrategias del Banco en preparación o en ejecución, en particular las que se refieren a reducción de la pobreza (BID 1997), educación, microempresas (BID 1996a), financiamiento rural (BID 1998b), agricultura (BID 1998c) y desarrollo indígena (Deruyttere 1997). Asimismo, se han propuesto acciones en el sector agroalimentario y rural (al máximo nivel del Banco), tanto a través del diálogo de política como a través de sus operaciones de préstamo (BID 1998d).

Dependiendo de las necesidades de cada país, algunas de las opciones propuestas en el documento podrían utilizarse, con las modificaciones requeridas, en la definición de una agenda de desarrollo rural caso por caso. La flexibilidad de dichas opciones permitiría su utilización en la solución de problemas específicos a nivel nacional, regional, e incluso municipal.

Algunos elementos incluidos en el documento han sido discutidos a nivel técnico en el Banco en los últimos años (BID 1994a, Aristizabal et al. 1992, Benito 1991). El documento se basa en Echenique (1996) y recoge experiencias del Banco Mundial (Lopez y Valdés 1997, Banco Mundial 1997, 1994a, Binswanger 1995, Binswanger y Deininger 1997), FIDA (1992 y Monares y Parera 1995), IFPRI (Garrett 1996 y 1995), IICA (1995, 1993, 1990, 1987, de Janvry et al. 1989), USAID (1994), GTZ (1996), y recomendaciones de las deliberaciones realizadas con motivo de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (FAO 1996a y 1996b).

Durante el proceso de preparación del trabajo se realizaron varios seminarios y reuniones técnicas de discusión, tanto en la sede del Banco como en la región, en las que se contó con la colaboración de reconocidos expertos en el tema. Este documento recoge las colaboraciones mencionadas y es el resultado de un trabajo de equipo de especialistas agrícolas, rurales, ambientales, sociales, de pobreza y de género, de varias unidades del Banco.

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LA POBREZA RURAL EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Antecedentes

estas cifras, la pobreza rural disminuyó solamente un punto porcentual, de 56% a 55% desde 1990 a 1994, y la indigencia rural se mantuvo en 33% en ese período.

La reciente evolución de las economías latinoamericanas demuestra la estrecha relación positiva entre el crecimiento económico, el control de la inflación y la reducción del desempleo, con la disminución de la pobreza (CEPAL 1997). Una tendencia preocupante sin embargo, es la incapacidad para generar empleo para absorber el aumento de la fuerza de trabajo, que incluso han mostrado los países con mayor ritmo de expansión económica durante los últimos años. Más aún, cuando en 1995 se produjeron situaciones de estancamiento, el impacto negativo sobre el empleo fue inusualmente fuerte (Argentina). Asimismo se ha observado que el dinamismo económico afecta positivamente a los deciles de ingresos medios y altos y sólo cuando la desocupación alcanza umbrales muy bajos, los beneficios se extienden hacia los estratos más pobres.1

Desde principios de los años noventa, por primera vez los pobres urbanos (principalmente mujeres jefas de hogar, padres con poca o nula educación formal y jóvenes sin trabajo) son más numerosos que los pobres rurales, estimándose que los primeros superaban levemente los 135 millones mientras los segundos se aproximaban a los 74 millones de personas (Cuadro 2). Asimismo, la disminución del porcentaje de hogares en situación de pobreza e indigencia no logró evitar que siguiera aumentando la población afectada. Una proporción del creciente número de pobres en las ciudades tiene origen rural inmediato o reciente. Aunque la evolución de la situación de pobreza varía en cada país, y existen algunas diferencias entre las diversas fuentes de información, datos de CEPAL (1997) para varios países de la región indican que en México la población rural en condiciones de pobreza aumentó del 46% en 1992 al 47% en 1994, mientras que en Perú disminuyó del 65% en 1979 al 64% en 1986 (aunque el porcentaje de indigencia en el sector rural aumentó del 37% al 39% en el mismo período). Por último, en Venezuela la población rural en condiciones de pobreza aumentó del 36% en 1992 al 48% en 1994, y la indigencia del 16% al 23% en dicho período. Aunque esta información es parcial, muestra la creciente divergencia entre pobreza urbana en disminución y pobreza rural en algunos casos en aumento, o al menos sin disminución.

Una cuarta parte de la población de América Latina vive con menos de un dólar diario; la pobreza más generalizada se concentra en Centroamérica y en el noreste de Brasil, donde el 60% de sus habitantes se encuentran bajo la línea de pobreza. El 40% de los hogares mas pobres en Brasil, Guatemala y Honduras, solo recibe el 8% del ingreso total (Garret 1998). Según CEPAL (1997) entre 1990 y 1994 el porcentaje de hogares en situación de pobreza en la región disminuyó de 41% a 39%. Este avance sin embargo no contrarrestó el aumento de pobreza ocurrido en la década pasada (Cuadro 1). Según

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Existe consenso sobre la necesidad de aumentar la inversión para elevar el crecimiento de las economías de la región, y que en definitiva esa inversión dependerá de la capacidad de ahorro nacional. Sin embargo, pese a que en general se cree que para sostener altas tasas de ahorro los países deben mantener concentrado el ingreso en el sector de más altos ingresos (con mayor capaciadad de ahorro) la evidencia sugiere que en América Latina la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa desigualdad puede consitutuir un obstáculo para el crecimiento (Birdsall et al. 1995).

Los pobres en las zonas rurales se enfrentan a tres problemas fundamentales: (i) pocas oportunidades de empleo productivo tanto en actividades agropecuarias como en las no agropecuarias; (ii) nutrición insuficiente, mala salud y falta de servicios educacionales; y (iii) niveles insuficientes de organización para negociar efectivamente en favor de sus intereses. 2


Cuadro 1: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en porcentaje, 1980-94 Pobres

1980 1990 1994

Indigentes

Total

Urbano

Rural

Total

Urbano

Rural

35 41 39

25 36 34

54 56 55

15 18 17

9 13 12

28 33 33

Cuadro 2: Magnitud de la pobreza e indigencia en América Latina en millones, 1980-94 Pobres Total

Urbano

Indigentes Rural

Total

Urbano

Rural

1980

135,9

62,9

73,0

62,4

22,5

39,9

1990

197,2

120,8

76,4

91,9

45,4

46,5

1994

209,3

135,4

73,9

98,3

51,9

46,4

Fuente: CEPAL (1997). Notas: línea de pobreza definida en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitos diarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta, educación y transporte). Línea de extrema pobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimos diarios. Los indicadores de pobreza incluyen a la población en situación de indigencia. El análisis incluye los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. El Anexo 1 detalla a nivel de país para 1994 la información presentada en los cuadros 1 y 2.

Según una estimación de la tipificación de los pobres rurales en la región (FAO 1988), los pequeños agricultores representan la mayor parte de los pobres rurales (66% o 47 millones), mientras que los pobladores rurales sin tierra y los grupos indígenas y otros representan el 30% y el 4% respectivamente (21 y 3 millones).2 Por lo tanto, dos terceras partes de los

pobres rurales serían pequeños productores agrícolas; y según diversas estimaciones, al menos un tercio de ellos serían minifundistas con limitadas posibilidades de resolver sus condiciones de pobreza a través del desarrollo agropecuario. Esto significa que mas del 40% de los pobres rurales tienen nulo o limitado acceso a recursos productivos para la generación de ingresos suficientes a través de la producción agrícola propia. Esta situación, de la máxima trascendencia para la definición de estrategias, adquiere mayor relevancia si se toma en cuenta que las proyecciones indican que (salvo una improbable redistribución masiva de tierras) aumentará más el

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Por grupos indígenas se entiende a la totalidad de la población originaria de descendencia amerindia, incluyendo las comunidades indígenas de tradición cazador-recolector (grupos tribales de las zonas de bosque tropical de las cuencas del Amazonas y Orinoco y de Centroamérica y Panamá) y las comunidades indígenas con tradición agropecuaria sedentaria descendientes de civilizaciones precolombinas andinas y mesoamericanas. Pese a que una gran proporción de los pequeños campesinos en América Latina son descendientes de civilizaciones precolombinas, y en ese sentido, la población indígena total podría superar los 30 millones, en este documento sólo se hace

referencia a comunidades indígenas en relación al grupo cazador-recolector mencionado en primer término (aproximadamente 3 millones de personas).

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contingente de pobres rurales con escaso potencial agropecuario que aquel con acceso a recursos suficientes.

necesarias para que los habitantes rurales puedan gozar de condiciones de vida (económica, política, social y cultural) equiparables a aquéllas de que gozan los habitantes urbanos. En el caso de los países con mayor proporción de habitantes rurales es más importante aún buscar soluciones efectivas para reducir la pobreza rural.

La pobreza rural es más dura que la pobreza urbana, es decir no sólo prima la extrema pobreza, sino que también ésta es más difícil de vencer; en muchos casos los sectores rurales pobres todavía no han asimilado los beneficios del crecimiento. El caso de Chile es un buen ejemplo; mientras la economía ha crecido a tasas superiores al 7% anual y la agricultura a tasas cercanas al 5% anual durante los años noventa, la extrema pobreza rural no ha disminuido. La desigual distribución de la tierra y las distorsiones en los mercados de factores agrícolas han contribuido a la persistencia de la pobreza rural en la región; el dualismo en la estructura de tenencia ha tenido efectos negativos en el crecimiento del sector rural.3

El análisis de las tendencias de la situación rural en la región destaca la existencia de una nueva pobreza surgida en las ciudades y un aumento de la pobreza rural en las zonas indígenas y en las familias de mayor edad o donde el hogar está encabezado por una mujer. Paradójicamente, mientras los sectores agropecuarios de muchos países de la región han logrado recientemente un significativo crecimiento y se encuentran en un período de modernización, se observa un incremento de la marginalidad y de la pobreza rural. Se constata asimismo que el crecimiento económico ha sido vital para la reducción de la pobreza rural en la región, principalmente a través de la demanda por mano de obra y la consecuente migración, indicando con ello que buena parte de las soluciones están fuera del sector agropecuario.4 Sin embargo, el crecimiento económico y sectorial, a pesar de ser una condición esencial de la reducción de la pobreza rural, no ha sido suficiente. Existen en la región condiciones de extrema pobreza rural que serían solamente mejoradas mediante intervenciones específicas.

Aunque el nivel de desarrollo de las zonas rurales de los países de la región es heterogéneo, entre países y al interior de los mismos, es evidente que para la mayoría de ellos es prioritario contar con programas efectivos para reducir la pobreza rural, dada la magnitud e incidencia del problema. En el caso de los países más urbanizados de la región, los procesos migratorios campo-ciudad empiezan a declinar, mientras que en muchos otros países en donde la población rural alcanza porcentajes superiores a 25% del total existen todavía altas tasas de migración. En el primer caso es imperativo acelerar los procesos de desarrollo rural destinados a crear las condiciones

El entorno del problema rural Se pueden distinguir cuatro grandes tendencias que afectan las transformaciones de la ruralidad en la región: la integración y la competitividad, el nuevo rol del Estado, la progresiva degradación y consecuente revaloración del medio ambiente, y las relaciones entre género, etnia, y pobreza.

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Diversos estudios recientes muestran que una distribución más equitativa de la tierra no solamente mejora la equidad en la distribución del ingreso en el corto plazo sino que induce crecimiento más rápido en el mediano plazo (Cornia 1994, Binswanger et al. 1993, Aiyar et al. 1995). Pese a la relativa abundancia de tierra en la región, la concentración de la misma llega en muchos casos a su máximo teórico. Cornia (1994) ha calculado índices Gini de concentración de la tierra en Honduras, Jamaica, Panamá, Brasil, Venezuela y Paraguay del orden de 0,78; 0,82; 0,84; 0,86; 0,92, y 0,94 respectivamente. Los porcentajes de población rural en condiciones de pobreza y de pobladores rurales sin tierra en la década pasada eran de 58% y 33% en Honduras, 51% y 41% en Jamaica, 30% y 20% en Panamá, 67% y 39% en Brasil, 56% y 27% en Venezuela y 63% y 27% en Paraguay.

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Es importante destacar que el ingreso no agrícola es cada vez más significativo en el ingreso rural total, llegando en 1994 a cifras de 59% en el caso de Chile (López y Valdés 1997) y a 55% en el caso de México (de Janvry et al. 1998, en preparación).

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Integración y competitividad

proyecta una situación sin movilidad para superar las condiciones de pobreza.5

La liberalización de las economías ha tomado gran impulso en la región. Los tratados bilaterales, el funcionamiento y ampliación de NAFTA y MERCOSUR, así como los acuerdos con la Comunidad Europea y los países de la APEC, profundizan la apertura de los mercados y la integración de las agriculturas regionales. Las nuevas oportunidades de mercado movilizan la oferta agrícola hacia el exterior, mientras se reducen las barreras proteccionistas y se incrementa la importación de productos agrícolas de la región y de fuera de la misma.

El nuevo rol del Estado La privatización, los ajustes presupuestarios para reducir déficit fiscal y el papel más determinante de los mercados, han significado menor intervención del Estado en el sector rural, pero también un desmantelamiento institucional que dificulta las iniciativas de desarrollo rural, en la medida en que aún no surge en su reemplazo una institucionalidad emanada de la sociedad civil, especialmente a nivel local. En algunas esferas de la vida rural la disminución o retiro del sector público ha sido particularmente sensible, como en la inversión social (educación, salud), el sistema financiero y la infraestructura. En estos ámbitos, mientras más se acentuaba la demanda rural por inversión en capital humano, créditos y comunicaciones, para enfrentar los desafíos de la competitividad, menor ha sido la posibilidad de acceso de la población rural pobre a estos servicios.

Esta progresiva evolución hacia una mayor competitividad se traduce en crecientes esfuerzos para aumentar productividad y calidad, reduciendo simultáneamente costos. La expansión de las escalas de producción (particularmente en cereales, carnes, frutas, oleaginosas y azúcar) y los procesos de mecanización y automatización simultáneos, tienen grandes impactos en la ocupación rural y en los mercados de la tierra, como se aprecia hoy en día en los países del MERCOSUR y en el norte de México.

Los países que están corrigiendo este déficit e invirtiendo en crecimiento con equidad, encuentran muchas veces serias dificultades para crear programas innovadores eficaces, capaces de superar el centralismo y la intermediación burocrática, estimulando a cambio la incorporación de la base social y del sector privado, e incentivando los mecanismos de mercado en la reducción de la pobreza. A pesar de lo anterior, el mayor protagonismo del mercado, el surgimiento de nuevos actores como las ONG y la

Los precios relativamente menores de la tierra y la fuerza de trabajo, en conjunto con la ampliación de los mercados integrados, en la medida que exista estabilidad política y un escenario macroeconómico favorable, atraen la inversión privada y la presencia de compañías multinacionales de agronegocios, incentivando la concentración-diversificación del comercio y la agroindustria. Esta evolución ha ido acompañada en muchos casos (Brasil, Argentina, México, Chile) por la formación de joint-ventures con inversionistas locales de ámbitos agrícolas y no agrícolas, así como por la fusión y concentración de empresas nacionales.

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Según Buxedas (1996) en el caso de MERCOSUR teniendo en cuenta que los dos núcleos de hogares pobres rurales más importantes son los dependientes de ingresos de pequeñas explotaciones y de salarios agropecuarios, las diferencias de adaptación al contexto de apertura comercial y de declinación de las políticas dirigidas hacia pequeños productores depende de las condiciones propias de los productores, de las características de sus unidades de producción, del acceso a crédito, tierras y aguas, capacitación y asesoría técnica y de gestión. Asimismo, la modernización de las relaciones laborales rurales sería un complemento imprescindible para que los efectos del aumento de productividad se trasmitan a los asalariados en el campo.

