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Grenzgänger

Teil der Lösung, nicht des Problems Der Anstieg der Grenzgängerbeschäftigung hatte geringe Auswirkungen auf Löhne und Beschäftigung der Inländer. Vor diesem Hintergrund könnte das Grenzgängermodell ein Einwanderungsmodell der Zukunft werden. Doch dazu bestehen auch Grenzen. Marco Salvi

S

chätzungsweise ein Viertel aller Grenzgänger Westeuropas pendelt in die Schweiz (Nerb et al., 2009). Damit sind die 278 000 Grenzgänger zwar bloss etwas mehr als 5 % der in der Schweiz beschäftigten Personen, doch ist ihre Präsenz regional stark konzentriert: Auf die Kantone Genf, Tessin und die beiden Basel entfallen rund zwei Drittel aller Grenzgänger. Sie machen denn in diesen Regionen auch zwischen einem Fünftel und einem Drittel aller Beschäftigten aus. Und selbst gesamtschweizerisch sind die Grenzgänger bedeutsam, wenn man bedenkt, dass sie 18 % der beschäftigten Ausländer ausmachen. Es ist deshalb naheliegend, dass die Grenzgänger in

Rasantes Wachstum der Grenzgänger in der Schweiz In der Westschweiz hat sich die Anzahl Grenzgänger seit 2002 mehr als und im Tessin beinahe verdoppelt. Auch in der übrigen Schweiz hat sie stark zugenommen. Grenzgänger (in Tsd.) 300

250

Zentralschweiz

1671

Ostschweiz 32 580

Tessin Nordwestschweiz

200

150

59 807

Westschweiz 20 559

69 672

32 560

Quelle: BFS (GGS)

100

55 915 114 804

50 54 296 0 2002

2004

2006

2008

2010

2012 2013

Diskussionen über die «Lenkung» der Zuwanderung eine Rolle spielen, auch wenn – oder gerade weil – sie Pendler und nicht Migranten sind. Warum das rasante Wachstum? Seit Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens (FZA) zwischen der EU und der Schweiz im Jahr 2002 hat die Zahl der Grenzgänger um 70 % zugenommen (siehe Abbildung), wobei der Anstieg in Genf (110 %) und im Tessin (84 %) deutlich überdurchschnittlich war. Damit war ihre Zunahme deutlich stärker als jene der in der Schweiz wohnhaften erwerbstätigen Ausländer (plus 21 ,5 %). Beträchtliche, wenn auch nicht ganz so hohe Zuwachsraten bei den Grenzgängern verzeichneten zur gleichen Zeit aber auch andere europäische Grenzregionen, z. B. Luxemburg (plus 60 %) oder Liechtenstein (plus 67 % seit 2000). Erfolgreiche kleinere Länder sind fast zwangsläufig durch einen hohen Anteil von Grenzgängern gekennzeichnet. Worauf lässt sich der spektakuläre Anstieg zurückführen? Viele sehen die Ursache beim FZA. In der Tat wurden mit dem FZA Restriktionen zum grenzüberschreitenden Pendelverkehr abgebaut, unter anderem: _ Die Verpflichtung der Grenzgänger, täglich zwischen Wohn- und Arbeitsort zu pendeln (ab 2002). Heute dürfen Arbeitnehmer mit G-Bewilligung auch Wochenaufenthalter sein. _ Die Abschaffung des Inländervorrangs (ab 2004). _ Die Aufhebung der Grenzzonen (ab 2007). Bis 2007 wurde der Grenzgängerstatus nur gewährt, wenn Wohnort und Arbeitsort maximal 30 Kilometer von der Grenze entfernt lagen. » avenir spezial

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Dennoch dürften auch weitere Faktoren zur Zunahme der Grenzgängerbeschäftigung beigetragen haben. Diese lassen sich in zwei Kategorien einteilen: Pull-Faktoren: Faktoren im Inland, die das Grenzgängerpendeln begünstigen. Dazu gehören die höheren Löhne in der Schweiz (die EuroKrise hat die reale KaufDie Grenzgänger kraft der Schweizer Löhunterlagen schon vor ne im Ausland seit 2009 um gut 20 % erhöht), die dem Freizügigsinkenden Pendelkosten keitsabkommen und die hohen hiesigen wenig Restriktionen Immobilienpreise, die und keiner das Wohnen im grenzKontingentierung. nahen Ausland attraktiver machen. So pendeln heute neben ausländischen Grenzgängern auch schätzungsweise 20 000 Schweizer von Frankreich nach Genf. Push-Faktoren: Veränderungen von Faktoren im Ausland, beispielsweise die gestiegene Arbeitslosenquote in Frankreich und Italien. Während die (harmonisierte) Arbeitslosenquote in der

