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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

La lucha contra la corrupción en Venezuela : balance y perspectiva en el marco de la nueva administración pública Wladimir A. Pérez Parra INRODUCCION La sociedad del conocimiento nos ha conducido a un individualismo donde la obtención de los beneficios personales es lo que más prevalece, pero a su vez también los valores solidarios están propiciando un fuerte debate en la actualidad. La complejidad de esta nueva sociedad ha llevado a la discusión desde diferentes perspectivas. La globalización nos ha formado la idea para unos que en la sociedad de hoy todo vale, y para otros nada vale. Dentro de este gran debate hay que rescatar, las voluntades solidarias que proponen la promoción de valores de cooperación, que dentro del sector público es necesario rescatar y prevalecer. Por ser el mismo un sector que incumbe a todos, y más aun por que todo lo que haga el sector público, para bien o para mal nos afectan por igual. Abordar la ética y la corrupción, términos que están unidos, en la administración pública no solo puede hacerse desde punto de vista de mecanismos normativos y de control legal, también se puede lograr desde la óptica de los cambios culturales que pueden ir desde la adaptación de los individuos al medio y al proceso de socialización sin dejar a un lado el aspecto psicológico. Así como también esta la perspectiva filosófica que se refiere a los problemas morales y de los deberes de los individuos y su actuación en ámbito público sobre los conflictos de intereses que estos tienen que enfrentarse. Sin desconocer que la ética pertenece al mundo de la filosofía al igual que los valores y la moral. Tambien sabemos que la administración pública es el instrumento de la acción gubernamental para el beneficio colectivo. La etica pública deja de ser una discusión de unos pocos filósofos en el momento en que el gobierno ejerce el poder por medio de la administración pública, esta a su vez es la que le da la legitimidad al Estado por sus actuaciones. A través de ella podemos darnos cuenta lo que esta bien y lo que esta mal dentro del ámbito estatal. Es aquí donde deja de ser un problema filosófico y pasa a la cotidianidad. En simples palabras nadie quiere o desea que la clase política ni los funcionarios públicos hagan desde el gobierno manejos deshonestos. El mal manejo de los recursos públicos se ha convertido en un problema muy sensible para la ciudadanía, la que hoy está más atenta y hace un seguimiento mas de cerca de la actuación de los funcionarios. No esta de más recordar que los medios de comunicación escriben lo que los lectores quieren que se diga, es por ello que la ciudadanía se ha volcado a formular denuncias sobre el mal manejo de los recursos públicos. Cuando se desvían de los verdaderos fines y se procede en contra de la ética pública nadie está dispuesto a aceptar tal situación. La ética pública, es uno de los planteamientos principales en el debate actual de la nueva gestión pública. Al hablar de modernización, se involucra el rescate de la ética para lograr una verdadera transformación en el manejo de la cosa pública. La transparencia en la administración de los recursos y la actitud frente a la sociedad es una de las diferencias entre el viejo paradigma burocrático y el posburocrático. En nuestros países es necesario abrir un debate para lograr consensos en torno al modelo de Estado que debemos definir. “ Hay que definir el modelo Estado y después buscar los mejores instrumentos de gestión acordes con los objetivos y condicionantes del modelo de Estado seleccionado.” 1La búsqueda de soluciones a los problemas que afronta el sector público es impostergable, sobre todo por la enorme 1

Carles Ramió, Pág. 84.


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presión a la que está sometida la administración pública por su disfuncionamiento administrativo, que pone en peligro al sistema político. La deslegitimación viene dada por la poca credibilidad ante la ciudadanía que cada día percibe unos servicios públicos más deficientes. Es necesario proponer soluciones para los cambios importantes que están sucediendo, desde un modo de gestionar, cuyo punto de partida debe ser el análisis de los fenómenos de la modernización, iniciado previamente un modelo de Estado y sociedad. La modernización debe constituirse en una respuesta a las exigencias de la sociedad civil. El nuevo modelo de Estado y la modernización no sólo debe ser un proceso técnico sino también ético y de valores. Debe prevalecer la eficiencia, la equidad y la solidaridad en el curso de la internacionalización del Estado, el cual, desde la perspectiva de la nueva gestión pública, intenta reducir la disfunción administrativa que esta generando el déficit fiscal. La crisis de la administración burocrática viene dada por la calidad de los servicios que suministra. Frente a este problema, lo que se busca es mejorar la prestación de los servicios públicos con la inevitable orientación del ciudadano-cliente, que se diferencie del ciudadano-súbdito, donde el Estado descentralizado y funcional pretende incentivar la participación de la sociedad civil de manera más directa en la gestión de servicios e incorporar a las organizaciones no gubernamentales en proyectos de interés público. El planteamiento que se hace hoy sobre la modernización es el desarrollo de una administración pública sustentable sobre la base de un modelo de Estado posburocratico. En la actualidad, se han perdido prácticamente las perspectivas para analizar la llamada realidad sociopolítica. El poder ha caído en la deslegitimación, y lamentablemente los gobiernos no están a la altura de las circunstancias actuales. Inclusive, frente al incumplimiento de los funcionarios públicos no hay norma que valga. En el transcurso del presente trabajo que nos ocupa, vamos a tratar lo relativo a las implicaciones éticopolíticas de la corrupción en la Administración Pública Venezolana. Como es bien sabido la configuración del Estado en Venezuela ha estado marcada por un carácter centralizado, donde las decisiones siguen líneas orientadas en forma vertical. Esta configuración se refleja en el manejo que se hace de los asuntos públicos, y como tal de la política y de los recursos en general. Obviamente la aparición del petróleo se convirtió en un instrumento que propicio el crecimiento y la expansión del Estado. Luego con el surgimiento de la democracia en 1958 se fortaleció el papel de los partidos, su extensión a nivel nacional y se abrieron los espacios de la participación, pero también crecieron redes clientelares alimentados por el ingreso petrolero y el manejo de los recursos públicos en forma desproporcionadamente desordenada, a tal punto que la democracia Venezolana se convirtió en el símbolo de la corrupción en América Latina. Esta situación ha sido ampliamente rechazada hasta el punto que la sociedad venezolana se ha embarcado en una aventura política antipartido desde 1998, con las consecuencias que hoy lamentamos. Igualmente la corrupción se refleja en la mala calidad de las políticas y en la pésima prestación de los servicios públicos, lo cual, pone entredicho la capacidad administrativa del Estado. Bajo estas premisas trataremos de explicar cómo el fenómeno de la corrupción en Venezuela se ha convertido en una especie de conducta estandarizada que ha invadido los diferentes niveles de la administración pública y donde los principales actores políticos no encuentran los canales éticos normativos para producir los cambios requeridos en el nivel institucional, estos con vistas a modernizar y activar el rendimiento de la administración pública sobre la base de algunos criterios aplicables a nuestra realidad de la nueva gestión pública como es la responsabilidad, la calidad, la eficiencia y la eficacia, pero sin olvidar nuestros aspectos de país latino que se diferencia del mundo anglosajón donde 2