Es indudable que el desafío de la modernización y la competencia será enfrentado con desventajas por los amplios contingentes de productores minifundistas en tierras marginales, con limitado acceso a la educación, el progreso técnico, las comunicaciones y la información. La marginación del mercado y la producción para la autosubsistencia como mecanismos extremos de supervivencia para estos sectores 5


búsqueda de nuevos paradigmas sobre el papel de lo público y lo privado en el desarrollo, son una realidad emergente en la región. Sin embargo, el tránsito de un Estado interventor y ejecutivo, a un Estado regulador y normativo, junto a la participación más activa de la sociedad civil y del sector privado en favor de los intereses de los más pobres, es una tendencia que aún se manifiesta con cierta debilidad y debe ser estimulada por las políticas públicas (Garrett 1995).

biodiversidad, están cada día más presentes en la búsqueda de instrumentos de desarrollo sustentables. En este sentido, la ruptura del círculo vicioso de la deforestación, la degradación de los recursos hídricos y suelos, el incremento de la pobreza rural y la migración hacia las ciudades, es uno de los ejes que orientan las nuevas estrategias rurales. Cabe resaltar que la relación entre pobreza y degradación de los recursos naturales en un sitio determinado depende del nivel, distribución y tipo de pobreza, y del tipo de problema ambiental, por lo que las recomendaciones deben basarse en la especificidad de cada caso particular.

La valorización del medio ambiente Una gran mayoría de los pobres rurales vive en áreas de bajo potencial, incluyendo zonas degradadas, erosionadas o semidesérticas, y tierras frágiles y marginales de ladera y humedales. Esta población tiene una gran dependencia en los recursos naturales que son la base de su sustento (agua, alimento, energía e ingreso), pero por las limitantes en cuanto a la calidad y cantidad de estos recursos, cruzan el umbral de sustentabilidad y empiezan, por falta de otra alternativa, a destruir esta base.6

Como consecuencias de la deforestación y sobreuso de los recursos suelo y agua, hay más de 200 millones de hectáreas moderadamente a severamente degradadas--casi el tercio de toda las tierras cubiertas con vegetales en Latinoamérica (Garrett 1996). En Guatemala se ha perdido 40% de la capacidad productiva de las tierras, mientras que se calcula que la pérdida de la productividad del suelo por erosión reduce el PIB de Costa Rica y México en 0,5-1,5% por año (Barnes 1995). Con la fragmentación de los bosques, se degrada su capacidad de soportar los servicios ambientales como habitat de flora y fauna, colector/transmisor de agua y control de inundaciones como cuenca hidrográfica, y banco de biodiversidad. El sector agrícola es el usuario más importante e ineficiente de los recursos hídricos, tanto subterráneos como super-ficiales, y agente importante en la contaminación de las aguas.

La región aún goza de una amplia riqueza de recursos naturales, si se compara con otras regiones del mundo.7 No obstante, los desafíos de la desertificación, la destrucción de los recursos naturales, los cambios climáticos y la pérdida de la 6

A mediados de los años ochenta, se estimaba que 35 millones de los más pobres (el 20% más pobre de la población) de la región vivían en áreas rurales vulnerables de bajo potencial, donde el deterioro ecológico y los daños ambientales amenazaban su bienestar (Leonard 1989). Parte importante de esta población rural pobre, reside en áreas de quebrada topografía y suelos desprovistos de fertilidad en las estribaciones de los Andes, las Sierras de México y Centroamérica y las zonas áridas del Norte de Brasil.

La sociedad y los gobiernos de los países de la región están cada día más preocupados por la calidad de su entorno ambiental. Mientras persiste aún un sesgo urbano en la aplicación de las inversiones ambientales, se está incrementando el número y valor de programas y proyectos de conservación de los suelos, aguas y bosques. El manejo sustentable de los recursos naturales no sólo es una demanda articulada a la calidad de vida de los ciudadanos, sino que es una posibilidad para el desarrollo de las propias comunidades rurales. Igualmente, el empleo de tecnologías ambientalmente amistosas y de sistemas de utilización sustentables de los recursos naturales, no sólo forman parte de exigencias incorporadas

7

La región contiene el 60% de la cobertura de los bosques tropicales del mundo, la mayoría de los cuales se encuentra en reservas forestales (Banco Mundial 1995). En la región del Caribe se estima una cobertura forestal del 19% de la superficie, 26% en Centroamérica y 51% en América del Sur. Las tasas anuales de deforestación son altas en la región, alcanzando aproximadamente 7,5 millones de hectáreas. Brasil, Colombia y Mexico, luego de Indonesia, poseen los índices más altos de biodiversidad del mundo (TNC 1995). Mucha de la biodiversidad de la región se mantiene bajo un régimen de área silvestre protegida.

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progresivamente a las normativas legales y a los requerimientos de los mercados, sino que también son oportunidades, hasta ahora limitadas, para la generación de nuevos productos (orgánicos o verdes), y la creación de nuevas tecnologías más accesibles a los productores pobres.

y a la vez, han hecho más visible su participación. Las mujeres operan y son dueñas de entre el 30% y 60% de todas las microempresas de la región, uno de los subsectores de mayor crecimiento reciente.10 Cuadro 3: Participación de la mujer en actividades económicas rurales

Género, etnia y pobreza La mujer en el medio rural es productora de alimentos y a su vez trabajadora rural. Aunque existen variaciones entre países en la región y aunque su trabajo no se refleje en muchas estadísticas, la mujer es responsable de la producción de hasta 50% de los alimentos consumidos. En muchos países la mujer es quien maneja la finca, acarrea leña y agua y cría a los animales; mientras el esposo y niños mayores trabajan en fincas comerciales y centros urbanos.8 Debido en parte a la ruptura de las estructuras familiares tradicionales y a las mayores tasas de migración masculina, una gran parte de las tareas agrícolas llevadas a cabo por el estrato de pequeños productores en la región se ha ido concentrando en manos de mujeres. Pese a la tendencia de reducción de la mano de obra total en los sectores rurales, la proporción femenina ha aumentado recientemente (Cuadro 3).9 El progresivo aporte de las mujeres al ingreso familiar permite mantener fuera de la pobreza (o disminuir sus efectos) a un creciente contingente de los hogares rurales de la región. La disminución de la importancia relativa de la actividad agrícola y de la producción para el autoconsumo, la ampliación de los sectores comercial y de servicios, así como la extensión del trabajo asalariado en las zonas rurales, han facilitado la incorporación de la mujer a los mercados laborales

País

Años

Tasa de participación (%)

Brasil

1979 1990

36 41

Costa Rica

1981 1992

23 28

Chile

1987 1992

14 19

Guatemala

1989

19

Honduras

1988 1992

24 28

México

1984 1992

23 26

Panamá

1979 1991

18 24

Venezuela

1981 1992

18 23

Fuente: CEPAL (1996)

Los grupos indígenas juegan un papel primordial en la activa conservación de rasgos y valores culturales, mantienen sistemas y conocimiento sobre el uso

8

10

A fines de la década pasada, se estimaba en 800.000 el número de mujeres con participación en el sector rural en América Central, 10 millones en la región andina, y 725.000 en Barbados, Jamaica, Guyana y Suriname (Kleysen y Truitt 1996).

Existe una directa correlación entre el nivel educacional de la mujer, el nivel de fertilidad, la salud familiar, y su grado de participación en el mercado laboral y su nivel de ingresos. La discriminación negativa en el ingreso medio de la mujer está muy asociada al menor número de años de instrucción con respecto al hombre. Invertir en la educación de la mujer es una forma de reducir la transmisión intergeneracional de la pobreza (BID 1997). Asimismo, la educación femenina es una de las inversiones que más retorno tiene en la protección ambiental (Banco Mundial 1994).

9

Entre 1980 y 1994 la fuerza laboral del sector se redujo de 32,4 a 28,8 millones, sin embargo la participación femenina aumentó de 3,8 a 4,4 millones en dicho período (WISTAT 1995).

7


sustentable de los recursos biológicos, especialmente los usos no maderables del bosque y su biodiversidad. Históricamente, la mujer y el indígena no han tenido acceso equitativo a tierras, crédito, capital y servicios de extensión, aun cuando son ellos los que más se dedican a la utilización de los recursos agua, suelo y bosque tanto para la subsistencia básica de sus familias, como para generar ingresos complementarios en base de los mismos. Con la creciente revisión de los marcos legislativos para corregir estas fallas se están produciendo avances importantes pero existe todavía una discriminación residual.

gidas (como en cualquier otras tierras donde habitan indígenas) podrían ganar mucho con la inclusión de estas comunidades en las acciones de manejo. Además de lo anterior, como existen desigualdades en la oferta de oportunidades para el indígena, y en la expresión de sus derechos humanos básicos, una estrategia amplia de reducción de pobreza rural debe incluir una atención preferencial, apropiada y puntual para incluir la población indígena en actividades económicas, garantizar la integridad de sus territorios, mejorar su acceso a los servicios sociales básicos, y facilitar su participación en las decisiones de desarrollo que les afecten.

Se estima que la población indígena de América Latina y el Caribe asciende a 35-40 millones de habitantes, de los cuales un 10% representa a poblaciones indígenas de carácter tribal. La población indígena total de la región está compuesta por más de 400 grupos étnicos, cada uno con su propio lenguaje, rasgos y valores culturales, y estrategias y prácticas de subsistir en el entorno de su medio ambiente (Deruyttere 1997). Varios estudios recientes muestran una estrecha correlación entre etnicidad y pobreza; el 80% de la población indígena de la región se encuentra por debajo del umbral de pobreza. No obstante, las comunidades indígenas han subsistido por tener acceso a recursos naturales. Pocos grupos indígenas han desarrollado la organización necesaria para comprender y manejar la legislación vigente que les afecta, ni para negociar por sus derechos y bienestar con las instituciones gubernamentales y los agentes de desarrollo económico. Es una realidad que las tierras tradicionalmente ocupadas, utilizadas y reclamadas por las comunidades indígenas son las primeras en ser invadidas por los colonos y compañías extractoras de recursos, quienes conocen mejor las leyes de reforma agraria y las que regulan el aprovechamiento de los recursos naturales.

Lecciones aprendidas La evidencia de la experiencia latinoamericana demuestra que el crecimiento económico es una condición para la reducción de la pobreza, pero no es suficiente. El estilo de crecimiento y las estrategias para maximizar los beneficios en favor de los pobres, también son determinantes (BID 1997). El crecimiento ha reducido la pobreza rural, básicamente a través de la migración. Adicionalmente, el desarrollo agrícola y los modelos de crecimiento favorables a la agricultura también han sido efectivos en la disminución de esta pobreza. Esto sugiere que un crecimiento agropecuario vigoroso es un componente central del desarrollo rural, pero que intervenciones explícitas en favor del desarrollo rural son necesarias (de Janvry 1995, Garrett 1995). El hecho que la migración haya sido crucial para disminuir los niveles de pobreza rural es una clara señal de que parte de la solución a esta se encuentra fuera de la agricultura. Una característica central de la población rural pobre en la actualidad, es su gran heterogeneidad, tanto en términos del origen de los ingresos como en cuanto a sus condicionantes y potencialidades para salir de la pobreza. Por ello, es fundamental elevar la capacidad de participación de la población rural en los mercados laborales, generar fuentes rurales de empleo e ingreso no agrícola y mejorar las condiciones de inserción en el medio urbano (y a veces internacional, de Janvry 1995).

En muchos casos, se encuentran comunidades indígenas subsistiendo en las tierras más frágiles de la región (básicamente en zonas aisladas, con bajo potencial agrícola y pocas opciones de empleo no agrícola), muchas de éstas próximas, y en muchos casos dentro de áreas protegidas. En consecuencia las estrategias de conservación para las áreas prote-

Aristizábal et al. (1992) mencionan las siguientes 8


C Los proyectos de desarrollo rural integrado (DRI) sufrieron problemas en la ejecución secuencial de sus distintos componentes, lo que afectó negativamente el logro de los objetivos del proyecto global; por ejemplo, en varios casos se terminó la construcción de caminos de penetración antes de iniciar las actividades de regularización de la tenencias de la tierra y asistencia técnica, resultando en el uso descontrolado de la tierra con prácticas no sustentables de acuerdo a las condiciones agroecológicas.

lecciones de los programas de desarrollo rural del pasado:11 C La magnitud, complejidad y persistencia de la pobreza rural en la región no han sido factores abordados con enfoques y estrategias globales, ni con asignaciones de recursos suficientes y continuos. Dominan los proyectos puntuales y discontinuos, sin ligazón con estrategias nacionales. C Las políticas de desarrollo rural han coexistido o han sido un intento compensatorio de políticas macroeconómicas y sectoriales contradictorias, aplicadas en forma simultánea y que han anulado sus alcances. Ejemplo de ello fueron las políticas de importación de alimentos subsidiados, el tipo de cambio sobrevaluado o el control de precios de productos básicos; y actualmente las altas tasas de interés, y la persistente sobrevaluación de las monedas locales.

C Los pobres rurales generalmente no constituyen una fuerza negociadora ni una clientela favorita de los gobiernos, ni de las agencias de financiamiento externo; lo que se traduce en la ausencia de personal comprometido y preparado para llevar adelante estos programas y en la carencia de reflexión sobre el contexto económico, social y cultural de las intervenciones.

C La poca participación de los beneficiarios ha causado la existencia de componentes no vinculados a las demandas, la falta de adecuación de las intervenciones a los ritmos de absorción de las comunidades y la carencia de sustentabilidad de las iniciativas.

La experiencia del Banco (BID 1989) sugiere que los proyectos DRI han estado por debajo de los promedios en el cumplimiento de sus metas físicas y han sido poco efectivos en canalizar los beneficios a los grupos de bajos ingresos. Los problemas citados más frecuentemente son los de escasa capacidad institucional y poca coordinación entre los entes ejecutores, y metas demasiado ambiciosas. Asimismo, la falta de información confiable resultó en proyecciones equivocadas, errores en los análisis de costo-beneficio y en la definición de objetivos y metas resultando en demoras y sobrecostos.

C La heterogeneidad de la población rural, los cambios del entorno económico y el proceso de aprendizaje de los diferentes actores en el desarrollo de los proyectos, fueron elementos que chocaron con las rigideces del ciclo de formulación-ejecución de los mismos.

Otra experiencia de peso ha sido que los gobiernos participantes en los proyectos en general no han creado las condiciones político-institucionales mínimas necesarias (enabling environment) para permitir la ejecución efectiva y descentralizada de las acciones pertinentes, aun cuando éstas fueran condiciones especiales en los respectivos contratos de préstamo. Históricamente, las instituciones bilaterales y multilaterales no han exigido el establecimiento de condiciones estructurales y regulatorias que permitirían alcanzar los objetivos de los proyectos, aunque en los últimos años este aspecto ha recibido mayor atención con los esfuerzos por la modernización del estado, la desregulación de las

C La multiplicidad de componentes, la centralización de las decisiones y la debilidad de las instituciones intermedias (regionales y municipales), han afectado la ejecución; en muchos casos la descentralización fue frustrada por el clientelismo político, y el descontrol administrativo.

11

De las experiencias del Banco y de otros organismos (Banco Mundial, FIDA) en proyectos de desarrollo rural integrado se desprenden lecciones útiles para el diseño de nuevas políticas y programas, las que se incluyen en el Anexo 2 a este documento.

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economías y el proceso continuo de democratización.

efectivas de reducir la pobreza rural. En general, estos programas tratan de corregir las principales deficiencias de la primera generación de proyectos de desarrollo rural integrado de los años setenta. El Banco ha financiado proyectos que toman en cuenta estas experiencias; por ejemplo el Fondo de Desarrollo Campesino en Bolivia y las últimas etapas del Fondo DRI en Colombia.

