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DE LA DEMOCRACIA “RESTRINGIDA” A LA DEMOCRACIA “ASEDIADA”: PARA ENTENDER LA CRISIS DE LA DEMOCRACIA EN COLOMBIA (Versión Preliminar) Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro∗

Notre Dame Abril 9, 2001

Ponencia presentada para el seminario “Advances and Setbacks in the Third Wave of Democratization in Latin America”, organizado por el Helen Kellogg Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame, Abril 23 – 24, 2001.

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De La Democracia “Restringida” A La Democracia “Asediada”: Para Entender La Crisis De La Democracia En Colombia (Versión Preliminar)

Ana María Bejarano y Eduardo Pizarro ♣

La democracia colombiana siempre ha sido una democracia con adjetivos. “La mayoría de los analistas han visto a Colombia desde 1958 como una democracia calificada (qualified) — dicen Hartlyn y Dugas —, y han usado adjetivos tales como ‘controlada’, ‘oligárquica’, ‘tradicional bipartidista elitista’, ‘semi-poliarquía’ o ‘restringida’” (1999: 251). Sin embargo, recientemente, la literatura sobre Colombia ha pasado de las frecuentes menciones a una democracia “controlada” o “restringida”, al uso de adjetivos como “sitiada”, “asediada” (Archer, 1995) o “bajo asalto” (Kline, 1995). Este viraje “semántico” no deja de ser sintomático. Nuestro argumento a lo largo de este ensayo es que la democracia colombiana sigue siendo una democracia limitada por una serie de características que ameritan el uso continuado de adjetivos. No obstante, dado que los límites a la democracia colombiana han cambiado de naturaleza, los adjetivos apropiados para calificar la democracia colombiana hoy deben ser fundamentalmente diferentes de aquellos utilizados durante las tres décadas que van de 1958 a 1991.

Tal como lo afirman Collier y Levitsky (1997: 432) una buena descripción del régimen en cuestión resulta esencial para evaluar las causas y las consecuencias del mismo. Es así cómo, para analizar el estado actual de la democracia en Colombia, nosotros hemos decidido adoptar el adjetivo “asediada”1. Mientras que los adjetivos anteriores colocaban el acento en las limitaciones internas o endógenas del régimen colombiano, esta definición coloca el acento en el cerco externo, es decir en los factores exógenos que impiden un adecuado funcionamiento de la democracia. Con ella queremos significar que los límites a la democracia colombiana han cambiado radicalmente de naturaleza: ya no se trata de restricciones a la participación o a la competencia políticas (como durante el Frente Nacional), sino del impacto que sobre democracia tienen la erosión del estado, la expansión de la violencia y el surgimiento de poderosos actores extrainstitucionales que acotan y constriñen el espacio necesario para la consolidación del libre juego democrático.

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Politólogos, Investigadores visitantes en el Instituto Kellogg de la Universidad de Notre Dame. Le debemos la inspiración por supuesto al título del artículo de Ronald Archer (1995).

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I. “CRISIS” DE LA “DEMOCRACIA” EN COLOMBIA: UN DEBATE PLENO DE COMPLEJIDADES El régimen político colombiano continúa siendo civil y las elecciones se siguen sucediendo a intervalos regulares, como ha ocurrido con muy pocas interrupciones desde mediados del siglo XIX. Es decir, conserva los dos rasgos históricos que le han merecido su clasificación, una y otra vez, como una democracia: elecciones periódicas que llevan al poder a gobernantes civiles. Mirados con más detenimiento, sin embargo, los indicadores revelan la existencia de una situación paradójica en Colombia: las elecciones efectivamente se realizan en intervalos regulares, a la par con el asesinato sistemático de líderes, candidatos y políticos electos; la existencia de una prensa libre de censura por parte del estado coexiste con el asesinato sistemático de periodistas y académicos que hacen escuchar su opinión a través de esa misma prensa; existe una multiplicidad de partidos políticos reconocidos ante las autoridades electorales y las minorías tienen una creciente participación en los órganos de representación; la Constitución reconoce y la ley hace explícitos, los derechos y deberes de la oposición. Sin embargo, simultáneamente, los asesinatos de opositores políticos se multiplican. El control del Estado está desde hace siglo y medio en manos de los civiles, a excepción de unos cortos e infrecuentes períodos; sin embargo, los militares retienen un alto grado de autonomía en el campo del orden público interno y una serie de prerrogativas que desdicen del control que sobre ellos dice tener el poder civil. El Estado reclama para sí el uso legítimo de la fuerza y, a la par, se confiesa incapaz de contener una tasa de homicidios que se ubica entre las más altas del mundo. ¿Puede ésto legítimamente llamarse una democracia?

Parece fácil concluír que no, que el régimen colombiano ya no es una democracia, que nunca lo fue o que ha dejado de serlo. Pese a no referirse directamente al caso colombiano, por las siguientes líneas podemos deducir cuál sería la posición de autores como Juan Méndez, si se le preguntase cómo clasificar el régimen político colombiano: “[…] living with routine torture and murder is inconsistent with democracy: it shows a clear abdication of democratic authority, it tarnishes the reputation of democraticallyelected officials, and it undermines the public’s confidence in democratic institutions. For that reason, democracies that coexist with alarming incidences of state violence do not deserve to be called democracies” (1999,a: 20-21). Si no merece llamarse democracia, ¿cómo calificar el régimen político colombiano? En nuestra opinión, la opción de cruzar la frontera y clasificar el régimen colombiano como autoritario conduciría a una mayor vaguedad conceptual. Adicionalmente, es preciso admitir que la evidencia proveniente del caso es mezclada y contradictoria. Hay aproximadamente 25,000 muertos al año en Colombia, pero también hay elecciones competitivas, relativamente limpias y libres de fraude cada cuatro años. Por eso algunos autores (Mainwaring, 1999; Pérez-Liñan y

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Altman, 2001) sitúan a Colombia en la frontera que separa a los regímenes democráticos de los no-democráticos; vale decir, la ubican como un “caso fronterizo” (borderline case), en el mejor de los casos como una semi-democracia. Basados en indicadores cuantitativos, tanto Mainwaring (1999) como Pérez-Liñan y Altman (2000), no dudan en clasificar a Colombia, desde 1958, como una semidemocracia, con la sola excepción de un breve período democrático que iría desde 1974 hasta 1990 (Mainwaring, 1999: 16). Cuadro Nº 1 Classification of Latin American Governments, 1940 – 1997: COLOMBIA PERIODO CLASIFICACION 1936 - 1949 Semidemocrático 1949 - 1957 Autoritario 1958 - 1974 Semidemocrático 1974 - 1990 Democrático 1990 - 1997 Semidemocrático Adapted from Scott Mainwaring, Table 1 (1999: 16)

Según Mainwaring, “A semidemocratic government or restricted democracy refers to a civilian government elected under reasonably fair conditions, but with significant restrictions in participation, competition and/or the observance of civil liberties” (1999: 14). El problema con respecto a la medición propuesta por Mainwaring, es que clasifica el caso colombiano como “semi-democrático” en dos períodos diferentes de su historia contemporánea (1958 – 1974; y 1990 – 1997), sin establecer una diferenciación entre éstos, que a nuestro juicio, resulta clave: mientras que las restricciones a la competencia (previas a 1974) estaban directamente asociadas con el arreglo institucional pactado en 1957, las dificultades evidenciadas a lo largo de la última década (relacionadas con la incapacidad del Estado colombiano para garantizar los derechos y libertades civiles básicos) son exógenas al diseño institucional; es decir que, si bien seguimos hablando de un régimen democrático con serias limitaciones, éstas obedecen ahora a constreñimientos externos, no directamente asociados con las instituciones formalmente instituídas.

Los índices cuantitativos utilizados por éstos autores resultan importantes para fechar y describir cambios importantes en regímenes políticos que en general se clasificarían como democráticos. Pero lo importante no es sólo fechar y describir el proceso de cambio sino entender su naturaleza, y por tal razón resulta importante aclarar que, al menos en el caso colombiano, entre uno y otro período semi-democrático las restricciones han cambiado de naturaleza. Mientras que en la primera etapa (1958 – 1974) se trataba fundamentalmente de restricciones a la competencia, es decir a la dimensión que

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Freedom House mide bajo el título de derechos políticos (political rights), en la segunda (1990 – 1997) se trata de restricciones en la dimensión de las libertades civiles (civil liberties). Como lo muestra un detallado análisis del caso colombiano, en lugar de unificar estas dos mediciones en un solo índice, resulta crucial conservar la diferenciación entre derechos políticos y libertades civiles con el fin de distinguir, a través suyo, la naturaleza de las amenazas o límites a nuestras democracias. Al observar detenidamente las mediciones de Freedom House2 para Colombia (ver Cuadron Nº 2) se ve claramente que si bien el “estatus” general del país ha empeorado notablemente desde 1989-90, el deterioro de la dimensión relativa a las libertades civiles es más marcado que el de los derechos políticos. De hecho, ésta última dimensión presenta variaciones que son difíciles de interpretar como una tendencia inequívoca hacia el empeoramiento, con mejoras sustanciales a partir de 1991 y variaciones irregulares desde 1994. Con estas aclaraciones en mente, estamos dispuestos a aceptar que Colombia se puede clasificar como una semi-democracia, un caso híbrido o fronterizo: pero no porque esté al borde de un golpe militar o de una regresión autoritaria, sino porque se trata de un régimen democrático (al menos formalmente) desplegado en una situación antidemocrática (la guerra).

El problema de la democracia en Colombia puede concebirse entonces como un juego que se da simultáneamente en dos planos: el electoral (donde se respetan en algún grado las reglas del juego democrático, entre actores políticos jurídicamente reconocidos) y el extrainstitucional (en donde no valen las reglas del juego democrático sino las reglas de la guerra, vale decir, la acumulación de recursos de fuerza: hombres, territorio y armas). El primer juego está de alguna manera “suspendido” sobre un campo de fuerzas extrainstitucionales que tienen, de todos modos, una resonancia sobre el primer plano. No sólo porque hay vasos comunicantes entre los actores institucionales y los extrainstitucionales, sino también y sobre todo, porque el tamaño del espacio destinado al juego electoral depende de la expansión o contracción del espacio destinado al segundo juego: la guerra.

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Dadas las dificultades para elaborar índices más complejos para medir las varias dimensiones de la democracia, Mainwaring recomienda la utilización de los datos producidos Freedom House desde 1972. Año por año, Freedom House le asigna a cada país una calificación que va desde 1(la mejor) hasta 7 (la peor) y mide su desempeño en dos dimensiones: los derechos políticos y las libertades civiles. Para mayor información sobre la metodología y las fuentes utilizadas por Freedom House y para la distinción conceptual entre derechos políticos y libertades civiles, ver http://freedomhouse.org Pese a estar de acuerdo con algunas de las críticas que Munck y Verkuilen (2001) dirigen contra las mediciones de Freedom House, éstas pueden seguirse utilizando como una aproximación (si bien no perfecta) a las dimensiones que nos interesa considerar en este ensayo. Adicionalmente, el hecho de que Freedom House incluya mediciones desde 1972 hasta hoy es un argumento de peso a su favor. En lo que toca a la medición de la democracia, es difícil encontrar series que incluyan períodos tan extensos de tiempo.

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Es por eso que, siguiendo a Archer (1995) hemos querido adoptar la metáfora de una “democracia asediada” para describir la actual situación colombiana. Vale decir, un régimen político “poliárquico” (Dahl, 1971), cuyo funcionamiento se ve constreñido y amenazado por la existencia de un contexto conflictivo donde se conjugan una serie de poderosos actores armados extra-estatales con un estado incapaz de respaldar los principios básicos del juego democrático. La distinción conceptual entre régimen político y estado se torna crucial.3 A nuestro modo de ver, las insuficiencias actuales de la democracia colombiana no están asociadas a defectos o limitaciones propias del régimen, sino más bien a carencias, insuficiencias o problemas al nivel del estado.4 Es decir que hemos pasado de tener una democracia “restringida” a tener una democracia “asediada”.

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Para una discusión acerca de la diferencia entre estos dos conceptos y su interrelación, ver Bejarano (1996). 4 La visión de Hartlyn y Dugas acerca del régimen político colombiano se acerca a la nuestra: “We would place Colombia low in the “democratic” category, characterizing it as “mixed success — democratic but unstable” […]. This placement highlights the fact that although civilian rule has been in place in Colombia since 1958 and the democratic nature of the regime was reinforced by the 1991 Constitution, democracy in Colombia remains unconsolidated; this will remain so at least as long as basic questions about state capacity and control over territory and issues of uncontrolled political violence remain, and perhaps longer as resolution of these issues alone is not sufficient to ensure democratic success” (1999: 253).

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Cuadro Nº 2 Freedom House Scores for Colombia YEAR

POLITICAL RIGHTS

CIVIL LIBERTIES

INDICE COMBINADO*

STATUS**

1972-73 2 2 4 F 1973-74 2 2 4 F 1974-75 2 2 4 F 1975-76 2 3 5 F 1976-77 2 3 5 F 1977-78 2 3 5 F 1978-79 2 3 5 F 1979-80 2 3 5 F 1980-81 2 3 5 F 1981-82 2 3 5 F 1982-83 2 3 5 F 1983-84 2 3 5 F 1984-85 2 3 5 F 1985-86 2 3 5 F 1986-87 2 3 5 F 1987-88 2 3 5 F 1988-89 2 3 5 F 1989-90 3 4 7 PF 1990-91 3 4 7 PF 1991-92 2 4 6 PF 1992-93 2 4 6 PF 1993-94 2 4 6 PF 1994-95 3 4 7 PF 1995-96 4 4 8 PF 1996-97 4 4 8 PF 1997-98 4 4 8 PF 1998-99 3 4 7 PF 1999-00 4 4 8 PF *Al combinar las dos medidas de Freedom House en un sólo índice, Mainwaring crea una escala que va desde 2 (el mejor desempeño) hasta 14 (el peor). Las democracias suelen ir de 2 a 5; el 7 corresponde a su categoría de gobiernos semi-democráticos; los autoritarios caen en el rango que va de 9 a 14; los números 6 y 8 señalan casos fronterizos (borderline cases), el primero entre la democracia y la semidemocracia y el segundo entre la semi-democracia y el autoritarismo (Mainwaring, 1999: 22). ** La designación de “estatus” como “Libre” (F), “Parcialmente Libre” (PF) o “No Libre” (NF), la cual es determinada por la combinación de las mediciones de derechos políticos y libertades civiles, indica el estado general de libertad en un país o territorio, de acuerdo con Freedom House.

