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El Presupuesto Municipal Los Municipios cuentan con recursos para atender a las necesidades de todos y todas. ¿Cómo se calcula cuánto dinero es necesario para llevar a cabo las acciones municipales? ¿Cómo se organiza el uso de esos recursos? ¿Cómo se define cuanto se usa para cada cosa? ¿De dónde viene la plata? ¿En qué se usa? ¿Quién controla? ¿Qué es el presupuesto Municipal?1 Quizás una buena forma de explicar el concepto de “Presupuesto” es compararlo con la economía de una familia. Tener dinero es una de las condiciones más evidentes para satisfacer nuestros deseos y necesidades y, dado que el dinero es limitado, siempre es necesario ajustar nuestros deseos y necesidades a nuestra capacidad de obtener el dinero. Como los ingresos son limitados y en general insuficientes para obtener todo lo que nos gustaría, lo más ordenado es elaborar un plan donde especifiquemos cuanto estimamos que vamos a ganar durante un año y qué gastos podremos hacer con esa plata. Eso es elaborar un presupuesto, hacer un plan para minimizar los imprevistos. El Municipio, como cualquier familia, debe considerar y analizar sus ingresos y egresos y a partir de eso planificar: - Los ingresos: cuánto dinero recaudará o cobrará y cómo lo hará. - Los egresos o gastos: cuánto dinero gastará y en qué.

¡Pero ojo! Que tampoco es exactamente igual una familia que un Municipio…

La diferencia más importante entre el presupuesto de una familia y el presupuesto público municipal es que el presupuesto Municipal se financia con recursos de los ciudadanos y su ejecución, (es decir en qué se gastan la plata durante un período determinado: un año) afecta a todos los habitantes de Unquillo. Por lo tanto, a diferencia de una familia, el gobierno Municipal no puede hacer lo que quiera con los recursos de todos y todas. Tiene que ser responsable, atender a las necesidades de la gente, consultar cada vez que pueda, y siempre, siempre, rendir cuentas ante la ciudadanía. Desde este punto de vista, el presupuesto público municipal es, básicamente, un instrumento de planificación económica y social, de gobierno, de administración y por sobre todas las cosas es un acto legislativo: es la ley que nos autoriza a recaudar y gastar los dineros públicos. El Consejo Deliberante, que es el órgano más plural del Municipio tiene que evaluar y luego aprobar el presupuesto que propone el Poder Ejecutivo.

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Una parte de lo escrito acá está tomado del “Manual para conocer e incidir en el Presupuesto Municipal” de FAVIM ACCIÓN CIUDADANA

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Entonces, resumiendo, todos los años, el Estado municipal arma una planificación que le permite saber cuáles serán los ingresos con los que llevar adelante las acciones que la ciudadanía le confió. Esa planificación que incluye una estimación de ingresos y gastos públicos se llama Presupuesto. El presupuesto es una herramienta que sirve para ordenar los ingresos, gastos e inversiones anuales del Municipio. El presupuesto municipal únicamente puede destinarse para el cumplimiento de los fines del Municipio: ejecución de obras públicas, prestación de servicios municipales y para satisfacer necesidades locales. Su ejecución se inicia el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año, una vez vencido el plazo no puede agregarse cosas a esa planificación. Eso que se aprobó, es lo que debe hacerse.

¿Cómo se decide a qué gastos darle prioridad? Como dijimos, cada año el Poder Ejecutivo debe estimar cuál será la recaudación del año siguiente. A partir de allí, planificar cómo utilizará esos ingresos: a qué programas, proyectos, acciones y actividades destinará los recursos. A ese plan se le da un formato especial. El formato y los procedimientos que debe respetar están regulados en la Ley Orgánica Municipal Nº 8102. Y es una Ordenanza que debe ser aprobada todos los años. Cuando está aprobado, el Presupuesto es la autorización que tiene el Estado para gastar según planificó. Al asignar recursos, el Presupuesto implica también una selección de los problemas sociales que deben ser atendidos y prioriza unos sobre otros al asignarles recursos públicos. Cuando se arma el presupuesto se elige: si usamos más plata para una cosa, quiere decir que vamos a tener menos para otra. Lo difícil es definir donde ponemos los recursos que nunca alcanzan para todo lo que sería necesario o deseable hacer.

