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Mtro. Ignacio Casas Fraire Candidato a doctor en Ciencias de la Administración UNAM-FCA Febrero 2013

La Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCEM) como instrumento de facilitación comercial Resumen El gobierno de México ha reconocido que en las operaciones de comercio exterior, al menos son involucrados 30 actores distintos, entre ellos destacan los agentes navieros, los agentes aduanales, los exportadores e importadores, la autoridad aduanera, los organismos y dependencias nacionales como Secretaría de Economía, Sagarpa, Salud, 1 Semarnat, Sedena, Sener, INAH, INBA , entre otros. De esta manera, aproximadamente 40 diferentes documentos son utilizados durante la gestión de las cadenas de suministros para el despacho aduanero, documentos que contienen (entre otros) las autorizaciones para el cumplimiento de las restricciones y regulaciones no arancelarias. Reconoce además que aproximadamente se realizan 145 trámites y se solicitan más de 200 diferentes datos de información, de los cuales entre el 60 y el 70 % son capturados en más de una ocasión. Se reconoce también que el proceso de despacho toma al menos 5 días de acuerdo a información del documento denominado Doing Business de 2012 publicado por el Banco Mundial. Así mismo se establece que se procesan cerca de 10,000 documentos por día en las 49 aduanas del país y que al año se gestionan aproximadamente 7 millones 700 mil pedimentos para todos los regímenes aduaneros. De esta manera, en el año 2012, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT) ha decidido poner en operación el mecanismo denominado Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, mejor conocida como Ventanilla Única de Comercio Exterior Mexicana (VUCEM) con el objeto de establecer “una herramienta que permita la entrega de información estandarizada a una única entidad para el cumplimiento de todos los requerimientos relacionados con la importación, exportación y tránsito. Si la información es electrónica, entonces los datos deberán ser enviados una única vez” (AGA, 2012). De esta manera, se establece un vínculo electrónico de comunicación e intercambio de información aduanera entre el contribuyente y la Administración General de Aduanes así como todas las dependencias relacionadas con el comercio exterior de México. Como es de esperarse, la VUCEM no ha logrado los beneficios prometidos, tal vez se deba a que aún no cumple un año de operación pero si 4 años desde su creación. Por esta razón creemos que es momento oportuno para hacer recomendaciones en su transformación y adaptación para lograr una VUCEM más eficiente que fomente y facilite el comercio exterior de nuestro país.

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En conjunto emitieron 1,118,111 permisos de importación y 37,823 permisos de exportación en el año 2008.

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Introducción En las últimas tres décadas se ha venido observando claramente un importante crecimiento del comercio en el nivel mundial, dando origen a una mayor apertura e interconexión entre las diferentes economías nacionales. La razón de ello se explica por una serie de factores como sería una importante disminución en las tasas arancelarias a las mercancías; una importante disminución en las barreras no arancelarias que contribuían como obstáculos técnicos al comercio; el abaratamiento en los transportes y la mejora en las telecomunicaciones que permiten realizar más eficientemente transacciones comerciales y financieras; y el fomento a las exportaciones como una política de desarrollo implementada por los países; entre otros factores no menos importantes. México no se ha mostrado indiferente a esta transformación comercial internacional, muestra de ello lo refleja la gran cantidad de tratados y acuerdos comerciales firmados en los que participan más de una cuarentena de 2 países . En ese contexto, de acuerdo al Informe sobre el comercio mundial 2011 publicado por la OMC, México es considerado por este organismo como el decimoquinto exportador y decimosexto importador del mundo, país que ha vivido una interesante transformación de su comercio exterior en las últimas décadas (OMC, 2011, 33). Así, sus exportaciones se han multiplicado considerablemente en el período 19942011 pasando de tan solo 51,832 millones de dólares (en 1994) a más de 349,567.9 en 2011, con un incremento porcentual de 574.4%. El mismo efecto surge en el tema de las importaciones, las cuales pasaron de los 65,366.5 millos de dólares que tenía en 1994 a 350,856.2 millones de dólares para el cierre del año 2011, creciendo así 436.8% en ese periodo de tiempo, según