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Para periodizar la evolución de la democracia en Colombia, hemos utilizado los cuatro criterios que a juicio de la mayoría de los autores contemporáneos (p.ej., Schmitter y Karl, 1991; Collier y Levitsky, 1997; Mainwaring, 1999; O’Donnell, 2000) constituyen el “mínimo procedimental” de la democracia en tanto régimen político. Estos requisitos mínimos condensan la lista propuesta por Dahl hace ya tres décadas, en su trabajo sobre la poliarquía (1971). Ellos son: 1) La inclusión de la mayoría de la población adulta a través del sufragio universal; 2) La selección de los cargos políticos más importantes (presidente y parlamento, al menos) debe hacerse a través de elecciones competitivas, libres, limpias y periódicas; 3) El respeto y protección efectiva de los derechos y libertades civiles; 4) Los gobiernos elegidos deben tener el poder real y efectivo de gobernar, es decir que no deben existir controles externos sobre las autoridades elegidas, ejercidos por actores no electos (tales como los militares).

El primero de estos requisitos (el sufragio universal), fue alcanzado en Colombia durante la votación para el plebiscito de 1957, cuando las mujeres colombianas tuvieron la oportunidad de votar por primera vez.5 La segunda dimensión, que alude a la naturaleza de las elecciones, sufrió serias restricciones entre 1958 y 1974, especialmente en lo que atañe a la competencia política. Puesto que los acuerdos incluídos dentro del Frente Nacional no sólo excluyeron a todos los terceros partidos y movimientos, sino que además limitaron la competencia entre los dos partidos mayoritarios (Liberal y Conservador), el régimen político colombiano de esa época ha sido correctamente calificado como semi-competitivo, restringido o limitado6.

Entre 1974 y 1986 se da una situación difícil de definir por cuanto la mayoría de las restricciones formales del régimen habían sido levantadas con la terminación del período del Frente Nacional,7 pero subsistían de hecho varias restricciones, unas todavía formales, la mayoría de ellas herencias indelebles de los límites impuestos al libre juego democrático. A partir de 1986, con la decisión del gobierno de Virgilio Barco de conformar un gobierno enteramente liberal, y la decisión concomitante por parte del partido Conservador de conformar una oposición partidaria frente al mismo, desaparece de hecho la última de las restricciones vigentes en lo que toca a la elección y 5

De hecho, el derecho al voto para las mujeres había sido otorgado desde 1954 por la Asamblea Nacional Constituyente controlada por Rojas Pinilla. Sin embargo, no había sido puesto en práctica dada la ausencia de elecciones desde entonces. 6 El mejor trabajo acerca del período es Hartlyn (1988). 7 De acuerdo con la reforma constitucional de 1968 (mediante la cual se acordó e institucionalizó el “desmonte” del Frente Nacional), las restricciones a la competencia en el nivel local fueron levantadas en 1970; las restricciones que limitaban la competencia en elecciones para Congreso y Presidente fueron levantadas en 1974; la norma que obligaba a una composición paritaria del ejecutivo fue extendida formalmente hasta 1978 y luego practicada informalmente por ocho años más, hasta 1986; por su parte, la norma que obligaba a una conformación paritaria de la rama judicial estuvo en vigencia hasta 1991, es decir, durante 33 años.

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conformación del gobierno. Tal situación fue refrendada e institucionalizada por los delegatarios a la Asamblea Constituyente de 1991: la nueva constitución, expedida ese año, eliminó definitivamente los vestigios formales heredados de los pactos del Frente Nacional. En palabras de Jonathan Hartlyn y John Dugas, “The 1991 Constitution marked the formal transformation of the consociational political regime into a more democratic and fully competitive regime. It removed all remnants of coalition government, such as parity provisions, while instituting a variety of electoral, participatory and institutional reforms” (Hartlyn and Dugas, 1999: 282).8 De manera casi simultánea, entre 1989 y 1994 se llevaron a cabo negociaciones exitosas con todos los movimientos guerrilleros de la segunda generación (el Movimiento 19 de Abril, M-19, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, y la Corriente de Renovación Socialista, CRS)9 y con un importante grupo surgido en los años sesenta (el Ejército de Liberación Nacional, EPL).10 Como resultado de estas negociaciones se reincorporaron a la vida civil unos 4,000 combatientes.

Cuadro Nº 3 Negociación y reincorporación de guerrillas en Colombia, 1990- 1994 ORGANIZACION FECHA DEL # DE ACUERDO DESMOVILIZADOS M-19 Marzo 1990 900 PRT Enero 1991 200 EPL Febrero 1991 2000 MAQL Mayo 1991 157 CRS Abril 1994 433 FrenteF. GARNICA Junio 1994 150 COMANDOS Ernesto Rojas 25 TOTAL 3,865 Fuente: Marco Palacios (1999 : 362).

A partir de 1991, entonces, es posible hablar en Colombia de una democracia que sin ambages ni reticencias, cumple con los dos primeros requisitos exigidos por cualquier

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The electoral, participatory and institutional reforms as well as the lacunae present in the 1991 Constitution are analyzed in detail in Hartlyn and Dugas (1999: 282–283). An institutional appraisal of the reforms included in the 1991 chart is Bejarano (2001). 9 Ver Pizarro (1996). 10 Hoy por hoy permanecen activos sólo dos grupos guerrilleros: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC (surgidas en 1964) – una guerrilla agrarista-comunista — y el Ejército de Liberación Nacional, ELN ( surgido en 1965) una guerrilla foquista pro-cubana rejuvenecida ideológicamente gracias a la incorporación de un discurso cristiano radical a finales de la década de los 60.

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definición contemporánea de democracia: amplia participación y libre competencia.11 Desde entonces resulta muy difícil sostener la calificación del régimen político colombiano como algún sub-tipo de autoritarismo. Por eso, con todos sus riesgos, resulta mejor calificarlo como algún sub-tipo (si bien “disminuído”)12 de democracia. Sin embargo, pese a los esfuerzos por incorporar a los alzados en armas y por ampliar el espacio político legal, la democracia colombiana no hizo más que deteriorarse a lo largo de la última década del siglo XX. Nuestro argmento es que la naturaleza de la erosión democrática sufrida en el período más reciente es fundamentalmente diferente de la que afectó al régimen en el período que comienza con los pactos del Frente Nacional en 1957. En la actualidad, Colombia está lejos de consolidar una democracia plena, pese a la introducción de importantes reformas políticas. Las causas de esta situación deben encontrarse, sin embargo, al nivel del estado y su incapacidad para garantizar los derechos y libertades civiles de manera efectiva, en una situación donde su coherencia se ve permanentemente desafiada por la existencia de guerrillas de izquierda, paramilitares de derecha, los ejércitos privados del narcotráfico e incluso por sectores de sus propias fuerzas. Si cabe hablar de crisis de la democracia en Colombia, esa crisis está asociada al deterioro de las dos últimas dimensiones y no a las dos primeras.13

En lo que toca al respeto y protección efectiva de los derechos y libertades civiles14, basta una mirada a la situación de los derechos humanos en el país, para constatar la incapacidad del estado colombiano para proteger a sus ciudadanos y proveer dos bienes públicos básicos: seguridad y justicia. “En Colombia, entre octubre de 1999 y marzo del 2000, casi 14 personas en promedio diario fueron víctimas de la violencia sociopolítica: más de ocho víctimas diarias a causa de ejecuciones extrajudiciales y homicidios políticos; cerca de una por desaparición forzada; una muerta cada dos días por homicidios contra personas socialmente marginadas; y más de cuatro personas murieron en combate cada día” (Comisión Colombiana de Juristas, 2000: 9). Entre 1994 y 1998, el promedio annual de homicidios ascendió a 26,000 aproximadamente. En ese mismo período, 7022 personas fueron secuestradas en territorio colombiano. A ésto se suma el desplazamiento forzoso de aproximadamente 1’350,000 personas, calculado para el período que va desde 1985 hasta 1998.15

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Para una evaluación de las reformas dirigidas a ampliar y profundizar la democracia colombiana, que van desde 1982 hasta 1991, ver Dugas (2001) y Pizarro y Bejarano (2001). 12 Para la discusión conceptual sobre lo que implican los sub-tipos disminuídos de democracia, ver Collier y Levitsky (1997). 13 Ver página 7, arriba. 14 Por derechos civiles entendemos, sin hacer una lista exhaustiva, “the rights and obligations of the legal person as a member of society” (O’Donnell, 1999, b: 308). 15 Todas las cifras provienen de Jaime Zuluaga Nieto (1999: 50-53).

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Por otro lado, y con respecto a la dimensión que considera la capacidad efectiva de gobierno en manos de las autoridades elegidas, debemos decir que la situación colombiana no merece ninguno de los fuertes adjetivos que usualmente se añaden para señalar democracias de fachada donde realmente son los militares quienes dominan a gobiernos civiles que no pasan de ser meros títeres, tales como “democracia vigilada”, “protegida” o “tutelada”. Los militares colombianos, como es bien sabido, no han ocupado el primer plano de la escena política por múltiples razones que no cabe analizar aquí y que van desde la historia de formación del estado a comienzos del siglo XIX, pasando por una larga tradición civilista, hasta la fortaleza de los partidos liberal y conservador a lo largo de los siglos XIX y XX.16 Sin embargo es claro que si bien no han opacado del todo al gobierno civil en la tarea de gobernar, los militares colombianos han ganado (desde 1958) un amplio margen de autonomía y un creciente número de prerrogativas. En concreto, los militares colombianos tienen un gran margen de autonomía en el área de las políticas de defensa exterior y seguridad interna, ambas áreas críticas dada la situación de conflicto interno prolongado. Sin embargo, es preciso anotar que las fuerzas militares en Colombia no tienen ninguna injerencia en la formulación de otra serie de políticas públicas.

En este sentido, en lugar de aplicar el calificativo de “democracia tutelada” al caso colombiano, resulta mejor acudir a la propuesta conceptual de Samuel Valenzuela (1992) la cual señala los “poderes tutelares” y sus “dominios reservados” de los militares, como elementos perversos que impiden la consolidación de la democracia. Tales prerrogativas y dominios reservados han ido creciendo conforme se expande el espacio de la guerra y aumenta su involucramiento en la lucha antinarcóticos.17 Este proceso, que comenzó a mostrar signos evidentes desde 1977, continuó sin pausa durante el gobierno de Turbay Ayala (1978- 1982). Los esfuerzos de los siguientes tres gobiernos (de Betancur, Barco y Gaviria) para subordinar a los militares resultaron infructuosos, y fueron finalmente revertidos durante el gobierno de Ernesto Samper quien, en sus esfuerzos por evitar a toda costa un golpe militar, hizo todo tipo de concesiones al estamento militar. En esta dimensión, tanto como en la tercera, el proceso de deterioro ha sido gradual pero consistente, desde finales de los años setenta.

Si bien queremos argumentar que los problemas centrales de la democracia en Colombia están actualmente ubicados en las dos últimas dimensiones, no nos escapa el hecho de que esos mismos problemas tienen un impacto negativo sobre las dimensiones de participación y de competencia típicas de toda democracia. Ni la competencia ni la participación pueden ser plenas en un contexto de conflicto armado generalizado como el 16 17

Sobre los militares en Colombia ver Pizarro (…). Leal (…) y Dávila (…). Ver Pizarro (…)

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colombiano. Aunque no haya fraude masivo, las distorsiones introducidas en el proceso electoral —ante todo a nivel local, y también regional — por las deficiencias anotadas arriba, son muy serias. Desde finales de los ochenta, y sobre todo a partir de la primera elección popular de alcaldes (1988), las elecciones locales y regionales han estado cada vez más sujetas a reducciones en los niveles de competencia por la acción de actores armados de diferente signo (guerrilla y paramilitares) que buscan copar y controlar el territorio y la población.18 Simultáneamente, la capacidad del electorado de ir a votar “libremente” (es decir, libres de miedo y/o coerción) se ha ido reduciendo también conforme crecen las áreas controladas por uno u otro de los actores armados y sobre todo allí donde éstos se encuentran en aguda competencia por el control del territorio y de la población. Esto se ve reflejado en los indicadores de participación electoral, los cuales registran una tendencia sostenida hacia el incremento de la abstención (sobre todo en las elecciones locales), con una pequeña excepción en las elecciones presidenciales de 1998. Cuadro Nº 4 Tasas de Participación y Abstención en Elecciones Locales (Alcaldes), 1988 – 1997 AÑO Tasa de Participación Tasa de Abstención (Porcentaje) (Porcentaje) 1988 66.8 33.2 1990 57.7 42.3 1992 43.8 56.2 1994 45.5 54.5 1997 44.6 55.4 Promedio 51.7 48.3 Fuentes: Dávila y Corredor (1998: 112); Querubín, Sánchez y Kure (1998: 119); basados en datos de la registraduría Nacional del Estado Civil y cálculos de UDT–DNP. Cuadro Nº 5 Tasas de Participación Electoral para Cámara de Representantes, 1958 – 1998 AÑO Tasa de Participación (Porcentaje) 1958 1960 1962 1964 1966

68.9 57.8 57.9 36.9 44.5

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Podríamos imaginar una clasificación de los municipios colombianos, siguiendo la metodología utilizada por Oquist (1978) para distinguir los municipios hegemónicos o controlados por alguno de los partidos, de aquellos donde realmente había espacio para la competencia bipartidista (en el período 19301946). La gran diferencia es que hoy en día la hegemonía o control no serían ejercidos por ninguno de los dos partidos tradicionales, sino por alguno de los actores armados en conflicto. El hecho es que la lucha entre los actores armados por el control y la hegemonía, ha encogido grandemente el espacio para una verdadera competencia política, sobre todo a nivel local. Para una discusión del impacto del conflicto armado sobre las elecciones, sobre todo a nivel local, ver Dávila y Corredor (1998) y Miguel García (2000 a y b).