¿Pero entonces cómo se decide en qué se usan los recursos municipales?

Se definen a partir de los objetivos que se propone una gestión de gobierno. Por ejemplo: si un gobierno municipal se propone recuperar los espacios verdes y cuidar el medio ambiente porque es parte de la identidad de esa localidad, seguramente tendrá que destinar más fondos para eso y le restará recursos a otras cosas. Por eso, todo gobierno tiene que definir objetivos deseados y elaborar los cursos de acción (políticamente viables, técnicamente factibles, económicamente eficientes y socialmente efectivos) que se necesitan para alcanzarlos. Secretaría de Gestión Participativa- Municipalidad de Unquillo / 2


Si lo pensamos un rato nos damos cuenta que no se trata solo de contar billetes y repartirlos: la planificación anual de una gestión que finalmente determina el presupuesto es un proceso en el que se definen los problemas sociales que requieren políticas públicas, se establecen los objetivos a alcanzar y las acciones que deben desarrollarse para ello.

Por eso, el presupuesto debe: - Abarcar todos los aspectos que son de incumbencia del municipio, no puede ser que algún área o servicio que presta el municipio quede fuera del presupuesto. A esto se le llama principio de Universalidad. - Ser único. No puede haber más de un presupuesto, porque es un plan general que abarca todos los ámbitos, proyectos y acciones del municipio. A esto se le llama principio de Unicidad. - ser equilibrado en los gastos, no puede gastarse más de lo que ingresa. A esto se lo conoce como principio de Equilibrio - Ajustarse a las leyes y ordenanzas vigentes. A esto se lo llama principio de Legalidad Y al mismo tiempo el presupuesto debe garantizar que el gobierno de la ciudad y las acciones que realice sean equitativas, inclusivas y democráticas.

Para hablar en criollo, todo tiene que ser prolijito y sin cosas raras. Y que todos podamos participar y formar parte de la vida de la ciudad con las mismas oportunidades…

Y si hay que darle una mano a algún vecino que anda medio rezagado, en buena hora que el municipio colabore… ¿o no?

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¿Cómo se arma el presupuesto en Unquillo? El presupuesto tiene que formularse y expresarse de tal forma que permita a cada una de las personas responsables del cumplimiento de los objetivos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera "guía de acción" que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas. El Municipio de Unquillo utiliza un sistema que no es el más común entre los municipios de Córdoba pero que es mucho más transparente: el presupuesto por Programas. La mayoría de los municipios se rigen por un modo de armar la planificación de ingresos y gastos que se conoce como Presupuesto Incremental. En ese tipo de presupuestos los ingresos y los gastos se organizan según funciones y rubros. Por ejemplo, existe el rubro “combustibles” y ahí se pone todo lo que se va a gastar en gasoil para que anden los camiones y las máquinas de la Municipalidad. Así, si queremos analizar cómo se utilizan los recursos, encontraremos grandes rubros de gastos. El problema es que con esa forma de presupuestar no podemos diferenciar cuáles son las áreas y los proyectos que realizan cada uno de esos gastos. ¿Se entiende? Volvamos a usar el ejemplo del combustible para explicarlo mejor. Si el presupuesto incluye el rubro combustible -que es un gasto muy común en la tarea del municipio- y eso incluye todo lo que gastan todas las áreas municipales nunca sabríamos cuánto gasta, por ejemplo, la Secretaría de Políticas Sociales y por lo tanto no podríamos evaluar si hace un buen o mal uso de ese recurso en función de sus actividades. En Unquillo, en cambio, el presupuesto se planifica a partir de Programas. Todas las Secretarías municipales definen a principio de año sus Programas. Cada programa define objetivos para ese año, actividades y tareas, y también qué van a necesitar para hacerlo, con qué personal lo van a realizar, etcétera. Con esa información se calculan los gastos que van a tener. Siguiendo el mismo ejemplo, la Secretaría de Políticas Sociales presenta distintos Programa y en cada programa especifica que va a hacer y asociado a esas acciones establece cuanto estima gastar en combustible. Con esta metodología podemos saber exactamente cuánto combustible gasta la Secretaría de Políticas Sociales y sabemos en qué utiliza ese recurso. En los dos modelos que planteamos se especifica todo lo que el municipio tiene autorizado para gastar pero el modelo por Programas que utiliza Unquillo permite saber en qué se usan los recursos y afinar el lápiz a la hora de planificar y controlar.