datos estadísticos de la Secretaría de 3 economía, 2012 . Modernización del Sistema Aduanero Mexicano Como es de esperarse, un país con un comercio exterior tan intenso como lo es México, su Sistema Aduanero deberá estar dotado de instrumentos facilitadores que permitan un flujo comercial intensivo, en el cual el cruce de mercancías no se vea ralentizados por trámites engorrosos y obsoletos que limiten su desempeño. De esta manera, el gobierno Mexicano en el año 2006, diseñó un proyecto denominado “Plan de Modernización de aduanas 2007-2012”, el cual estaba enfocado a “Facilitar y motivar el cumplimiento voluntario; Combatir la evasión, el contrabando y la informalidad; Incrementar la eficiencia de la administración tributaria; y Contar con una organización integrada que fuera reconocida por su capacidad, ética y compromiso” (PMA-2007-2012). Se pretendía además “la modernización tecnológica e infraestructura para comercio exterior”, a través de la dotación de tecnología e infraestructura de punta a todas las aduanas del país, así como renovar los sistemas de operación (32). Es así que ahora podemos vislumbrar aduanas más tecnificadas con sistemas de inspección no intrusivos como sistemas de detección de rayos equis, rayos gamma, sistemas de video vigilancia instalados en casi todas las aduanas del país, sistemas de gestión de análisis de riesgo para detectar contribuyentes y mercancías prohibidas, sistemas de supervisión y control vehicular, desarrollo de infraestructura en cuanto al confinamiento de aduanas, e incluso personal más capacitado en el desempeño de sus funciones, entre otros de igual importancia, como es la creación de la medidas de facilitación aduanera y con ello la creación de la Ventanilla Única de Comercio Exterior.

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Según datos de la OCDE el nivel de apertura económica para México representa el 58% (M+X/PIB), promedio que se compara favorablemente con el de otros países de la OCDE.

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Para 2011 el valor del comercio exterior mexicano representó el 61% del PIB y contribuyó con el 23% de la recaudación tributaria (SHCP, 2012).

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Orígenes de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior En ese sentido el 31 de marzo de 2008, el gobierno publicaría el decreto mediante el cual se otorgaban facilidades administrativas en materia aduanera y de comercio exterior, creando en el artículo 7º el concepto denominado “Ventanilla digital para trámites electrónicos” y en el artículo 8º las medidas que en conjunto la SHCP y la Secretaría de Economía (SE) implementarían para, entre otras cosas, “La adopción de medidas para fomentar la simplificación, agilización y automatización del despacho aduanero, tales como: el despacho aduanero electrónico, la incorporación de tecnología y el desarrollo de esquemas adicionales para realizar operaciones de comercio exterior mediante trámites electrónicos u otros mecanismos alternos al pedimento” (DOF-31/04/08). Posteriormente en el DOF del 14 de enero de 2011, se publicaría el establecimiento de la Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior, cuyo objetivo estaba basado en la “recepción y atención de los trámites y servicios en dicha materia [comercio exterior] que incidan en el ámbito de competencia de las distintas dependencias y órganos de la Administración Pública Federal” (17). Así mismo el artículo 1º del decreto establecía el primer acercamiento a la definición y funciones del concepto de Ventanilla Única propuesto por los organismos internacionales como la Organización Mundial de Aduanas (OMA) o la Organización para la Cooperación Asia Pacífico (OCDE), la Organización Mundial de Comercio (OMC), la Comisión Económica para Europa (CEPE), entre otras. Así el mencionado documento definiría las funciones de la Ventanilla Digital: “…permitir a los agentes del comercio exterior ingresar a un solo punto de entrada electrónico para realizar todos los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías” (18).

De igual manera, el artículo 3º establecía que la implementación de la Ventanilla Digital se desarrollaría en tres etapas para lo cual las diferentes autoridades competentes en materia de comercio exterior que la integren adoptarían una arquitectura de redes informáticas abiertas, compatibles e interoperables, conforme a las mejores prácticas internacionales en la materia. En cada una de las tres etapas se debería incorporar y compartir progresivamente la información pertinente que se encontrara en poder de las autoridades competentes en materia de comercio exterior, a más tardar en las siguientes fechas (18): I. Etapa 1: SE y AGA, al 30 de septiembre de 2011; II. Etapa 2: SEDENA, SEMARNAT, SAGARPA y SALUD, al 30 de enero de 2012, y III. Etapa 3: SENER y SEP, al 30 de junio de 2012. Finalmente, la entrada en operación de la ventanilla única quedaría estipulada para el 1º de marzo de 2012, fecha que sería prorrogada hasta el 1º de junio del mismo año, día en que comenzó formalmente su funcionamiento con el nombre de “Ventanilla Digital Mexicana de Comercio Exterior”, mejor conocida como “Ventanilla Única de Comercio Exterior Mexicano (VUCEM)”. La Ventanilla Única como modelo internacional recomendado Como hemos comentado, el concepto de ventanilla única de comercio exterior mexicano (VUCEM) surge por la necesidad que tiene México de modernizar, fomentar y facilitar el comercio exterior, política que ha sido manifiesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (87). Sin embargo, no es un concepto inventado en nuestro País, más bien, lo que trata el gobierno mexicano es adaptar su Sistema Aduanero a las mejores prácticas