A pesar de las experiencias (DRI) mencionadas, se recogen impactos positivos de muchas iniciativas, en particular de aquéllas que abrieron acceso a recursos productivos y servicios esenciales, previamente inexistentes para los pobres rurales, y los ejemplos positivos de la descentralización y participación de las comunidades en la conceptualización y ejecución de actividades. Durante la década pasada, muchas organizaciones comunitarias y varios organismos bilaterales y multilaterales apoyaron programas innovadores basados en las experiencias positivas mencionadas, los que proporcionan valiosa información y nuevas perspectivas sobre modalidades más

Cada una de las consideraciones mencionadas en relación a las tendencias del entorno de la pobreza rural y a las lecciones del pasado tiene alternativas de corrección que forman parte de las orientaciones y opciones propuestas en el capítulo siguiente.

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ORIENTACIONES Y OPCIONES ESTRATEGICAS

Orientaciones estratégicas

baja prioridad en muchos países de regular la tenencia de las tierras en las comunidades indígenas, afrolatinas y de colonos incitan conflictos entre dichos grupos. En los casos en que la tierra no tiene un valor establecido (salvo el valor de sus “mejoras”), existe un incentivo a dedicarla a prácticas no sustentables. Sin garantía de acceso de largo plazo, el usuario no consigue crédito ni invierte en tecnología apropiada y medidas de conservación de suelo y agua, con la tendencia de “minar” los recursos, especialmente los forestales. En muchos casos las tierras públicas, sean éstas baldías, reservas forestales o áreas protegidas, se tratan como áreas de acceso abierto en donde se practica una depredación de los recursos naturales; por lo que convendría zonificar estas tierras y reglamentar su uso y/o protección, eliminando el acceso abierto.

Existen diferentes alternativas para abordar los problemas de la pobreza rural, las que tienen en general un carácter complementario y abarcan desde el plano macro hasta lo específico, como se aprecia a continuación. Cinco orientaciones pueden considerase centrales en la definición de una estrategia de reducción de pobreza rural: un contexto políticoinstitucional favorable, la discriminación positiva a los sectores pobres, la sustentabilidad desde el punto de vista ambiental y social, la inversión en capital humano y la mayor participación de las comunidades en la definición e implementación de estrategias. Contexto político-institucional favorable Dado que el crecimiento económico y sectorial es un elemento vital para reducir la pobreza rural, el requisito indispensable para que las opciones e instrumentos del desarrollo rural den frutos es la consistencia con un contexto macroeconómico y sectorial favorable. La existencia de este marco positivo, construido sobre la base de la continuidad de políticas estables y del establecimiento de las condiciones político-institucionales mínimas necesarias (enabling environment) es clave para asegurar la ejecución efectiva y descentralizada de proyectos. El contexto general favorable incluye la necesidad de contar con programas de protección social (safety nets) para aquéllos que no están en condiciones de satisfacer sus necesidades básicas.

Las políticas agropecuarias de inversión pública mayormente se han dirigido a los establecimientos medianos y grandes, facilitando infraestructura, asistencia técnica y crediticia, y la orientación de regímenes de comercio favoreciendo la producción de granos básicos y ganado, que en general ocupan poca mano de obra. Las excepciones impositivas, incentivos para la mecanización, y la ubicación de la infraestructura de riego en general han favorecido poco a los pequeños propietarios. Las políticas macroeconómicas y sectoriales favorables para la superación de la pobreza rural son un contexto indispensable pero no suficiente para lograr este propósito, además se requiere de estrategias complementarias específicas como las que se enuncian a continuación.

Muchas de las políticas de los países de la región han tenido limitado impacto en reducir la pobreza rural y frenar la degradación de los recursos naturales.12 La

Discriminación positiva La corrección de los sesgos contrarios a los sectores rurales (urban bias) que han discriminado en la

12

Por ejemplo, las políticas de reforma agraria en muchos casos favorecieron la expansión de la frontera agrícola hacia las tierras más frágiles y de bajo potencial agrícola y su desmonte-especialmente en las tierras de ladera y montañosas y los bosques tropicales--en vez de facilitar la redistribución e intensificación del uso de las tierras de alto potencial en los valles, ocupadas por usos extensivos como la ganadería. Estos

programas no han facilitado el acceso de la población rural a las tierras más fértiles en las elevaciones bajas y planas (Heath and Binswanger, 1995).

11


distribución de los recursos en favor de los conglomerados urbanos es un elemento clave para reducir la pobreza rural. La reversión de esta tendencia histórica en América Latina es una difícil exigencia, en la medida que el control del poder político y económico está centralizado en las ciudades mientras que la población rural es en su mayoría pobre, dispersa y desorganizada (Lipton 1993) y además, cada vez relativamente menos numerosa.

la población urbana. En todos los casos la discriminación positiva mencionada debería resultar del esfuerzo transparente y focalizado a los grupos más pobres rurales, y no una transferencia general de recursos al sector. Vincular el crecimiento económico con la reducción de la pobreza rural, implica el establecimiento de mecanismos de apoyo que aseguren que los beneficios de este crecimiento lleguen a los que no participan y no tienen capacidad de presión para obtenerlos, en particular los grupos más discriminados de mujeres, jóvenes y etnias minoritarias. Para ello, debe fomentarse la intensificación de una manera sostenible de los sistemas de uso de los recursos naturales. La degradación en la calidad y cantidad de dichos recursos puede requerir transferencias por los costos de sustentabilidad y protección ambiental y su internalización, costos que siempre fueron excluidos en el pasado (J.A. Doeleman en Bhalla 1992).

La discriminación positiva hacia el medio rural no pretende incluir créditos con tasas subsidiadas, precios de garantía preferentes, ni otros mecanismos de distorsión como los aplicados en el pasado. La corrección debe comenzar por la neutralidad de las políticas macroeconómicas que han discriminado contra el sector a través de intervenciones directas e indirectas del Estado en los mercados (mediante políticas fiscales, en la fijación de las tasas de cambio, en las inversiones públicas y repartición de rentas, Schiff y Valdés 1992). Las instituciones financieras a su vez deben revisar los métodos tradicionales de descuento que exigen retornos en menos de 10 años, y los conceptos de costo beneficio que sobredimensionan los beneficios de la extracción de recursos naturales y subdimensionan los costos de la extracción y agotamiento de los recursos (Barnes et al. 1995). La adopción y éxito de prácticas alternativas sustentables, como son los sistemas agrosilvopastoriles y la reforestación, rendirán beneficios en el mediano y largo plazo--períodos incompatibles con las actuales tasas de descuento.13

Asimismo, la experiencia histórica muestra que el desarrollo de la agricultura comercial por sí solo no generaría beneficios de magnitud suficientes como para reducir la pobreza rural de manera significativa; y que la tasa de retorno a la inversión dirigida a reducir la pobreza rural es mucho mayor de lo que usualmente se cree (Reca y Echeverría 1998). Sustentabilidad El desarrollo rural sustentable se define, para los objetivos de este documento, como el mejoramiento permanente en los niveles de vida de la población rural, que no requiere de continuos apoyos financieros externos y que no degrada la base de recursos naturales (BID 1996b). En este sentido, la estrategia consiste en cooperar con los sectores pobres para que ellos encuentren caminos autónomos para salir de la pobreza. También incluye la expansión de las oportunidades de trabajo y de la capacidad de incrementar ingresos de los más desposeídos para reducir la presión en los recursos naturales, eliminando el círculo vicioso pobreza-degradación ambiental. Este concepto contrasta con el de intentar satisfacer las necesidades básicas, prioritariamente con la ayuda del gobierno, utilizado sin mayores resultados en

En segundo lugar, la discriminación positiva puede manifestarse en la reversión de la deuda social acumulada en materia de inversión social y en infraestructura en el sector rural. En este caso es necesario recuperar los atrasos en la formación del capital humano, establecer una base de infraestructura rural que incentive las inversiones privadas y abrir acceso a la población rural en condiciones de pobreza a los servicios y mercados disponibles para 13

También debe tomarse en cuenta que la población rural pobre tiene limitantes en cuanto a la disponibilidad de alternativas tecnológicas justamente por la degradación extrema de su entorno ambiental (Haití como ejemplo extremo).

12


anteriores oportunidades.14 Se estima que entre 1990 y 2020 la población de América Latina se incrementará de 441 a 670 millones de habitantes, mientras que la población rural en términos absolutos se mantendrá en 125 millones de personas. La presión que ejercerán las poblaciones rurales y urbanas sobre los recursos naturales serán progresivas.16 Los campesinos pobres en general no tienen los equipos, insumos, ni tecnologías para realizar labores de conservación o recuperación de recursos naturales. Muchos no tienen un acceso garantizado a las tierras y recursos que aprovechan, no pueden apropiarse de los beneficios de prácticas conservacionistas y por lo tanto no tienen incentivos para proteger las aguas, el suelo o la flora. El acceso a recursos naturales de propiedad pública o no titulados, donde no existe control social sobre su uso, es una invitación al deterioro, ya que en niveles de pobreza en el límite de la sobrevivencia, se sacrifica el porvenir y se consumen los recursos que garantizan la producción futura (suelos, árboles, aguas). Alcanzado este estado, parte de la población permanece sin fuerzas para emigrar, envejeciendo en la extrema pobreza.

La expansión de las oportunidades de trabajo y de la capacidad de incrementar ingresos no estaría circunscrita únicamente a las actividades agrícolas, aunque las mismas siguen conformando una base esencial de sustento para una alta proporción de la población rural. Adicionalmente, aspira a la diversificación de las fuentes laborales en el medio rural y a la calificación de las capacidades laborales para una mejor inserción en los mercados urbanos, los que continuarán atrayendo a la población rural. Tampoco se restringen las opciones de trabajo a las actividades por cuenta propia (agrícolas, pequeña empresa, artesanía, pesca); por el contrario, el desarrollo rural también aspira al fortalecimiento del empleo asalariado por parte del sector privado en el medio rural. Esta concepción busca armonizar las actividades productivas con la recuperación y conservación de los ecosistemas. La intensificación ecológica de la producción agropecuaria, pesquera y forestal debe convertirse en un principio fundamental en el uso óptimo y sustentable de los recursos naturales, especialmente dada la disponibilidad decreciente en la cantidad y calidad de las tierras y aguas en muchos países de la región. La intensificación agroecológica requiere mayor conocimiento, destrezas gerenciales y mano de obra que la convencional e integra metas de productividad, seguridad alimenticia e integridad ecológica especialmente aptas en zonas frágiles.15

La ruptura del círculo vicioso pobreza-deterioro de los recursos naturales puede transformarse en un círculo virtuoso de recuperación de los recursos naturales-superación de la pobreza, si se diseñan integrado de plagas, y agregados de materia orgánica y abonos verdes. Estas prácticas permiten incrementar la producción y minimizar los costos de insumos por unidad de tierra, dar empleo a la mano de obra desocupada en las zonas rurales, aliviar la pobreza y desnutrición, y conservar los recursos naturales renovables. En todo caso, para recuperar las tierras y recursos naturales degradados, el Estado puede hacer inversiones directas para compensar la pérdida de capital natural que haya resultado de la falta de haber invertido en el pasado en programas sustentables, para frenar las tendencias negativas en la calidad ambiental y reducir la pobreza (M. Karshenas en Bhalla 1992).

14

Los programas asistenciales (welfare programs), que requieren de subsidios externos permanentes, deben diferenciarse explícitamente de los programas de desarrollo rural para evitar las distorsiones frecuentes del pasado (clientelismo político y soluciones populistas, insustentabilidad financiera, etc). Ello no significa descartar la posibilidad de programas asistenciales, los que continuarán siendo necesarios en auxilio de situaciones críticas de extrema pobreza o de grupos sociales muy vulnerables; más aún, incluso podrían justificarse como necesarios para evitar que los recursos del desarrollo rural se canalicen equivocadamente como subsidios abiertos o disfrazados.

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La reducción de la pobreza rural no siempre disminuirá el deterioro de los recursos naturales, dependerá de los tipos de pobreza y sus niveles, así como de las características del entorno natural. Pero, donde existe presión de la población sobre recursos frágiles y deteriorados, los esfuerzos por reducir la pobreza sí contribuirán a frenar la destrucción del medio natural (Reardon y Vosti 1995).

15

Las prácticas de intensificación y diversificación incluyen: la agroforestería, barreras vivas para conservar los suelos, pastos de corte en áreas no apropiados para el pastoreo libre, cultivos múltiples y rotación e intercalado de cultivos, manejo

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programas de apoyo con esta trayectoria específica. Estas iniciativas, que se han experimentado en el sur de Europa y los Estados Unidos, y que México ha incluido recientemente como parte de su programa de empleo rural, tienen dos elementos: un premio o estímulo a largo plazo (hasta la recuperación de los recursos naturales) por cada unidad de superficie que se deja de sembrar y se incorpora al programa, en áreas de recursos deteriorados, premio que contribuirá a la sobrevivencia de la familia campesina; y un financiamiento especial para inversión y reconversión del área no sembrada, en plantaciones forestales, manejo silvopastoral, cubierta vegetal u otras prácticas de recuperación de suelos. Estos programas son de largo plazo y no de emergencia para crear empleos.

aumenten los rendimientos sin degradar los recursos suelo y agua, y mantener y generar empleo; C reformas legales que promuevan el uso racional de los recursos hídricos y la descentralización de su manejo facilitando un acceso equitativo y la aplicación (enforcement) de marcos regulatorios; C manejo de cuencas como estrategia balanceada de desarrollo que considera las premisas de conservación y uso sustentable de los recursos naturales, la amplia participación de la población rural; C cambios estratégicos y legales que preserven los bosques naturales conservando su biodiversidad y potencial de producir servicios ambientales, y el fomento de la reforestación en plantaciones comerciales a mediana y gran escala;

Además de los impactos de corto plazo que estos programas provocan en el empleo e ingreso de los pobres, hay otras externalidades que se expresan a mayor plazo. En la medida en que la agricultura de áreas deterioradas no puede proporcionar a los campesinos el sustento, el espacio y los recursos naturales que ocupan adquieren otras proyecciones. La sociedad moderna demanda del medio rural nuevas funciones diferentes a la producción de alimentos, entre las que se cuentan: la conservación de ecosistemas, su biodiversidad y procesos naturales esenciales; la conservación de paisajes naturales de calidad estética y biológica para soportar las actividades recreativas y alternativas económicas como el ecoturismo; la producción de recursos hídricos de buena calidad para consumo doméstico e industrial y otros servicios ambientales como la protección contra las inundaciones y la purificación de aguas y aire contaminadas; y los equilibrios territoriales. Las funciones de recuperación y conservación progresivamente demandadas por las sociedades urbanas, pueden así transformarse en fuentes de ingreso para los pobladores rurales.

C la incorporación de pesquerías de agua dulce en el manejo de los recursos hídricos y su marco regulatorio, y la orientación y especialización del apoyo en acuicultura; y C el fortalecimiento del papel de las áreas protegidas como elemento clave en el desarrollo rural y uso sustentable de los recursos enfocándose en la consolidación de los actuales sistemas nacionales de áreas protegidas, la participación de las comunidades rurales en actividades de su manejo y uso racional (especialmente los indígenas), y el fomento de usos sustentables de sus recursos biológicos como es el ecoturismo y productos naturales alternativos. Inversión en capital humano Los avances en términos de cobertura, nivel y calidad de los programas de educación y salud rural en los países de la región son muy desiguales. Para varios países aún es una meta lejana la de generar las condiciones para que todos los niños y niñas del medio rural tengan posibilidades de acceder a la educación básica en un ciclo de seis años.17 Para

Algunos de los elementos en el manejo sustentable de los recursos naturales que se consideran aplicables a los esfuerzos de desarrollo rural incluyen:

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Un aspecto particularmente sensible en algunos países es la discriminación negativa hacia la escolaridad de la joven campesina, materia que requiere de un enfoque específico y que

C intensificación de la producción agropecuaria con prácticas policulturales y conservacionistas que 14


otros pocos la meta actual es lograr el acceso pleno a la educación secundaria rural de cuatro años. La calidad de la educación rural en la mayoría de los países es inferior a la urbana, para cursos y ciclos equivalentes, situación provocada por la dispersión, baja matrícula y desestímulos docentes del entorno rural. Asimismo, los curriculums en general no contemplan las necesidades específicas del medio rural.18

educativos han discriminado a la mujer, los grupos indígenas y las comunidades afrolatinas, tanto en la dotación de infraestructura y materiales, como en el enfoque de los programas y las oportunidades para acceder a los estudios avanzados. Los programas de formación de recursos humanos en las comunidades rurales deberían enfatizar la inclusión de la mujer y grupos minoritarios para ampliar sus roles en todos los aspectos de desarrollo rural de acuerdo a sus intereses, destrezas y capacidad de contribuir. Asimismo, es importante asegurar que en los programas de inversión social mencionados las mujeres no solo contribuyan con aportes de trabajo sino también se beneficien de los componentes de generación de ingresos.