Lombardei bis 2008 zeitweise deutlich unter dem Niveau des Tessins lag, hat seither eine Annäherung beider Quoten auf höherem Niveau stattgefunden. Eine quantitative Auswertung der einzelnen Faktoren sprengt den Rahmen dieses kurzen Artikels. Hier sei daher nur festgestellt, dass es verfehlt wäre, den Anstieg der Grenzgängerbeschäftigung alleine auf das FZA zurückzuführen, nicht zuletzt, weil die Grenzgänger ja schon vor dem FZA wenig Restriktionen unterlagen und keiner Kontingentierung unterstanden. Eine «offene» Grenze stellt eine notwendige, jedoch keine hinreichende Bedingung für die Entwicklung der grenzüberschreitenden Beschäftigung dar. Wahre oder wahrgenommene Probleme? Der starke Anstieg der Grenzgängerbeschäftigung in den Grenzregionen löste immer wieder Befürchtungen aus. Am meisten verbreitet ist die Angst vor der Verdrängung der einheimischen Erwerbstätigen. Die Vorstellung, dass es eine fixe Menge an Arbeit gibt und dass folglich jeder zusätzliche Grenzgänger einen Arbeitsplatzverlust für die Einheimischen mit sich bringt, gehört zu den ältesten wirtschaftspolitischen Mythen:

Spezialfall Tessin? Obwohl die Zahl der Grenzgänger im Tessin stark zugenommen hat, sind die Medianlöhne auch im Tessin durchwegs gestiegen.

Tessin

Quelle: BFS, USTAT

Beschäftigte (in Tsd.)

Schweiz

2002

2011

Veränderung

2002

2011

Veränderung

Total

188

221

17,5 %

4213

4713

11,9 %

Schweizer

111

123

10,7 %

3172

3398

7,1 %

Niedergelassene Ausl.

45

47

3,4 %

881

1070

21,5 %

Grenzgänger

32

51

61,5 %

160

245

53,1 %

Medianlöhne (in Fr./Monat)

2002

2011

Veränderung

2002

2011

Veränderung

Total

4658

5076

9,0 %

5417

5979

10,4 %

Schweizer

5180

5662

9,3 %

5731

6217

8,5 %

Niedergelassene Ausl.

4278

4677

9,3 %

4808

5506

14,5 %

Grenzgänger

4135

4485

8,5 %

5200

5784

11,2 %

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Gelenkte Zuwanderung


Diese Substitution lässt sich empirisch nicht nachweisen. Zwischen 1996 (also vor dem FZA) und 2012 fiel das Beschäftigungswachstum der Wohnbevölkerung in Grenzgängerregionen in der Regel ähnlich aus wie in Nicht-Grenzgängerregionen. Auch im Tessin hat die Erwerbsquote der Inländer seit 1996 um rund 3 Prozentpunkte zugenommen, gleich viel wie auf Schweizer Ebene. Ähnlich schwammig erscheint die Behauptung, die Grenzgänger würden generell einen Lohndruck in den Grenzregionen auslösen. Auch wenn Vergleiche von einfachen Medianlöhnen mit einer Prise Salz genommen werden müssen, fällt auf, dass die Lohnentwicklung der Schweizer, der niedergelassenen Ausländer und der Grenzgänger im Tessin zwischen 2001 und 2011 beinahe identisch verlief (siehe Tabelle). Zwar liegen die Tessiner Löhne nach wie vor rund 15 % unter dem Schweizer Durchschnitt. Diese Differenz bestand aber auch vor dem FZA . Sie ist struktureller Natur: So sind Tessiner Erwerbstätige mit tertiärem Abschluss (d.h. Universität oder Fachhochschule) rarer als im gesamtschweizerischen Durchschnitt (29,7 % bzw. 34,4 % der Beschäftigten). Präzisere Schätzungen des Lohngefälles zwischen Grenzgängern und Tessinern weisen zudem auf ein geringeres Lohngefälle hin, als die einfachen Medianwerte suggerieren (USTAT, 2013). Dieses dürfte mittlerweile weniger als 8 % betragen – von einem generanlisierten «Lohndumping» also weit entfernt. Eine Gesamtbetrachtung müsste zudem auch das tiefere Preisniveau berücksichtigen, das die tieferen Löhne mit sich bringen. Davon profitiert die ganze Bevölkerung. Vorteile und Grenzen Vor dem Hintergrund, dass der am wenigsten schädliche Weg zur Bremsung der Zuwanderung gefunden werden sollte, gewinnen die Grenzgänger besonders Gewicht. Grenzgänger sind keine Zuwanderer, sondern «nur» Arbeitskräfte. Sie beanspruchen den Sozialstaat kaum, fragen keine Wohnungen nach, bringen keine Familien mit und belasten – mit Ausnahme von Strasse und Bahn – praktisch keine öffentliche Infrastruktur.