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internacionales, propuestas por diferentes organismos internacionales. Para entender un poco el concepto de Ventanilla Única, debemos revisar algunas definiciones, de esta manera, organismos internacionales la definen como sigue: La Organización Mundial de Adunas (OMA) a través del Marco Normativo para asegurar y facilitar el comercio global de 2005 (Norma 1.3.8.), establece lo siguiente: “Los gobiernos deberán establecer acuerdos de cooperación entre las Aduanas y otros organismos gubernamentales relacionados con el comercio internacional a fin de facilitar la transferencia ininterrumpida de información relativa al comercio internacional (concepto de ventanilla única) y de intercambiar información sobre riesgos a escala nacional e internacional. De este modo los agentes comerciales podrán enviar por medios electrónicos a una única instancia oficial determinada, de preferencia a las Aduanas, la información que les ha sido solicitada” (WCO, 2005, 23). Por su parte la Organización para la Cooperación Asia Pacífico (OCDE) (2007) define la Ventanilla Única como: “Un instrumento que permite a las partes involucradas en el comercio y el transporte presentar información y documentos estandarizados a través de un único punto de acceso para cumplir con los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías, cumpliendo con todos los requisitos reglamentarios. Si la información es electrónica, entonces los datos deberán presentarse sólo una vez” (5). De igual manera, la Organización Mundial de Comercio (OMC) en el texto denominado “Proyecto de texto de negociación refundido, revisión” (2011), propone que: “Los Miembros establecerán o mantendrán, cuando sea factible, una

ventanilla única que permita a los comerciantes presentar la documentación y/o información exigidas para la importación, la exportación o el tránsito de mercancías en un punto de entrada único. La ventanilla única se encargará de la posterior distribución de esa documentación y/o información a las autoridades u organismos participantes. Después de que las autoridades u organismos participantes examinen la documentación y/o información, se notificarán oportunamente los resultados a los solicitantes a través de la ventanilla única (23). Finalmente, la Comisión Económica para Europa (CEPE) define a la Ventanilla Única de la siguiente manera: “un servicio que permite a las partes que participan en el comercio y el transporte presentar la información y los documentos normalizados en un solo punto de entrada, a fin de satisfacer todos los requisitos normativos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito. Si la información es electrónica, los elementos de datos específicos solo se deberían presentar una vez” (CEPE, 2005, 7). El mismo organismo afirma que “A nivel práctico, la ventanilla única está destinada a acelerar y simplificar las corrientes de información entre los operadores comerciales y la administración pública y a brindar importantes beneficios a todas las partes que participan en el comercio transfronterizo” (8). De esta manera, los organismos internacionales están de acuerdo en que la gestión de la Ventanilla única debe estar a cargo de un organismo principal (generalmente aduanas), permitiendo de esta manera a las autoridades y los organismos gubernamentales pertinentes recibir y/o acceder a la información correspondiente necesaria. Resulta importante comentar, que la Comisión Económica para Europa a través del documento denominado “Recomendación y directrices para el

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establecimiento de Ventanilla Única para mejorar la eficiencia en el intercambio de información entre los operadores comerciales y la administración pública” (2005), refiere la experiencia y logros que han obtenido algunos países como los Estados Unidos, Singapur, Mauricio, Australia, Suecia, Tailandia, Finlandia, Japón, entre otros, que han experimentado ventajas importantes en la implementación del mecanismo de ventanilla única para facilitar y eficientar el comercio exterior, como las siguientes:  Las empresas de transportación a través de ventanilla única pueden enviar el Manifiesto electrónico de carga, notificando a la aduana y al consignatario de la carga.  Las empresas y los agentes de aduanas, son capaces de enviar las Declaraciones electrónicas de 4 exportación e importación ,  Las empresas y los agentes de aduanas tienen la opción de enviar el pago de derechos e impuestos de comercio exterior,  Los gobiernos tienen la capacidad de recopilar todos los datos estadísticos y de comercio exterior necesarios para sus informes,  Los importadores/exportadores pueden tramitar todos los documentos, permisos y avisos por medio de ventanilla única, sin la necesidad presencial para ello.  Existen mecanismo de consulta por medio de los cuales los operadores de comercio exterior pueden consultar el estatus de sus embarques, montos de impuestos de comercio exterior pagados y/o por pagar, así como, requisitos arancelarios y no arancelarios