Dado que la marginación progresiva de ciertas regiones, la carencia de opciones de trabajo y el despoblamiento de las mismas dificultan la solución a las necesidades de servicios básicos para la población restante, debe existir una compatibilidad entre inversión social y fuentes locales de ingreso, lo que se traduce en muchos casos en programas de inversión social. La relación entre infraestructura vial y servicios de educación y salud constituye un buen ejemplo; en muchos casos un camino y transporte colectivo son la solución para áreas rurales aisladas; o un internado en un pueblo cercano es mejor respuesta que varias escuelas y maestros dispersos en la ruralidad.19

La inversión en aspectos sociales y en infraestructura dirigida hacia los sectores más pobres corrige en alguna medida las disparidades en la distribución del ingreso (income equalizers).20 Participación de los beneficiarios La mayoría de las evaluaciones de programas de desarrollo rural señalan la importancia de involucrar a la población local (especialmente la femenina) de forma más directa y continua desde la fase de diseño y durante la ejecución de las actividades. Sin embargo, son pocos los casos en donde las comunidades son consultadas y participan de forma plena. En muchos proyectos pequeños financiados por el Banco y en las iniciativas apoyados por las organizaciones

Finalmente, cabe mencionar que los programas

incluye la formación de los padres. Asimismo, otra meta lejana es reducir la alta mortalidad materna en zonas rurales mediante el aumento de la cobertura y calidad de educación de las niñas, especialmente las niñas indígenas. 18

Por lo que en ciertos países (México, Programa de Servicios Básicos), se contemplan apoyos para becas y transporte escolar que permiten la concentración escolar e incluso el acceso a facilidades de pueblos y pequeñas ciudades vecinas. Dado que la tasa de deserción escolar a nivel rural es superior a la urbana, bonificaciones para los niños que permanecen en las escuelas y los programas de almuerzos escolares son alternativas a tener en cuenta.

20

En este sentido, la estrategia del Banco relativa a los servicios sociales enfatiza que la organización de los sistemas de educación y salud, y las modalidades de prestación de los servicios tienen mayor relevancia en la efectividad y calidad de los servicios que la magnitud del gasto en educación y salud (BID 1997). La estrategia se concentra en: (i) un reconocimiento explícito de la heterogeneidad de la población y una política expresa en favor del acceso de los más marginados y desposeídos a la salud y la educación; (ii) estimular una oferta diversificada de servicios promoviendo la participación de entes privados, instituciones municipales o públicas con cierta autonomía, y en el sector rural los grupos cívico-sociales y las ONG; (iii) administración flexible de los recursos de inversión en capital humano y asignados en función de la demanda efectiva, por ejemplo, financiamiento de escuelas según matrícula y asistencia escolar.

19

Pese a la notable importancia atribuída a la educación como elemento básico de la inversión en capital humano, estudios recientes muestran un retorno sorprendentemente pequeño a la educación rural en la región. En efecto, López y Valdés (1997) documentan que en promedio, un aumento de un año de escolaridad de los miembros de la familia rural que trabajan aumenta el ingreso familiar en menos de US$20 por persona. Aparentemente, la principal contribución de la educación rural sería preparar a la gente a migrar a zonas urbanas.

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comunitarias, se ha visto un buen nivel de éxito y cumplimiento de los objetivos, en los casos en que las comunidades ya tenían cierto grado de organización y/o en donde la estrategia del proyecto contemplaba un porcentaje relativamente alto de recursos para capacitación y fortalecimiento organizacional.

Crear un clima de compromiso positivo con el desarrollo rural entre los diferentes agentes que tienen poder de dinamizar sus avances, en los distintos ámbitos (nacional, regional, local), es otra tarea esencial. La concertación es el mecanismo privilegiado para establecer contenidos y el ritmo que tendrán las transformaciones en el medio rural. A través de la concertación, los diferentes sectores sociales pueden proyectarse a futuro, en un ambiente que prioriza los acuerdos sobre los conflictos, la participación y la equidad.22

La dotación de poder a las comunidades (empowerment) fundamentalmente a través del mejoramiento de la infraestructura física y social, busca orientar las inversiones en un marco más amplio que el de la finca o el de los proyectos productivos individuales. Este enfoque se basa en la comunidad (microregión)21 como espacio relativamente autónomo en donde el Estado actúa por medio de políticas destinadas a la creación de bienes públicos relacionados con el mejoramiento de infraestructura de producción y comercialización, con la capacitación de la mano de obra, con el fomento a la organización campesina, y con el estímulo a las innovaciones tecnológicas incluyendo la reconversión productiva (Moscardi 1996).

La política de dar acceso a información sobre las operaciones del Banco en preparación y aprobadas es un paso importante en la ampliación de la participación del público. No obstante, en la preparación de operaciones en general las consultas se limitan a funcionarios de las instituciones ejecutoras y grupos vinculados al proyecto, pero raras veces con los potencialmente afectados en el entorno rural. Tampoco existe la tradición de involucrar a organizaciones comunitarias locales en la formulación de proyectos aun cuando la razón de ser de estos grupos esté directamente relacionada con las acciones propuestas en proyectos de desarrollo rural. Además de colaboración en la formulación de programas por parte de los gobiernos y grupos locales, pueden promoverse mecanismos para involucrar éstos, junto con empresas privadas, en la ejecución de los proyectos mencionados.

Se debe propender a que los recursos externos (financiamiento, formación, inversiones) sean utilizados para fortalecer las capacidades locales. La asistencia técnica externa aunque sea continuada, debe ser concebida en formas y términos tales que ella no desplace los propios esfuerzos de la población para generar ingresos, manejar sus recursos naturales, mejorar la calidad de su vida o construir infraestructura. También todo apoyo debe ser dirigido en el lenguaje común al alcance de la comunidad.

Pese a que existen cientos de grupos cívicos y/o no gubernamentales (organizaciones campesinas, grupos

22

Una herramienta útil para facilitar la concertación social es la evaluación rural participativa. Practicada por varios años especialmente por las ONG en concierto con comunidades, representantes de agencias de gobierno central y local, esta modalidad incorpora principios de: (i) diagnóstico y toma de decisión (solución de problemas) en conjunto; (ii) intercambio horizontal de información; (iii) flexibilidad en la selección de estrategias no preconcebidas; (iv) representación equitativa entre género y etnia; y (v) la priorización de necesidades locales. Aunque el mecanismo normalmente requiere más tiempo que los programas tradicionales para aplicarse, el hecho de involucrar las opiniones de todos los entes interesados de forma interdisciplinaria y dirigir los intereses de desarrollo rural en común hace que las propuestas sean concertadas desde un inicio, y que tengan mayor potencial de éxito.

21

El complemento del municipio es la comunidad (equivalente a vecindad, localidad, vereda, ejido, asentamiento, paraje, poblado), unidad territorial natural, donde interactúan en primera instancia las familias campesinas. Es importante, en este contexto, caracterizar correctamente el rol de los núcleos urbanos en cada micro-región: en efecto, en muchos casos las “ciudades” son parte integral y funcional del sistema rural bajo consideración, e incluso es en ellas donde se toman las decisiones. Supuestamente es en la comuna donde participan los representantes elegidos por las organizaciones de base. Si estas últimas funcionan en términos autónomos y democráticos, la representación tendrá legitimidad y fuerza; en caso contrario ella será sólo simbólica y formal.

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indígenas, patronatos, grupos ambientalistas y de derecho social, etc.), la gran mayoría de ellos tiene una débil organización y capacidad técnica, limitando su potencial de participación en actividades de desarrollo rural. Para poder involucrar a los grupos de mayor capacidad técnica en el sector rural en la preparación y seguimiento de proyectos se podrían convocar reuniones o talleres de consulta con fundaciones, empresas privadas, cooperativas, organizaciones comunitarias locales, agencias de gobierno nacionales y locales y otros grupos afines.23 Dependiendo del tamaño del país y su población, dichas reuniones pueden ser a nivel nacional o regionales. Estas reuniones podrían ser útiles para la preparación de estrategias de desarrollo rural a nivel local, dando pautas para la priorización de las acciones específicas requeridas.

A las diferencias culturales, de paisaje rural y de potencialidades de los recursos naturales, de institucionalidad y ambiente político, que distinguen a los países de la región, se agregan diferencias regionales y microregionales igualmente significativas al interior de cada país. La existencia de diversas tipologías rurales requiere profundizar el conocimiento de las tendencias socioeconómicas para determinar posibles focos de asistencia. Esta heterogeneidad tiene varias implicancias para las estrategias de desarrollo rural: C a nivel del Banco, implica la necesidad de continuar un diálogo fluido con cada país para recoger y respetar las especificidades en las orientaciones de los proyectos. C a nivel de país, significa una decidida política de descentralización para permitir la expresión de la diversidad y convocar a los diversos actores a expresar sus opiniones.24

Asimismo, se podría fomentar actividades de capacitación para los grupos interesados en cada país con el fin de fortalecer sus capacidades básicas organizativas y facilitar su plena participación en las acciones de desarrollo rural. Dicha capacitación podría incluir aspectos sobre el marco legal vigente en el país, organización de grupos y mecanismos de participación democrática, y gerenciamiento y administración de organizaciones y proyectos. También, podría capacitarse al personal de los organismos gubernamentales responsables de formular y supervisar los programas y proyectos de desarrollo rural para facilitar la participación de los beneficiarios.

C a nivel de región o microregión donde se materialicen las estrategias, se deberá traducir en gran flexibilidad para implementarlas en consonancia con las posibilidades e intereses de la gente (Echenique 1992). C a nivel de la comunidad deberá manifestarse en una definida estructura de participación de las mujeres, hombres y jóvenes beneficiarios, junto con los agentes colaboradores (ONG, organizaciones sociales, agencias gubernamentales, municipales), durante las fases de diseño, ejecución y evaluación de las iniciativas de desarrollo rural.25

En base a las orientaciones discutidas anteriormente, existen varias alternativas para abordar los problemas de la pobreza rural, las que tienen en general un carácter complementario. Las opciones que se proponen a continuación se basan en el potencial agropecuario de pequeños productores en condiciones de pobreza.

24

Las tradicionales debilidades locales para asumir la descentralización y los peligros de corrupción, descontrol financiero o populismo que ésta conlleva, son limitaciones a superar profundizando la práctica de la descentralización, perfeccionando los marcos normativos en los cuales se ejerce.

Opciones alternativas en base a la heterogeneidad rural

25

23

Como parte del diagnóstico de participación de los beneficiarios es conveniente efectuar un análisis socio-cultural de los interesados (stakeholders) para identificar las poblaciones más vulnerables ya que estos grupos son muchas veces “invisibles” y no participan en procesos de consulta a la comunidad.

Ver Schwartz y Deruyttere (1996).

17


fundamental entre los pobres con escaso potencial y los otros, es que éstos sí pueden encontrar una salida a la pobreza mediante la superación de las restricciones de mercado, de recursos financieros, de inversión en riego, y de tecnología.

Aunque es posible elaborar múltiples tipologías de los habitantes rurales en condiciones de pobreza, para los fines de este documento se distinguen dos grupos. El primer grupo está compuesto por pequeños agricultores con potencial agropecuario, mientras que en el segundo se agrupan los pequeños productores con escaso potencial agropecuario y los pobladores rurales sin tierra. El potencial agropecuario está referido al acceso a tierra de calidad y cantidad suficiente como para generar los ingresos (o productos) necesarios para asegurar la supervivencia de la familia y el desarrollo de su unidad productiva. Cuando esta condición no se cumple se está frente a campesinos con limitado o sin potencial agropecuario, aunque esta situación es modificable, por ejemplo, ampliando el acceso a tierra para minifundistas o mediante proyectos de riego en tierras campesinas de secano. Asimismo, al interior de una región o microregión puede haber presencia de ambos grupos.26

Los pequeños productores en condiciones de pobreza con escaso o nulo potencial agropecuario y los pobladores rurales sin tierra (grupo que representa aproximadamente el 45% de los pobres rurales y su número aumenta a tasas mayores que los otros), por el contrario, no tienen una solución plena por esa vía, salvo que tengan acceso a tierras. De no existir la posibilidad de acceso a tierras, existen varias alternativas complementarias: C la creación de fuentes de trabajo no agrícola en el medio rural, mediante la inversión pública y los incentivos necesarios para atraer inversión privada dedicada a la explotación de sus múltiples recursos (turísticos, pesqueros, agroindustrias de transformación) o simplemente aprovechar las ventajas comparativas (precio del terreno, disponibilidad de fuerza de trabajo, agua);

Aunque la pobreza se concentra mayoritariamente en el segundo grupo, en el grupo de pequeños productores con mayor potencial también existen pobres, debido a: restricciones en el acceso a tecnología y crédito que les impiden alcanzar los potenciales disponibles de productividad; a la carencia de algún factor vital de producción como el agua; a la inseguridad en la tenencia de la tierra; o a una débil articulación con los mercados de productos. La diferencia

C el fomento de la pequeña empresa o de la actividad no agropecuaria por cuenta propia, donde la familia pobre o un miembro de la misma asume la gestión del negocio (comercio, artesanía, pequeña manufactura, talleres de servicio); y C la formación laboral, dirigida a preparar a mujeres, hombres o jóvenes, pertenecientes a la ruralidad pobre para que ingresen con un grado mayor de calificación al mercado del trabajo urbano o rural; siendo el acceso a la educación secundaria la mejor garantía de una buena inserción laboral.

26

Los campesinos con escaso o nulo potencial agropecuario generalmente tienen objetivos de subsistencia, utilizan escaso capital y mano de obra, con baja capacidad gerencial,el acceso a mercados es pobre, y la tenencia de la tierra es insegura. En muchos casos este tipo de habitante rural se enfrenta a una etapa temprana de migración en áreas remotas con baja densidad poblacional, y una infrastructura de transporte y social mínima. Los campesinos con potencial realizan producción de subsistencia y comercial en pequeña escala. Ver Escobar y Berdegué (1990) para un tratamiento más profundo sobre los conceptos y metodologías para la tipificación de sistemas y unidades de producción agrarias; incluyendo una recopilación de la bibliografía sobre clasificación de sistemas de producción. Asimismo, las actividades de FAO-RIMISP (1996, 1997) constituyen la esfuerzos más recientes sobre la caracterización de la heterogeneidad de las sociedades rurales en la región.