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nace ese modelo, hay que rescatar de la nueva gestión pública aquellos aspectos que son aplicable a nuestra realidad particular. HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTION PÚBLICA. La nueva gestión pública es una corriente que abriga una serie de perspectivas que buscan un cambio en el seno de las administraciones tradicionales a través de los resultados obtenidos. Centra también su análisis en la conducta del ser humano, pero de una forma responsable y transparente. Específicamente, analiza la conducta que debe asumir el funcionario público en el manejo de la cosa pública, para un mejor control de la administración del Estado. Estos nuevos tiempos, de cambios profundos y rápidos, tienen injerencia en todos los aspectos sociales y, por ende, también de modo específico en los individuos y las organizaciones. Sin embargo, es innegable que es el tiempo de la llamada sociedad del conocimiento. ” La sociedad del conocimiento ha transformado enormemente el clima interno de las organizaciones. La educación y la formación del entorno humano se han convertido en el componente esencial de cualquier sociedad u organización que quiera desarrollarse.”1 La importancia que se le da a las tres E, (economía, eficiencia y eficacia) en la nueva gestión pública por un lado y por el otro el reconocimiento de la importancia al interés general, la democratización, la participación ciudadana y la ética en la gestión pública están teniendo una repercusión en todo los ámbitos. En cuanto a la concepción de las organizaciones, permite que los individuos se forjen una nueva conciencia. Aunque suene pesimista decirlo, los valores auténticos se están relativizando cada día. En realidad, la sociedad solidaria y critica ha dado paso a una organización social sustentada en valores individuales. Por tal razón es necesario reactivar programas, los valores éticos, sociales e individuales, a fin de que cumplan un verdadero rol social. Tal vez, la forma de lograrlo implique el rescate del mismo individuo, pero en el interior de las organizaciones. Hoy se habla de una cultura de la administración pública sobre la base de tres elementos conceptuales diferentes. En este sentido, Rodríguez Fernández apunta lo siguiente: “ sistema de valores y ética de la gestión, ideología y comportamiento... Cada día cobra un mayor interés en nuestra sociedad, en las organizaciones y en la administración lo que podríamos llamar, siguiendo la terminología de Mc Cor (1985), le gestión de los valores en el contexto de la ética de las organizaciones.”2 Con la socialización de los valores individuales, se habla en la actualidad de la socialización efectiva dentro de la administración pública posburocrática. Esto no es más que la forma de proveer al individuo de una nueva imagen por medio del conocimiento. Inculcándole nuevos valores y educándolo conforme a las más novedosas normas de comportamiento social. En otras palabras, se trata de explotar las habilidades del individuo y motivarlo al máximo para su buen desempeño en el rol que previanente se le asigne. Siendo esta una nueva manea sui generis para superar el modelo burocrático, que resulta ser lento y rígido. Vale recordar, que son tiempos de cambios. Entendiendo a los cambios como fases de un proceso a escala mundial, donde perfectamente encaja la cultura. Actualmente, se hace muy notorio el proceso de cambio cultural en las organizaciones públicas. Estos tiempos representa el final de la llamada “cultura clientelar” con relación a las organizaciones públicas. Dicha cultura se caracterizó por ser partidista y 1 2

