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migrations| magazine numéro 2 | été 2010 | 5 €

droit d’Asile

Réfugiés, d’hier à demain

L’asile, une tradition séculaire L’Europe en fait-elle assez ? Environnement : des nouveaux besoins de protection ISSN 2032-7145


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À l’arrière-plan : Copenhague, septembre 2009. Des « réfugiés climatiques » des Îles Carterets (Papouasie/Nouvelle-Guinée), déplacés à cause de la montée du niveau de la mer, lors d’une veillée à la bougie. c The World Wants a Real Deal

migrations | magazine est une revue d’information et d’analyse www.migrations-magazine.be

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secrétaire de rédaction François Corbiau fco@migrations-magazine.be Merci à Suzanne Beer, Jessica Blommaert, Florence Carion, Malou Gay, Sotieta Ngo et Cathy Van Cutsem pour leur contribution discrète mais indispensable à la réalisation de ce numéro.

directrice de la publication Fred Mawet

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migrations | magazine est publié à l’initiative du CIRÉ (Coordination et initiatives pour réfugiés et étrangers), avec le soutien de la Communauté française de Belgique (service de l’éducation permanente).

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L’édito | Henri Goldman

La quête d’une vie meilleure Dans le milieu du droit des étrangers, on est très à cheval sur la précision des termes. Un « réfugié », c’est bien plus qu’un « réfugié politique ». Et c’est tout différent d’un sans-papiers avec lequel on n’arrête pas de le confondre.

Et si, au contraire, c’était notre volonté de distinguer et de classer qui ne collait plus avec la réalité et la perception que chacun peut en avoir, ici ou là-bas ? Les motifs de migration et les trajectoires des migrants sont devenus tellement complexes qu’on ne peut plus les démêler aisément. Un retour sur l’histoire montre bien le chemin parcouru. À des époques où le migrant ne devait demander l’autorisation de personne – c’est la société qui l’acceptait ou le rejetait, pas la police –, le demandeur d’asile a toujours été un migrant de qualité supérieure. « Être banni pour la cause de la liberté », selon la noble motivation de la Constitution française de 1793, ce n’était pas à la portée de n’importe qui. Accueillir Victor Hugo à Bruxelles en 1851, les Hongrois fuyant l’intervention russe en 1956 ou les Chiliens refusant la dictature de Pinochet après 1971 avait aussi l’avantage narcissique de désigner « nos pays » comme des havres de démocratie face aux dictatures de droite et de gauche.

Mais cette motivation proprement politique s’est dissoute au fil des années. Celle-ci ne constitue plus qu’un des cinq critères permettant de se réclamer de la Convention de Genève. En suivant ce que nous disent dans ce numéro les responsables des instances en charge de l’asile, c’est le critère « appartenance à un certain groupe social » qui est de plus en plus sollicité, ainsi que les persécutions imputées à des « agents non étatiques ». D’année en année, on s’éloigne du modèle « chimiquement pur » de l’opposant politique à

un régime clairement identifié pour rencontrer des besoins de protection beaucoup plus diffus. Le critère du « groupe social » ne devrait-il pas également s’appliquer à des repentis du trafic de drogue qui se font systématiquement éliminer par les mafias, ou à des habitants des favelas brésiliennes qui risquent la mort s’ils ne se soumettent pas au racket et que les autorités n’arrivent pas à protéger ? Gageons que, dans les années à venir, de nouvelles raisons légitimes de se réclamer du droit d’asile seront opposées aux instances chargées de le gérer.

D’où la question : la Convention de Genève est-elle encore l’outil le plus adapté pour encadrer des demandes de plus en plus diversifiées ? Et, sur un autre terrain, est-on certain que ceux et celles qui ont le plus besoin d’une protection arrivent bien jusqu’à nous, sans en être dissuadés par les multiples obstacles dressés sur leur route ? Interrogations bien légitimes.

Et pourtant, il faut absolument préserver tel quel le système de l’asile, quitte à l’améliorer à la marge sans déroger à sa philosophie générale. Ce système constitue la seule digue arc-boutée sur le droit international qui résiste à la politique conjoncturelle des États, lesquels peuvent toujours décider d’ouvrir ou de fermer le robinet de la migration en fonction de leurs seuls intérêts. Bien sûr, comme chacun le sait, la demande d’asile est utilisée par de nombreuses personnes comme un ticket d’entrée sur le territoire, qu’il leur soit accordé ou non. Mais, dans la balance des intérêts des uns et des autres et au regard du droit imprescriptible de chaque être humain au bonheur, on ne peut pas considérer que l’usage éventuellement abusif du canal migratoire de l’asile dans sa quête d’une vie meilleure soit le pire des délits. n

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Sommaire

3 L’édito | La quête d’une vie meilleure Henri Goldman

5 Droit d’asile : Réfugiés, d’hier à demain

6 L’asile, de l’Antiquité à nos jours Sotieta Ngo

9 Convention de Genève : un anniversaire en demi-teinte François Corbiau

12 Demandes d’asile 2009 : hit parade 14 Le cadre européen de protection internationale : un chantier en construction Yves Pascouau 16 La réforme de l’asile en 2006 et ses enjeux Isabelle Doyen 20 La Belgique est-elle trop sévère ? Sylvie Sarolea et Bruno Louis 24 Le rempart de notre bonne conscience François De Smet 26 Le taux de reconnaissance, un indicateur-piège Nicolas Perrin 28 ITINÉRAIRES Réfugiés afghans, réfugiés de longue durée Tristan Wibault 32 ITINÉRAIRES Témoignages tchétchènes 34 ITINÉRAIRES « On reproche souvent aux Tibétains de mentir » entretien avec Dominique De Mees 36 ITINÉRAIRES Le droit d’asile face aux mutilations génitales féminines Céline Verbrouck 39 Un objectif d’équité entretien avec François Bienfait et Serge Bodart 42 Le règlement de Dublin ou comment les États se débarrassent de leurs demandeurs d’asile Sotieta Ngo 45 Une liste de « pays sûrs » : protection internationale ou diplomatie ? Mathieu Beys 48 Protection et détention ne font pas bon ménage Christophe Renders 50 Comment détourner les demandeurs d’asile de l’Europe Claire Rodier 52 Le HCR, promoteur de l’externalisation de l’asile ? Jérôme Valluy 54 Asile : l’Union européenne se débine entretien avec Hicham Rachidi 55 La présidence belge de l’UE et l’asile propositions du Ciré 56 Réinstallation des réfugiés : la protection de demain ? entretien avec Wilbert van Hövell 59 « L’adaptation en Belgique s’est bien passée » entretien avec Sofie De Mot 60 L’environnement, nouveau facteur de migration ? François Gemenne 64 Enjeux et perspectives de la protection Fred Mawet 66 Pour approfondir le sujet… 68 Besoins de protection Jacky Degueldre

Toutes les illustrations de ce magazine sont libres de droits.

À l’arrière-plan : Les Îles Tuvalu, archipel menacé par la montée du niveau des mers. c mrlins Ci-contre et en couverture : Photo extraite du documentaire de Michaël Nash “Climate Refugees”, présenté à Cannes en mai 2010.

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droit d’Asile

Réfugiés, d’hier à demain EN 1951, une humanité optimiste mit en œuvre la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. Après la boucherie de 1940-1945, la paix et la prospérité étaient revenues. Guerres, génocides, persécutions ? « Plus jamais ça ! », disait-on… soixante ans plus tard, où en est-on ? bien sûr, la démocratie progresse dans le monde et, en de nombreux lieux, la misère et les épidémies reculent. Mais d’autres dangers pointent qui interdisent toujours à des êtres humains de vivre dignement sur la terre qui les a vu naître. Un monde sans réfugiés ? Ce n’est pas encore pour demain…

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sotieta ngo*

L’asile, de l’antiquité à nos jours dans l’histoire de l’humanité, le droit d’asile s’est construit lentement. Mais Ce n’est qu’avec la révolution française qu’il a trouvé une forme universelle.

asylon

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a question des réfugiés et plus largement l’asile s’invitent très régulièrement au cœur de l’actualité. Si on les associe – à raison – à la Convention de Genève de 1951, on ne doit pas pour autant oublier que l’asile est une tradition séculaire qui remonte à l’Antiquité. Du grec asylon, désignant un lieu inviolable, l’asile consistait historiquement à placer physiquement une personne sous la protection de Dieu. Dès le Ve siècle avant JC, le réfugié qui était accueilli en Grèce antique dans un édifice religieux possédant le jus asyli, était alors protégé de ses ennemis. Ainsi, les temples de Thésée et de Poséidon étaient des lieux d’asile importants. À l’époque, le réfugié pouvait être aussi bien un esclave maltraité qui cherchait à échapper à la violence de son maître dont il était victime qu’un délinquant sous le coup d’une vengeance violente1.

* Sotieta Ngo est juriste au CIRÉ.

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Le mot asile provient du grec ancien asylon (asylon) – « que l’on ne peut piller » – et du latin asylum, « lieu inviolable, refuge ». Par référence à la Rome antique, il est défini au XIIe siècle comme « un lieu ou un bois en la cite de Rome previlegié que quiconques s’enfuioit en celi lieu il estoit saux de quelque crime que il eust fait ». Par extension, le terme « asile » désigne au XVIIe siècle « tout lieu où l’on se met à l’abri d’un danger ». n

Les premières traces de la notion de réfugié remonteraient au XIIIe siècle avant JC. À l’issue du conflit opposant l’Égypte au Royaume hittite, les deux grandes puissances du monde signèrent le traité de Qadesh. Celui-ci contiendrait déjà plusieurs clauses relatives à la protection des réfugiés du camp adverse.

Le religieux au cœur de la notion d’asile L’asile, bien que connu et pratiqué, ne bénéficie durant l’Antiquité que d’une reconnaissance précaire et est régulièrement malmené. Il faut attendre l’implication de l’Église chrétienne pour que ces pratiques relatives à la protection des réfugiés deviennent des principes. En 313 après JC, avec l’édit de Milan et l’évolution du christianisme sous l’empereur Constantin, l’idée d’un asile chrétien se met progressivement en place. Et contrairement à l’asile antique, l’asile religieux n’est pas limité à un lieu en particulier mais s’impose dans toutes les églises. D’abord limitée à l’édifice cultuel, la protection finit par s’étendre à tous les lieux religieux (monastères, couvents), à leurs dépendances (porches, parvis, presbytères, cloîtres), aux cimetières, aux hôpitaux…2 Durant ce siècle, divers textes3 sont venus consolider la coutume de l’asile. En leur offrant l’asile religieux, l’Église chrétienne s’érige en protectrice de tous les hommes. Le droit d’asile religieux est consacré lors du 1er Concile d’Orléans


Réfugiés à El Caney, près de Santiago de Cuba, dans l’attente d’une distribution de nourriture par la Croix-Rouge. Entre 12 000 et 15 000 personnes, pour la plupart étrangères (surtout françaises), ont fui les bombardements sur Santiago vers les villes voisines. (Guerre entre l’Espagne et les États-Unis, 1898) Extrait du Harper’s Pictorial History of the War with Spain, Vol. II, publié par Harper and Brothers en 1899. Il s’agit d’une des plus anciennes photos de réfugiés disponibles. -012

en 5114. En pratique, ce droit était très large puisqu’il permet de protéger tantôt des esclaves épris de liberté tantôt des conspirateurs contre le Roi Childebert.

Une notion de moins en moins religieuse Ce n’est qu’au XVIe siècle que l’asile perd son caractère religieux pour devenir laïc. À l’occasion de l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, l’État français

1 Jean-Jacques Barthelemy, Voyage du jeune Anacharsis en Grèce, vers le milieu du quatrième siècle avant l’ère vulgaire, Paris, 1824, pp. 48 et 49. 2 Paul Ourliac, commentant Le droit d’asile, Pierre Timbal Duclaux de Martin, Librairie du Recueil Sirey, 1939, p 228 et s. 3 Édit de Milan de 313, Constitution de 419, Const. Sirmond, XIII ; Lois du code justinien, et C. Thedos, IX, 45, 4 et 5. 4 Charles de Beaurepaire, Essai sur l’asile religieux dans l’empire romain et la monarchie française, Bibliothèque de l’école des chartes, 1853, p. 573 et s.

Asile et liberté de circuler Le concept doctrinal de droit d’asile, au sens moderne, en gestation depuis le XVIIIe siècle, est énoncé, dans l’article 14 de la Déclaration universelle de 1948, comme un droit humain fondamental à trouver refuge à l’étranger pour échapper à des persécutions : 1) Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays. 2) Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Le concept doctrinal de liberté de circulation, énoncé dans l’article 13 du même texte, peut être interprété, notamment en son alinéa 2, comme énonçant non seulement un principe fondamental mais aussi une condition de possibilité du droit d’asile lui-même : pas de refuge à l’étranger sans franchissement d’une frontière internationale, 1) Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un État. 2)Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Le concept sociologique de droit de l’asile désigne l’ensemble des règles de droit, internationales et nationales, conventionnelles, législatives, réglementaires et jurisprudentielles, qui participent à la mise en œuvre du droit d’asile en tant que principe politique et norme fondamentale. n Cet extrait est tiré d’une communication de Jérôme Valluy (Université Paris I, CRPS, TERRA),  « Le droit de l’asile contre le droit d’asile et la liberté de circuler », colloque international La liberté de circuler de l’Antiquité à nos jours : concepts et pratiques, Collège de France et École normale supérieure, Paris, 21-24 mars 2007.

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L’asile, de l’antiquité à nos jours sotieta ngo

revendique la prérogative de pouvoir accorder l’asile d’État à la place de l’asile religieux de l’Église. François 1er alors Roi de France supprime le droit d’asile religieux pour mieux s’arroger ce privilège. La révolution française de 1789 constitue une nouvelle étape dans l’évolution de l’asile. Les défenseurs des droits de l’Homme sont alors amenés à décider de l’accueil à réserver aux populations originaires des territoires situés à l’Est (Varsovie, Cracovie) qui fuient l’oppression. Dans le contexte de consécration des droits de l’Homme, l’article 120 de la Constitution française de 1793 prévoit que le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté et le refuse aux tyrans. Si cette constitution ne sera jamais appliquée en raison du contexte politique instable, cet épisode marquera la consécration du droit d’asile par l’État. Les droits reconnus par la République française aux réfugiés qu’elle accueille sont très étendus, allant même jusqu’à la possibilité pour eux d’être élus députés de la nation.

l’article 120 de la Constitution française de 1793 prévoit que le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté et le refuse aux tyrans.