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1968 37.3 1970 51.9 1974 57.1 1978 33.4 1982 40.7 1986 42.9 1990 55.4 1991 35.9 1994 32.7 1998 n.a. Fuente: Hartlyn y Dugas, Cuadro 5.2 (1999: 263). Cuadro Nº 6 Tasas de Participación Electoral para Elecciones Presidenciales, 1958 – 1998 AÑO

Tasa de Participación (Porcentaje)

1958 57.7 1962 48.7 1966 40.1 1970 52.6 1974 59.1 1978 40.3 1982 49.8 1986 44.8 1990 43.5 1994 (1) 33.9 1994 (2) 43.6 1998 (1) 51.8 1998 (2) 59.3 (1) Primera vuelta (2) Segunda Vuelta Fuente: Hartlyn y Dugas, Cuadro 5.1 (1999: 259)

De tal manera que, inspirados en la tipología propuesta por Collier y Levitsky (1997), proponemos conceptualizar las fases y los diversos sub-tipos de democracia encontrados en Colombia a lo largo del siglo XX, de la siguiente manera: Cuadro Nº 7 COLOMBIA: FASES Y SUB-TIPOS DE DEMOCRACIA EN EL SIGLO XX Period 1910- 1946 1958 – 1974 (1991) 1985 - 2000 Missing Attribute Full Suffrage Full Contestation Civil Liberties Democratic “Oligarchical” “Restricted” “Besieged” (Illiberal) 13


Subtype

Democracy (a)

Democracy (b)

Democracy (c)

(a) El concepto original es de Alexander Wilde (1978) (b) El concepto original es de Francisco Leal Buitrago (1984) (c) El concepto original es de Ronald Archer (1995)

El sub-tipo de democracia “no-liberal” (illiberal) propuesto por Collier y Levitsky (1997) es definido como una democracia en la cual las libertades civiles son incompletas. Entre las alternativas tipológicas propuestas por estos dos autores, hemos escogido la “noliberal” por cuanto alude a la ausencia de un Estado capaz de garantizar un estado de cosas constitucional, es decir, a la ausencia de un estado de derecho que haga posible la dimensión liberal de la democracia moderna.19 Se trata, por lo tanto, de una democracia donde lo que fallan no son las dimensiones típicas de cualquier “poliarquía” (Dahl, 1971), sino la dimensión relativa al estado de derecho (rule of law), la dimensión liberal, constitucional de la democracia.20 A esa democracia “no-liberal”, le hemos querido añadir un nombre metafórico: democracia “asediada”. Asediada por poderosos actores armados no estatales, que son a la vez causa y consecuencia de una extrema erosión del estado colombiano.

Si aceptamos esta caracterización de la crisis de la democracia colombiana, la siguiente pregunta es cómo situarla en el tiempo. ¿Desde cuándo podemos hablar de una democracia “asediada” en Colombia? Como lo señalábamos más arriba, en el caso colombiano confluyen simultáneamente dos tendencias contradictorias: una primera tendencia hacia una mayor democratización —que incluye la eliminación de las restricciones anteriores y la ampliación del espacio para la participación y la competencia políticas —, y una tendencia que apunta hacia el deterioro de los indicadores de “civilidad”, de respeto y protección de los derechos y libertades civiles y políticas básicas. Es importante notar que estas dos tendencias se superponen en el tiempo. Desde 1985, con la aprobación de los primeros proyectos de reforma política promovidos por el gobierno de Belisario Betancur,21 hasta 1991, con la aprobación de una constitución enteramente nueva, la totalidad de las restricciones formales a la competencia política fueron eliminadas. Pero además se crearon nuevos espacios, canales y oportunidades para la participación y la competencia políticas. A esto nos referimos cuando hablamos de 19

Este tema será elaborado más detalladamente en la segunda sección de este ensayo. Véase también O’Donnell (1999: 143). 20 “The claim of the liberal democracies to be liberal democracies rests on the claim that they have both well established and also accesible procedures for protecting the liberties of individual citizens”, Alan Ware (1992), as quoted by O’Donnell (1999), footnote # 16, pg. 156. [Emphasis is ours]. 21 El primer proyecto en ser aprobado fue la ley 58 de 1985 o “Estatuto Básico de los Partidos Políticos”; luego vendrían la reforma municipal y la elección popular de alcaldes, aprobada en 1986 y puesta en marcha en 1988; finalmente, con la Constitución de 1991 fueron finalmente eliminadas todas las restricciones y ampliados los canales y oportunidades para la participación y la competencia políticas. Para un resumen de las reformas que tienen que ver con los partidos ver Dugas (2000). Para una evaluación de la reforma política ver Pizarro y Bejarano (2001) Para un análisis más profundo de las reformas contenidas en la constitución de 1991 ver Dugas (1993), Cepeda (1993) y Bejarano (2001).

14


una democratización al nivel del régimen político. Sin embargo, justamente, durante ese mismo período, tuvo lugar una significativa erosión del poder estatal que ha dado orígen al surgimiento de poderosos actores armados extrainstitucionales y a la expansión de la violencia en el territorio. De tal manera que, justo cuando el régimen se liberaba de las trabas y restricciones le habían merecido los calificativos de “limitada” o “restringida”, — es decir, cuando avanzaba hacia una democracia más plena o democracia sin adjetivos —, la erosión del estado daba lugar a los procesos que hoy en día ponen en cuestión el carácter democrático del régimen político colombiano. Esta contradictoria situación, ha sido resumida por Hartlyn y Dugas de la siguiente manera: “The 1991 Constitution reinforced the democratic nature of the regime. Yet, it did so in a context not only of severe structural inequalities, but of continued political violence and high levels of general violence, in which impunity reigned and the state was incapable of imposing sovereign control, order, and a rule of law over vast sectors of the country’s territory even in a minimal sense” (Hartlyn and Dugas, 1999: 252). Podría representarse gráficamente como aparece en la siguiente figura (ver Gráfico Nº 1), donde el color verde simboliza los avances en el proceso de democratización política mientras que el color marrón implica un deterioro de las condiciones de “civilidad”, es decir, en la dimensión “liberal” de la democracia.22

Gráfico Nº 1 Democratización versus Erosión del Estado de Derecho en Colombia /85

/86

/87

/88

/89

/90

/91

/92

/93

/94

/95

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/97

/98

/99

En Colombia resulta difícil señalar una fecha exacta, o un episodio concreto, que marquen el comienzo de la crisis de la democracia. A diferencia de otros casos donde se puede señalar un intento de golpe militar, una insurrección popular, o algún evento de gran magnitud como orígen (así sea simbólico) de la crisis, en Colombia hay que admitir que se trata de un proceso de erosión gradual y no de una quiebra de la democracia. 22

Las limitaciones a esta dimensión “civil” o “liberal” de la democracia (que implica el ejercicio pleno de la ciudadanía) – pueden ser concebidas desde una perspectiva socio-económica, como lo hace Eric Hershberg (1999: 292). Hershberg argumenta que el ejercicio de la ciudadanía es incompleto, o impracticable en razón de la desigualdad y la exclusión socio-económicas. Nosotros queremos argumentar, de manera no opuesta sino complementaria, que hay otra dimensión de la ciudadanía que no ha sido tenida en cuenta de manera adecuada, y es aquella que se refiere al componente más jurídico o normativo de la misma, definida en términos más abstractos como el acceso universal a ciertos derechos básicos (como la vida o la integridad física y la seguridad), independientemente de la distribución de oportunidades o recursos sociales y económicos.

15

/00


Como bien dice Mainwaring (1999: 37), es preciso distinguir entre los procesos de quiebra de la democracia y la erosión democrática. En el caso colombiano, es claro que se trata de una erosión gradual, una “muerte lenta” de la democracia23, y no de una súbita quiebra o un retorno imprevisto al autoritarismo. En todo caso, aún si se trata de un proceso gradual, resulta necesario fijar, si bien no una fecha exacta, al menos un período durante el cual sea posible distinguir los rasgos de tal erosión y sus posibles causas. El comienzo de este proceso puede fecharse entre mediados y finales de la década de los ochenta. Aunque resulta aventurado hacerlo, dadas las características del proceso que hemos descrito hasta ahora, algunos prefieren señalar el año que va desde mediados de 1989 hasta mediados de 1990 como el comienzo de la crisis. Entre agosto de 1989 y abril de 1990 tres candidatos presidenciales fueron asesinados, entre ellos el aspirante liberal con claras posibilidades de llegar a la Presidencia, Luis Carlos Galán. Luego del asesinato de Galán, en el que supuestamente participaron los grandes capos de la droga, el gobierno de Virgilio Barco desató una gran ofensiva contra el narcotráfico (la “guerra contra las drogas”). Esta desencadenó, a su vez, una larga y cruenta oleada de “narco-terrorismo” contra el Estado y la sociedad colombianas.

En la medición realizada por Coppedge y Reinecke para el año de 1985, Colombia aparece clasificada como una democracia (1990: 63). Unos años más tarde, Mainwaring la clasifica como una “semi-democracia” y sitúa el cambio en el año 1990 (1999: 16). Los datos de Freedom House indican que el paso del estatus “Libre” al de “Parcialmente Libre” se produjo entre 1989 y 1990. Hartlyn y Dugas, por su parte, prefieren fechar la crisis hacia mediados de los años ochenta. “Since the mid-1980s Colombia has found itself caught in a horrendous spiral of political violence, including armed combat, massacres of defenseless citizens, bombings, assassinations, and “disappearances”, even as the country’s overall rates of criminal violence also remain among the highest on the continent”. (Hartlyn and Dugas,1999: 249). Si nos atenemos al juicio de Hartlyn y Dugas, el período de crisis abarcaría los últimos quince años, con algunos intentos de recuperación (durante el período 1990 – 1994), poco exitosos en el largo plazo. Tal como lo afirman estos dos autores, “the term ‘crisis’ may appear overused when it refers to a prolonged contemporary period such as that of Colombia from the early to mid-1980s to the present; from a normative perspective, though, it is appropriate in its rejection of the country’s current circumstances as ‘normal’ […]” (1999: 249).

23

O’Donnell (1992) ha propuesto la distinción entre una “muerte súbita” y una “muerte lenta” de la democracia.

16


Luego de quince años de deterioro continuado, quizás lo más sorprendente del caso colombiano no es el hecho de que la democracia esté en crisis, sino el hecho de que ésta haya sobrevivido a pesar de tan serios desafíos. Quizás, como lo proponía Aníbal Romero (1996) a propósito del caso venezolano, la pregunta más adecuada no es porqué ha entrado en crisis la democracia colombiana, sino cómo ha logrado sobrevivir pese a problemas — ya no estructurales o económicos, sino políticos —, tan formidables.

II. HACIA UNA EXPLICACION DEL DETERIORO DE LA DEMOCRACIA EN COLOMBIA Lo importante no es sólo constatar que esta contradictoria coexistencia de “orden y violencia” amenaza la democracia en Colombia; el reto más interesante reside en la posibilidad de explicar tal coexistencia, en descubrir los mecanismos mediante los cuales se produce y se reproduce tan contradictoria situación. No obstante, dudamos que exista un consenso significativo alrededor de algún tipo de explicación. Es decir que si bien hay acuerdo sobre los síntomas, no hay acuerdo sobre “la enfermedad”. En la sección que sigue resumiremos a grandes rasgos los diversos tipos de explicaciones propuestas para dar cuenta de la erosión de la democracia en Colombia. Luego avanzaremos nuestra propia hipótesis en torno al mismo problema.

♠ Las explicaciones “culturales” Algunos autores estarían dispuestos a endosar una visión según la cual los colombianos somos portadores de una cierta predisposición cultural hacia la violencia, la cual nos torna de alguna manera “genéticamente” incapacitados para establecer y mantener un ordenamiento político de tipo democrático. El argumento típico consiste en una reconstrucción unilineal del pasado histórico donde se resalta la continuidad de la violencia — desde la conquista, pasando por la colonia, la independencia, las guerras del siglo XIX y La Violencia de los años 40 y 50 hasta llegar al presente —, subestimando absolutamente los períodos de paz interna o las visibles discontinuidades y variaciones entre los diferentes episodios de violencia. Una dura crítica a las explicaciones psicológicas o culturales de la violencia, ya presentes desde los años 60, se encuentra en Oquist (1978: 37-40).24 Todas ellas buscan reducir la complejidad de nuestra historia a un tipo específico de carácter, forma de ser o conducta violenta que sería típicamente colombiana. Este tipo de explicaciones, a más de ser portadoras de discursos simplistas, deterministas, auto-discriminatorios y auto-flagelantes, son poco consistentes con la realidad.

24

Particularmente en la sección dedicada a la “Violencia racional e irracional” (1978: 37).

17


En primer lugar, porque desconocen períodos (algunos largos) de nuestra historia 25, en los cuales la violencia dejó de ser el denominador común de las relaciones entre los colombianos. Siguiendo el argumento de la “cultura de la violencia”, resulta imposible explicar porqué surge o por qué desaparece la violencia, o porqué Colombia ha logrado construir, durante ciertas etapas de relativa paz interna, un conjunto de instituciones civiles y democráticas (v.gr. el período que va desde las reformas de 1910, pasando por las de los años 30, hasta mediados de los cuarenta). El argumento culturalista se torna entonces en una especie de condena nacional: “estamos condenados a la violencia y a la barbarie. La civilidad y la democracia son imposibles en Colombia”.

El argumento más coherente contra este tipo de explicaciones ha sido insistentemente presentado por Eduardo Posada Carbó en sus múltiples ensayos. Posada-Carbó muestra cómo, paralelamente con los recurrentes episodios de violencia, ha existido en Colombia una tradicion republicana y electoral que puede trazarse al menos desde mediados del siglo XIX en adelante. Colombia es un país con una cultura política civilista, antimilitarista, cuyo récord de elecciones relativamente abiertas, competitivas y libres de fraude es difícil de desconocer. ¿Cómo sostener, en tal contexto, la inviabilidad de la democracia? En aras de la verdad habría decir que el exceso de optimismo que caracteriza los escritos de Posada-Carbó merece matizarse también con alguna dosis de realidad dada la evidencia de que los colombianos hemos usado ambas herramientas, las armas y los votos, cuando se trata de alcanzar y mantener el poder.

De tal manera que existen al menos dos formas de ver a Colombia: la primera es a través del lente de la violencia, donde lo único que se adivina es un estado descompuesto y una sociedad aterrorizada que se defiende privatizando el uso de la fuerza o escabulléndose en estrategias privadas de supervivencia. Desde tal perspectiva, no hay lugar a hablar de democracia. No existe, ni puede existir, tal democracia en un contexto hobbesiano de guerra de todos contra todos. Paradójicamente, también es posible una mirada sobre el caso colombiano que privilegia nuestro lado “civilizado”, donde se enfatiza el largo y asombroso record de elecciones prácticamente ininterrumpido en el país desde los años 30 del siglo XIX hasta comienzos del siglo XXI, nuestra preferencia por formas republicanas y civiles (que no necesariamente democráticas) de gobierno, y nuestra aversión y efectiva infrecuencia de incursiones militares en el control del poder político.

25

Para hablar sólo del siglo XX, nótese el largo período de paz que va desde el fin de la Guerra de los Mil Días (1902) hasta el rebrote de la violencia partidista a nivel nacional en 1946. Tambieen debe notarse que entre mediados de los años 60 (1963-1964), con el fin del bandolerismo, hasta mediadosfinales de los años setenta, la violencia medida en número de homicidios fue mucho más baja que en las etapas inmediatamente anterior o posterior.