Ha sido común en la región intentar utilizar instrumentos de desarrollo agropecuario para enfrentar la pobreza de la población rural perteneciente al grupo con menor potencial, con el consecuente saldo de expectativas frustradas por la ineficiente asignación de los recursos. El hecho de que en una microregión o incluso en el seno de una misma familia existan diferentes tipos de 18


pobreza y distintas demandas, justifica el manejo de estas estrategias complementarias, como un menú de opciones. Sin embargo, es difícil que se decida apoyar un complejo de estrategias complementarias dirigidas a todos los grupos rurales de una región; lo más probable será que se opte por atender ciertas prioridades, con un grado de focalización mayor hacia cierta población objetivo, haciendo uso simultáneo de elementos de política pertenecientes a una o dos de las posibilidades discutidas previamente. Además, debe incluirse acciones específicas para reducir situaciones de discriminación de la mujer, los jóvenes, y los grupos étnicos; más que programas adicionales estas acciones deben promover una apertura igualitaria de oportunidades para reducir discriminaciones.

facilitar el acceso a tierras a productores de menores recursos recientemente se han comenzado a implementar proyectos de bancos de tierras y de reforma agraria a través del mercado (marketassisted land reform). Al trasladar a los potenciales beneficiarios la responsabilidad de selección del predio y negociación del precio, dichos instrumentos pueden eliminar muchas ineficiencias. En general, la efectividad de los mercados de tierras se puede incrementar evitando distorsiones en el uso de tierras mediante un ambiente neutro de políticas macroeconómicas, fiscales y sectoriales; fortaleciendo los derechos de propiedad y disminuyendo los costos de transacción, reformando las políticas que rigen la adjudicación de terrenos baldíos; y eliminando las regulaciones que limitan la venta y arrendamiento de tierras.27

Pequeños agricultores con potencial agropecuario La titulación y el registro de tierras es un componente clave en proyectos de desarrollo rural que genera diversas consecuencias positivas, perfecciona los mercados de tierras, valoriza el recurso, amplifica el acceso a crédito y a otros beneficios (subsidios para vivienda o riego), resuelve tensiones y conflictos sociales, y estimula inversiones. Por ello es que existe una fuerte demanda por la regulación de los títulos de propiedad en las áreas rezagadas de toda la región (Vogelgesang 1996).

Una estrategia de reducción de la pobreza rural con base en la producción agropecuaria supone la creación de nuevas oportunidades de acceso a recursos restringidos y la superación de limitantes que impiden la plena manifestación de los potenciales de los recursos controlados por pequeños productores. Aunque los instrumentos propuestos a continuación son tradicionales, las modalidades con las cuales se implementarían difieren básicamente con las del pasado en que ellos operarían en lo posible vía mercado y sector privado, mientras el Estado se reservaría un papel normativo y regulador.

Los programas de titulación deberían priorizar

Mercados de tierras

27

Los conflictos relacionados con la propiedad y utilización de la tierra han causado históricamente tensiones sociales en la región; en muchos casos la desigual distribución de tierras no solo afecta la equidad sino el mal aprovechamiento y la sobreexplotación de la tierra. El desarrollo de mercados de tierras rurales más efectivos es solamente una condición necesaria para elevar la eficiencia y la equidad en la asignación del recurso, por que sería conveniente ampliar el análisis para poder identificar cuales otros cambios en la estructura y en el funcionamiento de los mercados son necesarios para mejorar el acceso a tierras a productores con suficiente potencial agrícola de manera de aumentar la equidad además de la eficiencia. Ver análisis del funcionamiento de los mercados de tierras en América Latina y elementos para aumentar su efectividad en BID (1998e); y de Janvry, Sadoulet y Wolford (1998) por un estudio más detallado de los roles del Estado y de las organizaciones comunitarias en programas de reforma agraria en la región.

Cabe resaltar la importancia de promover el desarrollo de los mercados de tierras y los mercados financieros en el sector rural. La evidencia disponible señala que actualmente los mercados de tierras canalizan solo una limitada demanda y muestran una significativa segmentación por tamaño de predio y clase social debido al carácter informal con que se realizan muchas de las transacciones. Existen varios instrumentos para desarrollar los mercados de tierra, como por ejemplo los programas de asentamientos y colonización, los impuestos a la tierra en base a su producción potencial, y los proyectos de titulación y registro de tierras y desarrollo de catastros; y para 19


acciones para la regularización de la situación de tenencia y catastro de la comunidades indígenas y otros grupos como las comunidades afrolatinas, respetando según los casos sus deseos y derechos de propiedad común. Finalmente, el derecho de la mujer de adquirir y ser propietaria de bienes debería ser considerado en cualquier proyecto de titulación de tierras como condición a su financiamiento. Los actuales proyectos de titulación (financiados por el Banco Mundial y el BID) buscan construir catastros de la propiedad rural con sistemas de actualización permanente y establecer evaluaciones de impacto de la titulación. Estos proyectos generalmente impulsan importantes innovaciones, como por ejemplo: (i) la participación de despachos privados en el proceso de regularización, mediante concursos regionales con financiamiento público; (ii) incluir en el programa nuevas normativas legales y estímulos (o castigos) económicos, para prevenir la reproducción de nuevas divisiones o transacciones informales de la tierra; y (iii) vincular la titulación con otros programas de apoyo agropecuario (transferencia tecnológica, inversiones, crédito).

y a aumentar la productividad en los sistemas de producción campesinos, no ha sido una actividad abordada con especificidad en relación al resto de la investigación agropecuaria (Kaimowitz 1996). Aún hay mucho por hacer en esta materia, particularmente en lo relativo a la adaptación de las tecnologías disponibles a las condiciones particulares de los sistemas de producción campesinos (falta de maquinarias, limitación de financiamiento, aversión al riesgo). Difícilmente estas actividades, cuya materialización es necesariamente local y con un alto componente de bien público, serán realizadas por empresas privadas. Probablemente seguirá siendo responsabilidad del Estado si no la ejecución al menos el financiamiento de gran parte de dichas actividades (Echeverría et al. 1996). La transferencia de tecnología progresivamente ha venido traspasándose a empresas privadas, ONG y departamentos técnicos de organizaciones gremiales, con financiamiento público y fondos concursables. La existencia de un sistema financiero agrícola (rural) complementario a la transferencia es un requisito imprescindible en materia del desarrollo tecnológico de los pequeños productores.

Inversión en riego Los proyectos de gran irrigación del pasado en limitados casos han beneficiado a campesinos pobres y si lo han hecho, en numerosas ocasiones han acelerado las ventas de las nuevas tierras irrigadas. En cambio, las obras de pequeña irrigación, los proyectos de microriego y la tecnificación de los sistemas de riego (goteo, mini-aspersión) de las explotaciones campesinas, son esfuerzos que han brindado resultados mucho más positivos.

Adicionalmente a la transferencia de contenido técnico, se requiere de una prestación de servicios de gestión empresarial, que capacite al pequeño agricultor en los conceptos y técnicas de manejo administrativo-financiero de su línea (registro de costos y contabilidad, normas legales e impuestos); conjuntamente con la capacitación en el manejo sustentable de los recursos naturales, y con la creación de vínculos con los servicios comunales y públicos.

La conversión de unidades de secano en irrigadas tiene efectos sobre la productividad y los ingresos campesinos equivalentes a los de una sustantiva ampliación de superficie. Además, el impacto en el empleo rural de las obras de riego es muy significativo.

Mercados financieros El desarrollo de mercados financieros rurales tiene como objetivo lograr un mayor acceso de los pobladores rurales a los recursos financieros (o hacerlos sujetos de crédito) mediante la promoción y fortalecimiento de instituciones financieras sostenibles, el uso de tecnologías crediticias no tradicionales, el establecimiento de un marco regulatorio eficiente y derechos de propiedad bien definidos, la creación de mecanismos de garantía, y el

Desarrollo tecnológico La investigación y la transferencia de tecnología orientada a la preservación de los recursos naturales, 20


establecimiento de instrumentos de colaboración entre instituciones financieras formales y no formales. El desarrollo de políticas e instrumentos que reduzcan la falta de información, el alto riesgo de precios y de producción, y la inadecuada aplicación de contratos en el sector rural incrementará las ganancias de la intermediación financiera, lo que a su vez asegurará un mayor acceso a servicios financieros en el sector.

aprovechando las experiencias de los agentes que actualmente prestan servicios financieros a zonas rurales; (ii) analizar el contexto de política y regulatorio (sistema de incentivos y sanciones) para incrementar la rentabilidad de la intermediación rural y la seguridad de los depósitos, y a su vez para incrementar el número de pobladores que son sujetos de créditos ya sea, entre otros, mediante la titulación y registro de tierras, la revisión de los colaterales, la formación de centros de información y riesgo; (iii) diseñar servicios crediticios no tradicionales acordes al contexto rural (como el préstamo a grupos que actúan como garante --grupos solidarios-- o intermediario-- banco comunal, fondos rotarios); y también mecanismos innovadores de captación de ahorros, de crucial importancia para la sostenibilidad de la institución financiera; (iv) diseñar mecanismos de colaboración entre instituciones formales y no formales, es decir, entre aquéllas que poseen los recursos y las que poseen la información y, por lo tanto, la ventaja comparativa para seleccionar y vigilar a los clientes y recuperar los préstamos28; y (v) crear un mecanismo que de garantías de protección a depositantes y proveedores de fondos, que supervise y regule a los intermediarios, y funcione en base a estándares de disciplina y eficiencia.

Las áreas rurales están desprovistas en general de servicios financieros, en particular formales. Esto motiva la búsqueda de una nueva institucionalidad que permita que un mayor número de pobladores rurales sean sujetos de créditos (o bancables). El Banco ha venido trabajando en el desarrollo de una estrategia para el financiamiento rural (BID 1998b) con el objetivo de promover sólidas instituciones financieras nacionales y locales sostenibles que provean servicios de calidad y a costos aceptables a un gran número de agricultores y pobladores rurales. Específicamente, los programas de desarrollo de mercados financieros en el sector rural podrían incluir apoyo al fortalecimiento del marco legal y regulatorio; reformas económicas sectoriales y prácticas de gastos públicos que incrementen las oportunidades de inversión en el medio rural. Asimismo, estos programas podrían incluir la reducción del riesgo de producción y comercialización y en el proceso de decisión de inversiones financieras mediante seguros, mercados a futuro y mayor diseminación de información; y la promoción de mercados competitivos, eliminación de distorsiones de mercado y excesiva interferencia estatal en la asignación y costo de bienes financieros. Por último, éstos también podrían apoyar el desarrollo de nuevos productos financieros con mecanismos apropiados de control de riesgo; desarrollar intermediarios financieros privados eficientes; y racionalizar el rol y naturaleza de las instituciones financieras del sector público.

Existen diversos mecanismos de provisión de servicios financieros alternativos. Uno es la estructura de una banca de segundo piso (por ejemplo, la Corporación Financiera de Desarrollo del Perú ha establecido un fondo rotatorio para apoyo del sector rural el que opera, especialmente, a través de las cajas rurales). Las ventajas de la descentralización y delegación de las actividades de crédito a organismos con presencia en las comunidades (cooperativas de ahorro y crédito, cajas rurales, asociaciones de agricultores, ONG) deben ser analizadas por país para identificar arreglos administrativos e institucionales alternativos eficientes. La opción de ligar los proyectos de apoyo a la microempresa con los

Elementos claves a incluir en una estrategia de desarrollo de los mercados financieros rurales serían: (i) reconocer las demandas propias de la población rural, entendida como una clientela de agricultores, más otra de empresas y negocios rurales no agrícolas,

28

Por ejemplo, la ONG Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) selecciona a los prestatarios, hace seguimiento de los préstamos y forma un fondo de garantía y grupos garantes; mientras que la banca comercial otorga préstamos a cada miembro del grupo.

21


servicios locales de crédito parece muy atractiva.

entre los pequeños agricultores es central en una estrategia de desarrollo rural.

Otra alternativa que estaría poniendo en práctica el gobierno de México, consiste en el establecimiento de mecanismos de redescuento y concursos regionales para organismos financieros privados (bancos), dirigidos a áreas rurales desatendidas, con cierto grado de apoyo para instalación de infraestructura (oficinas rurales) y de reposición de los mayores costos de transacción propios del financiamiento rural a clientelas dispersas.

Pequeños agricultores con limitado potencial agropecuario y pobladores rurales sin tierra Los espacios rurales están poblados de un heterogéneo espectro social de trabajadores estacionales; de gente sin empleo expulsada de la agricultura, de trabajadores vinculados indirectamente vía servicios a la actividad agrícola y como asalariados de las agroindustrias;de empleados de servicios sociales y municipales; de trabajadores de empresas turísticas, pesqueras y parques industriales; de pensionados retornados de la ciudad, etc. Este vasto conglomerado, que incluye numerosos pobres y diversas formas de pobreza, ocupa el paisaje rural y la frontera semi urbana de pueblos y pequeñas ciudades agrícolas, donde se confunden rasgos de ambas formas de vida. A él se unen los minifundistas que no tienen capacidad de salir de la pobreza en su condición de agricultores.

Promoción de nuevas articulaciones con el mercado La economía rural enfrenta altos costos de transacción en varios mercados básicos, lo que explica que las áreas rurales más conectadas al mercado son las más desarrolladas. En este sentido, las intervenciones para reducir la pobreza deberían incluir el desarrollo de mercados rurales y la eliminación de la intervención estatal para que los mismos funcionen bien (Figueroa 1996).

Entre los mecanismos para generar y mejorar ingresos entre estos sectores pobres se destacan: un mayor acceso a la tierra, el desarrollo de microempresas, la inversión privada, y la inversión pública en infraestructura y en capacitación.

Los pequeños agricultores carecen de la capacidad necesaria para emprender negociaciones comerciales. A ello se agrega la dificultad de crear instancias paralelas de comercialización o agroindustrias campesinas, en circunstancias que los mercados se integran, crecen en competitividad y evolucionan hacia gestiones más sofisticadas.

Acceso a tierras Todavía existen en la región vastas superficies de tierras nacionales del patrimonio público, algunas de las cuales tienen potencial de uso agropecuario y silvícola, sin peligro de deterioro de los recursos naturales; así como amplias extensiones de propiedad privada que no están siendo aprovechadas productivamente.29 Muchos minifundistas o trabajadores sin tierra, podrían tener la oportunidad de salir de la pobreza si accedieran a esos recursos; circunstancia especialmente importante para comunidades indígenas desposeídas cuya identidad cultural está

Son varias las medidas para fortalecer la integración al mercado del productor pobre. Entre éstas se cuenta: (i) la mejor y mayor diseminación de información sobre precios; (ii) la provisión de asesorías para incrementar la aptitud de los campesinos en áreas tales como la comercialización de productos y las negociaciones con agentes compradores; (iii) la creación de cooperativas y asociaciones con otros empresarios, especialmente los microempresarios, para aprovechar economías de escala; (iv) la ampliación de los acuerdos con agroindustrias; y (v) la formación de grupos comerciales encabezados por agentes con experiencia en la materia.

29

Según FAO, ofrecen todavía potencial para la expansión agropecuaria zonas como el cerrado brasileño; los llanos colombianos y venezolanos; y las parte sub-húmedas del chaco boliviano y paraguayo.

El fortalecimiento de diversas formas de asociación 22


condicionada a la posesión de tierras. Las expropiaciones de grandes extensiones y su distribución entre los sin tierra están, sin embargo, agotadas políticamente luego de las negativas experiencias de las décadas de los años 1960 y 1970.

rápidamente (BID 1995). Los elementos centrales de la estrategia del Banco para el desarrollo de la microempresa (BID 1996a) son crear las condiciones para que se desenvuelvan en forma competitiva autónomas de apoyos externos, mediante políticas y un entorno regulador favorable; el mejoramiento del acceso de los sectores de bajos ingresos a los servicios financieros y comerciales; y la expansión en el flujo de recursos para inversión de las microempresas.

Con el enfoque tecnológico reorientándose a la intensificación en el uso de la tierra, se espera conseguir mayor producción y diversificación por unidad de superficie. Esta estrategia debería resultar en mejores posibilidades de subsistencia y salidas semi comerciales para algunos agricultores sin tierra (arrendatarios) y mayores oportunidades de conseguir empleo agrícola, ya que la intensificación requerirá mayores insumos de mano de obra. Así, deberán facilitarse los contratos de renta de tierras a largo plazo, las fórmulas de aparcería o mediería y la distribución de tierras públicas, para permitir el acceso a los pobres. Lo anterior es un esfuerzo paralelo a la necesaria titulación de las tierras que hoy ocupan los campesinos.