Les grandes crises du XXe siècle et l’afflux massif de réfugiés Finalement, les grands mouvements migratoires du XXe siècle contribueront à ancrer définitivement le droit d’asile dans la pratique des États. Le démantèlement de l’Empire austro-hongrois après la première guerre mondiale, le génocide arménien en 1915 et la révolution bolchévique de 1917 provoquent l’afflux massif de réfugiés vers l’Europe de l’Ouest et les États-Unis. Cet afflux amène à considérer l’asile sous un jour nouveau et à repenser les droits accordés aux réfugiés sans patrie. À cette fin, la Société des Nations créée en 1919 dans le but d’assurer la paix dans le monde après la Première guerre mondiale met sur pied plusieurs commissions dont la « Commission pour les réfugiés ». Elle travaille sur le rapatriement et le relogement des réfugiés russes5 et sur l’ouverture de camps en Turquie. 5 Voir le Journal officiel de la Société des Nations, décembre 1921, pp. 1114 à 1116.

Le régime italien de Mussolini, l’accession du régime nazi au pouvoir en Allemagne, la guerre d’Espagne et, finalement, la Seconde guerre mondiale sont autant d’événements qui entraînent des mouvements importants de population à l’intérieur de l’Europe durant l’Entredeux-guerres. En 1933, la 1ère Convention de Genève consacre le statut des réfugiés et adopte le passeport Nansen, moyen d’identification des réfugiés et apatrides. L’asile est un concept ancestral qui a évolué au cours des siècles au gré des évolutions de la société mais aussi des crises et des mouvements de population suite à des conflits. Finalement, le drame de la Seconde guerre mondiale et les millions de morts et de réfugiés qu’il a provoqués entraîneront une prise de conscience sans précédent. Elle débouchera quelques années plus tard sur l’adoption d’un texte fondamental pour l’asile : la Convention de Genève relative au statut des réfugiés. n

Le passeport Nansen Certificat reconnu par de nombreux États, le passeport Nansen a permis à des milliers de réfugiés apatrides de voyager alors que le système international des passeports qui a émergé après la Première guerre mondiale conditionne les déplacements aux formalités douanières. Le passeport Nansen est créé le 5 juillet 1922 à l’initiative de Fridtjof Nansen, premier Haut-commissaire pour les réfugiés de la Société des Nations, via l’Office international Nansen pour les réfugiés. Il a été conçu à l’origine pour les réfugiés russes fuyant la Révolution bolchévique, devenus apatrides par le décret soviétique du 15 décembre 1922 qui révoque la nationalité de tous les émigrés. Ce document sera reconnu par 54 pays et servira notamment à des centaines de milliers de Russes, Grecs, Turcs et Arméniens en leur permettant de s’établir dans le pays de leur choix. n

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1944, près de Caen. De la nourriture est apportée aux civils dont les maisons ont été bombardées et qui sont réfugiés dans l’église Saint Etienne. Les sacs de nourriture sont transportés sur un chariot, tiré par un cheval.

françois corbiau

La Convention de Genève sur les réfugiés a 60 ans

Photo prise sur le parvis devant l’entrée du Lycée Malherbe, place du Lycée. c Photos Normandie

Un anniversaire en demi-teinte

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e 14 décembre 1950, l’Assemblée générale des Nations unies adoptait la résolution 429 qui propose de réunir une conférence plénipotentiaire dans le but de finaliser et de signer une convention portant sur le statut des réfugiés. Les représentants de 26 gouvernements se retrouvent ainsi à Genève au mois de juillet 1951 pour discuter de ce texte. Parmi ces pays, on compte de nombreux États occidentaux mais aussi l’Irak, l’Égypte et la Colombie. En revanche, il n’y a aucun pays du bloc communiste si ce n’est la Yougoslavie de Tito. Finalement, après trois semaines de discussion, les délégués aboutissent à un accord et adoptent le 28 juillet 1951 la « Convention de Genève ». Ce texte n’entrera en vigueur que trois années plus tard, le 22 avril 1954.1

Le drame des réfugiés durant la Seconde guerre mondiale Durant l’Entre-deux guerres, la protection des réfugiés était limitée. Après la Seconde guerre mondiale, l’approche est radicalement différente. Les centaines de milliers de réfugiés jetés sur les chemins de l’exil sont dans toutes les mémoires. L’état d’esprit en vigueur à l’époque se résume par ces mots : « Plus jamais ça ». C’est dans ce contexte que l’Organisation internationale des réfugiés (OIR) voit le jour en 1947. Toutefois, elle ne se voit doter que d’un mandat provisoire. En 1950, la question des réfugiés est loin d’être

1 Cet article s’inspire notamment d’un dossier spécial réalisé par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés à l’occasion du 50e anniversaire de la Convention de Genève. Celui-ci s’intitule 50e anniversaire de la Convention de 1951 : le rempart érigé pour protéger les réfugiés, UNCHR, Genève, 2001

Extrait de la Convention internationale relative au statut des réfugiés (1951) Art. 1er. Définition du terme « réfugié » A. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s’appliquera à toute personne: 2. qui, [...] craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. Sont exclus du statut de réfugiés : F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser : a. qu’elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l’humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ; b. qu’elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d’accueil avant d’y être admises comme réfugiés ; c. qu’elles se sont rendues coupables d’agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.

Art. 33. Défense d’expulsion et de refoulement 1. Aucun des États contractants n’expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. 2. Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois être invoqué par un réfugié qu’il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l’objet d’une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays. n

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Un anniversaire en demi-teinte françois corbiau

réglée. Nombre d’entre eux errent encore et toujours sur les routes d’Europe. Face à ce constat alarmant, certains États membres de la toute nouvelle Organisation des Nations unies estiment qu’il est indispensable de créer une agence qui aurait pour mission de régler la question des réfugiés. Cette agence serait dotée par la même occasion d’un dispositif juridique sur laquelle reposerait sa mission. Le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) voit le jour en 1950.

Une convention limitée dans l’espace et dans le temps Mais, en signant la Convention de Genève, les délégués des États réunis à Genève se gardent bien de signer un chèque « en blanc ». Ainsi, la portée de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés est limitée dans le temps et dans l’espace : principalement réservée aux réfugiés d’Europe, la Convention

de Genève ne devait s’appliquer au départ qu’aux événements antérieurs au 1er janvier 1951. Le mandat du HCR était lui aussi limité. À l’époque, on s’imaginait que la question des réfugiés allait être réglée en moins de trois années. Mais dès 1954, force est de constater que les crises provoquant l’exode des populations n’ont pas disparu. Face à l’ampleur et à la persistance du drame des réfugiés, un protocole additionnel à la Convention de Genève est finalement adopté en 1967 à New York. Celui-ci lève les contraintes temporelles et les restrictions géographiques de la Convention de 1951 sur les réfugiés tout en conservant les autres dispositions du document initial.

Les bases du système moderne de protection des réfugiés Près de 60 ans après son adoption, le texte de la Convention de Genève reste la référence. Il définit la base sur laquelle un État doit accorder le statut de réfu-

Avec le nombre croissant de réfugiés et la crise économique qui sévit depuis le milieu des années 1970, la politique des États en matière d’accueil des réfugiés n’a cessé de se dégrader.

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gié aux personnes qui le demandent. Il consacre également « le principe de nonrefoulement », c’est-à-dire le non-renvoi d’une personne dans un pays où sa vie serait menacée. Dès le départ, cette clause suscite la polémique. Certains États considérant que le principe de nonrefoulement ne s’appliquait qu’aux personnes qui se trouvaient déjà sur le territoire d’un pays. D’autres, en revanche, estimant que la Convention de Genève consacrait la vision d’un droit d’asile que l’on peut qualifier de « dérogatoire », à savoir un droit d’asile conçu comme une dérogation à la fermeture des frontières. Les tenants de cette vision se fondent sur le fait que la Convention de Genève n’aborde que l’article 14 sur le droit d’asile de la Déclaration des droits de l’Homme de 1948 mais pas l’article 13 sur la liberté de circulation. Enfin, certains estiment que ce texte avec ces trois notions indéfinies – « craignant avec raison », « persécutée », « toute personne » – pose fi-


nalement plus de problèmes qu’il n’en résout.

Réfugiés : une perception qui change En près de 60 ans, le nombre de demandes d’asile a littéralement explosé. De moins d’un million en 1951, les réfugiés sont passés à 16 millions, auxquels s’ajoutent 26 millions de déplacés à l’intérieur de leur propre pays, en 2009. Dans un premier temps, de nombreux pays ont accueilli massivement des réfugiés pour des raisons politiques ou humanitaires. Ce fut le cas notamment pour tous ceux qui fuyaient les régimes communistes pour passer « à l’Ouest ». L’accueil des réfugiés s’inscrit très clairement à l’époque dans une perspective de message politique qui s’insère dans le contexte de la guerre froide. Leur accueil se fait « par quotas en fonction de l’actualité de l’autre côté du mur et dans les Pays de l’Est »2. Mais la perception posi-

Dans la cour d’école du village de Saint-Pois (département de la Manche) en ruine, des réfugiés fuyant les combats ont posé leurs bicyclettes et leurs balluchons. Une petite fille épuisée s’est allongée sur une couverture roulée, tandis qu’à proximité, une vieille femme assise se cache le visage dans la main. Photo prise le 10 août 1944 c Photos Normandie

tive dont jouissait le réfugié change progressivement. Avec le nombre croissant de réfugiés et la crise économique qui sévit depuis le milieu des années 1970, la politique des États en matière d’accueil des réfugiés n’a cessé de se dégrader. Les États estiment aujourd’hui qu’ils doivent faire face à une « surcharge de leurs systèmes d’asile ». Ils tentent alors d’enrayer l’afflux des demandeurs d’asile qui viennent frapper à leurs portes en développant notamment une interprétation de plus en plus restrictive des critères de la Convention de Genève. Avec pour conséquence que les États limitent de plus en plus l’accès au statut de réfugié et tentent de se prémunir des abus réels ou perçus. n

2 Sylvie Saroléa, « Une politique d’asile ? », numéro hors série de la revue Politique, janvier 2005.

Les articles 13 et 14 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme (1948) Article 13 1. Toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l’intérieur d’un État. 2. Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Article 14 1. Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays. 2. Ce droit ne peut être invoqué dans le cas de poursuites réellement fondées sur un crime de droit commun ou sur des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. L’articulation de ces deux articles est essentielle : le 13-2 constitue une condition de la possibilité du 14-1. Aucun droit d’asile, au sens moderne, n’est concevable sans qu’une personne ne puisse quitter son pays, franchir une frontière internationale et entrer dans un autre pays. n

Genève et le droit d’asile La Convention de Genève sur les réfugiés de 1951 n’est pas un acte fondateur du droit d’asile. Elle est seulement une composante (importante) du droit de l’asile. C’est un traité dont la ratification amène les États signataires à inscrire dans leur système juridique national la reconnaissance d’un principe fondamental : le droit d’asile. Pourtant, cette simple convention d’application va se substituer idéologiquement au principe dont elle assure la mise en œuvre. Depuis plus de cinquante ans, le « succès » idéologique de la Convention de Genève sur les réfugiés, soutenue par les capacités financières, humaines et communicationnelles de l’organisme chargé de sa mise en œuvre, le HCR, est d’avoir occulté le principe fondamental derrière un ensemble de dispositifs d’application qui apparaissent aujourd’hui, aux yeux de tous, comme la source première des régimes juridiques concernés. Les spécialistes eux-mêmes, fonctionnaires du HCR et des administrations ou juridictions nationales, ont fini par oublier les articles 13 et 14 de la Déclaration de 1948 qu’ils n’utilisent pas dans leurs pratiques professionnelles de mise en œuvre du droit d’asile. Ils ne raisonnent plus que par référence aux règles de la Convention de Genève ainsi qu’à l’ensemble des règles nationales de transcription de cette convention et des règles jurisprudentielles de son application : le droit de l’asile est devenu ainsi un cadre de pensée relativement autonome par rapport au principe même du droit d’asile. n Cet extrait est tiré d’une communication de Jérôme Valluy (Université Paris I, CRPS, TERRA),  « Le droit de l’asile contre le droit d’asile et la liberté de circuler » Communication au colloque international La liberté de circuler de l’Antiquité à nos jours : concepts et pratiques, Collège de France et École normale supérieure, Paris, 21-24 mars 2007.

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Camp de réfugiés du Mozambique, à la frontière du Malawi, 1993. L’immense majorité des réfugiés du monde restent dans leur région d’origine. c Daveblume

Sylvie Saroléa et Bruno Louis

Controverse

La Belgique est-elle trop sévère ? La Belgique accorde-t-elle l’asile avec générosité ou parcimonie ? Sur trente ans, la tendance générale semble être la suivante : un taux de reconnaissance relativement élevé au début des années 1980, quand on n’enregistrait que quelques milliers de demandes par an ; puis ce taux s’effondre autour de l’année 2000 qui connaît un pic de plus de 42 000 demandes ; enfin, ce taux amorce une légère mais sensible remontée ces dernières années en même temps que le nombre de demandes se réduit à nouveau. L’impression prévaut d’une corrélation entre un nombre élevé de demandes et un taux faible de reconnaissance. Mais malgré cette remontée, le taux de refus ne descendra jamais sous les 75%. Un chiffre qui interpelle. Bref, la Belgique est-elle trop sévère ? N’estce pas plutôt que l’asile est devenu au fil des années un « canal migratoire » et est ainsi détourné de son objet par un afflux de demandes infondées ?

migrations | magazine a sollicité à ce

propos l’avis de Sylvie Saroléa, avocate au barreau de Nivelles et professeur à l’Université catholique de Louvain. Ses réponses ont été soumises au commentaire de Bruno Louis, magistrat au Conseil du contentieux des étrangers (CCE).1 n

1 Bruno Louis s’exprime ici à titre personnel. Lire aussi Bruno Louis, « Le Conseil du contentieux des étrangers : une nouvelle juridiction administrative, hybride et ambitieuse », in Administration publique, T. 4/2008-2009, pp. 1-49.