18


En realidad, si algo caracteriza a Colombia es la peculiar coexistencia de prácticas electorales y de gobiernos civiles en contextos “turbulentos”. Este contradictorio contraste ha sido señalado ya por otros autores, notablemente por el colombianista francés, Daniel Pécaut, quien acuñó la mejor síntesis de esta situación en el título de su libro: “Orden y Violencia” (1987). La expresión es afortunada porque resume de la manera más breve posible lo que aparece a ojos de todos como el gran enigma de la situación colombiana. La verdad es que la historia colombiana provee suficiente evidencia para sostener cualquiera de las dos versiones y, si bien ambas son parcialmente ciertas, cualquiera de las dos, por sí sola, resulta incompleta. En cualquier caso, ninguna de las dos hipótesis “culturalistas” puede dar cuenta de las variaciones en el tipo de régimen político observadas a lo largo del siglo XX colombiano. Por eso consideramos que cualquier hipótesis que explique la actual crisis de la democracia como resultado de un problema cultural o con referencia a algún tipo de “cultura política”26 (violenta o civilista, anti-democrática o republicana) debe ser sometida a cuidadoso escrutinio.

♠ Las explicaciones económicas Las otras candidatas posibles para explicar la crisis colombiana serían las variables económicas. No obstante, es difícil caer en la tentación de utilizar variables económicas para explicar la crisis del régimen político. En primer lugar, porque para todos es obvio que la economía y la política han evolucionado de manera independiente, casi que en direcciones opuestas, en las últimas décadas en el país. Tal como lo puso un dirigente gremial hace algunos años, “mientras que el país va mal, la economía va bien”.27 En segundo lugar, porque para todos es medianamente claro que la recesión en que actualmente se encuentra la economía colombiana,28 es posterior y no anterior a la crisis manifiesta en la esfera de lo político. Si hubiera lugar a alguna inferencia causal sería la inversa: es la economía la que ha sido afectada por la crisis política.

26

Las explicaciones basadas en la “cultura política” sufren de los mismos y aún peores problemas. En primer lugar, porque es dudoso que exista “una” sola cultura política — ni en Colombia, ni en ningún otro país del mundo. La dimensión simbólica o significativa de la política está tan atravesada, como cualquier otra, por las disparidades regionales, de clase, generacionales y de género, étnicas y raciales, como para constituír un denominador común utilizable como poderosa herramienta explicativa. Por otro lado, la “cultura política”, así entendida, es una categoría tan amplia, que a fuerza de explicarlo todo termina por explicar muy poco. Adicionalmente, el legado cultural de la política colombiana es tan ambiguo, que se podría argumentar casi con igual convicción que se trata de una cultura civilista, o de una cultura violenta, como lo señalábamos más arriba. 27 Lo cual no basta tampoco para inferir la siguiente hipótesis, cosa que algunos en la izquierda hacen fácilmente: “que a la economía le va bien, porque al país le va mal”. La crisis económica reciente ha demostrado la falacia de tal suposición. 28 Ver datos en la ponencia de Roberto Steiner, “Economy”, presentada en la conferencia “Colombia in Context”, University of California at Berkeley, March 2, 2001.

19


Por el contrario, los datos de modernización, crecimiento y desarrollo económico de Colombia durante la segunda mitad del siglo XX dan lugar más bien a la idea según la cual una de las claves de la capacidad de las instituciones democráticas colombianas para resistir a los embates de la violencia guerrillera, el narcotráfico y la erosión del estado, reside justamente en la estabilidad de su economía. El desempeño modesto y moderado de la economía colombiana no parece tener ninguna conexión con la crisis política reciente, sino que más bien puede explicar al menos parcialmente la estabilidad previa del régimen en medio de un contexto tan adverso. Tal como lo anotan Hartlyn y Dugas, “[Colombia’s] prudent, ‘moderate’, relatively consistent economic policies, controlling inflation and fiscal deficits, have permitted the country to achieve steady economic growth rathes, maintained support for the regime among principal economic actors, and helped preclude political cycles of democratic populism followed by military repression” (1999: 296).

A diferencia de la mayoría de los demás casos latinoamericanos, donde se puede argumentar que los cambios de régimen pueden estar asociados con la crisis económica en la década de los años ochenta y los concomitantes programas de ajuste, en Colombia es muy difícil construir un argumento de esa naturaleza. Para sustentar tal afirmación hemos incluído una breve serie de datos comparativos sobre crecimiento del producto interno bruto entre 1970 y 1999 extraídos de un reciente informe del Banco Interamericano de Desarrollo.

Cuadro Nº 8 Colombia: Gross Domestic Product, 1970 – 99 (In percent) Proportion of Regional GDP Real Growth Rate Average Annual Average 1970-1979 1980-1989 1990-1999 1970-1979 1980-1989 1990-1999 3.4 3.7 4.4 5.0 3.3 2.8 100.00 100.0 100.00 5.2* 1.1* 2.9* * Promedios para la región latinoamericana. Fuente: IDB, 1999 Annual Report (1999: 140).

Cuadro Nº 9 Colombia: Gross Domestic Product Per Capita, 1960 – 1999 (In 1990 U.S. Dollars) 1960

1970

1980

1990

1998p

1999e

20


Colombia Lat.America

718 1,151

874 2,090

1,183 2,890

1,388 2,633

1,620 3,037

1,535 2,997

p – Preliminary e – Estimates Fuente: IDB, 1999 Annual report, (1999: 142).

Tampoco parece tener asidero un argumento explicativo fundado en la pobreza o la desigualdad. En primer lugar, porque los indicadores sociales han mejorado de manera sostenida desde los años sesenta. Segundo, porque la cuestión de la desigualdad, si bien es un hecho cierto en Colombia, también es una constante29 (véase el indicador GINI en el Cuadro Nº 9 ). Por supuesto que la desigualdad y la pobreza le fijan límites estructurales a la democracia en el sentido de que la igualdad política implica como correlato una creciente igualdad social y económica. Pero, como es apenas obvio, no se puede argumentar que una constante sea la causa de las variaciones del régimen político. De tal manera que ni la desigualdad, ni la pobreza explican la reciente evolución de la democracia colombiana. Cuadro Nº 10 Colombia: Crecimiento, Bienestar y Equidad 1980 – 1999 Año

Crecimient o PIB

Gasto Social/PIB

Tasa de Desempleo

Indice GINI

Pobreza LP/Ingresos

Pobreza NBI

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

4,1 2,3 0,9 1,9 3,8 3,8 6,9 5,6 4,2 3,5 3,7 2,4 3,8 5,3 5,3 5,4

7,4 8,1 8,1 8,5 9,4 7,7 7,4 7,4 7,2 7,6 7,5 7,1 7,4 8,2 8,3 10,6

9,7 8,2 9,1 11,7 13,4 14,1 13,8 11,8 11,2 9,9 10,5 9,8 9,2 7,9 7,6 8,7

0,542 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,554 n.d. n.d. 0,554 0,564 0,584 0,569 0,556

59,1 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 59,2 n.d. n.d. 57,7 55,8 56,4 54,4 55,0

55,4 n.d. n.d. n.d. n.d. 45,0 42,9 n.d. 39,4 n.d. 36,3 36,0 35,9 35,8 n.d. n.d.

29

A este respecto ver el comportamiento del indicador de concentración de GINI en el cuadro Nº

10.

21


1996 1997 1998 1999

2,0 3,2 0,6 -5,1

12,6 13,1 13,3 13,9

11,9 12,1 15,7 18,1

0,561 0,540 0,560 0,589

53,8 54,2 55,7 60,1

n.d. 25,9 25,8 25,7

Fuente: Libardo Sarmiento Anzola (2000: 31)

Por otra parte, la crisis económica reciente no comienza sino hasta mediados de la década de los noventa, y está relacionada, en buena medida, con la crisis del gobierno Samper. Durante la segunda mitad de los años noventa, se da una caída en el crecimiento económico, se incrementa el desempleo y crece también el déficit fiscal. Estos indicadores fueron afectados por “declining investor confidence and by growing government expenditures in pork-barrel projects for congressional support, stemming in part from the drug corruption scandal and ultimately failed impeachment hearings in which the Samper administration found itself engulfed.” (Hartlyn and Dugas, 1999: 273). Por primera vez en muchos años, la economía resintió los efectos de la crisis política desatada a consecuencia de la entrada de dineros ilícitos (del narcotráfico) en la financiación de las elecciones presidenciales de 1994. Sin embargo, también resulta evidente que la recesión económica de la segunda mitad de los noventa es más bien el resultado y no la causa, de la crisis política.

♠ Cambios en las actitudes de los actores políticos Mainwaring, en su artículo “Democratic Survivability in Latin America” (1999) argumenta que hay tres factores que ayudan a explicar las viciscitudes de la democracia en América Latina, incluyendo el hecho de que la región se ha tornado mayoritariamente democrática desde 1978 (1999: 12). El primer factor tiene que ver con las transformaciones estructurales desatadas por la modernización: los cambios sociales y económicos relacionados con los procesos de urbanización, el aumento de la población alfabetizada, el crecimiento de las clases trabajadora y media, y la reducción del poder de la clase terrateniente, constituyen — tanto en Colombia como en el resto del continente —, terreno fértil para el surgimiento de formas de gobierno más democráticas. Lo mismo puede argumentarse con respecto al tercer factor señalado por Mainwaring, relacionado con el creciente apoyo internacional para la democracia — especialmente de parte de los Estados Unidos —, el cual augura mejores tiempos para los regímenes democráticos no sólo en América Latina sino en el mundo entero. Estos factores internacionales seguramente deben contar como parte de los pilares que han sostenido la democracia colombiana contra un triunfo insurreccional y también contra un golpe militar.

22


Ahora bien: con respecto al segundo factor, Mainwaring argumenta que a lo largo de los años ochenta, las actitudes políticas cambiaron en América Latina (tanto a la izquierda como a la derecha del espectro político), hacia una mayor valorización de la democracia, lo cual permitió la creación de una atmósfera menos polarizada que la de los sesenta y setenta (1999: 12). Para sostener su argumento, el autor documenta un cambio importante en las actitudes frente a la democracia, ante todo por parte de los actores políticos situados a la izquierda del espectro político en la región (1999: 42 – 43). Es quizás en este punto donde Colombia se distancia radicalmente de los demás países del sub-continente. En el caso colombiano, es preciso anotar que pese a la reincorporación de cinco grupos guerrilleros entre 1990 y 199430, las dos guerrillas que permanecen activas (las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC y el Ejército de Liberación Nacional, ELN), lejos de cambiar su visión acerca de la democracia y la revolución, han acentuado aún más los rasgos más radicales de su discurso y de su percepción de la realidad. Tal radicalización no sólo le sigue cerrando el espacio a la izquierda legal moderada, sino que ha producido una radicalización igualmente extrema a la derecha del espectro, la cual no se expresa a través de un partido político legal, sino a través de los múltiples grupos llamados “paramilitares”, y sobre todo a través de las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC 31, y su máximo líder, Carlos Castaño. Así que este factor, que ha favorecido el establecimiento y la perduración de la democracia en el resto de América Latina, ha actuado más bien en sentido contrario en el caso colombiano. De los factores citados por Mainwaring (1999), el primero (modernización económica) y el tercero (factores internacionales) pueden servir para explicar la resistencia (resilience) de la democracia colombiana, pese a las condiciones adversas que ha tenido que enfrentar. El segundo (actitudes de los actores), en cambio, cuenta como una de las causas posibles para explicar la crisis de la democracia colombiana. La polarización ideológica creciente es un hecho en Colombia. Esta tiene, por supuesto, un impacto negativo sobre el régimen político. Sin embargo, no parece ser suficiente para explicar su dramática erosión hacia un régimen que carece de algunos de los rasgos fundamentales de toda democracia.

♠ El narcotráfico Algunos intentan explicar la crisis política colombiana como efecto del narcotráfico,32 el cual constituye la transformación económica y social más importante de las últimas dos 30

Estos son, en orden de reincorporación, el M-19; el EPL; el PRT; el MAQL; y la CRS.

31

Las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia), surgieron del “éxito” incial del grupo paramilitar comandado por los hermanos Fidel y Carlos Castaño (Autodefensas campesinas de Córdoba y Urabá, ACCU), ubicado en los límites de Córdoba y Antioquia. Las AUC son una especie de coordinadora paramilitar que busca servir de organización “sombrilla” y cobijar a la multiplicidad de grupos y grupúsculos que actúan con una intención similar: combatir a la guerrilla y defender al “establecimiento” a sangre y fuego. 32 Ver el trabajo de Nazi Richani, por ejemplo.

23


décadas del siglo XX en ese país. Sin duda, la expansión del tráfico de drogas a lo largo de los años setenta y la consolidación de las organizaciones de narcotraficantes durante los ochenta han contribuído grandemente a la complejidad del escenario colombiano de finales de siglo. 33 Sin embargo, con respecto al impacto de las drogas sobre la política es preciso recalcar, de la misma manera que se hace frente al impacto político de otros productos de exportación (el petróleo, por ejemplo), que éste nunca es automático, sino que está mediado por una serie de factores institucionales que resulta imprescindible considerar a la hora de construir una explicación convincente. La emergencia y desarrollo de un mercado de drogas ilícitas y la importante participación de grupos colombianos en ese mercado seguramente tiene orígenes internacionales, económicos y sociales, sólo remotamente relacionados con la política.34 Sin embargo, es preciso señalar dos factores político institucionales sin los cuales el crecimiento vertiginoso del negocio de las drogas y sus múltiples ramificaciones sociales y políticas hubieran sido imposibles en Colombia: la debilidad del estado y la enorme fragmentación de los actores sociales y políticos. Ambos han permitido el alarmante crecimiento de las organizaciones asociadas con el tráfico de narcóticos y su penetración en todo tipo de círculos: sociales, económicos y políticos.35 A su vez, la bonanza de las drogas de los años ochenta y noventa en Colombia ha tenido enormes efectos negativos sobre la política. Sin duda ha servido para alimentar el conflicto armado mediante la provisión de recursos (dinero y armas) para todos los actores involucrados, incluyendo a los paramilitares, las guerrillas y las propias fuerzas del estado. Sobre todo, ha tenido un enorme impacto en la agudización de la erosión estatal, reforzando la debilidad secular del estado colombiano. Lo que queremos decir entonces, a propósito de las explicaciones basadas en el narcotráfico es que, como tantos otros autores, nosotros también le atribuímos un gran peso explicativo al narcotráfico. Pero no tomado en sí mismo, como un fenómeno exógeno a la política, sino precisamente gracias a sus múltiples ramificaciones sociales y políticas, en particular, debido a su impacto sobre el proceso de erosión del estado. En eso coincidimos con Hartlyn y Dugas (1999): “[…] drug trafficking, by its deinstitutionalizing impact on the state, its demoralizing effects on the regime, its diverse temporary alliances, and its impact on a wide variety of other social processes, combined with the consequences of the attempted responses to it, helped provoke a more generalized crisis of state authority and a horrific wave of violence” (1999: 274). Es decir que queremos proponer una explicación política de la crisis que, sin desconocer el enorme peso del narcotráfico en Colombia, ponga el acento en las mediaciones y correas de transmisión, político-institucionales, que hicieron posible no sólo el crecimiento del negocio de las drogas, sino ante todo, su capacidad para penetrar y afectar radicalmente tanto la sociedad como la política colombianas.