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Este punto resulta importante porque en contraste, en México, el pedimento de exportación solo lo puede enviar el agente aduanal y es a través de un sistema dedicado para ese fin que se encuentra conectado al sistema principal del Sistema de Administración Tributaria (SAT) denominado Sistema Armonizado Aduanero Integral (SAAI).

respecto a las mercancías objeto de transacción.  En casi todos los casos se han emitido listas de mercancías prohibidas a la importación y exportación para que el operador comercial conozca acerca de las mismas. Entre otras facilidades.  Se ha publicado por medio de ventanilla única, todo el marco legal relacionado con comercio exterior a fin de su consulta y disponibilidad para los usuarios. Resulta necesario también añadir que para el logro del buen funcionamiento de la ventanilla única, los sistemas aduaneros de los países que la han implementado, se han dado a la tarea de simplificar los procedimientos aduaneros, iniciando con el tema de las declaraciones de importación y exportación, sujetándose a lo recomendado por el Convenio de Kyoto Revisado de la OMA (1999, 15), el cual plantea que la información que deba presentarse deberá ser solamente la mínima necesaria a fin de facilitar el despacho aduanero inmediato, (incluso anticipado), con la posibilidad de exigir, una vez realizado el mismo, una serie de información que contribuya a los datos estadísticos del país. Así se desprende una lista de información mínima requerida que deberá enviarse electrónicamente antes del arribo de las mercancías. Esta información se conforma por la siguiente:  Manifestar el régimen aduanero solicitado al cual serán sometidas las mercancías: Definitivos, Temporales, Transito, Deposito Fiscal, etc.  Datos relacionados con las personas como: Nombre y domicilio del declarante, del importador, y del consignador.  Datos relacionados con el transporte como: Modo de transporte, e identificación del medio de transporte.  Datos relacionados con las mercancías como: Descripción, clasificación arancelaria, país de origen, país de despacho o exportador, país

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de destino, descripción de los bultos (número, naturaleza, marcas y números), y cantidad, peso bruto y peso neto de las mercancías.  Datos para la liquidación de derechos e impuestos de importación y Exportación como: Tasas de los derechos e impuestos de importación y exportación, valor gravable o precio de la factura, tipo de cambio, información relacionada con bases impositivas que no sean el valor, tales como peso, litros para productos alcohólicos, quilates para oro o piedras preciosas, etc., y condiciones de entrega.  Otros datos tales como: Información acerca de tratamientos preferenciales u otros tratamientos especiales, referencia a documentos presentados en respaldo de la declaración de mercancías; y lugar, fecha y firma del declarante. Esto sin duda, ha facilitado los procedimientos para que el importador/exportador sea capaz de enviar sus propias declaraciones de comercio exterior por medio de ventanilla única, incluso sin necesidad de los servicios de un agente aduanal. Los beneficios obtenidos en los países que han adoptado estos cambios, les ha repercutido en tiempos de despacho más cortos, medidos anteriormente en días a una cuestión de horas, reduciendo con ello los costos generados por demoras, almacenajes y tiempos de tránsito más cortos, logrando eficientar las cadenas logísticas internacionales con entregas Just in Time (JIT). Conclusiones Para el caso mexicano, el tema de la VUCEM resulta interesante cuando analizamos el DOF del 14 de enero de 2011, en el cual se plantea que la ventanilla digital tiene por objeto “permitir a los agentes del comercio exterior ingresar a un sólo punto de entrada electrónico para realizar todos los trámites de importación, exportación y tránsito de mercancías”. Se infiere

entonces como “todos los trámites” al pedimento de importación/exportación, al pago de derechos e impuestos, a los trámites de certificados de origen para la exportación, a los trámites de certificados sanitarios y fitosanitarios, a los avisos previos de importación/exportación, así como a los avisos automáticos, etc., De esta manera si la VUCEM es habilitada para ello, resultarían entonces opcionales los servicios de los agentes aduanales para todas aquellas empresas que no lo requieran. Finalmente y a criterio muy personal, creemos que resulta indispensable que para el logro de estos objetivos, se debe tomar en consideración la modificación a distintas prácticas mexicanas: 1º Modificar el anexo 22 de las RCGMCE y sus apéndices para simplificar el Pedimento de Exportación y facilitar su llenado como recomienda la OMA a través del Convenio de Kyoto Revisado (CKR), 2º Una vez lo anterior, establecer a VUCEM como medio para el envío del pedimento de importación/exportación, 3º Cumplidos los puntos anteriores, podremos entonces hablar de un verdadero pedimento simplificado, el cual se podrá lograr si se modifica el formato de lo que conocemos como Comprobante de Valor Electrónico (COVE), en el cual se deberá incluir la posibilidad para añadir fracciones arancelarias, descripción de las mercancías, unidades de medida comerciales y de la tarifa, así como las tasas arancelarias a pagar. 4º De igual manera, para evitar confusiones respecto a la correcta clasificación arancelaria, la VUCEM deberá proveer un mecanismo de consulta (en línea y telefónica) de la Tarifa de los impuestos general de importación/exportación para evitar errores en esa materia como lo hace la ventanilla única de El Salvador, EE.UU., Canadá, Colombia, entre otros. 6º Así mismo, será necesario incluir un mecanismo para el cálculo y determinación de los derechos e impuestos a pagar, con interfaces bancarias para el pago electrónico. 7º Para el caso de los accesos a los recintos fiscales (aduanas), deberá