Bañon Pág., 241. Rodríguez Fernández Pág. 470. 3


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arrogante, donde el ciudadano es considerado un súbdito frente al Estado, su cuota de participación resulta muy limitada. La condición del ciudadano-cliente no es un hecho aislado, pues el mismo Estado la reconoce y respeta. Es importante para el fortalecimiento del sistema político que los gobiernos se comprometan mas en cuanto a la prestación de servicios públicos de calidad, a su vez el Estado de una vez debe apartarse de su rol empresarial e interventor en los asuntos económicos. En la práctica, debe ser un ente más fiscalizador. Evidentemente, todo proceso de cambio genera siempre resistencia. Al efecto, las viejas instituciones se resisten al cambio. Tal como han sido concebidas, las instituciones imperantes no permiten desarrollar las actividades administrativas con mayor eficiencia. Se hace necesario cambiar los viejos hábitos, así como las normas, ideas y costumbres que hoy resultan obsoletas, enraizadas en las instituciones y cuyas prácticas se han hecho costumbre. Uno de los problemas de las administraciones públicas es el de considerar al funcionario como una pieza con un solo propósito. Esta consideración ha generado un funcionario desmotivado y apático, el cual se siente atrapado en una especie de red, esto se debe sobre todo por que la administración pública es muy rígida y jerárquica con una fuerte carga de autoritarismo y politización. La administración pública es percibida por regla general como lenta, engorrosa e inclusive tendiente a la corrupción. Las responsabilidades de las autoridades son prácticamente nulas, produciendo un irrespeto hacia el ciudadano sin ningún tipo de consideración. Se trata de una cultura enquistada en casi todas las instituciones, la cual se reconoce como la “cultura funcionarial”. En el sector público, la ética está regida por principios de la conducta humana que guían y controlan las actuaciones. “ Son los principios de la responsabilidad subjetiva en la conducta de los individuos integrados en organizaciones públicas.”3 En opinión de una mayoría de autores, al siglo XX se le puede considerar como el siglo de la política y como todo lo político se refiere a lo público, es también de la cosa pública. El reclamo de la ética ha dejado de ser una opinión aislada para ser un reclamo público y colectivo donde se ha dejado la retórica para ir a lo real y cotidiano, hay una conciencia colectiva que esta reclamando que la ética sea parte del discurso y de la actuación pública. “Desde hace unos veinte años, estamos en presencia de un retorno aparentemente ofensivo de un discurso que se reclama ético. Por lo pronto, el término discurso es excesivo. En el peor de los casos, la palabra ética se utiliza como slogan y en el mejor no indica más que un malestar y una interrogación”.4 Todo proceso administrativo está dirigido hacia una finalidad. En el caso de las organizaciones públicas, la finalidad está referida al bien público. Además, por el hecho de ser público, muchos programas son políticos y se llevan a cabo a través de la participación de los ciudadanos. La administración pública perfecciona los mecanismos de las organizaciones garantizando el bien público. De esta forma se conectan los medios y los fines, lo cual garantiza el hecho de los valores. “ Conectar los medios y los fines significa la entrada en escena de los valores y creencias, aspectos subjetivos que no logran develar ni el sistema legal ni la jerarquía. Toda estructura organizativa ha de ser interpretada, en última instancia, por sujetos sociales constituidos por sistemas de valores y con unas actitudes determinadas que dan una cierta orientación a su conducta. De ahí que una organización supuestamente perfecta en su diseño, pueda no alcanzar sus fines- en este caso el bien público- si los sujetos 3 4

Bañon, Pág. 313. Castoriadis, pág 251. 4


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encargados de ‘interpretarla’ no sienten de alguna manera su campo de responsabilidad en el proceso. Y esta responsabilidad no puede nacer sino a partir de una toma de conciencia de su papel en la administración. Sólo mediante una previa clasificación de sus obligaciones es posible que el administrador pueda ejecutar con moralidad su trabajo”5. La fragmentación de las administraciones públicas en las últimas cincos décadas ha generado la necesidad de ciertos controles para hacer frente a las actuaciones no éticas. Estos controles se hicieron necesarios para frenar la corrupción o el abuso de poder por parte de muchos funcionarios públicos. La complejidad actual de las administraciones públicas hace imperiosos nuevos controles para poder fiscalizar nuevas formas de corrupción. Es necesario crear un conjunto de normas jurídicas que determine lo sancionable. En otras palabras, proponerse la harmonización internacional de los principios rectores de la ética funcionarial, así como la normativa penal que sancione la corrupción. “ En este sentido, las Naciones Unidas establecieron en 1990, un código y un programa de acción para que los países miembros procedieran a revisar al Derecho penal y formular mecanismos administrativos y reglamentarios para prevenir las prácticas corruptas y el abuso de poder, o para que adoptaran procedimientos para la detención, investigación y condena de funcionarios corruptos.”6 Latinoamérica y por consiguiente Venezuela, debe cuanto antes iniciar una revisión de la normativa vigente, aprobar nuevas leyes orgánicas que sancionen los delitos de información privilegiada y el tráfico de influencia. Ciertamente, se debe de renovar las normas que sirvan como instrumentos para controlar las actividades ilícitas, ejecutadas por los funcionarios pertenecientes a la administración pública. En suma, las nuevas administraciones públicas requieren de una gran flexibilidad si se pretende gozar de organizaciones eficientes y eficaces, ya no solo es el problema de las tres es, ahora se habla de las cuatro. Economía, eficiencia, eficacia y etica. Para el cumplimiento de las mismas, pero en este caso, la ultima que es la que nos atañe. Debe de existir un funcionario público curado de desviaciones referidas al bien público; al mismo tiempo, debe de poseer una conciencia clara en cuanto a los verdaderos valores en pugna y sustentarse en una fuerza moral para optar por lo correcto. De nada sirve tener normas ni sistemas de control si no se cuenta con empleados con conciencia de la finalidad de sus actuaciones y preocupados por el interés de la comunidad. Esto se lograría si nuestras administraciones públicas contasen con una profesionalización de la función pública, vital por cierto para el combate de la corrupción administrativa.” En el análisis de la ética pública y de la lucha contra la corrupción en la administración, una variable que aparece siempre es la de la profesionalización del servicio civil. La profesionalización del servicio civil significa, en este momento, la existencia legalmente prevista y exigida de una burocracia seleccionada de acuerdo con los principios de igualdad y mérito, y que trabaja con una serie de garantías que tratan de otorgarle independencia de juicio de acción para la defensa de los valores superiores del ordenamiento jurídico.”7 LA CORRUPCIÓN COMO UN PROBLEMA PARA VENEZUELA. Venezuela por ser un país petrolero lo convierte en uno de los más ricos en América latina. Con tal condición era para que los venezolanos deberíamos vivir mejor, sin embargo la realidad es otra, es un país rico con una población pobre. En la actualidad hay un 80% de pobreza. 5