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Chronologie le demi-siècle des réfugiés Vous entendez tous les jours des récits de demandeurs d’asile. Y a-t-il ces dernières années une évolution à la baisse de la « qualité » de ces demandes ? Sylvie Saroléa : Je n’ai pas ce sentiment. Il y a bien des évolutions dans les pays d’origine des demandeurs, dans la nature des persécutions, dans les canaux d’arrivée en Belgique ou dans le contexte international en général. Ceci a bien sûr des conséquences sur la qualité des demandes d’asile mais l’on ne peut considérer que cette qualité ait été affectée à la baisse ou à la hausse. Bruno Louis : Bien d’accord. Il faut relever l’importance croissante de nouvelles thématiques, particulièrement celles liées au genre et à l’orientation sexuelle : homosexualité, mariages forcés, mutilations génitales… Il est d’ailleurs rare que le CCE confère la qualité de réfugié en vertu du critère de rattachement le plus connu de la Convention de Genève, à savoir l’opinion politique du requérant. Cela étant, que faut-il entendre par « qualité » d’une demande d’asile ? Un récit bien construit peut être de qualité. Il ne serait pas plus fondé pour autant. Faut-il mettre en cause la crédibilité de ces récits ? Sylvie Saroléa : Je n’y vois aucune raison. Je comprends cependant que les magistrats du CCE aient une autre impression. Cela peut s’expliquer notamment par l’absence de pouvoir d’instruction du CCE, pouvoir dont la Commission permanente de recours des réfugiés (CPRR) jouissait jusqu’à la réforme de 2007. Là où, auparavant, les magistrats de la Commission pouvaient à loisir se plonger dans un dossier et effectuer des recherches pour fonder une conviction, les magistrats du CCE ont à présent des pouvoirs limités. Faute de ce pouvoir d’instruction, ils sont, par la force des choses, moins impliqués dans les dossiers. D’où un certain détachement par rapport au récit qui leur est présenté et qui peut leur paraître superficiellement stéréotypé ou peu convaincant.

Bruno Louis : On ne met pas en cause la crédibilité des récits d’asile a priori, mais seulement à la lumière des déclarations et des éléments probants fournis. Depuis la réforme de 2007, les décisions du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides CGRA constatent des imprécisions ou des lacunes dans les récits plutôt que des contradictions, vu qu’il ne procède plus en général qu’à une seule audition de la personne. Par ailleurs, le caractère écrit de la procédure d’appel devant le CCE n’aboutit que rarement à l’apparition de nouvelles incohérences. Il est vrai que l’analyse des récits d’asile mène au constat fréquent de l’absence de crédibilité. C’est la raison principale du refus des quelque 75% des demandes (pour les meilleures années). Dès lors, le constat s’impose que la procédure d’asile est largement utilisée à des fins autres que la recherche de protection. On peut comprendre les raisons de cet état de fait, mais il revient aux instances chargées des demandes de protection internationale de repérer les personnes qui doivent véritablement être protégées et de débouter les autres. Elles doivent se garder de tout cynisme ou désabusement qui pourraient parfois naître de ce constat de détournement de la procédure d’asile. Je m’inscris en faux contre l’idée que les magistrats seraient moins impliqués dans les dossiers. Notre absence de pouvoir d’instruction nous conduit fréquemment à annuler les décisions du CGRA pour qu’il accomplisse de nouveaux devoirs d’instruction. Toutefois, plusieurs d’entre nous regrettent cette absence de pouvoir d’instruction et estiment que le caractère écrit de la procédure nuit à certains égards à la prise de décision dans la matière de l’asile. Il reste que le CCE y dispose d’une compétence de plein contentieux, c’est-à-dire qu’il peut lui-même décider d’octroyer la qualité de réfugié ou le statut de protection subsidiaire aux requérants sur la base de motifs qui lui sont propres, en accordant notamment largement le bénéfice du doute.

1948. Après la proclamation de l’État d’Israël le 14 mai 1948, 750 000 Palestiniens prennent le chemin de l’exil. 1956. 203 000 Hongrois fuient la répression soviétique à la suite du soulèvement de Budapest du 23 octobre 1956. 1958-62. La guerre d’Algérie conduit des dizaines de milliers d’Algériens à fuir en Tunisie et au Maroc, où le HCR aide à installer des camps. Années 1960. En Afrique subsaharienne, les guerres d’indépendance au Congo, au Rwanda, au Burundi, en Angola, ou encore au Mozambique... déclenchent des exodes massifs. 1967. La guerre du Biafra (Nigéria) provoque 600 000 morts. 1968. Le « Printemps de Prague » est brutalement réprimé par les Soviétiques. 40 000 Tchécoslovaques cherchent asile en Autriche. 1971. Le Bengladesh se sépare du Pakistan. La guerre civile chasse quelque 10 millions de Bengalis en Inde ou au Pakistan. 1973. Le général Pinochet renverse le gouvernement d’Union populaire du président Salvador Allende au Chili. Plus de 10 000 morts, 90 000 détenus et 163 000 exilés. 1975-1982. Au Nicaragua, au Salvador et au Guatemala, la répression politique, la violence armée et la guerre civile provoquent des exodes massifs de population. 14 novembre 1975. L’Espagne cède le Sahara occidental à la Mauritanie et au Maroc. Des dizaines de milliers de Sahraouis cherchent asile en Algérie. 1975. Exode des boat people, qui quittent le Vietnam par la mer après la prise du pouvoir par les communistes. Beaucoup meurent noyés ou sont victimes de pirates. Fin 1990, 1,5 million de personnes étaient arrivées dans les pays de premier asile. 27 décembre 1979. Intervention soviétique en Afghanistan. Des millions de réfugiés partent, en majorité vers le Pakistan et l’Iran. Après 12 ans de conflit, il y aura plus de 6 millions d’Afghans installés hors de leur pays natal. 1979. Après la révolution islamique en Iran, un grand nombre d’Iraniens se réfugient dans les pays voisins. Environ 25 000 demandeurs d’asile s’adressent au HCR au Pakistan et en Turquie. 1983. La guerre civile au Soudan provoque un exode du Soudan méridional vers l’Éthiopie. En 1990, il atteindra 400 000 personnes.

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La Belgique est-elle trop sévère ? sylvie saroléa et bruno louis

Ci-dessus et ci-contre : Les civils fuient les combats entre l’armée congolaise (FARDC) et les milices du CNDP à Kibumba, dans le Nord-Kivu. c  MONUC Marie Fréchon 2008

Vous pointez le caractère écrit de la procédure... Sylvie Saroléa : En matière d’asile, l’oralité est primordiale. Lorsque l’autorité chargée d’examiner une demande de protection entend la personne et écoute son récit, il peut y avoir une forme de compassion nécessaire pour emporter la conviction. Sans cette phase orale, le récit peut conserver un aspect stéréotypé explicable parfois par des raisons culturelles ou par l’interprétation neutre qu’exerce un interprète. Il arrivait parfois à la CPRR d’entendre des demandeurs d’asile pendant une à deux heures, et il est regrettable que cela ne soit plus possible aujourd’hui. Bruno Louis : En effet, l’oralité est primordiale dans la matière de l’asile, principalement en raison du caractère déterminant des déclarations des demandeurs. Les autres types de preuve leur sont très rarement profitables, vu la piètre qualité générale des documents fournis dans notre procédure. Le CCE conserve d’ailleurs la possibilité d’entendre les gens à l’audience quant aux éléments nouveaux qu’ils produisent ou à des déclarations antérieures qui doivent être éclaircies. Dans le rôle linguistique francophone que je connais, les audiences sont loin d’être une formalité sans contenu. Cependant, soyons clairs : les investigations orales à l’audience visent à mieux « sentir » le récit, à coller à la réa-

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lité, ce qui aboutit au moins autant à nous convaincre qu’il n’est pas crédible qu’à conduire à l’octroi d’une protection internationale. Enfin, on peut se demander si l’oralité plaît à tous les demandeurs d’asile ou à leurs conseils, car de moins en moins de requérants viennent encore en personne à l’audience... Le dispositif et les conditions ne plaident pas en la faveur des demandeurs d’asile... Sylvie Saroléa : À cet égard, l’avocat a sa propre responsabilité. Il ne peut nier le détachement dont il fait souvent preuve lorsqu’un interprète intervient en consultation avec un demandeur d’asile ou lorsque la consultation ne dure qu’une demi-heure. Lorsque l’on prolonge l’audition, la barrière liée à la présence de l’interprète disparaît bien souvent. Certains éléments qui semblent peu probants lors d’une première consultation peuvent se révéler déterminants lors d’une deuxième si on a pris le temps de l’écoute. C’est dans la confrontation de la personne avec son récit et dans son questionnement que certains éléments prennent parfois toute leur ampleur. Bruno Louis : La nouvelle procédure n’a pas abouti à une diminution globale du taux de reconnaissance, bien au contraire. Tout demandeur d’asile bénéficie désormais d’un recours de plein contentieux devant une juridiction, après le traitement de son dos-

sier par une instance administrative indépendante et bien outillée, le CGRA. À titre personnel, je suis très intéressé par l’attitude critique de Sylvie Saroléa quant à la pratique des avocats. Les magistrats devraient eux aussi adopter la même démarche, notamment pour contenir la tentation du cynisme ou du désabusement lorsque l’on est confronté à l’absence de crédibilité des récits ou à diverses manœuvres frauduleuses ou dilatoires. Pourquoi ne pas renforcer la collégialité, voire faire appel à des intervenants extérieurs ? Malheureusement, le temps ou les moyens nous manquent souvent. Plutôt que leur qualité, n’est-ce pas le traitement réservé aux demandes qui doit être questionné ? Sylvie Saroléa : Les magistrats du CCE se retrouvent, depuis la réforme de 2007, dans une position schizophrénique. Bien souvent, ils disposent d’informations précieuses sur les pays d’origine mais ils ne peuvent les utiliser. Ils ne peuvent que faire comprendre à l’avocat du demandeur d’asile qu’il serait intéressant de mentionner tel ou tel élément. C’est absurde. Ces juges sont spécialisés dans les questions d’asile ou d’immigration. Ils sont donc les mieux placés pour savoir si une question doit être creusée ou si un élément doit être vérifié. Les priver de leur pouvoir d’instruction et les empêcher de prendre la main sur


1986. Guerre civile, sécheresse et famine au Mozambique. Sur plus d’un million de réfugiés, plus de 900 000 sont accueillis au Malawi.

L’enjeu d’une bonne procédure d’asile est de découvrir les personnes qui entrent dans les conditions légales d’octroi de cette protection et de la leur accorder dans les meilleurs délais. 

les récits dans lesquels ils sont amenés à rendre une décision n’a aucun sens. Redonner le pouvoir d’instruction aux magistrats du CCE permettrait par ailleurs d’éviter le retour des dossiers au CGRA en cas d’annulation par le Conseil. Bruno Louis : Plusieurs magistrats du CCE plaident pour que la loi leur offre un certain pouvoir d’instruction. Mais ne nous faisons pas d’illusion. Un tel pouvoir, qui serait sans doute susceptible de mieux éclairer la prise de décision, ne garantit nullement une augmentation du taux de reconnaissance. La création d’un auditorat ou d’un équivalent en son sein serait pleinement justifiée, car une double lecture des recours en matière d’asile s’avère particulièrement pertinente. En fin de compte, faut-il brûler la nouvelle procédure d’asile ? Sylvie Saroléa : Je ne la condamne sûrement pas en bloc. La réforme a permis que toutes les demandes d’asile soient examinées par un juge, dans le cadre d’une procédure systématiquement suspensive. C’est un avantage important. Mais cela n’enlève rien au fait que, auparavant, les dossiers qui arrivaient devant les magistrats de la CPRR bénéficiaient, à mon sens, d’un traitement qualitatif nettement supérieur. Bruno Louis : La position du juge a fortement changé avec la nouvelle procédure. Son rôle est différent : les deux par-

ties sont présentes à la cause et le Commissaire général défend sa décision. De la sorte, le juge peut apparaître plus distant, mais il est aussi moins suspecté d’instruire à charge du requérant, comme cela a pu être parfois le cas devant l’ancienne CPRR. Et, aspect fondamental de la nouvelle procédure, la compétence de plein contentieux du juge est maintenue. Y a t-il usage abusif de l’asile ? La procédure d’asile est-elle devenue un canal migratoire ? Sylvie Saroléa : Cet argument rabâché ne me convainc pas. Cet usage abusif de l’asile aurait dû être constaté depuis de longues années, depuis l’arrêt officiel de l’immigration en 1974 en fait. Rien ne permet d’expliquer que maintenant, plus qu’il y a dix ans, la procédure d’asile serait utilisée à des fins migratoires. Bruno Louis : « Canal migratoire » ? Il faut s’entendre sur les mots utilisés  : chercher asile ou protection quelque part, c’est forcément quitter son pays et, donc, migrer. Le problème, c’est que la cause n’est pas toujours celle qui est invoquée, pour de bonnes ou de mauvaises raisons. L’enjeu d’une bonne procédure d’asile est de découvrir les personnes qui entrent dans les conditions légales d’octroi de cette protection et de la leur accorder dans les meilleurs délais. n Propos recueillis par Henri Goldman et Sotieta Ngo

1991-1995. Les guerres de l’ex-Yougoslavie engendrent quelque 3 millions de réfugiés, soit un habitant sur trois. 1993. Au Burundi, un conflit éclate en 1993 entre Hutus et Tutsis. Plus de 200 000 morts. 1994. Au Rwanda, près d’un million de victimes de génocide et de massacres. 2 264 000 personnes prennent la route de l’exil. Plus d’1,2 million d’entre eux, Hutus comme Tutsis, se retrouvent en République démocratique du Congo (RDC). Au total, 3 à 5 millions de personnes auraient perdu la vie en raison de maladies, de malnutrition et, surtout, de la poursuite des massacres inter-ethniques. 1994-1996/1999. Par deux fois, les forces armées russes interviennent en Tchétchénie, à la suite d’attentats meurtriers attribués aux indépendantistes tchétchènes. 150 000 civils se réfugient dans la République autonome voisine d’Ingouchie. 1997. Un coup d’État militaire au Sierra Leone déclenche un cycle de violences. Plus de 400 000 habitants fuient le pays. 1999. Bombardement de l’Otan sur la Serbie. Près d’un million de Kosovars, de souche albanaise, s’exilent. On estime à 11 000 le nombre de Kosovars massacrés au cours de ces semaines. 1999-2002. La terreur déclenchée en septembre par les milices anti-indépendantistes au Timor fait fuir le quart de ses 800 000 habitants vers le Timor occidental. Fin 2002. La Côte d’Ivoire sombre dans la guerre civile, à la suite d’un putsch avorté fomenté par les rebelles du Nord du pays. 800 000 personnes sont déplacées et 400 000 contraintes de fuir leur pays. Février 2003. Nouveau conflit au Soudan. Au Darfour, 700 000 personnes déplacées et 100 000 réfugiés à l’extérieur du pays, principalement au Tchad. Septembre-octobre 2005. Ceuta et Melilla, enclaves espagnoles au nord du Maroc, sont confrontées à l’immigration clandestine. Face à des passages en force d’immigrés clandestins, la répression espagnole et marocaine fait 11 morts en huit jours. Ces 5 dernières années ont été émaillées de nombreuses crises humanitaires. Le tsunami de décembre 2004, le tremblement de terre au Cachemire en 2005, les conflits afghan et irakien, la crise du Darfour ou encore la situation catastrophique en Somalie ou à Gaza... ont jeté des centaines de milliers de personnes sur les routes. Plus récemment encore, le tremblement de terre de Haïti a coûté la vie à plus de 230 000 personnes et a fait 1 300 000 sans-abris. n Sources : HCR