33

Ver López-Restrepo y Camacho (2001). Ver Thoumi (1994) sobre la emergencia y desarrollo del tráfico de drogas en Colombia. 35 Sobre las ramificaciones sociales del narcotráfico ver Camacho (1988) y (1996). Sobre las ramificaciones políticas ver López (1998) y Gutiérrez (2001). 34

24


♠ Las explicaciones “políticas” Finalmente queremos hacer referencia a las explicaciones que se organizan, primordialmente, alrededor de variables políticas. Entre éstas, cabe destacar dos variantes, que lejos de ser antitéticas resultan complementarias. Nuestro argumento está construído sobre una combinación de ambas. Las primeras destacan los defectos, vacíos o distorsiones institucionales al nivel del régimen político; mientras que las segundas, se concentran en aspectos asociados con el estado y ponen el acento en su debilidad, precariedad, erosión, derrumbe o colapso parcial.

Detengámonos brevemente en las primeras. Desde la inauguración del Frente Nacional en 1958 surgieron voces críticas del arreglo institucional surgido de los pactos bipartidistas, dado su carácter antidemocrático. El primer crítico del Frente Nacional sin duda fue Alfonso López Michelsen, quien asumió el liderazgo de una fracción disidente del Partido Liberal (el Movimiento Revolucionario Liberal, MRL) formada justamente a partir de su desacuerdo con las reglas de juego impuestas por el plebiscito de 1957 y luego por el Acto Legislativo de 1959 que obligaba a la alternación presidencial. La izquierda comunista fue ambivalente en un principio, pero muy rápidamente se tornó muy crítica de las restricciones instituídas por los pactos, especialmente la exclusión de las terceras fuerzas de toda competencia política.36 A raíz del supuesto fraude electoral cometido contra la Alianza Nacional Popular (ANAPO) en las elecciones de 1970, la crítica contra el arreglo institucional frentenacionalista se radicalizó, llevando a muchos a engrosar las filas de la izquierda armada bajo el argumento de que había sido excluída del acceso al estado por las vías institucionales. Aunque todos los grupos guerrilleros fueron alimentados de alguna manera por esta radicalización de la izquierda, el Movimiento 19 de Abril (M-19) —que toma su nombre justamente de las elecciones de 1970 —, fue el más claro representante de esta corriente de izquierda opuesta a las restricciones antidemocráticas impregnadas en el sistema político y portadora de un discurso pro apertura democrática.

A lo largo de los años setenta y ochenta los intelectuales hicieron suyo el discurso crítico contra las restricciones del régimen político37 y la reforma del régimen se convirtió en bandera tanto de la izquierda, como de los intelectuales,38 e incluso de políticos 36

Ver entrevista con Gilberto Vieira, ex-secretario general del PCC, Junio de 1996, Bogotá. Quizás el texto más influyente en este sentido haya sido el de Francisco Leal Buitrago, “La democracia restringida”, en su libro Estado y política en Colombia (1984). 38 Dos artículos típicos de esta época son los escritos por Eduardo Pizarro a mediados de la década de los ochenta: “100 años de la Constitución: reforma política o catástrofe” (1986) y “Un nuevo pacto nacional más allá del bipartidismo” (1987). 37

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reformistas. Buena parte de los diagnósticos sobre la crisis de la democracia e incluso sobre el conflicto armado en Colombia hicieron suyo el argumento de la “democracia restringida”: el régimen era formalmente democrático pero en realidad subsistían, si bien de manera informal, rezagos de una serie de prácticas excluyentes, heredadas del Frente Nacional, que coartaban la libre competencia, le proporcionaban a los partidos tradicionales un cuasi-monopolio de la vida política y cerraban cualquier posibilidad para la emergencia y consolidación de una oposición de izquierda. Este diagnóstico está en la base de las propuestas de reforma que proliferaron durante los años ochenta (muchas de ellas surgidas las negociaciones de paz con las guerrillas), y sin duda constituye la piedra angular del proceso constituyente de 1991. La Constitución de 1991 tuvo como objetivo central el desmonte definitivo de las restricciones a la democracia colombiana, la eliminación de los límites de la “democracia restringida”. Sin duda, comenzando con las reformas políticas aprobadas desde mediados de la década de los ochenta y siguiendo hasta la nueva constitución de 1991, las reglas del juego político se han transformado de manera fundamental, permitiendo una mayor amplitud en los canales de acceso al poder y por tanto una más amplia representación de la sociedad en el estado.39 Al menos en lo que toca a las restricciones formales del régimen, todas ellas fueron abolidas en la reforma de 1991, dando paso más bien a un sistema extremadamente laxo, dada la casi total desaparición de las barreras institucionales de entrada al mismo.

Como hemos argumentado ya en otra parte,40 hoy en día parece imposible sostener un argumento que señale las restricciones institucionales del régimen político como orígen de los problemas de la democracia en Colombia. Tampoco resulta convincente argumentar que son las reglas informales del juego o las prácticas políticas concretas (el clientelismo, el patronazgo y diversas formas de particularismo41) las que desdicen del carácter democrático del régimen – como lo han argumentado algunos autores, siguiendo la línea elaborada por Leal (1984) y posteriormente por Leal y Dávila (1990). Evidentemente tales prácticas y su frecuencia afectan la “calidad” de la democracia. Pero por muy indeseables que sean, la mera existencia de este tipo de prácticas no elimina la posibilidad de calificar el régimen político colombiano como democrático.42

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Ver John Dugas (2000). Ver Eduardo Pizarro y Ana María Bejarano, “La reforma política después de 1991: ¿Qué queda por reformar?” (2001). 41 Como llama O’Donnell a estas prácticas políticas, tan frecuentes en toda América Latina. 42 Incluso, muchos estudios recientes muestran que ha crecido el voto urbano independiente (“no amarrado”), al menos en ciertas coyunturas excepcionales. Por otra parte, las minorías políticas, étnicas y religiosas, que no basan su votación en el clientelismo ni en el uso privado de recursos públicos, han tenido creciente y ampliado acceso al sistema de representacion desde 1991. Véase Bejarano y Dávila, eds. (1998). 40

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El único elemento relacionado con el diseño institucional del régimen político que tiene alguna capacidad de explicar la crisis reciente, está asociado ya no con las “restricciones”, sino con el exceso de reformismo incurrido en 1991. El péndulo ha corrido hacia el extremo contrario. La “lógica de la incorporación”43 llevada a sus extremos, la cual caracterizó las reformas de 1991, condujo al diseño de un sistema electoral-partidista muy laxo, el cual ha producido una enorme desorganización de los partidos (tanto los tradicionales como los nuevos) y, por consiguiente, del sistema de representación política. Por supuesto que se puede argumentar que los partidos colombianos siempre han sufrido de un déficit de organización y de disciplina, y que su tendencia a la dispersión y la fragmentación no es nueva. Lo cual es cierto. El argumento apunta más bien a señalar que las reformas institucionales puestas en práctica desde 1991 — sobre todo las que atañen al sistema electoral y al estatuto de los partidos — agudizaron esas tendencias históricas de los partidos en Colombia mediante la generación de incentivos adicionales para la fragmentación y la atomización.44 Estos incentivos han sido tan fuertes que han arrastrado en esa dirección también a las terceras fuerzas, es decir a los nuevos partidos y movimientos políticos que han surgido en el contexto de la apertura del régimen.

Las consecuencias de la desestructuración de los partidos y del sistema de partidos para la “gobernabilidad” han sido nefastas: no sólo porque han generado enormes obstáculos para la coordinación entre el ejecutivo y el legislativo, dificultando grandemente la tarea de gobernar, sino porque han impedido también la formación de una oposición coherente, capacitada para fiscalizar al gobierno y convertirse en alternativa de poder. Quizás en épocas de relativa “normalidad”, este desvertebramiento de los partidos y del sistema de representación partidista hubiera podido ser considerado simplemente como el precio a pagar (trade-off) por la apertura producida en 1991. Dada la complejidad de la situación colombiana, sin embargo, en momentos en que el narcotráfico y el conflicto armado arreciaban su asedio contra las instituciones democráticas, la desestructuración y debilitamiento de la “sociedad política”, han contribuído grandemente a la incapacidad del estado para mantener el control de la situación. En esa medida, sin duda, la extrema laxitud del sistema electoral y de las normas sobre partidos, con sus efectos perversos de desvertebramiento y desestructuración de la sociedad política colombiana, constituyen un elemento central de la crisis.

♠ Erosión y “colapso parcial” del estado

43 44

Tal como la hemos llamado en el documento citado en la nota # 37, supra. Ver los diversos trabajos de Matthew Soberg Shugart al respecto.

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Como complemento de la discusión sobre el régimen político45, queremos proponer aquí una explicación de la actual crisis de la democracia en Colombia que, en lugar de detenerse en las variables asociadas con el régimen (participación, competitividad, apertura, cierre, etc.), pone el énfasis en algunos rasgos y procesos asociados con el estado. En concreto, nuestro argumento apunta, como variable central de la explicación, a la creciente incapacidad del estado colombiano para respaldar y poner en vigencia (enforce) un orden normativo que haga posible el funcionamiento adecuado del conjunto de reglas del juego que constituyen la democracia.

El problema de la democracia en Colombia no debe ubicarse únicamente en la dimensión más visible del régimen (el diseño institucional), sino al nivel de sus cimientos, en el sustento básico indispensable de toda democracia: el ejercicio efectivo los derechos y la libertades civiles y políticas básicas.46 Estos derechos y libertades son violados a diario por todos y cada uno de los actores armados que participan en el nuevo episodio de violencia que vive Colombia desde hace dos décadas. La causa común de esas violaciones es la ausencia de un estado democrático de derecho. Mejor aún: el colapso parcial del estado que, teórica y normativamente, debería estar a cargo de proteger y garantizar efectivamente el ejercicio de tales derechos y libertades y de hacer viable el ejercicio de la ciudadanía en todo el territorio nacional. La incapacidad del estado colombiano para proveer una serie de bienes públicos fundamentales — en particular la protección de la vida de sus ciudadanos — limita el desempeño del régimen político en un sentido democrático, es decir su capacidad para cumplir las promesas de mayor igualdad y libertad, representación efectiva y participación univeral. Esta incapacidad del estado da origen a un círculo vicioso, enormemente pernicioso para la democracia: en ausencia de las garantías necesarias, los experimentos de ampliación de la democracia en un contexto de conflicto armado, pueden conducir a mayores niveles de violencia en la medida en que la apertura de ciertos espacios antes vedados para la competencia política (la elección popular de alcaldes, por ejemplo) se convierte en un nuevo incentivo para que los actores armados amplíen y profundicen sus estrategias de control territorial y de la población.

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La cual ha sido desarrollada con muchísimo mayor detalle en Pizarro y Bejarano (2001) Como lo discutíamos más arriba, esta ausencia de un estado democrático de derecho, socava las dos dimensiones típicas de la poliarquía: la participacion y la competencia. Al extenderse el uso indebido de la fuerza o la simple amenaza por parte de agentes estatales o extraestatales, menos gente participa electoralmente; aún cuando participan, los resultados de la consulta electoral son distorsionados o bien por la amenaza previa, o bien por los asesinatos posteriores a las elecciones; por otra parte, la proliferación de actores armados y su capacidad de amenaza reduce la presencia de alternativas partidistas, y cuando éstas se atreven a competir son eliminadas, o bien antes o bien despues de las elecciones. 46

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Hablamos de erosión y no simplemente de debilidad del Estado. La debilidad del Estado colombiano ha sido una constante en la historia de Colombia. La erosión da cuenta de un proceso que es más reciente. Es cierto que el Estado colombiano, mirado tanto histórica como comparativamente, ha sido un Estado pequeño, pobre y débil.47 Pero la debilidad del Estado no se puede asumir como un dato invariable e inevitable de la realidad. El proceso de construcción del Estado no sigue una trayectoria lineal; como todo proceso social, admite altibajos, avances y retrocesos. Por eso es preciso resaltar la diferencia entre los argumentos que insisten en la debilidad o precariedad del Estado colombiano (como una constante) y aquellos que documentan su reciente erosión.48 De lo que se trata aquí es de argumentar que, luego de un período de relativo fortalecimiento del Estado iniciado durante el Frente Nacional, éste ha sufrido desde los años ochenta un proceso progresivo de deterioro o erosión hasta alcanzar un nivel que podemos calificar de “colapso parcial”.49

Para evitar interpretaciones erradas del concepto que aquí proponemos, es preciso resaltar el adjetivo “parcial”. En ningún momento y bajo ninguna circunstancia hemos sostenido que se trata de un colapso total o definitivo del estado colombiano, al estilo de lo sucedido en países como Somalia, que han sido incluídos como casos ilustrativos de lo que en la literatura contemporánea se llaman los “failed states”.50 La expresión “colapso parcial” se refiere al hecho de que algunos (no todos) aparatos cruciales del estado, especialmente aquellos encargados de la protección de los ciudadanos (v.gr. el aparato de justicia y la policía51) han sufrido un proceso tal de erosión que se encuentran básicamente incapacitados para cumplir sus funciones básicas.52 47

Esta constante histórica ha sido ampliamente documentada por los historiadores. Véase fundamentalmente los trabajos de Malcolm Deas, Marco Palacios, Eduardo Posada-Carbó, Jorge Orlando Melo y Fernán González. El último de los autores mencionados ha sido uno de los más decididos proponentes de la tesis de la precariedad del estado colombiano. 48 Adicionalmente, los argumentos que se basan en la debilidad/precariedad como un rasgo permanente del Estado colombiano carecen de la capacidad de explicar las variaciones recientes del régimen político. 49 El argumento del “colapso parcial” del estado se inspira, por supuesto, en la obra pionera de Paul Oquist (1978) quien utilizó un argumento similar para explicar La Violencia partidista de los años 40 y 50. 50 Recientemente ha proliferado en los Estados Unidos una bibliografía especializada sobre estos casos de bancarrota estatal que debe ser seriamente considerada. Sin embargo, la mayoría de los autores se detienen poco a sopesar las diferencias entre los casos bajo consideración y utilizan indiferenciadamente y de manera ligera conceptos claves como: frágil, débil, en bancarrota (failed) o en proceso de fracasar (failing). En nuestra opinión, es preciso hacer mucha mayor claridad en torno al significado de cada uno de estos adjetivos y utilizarlos con mucha mayor precisión y consistencia. 51 Con respecto a la policía, es importante anotar que luego de la reforma de 1993 éste cuerpo armado ha sufrido un cambio positivo bastante notorio. La recuperación de la Policía demuestra que efectivamente se puede intervenir activamente con el objeto de revertir el proceso de erosión del estado. 52 A diferencia de la época de La Violencia, cuidadosamente estudiada por Oquist (1978), en la actualidad ni las instituciones parlamentarias ni las electorales han sufrido un proceso de derrumbamiento como el que sufrieron en los años 40 y 50. Por eso, creemos que el proceso actual de “colapso parcial” del estado es todavía más limitado que el ocurrido hace medio siglo.