Bañon, pág 341. Villoria Mendieta, Pág. 363. 7 Villoria Mendieta, Pág. 140. 6

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Una de las causas que se le atribuye a los problemas que hoy padece Venezuela es precisamente a la corrupción. Tan es así, que todo político es sinónimo de corrupto ante la opinión de la mayoría de la población. Por causa del aumento de la corrupción en los últimos 30 años de democracia, la figura de la política y del político se han desvalorizado totalmente. Hasta el periodo de los años 70 cuando Latinoamérica se encontraba entrampada por regímenes autoritarios, Venezuela era unos de los pocos países que gozaban de una democracia plena y estable. Pero pasados los años, esa realidad resulto un espejismo. En la década de los 80 cuando bajan los precios petrolero, salimos de ese sueño y nos dimos cuenta que nuestra democracia era y es tan inestable y tan corrupta como cualquier otra democracia del tercer mundo, lo únicos que la sostenía eran los altos precios petroleros que alcanzaba para todo. El escritor Carlos Alberto Montaner escribió hace unos años: “ Es difícil que haya sobre la Tierra una nación como Venezuela, en la que coincidan con mayor abundancia los minerales, los recursos energéticos, el agua y la tierra fértil. Y Venezuela, lamentablemente, no es un modelo de prosperidad”. Todo lo contrario, el llamado “ milagro venezolano” amerita ser estudiado cuidadosamente porque demuestra que una formal libertad política, sin libertad económica para la ciudadanía, conduce a una sociedad eminentemente corrupta.”8 La prosperidad individual en Venezuela esta determinada por las conexiones políticas que se tengan, haciendo que desaparezcan el Estado de Derecho y la igualdad ante la ley. Es común en nuestro país el trafico de influencia y los privilegios que se obtienen desde la esfera gubernamental, indistintantamente del nivel en que se encuentre. Los venezolanos hemos tenido que soportar un fuerte empobrecimiento en estos últimos 20 años, como lo dice Carlos Ball, hemos tenido que soportar una flagrante y gigantesca conspiración contra los consumidores, donde se ha reducido drásticamente el nivel de vida, condenándonos a la pobreza, y donde el privilegio se determina por el tipo de profesión que se tenga y el contacto que se posea por medio del sindicato o el gremio profesional siempre y cuando este vinculado al partido del gobierno. El deterioro de la calidad de vida y del sistema político se incrementa en los años ochentas durante el gobierno de Luis Herrera. La prosperidad que nos venia acompañando desde los años sesentas se esfuman con la crisis económica que se venía acumulando por mas de una década y logra estallar en 1983 con el famoso viernes negro, imponiéndose un control de cambio para frenar la fuga de capital. Las condiciones propicias que tenia Venezuela en 1966 eran favorables para alcanzar un verdadero despegue. El ingreso per capita era uno de los mas altos de América Latina, superando incluso a la Argentina, unos 860 dólares anuales por habitante. Según datos del Banco Interamericano de Desarrollo, en 1970 el ingreso del venezolano equivalía al 43% del promedio en los países desarrollados miembros de la OCDE. La inmensa cantidad de recursos por los ingresos petroleros hace del Estado venezolano una institución muy fuerte y poderoso en materia financiera, permitiéndole intervenir y competir con el sector privado. En la medida que aumentaba los recursos se iba aumentando el poder del Estado, cuando hablamos de aumento de poder nos estamos refiriendo a la regulación y control sobre la vida y acción de los ciudadanos generando mas condiciones para la corrupción. La corrupción se incrementa en Venezuela por el excesivo papel protagónico de los partidos al ejercer el poder. Los altos cargos pasan a ser ocupados por dirigentes del partido en lugar de profesionales de 8

Ball, Pág. 283. 6


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solvencia moral y académica, lo que importaba era la filiación partidista. Por ser el Estado el mayor poseedor de la riqueza se convierte en el mayor empleador. La administración pública era el medio de subsistencia que aseguraba estabilidad laboral. Esto trajo como consecuencia el desmembramiento de la administración pública como prestadora de servicios públicos eficientes y eficaces, por tanto ya sus integrantes no están al servicio del ciudadano, si no del partido que los coloco. El “ spoils system “ termina por adueñarse del aparato administrativo venezolano, hoy dia ya es común en nuestra administración el reparto del botín de ciertos y determinados cargos públicos. La corrupción en Venezuela se desata con mayor intensidad cuando hay un aumento considerable los ingresos público. Entre 1974 y 1983, el Estado venezolano recibe por renta petrolera unos 112 mil millones de dólares. Sin contar los años posteriores, la gran cantidad de dinero fácil permitió la construcción de grandes obras faraónicas y el financiamiento de proyectos que a la larga solo sirvieron para engrosar las arcas de los altos funcionarios y dirigentes del partido de gobierno. La forma más grotesca y evidente del estado en que ha llegado la corrupción administrativa se da en el gobierno de Jaime Lusinchi ( 1984-1988.) Es un triste recuerdo la actuación de su secretaria privada la tan nombrada y poderosa Blanca Ibáñez, “ filtraba todo acceso al presidente, nombraba y destituía funcionarios, decidía sobre los beneficios de los contratos de obras públicas y hasta seleccionaba los ascensos a generales de las fuerzas armadas, en una moderna versión de república bananera.”9 Es difícil borrar de la memoria del venezolano de la época, el estado de descomposición que llego nuestra administración pública, el presidente Lusinchi al no poder lograr el divorcio por la actitud valiente de un juez, tuvo que consolar a su secretaria privada al no poderle dar el puesto de primera dama, le hace entrega de nuestra máxima condecoración, “ La Orden del Libertador “, burlándose no solo de nuestro padre de la patria si no devaluando nuestra orden que ha sido motivo de orgullo para muchos venezolanos y extranjeros ilustres. La corrupción administrativa ha logrado penetrar no solo el estamento político, sus redes han penetrado la esfera militar, sindical e incluso al sector privado. Todavía se recuerda los famosos casos de estafa a la nación con el control de cambio que se estableció en 1983 en la oficina de registro de cambio diferencial (RECADI). Considerada como el laberinto burocrático y un monstruo de la corrupción, insignia de la bochornosa descomposición administrativa que reinaba en la época. Una oficina encargada de dotar de dólares preferenciales al sector público y privado, oficina que por cierto no tenia ningún control parlamentario, disponía de manera arbitraria la asignación de divisas preferenciales confiriéndosele prácticamente el destino de miles de industrias y comercios que necesitaban los dólares para su supervivencia. El sector mas castigado fue el empresarial, mas aun si era critico con las políticas herradas del gobierno, todos recordamos lo sucedido con el diario El Nacional que había asumido una conducta critica al gobierno de Lusinchi y este para poder silenciarlo le niega los dólares para compra del papel. Se podía ir al mercado cambiario pero la diferencia era abismal, en otras palabras si no se tenia amigos o contactos en recadi había que ir al cambio libre pero pagando hasta un 160% de diferencia entre ambos dólares. Había dos opciones, o se buscaban contactos gubernamentales o se cerraba la empresa. La forma de conseguir dólares preferenciales se convirtió para el gobierno de Jaime Lusinchi sobre todo, en una forma de castigar a sus oponentes y una forma de premiar a sus aduladores. En síntesis, Venezuela prácticamente lleva mas de veinte años de empobrecimiento progresivo. Entre el pago de la deuda externa y los recursos que se van por la vía de la corrupción, el venezolano común y 9