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Demandes d’asile 2009 : hit parade Les chiffres les plus récents sur la répartition des demandes d’asile en Europe réservent quelques surprises. Notamment en ce qui concerne la Belgique. En 2009, l’UE a enregistré 260 730 demandes d’asile1, ce qui correspond à un ratio global de 5,2 demandes par million d’habitants. On aurait pu s’attendre à ce que les États européens se rapprochent tous peu ou prou de cette moyenne. N’est-ce pas un des objectifs de l’UE de faire converger les politiques d’asile en assurant partout la même qualité d’accueil ? Et n’est-ce pas le principal objet du règlement de Dublin2 de mieux répartir la charge que l’accueil des demandeurs d’asile impose aux différents États ? Or on constate des disparités énormes qui ne sont nullement en train de se résorber. Comment ne pas s’étonner, par exemple, qu’en 2009, la Suède, avec ses 9,2 millions d’habitants, ait accueilli 24 175 demandes là où le Portugal, avec ses 10,4 millions, n’en a reçu que 140 ? Et pour quelles raisons les trois grands pays méditerranéens pour lesquels les statistiques ne manquent pas, à savoir l’Italie, l’Espagne et le Portugal, qui se trouvaient en tête du hit parade des pays ayant procédé à de larges régularisations3, se retrouvent parmi ceux qui reçoivent le moins de demandes d’asile ? Il reste un travail approfondi à réaliser – qui relève de la recherche universitaire – pour analyser finement les nombreuses disparités constatées. En intégrant toutes les variables : position géographique des pays plus ou moins bien situés dans le cadre de trajectoires migratoires à poursuivre, nationalité des demandeurs, existence de réseaux d’assistance dans certains pays de destination… On se contentera ici de pointer trois constats qui concernent la Belgique.

17140 | 35,70‰ 2norvège

15ROYAUME-UNI

30290 | 4,90‰

142690 | 6,05‰

irlande

521645 | 20,15‰

BELGique

1247625 | 7,40‰

france

6

portugal | 0,15‰ 29 140

1. La Belgique se trouve 5ème dans ce classement. Si on excepte Malte et Chypre, États peu peuplés et soumis à des fluctuations rapides au vu de leur position géographique, et si on se limite aux États de l’UE, la Belgique est même en 2ème position, juste derrière la Suède, pays où l’asile est traditionnellement au cœur du modèle migratoire. 2. De manière constante, les demandes d’asile sont nettement plus importantes en Belgique que dans les pays limitrophes. 3. Alors que l’octroi de la protection subsidiaire fait jeu égal avec l’octroi du statut de réfugié dans l’ensemble de l’UE, la Belgique est un des États qui continue à privilégier massivement le « statut Genève » (83% des décisions positives). Avis aux chercheurs intéressés… n Source : Eurostat, 4 mai 2010 1 Une demande peut concerner plusieurs personnes, si elles font partie d’un même ménage. 2 Voir page 42 dans ce numéro. 3 Voir la carte publiée dans le numéro 1 de migrations | magazine, pp. 34-35.

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253005 | 0,65‰

espagne

Comment lire cette carte ? 29 pays sont recensés : les 27 de l’Union européenne + la Norvège et la Suisse (pays qui appliquent le règlement de Dublin, au même titre que l’Islande). Chaque « fiche » mentionne, outre le nom du pays, deux chiffres en petits caractères : le nombre de demandes d’asile introduites en 2009 et le taux de demandes par 1000 habitants. Le grand chiffre en blanc, de 1 à 29, indique le « rang » du pays selon ce dernier critère.


finlande | 9,25‰ 114915

| 0,30‰ 2840estonie

24175 | 26,10‰ 4 SUÈDE

2760 | 0,25‰

lettonie

3725 | 6,75‰ 13danemark

lituanie | 1‰ 21450

16140 |9,80‰ 9pays-bas

POLOGNE | 2,80‰ 1910595

31810 | 3,90‰ 17 allemagne

16

h

715785 |18,90‰

autriche

615900 | 20,65‰

SUISSE

italie | 2,90‰ 1817470

ie ongr 5‰

4665

| 4,6

roumanie | 0,45‰ 26965 855 | 1,10‰ 23bulgarie

15925 | 14,15‰ 8grèce

12385 | 57,65‰

Malte

RE ,45‰

YP CH 65 | 33

3 26

TCHèque LUXEMBOURG SLOVAQUIE slovénie 1240 | 1,20‰ 22REP. | 9,75‰ | 1,50‰ | 1,00‰ 10480 20810 24200

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Yves Pascouau*

Le cadre européen de la protection internationale :

Un chantier en construction Depuis 1999, Un vaste chantier a été ouvert pour bâtir un régime d’asile européen commun. Mais l’affaire se révèle plus ardue que prévu…

L

La Convention de Genève et le principe de non-refoulement

Encadrer les effets de la libre circulation

*Yves Pascouau est docteur en droit et chercheur à l’Institut d’études européennes, Université libre de Bruxelles. Il est également chercheur associé au Centre de documentation et de recherches européennes (CDRE) de l’Université de Pau et des Pays de l’Adour (France).

Plusieurs textes ont été adoptés de­ puis l’entrée en vigueur du Traité d’Ams­ terdam. Ceux-ci peuvent être rangés dans deux catégories. La première catégorie regroupe les textes qui ont pour objet de satisfaire aux obligations convention­ nelles. En effet, le respect de l’obligation de « non-refoulement » de la Convention de Genève impose de déterminer quelles sont les personnes qui doivent en béné­ ficier et quelles sont les procédures qui doivent être mises en œuvre en consé­ quence. Deux textes ont été adoptés. Le premier, que l’on appelle la directive « qualification » (directive 2004/83/ CE), prévoit les conditions d’octroi du statut de réfugié, conformément à la Convention de Genève, ou de la pro­ tection subsidiaire, dont le fondement se rapproche notamment de la protec­ tion offerte par l’article 3 de la Cour eu­ ropéenne des droits de l’Homme (CEDH). Le second, appelé la directive « procé­ dures » (directive 2005/85/CE), établit des règles minimales communes relatives aux procédures d’octroi et de retrait de la protection internationale.

La seconde catégorie de mesures re­ groupe les règles visant à encadrer les effets de la liberté de circulation. Tout d’abord, et dès lors que le demandeur d’asile entre et circule dans un espace sans frontières intérieures, des règles communes doivent déterminer lequel des États membres est responsable du trai­ tement de la demande. Le règlement « Dublin II » (Règlement n° 343/2003) intègre et développe dans le cadre com­ munautaire une convention adoptée an­ térieurement relative à la détermina­ tion de l’État membre responsable d’une demande d’asile. Ce texte fixe les cri­ tères de détermination de l’État respon­ sable et limite par conséquent les phé­ nomènes des « réfugiés sur orbite » ou des demandes d’asile déposées dans plu­ sieurs États membres. Afin de rendre le système plus efficace, un système in­ formatisé appelé Eurodac a été institué (Règlement n° 2725/2000). Il contient les empreintes digitales de demandeurs d’asile afin de faciliter l’identification de l’État membre responsable notamment en cas de demandes multiples.

e cadre européen de la protec­ tion internationale trouve son fondement dans deux textes  : le Traité d’Amsterdam entré en vi­ gueur en mai 1999 et les conclusions du Conseil européen de Tampere d’oc­ tobre 1999. L’article 63 du Traité d’Ams­ terdam précise d’emblée que les mesures adoptées dans le domaine de l’asile doi­ vent être conformes à la Convention de Genève sur le statut des réfugiés. Il dé­ termine ensuite les domaines dans les­ quels les mesures doivent être adoptées en matière d’asile. Le Conseil européen de Tampere définit de son côté les ob­ jectifs de la politique d’asile. L’ambition est de parvenir « à la mise en place d’un régime d’asile européen commun fondé sur l’application intégrale de la Convention de Genève ». Aussi, et à terme, « les règles communautaires devraient déboucher sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme valable dans l’ensemble de l’Union pour les personnes qui se voient accorder l’asile ».

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1944, Normandie. Des réfugiés rentrent chez eux. c  Photos Normandie 2008, Nord-Kivu, République démocratique du Congo. Les civils fuient les combats. c  MONUC Marie Fréchon

Celui-ci, dépourvu de pouvoir décision­ nel, devrait notamment avoir pour mis­ sion de faciliter les échanges d’informa­ tions, d’analyses et d’expériences entre États membres et de développer des coo­ pérations concrètes entre les adminis­ trations chargées de l’examen des de­ mandes d’asile. Ce bureau devrait ainsi renforcer la coordination des pratiques et la convergence des décisions natio­ nales et favoriser l’établissement du ré­ gime d’asile européen prévu pour 2012.

Dynamiques et perspectives

Éviter les disparités entre les systèmes européens d’accueil des demandeurs d’asile L’espace de libre circulation implique que les conditions d’accueil des deman­ deurs d’asile soient harmonisées. En ef­ fet, des disparités entre les systèmes nationaux pourraient entraîner des mouvements secondaires entre États membres. Une directive pose les condi­ tions minimales d’accueil que chaque État doit offrir aux demandeurs d’asile. Ces conditions minimales concernent l’information, le logement, les allocations financières, l’accès aux soins de santé, la scolarisation des enfants mineurs et l’ac­ cès à l’emploi (Directive 2003/9/CE). À côté de ces textes de base, le Conseil a également adopté une directive rela­ tive à la protection temporaire (Direc­ tive 2001/55/CE). En application de ce texte, les États membres peuvent dé­ clencher une procédure exceptionnelle assurant une protection immédiate et temporaire en cas d’afflux massif réel ou imminent de personnes déplacées en provenance de pays tiers. Mais, à ce jour, ce texte n’a jamais été mis en œuvre.

Un régime d’asile européen commun encore en construction Malgré l’existence de ce cadre juri­ dique, les objectifs posés à Tampere, et repris dans le traité de Lisbonne qui fonde désormais la base juridique de l’ac­ tion européenne, n’ont pas été atteints. La faiblesse de l’harmonisation législa­ tive et l’absence de coopération entre les autorités nationales laissent persister d’importantes divergences entre les taux de reconnaissance de la protection inter­ nationale des différents États membres. Ainsi, et en pratique, un Irakien a 71 % de chance d’obtenir une protection dans un État membre, mais seulement 2  % dans un autre État membre. En réalité, l’établissement d’un régime d’asile euro­ péen commun n’est pas encore acquis. Sa mise en œuvre nécessite l’approfondisse­ ment des règles existantes et l’élabora­ tion de nouveaux mécanismes. Le déve­ loppement des règles est d’ores et déjà initié dans la mesure où tous les textes ont fait l’objet de propositions de modifi­ cation de la part de la Commission et sont actuellement en cours de négociation au Parlement européen et au Conseil. Du côté des nouveaux mécanismes, les États membres ont décidé d’instituer un bu­ reau européen d’appui en matière d’asile.

Le cadre européen de la protection internationale ne peut toutefois se ré­ sumer à ces mesures et doit être mis en perspective. Au regard de sa dyna­ mique interne, tout d’abord, dans la me­ sure où le juge communautaire aura pour tâche d’interpréter le dispositif juridique, comme il l’a déjà fait, et de structurer par conséquent le cadre de la protection in­ ternationale. Au regard de son prolonge­ ment externe, ensuite, étant donné que la thématique de l’« externalisation »1 de la politique d’asile figure à l’agenda eu­ ropéen. Elle doit notamment comprendre le renforcement des programmes de pro­ tection régionaux et le développement de dispositifs de réinstallation dans les États membres. Au regard des perspec­ tives, enfin, qui figurent dans le pro­ gramme de Stockholm adopté fin 2009. À ce titre, peuvent être soulignées la possibilité pour l’Union d’adhérer à la Convention de Genève et celle de créer un cadre pour le transfert de la protec­ tion des bénéficiaires d’une protection internationale lorsqu’ils exercent leur droit de séjour acquis en vertu de la lé­ gislation de l’UE. Fondé sur des « normes minimales » communes, le cadre européen de la pro­ tection internationale poursuit son dé­ veloppement et doit aboutir à l’émer­ gence d’un régime d’asile européen commun aux États membres de l’Union européenne. n 1 Voir p. 51 dans ce numéro.

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Isabelle doyen*

La réforme de l’asile en 2006 et ses enjeux Objectifs : améliorer et simplifier. Mais à l’examen, il n’est pas sûr que l’équité et le respect des droits des demandeurs d’asile y aient vraiment gagné. * Isabelle Doyen est directrice de l’Association pour la défense du Droit des étrangers (ADDE asbl).

2004. Des réfugiés afghans reviennent en camion après un exil de plusieurs années au Pakistan. c United States Agency for International Development

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a procédure d’asile est inscrite dans la loi de 1980, relative au sé­ jour des étrangers. Cette loi a fait l’objet de très nombreuses modi­ fications, la dernière réforme importante datant de 2006. Par deux lois du 15 sep­ tembre 2006, le législateur a modifié profondément les statuts de séjour exis­ tant en Belgique et créé une nouvelle ju­ ridiction spécialisée en matière d’asile et d’immigration, le Conseil du contentieux des étrangers (CCE).

Transposer la directive « qualification » La réforme visait notamment à trans­ poser plusieurs directives européennes. Parmi celles-ci, on trouve la directive 2004/83/CE, qui définit des normes mi­ nimales pour l’octroi d’une protection à un demandeur d’asile. La transposition de cette directive était nécessaire dans la mesure où elle rendait obligatoire le sta­ tut de protection subsidiaire, qui n’exis­ tait pas auparavant en Belgique. Ainsi, depuis le 10 octobre 2006, toute demande d’asile est examinée, par prio­ rité, au regard de la définition de réfu­ gié de la Convention de Genève, puis, si la personne n’est pas reconnue réfugiée, selon les critères de la protection subsi­ diaire. La Belgique a toutefois sorti de la protection subsidiaire les personnes gra­ vement malades pour lesquelles une pro­ cédure spécifique auprès de l’Office des étrangers (OE) est organisée, ce qui ne manque pas de poser question au regard du principe d’égalité. Le deuxième objectif de la réforme consistait à réduire l’arriéré très impor­ tant des instances d’asile et en particu­ lier du Conseil d’État, en simplifiant et en accélérant le déroulement de la pro­ cédure. Pour ce faire, la nouvelle juridic­ tion administrative concentre désormais les compétences de recours contre les dé­ cisions individuelles concernant l’asile et l’immigration.