Ciertas actividades microempresariales parecen particularmente propicias en el medio rural, por ejemplo: agroindustrias, talleres de servicios de maquinaria, artesanías y comercio de insumos, pesca comercial y deportiva, turismo (restaurantes, cabañas, natación, baños termales, sitios culturales), mueblería e industrias de la madera, etc. Existe un gran potencial en el entorno rural para la transformación de material de la naturaleza a artículos diversos y artesanías, como son las maderas, plantas medicinales, fibras, frutas, nueces, flores y yacimientos de rocas semipreciosas y tallables, respetando el uso racional de dichos recursos.

Conjuntamente a lo anterior puede recurrirse a otras modalidades, como las compras de tierras (Fondo de Tierras para Indígenas en Chile; Ley 101 en Colombia); o los mecanismos de incentivo de venta a los dueños de grandes propiedades ineficientes, en paralelo a los programas de ayuda a los pequeños agricultores para la compra de terrenos.30 Asimismo, los sistemas de impuestos progresivos a la tenencia de tierras, en función de un valor patrimonial determinado por su potencial productivo, pueden ser útiles para desestimular inversiones especulativas y evitar grandes concentraciones.

Cabe destacar que la descentralización y perfeccionamiento de los servicios financieros rurales a los cuales se aludió anteriormente será sin dudas una contribución gravitante en el desarrollo de pequeñas y muy pequeñas (micro) empresas rurales, especialmente aumentando el acceso a pequeños créditos (microcréditos). Atracción de inversión rural privada

Desarrollo de la microempresa rural

Existen numerosos ejemplos de inversiones públicas, programas de incentivos tributarios-financieros, entrega de terrenos, etc., que con la finalidad de canalizar inversión extranjera y nacional hacia zonas rurales han logrado un poderoso impulso del empleo en favor de los más pobres. Es el caso de los desarrollos turísticos en el Pacífico Central y Sur de México, de los programas de ecoturismo de Costa Rica; de los incentivos a la forestación y a la creación de la industria del salmón en Chile; así como de muchos desarrollos en diversos países, situados en parques industriales con incentivos públicos para la

Más de la mitad del empleo en los países de América Latina y el Caribe está provisto por empresas con menos de 10 trabajadores, la mitad de ellas de dimensión familiar. Destaca el hecho que las pequeñas y microempresas de propiedad de mujeres crecen 30

La modalidad de reforma agraria “con asistencia de mercado” (market-assisted land reform) se ha incorporado recientemente en la región en proyectos financiados por el Banco Mundial (Brasil, Colombia y El Salvador).

23


instalación de la industria privada.

riormente y vinculado a lagos, ríos, reservas y parques, es una valiosa opción de protección de recursos y creación de empleos, susceptible de generar otras externalidades positivas, como nichos de mercado para la producción campesina.

De particular importancia es la aplicación de esta estrategia para corregir desequilibrios regionales e incorporar regiones aisladas con buen potencial de recursos naturales. En este sentido la inversión en infraestructura vial es un instrumento poderoso para atraer inversiones externas a zonas rurales marginadas, además de permitir la penetración de servicios en favor de los más pobres y de reducir costos de transacción en los vínculos con los mercados.

Capacitación para mejorar la inserción laboral y los ingresos Dado que la educación primaria y secundaria es un factor determinante, tanto en la posibilidad de acceder al mercado laboral como en los niveles de ingreso a obtener, la demanda de las poblaciones rurales por acceder a dichos servicios es muy alta. Nuevamente, ésta es un área clave de intervención pública, asegurando un nivel básico de educación formal en zonas rurales.

Inversión en infraestructura La carencia de caminos transitables todo el año es un desincentivo radical para atraer inversiones (industriales, mineras, turísticas) del sector privado hacia el medio rural. Por el contrario, caminos de calidad son un estímulo para la creación de negocios en torno al medio rural y la oferta de una mano de obra rural abundante.

Con respecto a la educación técnica, en muchos países abunda una oferta de capacitación laboral poco adecuada a las especialidades y destrezas que demanda el mercado. Por ejemplo, en muchos casos es mayor la oferta de formación agrícola para jóvenes que las posibilidades de inserción laboral posterior en el sector. El objetivo es mejorar las oportunidades de mujeres y hombres de sectores rurales pobres, mediante una capacitación técnica coherente con los requerimientos laborales rurales y urbanos, incluida la opción de trabajos por cuenta propia. Los programas de formación laboral en convenio con las empresas privadas son en este sentido muy eficientes, tales como los sistemas de educación dual (educacióntrabajo) que impulsa la GTZ en diversos países de la región.

La inversión en infraestructura vial, además del positivo impacto en el empleo local derivado de la construcción, mejora las posibilidades de acceso a los servicios sociales, reduce costos de transacción comercial, abre nuevos mercados laborales y genera un cúmulo de externalidades favorables para los sectores de pobreza rural. Igualmente significativa en términos de empleo y apoyo a la generación de ingresos así como para la conservación de los recursos naturales renovables son otras iniciativas de inversión pública, como los proyectos de reforestación, conservación de suelos, manejo de cuencas, turismo, irrigación, electrificación rural, y la constitución de reservas y parques nacionales y su manejo.

El cuadro 4 resume las posibles opciones e instrumentos discutidos hasta el momento.

El ecoturismo (o agroturismo), mencionado ante-

24


Cuadro 4: Resumen de opciones e instrumentos estratégicos Opciones Generales para reducir pobreza rural

Instrumentos -Políticas macroeconómicas y sectoriales propicias -Inversión en capital humano (educación, salud y otros servicios sociales) -Inversión en infraestructura -Recuperación y manejo de recursos naturales y generación de empleos

Específicas para pequeños agricultores con po- -Titulación de tierras tencial agropecuario -Inversión en riego -Investigación y transferencia tecnológica -Desarrollar mercados financieros rurales -Promoción de nuevas articulaciones con el mercado Específicas para la generación de empleo e -Desarrollar mercados de tierras incremento de ingresos para pequeños -Desarrollo de la micro y pequeña empresa rural y mercados agricultores con escaso potencial agropecuario financieros y otros pobladores rurales -Incentivos para atraer inversión privada rural -Capacitación para mejorar la inserción laboral

25


ACCIONES ESTRATEGICAS DEL BANCO

Aunque no ha existido una estrategia explícita de reducción de pobreza rural en torno a la cual se diseñarán intervenciones del Banco, sí se han financiado proyectos que han estado dirigidos a la población rural de menores ingresos, abordando una o más de sus problemáticas específicas. El Banco ha

financiado aproximadamente 40 proyectos de desarrollo rural por un monto superior a los mil millones de dólares en los últimos 30 años (Figura 2 y Cuadro 5); lo que representa un 10% del total financiado a proyectos del sector rural, agropecuario, pesca y forestación.

Figura 1: Evolución del financiamiento BID a proyectos de desarrollo rural, 1963-97 (US$ millones) 600 550 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 63

67 65

71 69

75 73

79

83

77

81

Además de los proyectos específicos mencionados, el Banco ha financiado componentes de desarrollo rural en programas de inversión que aparecen bajo diversas denominaciones (titulación de tierras, desarrollo regional, desarrollo agrícola, desarrollo sustentable, modernización de servicios) y en varios sectores (manejo de cuencas, salud, educación, infraestructura) y mediante varios tipos de acciones (microempresa, cooperaciones técnicas). Sin embargo, y aunque los proyectos listados en el cuadro

87 85

91 89

95 93

98 97

no reflejen la totalidad de las acciones del Banco en el tema, cabe resaltar: (i) el escaso número total de proyectos enfocados a reducir la pobreza rural; (ii) la tendencia decreciente en el número de operaciones desde mediados de la década pasada, y especialmente en los últimos cinco años; y (iii) el escaso número de operaciones en zonas importantes de pobreza rural en la región (América Central y el noreste de Brasil).

26


Cuadro 5: Proyectos de desarrollo rural financiados por el BID, 1963-97 País

Proyecto

Año

Monto (US$m)

Argentina

Desarrollo agrícola riego y colonización (AR0002)

1973

11,5

Bolivia

Programa de desarrollo rural (BO0064 y BO0078) Programa de inversiones para el desarrollo campesino (BO0093) Programa nacional de riego (964/SF-BO)

1963 1993 1995

1,5 12,5 25,6 39,6

Brasil

Des. rural integrado Paraiba (BR0152) Des. rural integrado Minas Gerais (BR0160) Des. rural integrado Parana (BR0059) Des. rural integrado Irece-Bahia (BR0158)

1980 1980 1980 1982

40,0 60,0 80,0 36,8 216,8

Paraguay

Desarrollo agropecuario integrado (PR0009 y PR0012 ) Desarrollo rural integrado Dept. Paraguari (PR0079) Consolidación de colonias rurales (PR0083)

1971 1981 1992

15,4 31,0 55,6 102,0

Uruguay

Infraestructura empresas lecheras (UR0062) Reconversión y desarrollo de la granja (UR0072)

1996 1997

40,0 32,0 72,0

Subtotal Región 1

441,9

Belice

Modernización servicios agropecuarios (BL0003) Administración de tierras (BL0007)

1997 1997

4,0 0,8 4,8

Guatemala

Desarrollo Sustentable Petén (GU0081)

1996

16,9

Haití

Desarrollo rural Peninsula del Sur, L’Asile (HA0023)

1980

3,3

Honduras

Desarrollo agricola integrado: II etapa-INA (HO0017) Desarrollo rural región de occidente (HO0036) Desarrollo rural La Paz-Intibuca (HO0042)

1976 1979 1986

40,0 13,7 17,3 71,0

México

Progr. inversión pública des. rural PIDER (ME0009 - ME0040)

1975

40,0

Nicaragua

Programa nacional de desarrollo rural (NI0042) Reactivación productiva agroalimentaria (NI0014)

1994 1997

30,0 40,0 70,0

Panamá

Crédito agropecuario peq/med productores (PN0001)

1974

8,0

Rep. Dom.

Des. agropecuario integrado: I etapa (DR0009) Modernización zonificación de tierras (DR-0018)

1972 1997

24,8 32,0 56,8

Subtotal Región 2

270,8

27


Cuadro 5: continuación Bahamas

Programa de desarrollo rural (BH0023)

1979

4,1

Colombia

Desarrollo rural integrado Boyaca y Santander (CO0030) Desarrollo rural “Arauca II” Colombia (CO0137) Desarrollo rural integrado II zona norte Colombia (CO0173) Programa inversiones de desarrollo rural (CO0186) Titulación de tierras y registro (CO0157)

1976 1981 1981 1990 1997

64,0 22,8 64,6 75,0 38,5 264,9

Ecuador

Desarrollo peq. agricultura: I etapa (EC0070) Desarrollo rural integrado Zamora/Nangaritza (EC0082) Desarrollo rural integrado Pichincha (EC0117) DRI-sur de Loja (EC0045) Desarrollo regional Pichincha II (EC0098)

1963 1978 1980 1983 1992

1,8 16,9 35,2 15,5 73,8 143,2

Jamaica

Rural Parish Market Pogramme (JA0036)

1979

7,0

Perú

Desarrollo rural integrado (PE0117) Desarrollo regional Jaen-Bagua-San Ignacio (PE0042)

1982 1983

46,0 42,8 88,8

Venezuela

Desarrollo rural integrado (VE0001/04/05)

1970

75,0

Subtotal Región 3

583,0

TOTAL

1295,7

Fuente: Base de datos SDS/ENV. Notas: Los años se refieren al año de aprobación. Los montos corresponden a la fracción del costo total del programa financiada por el BID, en valor nominal. Se incluyen préstamos clasificados como de desarrollo rural, sin embargo dado que el Banco ha financiado componentes o subcomponentes de desarrollo rural vinculados a proyectos agrícolas, de microempresas, de reducción de pobreza, de salud, educación, etc; así como cooperaciones técnicas nacionales y regionales cuyos objetivos han sido el desarrollo rural, se estima que el monto total de financiamiento BID a actividades de desarrollo rural es superior al registrado en el cuadro. Región 1, 2, 3 se refiere a la organización geográfica actual de los Departamentos Regionales del Banco.

Revertiendo la tendencia decreciente mencionada, en 1997 se aprobaron seis proyectos que podrían clasificarse como de reducción de pobreza rural por un monto cercano a los US$150 millones. Actualmente existe un reducido número de proyectos

en preparación para la posible financiación del Banco en el sector rural (Cuadro 6); los que muestran escasa correspondencia con las regiones en donde la pobreza rural es más aguda.

28


Cuadro 6: Estimación de proyectos BID en preparación en el sector rural, 1998 País

Proyecto

Monto (US$m)

Brasil

Programa zona da mata Pernambucana (BR-0246) Preparación y desarrollo de programas ecoturísticos (BR-0208) Apoyo al manejo de pesca artesanal en Alagoas (TC-9611098) Consolidación asentamientos rurales (BR-0274)

120,0 10,0 0,8 75,0

Paraguay

Tecnificación y diversificación de la producción campesina (PR-0084)

13,0

Haití

Modernización sector agrícola (HA-0016)

30,0

México

Agua y saneamiento rural (ME-0150)

200,0

Colombia

Desarrollo rural integrado IV (CO-0192)

100,0

Ecuador

Proyecto de irrigación CALPI (TC-9309297)

Jamaica

Programa manejo de cuencas (JA0039)

1,0 14,0

Fuente: BID (1998f)

Dependiendo de la problemática específica, las opciones descritas en este documento pueden constituir campos de acción para el Banco, tanto asumidas individualmente o en un conjunto de dos o más líneas estratégicas. El Banco puede contribuir con los países en la definición de políticas macro y sectoriales que propicien el crecimiento económico y una distribución más equitativa de sus beneficios. Esto constituirá una contribución a la reducción de la pobreza. Igualmente podrá aportar al fortalecimiento de una institucionalidad participativa para el desarrollo rural, promoviendo la descentralización de actividades.

riesgos financieros, haciendo más atractiva la afluencia de capitales nacionales y externos. Conjuntamente a este nivel global o indirecto de contribución a la superación de la pobreza rural, se requieren programas y proyectos focalizados hacia los pobres rurales. En esta dirección, el Banco puede implementar programas de alcance nacional, con uno o más componentes articulados entre sí en torno a algunas de las opciones estratégicas descritas en el capítulo 3, como por ejemplo: elevar la productividad y los ingresos de campesinos con potencial agropecuario mediante el desarrollo tecnológico, el riego y la creación de un sistema financiero. También, puede financiar la implementación de programas multisectoriales con componentes de apoyo a la producción, y de servicios sociales, a nivel de una o más regiones de un país. Ello siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos y se tomen en cuenta las experiencias de los proyectos DRI, por ejemplo, financiando programas de 10 a 15 años en etapas de

Asimismo, el Banco puede movilizar recursos tanto del interior como de fuera de la región para financiar programas de desarrollo rural; puede contribuir a fortalecer a instituciones públicas y privadas de la región (incluyendo instituciones financieras) para que participen en estos programas; y también tiene posibilidades de apoyar a los gobiernos o fortalecer el marco legal y regulatorio de manera de reducir 29


5 años cada una, con evaluaciones de seguimiento (y reformulación) cada 2-3 años; y con una conducción central única y unidades ejecutoras descentralizadas. Cabe además la posibilidad de seleccionar algunos componentes de carácter complementario en programas de inversión rural de una región marginada; por ejemplo inversiones en infraestructura y servicios sociales (caminos y educación).

Fortalecimiento de la institucionalidad local Las intervenciones del Banco pueden incrementar la capacidad negociadora y la capacidad técnica de las agencias locales de desarrollo del sector público y privado, contribuir a la descentralización de los órganos de decisión y de asignación de recursos, e incentivar la formación de redes y alianzas interinstitucionales. Asimismo, a través de asesorías directas, la capacitación o el prefinanciamiento, existiría la posibilidad de colaborar en la formación de capacidades profesionales y en el desarrollo de instituciones financieramente sustentables con acceso a información y gestión moderna.