Ball Pág. 289. 7


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corriente cada día siente a sus espaldas la crisis, mayor inflación y perdida del poder adquisitivo y el deterioro de los servicios públicos son cada vez mayor, determinando en una menor calidad de vida en los venezolanos. Entre 1974 y 1982, la deuda externa del Estado venezolano paso de 1095 millones de dólares a 29000 millones de dólares, pero lo insólito del caso que solo puede suceder en un país como él nuestro donde las instituciones judiciales no funciona, es que el 55 % de esta descomunal deuda se contrajo de manera ilegal, al margen de la ley orgánica de crédito público, no había ni siquiera registros de cuanto realmente se quito prestado, al momento de renegociar la deuda con los 421 bancos acreedores, la república no le quedo mas alternativa que aceptar los registros contables de los bancos extranjeros, los órganos públicos que recibieron los prestamos mas de mitad no los registraron en los libros. Por este daño irreparable que le han hecho a los venezolanos y que han hipotecado el futuro de mas de tres generaciones no hay un solo detenido ni mucho menos uno juzgado por los órganos competentes. LA CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA COMO UNO DE LOS ELEMENTOS DETERMINANTE EN LA CRISIS DEL SISTEMA POLÍTICO VENEZOLANO. El Estado en Venezuela tiene unos fines formales de carácter constitucional, pero no tiene los instrumentos para lograrlo. Estos instrumentos son sus instituciones jurídicas, políticas y administrativas, las cuales fueron construidas durante el siglo XIX; básicamente son instituciones del Estado liberal tradicional, el denominado Estado liberal-burgués de Derecho, que surgió después de la revolución francesa. Estas instituciones que no han logrado cumplir sus funciones para la cual fueron creadas, ahora pretenden aplicarlas a un Estado, que procura ser gracias a los inmensos recursos que recibe por la renta petrolera un Estado Benefactor, sin lograr reflejar un Estado liberal tradicional ni tampoco un Estado de Bienestar, es definitivamente; un Estado interventor. El Estado en Venezuela se caracteriza por el incumplimiento de sus objetivos, hoy el resultado después de mas de cuarenta años de democracia son perversos y están generando un desencanto e insatisfacciones y hasta un peligroso escepticismo por parte de los ciudadanos hacia las instituciones y hacia el Estado. Los hechos que sucedieron en Venezuela en febrero de 1989 conocida como el caracazo donde la población salió a las calles en forma violenta a protestar contra las medidas de ajustes del gobierno. Posteriormente, el intento de golpe de Estado el 4 de febrero de 1992 y el 27 de noviembre de ese mismo año evidencia el resquebrajamiento del sistema político. El sistema político venezolano se ha caracterizado por la persistencia de factores distorsionantez como el centralismo y el clientelismo que genera la corrupción y prevalece en la toma de decisiones. En efecto encontramos una excesiva centralización en la toma de decisiones en asuntos de interés público por parte del gobierno central en desmedro de la gestión autónoma y eficiente de los gobiernos estatales y locales. Es por ello que la reforma administrativa del sector público venezolano no debe esperar mas, es impostergable. La existencia de una administración pública desorganizada, ineficiente, ineficaz y carente de adecuados mecanismos de control es lo que determina la corrupción administrativa, todas estas problemáticas es lo que impide al gobierno nacional satisfacer plenamente las demandas que el desarrollo del país exige. Como lo hemos dicho anteriormente, las instituciones públicas en Venezuela no han logrado cumplir sus funciones para la cual fueron creadas, el grado de ingobernabilidad existente en Venezuela lo demuestra por la poca credibilidad que hay en el sistema político y las instituciones en general, la alta abstención electoral en las ultimas elecciones a sí lo reflejan. 8