L’introduction dans la loi de 2006 d’un nombre important de nouvelles hypothèses de détention d’un demandeur d’asile a fait de la détention une pratique de plus en plus fréquente.

Enfin, un autre objectif était sans doute la lutte contre la fraude et les abus comme le prouvent la multiplication des hypothèses de détention des deman­ deurs d’asile et la possibilité de traiter les demandes en procédure dite accélérée.

Une procédure d’asile plus simple La réforme de la procédure d’asile a entraîné une simplification de la pro­ cédure. En effet, avant la réforme, elle comportait trois phases : la détermina­ tion de l’État responsable, la recevabili­ té et le fond, plusieurs instances étant susceptibles d’intervenir à chaque stade. En particulier, toute demande était exa­ minée en premier lieu en recevabilité par l’OE, qui rejetait un nombre très impor­ tant de demandes1. Elles étaient alors susceptibles de recours, devant le Com­ missariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), où le taux de réfor­ mation était élevé2, puis, le cas échéant, devant le Conseil d’État, qui se voyait noyé sous les recours. La nouvelle loi a supprimé le préalable de la recevabilité. Toutes les demandes pour lesquelles la Belgique s’estime compétente sont exa­ minées directement par le CGRA. En cas de décision défavorable du CGRA, un re­ cours est ouvert devant le CCE, puis, en cassation, devant le Conseil d’État. L’OE n’a pas pour autant perdu toute compétence en matière d’asile, loin s’en faut. C’est lui qui décide si la Belgique est responsable de l’examen d’une de­ mande selon les critères du règlement dit de Dublin II (première phase de la pro­ cédure). Or, nombreuses sont les hypo­ thèses où une application à la lettre du règlement conduit à déclarer la Belgique incompétente et à renvoyer le deman­ deur d’asile vers un autre pays de l’Union européenne, où la demande de protec­ tion ne sera pas nécessairement exami­ née (voir article sur le Règlement de Du­ blin, p. 42)... Il incombe également à l’OE

de décider du maintien du demandeur en détention. L’introduction dans la loi de 2006 d’un nombre important de nou­ velles hypothèses de détention d’un de­ mandeur d’asile a fait de la détention une pratique de plus en plus fréquente, ce qui pose des problèmes énormes en termes d’adéquation de la procédure de détermination du statut. Et enfin, l’ad­ ministration reste chargée de prendre en considération les demandes multiples et de réaliser différentes formalités admi­ nistratives importantes.

Une nouvelle instance de recours : le CCE Le CCE est la nouvelle instance d’ap­ pel contre les décisions du CGRA. À cet égard, il reprend le rôle dévolu aupara­ vant à la Commission permanente de re­ cours des réfugiés (CPRR). Comme par le passé, le recours introduit contre la dé­ cision du CGRA est « suspensif », ce qui

signifie que le demandeur ne peut être l’objet d’un éloignement forcé durant l’examen du recours. De même, le CCE exerce un contrôle de pleine juridiction, de sorte qu’il est saisi de l’intégralité du dossier et peut décider d’octroyer ou non un statut de protection. Il faut cepen­ dant souligner que la procédure devant la nouvelle instance est extrêmement formaliste. Ainsi, l’ensemble des argu­ ments doivent résider dans les écrits de procédure et les motifs de rejet formel sont nombreux. Il est également diffi­ cile d’invoquer à l’audience des éléments nouveaux, cette faculté étant réglemen­ tée de façon plutôt stricte. 1 Selon le CGRA, en 2005, sur 14 643 décisions prise par l’OE, 9 875 étaient des décisions d’irrecevabilité (http://www.cgvs.be/fr/Chiffres/). 2 En 2005, sur les 12.312 recours urgents introduits devant le CGRA, 3.994 ont donné lieu à une réponse favorable. Ibid.

Le Conseil du contentieux des étrangers Le Conseil du contentieux des étrangers (CCE) est la juridiction administrative compétente pour traiter les recours introduits par les demandeurs d’asile déboutés lorsque leur demande d’asile est rejetée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) ou par l’Office des étrangers. Le CCE est habilité à statuer, d’une part, en « plein contentieux », c’est-dire sur les recours visant à la reconnaissance de la qualité de réfugié ou à l’octroi du statut de protection subsidiaire. D’autre part, le CCE statue également en « contentieux en annulation », c’est-à-dire sur les recours en annulation introduits à l’encontre des décisions individuelles prises en application des lois sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers. Le CCE est composé de 32 membres : un premier président, un président, 4 présidents de chambre et 26 juges au contentieux des étrangers. Le CCE est composé de six chambres : une chambre présidée par le président, deux chambres francophones, deux chambres néerlandophones et une chambre bilingue. n Source : http://www.rvv-cce.be

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La réforme de l’asile en 2006 et ses enjeux isabelle doyen

Un des traits remarquables de la nou­ velle juridiction est qu’elle ne possède aucun pouvoir d’instruction. Ainsi, il ne lui est pas possible, contrairement à son prédécesseur, la CPRR, ou à une juridic­ tion classique, de se fonder sur d’autres éléments que ceux avancés par les plai­ deurs, d’effectuer des recherches, d’or­ donner des expertises… S’il manque des éléments essentiels au dossier pour pou­ voir rendre sa décision, le CCE n’a d’autre alternative que d’annuler la décision du CGRA et lui demander de mener les me­ sures d’instructions nécessaires avant de se repositionner. Il peut sembler étrange que l’instruction du dossier devant la ju­ ridiction repose essentiellement sur le bon vouloir de l’administration, devenue partie adverse... Il semble que le législa­ teur ait opté pour cette solution en vue d’éviter l’engorgement du CCE. Il n’em­ pêche que l’objectif de célérité poussé à l’extrême met à mal la fonction de juger en amputant la juridiction d’un moyen essentiel à la recherche de la vérité.

Juguler l’arriéré au Conseil d’État Le Conseil d’État reste compétent en cassation administrative. Toutefois l’ac­ cès à la haute juridiction est désormais conditionné par une procédure de filtrage des recours, ce qui a pour effet que peu de recours passent l’obstacle. Le législa­ teur voulait, par ce biais, lutter contre les recours dilatoires et décharger le Conseil d’État d’un arriéré devenu considérable au fil du temps. Ces modifications procédurales font du CGRA la pièce maitresse de la procé­ dure d’asile puisqu’elle est la seule ins­ tance administrative chargée de l’exa­ men de la demande mais aussi la seule instance d’asile compétente pour ins­ truire les demandes. À cet égard, la ques­ tion de l’administration de la preuve de­ vant cette instance et celle du poids des contradictions relevées dans les récits d’asile sur la décision du CGRA restent

la procédure d’asile doit avant tout garantir l’effectivité de la protection plutôt que servir à réguler et limiter le nombre des demandes d’asile. problématiques. D’une part, la Belgique vient seulement de transposer certaines dispositions de la directive qualification, qui sont relatives à l’établissement des faits3. D’autre part, comme le rappelle parfois la jurisprudence du CCE, le rôle de l’administration n’est pas tant de s’as­ surer de la constance des déclarations du demandeur que de son réel besoin de protection. 3 Moniteur du 10 mai 2010, loi du 28 avril 2010 portant des dispositions diverses dont les articles 29 et 30 insèrent des articles 57/7bis et 57/7ter dans la loi de 1980.

Les étapes de la procédure d’asile en Belgique Office des étrangers (OE)

1

Une personne introduit sa demande d’asile à l’OE, dès son arrivée si elle se trouve à la frontière ou dans les 8 jours si elle se trouve à l’intérieur du pays. L’OE enregistre la demande, prend les empreintes digitales et questionne la personne (sur son parcours, son identité, les raisons de sa demande). Après un premier examen, s’il ressort que la Belgique est bien l’État compétent pour examiner la demande d’asile ou, dans le cas d’une demande multiple, que les nouveaux éléments justifient un nouvel examen de la demande, l’OE transmet le dossier au CGRA. n

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Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)

2

La personne est alors entendue par le CGRA au sujet des motifs de sa demande d’asile. C’est une étape clé de la procédure car le CGRA va évaluer la crainte de persécution de la personne ou le risque pour elle de subir des atteintes graves en cas de retour dans son pays. Le CGRA peut rendre une décision positive et reconnaitre le statut de réfugié ou octroyer le statut de la protection subsidiaire. Le CGRA peut aussi prendre une décision négative et ne pas accorder de statut de protection. n

Conseil du contentieux des étrangers (CCE)

3

La personne a le droit d’introduire, dans le mois qui suit la décision de refus du CGRA, un recours auprès du CCE. Le demandeur d’asile peut, dans certaines conditions, invoquer de nouveaux éléments. Une fois le recours introduit et pendant toute sa durée, l’étranger ne peut être renvoyé de force dans son pays. À l’issue du recours, le CCE peut soit confirmer la décision du CGRA soit la réformer, soit l’annuler et renvoyer le dossier au CGRA. n


La crise de l’accueil des demandeurs d’asile Finalement, on n’insistera jamais as­ sez sur le fait que la procédure d’asile doit avant tout garantir l’effectivité de la protection plutôt que servir à réguler et limiter le nombre de demandes d’asile. Rappelons que dans l’arrêt Conka, qui condamnait la Belgique pour l’expulsion collective de demandeurs d’asile d’ori­ gine Rom, la Cour européenne des droits de l’Homme a estimé que la Belgique est tenue d’organiser ses juridictions de ma­ nière à respecter les droits fondamen­ taux des demandeurs d’asile, quel que soit l’engorgement du rôle du Conseil d’État et les risques d’abus éventuels. n

En Belgique, l’accueil des demandeurs d’asile est régi par une loi. Cette « loi accueil » prévoit que les personnes ont le droit de bénéficier de l’aide matérielle pendant toute la durée de leur procédure d’asile. À savoir : l’hébergement dans une structure d’accueil et un accompagnement social, juridique, administratif et médical. Mais, depuis l’été 2008, le réseau d’accueil des demandeurs d’asile est complètement saturé. Plusieurs milliers d’entre eux se retrouvent dans des structures inadaptées, à la rue, ou sont hébergés à l’hôtel, livrés à eux-mêmes. Deux ans plus tard, le constat est là : les nouvelles places se font attendre. Entre octobre 2009 et mars 2010, plus de 2000 personnes ne se sont pas vu désigner de place d’accueil par Fedasil, l’agence fédérale pour l’accueil des demandeurs d’asile. Et, faute de toute autre prise en charge organisée, ces personnes sont renvoyées à la rue. À cela s’ajoute le fait que 1200 demandeurs d’asile sont hébergés dans des hôtels, sans aucun accompagnement. Cette saturation sans précédent du réseau d’accueil est due à la conjugaison de différents facteurs. Avant 2007, les demandeurs d’asile étaient pris en charge en aide matérielle uniquement durant la période de recevabilité de leur demande. La nouvelle « loi accueil » prévoit d’organiser cet accueil durant l’ensemble de la procédure d’asile. Avec, comme conséquence, l’augmentation du nombre de places nécessaires dans les structures d’accueil.

Conseil d’État

4

Une décision du CCE est définitive mais elle peut encore faire l’objet d’un pourvoi en cassation au Conseil d’État dans le mois qui suit cette décision. Il ne s’agit pas d’un degré d’appel supplémentaire puisque le Conseil d’État ne se prononce pas sur le fond du dossier. Si le pourvoi est déclaré admissible, le Conseil d’État peut casser la décision s’il s’avère que la procédure d’asile ne s’est pas déroulée en conformité avec la loi et, le cas échéant, renvoyer le dossier au CCE qui devra statuer à nouveau. Notons encore que ce recours est non suspensif ce qui signifie que l’étranger peut à ce stade être renvoyé dans son pays. n

De plus, la crise du logement et la difficulté de réintégrer le tissu social, pour des personnes ayant souvent passé plusieurs années dans les structures d’accueil, ralentissent leur sortie du réseau. Sans compter le fait que, jusqu’il y a peu, les demandeurs d’asile n’avaient pas le droit de travailler, ce qui les empêchait de devenir autonomes et de subvenir à leurs besoins. Par ailleurs, l’importance d’avoir un séjour légal (et donc, notamment, d’avoir introduit une demande d’asile) pour rentrer dans les critères de régularisation de l’opération qui a eu lieu du 15 septembre au 15 décembre 20091 a probablement entraîné une augmentation du nombre de demandes. Avec pour conséquence un accroissement du nombre de bénéficiaires de l’accueil. Enfin, une augmentation importante du nombre de demandes d’asile s’observe actuellement en Europe. Une augmentation dont la cause se trouve dans les conflits persistants dans des pays tels que l’Afghanistan ou l’Irak. n www.crisedelaccueil.be 1 Voir le numéro 1 de migrations|magazine : « Sans-papiers : le bout du tunnel  ?».

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François de smet*

Le rempart de notre bonne conscience Nous accueillons ceux qui fuient la persécution. Nous n’accueillons pas ceux qui fuient la famine. d’un point de vue moral, Est-ce justifiable ?

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es mécanismes de protection in­ ternationale en général, et la Convention de Genève en parti­ culier, entendent protéger les per­ sonnes se réclamant d’une persécution sur la base d’une série de critères prédéfi­ nis et, idéalement, mesurés et appliqués universellement de la même manière. Il serait possible de gloser sur l’efficaci­ té de ces critères, sur l’absence de coor­ dination de leur application d’un pays à l’autre, bref de leurs limites au regard de la réalité – ce que d’autres feront mieux que moi. Nonobstant cette difficile quête d’har­ monisation et d’amélioration des proces­ sus, il est un aspect de cette question moins classique à traiter : le poids de la protection internationale sur la scène mi­ gratoire comme éclipsant les autres moti­ vations de migration. Si cette prépondé­ rance a certes des avantages indéniables, au premier rang desquels la mise en va­ leur de la protection de la personne hu­ maine comme impératif premier de toute politique migratoire, elle amène égale­ ment une série de dommages collaté­ raux, en pouvant servir de voie d’instru­ mentalisation des politiques migratoires au détriment des migrants eux-mêmes.