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Ventajas del presupuesto por programas.         

Mejora el planeamiento del trabajo. Permite estimaciones más precisas. Determina claramente las responsabilidades. Permite una organización y ejecución más racional del trabajo. Permite identificar si se está gastando dos veces en la misma cosa. Facilita el ahorro y optimización en el uso de los recursos. Facilita la información y la comprensión. Mejora la actividad administrativa. Permite mayor control y seguimiento con lo que aumenta la trasparencia de la gestión

¿Cuáles son las etapas del proceso del presupuesto? Un presupuesto municipal no se arma de un día para el otro ni pasa por una sola persona. Existen varias etapas y están involucrados todos los poderes del Estado: 1. Elaboración: En esta etapa se establecen las prioridades municipales, los planes y programas para atenderlas y los recursos específicos que se destinarán para su cumplimiento. Cada dependencia estima su presupuesto, calcula y propone cuantos recursos y de qué tipo necesitará para llevar adelante lo que tiene planificado hacer. La Intendencia recibe las planificaciones anuales de todas las Secretarías y a partir de ellas define la propuesta de Presupuesto -sobre la base de los límites iniciales enviados y los solicitados luego por cada entidad- se acuerda el máximo de gasto autorizado para cada área y la incorporación de nuevas actividades, entre otras cosas. El proyecto, una vez terminado, debe ser presentado al Concejo Deliberante para su discusión y aprobación antes de una fecha determinada. 2. Aprobación: El Poder Ejecutivo presenta en el Concejo Deliberante, a fines de octubre de cada año, el Proyecto de Presupuesto para el año siguiente. Las y los Concejales, analizan la propuesta y examinan que cumpla con todas las normas. Los cambios que el Concejo Deliberante puede hacer al Presupuesto no abarcan detalles de programas o características de la aplicación o ejecución de las acciones, revisan más bien cuáles son las prioridades que estableció el Poder Ejecutivo. Después de ser analizado el presupuesto se somete a votación y una vez aprobada la Ordenanza de Presupuesto por el Concejo, el Poder Ejecutivo Municipal lo promulga y publica en el Boletín Oficial.

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El Boletín Oficial Municipal es el órgano de difusión a través del cual se publican las ordenanzas sancionadas por el Consejo Deliberante y los actos del Poder Ejecutivo. Las ordenanzas no entran en vigencia hasta que no son publicadas en el Boletín Oficial y una vez que una ordenanza fue publicada en el Boletín Oficial nadie puede aducir que desconocía una norma. Todos los ciudadanos tienen derecho a acceder al Boletín Oficial. Haciendo click aquí pueden acceder a los últimos Boletines Oficiales de Unquillo

De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades, la presentación del presupuesto en el Consejo Deliberante debe hacerse antes del 1° de Noviembre de cada año y la aprobación del presupuesto debe ocurrir antes del 31 de diciembre.

¿Y si el Consejo no lo aprueba antes del 31 de Diciembre?

Se inicia el nuevo año con la misma pauta presupuestaria que el año anterior.

3. Ejecución: es el momento en que todas las áreas y dependencias usan los recursos para el funcionamiento del Municipio y la realización de las acciones planificadas. El dinero debe gastarse en el tiempo que determina el programa de la dependencia y en aquellas actividades y compra de bienes que fueron planificadas. A su vez, esta cuota se va ajustando de acuerdo a las necesidades de gasto y a los flujos de los ingresos del municipio. Es común que durante el año haya variaciones en el destino de los recursos, y que haya recortes o aumentos en lo que las áreas tienen disponible para gastar, de acuerdo a los ingresos que efectivamente se recauden. El Ejecutivo Municipal puede plantear modificaciones al Presupuesto durante su ejecución, mientras se mantenga dentro de las pautas establecidas por la ordenanza: esto quiere decir puede destinar recursos puestos en un área para cubrir otra, siempre y cuando el monto del presupuesto permanezca inalterable. Pero si las modificaciones son muy profundas o modifican el sentido del presupuesto aprobado -por ejemplo usar fondos de obras públicas para pagar gastos corrientes-, el Intendente debe pedir autorización al Concejo Deliberante para realizar las modificaciones que considere necesarias, y solo en este caso puede variar el monto de presupuesto vigente.