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Adicionalmente, el calificativo de “parcial”, que acompaña el proceso de colapso estatal, señala la incapacidad del estado colombiano de cubrir y controlar algunas regiones (no todas) del territorio nacional. El Estado colombiano ha estado siempre ausente de algunas regiones del país. Este es un hecho ampliamente documentado por geógrafos, sociólogos e historiadores, especialmente aquellos que se han dedicado a estudiar las zonas de colonización.53 Pero también es un hecho que ese precario cubrimiento se ha “contraído” aún más en las últimas décadas, como efecto de la capacidad de otras organizaciones armadas (guerrillas y paramilitares) de ocupar y controlar porciones crecientes del territorio nacional. En algunas de ellas, el Estado ha renunciado al monopolio normativo y coercitivo y casi que le ha delegado el cumplimiento de algunas funciones básicas a organizaciones armadas de derecha, como las AUC en el norte de Antioquia y Córdoba; en otras zonas, el control le es seriamente disputado por organizaciones armadas “enemigas” (las guerrillas), como es el caso de las zonas selváticas donde se ha expandido el cultivo ilícito de coca; finalmente, desde 1998 y en razón de un proceso de negociaciones en curso, el gobierno le ha cedido el control de cinco municipios, con una extensión de 42,000 kilómetros cuadrados (la llamada “zona de despeje”) al comando central de las FARC.54

Luego del período caracterizado por Oquist (1978) como de “derrumbe parcial del Estado”, que se prolonga hasta mediados de la década del sesenta, el período del Frente Nacional puede caracterizarse en muchos sentidos como un período de reconstrucción y fortalecimiento estatal, si bien tal fortalecimiento ocurrió de manera selectiva (Bejarano y Segura Bonnet, 1996). Hartlyn y Dugas coinciden en esta afirmación: “[…] the role of the state changed partially during the National Front period. […] the state’s economic and technical capacities increased substantially”. (1999: 290). El proceso más reciente de erosión estatal pudo haber comenzado desde finales de los setenta, como lo sugiere Posada-Carbó (1998). No obstante, es claro que éste se acelera a mediados de los ochenta, impulsado ante todo por el agravamiento del conflicto interno con la guerrilla y por el crecimiento de las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas. El gobierno de Betancur (1982- 1986) puso todo el acento en los objetivos de la negociación con la guerrilla y la democratización del régimen, pero no logró contrarrestar el alto grado de autonomía que los militares habían logrado durante el gobierno de su antecesor (Julio Cesar Turbay, 1978 – 1982). Por el contrario, su intento de imponer sobre los militares una política de paz contraria a sus intereses, alentó la promoción de grupos paramilitares por parte de algunos miembros del ejército. Tal derivación inesperada de la política de paz, puesta en marcha en 1982, constituye uno de los 53

Ver por ejemplo la obra de Alfredo Molano Bravo. Se trata, sin duda, de un proceso de expansión de las zonas “marrones” definidas por O’Donnell como aquellas donde existe un nivel muy bajo o inexistente de presencia estatal en las dimensiones tanto territorial como funcional o de clase. Ver O’Donnell (1999: 139). 54

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primeros y más graves síntomas de erosión estatal. El gobierno de Barco (1986 – 1990) intentó promover una política de fortalecimiento de la capacidad infraestructural del estado (a través del Plan Nacional de Rehabilitación, PNR) paralela con la política de negociación y pacificación. Sin embargo, el deterioro del aparato de coercitivo del estado, así como el de la justicia, continuaron sin pausa. El período presidencia de Cesar Gaviria (1990 – 1994) constituye el más notable esfuerzo por revertir las tendencias hacia el deterioro de la capacidad normativa y coercitva del estado. Durante este período no sólo se reformó de manera dramática el aparato de justicia (a través de la nueva constitución)55, sino que se hizo un gran esfuerzo fiscal, mediante la asignación de un mayor presupuesto para su funcionamiento, el aumento del salario de los jueces, la mejora de sus condiciones de seguridad y la modernización del aparato logístico.56 En 1993, el gobierno Gaviria convocó dos comisiones consultivas para proponer reformas a la policía y logró la aprobación en el Congreso de un nuevo estatuto de policía.57 En cuanto a la subordinación de los militares al poder civil, este gobierno nombró por primera vez en casi cuarenta años a dos civiles en el Ministerio de Defensa, y en la dirección del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)58. En un esfuerzo por fortalecer el rol de los civiles en materia de defensa y seguridad, creó la Consejería Presidencial para la Defensa y la Seguridad Nacional, la Unidad de Seguridad y Justicia en el Departamento Nacional de Planeación, organismos que tuvieron a su cargo el diseño de una política de seguridad de carácter civil, por primera vez en décadas.59

No obstante tales esfuerzos, la crisis que caracterizó el siguiente período presidencial (1994 – 1998) — ocasionada por la penetración masiva de dineros del narcotráfico en la campaña del presidente electo, Ernesto Samper — dio al traste con los avances que se habían logrado durante la primera mitad de la década de los noventa. Las investigaciones iniciadas por la Fiscalía no sólo incluyeron al propio Presidente de la República y a un buen número de congresistas, sin también al Procurador y al Contralor General. Pese a que el famoso “Proceso 8,000”60 puede haber simbolizado algún grado de 55

Se crearon nuevas instituciones como la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional. Se reformó el cuerpo de policía judicial. En materia penal, se pasó del sistema inquisitivo al sistema acusatorio. También se modificaron las reglas que rigen la elección de los magistrados a las altas cortes. Se crearon nuevos mecanismos pre-judiciales de resolución de conflictos. 56 Entre 1990 y 1993, los recursos públicos destinados a la justicia fueron incrementados en un 105 por ciento en términos reales. Ver Presidencia de la república, “Seguridad para la gente..” (pg. 43). 57 La Ley 62 de agosto 12 de 1993. 58 Organismo encargado de la seguridad del estado. 59 Para un comentario más detallado sobre estas reformas ver Bejarano (1994). También vale la pena leer las memorias del primer Ministro de Defensa civil, Rafael Pardo Rueda ( ). 60 Con ese nombre se conoció el proceso judicial que se abrió en contra tanto del Presidente como de los demás funcionarios del Estado y congresistas acusados de haber recibido dineros ilícitos del narcotráfico.

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fortalecimiento e independencia del poder judicial (bajo la dirección de la Fiscalía), no cabe duda que las evidencias de corrupción y penetración del Estado por parte del narcotráfico, visibles a raíz de dicho proceso, tuvieron un impacto mayor en la pérdida de legitimidad y el retroceso en el proceso de fortalecimiento estatal. El debilitamiento del presidente ocasionado por el escándalo y su obsesión personal por mantenerse en el poder, llevaron a Samper a agudizar dos de las tendencias más negativas de la política colombiana: la práctica de comprar el apoyo de los congresistas a través de la distribución de recursos estatales para su reproducción política (“pork-barrel funds”) y el otorgamiento de más prerrogativas y mayores niveles de autonomía a los militares a cambio de apaciguar los rumores de golpe de estado. Tal como lo muestran Hartlyn y Dugas “… there is no question that paramilitary violence increased significantly during the Samper administration, often with the acquiescence of the armed forces, who failed to take decisive action against paramilitary groups.[…]. Moreover, the percentage of the country’s political homicides committed by paramilitary groups (in cases for which autorship has been determined) increased from 17.9 % in 1993 to 62.7 % in 1996” (1999: 286). 61 De manera simultánea, envalentonados por la crisis del “establecimiento”, los movimientos guerrilleros se negaron a reanudar negociaciones con el gobierno, mientras continuaban su estrategia de expansión territorial a lo largo y ancho del país, financiados gracias al secuestro, la extorsión y a su control sobre amplias zonas de producción petrolera y cocalera. Mirado retrospectivamente, el proceso de erosión del estado que comienza desde finales de los años setenta parece haber empeorado durante toda la década de los ochenta. Durante la primera mitad de la década de los noventa se constata un esfuerzo decidido, por parte de las élites, para recuperar algún grado de coherencia y eficacia estatal a la par con los esfuerzos por democratizar el régimen. Sin embargo, a partir de la crisis desatada durante la presidencia de Ernesto Samper, el proceso de deterioro estatal entra en una pendiente de agravamiento que no parece haber llegado a su fin.

Uno de los indicadores más dramáticos, y más comunmente utilizados para mostrar los procesos de erosión institucional en Colombia es el número de homicidios. Tal como lo señala Posada Carbó, “Where the weakness of the Colombian state appears most evident is in its manifest incapacity to provide security. Certainly, the Colombian state fails the Weberian test: it cannot make any successful claim to the ‘monopoly of the legitimate physical force’. With the highest homicide rate in the world […] the state is far from performing its most basic duty: to guarantee the right to personal security” (1998: 8). El número de homicidios que a diario se cometen en Colombia son el testimonio más elocuente del desacato de las normas de convivencia social. Añádase a ésto los altísimos niveles de impunidad. Los homicidios y la ausencia de castigo producen entonces una especie de reacción en cadena: “when it becomes clear that many violate the law and that

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All statistics on paramilitary violence are taken from Comisión Colombiana de Juristas, Colombia, derechos humanos y derecho humanitario, 1996, Santafé de Bogotá, Comisión Colombiana de Juristas, 1997, pg. 7, 13.

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the costs of doing so are usually nil, the lesson learned further erodes the predictability of social relations” (O’Donnell, 1999: 149)62. De acuerdo con un informe del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses “Cerca de 500,000 personas, la mayoría civiles, murieron de forma violenta en Colombia durante las últimas dos décadas. […] La cifra equivale a más del uno por ciento de la población actual colombiana, que se estima en unos 41 millones de ciudadanos”. (El Tiempo, Octubre 13, 2000)63. Según este mismo informe, “la tendencia en el último cuarto de siglo fue al aumento, con un promedio anual aproximado a los 25,000 homicidios en la última década”64. El homicidio se ha convertido en “la primera causa de muerte en Colombia, dando cuenta del 20 por ciento de los fallecimientos en la población general” y del 25 por ciento de los correspondientes a hombres.65 Según Paul Oquist (1978: 11), entre 1946 y 1966 el conflicto interpartidista de mediados de siglo “dejó como saldo un mínimo de 200,000 muertos”. O sea que entre 1980 y 2000 murieron en Colombia por causas violentas dos veces y media veces más personas, que durante las dos décadas de La Violencia.

Comparativamente hablando, a comienzos de los años sesenta, cuando La Violencia había disminuído, Colombia tenía todavía la tasa de muertes intencionales más alta del mundo. El siguiente cuadro resume los datos que Oquist extrajo del Demographic Yearbook de Naciones Unidas :

Cuadro Nº 11 TASAS INTERNACIONALES DE MUERTES INTENCIONALES PAIS AÑO Tasa por 100,000 habitantes Colombia 1960 34.0 México 1958 31.1 Nicaragua 1959 22.8 Suráfrica 1959 21.2 Burma 1959 10.8 Fuente: Paul Oquist (1978: 11)

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Mauricio Rubio construye el mismo tipo de argumento en su libro, Crimen e impunidad (1999). Ver también Levitt y Rubio (2000). 63 Ver http://eltiempo.terra.com.co/13-10-2000/judi_1.htmil 64 La mayoría de las víctimas están entre los 18 y los 44 años. Las armas de fuego y los puñales son los más usados. En ibidem. 65 Además se han alcanzado niveles dramáticos en fenómenos asociados a la violencia tales como: lesiones, problemas mentales, orfandad, viudez y desplazamiento forzado de población

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Para mediados de los años sesenta la tasa de homicidios disminuyó hasta alcanzar un nivel anual de 20 homicidios por 100,000 habitantes, donde permaneció relativamente estable hasta finales de la década de los setenta. A lo largo de toda la década de los ochenta la tasa de homicidios presentó un incremento significativo hasta alcanzar un nuevo pico cercano a los 80 homicidios por 100,000 habitantes en 1991. Desde entonces ha disminuído sólo levemente.66

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Los niveles de violencia en Colombia son inusitadamente altos, incluso si se los compara con otros países latinoamericanos. Solo El Salvador sobrepasó a Colombia en términos de tasas de homicidio en la década pasada. Ver Levitt y Rubio (2000: 3-4).

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CUADRO Nº 12 COLOMBIA: TOTAL MUERTES VIOLENTAS, 1970 – 1997 AÑO

Total Muertes Violentas

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

4,445 4,885 5,073 5,200 5,566 5,788 6,349 6,989 7,073 8,000 9,122 10,713 10,580 9,721 10,694 12,899 15,672 17,419 21,100 23,312 25,320 28,872 29,601 27,634 26,644 25,657 26,665 27,085

Fuente: Comisión Colombiana de Juristas, Cuadro 1, “Evolución de la situación de derechos humanos y violencia socio-política en Colombia, 1970 – 1997”. Las cifras de población (en miles de habitantes) son las siguientes: 1970: 23,132; 1980: 29,719; 1990: 34,970; 1999 (estimada): 41,564. La fuente de estas cifras es Inter-American Development Bank, 1999 Annual Report (2000: 141).

♦ La pérdida del monopolio estatal de la violencia

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Tilly propone una visión descarnada del proceso de formación del estado en su artículo “War Making and State Making as Organized Crime” (1985). Si bien su argumento se basa fundamentalmente en la experiencia europea, debe servir para recordarnos que todo proceso de construcción estatal tiene una dimensión coercitiva inevitable.67 Gracias al monopolio de los medios de coerción, los estados se dedican a cuatro tareas básicas que Tilly define como 1) “hacer la guerra”, es decir, eliminar o neutralizar a sus rivales fuera del territorio; 2) “construir el estado”, es decir, eliminar o neutralizar a sus enemigos dentro del territorio; 3) “protección”, es decir, eliminar o neutralizar a los enemigos de sus clientes; y 4) “extracción”, es decir, adquirir los recursos para cumplir con las tres anteriores. (Tilly, 1985: 181).