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Une migration plus légitime qu’une autre ? La protection internationale, en effet, comporte un aspect moral irréfutable : si son application est sujette à caution, son principe n’est pratiquement plus remis en cause. La protection internationale, comme motif de migration, jouit d’une considération morale acceptée et irré­ futable au regard d’autres types de mi­ gration. Il s’agit pourtant là, avant tout, de la conséquence d’un développement historique et culturel. D’un point de vue strictement moral, en effet, il n’est pas plus légitime de migrer parce que l’on est menacé par le pouvoir politique de son pays que d’en migrer parce qu’on y crève de faim. Notre politique migratoire, pourtant, est habitée par ce postulat qui règne en non-dit permanent : il est nor­ mal d’octroyer un droit de séjour pour être protégé d’un pouvoir, il est discu­ table de l’attribuer pour un motif lié à la survie économique. Cette distorsion s’ex­ * François De Smet travaille au Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme (département « Migrations »). Il fait également partie du Centre de théorie politique de l’Université libre de Bruxelles.

plique, sans doute, par des motifs his­ toriques : les mécanismes de protection internationale découlent en droite ligne des horreurs de la Seconde guerre mon­ diale et du tribut gigantesque que les ci­ vils ont payé à ce conflit. Dans la foulée de la reconstruction d’un ordre interna­ tional nouveau, il semblait évident que les populations menacées par leur propre gouvernement puissent se prévaloir d’un droit universel à demander de l’aide dans un autre pays. Les guerres qui ont jalon­ né le XXe siècle ont fait naître, en croi­ sant cette conscience de monde en tant que monde avec cette remise à l’avantplan de l’individu, la nécessité de garan­ tir des droits de l’Homme à tous les êtres humains indépendamment de leur natio­ nalité ou origine. Les textes internationaux qui ont sui­ vi la Seconde guerre mondiale, dans la foulée de la création des Nations unies, en sont le témoignage direct. Naturelle­ ment, toute la difficulté se déporte sur la manière dont les conditions exigées sont vérifiées et sur la rigueur d’interpré­ tation des critères. Mais un pas détermi­ nant était malgré tout franchi : les États avaient le devoir d’accueillir des citoyens menacés dans leur pays d’origine. Cette reconnaissance d’un statut d’« inrefu­


Tintane, Mauritanie, janvier 2008. Un village très peuplé qui abrite les réfugiés de la région à la suite des inondations de l’été précédent. c  C. Hug

Des arguments idéologiques

sable » constituait certes une avancée remarquable. Mais elle n’a été rendue nécessaire que parce que la situation d’après-guerre a rendu obligatoire un contrepoids moral à l’horreur nazie ; s’il était possible qu’un État se lance dans la quête de la suppression d’un peuple, alors il devenait inévitable d’instaurer un droit pour les citoyens de pouvoir trouver se­ cours ailleurs. L’extermination des Juifs n’est certes pas le premier massacre com­ mis par un pays sur ses ressortissants ou sur un peuple mais il est le premier, dans la conscience moderne, à avoir pris l’am­ pleur d’un génocide organisé, donc plani­ fié dans toute sa systématicité et toute son horreur. Le régime nazi avait réussi à faire passer l’entreprise de destruction de l’humain de l’artisanat à l’industrie. Le génocide est une entreprise si énorme, si huilée et systématisée qu’il a été impos­ sible pour la communauté des hommes de ne pas en tirer les leçons ; il est pos­ sible de fermer les yeux sur un massacre isolé, mais pas sur une entreprise de des­ truction systématique. Cela s’est traduit par une accélération des normes interna­ tionales tous azimuts ; cela devait aussi, forcément, se traduire par une mise horsla-loi de la non-assistance à personnes en danger au plan international.

Ensuite, derrière toute option morale, il y a aussi des réalités pratiques. Si le droit d’asile a pu connaître une grande légitimité morale, c’est aussi parce que, contrairement à tout critère économique, ses conséquences offrent l’impression d’être relativement mesurables, davan­ tage contrôlables, et bien plus aisées à faire accepter par l’opinion publique qu’un discours assumé sur les critères économiques ne pourrait jamais l’être. Ceux-ci, en effet, sont à juste titre irré­ médiablement perçus comme utilitaristes – que ce soit au profit du pays d’accueil, du pays d’origine ou du migrant lui-même – alors que la protection internationale, liée directement à l’intégrité de l’indivi­ du, ne l’est pas. Pour le dire autrement : les motifs non liés à la survie directe au­ torisent une marge de discussion dans laquelle s’engouffrent les arguties idéo­ logiques (entre visions sociales, libérales, utilitaires, mondialistes…), alors qu’une telle marge de manœuvre n’existe pas sur le principe de la protection interna­ tionale1 (au contraire de son application et de son harmonisation, mais c’est une autre histoire). L’émergence de cette qualité de mi­ grants légitimes va pourtant devenir l’ob­ jet d’une instrumentalisation des autori­ tés et offrir le coup d’envoi de nouveaux développements en matière de politique migratoire, en générant un effet pervers que ses créateurs n’auraient pas pu ima­ giner : en créant un profil de migrant au­ torisé à franchir les frontières, on dé­ limite du même coup la catégorie des migrants à qui ce droit peut être refusé ou restreint.

1 Notons toutefois que les Conventions de Genève n’étaient elles-mêmes pas totalement neutres à l’époque de leur rédaction. Elles s’inscrivaient dans un contexte de guerre froide et n’incluaient pas toute une série de catégories de protection qui ont pu ultérieurement entrer dans ses filets par la fenêtre du critère de « groupe social ». La chute du rideau de fer a permis une accélération de l’interprétation évolutive de cette notion.

Le droit d’asile ne constitue pas seule­ ment une avancée en droit des gens et en perception de la responsabilité des États envers les êtres humains qui frap­ pent à leurs portes ; il s’accompagne de la consécration des États souverains dans la gestion des flux migratoires qui les traversent, et donc qui les compo­ sent. Le XXe siècle aura vu la consécra­ tion d’un modèle dans lequel les hommes sont a priori supposés vivre là où ils sont nés – ce qui, jusqu’au XIXe siècle, révolu­ tion industrielle comprise, n’avait rien de si évident. La sédentarisation est deve­ nue la norme, le nomadisme l’exception. La formation des États modernes et de leurs frontières n’est au bout du compte que le point final du processus de séden­ tarisation humaine, dont nous ne perce­ vons que les premiers craquements des limites intrinsèques. Bref – et ce n’est pas le moindre des paradoxes – la consécration de la protec­ tion internationale s’est accompagnée de la définition de la migration illégitime. Il convient naturellement de voir les choses en termes dialectiques  : il est de la na­ ture même d’une règle d’inclure et d’ex­ clure. C’est en creux le débat sur les mo­ tivations des migrants, au-delà de leurs droits, qui se met en place, et cela devait se faire par la délimitation et la sancti­ fication préalable de ce qui est non né­ gociable. L’erreur serait de s’arrêter là et de prendre les acquis de cette sanctifica­ tion comme seuls Alpha et Omega de la politique de migration. La question des autres motivations de migration, à l’ave­ nir, se déploiera donc avec d’autant plus de netteté et d’efficacité qu’elle sera iso­ lée de celle, toujours urgente et non né­ gociable, de la protection dont les per­ sonnes en danger doivent pouvoir se prévaloir. Cette clarification des enjeux bénéficiera à tous les migrants, quelles que soient les étiquettes qu’ils revendi­ quent… ou qu’on leur accole. n

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nicolas perrin*

Le taux de reconnaissance, un indicateur-piège Calculer le taux de reconnaissance des demandes d’asile ? Facile : il suffit de diviser le chiffre des décisions positives par le chiffre des demandes introduites dans la même année. Facile… mais faux. c amnesty.lu

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n matière d’asile, trois indica­ teurs sont particulièrement per­ tinents : le nombre de nouveaux demandeurs d’asile enregistrés ; l’arriéré c’est-à-dire le nombre de deman­ deurs d’asile dont la demande est pen­ dante (en cours de traitement) à une date donnée ; et, enfin, le taux de recon­ naissance à savoir la différence entre le nombre de demandeurs d’asile recevant une décision positive (reconnaissance du statut de réfugié défini par la Conven­ tion de Genève ou octroi d’une protec­ tion subsidiaire) et le nombre de ceux qui reçoivent une décision négative. Si le taux de reconnaissance est poli­ tiquement incontournable, son calcul et son interprétation n’en demeurent pas moins techniquement et méthodologi­ quement complexes.

Un casse-tête méthodologique Pour calculer le taux de reconnais­ sance, la méthode la plus satisfaisante consiste à rapporter les décisions po­ sitives au nombre de demandes aux­ quelles elles correspondent. Pour ce faire, puisque le nombre de demandes * Nicolas Perrin est démographe.

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varie fortement d’une année à l’autre, on doit se placer dans la perspective d’une « cohorte » de demandeurs d’asile, c’està-dire l’ensemble des personnes ayant déposé une demande durant une même année. On distingue donc le nombre de décisions positives selon l’année de la demande initiale et on rapporte ce­ lui-ci au nombre de demandes enregis­ trées l’année en question. La difficulté de cette approche réside dans le fait que le nombre total de décisions positives se rapportant aux demandes d’une an­ née n’est connu qu’après que toutes les demandes aient reçu une réponse défi­ nitive et que tous les recours aient été épuisés. Donc, le plus souvent, on a tendance à calculer ce taux de reconnaissance, non pas dans une cohorte, mais en rappor­ tant simplement le nombre de décisions positives à la somme des décisions fi­ nales (négatives ou positives) prises du­ rant une même année. Ce faisant, on mé­ lange alors, dans le même indicateur, des décisions se rapportant à des demandes de l’année, rapidement traitées, avec des décisions d’années précédentes. La pro­ portion de décisions positives parmi les dossiers anciens ou très anciens, étant

très différente de celles des dossiers ra­ pidement traités, on biaise considérable­ ment l’indicateur. Ce biais est d’autant plus fort lorsque le nombre de deman­ deurs et/ou la durée de traitement des demandes se modifient. Généralement, cela aboutit ainsi à une sous-estima­ tion du taux de reconnaissance durant les périodes de croissance du nombre de demandeurs et/ou de l’arriéré. Au contraire, le taux de reconnaissance est artificiellement surestimé durant les pé­ riodes de diminution du nombre de de­ mandeurs et/ou de l’arriéré.

Plus de demandes = moins de reconnaissance ? Dès lors, quel lien existe-t-il entre l’augmentation du nombre de demandes et la diminution du taux de reconnais­ sance ? Une hypothèse souvent avancée pour expliquer cette corrélation serait que les augmentations conjoncturelles du nombre de demandes d’asile sont, en grande partie, le fait de demandes in­ fondées, ce qui expliquerait une diminu­ tion du taux de reconnaissance lorsque le nombre de demandes augmente. Ce­ pendant, l’étude des taux de reconnais­ sance par nationalité durant le précé­


Nombre de demandes d’asile 1999-2009

Proportion de décisions finales positives 1999-2009

Évolution comparée du nombre de demandes et de la proportion de décisions finales positives Sources : Office des étrangers pour les demandes / Eurostat pour les décisions Calculs : Nicolas Perrin Remarques : la définition des décisions négatives et positives finales a changé à partir de 2008, ce qui explique une partie de l’évolution pour ces années.

dent pic de demande (autour de l’année 2000) montre que cette hypothèse est trop simpliste. En effet, dans le cas de nationalités pour lesquelles le nombre de demandes est stable, le taux de recon­ naissance diminue aussi pendant le pic de demandes. À l’opposé, on voit sou­ vent dans cette corrélation une évolu­ tion du traitement des demandes lorsque le nombre de demandes évolue. En réalité, il est nécessaire de ques­ tionner les données et le sens de l’indi­ cateur. Tout d’abord, la définition d’une décision finale positive et négative est complexe. Les statistiques disponibles peuvent notamment aboutir à une su­ restimation des décisions négatives fi­ nales en incluant des décisions négatives faisant l’objet d’un appel et, par ricochet, entrainer une sous-estimation du taux de reconnaissance lorsque le nombre de décisions croît. Par ailleurs, de manière plus insidieuse, le taux est construit de telle sorte qu’une décision est considérée comme positive uniquement si elle abou­ tit à une reconnaissance du statut de ré­ fugié ou à l’octroi d’une protection sub­ sidiaire. Or, d’une part, un nombre non négligeable de décisions négatives en matière d’asile concernent des deman­

deurs qui obtiennent un titre de séjour en dehors de la procédure d’asile. C’est notamment le cas à la suite d’une régu­ larisation qui peut corriger explicitement les effets d’une procédure d’asile trop longue ou suite à l’apparition d’un nou­ veau motif de séjour (le mariage avec un Belge ou un étranger en situation régu­ lière, par exemple). Dans les deux cas, la décision négative ne présume en rien du fondement de la demande d’asile ini­ tiale mais a une probabilité plus élevée de survenir si le délai de traitement de la demande s’allonge, notamment quand le nombre de demandes croît. D’autre part, un nombre non négligeable de décisions négatives résultent de l’abandon de la procédure par le demandeur et, dans les périodes de fortes demandes et d’aug­ mentation des délais de traitement, ce nombre d‘abandons peut croître forte­ ment. En fin de compte, les seules évidences sont qu’il serait utile de disposer de don­ nées plus fines et qu’une analyse rapide des données existantes risque de donner lieu à un contresens. En effet, la corré­ lation frappante entre la proportion de décisions négatives et le nombre de de­ mandes, si elle ne peut pas être expli­

quée par un biais méthodologique, est un élément primordial à prendre en compte. Plus fondamentalement, l’analyse du taux de reconnaissance qui ne prend en considération que la réponse à la de­ mande d’asile sans tenir compte des pos­ sibilités plus larges d’obtenir un titre de séjour est malaisée. Cela nous rappelle à juste titre l’interdépendance des compo­ santes de la problématique migratoire et l’intérêt d’une approche globale. n

Références Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme (CECLR), Rapport annuel 2007, Bruxelles, 2008, www.diversite.be. Commissariat générail aux réfugiés et apatrides (CGRA), Rapport annuel 2008, Bruxelles, 2009, www.cgra.be. Nicolas Perrin, Demandeurs d’asile, réfugiés et apatrides en Belgique : un essai de démographie des populations demandeuses ou bénéficiaires d’une protection internationale, 2008, www.diversite.be. Robert Van der Erf, Liesbeth Heering et Ernst Spaan, “A Cohort Approach to Measuring the Asylum Procedure”, in Poulain M., Perrin N. et Singleton, A., Towards Harmonised European Statistics on International Migration, Presses universitaires de Louvain, Louvainla-Neuve, 2007, pp. 289-320.