Sollte die Schweiz also in Zukunft noch vermehrt auf Grenzgänger setzen? Die gemessen an den Reallöhnen immer noch sinkenden Mobilitätskosten stellen zweifellos einen Treiber transnationaler Pendlerbewegungen dar. Hochgeschwindigkeitszüge und günstige Flugpreise haben die Attraktivität des Pendelns aus noch entfernteren Regionen Grenzgänger sind erhöht, zumindest in keine Zuwanderer, Form des Wochenaufentsondern «nur» halters. Das Bild des vielArbeitskräfte. fliegenden Pendlers hat Sie beanspruchen sogar die Populärkultur den Sozialstaat erreicht, etwa im Film «Up in the air», in dem kaum, fragen George Clooney fast tägkeine Wohnungen lich geschäftlich unternach, bringen wegs ist. keine Familien mit. Allerdings sind derzeit die Grenzgänger, auch wenn sie in der Schweiz (mit Ausnahme des Tessins) im Vergleich zu den bereits ansässigen ausländischen Erwerbstätigen überdurchschnittlich verdienen, im Vergleich zur Gesamtbeschäftigung unterdurchschnittlich qualifiziert (und bezahlt). Ende 2013 übten nur 12 % der Grenzgänger «akademische Berufe» aus, 17 % waren wenig qualifizierte Hilfsarbeitskräfte. Die entsprechenden Zahlen liegen für die Schweizerinnen und Schweizer bei 25 % bzw. 3 %. Noch ungünstiger fällt der Vergleich zur «neuen Zuwanderung» aus, also zu den Migranten, die seit dem FZA mit der EU in die Schweiz gekommen sind. Bei dieser Kategorie liegt der Anteil der akademischen Berufe sogar bei über 36 %. Sollen Grenzgänger also in Zukunft teilweise die Verlangsamung der Zuwanderung auffangen, müssten sie wohl vermehrt aus dem oberen Qualifikationssegment kommen. Nur so könnten sie auf einem künftig kontingentierten Arbeitsmarkt die Nachfrage nach hochqualifizierten, spezialisierten Fachkräften, die in den letzten Jahren trotz Konjunktureinbruch stets stark geblieben ist, bedienen.

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Frontaliers

Les frontaliers: part de la solution, non du problème L’augmentation de l’occupation des frontaliers a eu des effets minimes sur les salaires et l’emploi des nationaux. Dans ce contexte, le modèle du frontalier pourrait devenir un modèle d’immigration à l’avenir. Mais il y a là aussi des limites. Marco Salvi

O

n estime qu’un quart des frontaliers d’Europe occidentale font la navette en Suisse. Ainsi, les 278 000 frontaliers représentent certes seulement un peu plus de 5 % des personnes employées en Suisse, mais leur présence est fortement concentrée sur certaines régions: environ deux tiers des frontaliers ont un emploi dans les cantons de Genève, du Tessin et des deux Bâle. Dans ces régions ils représentent entre un cinquième et un tiers des employés. Même vu sur l’ensemble de la Suisse, les frontaliers sont significatifs lorsque l’on songe qu’ils représentent 18 % des étrangers employés. Il va donc de soi que les frontaliers jouent un rôle dans les débats autour de la régulation de l’immigration, même si – ou

Une croissance fulgurante du nombre de frontaliers En Suisse romande, le nombre de frontaliers (permis G) a plus que doublé depuis 2002. Il a aussi fortement augmenté dans le reste de la Suisse. Frontaliers (en mil) 300