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En resumidas cuentas, el problema original de todo lo anteriormente dicho, se sintetiza, Venezuela no tiene un modelo de Estado definido, solo se constituyó en el siglo XX un modelo híbrido con elementos de corporativismo y de Estado asistencial sustentado en la renta petrolera. Se pensó que estos altos ingresos eran perennes, que la crisis no nos afectaría, que viviríamos el sueño eterno de país rico, de liderazgo tercermundista y de despegue económico. Nos emborrachamos de consumismo y de derroche, el gobierno toma la delantera en el desorden administrativo, la sordera gubernamental no nos permitió rectificar a tiempo. Los que advirtieron de lo que sucedería fueron catalogados como profeta del desastre. “Desde finales de los años setenta, ya se había previsto que el modelo económico de sustitución de importaciones entraría en crisis muy posiblemente en 1983... En verdad, el asunto iba mucho más lejos: lo que comenzaba a entrar en crisis en escala mundial era un modelo que combinaba el capitalismo de Estado con el estado del bienestar. En un país que no había conocido un desarrollo capitalista propio, eso corría el peligro de derivar, como en efecto lo hizo a corto plazo, hacia un Estado mamut que se debatía entre la ineficiencia, el clientelismo y la corrupción.”.10 Definitivamente el modelo de desarrollo que se intentó establecer en Venezuela ha resultado un total fracaso. Hasta tanto no se habrá un gran debate nacional para ponernos de acuerdo que tipo de Estado realmente queremos, no vamos a ver la luz al final del túnel. Es prioritario definir el que, que tipo de Estado es que queremos implantar y luego definimos el cómo, como deber ser. En Venezuela se ha hecho todo lo contrario, en lugar del que define al como, el cómo es el que define al que. Ahí esta la debilidad y lo equivocado en la búsqueda del desarrollo, una debilidad de un modelo que solo se planificó en base de la renta petrolera y no en trabajo productivo. “ Todo revela la fragilidad de un modelo económico basado en renta petrolera, donde inexorablemente, a un período de vacas gordas seguía uno de vacas flacas. Como si eso fuera poco, lo súbito del ingreso y su grandiosidad, la obesidad del Estado y la conciencia de que comenzaba a llegar el momento de las vacas flacas, agravó un viejo y persistente mal venezolano: la corrupción administrativa.”11 HACIA LA BÚSQUEDA DE UNA VERDADERA DEMOCRACIA PLENA Y PROTAGONICA. El castigo que recibieron en las elecciones de 1998 los partidos y la clase política tradicional que gobernaban desde 1959, es la evidencia del cambio que la ciudadanía reclama. El presidente Chávez gana con un discurso antipartido, de denuncia contra la corrupción y la propuesta de una constituyente para cambiar todo el espectro político-administrativo. El fracaso del intento de golpe de Estado impulsado por un grupo de oficiales del ejercito en febrero del 92, se debe a la falta de apoyo popular, a pesar del descontento por la forma que ha tomado el sistema político y su rechazo a la corrupción no lograron apoyo para establecer un régimen de fuerza. “ Es cierto que, decepcionados por los efectos de cuarenta años de democracia, muchísimos venezolanos denostan de ella, y hasta manifiestan su simpatía por alguna solución de fuerza. Pero cuando se pregunta por las características del régimen que podría suplantarlo, lo que se propone o se intuye en la mentalidad popular es un régimen democrático, si acaso con otro nombre y muchas veces ni eso, sino acentuando esta o aquella características del régimen actual, y curándolo de sus vicios más evidentes que, por cierto, como la corrupción, no le son en absoluto exclusivos. Es más, esa aceptación de la democracia es de tal manera extendida qué hasta sus adversarios más acérrimos siempre tienen cuidado de proclamarse demócratas, de rendir paria a la diosa democracia, a la cual sólo querrían suplantar por un régimen sin sus pústulas, por un gobierno moralizador.”13 10

Manuel Caballero Pág. 78. Manuel Caballero Págs. 79-80. 13 Manuel Caballero, Pág. 85. 11

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El tema de la corrupción es una cuestión muy sensible para el venezolano, mas con la posición que asumen los medios de comunicación que se han dado a la tarea en los últimos veinte años a denunciar los hechos de corrupción más abominables. La intentona golpista no tuvo éxito, pero si su mensaje, él “por ahora”, quedo grabado en la conciencia del venezolano, de hecho todo mensaje moralizador y no critico al movimiento rebelde fue premiado en las urnas electorales, el caso del Presidente Caldera que se opuso a la suspensión de las garantías constitucionales argumentando que no se le puede pedir a un pueblo con hambre que salga a defender la democracia. Lo mismo sucedió con el diputado Aristóbulo Isturiz: El primero vuelve a la presidencia por segunda vez, el segundo se convierte en Alcalde de Caracas. El mensaje electoral del líder rebelde se centra en el rescate ético de la política y del manejo de la cosa pública. Denuncia la corrupción que esta acabando con todo los recursos público, propone cárcel y justicia fuerte para los delitos públicos. Se plantea un cambio institucional profundo, una transformación radical de todas las instituciones públicas. Los Venezolanos le dan él si para llevar a cabo esas reformas con la esperanza de erradicar de una vez por toda el cáncer de la corrupción. El apoyo entusiasta que el electorado le había brindado al sistema político estaba llegando a su fin. La crisis que se inició en 1977, en los noventa era inaguantable, la situación de la deuda pública que genero una serie de corruptelas, también demostró la ineficiencia del Estado, una gran cantidad de dinero producto de prestamos externos no se supo a dónde fue a parar. Esto fue achacado a los vicios que adolecía el gigantesco aparato administrativo venezolano, carente de todo tipo de control y de responsabilidad. El descontento contra el segundo gobierno de Carlos Andrés era evidente, tenia un 70% de rechazo popular según los sondeos de opinión. Pero el sistema político no se escapaba de ese enfado popular. En el momento de presentar los insurrectos a las cámaras de televisión casi nadie sabia quienes eran. Lo que si estaba claro era que no era un simple movimiento de unos golpistas para asesinar al presidente Pérez como en un principio el gobierno lo dejó ver. El cabecilla del movimiento era un teniente coronel del ejercito con estudios de ciencias políticas en la Universidad Simón Bolívar. El pretexto de los lideres golpistas era los altos niveles de intolerancia que se había llegado con la corrupción. En nuestro sistema ya era notorio la similitud entre democracia y corrupción. Los partidos políticos victoriosos y lleno de prestigio que resurgieron en 1958 con la caída de la dictadura, en estos años había llegado a su nivel mas bajo. El sistema bipartidista que prevaleció desde los orígenes de la democracia se venia a bajo. En diciembre de 1998, el líder golpista se convierte en presidente constitucional, logrando llegar al poder por los votos y no por las armas. Con una alta abstención, logra sacar un 57% de los votos emitidos frente a su contendor que saca un 40%.” El fenómeno Chávez” como se suele hablar para analizar el impacto que se tiene en Latinoamérica, se le señala como el enterrador de los partidos tradicionales, cosa falsa, por que son los propios partidos que decretan su muerte al no querer llevar a cabo unas series de reformas que la sociedad los pedía a grito. No es nuestra intención analizar este fenómeno, lo que queremos es llegar al punto si el combate contra la corrupción y el rescate de la etica pública se ha incrementado en el actual gobierno. Por cierto justificación que le da Chávez para alzarse en armas, al no lograr su objetivo, se dedica a recorrer el país entero con un mensaje moralizador y ético. 10