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Itineraires

tristan wibault*

Réfugiés afghans, réfugiés de longue durée La longue durée est un élément fondamental pour comprendre le vécu des demandeurs d’asile afghans et pouvoir déterminer leur besoin de protection. Il faut regarder plus loin que le nombre de morts qui tombent chaque mois pour évaluer la gravité du conflit.

Victimes de la guerre : une génération sacrifiée La Comité international de la CroixRouge (CICR) a estimé récemment que quasiment tout le monde en Afghanistan a été directement affecté par le conflit ou par l’une de ses multiples conséquences. Concrètement, ces personnes ont subi les déplacements forcés, la perte de leurs biens, la confiscation de leurs terres, la perte de leurs moyens de subsistance, la disparition de leurs proches. L’organisation non gouvernementale Oxfam explique que toute une génération

* Tristan Wibault est juriste au Centre belge d’aide aux réfugiés (CBAR). Cet article donne une synthèse d’une fiche juridique plus amplement élaborée par le CBAR traitant de différents problèmes légaux soulevés par le traitement des demandes d’asile déposées par les ressortissants afghans. Cette fiche est disponible sur le site du CBAR http://www.cbar-bchv.be.

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a grandi sans avoir pu connaître la paix et qu’elle lutte aujourd’hui pour tenter de supporter les conséquences économiques, sociales et psychologiques du conflit dans ses dimensions passées et actuelles. Le Haut commissariat aux droits de l’Homme des Nations Unies constate pour sa part que la pauvreté est intrinsèquement liée aux violations des droits humains. Elle en est à la fois une cause et une conséquence. Un tiers des Afghans vit sous le seuil de pauvreté et ne peut rencontrer ses besoins de base, tandis qu’un second tiers est à peine en mesure de subvenir à ses besoins alimentaires de base.

Les Afghans et le besoin de protection Le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) est d’avis qu’un nombre significatif de demandeurs d’asile afghans est en besoin de protection internationale en raison du conflit armé et des graves et très répandues vio-

lations de droits humains. Selon le HCR, un conflit armé s’inscrit le plus souvent dans des luttes ethniques, politiques ou religieuses. L’existence d’une situation de violence aveugle ne doit pas faire écran au fait que les atteintes subies puissent constituer des persécutions au sens de la Convention de Genève relative au statut de réfugié. Le HCR estime que, dans le contexte afghan, des communautés entières peuvent éprouver une crainte fondée de persécution – sans qu’elles n’aient déjà été confrontées à de potentiels agresseurs –, tout simplement parce que d’autres personnes ayant le même profil qu’elles ont déjà pu être persécutées. L’exigence conventionnelle que le réfugié individualise sa crainte est ici relativisée par la gravité de la guerre qui a lieu actuellement dans ce pays.

La protection subsidiaire en question À côté  du statut de réfugié, le droit européen a conduit à l’introduction en


Camp de réfugiés à Kaboul. Distribution de vêtements et de nourriture c

Une guerre de 30 ans L’histoire des réfugiés afghans est aussi longue que celle de la guerre en Afghanistan. La question des exilés afghans s’imposa rapidement comme une des données essentielles du conflit de telle sorte que les pays voisins, l’Iran et le Pakistan, devinrent à l’échelle mondiale les pays accueillant le plus grand nombre de réfugiés. Cette situation fut à bien des égards exceptionnelle. On estime ainsi que, jusqu’en 2002, près de 8 millions d’Afghans se sont réfugiés à l’étranger. Fuyant dans un premier temps l’invasion de l’armée soviétique et associés aux « Freedom fighters », ils ont pu bénéficier du soutien international et de la tolérance des pays hôtes. Dans les premières années suivant la chute des Talibans, les retours furent massifs (plus de 5 millions). Aujourd’hui les retours constituent une part négligeable des flux et les raisons de quitter l’Afghanistan sont à nouveau bien présentes. Mais les temps ont changé, l’Iran et le Pakistan manifestent de différentes manières la fin du régime de tolérance passé et les exilés se cherchent d’autres destinations. n

droit belge d’une protection dite « subsidiaire ». Celle-ci vise principalement à couvrir les potentielles victimes d’un conflit armé qui ne peuvent le démontrer par leur qualité propre, mais risquent d’être visées à l’un ou l’autre titre. L’étendue de cette protection dépend de l’intensité du conflit. Notons, et c’est important pour le cas des Afghans, que les instances d’asile n’appliquent pas cette protection à l’ensemble des ressortissants du pays déclaré en guerre. La protection « subsidiaire » ne couvre que les parties du territoire qui sont directement concernées par les violences majeures. La volonté affichée par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA) de vouloir délimiter tant géo-

graphiquement que dans la courte durée de telles zones d’intensité donne des airs de querelle byzantine à l’octroi de la protection subsidiaire. Pour sa part, la délégation du HCR sur place a estimé qu’elle n’était plus en mesure de désigner de telles zones spécifiques en raison de la volatilité du conflit et des conditions matérielles d’évaluation.

Vision restreinte des instances d’asiles Si l’on se réfère aux chiffres rendus publics par le CGRA, 1659 demandes d’asile ont été introduites par des candidats afghans au cours de l’année 2009. Il s’agit de la première nationalité et d’une augmentation importante face aux

nombres enregistrés de 879 en 2008 et de 696 en 2007. La valeur absolue de ce nombre est à relativiser dans la mesure où les Afghans introduisent également le plus grand nombre de demandes multiples : 733. Ce dernier chiffre particulièrement disproportionné est à tous le moins le signe d’une incompréhension du fonctionnement des instances et de la nature des décisions prises. Au final, en 2009, 114 demandes ont abouti à une reconnaissance du statut de réfugié et 93 à l’octroi d’une protection subsidiaire. En règle générale, les candidats à l’asile afghans voient leurs demandes traitées dans le rôle néerlandophone. Des chiffres rendus publics au Sénat nous ont appris que, pour l’année judiciaire 2008-2009, le taux de reconnaissance en appel devant les chambres néerlandophones du Conseil du contentieux des étrangers (CCE) était de 0,7% et le taux d’octroi de la protection subsidiaire de 2,3%, et ce alors qu’ils ont à traiter de la majeure partie des zones de conflits armés.

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Réfugiés afghans, réfugiés de longue durée tristan wibault

Ces chiffres divergent fortement de ceux émanant du rôle francophone du CCE. Il n’est pas illusoire de penser qu’une autre façon d’envisager l’examen de l’appel permettrait de corriger en droit certains

manquements que nous dénonçons. L’audition des demandeurs d’asile par le CGRA se concentre souvent sur des questions de contrôle ayant trait à la géographie, aux événements politiques

récents et à des faits considérés comme marquants. Ces questions fermées ne permettent pas l’expression de déclarations spontanées et font glisser l’évaluation de la crédibilité du demandeur d’asile vers un contrôle de connaissance dont l’étalon ne nous est pas fourni. Dans de très nombreux cas, cet examen aboutit à la conclusion que le candidat réfugié démontre une connaissance insuffisante de l’Afghanistan. Partant, le CGRA estime impossible de déterminer avec certitude quel est son lieu d’origine et ne peut exclure qu’il ne bénéficierait pas déjà d’un titre séjour stable dans un pays tiers tel que l’Iran ou le Pakistan.

Éviter la question centrale Ce raisonnement crée un malaise. D’abord parce que l’instruction menée s’avère régulièrement perfectible. Ensuite, parce que l’examen de la crédibilité d’un demandeur d’asile n’est qu’une étape du processus et non sa finalité. En l’absence de protection, ces personnes sont dès lors susceptibles d’être expul-

Afghanistan Capitale : Kaboul Population : 28,3 millions d’habitants. Plus de 3 millions d’Afghans vivent à l’extérieur du pays, principalement au Pakistan et en Iran bien que plus de 5 millions soient déjà rentrés depuis la chute des Talibans. Superficie : 652 000 km2 Principaux groupes ethniques: Pachtounes, Tadjiks, Hazaras, Ouzbeks, Turkmènes, Aimaq, Baloutches, Nuristani, Qizilbash. Religions : musulmans sunnites 80%, musulmans chiites 19%, autres 1%. Espérance de vie : 43 ans La phrase : « La dégradation incessante de la sécurité depuis 2006 a entravé l’édification de l’État ainsi que la reconstruction, et limité l’accès de l’ONU à la moitié du territoire. Si la protection des civils continue de poser un problème considérable, l’extrême pauvreté reste la principale menace pour la vie…» Extraits des fiches pays 2010 du HCR

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Itineraires

sées à Kaboul alors que le CGRA s’est dispensé de toute évaluation d’un risque pour l’avenir. En dehors des réseaux familiaux et claniques, il n’y a pas de survie en Afghanistan et le HCR considère que tout retour doit être exclu en leur absence. Si le doute émis par le CGRA sur le moment du départ devait s’avérer fondé, ces mêmes personnes risquent alors de vivre des difficultés insurmontables en cas de retour forcé en Afghanistan (perte d’un accès à la terre, connexions familiales rompues, perte des repères au sein de la société d’origine voire nouveau mode de vie décalé de la tradition…). Le traitement des demandeurs d’asile afghans cristallise dans ses dérives les principales critiques qui peuvent être formulées à l’endroit de la procédure d’asile actuelle. Une procédure qui s’abstrait du vécu en préférant l’information à l’expérience et construit alors une réalité objective qui ne reconnait pas le réfugié. n

2001. Réfugiés afghans. c Gary Mark Smith

“Les droits de l’Homme, je croyais que c’était une réalité en Belgique” Samir a quitté l’Afghanistan en 2002 et a demandé l’asile en Belgique. C’est au prix de nombreuses luttes qu’il a finalement obtenu la protection subsidiaire... en 2009. Pouvez-vous nous expliquer votre parcours et pourquoi vous avez demandé l’asile en Belgique ? En partant d’Afghanistan, je ne connaissais pas la Belgique. J’ai juste cherché à fuir avec mes trois frères. Je viens des régions de l’Est, où l’État n’a aucun contrôle et où les Talibans sont puissants. Je n’avais pas d’engagements particuliers en politique mais mon père était dans l’armée et les Talibans s’attaquaient aux familles, en représailles. Nous avons donc dû fuir le pays. Nous sommes passés par l’Iran, la Turquie, la Bulgarie puis la Hongrie où les étrangers sont mal traités. Là, nous avons croisé d’autres Afghans qui nous ont suggéré d’aller en Grande-Bretagne. C’est sur la route vers Calais que nous avons été arrêtés, à Bruges. La police a pris nos empreintes et nous a dit que les conditions de demandes d’asile étaient partout pareilles en Europe. J’ai donc demandé l’asile en Belgique. C’était en 2002. À l’époque, je me disais que « l’Europe, c’est la terre des droits de l’Homme », je ne connaissais rien aux procédures et j’étais persuadé que je serais reconnu réfugié. J’ai eu une première décision négative en 2003 et puis on m’a dit d’attendre. J’ai attendu au centre de Kapellen... pendant 4 ans. Et là, en 2006, on m’a donné une autre décision négative. On m’affirmait « que c’est pas vrai, que je n’avais pas de preuves que les Talibans ont attaqué ma famille ». On me demandait de quitter le pays

S’en est suivi un long combat avec les autorités belges... Oui, je n’ai eu mon statut de protection subsidiaire qu’en 2009. Mais cette décision négative de 2006 fut un vrai choc. J’ai contacté d’autres Afghans et je me suis rendu compte qu’il y en avait beaucoup dans la même situation. En comprenant ça et en voyant la situation en Afghanistan, tous les Afghans se sont rassemblés pour négocier avec le gouvernement. En 2006, le ministre de l’Intérieur annonçait la protection subsidiaire et nous disait « tous les Afghans seront reconnus grâce à ce statut ». Alors nous avons attendu la loi, puis nous avons vu des décisions négatives tomber comme s’il n’y avait pas de problèmes d’insécurité en Afghanistan. Face à cette injustice, nous avons entamé une grève de la faim, suivie de nouvelles promesses des autorités, puis une autre grève de la faim. Notre avocate elle-même a arrêté de s’alimenter. Nous étions nombreux à être ici depuis 5, 6 ans ou plus. En 2009, j’ai participé à une nouvelle grève de la faim qui a duré 55 jours. Là, l’attitude des autorités a changé. Les Afghans qui venaient de certaines régions ont obtenu la protection subsidiaire. C’est là que j’ai été reconnu, après 7 ans passés en Belgique.

L’obtention d’une protection internationale n’est donc pas uniquement issue d’un examen individuel, c’est aussi un rapport de forces. Comment avez-vous vécu ce parcours du combattant ? En 2006, à force de lire des documents, de parler avec des associations, des avocats, j’ai compris comment fonctionnait le système ici. Les droits de l’Homme, je croyais vraiment que c’était appliqué. Mais ce n’est pas du tout comme ça dans la réalité. Tu es obligé de bouger, de te battre pour qu’on respecte tes droits. Et je ne veux pas que les autres Afghans passent 4 ans dans un centre à croire que les droits de l’Homme sont appliqués en Belgique, sans bouger. Ici, pour qu’un Afghan obtienne protection, il faut qu’il rentre en grève de la faim. Pourquoi doit-on passer par là ? n Propos recueillis par Cédric Vallet

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“L’incertitude nous ronge” Laïla est originaire de Tchétchénie. Avant d’arriver en Belgique, elle est passée par la Pologne. Aujourd’hui, elle est reconnue réfugiée. Une chance que ne connaissent pas d’autres membres de sa famille qui attendent toujours une réponse à leur demande d’asile. Alors, pour les aider, Laïla les assiste dans leurs démarches et joue régulièrement les interprètes.