250

Suisse centrale

1671

Suisse orientale 32 580

Tessin Nord-est de la Suisse

200

150

59 807

Suisse romande 20 559

69 672

32 560

Source: OFS (GGS)

100

55 915 114 804

50 54 296 0 2002

2004

2006

2008

2010

2012

justement parce que – ce sont des pendulaires et non des migrants. Pourquoi cette croissance fulgurante? Depuis l’entrée en vigueur de l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) entre l’UE et la Suisse en 2002 , le nombre de frontaliers a augmenté de 70 % (voir graphique), et la hausse a été nettement supérieure à la moyenne à Genève (110 %) et au Tessin (84 %). Ainsi, l’augmentation a été nettement plus forte que celle des étrangers travaillant et étant domiciliés en Suisse (plus 21 ,5 %). Mais des taux de croissance considérables, bien que pas tout à fait aussi élevés parmi les frontaliers, ont été enregistrés en même temps dans d’autres régions frontalières européennes, p. ex. au Luxembourg (plus 60 %) ou au Liechtenstein (plus 67 % depuis 2000). Les petits pays prospères sont presque nécessairement caractérisés par une part élevée de frontaliers: À quoi cette hausse spectaculaire peut-elle être attribuée? Beaucoup en voient la cause dans l’ALCP. En effet, avec cet accord, des restrictions sur le trafic pendulaire transfrontalier ont été supprimées, notamment: _ l’obligation des frontaliers de faire la navette tous les jours entre leur lieu de résidence et de travail (depuis 2002). Aujourd’hui, les travailleurs au bénéfice d’un permis G peuvent également être des semainiers. _ l’abolition de la préférence nationale (depuis 2004). _ l’abandon des zones frontalières (depuis 2007). Jusqu’en 2007, le statut de frontalier n’était accordé que si le lieu de résidence et le lieu de travail se trouvaient à 30 kilomètres de la frontière au maximum. » avenir spécial

L’immigration sous contrôle _ 27


Cependant, d’autres facteurs ont probablement aussi contribué à l’augmentation de l’emploi des frontaliers. Ils peuvent être répartis en deux catégories: Facteurs «pull»: facteurs à l’intérieur du pays, qui favorisent le travail frontalier. Ces facteurs englobent les salaires plus élevés en Suisse (la crise de l’euro a augmenté le pouvoir d’achat réel des salaires suisses à l’étranDéjà avant l’accord, ger de près de 20 % deles frontaliers puis 2009), les coûts faisaient l’objet de baissants des trajets penmoins de restrictions dulaires et les prix élevés et n’étaient pas de l’immobilier en Suisse, qui rendent plus soumis à un continattractif le fait de vivre à gentement. l’étranger proche. Ainsi, aujourd’hui, en plus des frontaliers étrangers, on estime à 20 000 le nombre de Suisses qui font la navette entre la France et Genève. Facteurs «push»: détérioration de la situation économique à l’étranger, par exemple le chômage accru en France et en Italie. Tandis que le taux

de chômage (harmonisé) en Lombardie était jusqu’en 2008 par moments nettement inférieur au niveau du Tessin, depuis lors, un rapprochement des deux taux à un niveau supérieur a eu lieu. Une évaluation quantitative des différents facteurs dépasserait le cadre de ce bref article. Contentons-nous donc de constater qu’il serait déplacé d’attribuer la hausse de l’emploi des frontaliers au seul ALCP, surtout parce que les frontaliers faisaient l’objet de moins de restrictions déjà avant l’accord et qu’ils n’étaient pas soumis à un contingentement. Une frontière «ouverte» représente une condition nécessaire, mais insuffisante, au développement de l’emploi transfrontalier. Problèmes véritables ou perçus? La forte augmentation de l’emploi des frontaliers suscite des craintes dans les zones de frontière. La plus répandue est la peur de l’éviction des travailleurs indigènes. L’idée qu’il existe une quantité fixe de travail et qu’en conséquence chaque frontalier supplémentaire entraîne une perte d’emploi pour les indigènes fait partie des plus

Le Tessin, un cas particulier? Indicateurs sur l’emploi et les salaires dans le canton du Tessin et en Suisse (2002 et 2011).