El rol del Banco en la reducción de la pobreza rural de la región será definido principalmente por la interacción con cada país; sin embargo a continuación se mencionan ciertas acciones que vinculan los planteamientos estratégicos anteriores con el mandato del Banco. En particular se pretende estimular la demanda de los países por iniciativas para superar pobreza rural y a mejorar los impactos de los esfuerzos de los países de la región y del Banco, de acuerdo a los propósitos centrales de la Octava Reposición.

La mayoría de los esfuerzos de descentralización en la región han fracasado por la debilidad de las organizaciones locales, tanto gubernamentales como no gubernamentales. Esta debilidad de los organismos locales en muchos casos provocó que funcionen como satélites de proyectos de desarrollo rural, dependientes de las agencias del gobierno central para obtener recursos y recibir dirección. Por estas razones, las organizaciones formadas para ejecutar los proyectos DRI desaparecieron cuando se terminaron los aportes externos. Los esfuerzos de descentralización deben enfocarse hacia la capacitación de individuos, es decir los potenciales miembros de una organización, antes de la reestructuración de las organizaciones.31

Promoción de políticas favorables En el diálogo con los países, especialmente en aquéllos afectados por una alta incidencia de pobreza rural, el Banco puede promover un ambiente favorable a las iniciativas de política y de acción en torno a la pobreza rural, mediante diversas acciones, como por ejemplo: la realización de estudios y diagnósticos conjuntos con los países; la organización de talleres nacionales o encuentros subregionales, para relevar opciones de políticas rurales; el intercambio de experiencias entre países y regiones, a partir de iniciativas exitosas en marcha; la identificación de posibles proyectos con instituciones nacionales, organizaciones comunitarias y gobiernos locales, y otros grupos interesados. En este diálogo el Banco puede colaborar en la definición de políticas positivas para los sectores rurales pobres, estimular la asignación de recursos y el diseño de programas en favor de la población en condiciones de pobreza, de la generación de empleos rurales no agrícolas, y de la formación de capital humano (enfatizando el acceso a estos recursos de mujeres e indígenas, quienes han sido tradicionalmente excluídos).

La descentralización del poder de decisión a unidades territoriales menores dentro del país, es una condición para que los integrantes de dichas unidades participen en las decisiones que los afectan. Un conjunto de acciones diferenciadas capaces de dar respuestas a diferentes tipos de pobladores rurales, en distintas regiones, no pueden ser ejecutadas por un sector público centralizado, con personal de baja calificación y mal remunerado, con procedimientos burocráticos y sin contacto con los campesinos. Por ello deben existir instancias descentralizadas de participación, con conexiones entre sí: municipio o 31

Por otro lado, tampoco se trata de idealizar la forma en que se expresa la democracia local ni los resultados de dicha participación (van Vliet 1995).

30


microregión, comunidad y familia. Esto facilitará la identificación de las dinámicas y estructuras de las comunidades y el tipo de familia (familia extendida vs. familia nuclear, familia liderada por una mujer).32

reducción de la pobreza rural. El Banco es uno de ellos, actuando en la generalidad de los casos en alianza, convenio o contrato con varios otros agentes. Una mayor coordinación entre agencias con el fin de compartir experiencias en la aplicación de mecanismos innovadores de financiamiento de proyectos de desarrollo rural, así como con el objetivo de programar y cofinanciar actividades, implica una mayor eficiencia y efectividad en el uso de los escasos recursos asignados al desarrollo rural.

La actuación en el nivel microregional plantea la necesidad de descentralizar la toma de decisiones del sector público y de desconcentrar sus recursos, junto a la constitución en ese nivel de instancias de concertación con los municipios y sus autoridades, con las organizaciones campesinas, con universidades regionales y organizaciones de presencia local. Es esencial que los encargados de conducir estos programas y proyectos en las regiones tengan una buena formación profesional y reciban remuneraciones competitivas.

En casi todos los países, existen proyectos de desarrollo rural financiados por varios organismos bilaterales y multilaterales. La falta de capacidad en los países para coordinar la planificación y administración de programas entre estos organismos ha dado lugar a ineficiencias en el uso de los recursos financieros y poca efectividad en la ejecución de las actividades de desarrollo. El BID y el Banco Mundial concuerdan en muchas de las estrategias de desarrollo en los países, pero no siempre coordinan sus esfuerzos. La coordinación con otras organizaciones internacionales (FAO, FIDA, IICA, CEPAL) y con importantes instituciones bilaterales de asistencia técnica (USAID, GTZ, JICA, COTEZU) es aún menor. En varios países, esta situación ha redundado en la duplicación de actividades y la posible “venta” de proyectos similares a más de un organismo financiador. Por estas razones, el Banco, a nivel de sus Oficinas de País, podría convocar a los representantes de los demás organismos involucrados a reunirse periódicamente para discutir los lineamientos estratégicos en el sector rural y coordinar la preparación y ejecución de proyectos.

Una fórmula de asociación que ha tomado creciente importancia, es la de instituciones públicas y organismos no gubernamentales que participan en forma conjunta en la formulación de las políticas de desarrollo rural y en su financiamiento. Además de participar en dichas formulaciones, las ONG ejecutan las obras y acciones programadas con la colaboración de las comunidades. Como variante se ha introducido la asociación entre agencias municipales o estatales y ONG, que a su vez han suscrito convenios de asesoría con organizaciones campesinas, conformando así formas de asociación tripartitas. Mientras más se fortalezcan estas instancias locales mayor sustentabilidad tendrán los programas. Coordinación entre organismos de desarrollo Son múltiples los organismos de distinta naturaleza que pueden ser movilizados a diferentes niveles en torno a las estrategias, programas y proyectos de

Posibles áreas de inversión prioritaria Además de las áreas estratégicas de acción mencionadas, existen cuatro áreas de inversión que por su incidencia en la superación de la pobreza, son de importancia prioritaria para el Banco. Estas se describen a continuación.

32

Si bien la familia es un elemento central en el proceso de participación, la incorporación de las mujeres debe ser un objetivo manifiesto. Si se consideran sólo como parte de la familia, pueden continuar desarrollando funciones tradicionales, sin tener posibilidades de integrarse en los procesos de identificación de necesidades y en la priorización de las soluciones. Las mujeres y jóvenes además de estar más involucrados en la producción, enriquecen la definición de las demandas e intereses prioritarios para el conjunto de la comunidad y su contribución es vital para la ejecución de los programas.

Aumento de la productividad y los ingresos de los pequeños agricultores con potencial 31


En los términos planteados anteriormente, el grave deterioro que han experimentado y continúan experimentando los recursos naturales en la región, es no solamente un desafío sino que constituye una real oportunidad para que con el apoyo del Banco, los países, desarrollen una doble respuesta a la pobreza rural y a la recuperación de la calidad de los suelos, las aguas, la flora y fauna, y el paisaje.

Los componentes centrales de esta opción son el mayor acceso a tecnologías, mercados y recursos financieros para pequeños agricultores. Asimismo se agrega la posible inclusión (dependiendo de la situación específica) de acciones de titulación de tierras. Esta opción puede también incluir acciones destinadas a que los campesinos que en la actualidad tienen escaso potencial agropecuario, se transformen en productores con potencial, por ejemplo mediante el acceso a tierra o invirtiendo en irrigación.

Algunas acciones internas El financiamiento de programas de reducción de la pobreza rural por parte del Banco debería estar estrechamente vinculado a las orientaciones y opciones estratégicas enunciadas en capítulos precedentes, con el fin de diseñar y ejecutar programas sólidamente fundamentados y bien estructurados. Dada la complejidad del tema, se podrían utilizar fondos de preinversión para el diseño de los mismos; los desembolsos podrían estar condicionados a una programación revisable (evaluación sobre la marcha) en el transcurso del proyecto; y asegurar mecanismos de garantía para el cumplimiento del calendario de aportes de la contraparte nacional; asimismo debe enfatizarse la selección cuidadosa de las agencias ejecutoras y del personal involucrado, incorporando suficiente apoyo financiero y técnico a la gestión administrativa y la formación de los equipos humanos.

Creación de empleos rurales no agrícolas Debe darse alta prioridad a las inversiones públicas y privadas, orientadas al mejoramiento de la infraestructura rural y a la generación de actividades productivas no agrícolas o de servicios en el medio rural (agroindustrias, turismo, pesca, forestales), capaces de proveer de empleos a mujeres, hombres y jóvenes pobres. La cooperación con la pequeña y mediana empresa rural, tanto en términos del fomento a la creación de nuevas empresas como la promoción de las existentes, facilitará la creación de empleos no agrícolas. En este sentido y contribuyendo también a la opción anterior, la creación y fortalecimiento de un sistema financiero rural pasa a ser un poderoso instrumento que alimenta ambos propósitos.

Las opciones sugeridas en este documento buscan ampliar las actividades que el Banco y los países ya vienen desarrollando, poniendo énfasis en los siguientes aspectos:

Formación de capital humano La inversión en la población rural es sin duda una alternativa prioritaria para reducir de manera definitiva a largo plazo a la pobreza rural así como para abordar carencias de corto plazo que la población prioriza en sus demandas. La corrección de desigualdades urbano-rurales en servicios básicos y la inversión en capital humano, particularmente en el mejoramiento de la cobertura y de la calidad de la educación y la salud, son acciones que deberían tener alta prioridad.

C Enfocar el problema rural de una manera amplia, abarcando además del sector agropecuario y de manejo de recursos naturales, a los sectores sociales, financieros, y de infraestructura básica, reconociendo la heterogeneidad de los tipos de pobreza rural y promoviendo políticas e instrumentos que en el mediano plazo reduzcan la pobreza rural en la región. C Desarrollar estrategias a nivel nacional: En la mayoría de los países de la región, no se sigue un patrón estratégico de reducción de la pobreza rural, sino que se implementan proyectos de inversión de

Conservación del patrimonio natural

32


forma segregada sin analizar el contexto sectorial y las ramificaciones que podrían acarrear dadas las políticas nacionales. La preparación de estrategias de desarrollo rural a nivel nacional e incluso a nivel regional, en cada país es parte clave de la conceptualización e implementación de nuevos programas.

campo para anticipar y resolver problemas de ejecución y calidad técnica. Además, debería contemplarse la contratación de profesionales locales, así como acuerdos con universidades y centros de investigación para utilizar sus capacidades especializadas cuando se necesiten. Asimismo podrían contemplarse acuerdos de trabajo y financiamiento conjunto con organizaciones especializadas como FAO, FIDA, IICA; y agencias bilaterales de cooperación técnica con reconocida experiencia en el tema (GTZ, COTEZU).

C Conceptualizar programas de mediano plazo de implementación escalonada basados en estrategias nacionales de reducción de la pobreza rural, financiando etapas sucesivas de acuerdo a los resultados de las anteriores, asegurándose que existan políticas adecuadas y propiciando en la primer etapa (preinversión) el fortalecimiento institucional. Una primera etapa (de 5-6 años) enfatizaría el establecimiento de las condiciones mínimas políticoinstitucionales y de la capacidad de los recursos humanos, necesarias para implementar las actividades plenas del programa en sus etapas subsecuentes. Una vez que las técnicas y modalidades de ejecución hayan sido adaptadas a las condiciones específicas del lugar, se aplicarían a una escala mayor a nivel de programas de inversión de mayor envergadura. Para facilitar la ejecución de dichos “pre proyectos” se podrían utilizar más frecuentemente recursos de cooperación técnica y/o directamente de los gobiernos vía préstamos de preinversión.

Una opción que merece consideración en ciertos proyectos de naturaleza compleja es el establecimiento a nivel local de un Grupo Técnico Consultivo en la preparación y ejecución de programas. Este asesoraría a las instituciones ejecutoras. El grupo puede proveer asesoría técnica continua ayudando en la resolución de conflictos entre las instituciones ejecutoras y los beneficiarios de los proyectos. Los integrantes del grupo podrían ser representantes de gobiernos locales, universidades, empresas privadas, asociaciones de agricultores y/u otros actores importantes para las acciones de los proyectos y las zonas en donde se los ejecutan, así como de las agencias financiadoras y de cooperación técnica.

C Continuar prestándole más atención a la ejecución y seguimiento de las operaciones, fortaleciendo a las Oficinas de País del Banco y a los ejecutores a nivel de municipio y comunidad, con la flexibilidad necesaria como para poder hacer cambios sobre la marcha de los programas, evaluando a su vez los resultados y aplicándolos en etapas siguientes o en nuevos programas. Por las razones expuestas anteriormente, las acciones de supervisión técnica de la ejecución de las operaciones de desarrollo rural es de suma importancia. Aunque todavía se pone más énfasis en la preparación que en la ejecución de los proyectos, con el consecuente impacto en la calidad y el tiempo de ejecución de las operaciones, existe consenso en el Banco para revertir esta situación. En este sentido, los especialistas sectoriales encargados de la supervisión de las operaciones podrían programar más tiempo a sus contrapartes nacionales para facilitar el inicio de las actividades, y más visitas de

De igual importancia es el establecimiento de adecuados indicadores de seguimiento (benchmarks) para poder evaluar la eficacia de las técnicas y procedimientos empleados en la ejecución de los proyectos, y el avance hacia el logro de los objetivos. Esta actividad puede comenzar con la incorporación temprana de una base de información que incluya indicadores de carácter agroecológico, socioeconómico y político-institucional de fácil obtención por parte de los contrapartes. Las tareas de seguimiento podrían ser realizadas por empresas privadas, universidades u organizaciones comunitarias bajo la supervisión de los ejecutores. Además de los documentos formales de evaluación ex-post de proyectos financiados por el Banco, la experiencia ganada con la ejecución de programas de reducción de pobreza rural debe ser utilizada a través de los mecanismos de seguimiento y evaluación, y 33


documentos no formales de actualización de buenas prácticas y procedimientos. La preparación de guías debe realizarse de manera sistemática por medio de la revisión de la literatura, entrevistas con especialistas en los subsectores (por país y región) y por medio de visitas a zonas en donde se hayan adoptado o comprobado las prácticas y procedimientos. Dichos documentos deberían discutirse en seminarios en las Oficinas de País y en la Sede del Banco (y publicarse como manuales de consulta) para que los resultados sean tomados en cuenta en la preparación y ejecución de nuevos proyectos. Se sugiere iniciar una serie de documentos de prácticas en desarrollo rural incluyendo el siguiente temario: desarrollo de microempresas y mercados financieros rurales, estrategias y mecanismos institucionales eficaces

para la gestión de programas de reducción de pobreza rural y mecanismos participativos de formulación e implementación de proyectos en el sector rural. C Recursos para implementar nuevas operaciones. Para la implementación de alguna de las opciones mencionadas se requeriría continuar el fortalecimiento de los cuadros técnicos con capacidad de conceptualizar, ejecutar y evaluar programas de reducción de pobreza rural en las Oficinas de País y en la Sede del Banco, así como de forma complementaria reforzar los vínculos con agencias multi y bilaterales de cooperación técnica especializadas en el tema para la preparación, seguimiento y ejecución de programas de reducción de pobreza rural.

34


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39


ANEXO 1. ESTIMACION DE LA MAGNITUD DE LA POBREZA E INDIGENCIA URBANA Y RURAL EN AMERICA LATINA, 1994 POBLACION Urbana

Rural

POBREZA Total

Urbana

Rural

INDIGENCIA Total

Urbana

Rural

Total

No.

%

No.

%

No.

No.

%

No.

%

No.

%

No.

%

No.

%

No.