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4. Administración y control: Es el registro, revisión, monitoreo, y archivo de los gastos ejecutados. La Secretaría de Finanzas y Desarrollo Económico es la encargada de llevar la administración y el Tribunal de Cuentas de realizar el control de la misma. La Secretaría de Finanzas y Desarrollo Económico está formada por funcionarios designados por el intendente. El Tribunal de Cuentas, en cambio, es un órgano de control cuyos miembros son elegidos por la ciudadanía a través del voto.

Secretaría de Finanzas y D.E.

Gráfico tomado del “Manual para conocer e incidir en el Presupuesto Municipal” de FAVIM ACCIÓN CIUDADANA

¿De dónde salen los recursos que tiene el Municipio? El Estado obtiene distintos recursos que usa para satisfacer las necesidades públicas, los más importantes son los tributos. Pero… ¿A qué le dicen “tributo”?

Por ejemplo, son tributos las tasas y los impuestos. Le llamamos Tributos a las obligaciones de pagar que se le exigen a quienes tienen determinados bienes (como un auto, o una casa) o realizan determinada actividad (como el comercio), que se utiliza para la atención de los gastos públicos: educación, salud, seguridad, justicia, etc. Todos estos tributos deben ser creados por una ordenanza y son obligaciones de dar dinero (el estado no puede exigirte otra cosa más que dinero: como horas de tu trabajo, o parte de tu producción si tenes una empresa, por ejemplo). Y sirven para cubrir los gastos que hacen falta para responder a las necesidades públicas (educación, salud, seguridad, justicia, políticas sociales, obras públicas, plazas, parques, playas, etc.).

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Los tributos no pueden ser usados para beneficios personales de quienes gobiernan o de alguna persona en particular. No podría existir, por ejemplo, un impuesto para que Fulano o Mengano se puedan ir de vacaciones. Todos pagamos tributos a diario, al hacer una compra; al ser propietarios de un inmueble o un auto, por trabajar y obtener ganancias. El sistema tributario de un país es el conjunto de impuestos, tasas y contribuciones que recauda el Estado. Como decíamos antes, los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales son diferentes tipos de “tributos”. ¿Cuál es la diferencia entre estas tres cosas? Es sencillo. - Los impuestos sirven para financiar servicios públicos indivisibles, es decir que no se abonan para algo en particular, sino que el Estado devuelve lo pagado mediante obras y/o servicios públicos para todos (hospitales, escuelas, plazas, bibliotecas, etc.). - Las tasas, a diferencia del impuesto, sirven para financiar un servicio público específico. Pagan la tasa quienes usan el servicio y se beneficia directamente con él. Por ejemplo: tasa del pasaporte, tasa de aeropuerto, tasa de alumbrado, barrido y limpieza, etc. - Por último, las contribuciones especiales, sirven para financiar una obra, son contribuciones que se pagan por un tiempo determinado y son para fines específicos. Por ejemplo, contribución especial para el tendido de red cloacal, contribución especial para la pavimentación de calles, etc. En este caso la obra agrega más valor al patrimonio del vecino o vecina que se beneficia con ella y por lo tanto es quien paga la contribución especial. Gran parte de los recursos del Municipio vienen de los impuestos. Las tasas, impuestos y contribuciones son instrumentos que el Estado utiliza para financiar al sector público pero tienen una influencia decisiva en el funcionamiento del sector privado. Por eso muchas veces se le reducen los impuestos a alguna actividad para promocionarla –por ejemplo para que un tipo de fábrica se instale en una ciudad y así contar con más puestos de trabajo en una zona- o se suben los impuestos a algún producto – como el impuesto que se cargan a los cigarrillo para encarecerlos y promover que la gente fume menos-.

Los impuestos permiten que el Estado cumpla con sus funciones. Por eso es importante pagar los impuestos y controlar que todos los paguen, especialmente quienes más dinero tienen.