Las cuatro actividades dependen de la tendencia del Estado a monopolizar los medios concentrados de coerción. Según Tilly, estas funciones se superponen, se entrecruzan, y además, el éxito en el cumplimiento de una de ellas generalmente refuerza a las demás. “Thus, a state that successfully eradicates its internal rivals strengthens its ability to extract resources, to wage war, and to protect its chief supporters” (1985: 181). De manera inversa, argumentamos nosotros, el incumplimiento de cualquiera de ellas tienden a debilitar a todas las demás. Un estado como el colombiano, que no es capaz de eliminar o neutralizar a sus rivales dentro del territorio, tampoco podrá eliminar o neutralizar a los enemigos de sus potenciales “clientes” (los ciudadanos), ni de extraer los recursos para cumplir con sus funciones básicas. Así, la debilidad del estado — que se origina en su incapacidad para monopolizar los medios de coerción en la sociedad —, se convierte en un círculo vicioso que lo debilita cada vez más, en la medida en que surgen y se consolidan poderosos rivales del estado (como la guerrilla, los paramilitares, y los ejércitos privados del narcotráfico), que ejercen control sobre numerosas zonas del territorio nacional, poniendo en cuestión las nociones de coherencia estatal e imperio de la ley.

La historia de la guerrilla colombiana es un tema que desborda el presente trabajo.68 En Colombia, la primera generación de guerrillas surgió en los años sesenta, coincidiendo con la oleada de movimientos insurgentes que siguió al triunfo de la revolución cubana. La diferencia entre Colombia y otros países de América Latina es que en Colombia los experimientos guerrilleros de los sesenta no sólo sobrevivieron, sino que se consolidaron. Adicionalmente, en los setenta y ochenta surgieron otros nuevos que han sido llamados los movimientos guerrilleros de segunda generación (Pizarro, 1996). Estos últimos negociaron su reincorporación a la vida civil durante la primera mitad de la década de los 67

Michael Mann se refiere a ésta dimensión como el “poder despótico” del Estado. Ver Mann

(1984). 68

Para una historia de la guerrilla colombiana ver Pizarro (1991 y 1996).

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noventa. También lo hizo uno de los antiguos movimientos surgidos en los sesenta, el Ejército Popular de Liberación, EPL. Sin embargo, los dos grupos guerrilleros más grandes y mejor armados, las FARC y el ELN, permanecen activos. Estos dos grupos han crecido exponencialmente a lo largo de las dos últimas décadas, confirmando el proceso de deterioro estatal que hemos venido reseñando.69 Según Camilo Echandía, entre 1978 y 1995 , el número total de frentes guerrilleros pasó de 15 a 102, aproximadamente. Las FARC incrementaron sus frentes de 8 a 65 y el ELN de 3 a 35 (Echandía, 1999: 102103). Por otro lado están los llamados “paramilitares”, una etiqueta que sirve para cobijar una amplia gama de grupos de justicia privada que muestran diversos orígenes sociales y despliegan diferentes tácticas operativas. Estos van desde los grupos de campesinos genuinamente organizados en grupos de “autodefensa”, hasta los más descompuestos sicarios e incluso mercenarios contratados, pasando por los grupos de limpieza social (primordialmente urbanos) y las guerrillas rurales de derecha (configuradas al estilo de la “Contra” nicaragüense). El proceso más notable, en lo que tiene que ver con el desarrollo paramilitar, aparte de su inusitado crecimiento70, es el surgimiento de una organización que pretende centralizar y controlar estos disparatados grupos de justicia privada. Las AUC (Autodefensas Unidas de Colombia)71 surgieron del “éxito” incial del grupo paramilitar comandado por los hermanos Fidel y Carlos Castaño (Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá, ACCU), ubicado en los límites de Córdoba y Antioquia. Son una especie de coordinadora paramilitar (a semejanza de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, creada en 1987 por las FARC, el ELN, el EPL y el M-19), que busca convertirse en una sólida organización contraguerrillera que sirva de “sombrilla” y cobije a la multiplicidad de grupos y grupúsculos que actúan con una intención similar: combatir a la guerrilla y defender al “establecimiento” a sangre y fuego.

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Para las FARC ver Rangel (1999). Los trabajos de Camilo Echandía (1999 a y b) son extremadamente útiles para observar el proceso de expansión guerrillera en Colombia. 70 Dice el artículo de Semana que las Autodefensas Unidas de Colombia tienen tres escuelas de entrenamiento de las cuales egresaron 3,000 nuevos hombres en el año 2,000. Según “Duncan”, el director de una de las escuelas, al año se presentan —solamente en la escuela de Córdoba— unos 1,000 jóvenes para enlistarse voluntariamente en las AUC. Luego del proceso de selección y entrenamiento, generalmente quedan 500. El gobierno denunció por primera vez en 1987 en el Congreso la existencia de 138 grupos de autodefensa con un total de 650 hombres. Hoy se estima que tienen entre 6,000 y 8,000 combatientes. De ellos un 30 por ciento proviene de las filas de las guerrillas, y más de 1,000 son ex-soldados y ex-policías, incluídos 35 ex-oficiales y 100 ex-suboficiales, según lo ha dicho el propio Carlos Castaño. Entre 1998 y 2000, según el Ministerio de Defensa, “han crecido en un 81 por ciento, cinco veces más que la guerilla durante el mismo período”. (Semana.com, pg. 3) 71 La información proviene en su mayoría de “La guerra de los paras”, artículo aparecido en Semana.com, abril 5 de 2001. Hhttp://semana.terra.com.co

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La táctica privilegiada por los paramilitares ha sido la realización de masacres de poblaciones enteras, destinadas a causar terror en la población.72 A esto se suman los asesinatos selectivos y algunos combates esporádicos con la guerrilla. Se calcula que los paramilitares han hecho presencia armada en 409 municipios (40 por ciento del total de municipios del país), la mayoría en zonas rurales de los departamentos de Antioquia (Urabá) y Córdoba, los departamentos con límites en el Magdalena Medio y los dos Santanderes. Más recientemente han declarado su entrada a ciudades como Barrancabermeja, Montería, Medellín y Bogotá. Pero su participación en política no se limita a la guerra: también han ejercido su influencia a través de elecciones al promover concejales, alcaldes, diputados y congresistas. En las zonas donde ejercen el control actúan, al igual que la guerilla, como verdaderos proto-estados: “regulan la moralidad de los pueblos (en Tierralta, Córdoba, el comandante paramilitar de la zona les dio a los hombres un mes para decidir si se quedan con su esposa o con su amante), impulsan proyectos de desarrollo local […] y administran la pena de muerte, sin juicio, a ladrones, prostitutas, homosexuales y drogadictos”73).

Adicionalmente, Colombia se ha convertido en territorio fértil para el mercado negro de armas. En 1994, se hablaba de 3.5 millones de armas en manos de civiles. Según una eencuesta más reciente (Cuellar, 1997 citada en Rubio, 1999: 212-213), el 11 % de los colombianos dice poseer un arma de fuego. Esto quiere decir que, si la población se calcula en 41 millones de habitantes, hoy en día circulan más de cuatro millones de armas en el territorio nacional.

El símil propuesto por Tilly ( 1985: 169) – según el cual podemos concebir a los “warmakers” y “state-makers” como “coercive and self-seeking entrepreneurs”, resulta en extremo adecuado explicar la dinámica que existe hoy en Colombia entre el estado y esos proto-estados (“aspiring state-makers”) que son la guerrilla (especialmente las FARC) y los paramilitares, (especialmente las AUC). Siguiendo a Tilly, éstos serían concebidos como “empresarios coercitivos” — los cuales ejercen una “explotación coercitiva” en las regiones que dominan, y compiten entre sí por el monopolio de los medios de coerción. La guerra se explica gracias al esfuerzo que cada una de estas empresas invierte en controlar o superar a sus competidores con el fin de disfrutar las ventajas del poder dentro de un territorio seguro y en expansión (Tilly, 1985: 172). El problema es, por supuesto, que esta situación es totalmente contraria a cualquier esfuerzo de consolidación democrática.74 72

En el año 2000 asesinaron 988 civiles fuera de combate, según datos del Ministerio de Defensa. Los datos de masacres durante la segunda mitad de los noventa se encuentran en Zuluaga Nieto (2000). 73 La cita proviene directamente del artículo de Semana, “La guerra de los paras”, en Semana.com, pg. 3. 74 La dificultad radica en que, a diferencia de los siglos XVII o XVIII, a finales del siglo XX y comienzos del XXI el proceso de construcción del estado debe adelantarse en un espacio acotado por una opinión nacional y un régimen internacional que exigen el respeto por la democracia y los derechos humanos. Este constituye el dilema fundamental de Colombia y seguramente de muchos otros países,

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♦ La pérdida de la capacidad “normativa” del Estado Pero el estado no tiene solamente esta dimensión coercitiva, de la cual derivan, en opinión de Tilly sus aparatos extractivo y burocrático-administrativo. El estado tiene una importante dimensión normativa que, si bien se apoya sobre el monopolio de la coerción, no se reduce a éste.75 Un Estado democrático no sólo reclama el monopolio de la violencia en la sociedad sino sobre todo, reclama que tal monopolio es una condición necesaria para garantizar de manera efectiva los derechos y las libertades de los ciudadanos bajo su jurisdicción. El Estado, y las organizaciones en que éste cristaliza, no adquieren centralidad dentro del territorio única y primordialmente gracias al monopolio de la fuerza; éste es ante todo un instrumento para su finalidad esencial: el establecimiento de un cierto orden interno, la reducción de la incertidumbre, la creación de una cierta base de predictibilidad necesaria para el desarrollo de una inmensa gama de activides y relaciones sociales. Ese orden, tal como lo afirman Mann (1984) y también O’Donnell (1999) no es nunca igualitario, ni socialmente imparcial; sea cual sea su signo ideológico respalda y contribuye a reproducir relaciones asimétricas de poder. No obstante, “es de todas formas un orden, en el sentido de que múltiples relaciones sociales son llevadas a cabo sobre la base de normas y expectativas estables” (O’Donnell, 1999: 135).

El bien público por excelencia que provee el estado (y la razón última de su existencia) es un cierto “orden social” que reduce la incertidumbre y permite la interacción de múltiples agentes sociales en un contexto estable y predecible.76 Tanto la defensa del territorio, como la seguridad del propio estado, como la protección de los ciudadanos, son parte esencial de ese orden estable y predecible. Por supuesto que hay distintos tipos de órdenes sociales, y que no todos son igualmente deseables, al menos desde una perspectiva que privilegie la democracia. En sociedades democráticas, el estado ofrece un cierto orden social donde todos los ciudadanos son iguales ante la ley, es decir, donde todos los ciudadanos tienen derecho a la “igualdad de tratamiento”, si bien no asiáticos y africanos, en pleno proceso de construcción estatal: ¿cómo monopolizar la justicia y los medios de coerción, respetando y promoviendo simultáneamente los derechos civiles y políticos de todos los ciudadanos? 75 Esta dimensión normativa (que O’Donnell llama “legal”) del Estado ha sido objeto de algunos de los trabajos más recientes de Guillermo O’Donnell (1999, a y b; 2000). 76 Esta virtud es resaltada por autores como Finnis y Krygier. The rule of law, when working properly, “brings definition, specificity, clarity and thus predictability into human interactions” (John Finnis, 1980, as quoted by O’Donnell, 1999: b: 334). “At a bare minimum … the point of the rule of law —and its great cognitive and normative contribution to social and political life — is relatively simple: people should be able to rely on the law when they act” (Krygier, as quoted by O’Donnell, 1999, b: 335). El énfasis es nuestro.

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necesariamente a la “igualdad de influencia” (cfr. Elster). Esta igualdad de tratamiento, estado de derecho (rule of law) o extensión universal de los derechos y libertades civiles, a su turno, es crucial para la democracia. Esta última no pueden existir sin las primeras. Ambas presuponen un estado capaz de garantizarlas. A diferencia de lo que plantea O’Donnell acerca de casos como Argentina, Brazil y Perú (1999), la crisis y desintegración del estado en Colombia no está asociada al patrón de acumulación de capital, ni a la matriz estado-céntrica (cfr. Cavarozzi), ni a los ajustes impuestos por la globalización económica, comunmente asociados a la oleada neoliberal. En el caso colombiano se trata más bien de una pérdida de la centralidad y de la capacidad normativa del estado ocasionada principalmente por la pérdida del monopolio de la coerción y la consiguiente erosión de los aparatos del estado encargados de proveer la defensa, la seguridad y la protección de los ciudadanos, sumada a la emergencia, como corolario, de poderosos actores no-estatales que le disputan al estado ese monopolio así como el control del territorio y de la población. De manera similar, el ejercicio de una “ciudadanía de baja intensidad”77 en Colombia, no obedece sólamente a la pobreza y la exclusión social; 78 es causada por la incapacidad del estado para respaldar los derechos y libertades básicas de los habitantes, empezando por la vida. Es decir que se trata de un nivel de contracción e incompetencia del Estado que es anterior a, y quizás más grave que, el de su capacidad de proveer ciertos servicios y satisfacer ciertas necesidades materiales básicas.

Pese a no compartir su hipótesis causal, sí compartimos con O’Donnell la convicción de que buena parte de la crisis de los estados contemporáneos en América Latina está asociada con su dimensión legal o normativa. La descripción del proceso de erosión de los estados latinoamericanos presentada por O’Donnell parece escrita a la medida del caso colombiano: “Un estado ineficaz coexiste con esferas de poder autónomas que también tienen una base territorial. Los estados se tornan ostensiblemente incapaces de imponer regulaciones efectivas sobre la vida social a lo largo de sus territorios o sus sistemas de estratificación. Provincias o distritos periféricos respecto del centro nacional (…) crean (o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzar extremos de dominación personalista — … — abiertos a todo tipo de prácticas violentas y autoritarias” (1999: 138). En un mapa imaginario que siguiera las pautas de color sugeridas por O’Donnell, sin duda Colombia aparecería cubierta de color marrón.79

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La expresión es de O’Donnell (1999: 142). Esta hipótesis es sostenida por Hersbergh (1999). 79 El color marrón significa que el estado tiene un nivel muy bajo o inexistente de presencia tanto en términos territoriales como funcionales o de clase. Ver O’Donnell (1999: 139). 78

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En el caso colombiano, la pérdida de la capacidad normativa del estado genera una situación contradictoria: si bien los derechos democráticos (a la participación y la competencia) son respetados, el componente liberal de la democracia (los derechos humanos y las libertades civiles) son violados de manera sistemática. El derrumbe de la capacidad normativa del estado colombiano se evidencia en la parálisis de ciertos aparatos (el de justicia), la ineficacia de otros (la policía) y la abierta desfiguración en sus funciones de otros (las fuerzas militares). Pero no se reduce a esos aparatos: afecta también la dimensión menos tangible pero igualmente importante del estado que tiene que ver con su legitimidad, en el sentido de constituírse de manera creíble en el centro normativo de la sociedad. La quiebra de la autoridad del estado en algunas zonas del país ha permitido la existencia de regiones enteras (el norte de Antioquia, una gran porción de Córdoba, zonas del Magdalena Medio, las zonas cocaleras del piedemonte llanero y la cuenca amazónica, la llamada “zona de despeje”) donde guerrillas, paramilitares y barones de la droga han organizado “proto-estados” tanto en el sentido coercitivo, como en el sentido normativo de la palabra. La situación de muchas regiones colombianas, en manos de actores armados fuera del control del estado, puede describirse de la siguiente manera: “These are subnational systems of power that, oddly enough for most extant theories of the state and of democracy, have a territorial basis and an informal but quite effective legal system and that coexist with a regime that, at least at the center of national politics, is polyarchical”. (1999, b: 314).