%

Argentina

30,557

88

4,030

12

34,587

3,979

13

685

17

4,664

13

739

2

161

4

900

3

Bolivia

4,480

60

2,934

40

7,414

2,020

45

2,523

86

4,543

61

627

14

-

-

-

-

4,979

14

Brasil

125,812 78 35,977

22 161,789

50,262

40 17,981 50 68,243

42

Chile

11,987

84

2,223

16

14,210

2,613

22

680

3,293

23

599

5

209

9

808

6

Colombia

25,179

72

9,922

28

35,101

11,305

45

6,489

57 17,794

47

4,029

16

3,770

38

7,799

22

Costa Rica

1,662

49

1,762

51

3,424

258

16

418

23

676

21

52

3

141

8

193

6

Ecuador

6,785

59

4,675

41

11,460

3,596

53

3,502

75

7,098

62

1,140

17

2,595

56

3,735

33

El Salvador

3,011

52

2,757

48

5,768

1,292

43

1,784

65

3,076

53

443

15

866

31

1,309

23

Guatemala

4,108

39

6,513

61

10,621

2,218

54

4,885

75

7,103

68

1,150

28

3,452

53

4,602

43

Haití

2,454

34

4,726

66

7,180

-

-

-

-

5,457

76

-

-

-

-

-

-

Honduras

2,510

44

3,144

56

5,654

1,757

70

2,389

76

4,146

73

1,029

41

1,729

55

2,758

49

México

67,493

74 23,652

26

91,145

7,357

11 14,286 60 21,643

24

1,147

2

8,136

34

9,283

10

Nicaragua

2,378

58

1,746

42

4,124

1,258

53

1,549

89

2,807

68

518

22

922

53

1,440

35

Panamá

1,466

56

1,165

44

2,631

161

11

478

41

639

24

132

9

233

20

365

14

Paraguay

2,531

52

2,297

48

4,828

552

22

1,367

60

1,919

40

-

-

-

-

-

-

Perú

16,759

71

6,773

29

23,532

6,392

38

3,526

52

9,918

42

1,944

12

2,228

33

4,172

18

Rep. Dom.

4,824

62

2,999

38

7,823

-

-

-

-

4,303

55

-

-

-

-

-

-

Uruguay

2,871

90

315

10

3,186

172

6

72

23

244

15

86

3

25

8

111

3

Venezuela

18,748

86

3,096

14

21,844

9,449

50

2,115

53

4,724

25

1,176

38

5,900

27

A. Latina

335,615 74 120,706 26 456,321

104,641

-

64,730

-

30,865

-

30,623

-

60,861

-

31

68 11,564 -

179,130

12,506 10

17,485 11

Número (No.) expresado en miles. (-) significa no disponibilidad de datos. Dada la escasez de información actualizada sobre pobreza urbana y rural a nivel de país, los datos presentados en el anexo 1 son estimaciones de diversas fuentes y por lo tanto están sujeto a cambios. La información de la magnitud de pobreza urbana y rural en América Latina a nivel regional presentada en el anexo 1 es la suma de la diversa información disponible y difiere de la información presentada en los cuadros 1 y 2 del documento, los que se basan en una única fuente (CEPAL, 1997). La información para Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela proviene de los estudios de país del proyecto conjunto BID/PNUD/CEPAL. Los datos de los demás países incluídos en el anexo 1 se calcularon en base a la información de CEPAL (1997) sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares en 1994, y datos de CELADE (Boletín Demográfico no. 56, 1995); con la excepcion de la información sobre pobreza rural en Bolivia y pobreza total en Haiti, Paraguay y Republ La línea de pobreza se define en relación al ingreso inadecuado para alcanzar requisitos diarios nutricionales y otras necesidades básicas (higiene, vestimenta, educación y transporte). La línea de extrema pobreza (indigencia) definida en relación al ingreso inadecuado para satisfacer requisitos nutricionales mínimos diarios. Las cifras de pobreza incluyen a las de indigencia. BID. 1998. Estrategia de Reducción de la Pobreza Rural. Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Medio Ambiente. Washington D.C. Annex 1 - Pg. 1


ANEXO 2 LECCIONES DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO

Es complejo realizar un análisis riguroso de las experiencias recogidas de casi dos décadas de programas de desarrollo rural integrado (DRI) en América Latina dado que el tema ha sido objeto de polémicas, inevitablemente, con contenidos ideológicos. En efecto, las políticas de intervención focalizadas en grupos sociales desfavorecidos (urbanos o rurales) han sido objeto de críticas tales como: (i) ante escasez de recursos, es necesario asignar fondos a los sectores más productivos (“primero hay que crecer y luego distribuir”) y (ii) las políticas de desarrollo rural son políticas “sociales”, distribucionistas y no eficientes. Frente a estos argumentos, la estrategia DRI sostuvo que “invertir en los pobres rurales”era, además de una política que reconocía objetivos de equidad, también una asignación eficiente de recursos pues la potencialidad productiva de los pequeños productores aseguraría retornos financieros y económicos satisfactorios, una vez que se solucionaran los principales obstáculos para su desarrollo. La crisis económica que caracterizó a la década de los años 1980 brindó las condiciones para que esta polémica se agotara sin resolverse. Hacia fines de dicha década se elaboraron dos importantes estudios de evaluación sobre las experiencias de desarrollo rural: USAID (1987) y Banco Mundial (1988). Ambos estudios, así como otros trabajos producidos por distintas fuentes incluido el BID (Ariztizabal et al. 1992), la GTZ, y otras agencias de desarrollo, identificaron una lista de problemas que afectaron la ejecución y la obtención de los objetivos de los programas DRI. Este anexo resume ocho lecciones aprendidas de dichas experiencias, vinculándolas a las opciones estratégicas propuestas en el documento principal. El alcance de la estrategia de desarrollo rural, hacia una perspectiva global Se ha cuestionado que, pese a la importante magnitud de recursos dirigidos al desarrollo rural, los resultados obtenidos han solo beneficiado a porciones muy pequeñas de la población rural pobre y, en varios casos, no se ha llegado a estos estratos, habiéndose desviado estos recursos hacia otros sectores de la población rural. Esta proposición general debe ser considerada cuidadosamente. En efecto, en muchos casos han ocurrido estos fenómenos pero, al mismo tiempo, pueden también identificarse numerosos casos en los cuales los recursos asignados beneficiaron en forma significativa a los grupos objetivo seleccionados. La principal lección aprendida en este sentido es que las estrategias y políticas de desarrollo rural deben ser concebidas a nivel nacional con una perspectiva global, aun si las acciones concretas (p. ej. proyectos, actividades, etc.) con que se comiencen a implementar tales políticas sean de carácter puntual y de reducida dimensión. La falta de tal enfoque global y dirección política centralizada ha sido la principal causa de la falta de control, el desvío de los recursos y el agotamiento de numerosas iniciativas puntuales en muchos países de la región. Asimismo, pese a los esfuerzos realizados, no se habría alcanzado un umbral o masa crítica de recursos necesarios para contrarrestar la magnitud del problema, e incluso en las regiones en donde hubo significativa inversión no hubo continuidad en la asignación de los flujos de recursos requeridos. Se podría concluir en este sentido que la experiencia DRI, constituyó un esfuerzo inconcluso pero no necesariamente un fracaso.

La influencia del contexto económico y político en el desarrollo rural Las evaluaciones realizadas han reiterado que los objetivos de las políticas de desarrollo rural, coexistían con objetivos contradictorios de políticas sectoriales o macroeconómicas aplicadas simultáneamente. Típicos ejemplos han sido las políticas de importación de alimentos, de tipo de cambio y de control de precios de los productos básicos. Otra importante lección es la que surge de reconocer que, ante cambios contextuales imprevisibles (p.ej. modificaciones de precios Anexo 2 - Pg. 2


internacionales; cambios en la política monetaria; macrodevaluaciones, etc.), aquéllos programas y proyectos de desarrollo rural con amplios grados de flexibilidad en la ejecución de sus diversos componentes pudieron adaptarse mejor a las nuevas condiciones y alcanzar los objetivos prefijados, pese a las condiciones adversas. El rol de los financiadores externos, en estas circunstancias, es de crucial importancia para permitir rápidos cambios en la ejecución de los distintos componentes de estos programas y proyectos. Asimismo, de estas experiencias se extraen lecciones útiles para la futura formulación de programas y proyectos de desarrollo rural: por un lado, durante todo el ciclo de preparación de estas iniciativas es importante incorporar análisis de consistencia de las políticas sectoriales y macroeconómicas a fin de evitar contradicciones importantes o al menos asegurar que no se desarrollen mecanismos de discriminación negativa hacia los grupos de beneficiarios; por otra parte, la formulación de los distintos componentes de estos programas debe incorporar la dimensión de “flexibilidad”, que asegure la posibilidad de introducir cambios oportunos durante la implementación, si se produjeran modificaciones de contexto negativas para la obtención de los objetivos de la política de desarrollo rural. La identificación de “grupos objetivo” y la formulación de políticas pertinentes En los estudios de evaluación se ha señalado que la ineficacia identificada en muchos de los programas y proyectos de desarrollo rural se relacionaba con fallas fundamentales de diseño: los componentes propuestos tendrían poco que ver con las necesidades reales de los grupos objetivo seleccionados. En rigor, la principal lección que se extrae de la experiencia tiene que ver con la necesaria diferenciación de los grupos de pobres rurales y de su dinámica de reproducción. Sin adecuados diagnósticos es sumamente difícil formular políticas pertinentes. Por lo tanto, es necesario incluir estudios socioeconómicos adecuados para identificar a los diversos grupos de pobres rurales, prestando especial atención a los grupos más vulnerables como mujeres e indígenas. También se extraen otras lecciones correspondientes a este tema cuando se analizan algunos "dilemas" planteados frecuentemente: beneficiar sólo a los pequeños productores rentables versus beneficiar a otros grupos de pobres rurales; incorporar solamente componentes productivos versus enfatizar componentes de infraestructura básica y social, etc. Estos dilemas pierden importancia cuando se incorpora la noción de diferenciación pues, por ejemplo, es posible identificar necesidades de infraestructura en comunidades de pequeños productores agrícolas, así como la incorporación de componentes productivos no agrícolas para incrementar los ingresos de la población rural pobre sin tierra. El proceso de formulación y los componentes de los programas Las evaluaciones elaboradas han señalado varios problemas relacionados con el diseño de los proyectos y programas de desarrollo rural. Por un lado, se identifican una serie de problemas derivados de formulaciones con sesgo tecnocráticos (v.g. “de arriba hacia abajo”), que no habrían tomado en cuenta suficientemente las reales necesidades y problemas que afectaban a los grupos objetivo. Además, se identifican un grupo de modalidades de ejecución, impuestas generalmente por los financiadores externos, que objetivamente habrían operado contra la correcta implementación de los proyectos. La participación de los futuros beneficiarios en las primeras etapas de identificación de los proyectos pasaría a ser un requisito indispensable; la adecuación del número y tipo de componentes a los ritmos de absorción, interés y participación de los beneficiarios deberían prevalecer sobre los calendarios formulados con lógica exclusivamente técnica; los tiempos de “compromiso” y desembolso de los recursos, deberían adecuarse a la compleja dinámica de implementación participativa. La participación de los beneficiarios Todas las evaluaciones realizadas coinciden en afirmar que cuando la participación de los beneficiarios no ha sido activa, los proyectos y programas de desarrollo rural no han alcanzado los objetivos prefijados. Lo anterior es condición necesaria pero no suficiente, pues la inexistencia de mecanismos adecuados para canalizar los deseos y potencialidades de los pobres rurales constituye un importante Anexo 2 - Pg. 3


obstáculo para asegurar una eficaz participación de estos grupos. De las experiencias surge la recomendación de asegurar la participación de los grupos objetivo no sólo en el diagnóstico y la programación inicial, sino que en todas las fases de ejecución, control y evaluación. Igualmente substantiva es la participación diferenciada, mediante mecanismos que aseguren la integración de mujeres, jóvenes y otros grupos específicos. En este sentido merece destacarse que el fomento de la participación de la mujer a través de componentes específicos “para el desarrollo de la mujer”, aumentó su aislamiento y marginalidad, contribuyendo a que las mujeres no participaran en la globalidad de los proyectos. En vez de crear un componente aislado, el esfuerzo debe concentrarse en abrir el acceso de la mujer a la decisión sobre el conjunto de los programas. Los impactos obtenidos y la sustentabilidad de los programas Algunas evaluaciones elaboradas indican que la rentabilidad esperada de los programas y proyectos de desarrollo rural (medida con indicadores sintéticos como la TIR) no habría sido alcanzada. Otros indican que los impactos esperados sobre la producción y los ingresos reales de los beneficiarios habrían sido insuficientes. Muchas evaluaciones ex-post coinciden en señalar que buena parte de los servicios de apoyo y la infraestructura habrían dejado de operar o mantenerse en forma adecuada una vez que finalizaron los desembolsos de los préstamos externos. En todo caso, dada la discontinuidad en el tiempo de las estrategias de desarrollo rural es también muy difícil arriesgar conclusiones sobre los impactos en los ingresos reales de los beneficiarios de estos programas y proyectos y sobre la verdadera causalidad entre proyectos de este tipo y falta de sustentabilidad. El marco institucional y la organización para la ejecución de programas Al respecto, la evaluación de las experiencias de desarrollo rural en ALC señala dos grandes temas problema: por un lado, la cuestión del marco institucional centralizado o descentralizado y el tamaño “óptimo” de las intervenciones; y por otra parte, la importante cuestión de la coordinación interinstitucional. En general, se coincide en que estos problemas no fueron adecuadamente resueltos, creando obstáculos importantes a la eficacia de la política de desarrollo rural. En relación a la primera cuestión, la experiencia indica que es necesario contar con una autoridad rectora y central de la política de desarrollo rural, pero al mismo tiempo fomentar la multiplicidad y autonomía relativa de iniciativas locales y microregionales de desarrollo rural como elementos cruciales para el éxito de tal estrategia. En efecto, cuando los programas se formularon y ejecutaron centralizadamente la respuesta de los beneficiarios fue escasa y su participación casi nula; cuando se desarrollaron múltiples y pequeñas iniciativas de desarrollo rural a nivel local sin un apoyo y coordinación central, las mismas duraron poco, tuvieron muy escaso impacto y la posibilidad de que fueran duplicadas fue nula. La discusión sobre el “tamaño óptimo” de los programas y proyectos, pasa a ser una cuestión secundaria cuando se la considera desde esta perspectiva de combinación de centralización de la política y descentralización de la ejecución. En relación a la coordinación interinstitucional se sugiere: (i) revisar el papel casi exclusivo que se asignó al sector público en la ejecución de programas, proyectos y componentes multisectoriales; (ii) reestudiar los mecanismos de asignación y gestión presupuestaria y de caja para la ejecución de los programas y proyectos de las actividades de ejecución; y (iii) respetar los ritmos de absorción y modalidades de participación directa de los beneficiarios en la programación. El rol de los agentes de financiamiento externo La evaluación elaborada por el Banco Mundial incluye una larga serie de críticas al rol desempeñado por el Banco como financiador y supervisor de los programas y proyectos de desarrollo rural. En buena medida, las conclusiones obtenidas por este estudio se aplican a los demás agentes de financiamiento externo. En particular merecen citarse las siguientes: Anexo 2 - Pg. 4


C la injustificada presión del Banco (motivada por metas presupuestarias internas) sobre varios países para ejecutar programas y proyectos de desarrollo rural en tiempos y modalidades no necesariamente compatibles con las capacidades y necesidades nacionales; C la ausencia de suficiente personal capacitado y comprometido con la estrategia de desarrollo rural en el Banco, que motivó que buena parte de personal asignado a estas tareas no las desarrollase con capacidad suficiente, tanto en las fases de formulación como, en especial, en las etapas de implementación de los proyectos; C la incapacidad de buena parte de los supervisores de proyectos de desarrollo rural, para advertir la importancia de variables contextuales y/o cambios en dichas variables, tenían sobre la adecuada implementación de los programas y proyectos; C la insuficiente atención demostrada por el personal del Banco sobre los aspectos de seguimiento y evaluación; y C muchas prácticas y procedimientos del Banco aplicadas globalmente a todos los sectores de actividad, se revelaron incompatibles con la implementación adecuada de los programas y proyectos de desarrollo rural.

Anexo 2 - Pg. 5


Elementos estratégicos para lareducción de la pobreza ruralen América Latina y el Caribe  

Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible División de Medio Ambiente

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