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Los recursos de los que dispone el Municipio para afrontar los gastos que planifica pueden ser: 1. Propios  Impuestos municipales (Ej. Impuesto municipal de automotores)  Tasas, derechos, patentes, contribución por mejora (como la ejecución de veredas, pavimento, etc.), multas.  Ingresos de capital originados por administración-explotación de su patrimonio (por ejemplo el alquiler de algunos de sus bienes, o la venta de edificios que le pertenecen y ya no utiliza).  Uso de créditos. 2. De otras jurisdicciones  Coparticipación impositiva (impuestos que recauda la Nación y la provincia. Una porción de ellos les corresponden a los municipios de acuerdo a la cantidad de habitantes dentro del ejido municipal) 2.  Donaciones, legados y aportes especiales.  Transferencias. Como para que nos hagamos una idea, vamos a tomar como ejemplo los ingresos del Municipio de Unquillo para el año 20133. Del total de los ingresos del municipio para ese año, el 54% corresponde a ingresos que recauda el propio municipio y el otro 46% viene de la coparticipación.

54% Propios

46% De otras jurisdicciones

Quiere decir que casi la mitad de los recursos que tenemos para gastar en Unquillo están en manos de la Provincia y de la Nación. Por eso, entre otras cosas, son tan importantes los vínculos con estos otros niveles de gobierno.

¿Y en Unquillo de dónde vienen los ingresos propios?

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Es por esto que el Ejido Municipal es también una cuestión que atañe a la economía del Municipio. Si no está definido el Ejido, tampoco se define exactamente la cantidad de habitantes que tiene el Municipio y por lo tanto lo que se envía de coparticipación queda librado a la discrecionalidad de la Provincia. 3 Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas y Desarrollo Económico de la Municipalidad de Unquillo.

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La mayor parte de los ingresos propios1 viene de la Tasa a la Propiedad, del Impuesto Municipal a los Automotores, de la Tasa al Comercio y la Industria y de la Contribución por Mejoras4. Cont. EE/TE y Cable 8% Imp. Municpal a los automotores 14%

Tasa Comercio e Industria 12%

Contribución por mejoras 12% Otros 20%

Créditos 5%

tasa a la propiedad 29%

Como vemos en el ámbito local los mayores ingresos corresponden a tasas e impuestos como la Tasa a la Propiedad, o el Impuesto Municipal a Automotores, o la Contribución por Mejoras, en las que pagan más quienes más recursos tienen o utilizan. No sucede lo mismo con, por ejemplo, la tasa de propiedad del cementerio o las multas que representan porcentajes muy bajos del ingreso municipal de Unquillo. Gasto Público. ¿En qué gasta la plata el Municipio? Una aclaración importante Algunos economistas no están de acuerdo con llamar “gasto” al uso de lo recaudado por el Estado. Sostienen que destinar los fondos a la educación o la salud no es un gasto sino una inversión, porque estas cosas permiten superar la desigualdad social y por lo tanto permiten aumentar la capacidad productiva de la economía. Aunque estamos de acuerdo con este argumento, acá usamos el término “gasto” porque es más fácil para distinguir por un lado, los ingresos de dinero y por el otro, los egresos, a la hora de planificar.

Se le llama Gasto público a los gastos que realiza el Municipio para cumplir con sus funciones. El Municipio utiliza sus recursos centralmente para tres tipos de cosas: - La producción de bienes (como construir una plaza, pavimentar una calle), - La prestación de servicios (como la recolección de basura, o la poda, la atención en centros de salud, las actividades deportivas, etcétera); y - La transferencia de efectivo, que es cuando hay gastos que no reciben a cambio Bienes o Servicios (como el pago de intereses de deuda, subsidios, premios –por ejemplo, los premios que se otorgan en el corso-, regalos, etcétera).

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Aunque año a año puede variar la Contribución por Mejoras de acuerdo a la cantidad de obras que se hagan en ese período.

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Existen dos tipos de gastos que puede realizar un municipio. Gastos de capital, que aumentan el patrimonio estatal, es decir sus propiedades y fondos. Las inversiones pueden ser físicas (como comprar un edificio, o abrir calles, o comprar equipamiento para los dispensarios), financieras (por ejemplo poner la plata en el banco o aportar capitales en una empresa estatal). Gastos corrientes, que son aquellos que se ejecutan en el cumplimiento de las funciones del gobierno. Un ejemplo de esto serían los sueldos de los empleados. Aunque esta plata no se recupera, se trata de un gasto imprescindible para que el Municipio exista y desarrolle sus tareas.