Tessin

Source: OFS, USTAT

Employés (en mil)

2002

Suisse 2011

Variation

2002

2011

Variation

Total

188

221

17,5 %

4213

4713

11,9 %

Suisses

111

123

10,7 %

3172

3398

7,1 %

Étrangers établis

45

47

3,4 %

881

1070

21,5 %

Frontaliers

32

51

61,5 %

160

245

53,1 %

Salaires moyens (en CHF/mois) 2002

2011

Variation

2002

2011

Variation

Total

4658

5076

9,0 %

5417

5979

10,4 %

Suisses

5180

5662

9,3 %

5731

6217

8,5 %

Étrangers établis

4278

4677

9,3 %

4808

5506

14,5 %

Frontaliers

4135

4485

8,5 %

5200

5784

11,2 %

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vieux mythes de la politique économique: cette substitution ne peut pas être prouvée de façon empirique. Entre 1996 (donc avant l’ALCP) et 2012 , la croissance de l’emploi de la population résidente dans les régions de frontaliers était analogue en règle générale à celle des régions sans frontaliers. Même au Tessin, région où ces craintes sont très répandues, le taux d’activité des nationaux a augmenté depuis 1996 d’environ 3 points de pourcentage, la même évolution qu’au niveau suisse. L’allégation selon laquelle les frontaliers déclencheraient de façon générale une pression sur les salaires dans les régions frontalières paraît également ambiguë. Même si des simples comparaisons de salaires médians doivent être prises avec un peu de scepticisme, on remarque que l’évolution des salaires des Suisses, des étrangers établis et des frontaliers au Tessin a été presque identique entre 2001 et 2011 (v. tableau). Certes, les salaires tessinois restent à environ 15 % au-dessous de la moyenne suisse. Mais cette différence existait aussi avant l’ALCP. Elle est de nature structurelle: ainsi, les travailleurs tessinois avec diplôme du tertiaire (c.-à-d. d’une université ou d’une haute école professionnelle) sont plus rares qu’en moyenne suisse (29,7 % ou 34,4 % des employés). Des estimations plus précises des différences salariales entre frontaliers et Tessinois indiquent des écarts en baisse, inférieurs à 8 % – donc bien loin d’un «dumping salarial» généralisé. Une considération globale devrait en outre tenir compte du niveau plus bas des prix à la consommation qu’entraînent des salaires plus bas. Toute la population en profite. Avantages et limites? Quand il s’agit de trouver la voie la moins nocive pour freiner l’immigration, les frontaliers revêtent une importance particulière. Les frontaliers ne sont pas des immigrants, mais «uniquement» des travailleurs. Ils ne pèsent guère sur l’État social, ne demandent pas de logements, n’amènent pas de familles et ne sollicitent – à l’exception de la route et du rail – pratiquement aucune infrastructure publique.

La Suisse devrait-elle donc miser à l’avenir encore davantage sur les frontaliers? Les frais de mobilité en baisse, comparés aux salaires réels, représentent incontestablement un moteur de mouvements penduLes frontaliers ne laires transnationaux. sont pas des immiLes trains à grande vigrants. Ils ne pèsent tesse et les prix avantaguère sur l’État sogeux des vols ont augcial, ne demandent menté l’attractivité des pas de logements navettes à partir de régions encore plus éloiet n’amènent pas de gnées pour le semainier. familles. L’image du pendulaire qui prend beaucoup l’avion a même atteint la culture populaire, comme dans le film «In the air», où George Clooney est presque tous les jours en déplacement professionnel. Toutefois, les frontaliers bénéficient actuellement de qualifications inférieures à la moyenne par rapport à l’emploi global (et sont payés en conséquence), même si en Suisse (à l’exception du Tessin), ils gagnent plus que la moyenne des travailleurs étrangers déjà établis. Fin 2013, seuls 12 % des frontaliers exerçaient des «professions académiques», tandis que 17 % étaient des travailleurs auxiliaires peu qualifiés. Les chiffres correspondants pour les Suissesses et les Suisses sont respectivement de 25 % et 3 %. Encore plus défavorable, la comparaison avec la «nouvelle immigration» donc avec les migrants venus en Suisse depuis l’ALCP avec l’UE . Dans cette catégorie, la part des professions universitaires est même de plus de 36 %. Si les frontaliers doivent à l’avenir rattraper en partie le ralentissement de l’immigration, ils devraient probablement provenir davantage du segment de qualification supérieur. C’est la seule manière pour eux de servir la demande de spécialistes hautement qualifiés sur un marché de l’emploi contingenté à l’avenir. Cette demande est toujours restée forte ces dernières années malgré un fléchissement économique.

avenir spécial

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