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Ya para el año siguiente de Chávez en el poder, empiezan a ser noticias una serie de hechos que comprometen la honorabilidad del naciente gobierno. “ Tal vez ninguna de las promesas electorales de Chávez haya tenido tanta audiencia, ninguna de sus críticas al llamado punto fijismo tuvo una pegada tan demoledora como el tema de la corrupción. Y sin embargo, como una hidra de mil cabezas, la corrupción rampante ha visitado también la novísima República, al punto que hoy el jefe del partido de gobierno, de la Asamblea Nacional Constituyente, el segundo personajes del régimen, esta siendo querellado por la Fiscalia General de República ( que, sin embargo, el mismo nombro “ a dedo”) por cargos de trafico de influencia”.14 Este funcionario al final fue absuelto por un tribunal supremo designado a dedo. Esta querella le costo al Fiscal su cargo, no logro ser ratificado por la Asamblea Nacional, el gobierno tiene la mayoría parlamentaria. Manuel Caballero, un historiador de reconocida trayectoria vinculado a la izquierda en el pasado viene alertando del peligro que reviste Chávez por sus posiciones autoritarias, fascistas y populistas. En uno de sus últimos libros nos dijo algo que hoy día, dos años después le esta dando la razón. Al respecto expresó lo siguiente. “ Es por eso que decimos que la corrupción que espera Venezuela será previsiblemente mayor de cuanta hayamos conocido en los cuarenta años anteriores. Por que el comandante Chávez es partidario. Hablado y escrito, de la reducción al mínimo de los poderes contralores, en primer lugar el Congreso y la Corte Suprema, y de todo cuanto pudiese poner un limite a la acción del presidente y sus soldados. Mayor poder del Estado, menor poder de la sociedad. Mayor discrecionalidad, menor control.15 El tiempo le han dado la razón no solo al Historiador Caballero, si no a un sin numero de intelectuales y académicos que vienen alertando del peligro que significa el populismo chavista. El deterioro del país se evidencia al solo pisar suelo venezolano, la ciudad capital que antiguamente se le conocía como la sucursal del cielo, con grandes avenidas hoy esta totalmente abandonada, sus calles llena de venezolanos que subsisten por medio de la economía informal, el ejercito de buhoneros como se les conoce, dado que es la mitad de la fuerza productiva. Es un gobierno que en menos de tres años ha recibido por concepto de renta petrolera mas de 95 000 millones de dólares. Como dicen en Venezuela, un gobierno con la botija llena, y los resultados no se ven por ningún lado, por el contrario, hoy los venezolanos estamos pasando por una de las más alta crisis económicas y una recesión nunca vista, empresas quebrando a diario y los inversionistas huyendo de Venezuela. La corrupción de la Quinta República Chavista supera con crece a la Cuarta República. El ofrecimiento de limpiar la patria de la escoria de la corrupción que nos llevo la democracia puntofijista, ( como la denominan por un acuerdo entre los partidos en la casa de Rafael Caldera llamada punto fijo), no se ve por ningún lado. Esta plenamente demostrado que el gobierno del presidente Chávez no ha hecho buen uso de los fondos públicos. Los medios de comunicación han jugado un papel crucial en la denuncia de los hechos de corrupción más sonados en la etapa revolucionaria chavista. Ya son famosas las periodistas Patricia Poleo, Marianella Salazar, Marta Colomina e Ibélise Pacheco con sus imputaciones a diario de la corrupción administrativa que se ha desatado con el presente gobierno. Estas comunicadoras sociales tienen en jaque al régimen, las informaciones las obtienen de delatores dentro del mismo gobierno. Con el argumento de denunciar las irregularidades estos funcionarios ocultos se expresan a través de ellas, convirtiéndolas en punta de la resistencia contra los manejos dolosos. Ya son de pleno 14 15