¿En qué momentos y cómo podemos participar los vecinos y vecinas de Unquillo en la definición del presupuesto? En primer lugar los vecinos y vecinas participamos de manera indirecta a través de nuestros gobernantes y representantes tanto del poder ejecutivo, como del poder legislativo. Quienes definen y controlan el presupuesto son funcionarios elegidos por el pueblo en las elecciones. Además el Consejo Deliberante debe organizar audiencias públicas sobre el presupuesto de las que pueden participar cualquiera. Pero además todos los ciudadanos y ciudadanas de Unquillo, incluso aquellos que no fueron a las audiencias públicas, tenemos derecho a que se nos informe en primer lugar sobre el presupuesto aprobado: recordemos que el presupuesto es una ordenanza que debe ser publicada en el boletín oficial. Desde el año 2013 en Unquillo existe el presupuesto participativo que se desarrolla a través del Programa Unquillo Decide. A partir del Programa Unquillo Decide -de la Secretaría de Gestión Participativa- el 2% del total de lo que utiliza el Municipio para su funcionamiento, es decir cerca de $1.000.000 será destinado a obras que se definan por Presupuesto Participativo. La herramienta de presupuesto participativo permite que los ciudadanos decidan directamente sobre el uso de una importante porción de los recursos municipales. Así, los vecinos y vecinas de las zonas que participan en el Programa Unquillo Decide, decidirán cuáles son los proyectos de obra pública priorizados para integrar los Planes de Acción Zonal y que deberán ejecutarse con esos fondos durante el año siguiente. A su vez, cada Secretaría y Dirección deberá incluir en sus programas y asignar a los mismos el presupuesto necesario para cumplirlas acciones y proyectos que los ciudadanos/as eligieron como más relevantes y que no corresponden a infraestructura y obra pública. ¿Por qué es importante conocer el Presupuesto Municipal y participar en el proceso presupuestario? Como ya vimos, el Presupuesto público (Municipal, Provincial y Nacional) tiene una enorme influencia sobre la vida de los ciudadanos porque cumple tres funciones centrales: - Define las prioridades del gasto público - Asigna bienes públicos a la ciudadanía Secretaría de Gestión Participativa- Municipalidad de Unquillo / 11


- Redistribuye los ingresos En tanto los recursos provienen de la sociedad (a través de los impuestos y tasas), ésta tiene derecho a exigir que el dinero público se distribuya y se gaste en forma transparente y de acuerdo a las necesidades de la población. Además constituye la posibilidad de que el Estado actué como regulador de la economía, impidiendo que sea el mercado el que regula las dinámicas sociales. Los presupuestos públicos impactan directa e indirectamente en la vida de todos; sin embargo con frecuencia las personas con menores recursos resultan ser las más afectadas. ¿Por qué? Porque el presupuesto es una herramienta de redistribución de las riquezas de cada sociedad, entonces quienes menos recursos tienen suelen ser los más afectados por las definiciones que se toman a la hora de armar el presupuesto municipal: ya sea para bien cuando el presupuesto prevé que los recursos se usen para achicar las desigualdades sociales, ya sea para mal cuando las inversiones y definiciones municipales benefician a los sectores con mayores recursos.

Por eso es necesario: - que los ciudadanos superemos la dificultad que tenemos para comprender y analizar el Presupuesto, informándonos y capacitándonos. - que nuestros representantes informen de manera veraz para que podamos hacer un seguimiento de las cuentas públicas. - que nos involucremos en las instancias de participación y debate del presupuesto.

Con mayor participación, con información, y con seguimiento de los vecinos y vecinas podemos garantizar que el Presupuesto Municipal de Unquillo refleje y responda a las necesidades de la comunidad.

BIBLIOGRAFIA -

“Manual para conocer e incidir en el Presupuesto Municipal” de FAVIM ACCIÓN CIUDADANA “Cultural Fiscal – Desde una perspectiva ética y ciudadana” de AFIP Datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas y Desarrollo Económico de la Municipalidad de Unquillo

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Cuaderno sobre presupuesto municipal