Estas regiones están lejos de funcionar como “poliarquías”, o democracias a nivel regional y local. La elecciones presidenciales y para el Congreso pueden funcionar de manera más o menos transparente.80 Pero las elecciones locales y regionales son, por lo general, mucho menos limpias, libres y competitivas; en ellas juega un papel muy importante la intimidación, la amenaza y el uso de la fuerza.81 Estas regiones, en su mayoría rurales, eligen también a sus representantes al nivel nacional. Esto, tal como lo señala O’Donnell, “highlights the question of who represents and what is represented in the institutions of the national regime and, more specifically, of how one conceptualizes a polyarchical regime that may contain regional regimes that are not at all polyarchical” (1999, b: 315). El caso colombiano no sólo muestra evidencias concretas de este tipo de paradójica situación (por no decir esquizofrénica), sino que ratifica la necesidad de teorizar acerca de su impacto sobre la democracia. Sin duda, “our theories must come to terms with […] the extent to which a polyarchical regime coexists with a properly democratic rule of law (or an estado democrático de derecho).” (O’Donnell, 1999, b: 325).

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Aunque debe recordarse que durante la campaña presidencial para las elecciones de 1990 en Colombia fueron asesinados tres candidatos presidenciales: Luis Carlos Galán, Carlos Pizarro y Bernardo Jaramillo. Uno más, Jaime Pardo Leal, había sido asesinado dos años atrás, en 1987. 81 A propósito de las distorsiones que la violencia causa en las elecciones locales ver Dávila y Corredor (1998), y los trabajos de Miguel García (2000 a yb).

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El deterioro de la capacidad normativa del estado tiene, por decirlo de alguna manera, dos caras. Por un lado, está su incapacidad para proteger a los ciudadanos de las agresiones causadas por sus propios agentes o por sus rivales. Pero la obligación del estado no solamente es proteger a sus ciudadanos, sino castigar a aquellos que los agreden. Si no hay investigación ni castigo para los agresores, se incumple una promesa del estado, su deber primero y su razón última.82 La impunidad es, por lo tanto, es la otra cara de la incapacidad del estado.

La impunidad avanza de la mano con los demás fenómenos que hemos incluído aquí como síntomas de la erosión y colapso “parcial” del estado. Los niveles de criminalidad se desbordan ante un estado que es incapaz de prevenirlos o contenerlos. A la par, surgen todo tipo de organizaciones criminales encargadas de hacer justicia “por propia mano”. Según Juan Méndez, “The emergence of a variety of violent criminals who are not clearly identified as state actors is also a salient feature of this picture [of lawless state violence]. Private armies and vigilante squads complicate the matter of assigning responsibility. It is not always clear that their actions are conducted under color of authority, or even that they are officially tolerated, although in certain regions evidence to that effect is not lacking. Yet, even if no policy exists of encouraging these actions, their existence and growth demonstrate a signal weakness in the ability of the state to keep peace and maintain order” (1999, a: 21).

La debilidad de las instituciones estatales a la hora de proteger a los ciudadanos del potencial abuso derechos, sumada a su incapacidad para castigar a los culpables y para proveer mecanismos eficaces de resolución de conflictos,83 es sin duda una de las más grandes amenazas de la democracia, tanto en Colombia como en el resto de América Latina. Buena parte de esa debilidad es atribuíble a la situación deplorable de los aparatos de administración de justicia en todo el continente. En casi toda América Latina se señala la ausencia de una verdadera independencia judicial como el problema central de la justicia. También es clara de la necesidad de modernizar los aparatos de justicia y adaptarlos a nuevas situaciones y problemas cambiantes (Domingo, 1999). En Colombia, el problema de la independencia judicial fue resuelto gracias a los pactos del Frente Nacional que pusieron en vigencia un sistema de cooptación para el nombramiento de jueces y magistrados que garantizó por muchos años (hasta 1991) su independencia y autonomía frente a los políticos. Por supuesto que el sistema judicial comparte con el resto de América Latina problemas tales como falta de presupuesto, atraso técnico y administrativo, y congestión. Pero el problema mayor parece ser de “desbordamiento” de 82

Tal como lo afirma Juan Méndez,“those whose duty it is to stop those murders and other abuses do little to bring the perpetrators to justice and even less to discipline them administratively. […] These crimes go generally uninvestigated and regularly unpunished, and […] a clear duty on the part of the state is thus violated” (1999, a: 20). 83 Sobre las deficiencias de la justicia para resolver los conflictos sociales en América Latina ver el sugestivo artículo de Luis Pásara (…)

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su capacidad física para tramitar los conflictos de la sociedad, particularmente para tramitar los conflictos que tienen una gran tendencia a tornarse violentos. Y ese “desbordamiento” tiene causas muy claras; por un lado, el aumento radical de los niveles de criminalidad desde finales de los setenta, comienzos de los ochenta, asociados al crecimiento de la guerrilla pero sobre todo a la explosión del negocio de las drogas. Por el otro, el impacto devastador que ha tenido la corrupción, la intimidación, la amenaza y la violencia ejercida por los actores armados contra los miembros del aparato de justicia. Las cifras presentadas por Mauricio Rubio (1999, b) son alarmantes: “En 1987, luego del asesinato de 53 funcionarios judiciales, una encuesta realizada entre jueces señalaba su preocupación por la ‘inseguridad para los miembros de la rama’. El 25.4 % de los encuestados manifestaba que ellos o sus familias habían sido amenazados por razón de sus funciones. […] Los jueces se han visto más afectados por la violencia que el resto de los ciudadanos, inclusive de aquellos que residen en las zonas más violentas del país, o del personal de las fuerzas armadas” (Rubio, 1999, b: 213 – 214).

Este ataque sistemático contra funcionarios de la rama judicial explica en parte la creciente incapacidad del estado colombiano para castigar a los culpables de las violaciones cometidas o bien por sus propios agentes, o bien por otros actores armados no estatales. Esta situación de intimidación, amenaza y agresiones contra los jueces de la república forma parte fundamental del proceso de deterioro del estado que hemos venido constatando. De todos los sectores del estado, el que ha sufrido un verdadero asedio durante las dos últimas décadas ha sido el aparato de justicia.

El deterioro en la prestación del servicio de justicia por parte del estado no es, por lo tanto, un hecho aislado. Tal y como lo muestra Rubio, existe “una asociación negativa entre la violencia, medida por la tasa de homicidios, los grupos armados y varios de los indicadores de desempeño de la justicia penal. En las últimas dos décadas, la tasa de homicidios colombiana se multiplicó por más de cuatro. En forma paralela, se incrementó la influencia de las principales organizaciones armadas. En el mismo lapso, la capacidad del sistema penal para investigar los homicidios se redujo a la quinta parte. La proporción de homicidios que conducen a un juicio, que en los sesenta alcanzó a superar el 35 % es en la actualidad inferior al 6 %. Mientras que en 1975 por cada cien homicidios el sistema penal capturaba más de 60 sindicados, para 1994 ese porcentaje se había reducido al 20 %. Las condenas por homicidio, que en los sesenta alcanzaban el 11 % de los homicidios cometidos no pasan del 4 % en la actualidad” (Rubio, 1999, b: 215).

Colombia presenta tasas de impunidad que no sólo son alarmantes, sino que continúan empeorando pese a la reforma judicial puesta en marcha con la Constitución de 1991 y al enorme esfuerzo fiscal que se ha hecho desde principios de los noventa en lo referente al

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gasto en justicia.84 Con tasas de impunidad que superan el 96 por ciento85, sin duda podemos afirmar que el aparato de justicia y la capacidad normativa del estado han colapsado en Colombia.

Para Concluír… Luego de esta exposición creemos que quedan pocas dudas en torno a la quiebra, derrumbe o colapso del estado colombiano, en su dimensión normativa y coercitiva. Lo que es más evidente es la ausencia de un estado en el cual, tal y como lo define Kriegel, “the sovereign’s confiscation of all acts of war, his monopoly on the sword of justice, brings about individual security by means of the rule of law”86. Y sin un estado democrático de derecho87, la democracia se torna imposible. La ausencia de un estado democrático de derecho no sólo amenaza la seguridad individual de los ciudadanos y el ejercicio de los más mínimos derechos humanos y civiles. También pone el cuestión las dimensiones de participación y competencia que caracterizan a todo régimen político democrático.

Entendemos que la reconstrucción de un estado democrático de derecho es requisito sine qua non, para la consolidación de la democracia política en Colombia. Sin embargo, proponemos que las dos tareas —pese a lo difícil que puede sonar —deben darse no secuencial, sino simultáneamente. Es decir, no pretendemos abogar por una reconstrucción del Estado como prioridad temporalmente anterior a la democracia. Tal ejercicio puede conducir a la reconstrucción de un estado autoritario, enemigo de un 84

El gasto en justicia promedio, expresado como porcentaje del PIB, creció de 0,50 % entre 197079, a 0,60 % entre 1980–89, hasta alcanzar el 0,99 % entre 1990-98. Es decir que se duplicó en los últimos treinta años. La tasa de crecimiento real anual fue de 4,36 % en los setenta, 5,80 % en los ochenta y de 11,11 % en los noventa. La crisis de la justicia y la Constitución del 91 explican los notables aumentos de la década de los noventa. Ver Ariza et al. (2000: 77 - 78). 85 Otros datos referidos a la impunidad y la crisis de la justicia pueden encontrarse en Uprimny y García y Uprimny (1999); Ariza et al. (1999) y Ariza et al. (2000) 86 Kriegel, citado por Posada-Carbó (1998: 14). 87 Puesto que la traducción de “rule of law” como “estado de derecho” nos parece insuficiente, preferimos ceñirnos a la elaborada descripción que O’Donnell hace de lo que entiende por “estado democrático de derecho”, el cual implica “the legally based rule of a democratic state. This entails that there exists a legal system that is itself democratic, in three senses: first it upholds the political freedoms and guarantees of polyarchy; second, it upholds the civil rights of the whole population; and third, it establishes networks of responsibility and accountability that entail that all agents, public and private, including the highest placed officials of the regime, are subject to appropriate, legally established controls of the lawfulness of their acts. […] As long as it fulfills these three conditions, such a state is not just a state ruled by law; it is a democratic legal state, or an estado democrático de derecho” (O’Donnell, 1999, b: 318319).

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orden democrático, o en el peor de los casos, a una reconstrucción mafiosa del Estado como parece haber sucedido en Perú bajo Fujimori. La lucha por la reconstrucción del estado debe estrechamente ligada a la lucha por la reconstrucción y la profundización de la democracia. Debe ser una lucha por la reconstrucción de un estado democrático, o de un estado en democracia. El desafío puede resumirse así: de cómo reconstruir la autoridad sin autoritarismo, es decir que a la par con la reconstrucción de una autoridad central debe darse el fortalecimiento de las instancias llamadas a controlarla y a evitar cualquier exceso en el ejercicio de la misma.88 BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA ARCHER, Ronald. 1995. “Party Strength and Weakness in Colombia’s Besieged Democracy”. In Scott Mainwaring and Timothy R. Scully (editors), Building Democratic Institutions. Party Systems in Latin America, Stanford, Stanford University Press. ARIZA Libardo, Antonio Barreto y Olga Lucía Gaitán. 1999. “La justicia en 1998”, en Luis Alberto Restrepo (editor), Síntesis 1999. Anuario Social, Político y Económico de Colombia, Bogotá: IEPRI – Fundación Social – Tercer Mundo Editores. —————, Antonio Barreto y Manuel Iturralde. 2000. “La administración de justicia”, en Luis Alberto Restrepo (editor), Síntesis 2000. Anuario Social, Político y Económico de Colombia, Bogotá: IEPRI – Fundación Social – Tercer Mundo Editores. BEJARANO, Ana María. 2001. “The Constitution of 1991: An Institutional Evaluation Seven Years After”. In Charles Bergquist, Ricardo Peñaranda and Gonzalo Sánchez G. (editors), Violence in Colombia 1990 – 2000, Waging War and Negotiating Peace, Wilmington, DE: Scholarly Resources Inc. BEJARANO, Ana María. 1996. “Para repensar las relaciones estado, sociedad civil y régimen político. Una nueva mirada conceptual”. In Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales, Vol. 2, Nº 2-3 (abril-septiembre), pp. 113 – 144. BEJARANO, Ana María y Renata Segura Bonnet. 1996. “El fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional”. Controversia, Nº 169, Segunda Etapa, noviembre de 1996. COLLIER, David and Steven Levitsky. 1997. “Democracy with Adjectives. Conceptual Innovation in Comparative Research”. World Politics, Vol. 49, April, Nº 3: 430 – 451. COMISION COLOMBIANA DE JURISTAS. 2000. Panorama de derechos humanos y derecho humanitario en Colombia. Informe de avance sobre 2000, Bogotá, Comisión Colombiana de Juristas. DAVILA, Andrés y Ana María Corredor. 1998. “Las elecciones del 26 de octubre: ¿Cómo se reprodujo el poder local y regional?”. In Ana María Bejarano y Andrés Dávila (compiladores). Elecciones y Democracia en Colombia, 1997 – 1998. Bogotá: Universidad de los Andes – Departamento de Ciencia Política – Fundación Social – Veeduría Ciudadana a la Elección Presidencial.

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A propósito ver Schedler, Diamond y Plattner, eds. (1999).

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bejpiza  

∗ Ponencia presentada para el seminario “Advances and Setbacks in the Third Wave of Democratization in Latin America”, organizado por el Hel...

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