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establecerse mecanismos para el control de accesos a través de la identificación del conductor por medio del Código Alfanumérico Armonizado del Transportista (CAAT) sin necesidad de gafetes. Baste con la notificación por medio del VUCEM de las placas y nombre del conductor para todas aquellas mercancías que no sean liberadas por medio de agentes o apoderados aduanales. Para finalizar, consideramos que la implementación de la VUCEM al servicio de los operadores del comercio exterior mexicano servirá como un verdadero mecanismo de facilitación comercial si existe un verdadero interés por del gobierno en su instauración para lograr una mejora regulatoria con trámites más sencillos, transparentes y ágiles, eliminando la sobreregulación y tramitación lenta y 5 burocrática que se vive hoy en día ; se

permitirá con ello mejorar los controles tanto en el despacho aduanero, como en el pago voluntario de las contribuciones (como se hace hoy día con los impuestos internos), fomentando así la cultura de la autodeclaración, transmitiendo de esta forma la responsabilidad y obligación al declarante y eximiendo al agente aduanal de esa “responsabilidad”. Esto abre la posibilidad a otras opciones como el denominado “despacho 6 anticipado” que realizan ya países como EUA, Japón, Canadá, Perú, Singapur, entre otros, solo que deberá ser sin los requisitos señalados en el artículo 98 de la Ley Aduanera. Creemos que de la VUCEM se pueden derivar un sin número de recomendaciones, dejaremos entonces a los expertos que así lo quieran manifestar que lo hagan con la única finalidad de enriquecer el tema en cuestión.

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Lo que ha repercutido en una percepción generalizada de mal funcionamiento como lo muestran las encuestas realizadas por el la AGA a través de la página de la VUCEM en la que se muestra información importante de la siguiente manera: 1. Encuesta realizada el 14 de junio de 2012. ¿La capacidad de la Ventanilla Única para pasar de una aplicación a otra es lo suficientemente rápido?: (No: 94%; Si 6%). 2. Encuesta realizada el 11 de diciembre de 2012. ¿Considera que la Ventanilla Única le ahorra tiempo para realizar sus trámites? (No: 77%; A veces: 13%; Si: 10%). 3. Encuesta realizada el 12 de diciembre de 2012. ¿La ventanilla Única le brinda la información necesaria para realizar sus trámites de importación exportación? (No: 79%; Si: 21%) 4. Encuesta realizada el 09 de enero de 2013. ¿Cómo evaluaría de manera general la Ventanilla Única? (Mala: 55%; Regular: 25%; Excelente: 10%; Buena: 10%). 5. Encuesta realizada el 10 de enero de 2013. ¿Considera que la Ventanilla Única le ahorra tiempo para realizar sus trámites? (No: 76%; A veces: 9%; Si: 15%). 6. Encuesta realizada el 15 de enero de 2013. ¿Considera que el tiempo de atención para contar con la autorización o resolución del trámite a través de la Ventanilla Única es menor que hacerlo de forma presencial? (No: 60%; Es lo mismo: 24%; Si: 7%). 7. Encuesta realizada el 12 de febrero de 2013. ¿Considera que la Ventanilla Única le ahorra tiempo para realizar sus

trámites? (No: 70%; A veces: 20%; Si: 11%). 6

Mecanismo que por cierto ya existe en México denominado “revisión en origen” establecido en el Artículo 98 de la Ley Aduanera. Sólo que para llegar a ello es indispensable inscribirse en el “Registro del Despacho de Mercancías de las Empresas” y haber importado en el año inmediato anterior un valor superior a los 96 millones de pesos como lo establece la RGCMCE 3.1.29.

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