Manuel Caballero, Pág. 159-160. Manuel Caballero, Pág. 161-162. 11


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conocimiento público las artimañas que hay detrás del plan Bolívar 2000, este proyecto lo lleva a cabo directamente él ejercito a través de la fundación País, también esta el Fondo Único Social, conocido como el FUS, administrado por el General Cruz Weffer, a este oficial se le acusa de crear un sistema mediante el cual él ejercito gira cheques para adquirir bienes destinados a los pobres pero en lugar de comprar en los almacenes, obligan a los dueños de los negocios a endosarles los cheques para que los propios militares vayan a cobrar en los bancos. Tambien esta el sonado caso del sobre precio de una obra de electrificación en la gobernación de Estado Mérida, la obra tenia un costo de unos 50 millones y se facturo por 350 millones, en este caso se señala al secretario general de la gobernación Rubén Ávila, un antiguo capitán del ejercito también golpista. El informe del mal manejo a nivel nacional del plan Bolívar 2000, es realizado por la contraloría, este órgano fiscalizador hace una serie de señalamientos sobre los hechos irregulares, este informe se filtro en los medios, al verse el gobierno descubierto presionó para que la contraloría cambiase el documento con la finalidad ocultar las irregularidades. El ultimo caso de mala administración es la malversación en del Fondo Intergubernamental para la Estabilización Macroeconómica ( FIEM), el dinero allí depositado se le dio un uso no previsto en la ley, son casi 3000 mil millones de dólares malversados donde todavía no se sabe a donde fue a parar. El gobierno argumenta que se utilizaron para el pago de sueldos y aguinaldos a los empleados. Lo cierto que independientemente del uso es un delito, conocido por todo como malversación de fondos públicos. Fue la causa de destitución y enjuiciamiento del presidente Pérez por el desvió de la partida secreta. Para aquel entonces se le dio un uso distinto de lo presupuestado a 17 millones de dólares. Este gobierno en cambio no solo admite el hecho si no que lo justifica por que esta conciente que no se puede arremeter contra ellos, tienen el control de todos los poderes lo que permite la impunidad. Tomando como referencia el discurso y las promesas electorales del candidato Hugo Chávez, en sector que estamos vinculado al estudio de las administraciones públicas, por un momento creímos que se iba a iniciar una modernización de la administración pública tomando en cuenta el aporte que nos puede dar en muchas cosas la nueva gestión pública. Pero observando de cerca, creemos que no hay voluntad política para llevar a cabo ese proceso. Eso seria muy positivo si se llevase a cabo por que seria un mecanismo de legitimación de la acción gubernamental. En suma, la crisis venezolana tiene un origen causal y toda causa tiene su efecto. La manera de fortalecer el sistema político es mediante una reforma a las instituciones administrativas. Ningún cambio en las estrategias económicas, sociales y culturales será posible sin una transformación profunda en la administración. El Estado en Venezuela si bien permitió por muchos años satisfacer las demandas ciudadanas y esto fue lo que permitió la estabilidad del sistema democrático, a su vez, impidió el desarrollo de una sociedad civil organizada que exigiera un buen manejo y una gestión eficiente y eficaz de los servicios público. El estimulo de mecanismos de concertación y participación ciudadana que canalicen las necesidades y demandas podrían de alguna manera bajar un poco la conflictividad social. Pero hasta la fecha, no existen dispositivos para tales fines. Y hoy después de casi una década que se desataron los conflictos por medios violentos, en lugar de bajar el malestar, la presión y el descontento social aumentaron. La quinta república como la ha denominado el chavismo, es más ineficiente y más ineficaz. No hay unos objetivos claros en materia de modernización, lo único que han tratado de imponer es un estatuto de función pública que ha desatado una serie de rechazos por la forma como se quiere reducir la burocracia, no han tomado en cuenta la crisis económica que tiene a la mitad de las fuerzas productivas en la economía informal, lanzar a un sin numero de funcionarios a la calle que el sector privado no esta 12


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en capacidad de adsorber es agudizar el conflicto social. A su vez no se realizaron ningún tipo de consultas con los sindicatos ni con los expertos. El Estado sigue en las mismas condiciones o peor que en los tiempos de la llamada cuarta república. Procederemos a continuación a resumir el debilitamiento de la acción administrativa que el gobierno de Chávez ha logrado con el control de los poderes públicos: • •

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El marco jurídico se ha vuelto cada vez más rígido y burocrático Hay una debilidad de los sistemas de dirección estratégica que soportan la toma de decisiones a alto nivel, en particular en los procesos de planificación y asignación de recursos, ahora hay mas ausencia de sistemas de evaluación y control de la gestión social. Muchos programas sociales han perdido sentido debido a la falta de visión estratégica. Los mecanismos de financiación que hoy posee el Estado no favorece la eficiencia, por el contrario estimula la corrupción. Hoy mas que ayer impera la anarquía organizacional y la superposición de funciones entre organismos del nivel central y los diferentes niveles e gobiernos estatales y municipales. Deficiencias gerenciales y, en especial, sistemas de supervisión y rendición de cuenta débiles o inexistentes.

Este diagnostico no es un planteamiento vació, es sacado de un estudio que llevo a cabo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( PNUD) Para finalizar podemos decir con mucha tristeza la realidad que hoy estamos viviendo los Venezolanos. La Democracia protagónica y participativa del presidente Chávez no ha llenado las expectativas y no ha cumplido en lo mas mínimo los ofrecimientos electorales, para una gran mayoría de venezolanos es otra frustración más como los anteriores gobiernos democráticos. La historia se encargará de juzgar al presidente que mas poder ha tenido en los últimos 60 años de vida Republicana. Es el gobierno que menos oposición ha tenido en los dos primeros años de mandato y el que ha logrado mayor control de los poderes público en los últimos sesenta años de vida republicana. BIBLIOGRAFIA. Álvarez, A. (1996) El sistema político venezolano: crisis y transformaciones. Caracas: ediciones UCV. Baca, L. (2000) Léxico de política. México: FCE. Baena de Alcázar, M. (1996) Curso de ciencia de la administración. Madrid: Tecnos. Bañon, R (1997) La nueva administración pública. Madrid: Alianza. Bobbio, N. (1985) Diccionario de política. México: siglo XXI. Brewer-Carias, A. (1975) Cambio político y reforma del Estado en Venezuela. Madrid: Tecnos. Brewer-Carias, A. (1985) El Estado incomprendido: reflexiones sobre el sistema político y su reforma: Vadell Hermanos editores. Caballero, M. (2000) La gestación de Hugo Chávez. Madrid: Catarata. Castoriadis, C. (1997) El avance de la insignificancia. Buenos Aires: ediciones Eudeba. Combellas, R. (1995) Venezuela en la encrucijada. Caracas: editorial panapo. Levine, B. (Coor) (1992) El desafío liberal. Bogota: norma. Márquez, T. (1996) El Estado en Venezuela. Caracas: editorial panapo. Naim, M. (1986) El caso Venezuela. Caracas: ediciones IESA. Olavaria, J. (1996) El efecto Venezuela. Caracas: editorial panapo. 13


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La ética pública, es uno de los planteamientos principales en el debate actual de la nueva gestión pública. Al hablar de modernización, se i...