Vous avez obtenu assez rapidement votre statut de réfugié, mais des membres de votre famille connaissent des difficultés ? Oui, ce n’est pas normal que certains Tchétchènes qui sont en danger aient du mal à obtenir leur statut de réfugié ou doivent attendre aussi longtemps avant d’être fixés sur leur sort. Il y a mes parents qui ont demandé l’asile en Pologne, il y a près de 2 ans. Puis, quand mon frère est arrivé en Belgique, ils sont venus le rejoindre ici. Mais leur situation n’est pas réglée, ils attendent toujours, leur procédure est longue. C’est la même chose avec ma belle-sœur. Elle est arrivée en 2007 et attend toujours qu’une décision soit prise. Mais elle, elle est venue directement, sans passer par la Pologne. Elle ne parle ni français ni néerlandais. Vous parlez de votre belle-sœur qui est arrivée en Belgique il y a trois ans. Qu’est-ce qui est le plus difficile pour elle ? L’attente... Ça fait trois ans qu’elle est ici mais rien ne bouge. Elle trouve que le centre ouvert où elle réside est sale et le fait de ne pas avoir un vrai logement est très difficile au quotidien. Cette situation la fragilise. De plus, elle a été séparée de sa famille, de ses sœurs. Au début, elle dormait dans un lit de fortune, dans un espace commun. Elle a voulu vivre à Ostende grâce au CPAS. Elle avait droit à une aide financière mais elle ne l’a jamais reçue. Le CPAS n’a pas payé même si on nous a dit que « ce que faisait le CPAS était illégal ». Alors elle n’a vécu là avec sa fille que quelques mois, entre deux centres ouverts. Ce qui est sûr, c’est qu’elle ne se sent pas bien à cause de l’incertitude. Le fait d’attendre une décision pendant trois ans, ça la ronge.

Tchétchénie Capitale : Grozny Population : 1 103 686 habitants Superficie : 15 500 km2 Langue(s) officielle(s) : russe, tchétchène Statut politique : République, composante de la Fédération de Russie En novembre 1991, juste un mois avant la dislocation de l’Union soviétique, se forma la République de Tchétchénie, séparée de l’Ingouchie. Deux conflits majeurs armés éclatent entre le gouvernement fédéral (qui utilise l’armée russe, les forces spéciales du ministère de l’Intérieur, le service d’espionnage du FSB) et les groupes armés tchétchènes en 1994-1996 et en 1999-2009. Selon les données de différentes ONG, ces conflits auraient causé la mort de plusieurs dizaines de milliers de personnes et le déplacement de quelque 350 000 réfugiés (dont la majorité est revenue après la fin du conflit). Malgré « la fin officielle des hostilités », les exactions de part et d’autre continuent. Selon les organisations de défense des droits de l’Homme, 5000 disparitions forcées auraient eu lieu en Tchétchénie de 1999 à 2006, dont environ 200 ont été portées devant la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) comme celles qui auraient été commises par l’armée russe.

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Quant à la procédure d’asile elle-même, comment se passe-t-elle ? Pas très bien. Il y a d’abord les avocats pro deo qui, parfois, ont peu de conscience professionnelle. Ce qui pose de très gros problèmes dans la procédure, surtout quand on ne parle pas français. Son premier avocat était toujours occupé. Il nous disait toujours qu’il n’avait rien de nouveau pour nous. Il ne nous expliquait rien. Quand on a changé d’avocat, ce fût mieux dans un premier temps. Mais au bout d’un moment, j’ai aussi eu l’impression qu’il ne faisait rien pour ma belle-sœur. Du coup, cela rendait les interviews encore plus difficiles. L’interview, parlons-en. Elle a eu lieu en russe alors que ma belle-sœur ne parle pas bien le russe. Ces problèmes de communication ont certainement eu un impact sur la décision négative prise par le CGRA. Mais le pire pour elle a été d’accepter que les instances d’asile belges ne la croient pas. Le fait qu’on lui demande des preuves alors que les trois personnes avec qui elle a été prise en otage en Tchétchénie sont mortes depuis. n Propos recueillis par Cédric Vallet

2000. Grozny en ruines sous les assauts de l’armée russe. L’exode des Tchétchènes ne s’arrêtera plus

“Tout récit de réfugié est pénible. Celui des Tchétchènes en Belgique n’est pas une exception…” Murat Daoudov est d’origine tchétchène. Il est passé par les instances d’asile belges avant d’obtenir le statut de réfugié et, plus tard, la nationalité belge. Son parcours éclaire la façon dont la Belgique prend en compte le besoin de protection des Tchétchènes. Quand on regarde l’histoire des réfugiés tchétchènes en Belgique, on constate que toute une série de problèmes se sont posés pour les instances d’asile… Les Tchétchènes sont essentiellement arrivés en Belgique après le début de la guerre en 1999, la guerre dont on ne cesse depuis de décréter officiellement la fin... Dans un premier temps, il est vite apparu que les instances d’asile manquaient d’information sur la Tchétchénie et d’outils de « reconnaissance » des Tchétchènes. Le besoin d’information et d’outils de vérification, notamment d’interprètes en langue tchétchène, était criant. Les personnes maîtrisant la langue et appelées à traduire les récits des réfugiés étant rares à l’époque, cette situation n’a pas manqué de créer une sorte de « monopole » de certains, propice aussi à toutes sortes de manipulations. On peut parler de deux phases dans le traitement des instances d’asile : celle de la découverte de ce conflit et celle de la reconnaissance de la « sale guerre » qui sévissait en Tchétchénie… Il est clair qu’au début, l’examen des dossiers a été marqué par la réticence et la lenteur des autorités belges à reconnaître le droit des Tchétchènes à l’asile malgré une guerre d’une rare violence. La reconnaissance « massive » du statut des réfugiés est arrivée avec les premières condamnations de la Russie par la Cour européenne des droits de l’Homme en 2004. Cependant, une différence d’approche s’est fait sentir dans l’examen des dossiers à différents stades de la procédure, entre l’Office des étrangers, le CGRA et la Commission permanente des recours des réfugiés (CPRR) remplacée entre-temps par le Conseil du contentieux des étrangers (CCE). Quand on parle des Tchétchènes, il est difficile de ne pas évoquer le règlement de Dublin… Le parcours de réfugié n’est jamais un trajet linéaire entre un point A et un point B. Il s’apparente plutôt à un parcours d’obstacles. Beaucoup se sont heurtés au labyrinthe de la réglementation européenne, incompréhensible et souvent insensible à leurs douleurs. Dans le cadre du règlement de Dublin, de nombreux Tchétchènes ont été renvoyés vers les pays de l’Europe de l’Est dans lesquels leurs chances de se voir reconnaître réfugiés étaient nulles. n Murat Daoudov est aujourd’hui Directeur des relations européennes et internationales à l’Union des municipalités de Marmara (Turquie). Il est également membre du ThinkTank du Conseil de l’Europe sur le dialogue nord-sud.

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“On reproche souvent aux Tibétains de mentir” Dominique De Mees est coordinatrice « Chine » à Amnesty International. Elle accompagne des demandeurs d’asile tibétains depuis près de 10 ans. Elle connaît les difficultés que les membres de cette communauté rencontrent durant leur procédure d’asile. Il existe en Belgique une communauté importante de Tibétains. Quel est le parcours de ceux qui viennent demander l’asile en Belgique? L’exil de Tibétains vers la Belgique est un phénomène assez récent qui a commencé en 2001. Parmi eux, il y a ceux qui se réfugient à Katmandou. Là, ils sont enregistrés dans un lieu d’accueil qui leur est dédié, où leur communauté est organisée et où ils peuvent recevoir une éducation. La communauté tibétaine en exil à Katmandou y est installée depuis des décennies. D’autres fuient le Tibet et se dirigent vers l’Inde. Beaucoup d’entre eux sont fi-

Tibet Capitale : Lhassa Langues : Geman Deng, Groma, Tibétain Population : 5 020 000 Tibétains, 1 470 000 Hans Superficie : 2 500 000 km2 Statut : Entités autonomes tibétaines de la République populaire de Chine En 1950, l’Armée populaire de libération (APL) entre dans la région tibétaine orientale de Chamdo pour envahir le Tibet. Le 23 mai 1951, des représentants du Dalaï-lama signent à Pékin l’Accord en 17 points sur la libération pacifique du Tibet, sous la menace d’une poursuite de l’avancée de l’APL. En 1959, Lhassa est en état insurrectionnel, le Dalaï-lama fuit le Tibet pour se réfugier en Inde. Il sera suivi d’environ 100 000 Tibétains. Cette révolte armée fut sévèrement réprimée par les autorités chinoises faisant de nombreuses victimes. À partir de 1959, juste après avoir réprimé ce qu’il qualifie de révolte de l’ancienne classe privilégiée de l’ancien Tibet, le gouvernement communiste met en place au Tibet une série de réformes, notamment et selon ce même gouvernement, l’abolition du servage. Selon Amnesty International, depuis 1987, plus de 214 tentatives de manifestations pour l’indépendance ont été réprimées et les manifestants arrêtés expédiés dans des camps de travail. Tous ont été condamnés à des peines allant de 3 à 20 ans de prison. En mars 2008, des manifestations de moines contre le pouvoir chinois à Lhassa dégénèrent en violentes émeutes dirigées contre les habitants non tibétains et leurs biens. Elles surviennent quelques mois avant les Jeux olympiques d’été de 2008.

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nalement nés en Inde et leur histoire est différente de celle des Tibétains nés au Tibet. Cette distinction est importante car elle est aussi faite, en Belgique, par les instances d’asile. Lorsqu’en 2001, on a eu des demandes d’asile de Tibétains en Belgique, ceux qui avaient un long vécu en Inde s’en tiraient mieux dans la procédure que ceux qui venaient de débarquer du Tibet. En Inde, ils avaient reçu une éducation assez poussée, ils parlaient anglais et s’en sortaient mieux avec notre système d’asile. Tandis que ceux qui sont nés au Tibet sont souvent des moines nomades sans beaucoup d’instruction. Ils ne parlent que le tibétain et ont vécu « sous cloche » toute leur vie, coupés du monde. Devant les instances d’asile, ils se sentent obligés de mentir, parfois sous influence, car ils croient que

c richdrogpa

ça peut les aider dans leur procédure. Dès lors, ils doivent donc faire face à de nombreux refus. Mais le Commissariat général aux réfugiés et apatrides (CGRA) leur laisse désormais l’opportunité de réintroduire une demande d’asile alors que les Tibétains d’Inde, eux, reçoivent beaucoup de décisions négatives. La procédure d’asile en Belgique n’était pas véritablement adaptée aux spécificités culturelles des Tibétains… Lorsque les premiers Tibétains sont arrivés, il a fallu attendre plus d’un an avant que les procédures ne commencent, le temps que les instances d’asile trouvent un interprète. Puis ces Tibétains ont reçu des décisions négatives alors qu’il s’agissait de moines en exil qui couraient un vrai danger en cas de retour. Souvent, ils

préféraient « mentir », ne pas évoquer leur passage en Inde par exemple, alors qu’ils y avaient été enregistrés. D’autres avaient triché en Inde sur leur âge pour obtenir le droit à la scolarité. Le problème de l’identité se pose aussi. Des Tibétains donnent leur nom de moine et pas leur nom civil. On sait par ailleurs que le nom d’une personne peut fluctuer au Tibet. Si quelqu’un est malade et qu’il se rend au monastère pour demander une protection, il pourra lui arriver de changer de nom. Ces spécificités sont difficiles à prendre en compte. Un moine persécuté n’a en général pas besoin d’en rajouter pour obtenir le statut de réfugié. Mais il arrive que des personnes au sein même de sa communauté lui disent « que ce n’est suffisant, ce n’est pas assez ». Il s’inventera alors un passé de leader d’un parti politique. Évidemment, face aux instances d’asile, tout ça passe assez mal et les « mensonges » leur sont reprochés. Mais des efforts sont-ils entrepris pour tenter d’y remédier ? Oui, le CGRA est plus attentif et patient à l’égard des Tibétains. Mais il est vrai que le principe qui régit la procédure d’asile – « la faute corrompt tout » – n’est pas adapté. Ce que les instances appellent un « mensonge » peut être une simple confusion. Par ailleurs, le « mensonge » puise ses sources dans différents facteurs propres à la situation tibétaine. Certaines de ces personnes ont survécu à un régime qui voulait les détruire. Ils pensent donc que ce qu’ils disent sera utilisé contre eux et, in fine, qu’il faut se méfier de l’État. C’est d’ailleurs le mensonge qui leur a permis de survivre et de fuir le pays, lors des contrôles. Évidemment, lorsqu’ils arrivent en Belgique, c’est un autre monde avec d’autres règles. Un monde hostile dans lequel ils se trouvent isolés car ils ne parlent pas notre langue et ne connaissent pas grand chose aux préceptes de la modernité. n Propos recueillis par Cédric Vallet

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Céline verbrouck*

Le droit d’asile face aux mutilations génitales féminines

Un sujet rarement abordé lors d’une première demande d’asile

doit-on accorder une protection internationale À des femmes qui risquent L’excision ? la réponse devrait aller de soi… * Céline Verbrouck est avocate au barreau de Bruxelles et présidente de l’asbl Intact.

L

e nombre de demandes d’asile de ressortissants guinéens a augmenté ces dernières années en Belgique. Cela s’explique par l’instabilité politique du pays, sa situation économique désastreuse, par les nouvelles routes d’immigration… mais aussi par la prise en compte d’un phénomène dont on parle peu : les violences de genres et, en particulier, les mutilations génitales féminines (MGF).

guinée Capitale : Conakry Langues : français, langues africaines Population : 9 690 000 Superficie : 245 857 km2 Statut : République indépendante depuis 1958 Espérance de vie : 49 ans Les mutilations génitales féminines constituent des pratiques traditionnelles profondément ancrées dans les coutumes et traditions des sociétés africaines en général et de la société guinéenne en particulier. Elles demeurent à l’égard des filles et des femmes une forme de violence dont les graves conséquences physiques et psychologiques ont des effets néfastes sur leur santé. En Guinée, l’excision est pratiquée dans toutes les régions quel que soit leur niveau de développement socioéconomique. 96% des femmes et des jeunes filles l’ont subie. En dépit des programmes de sensibilisation mis en œuvre ces dernières années, ceux qui soutiennent le phénomène sont encore nombreux, se fondant essentiellement sur son caractère initiatique et social.

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Si certains Guinéens invoquent directement une crainte d’excision comme motif d’asile à l’arrivée, nombreux sont les demandeurs d’asile qui ont ajouté cet élément en cours de procédure ou pour justifier l’introduction d’une nouvelle demande d’asile. Au contact de notre culture, par le biais de l’accès aux soins de santé, à l’information, à des services sociaux ou à des associations militantes, ils prennent conscience de la réalité de cette pratique et n’en perçoivent plus le sens. La crainte pour un parent de voir sa fille non excisée se faire mutiler en cas de retour au pays ou la crainte de se faire ré-infibuler1 ont contribué à légitimer de nouvelles demandes de protection.

1 L’infibulation est la suture bord à bord de l’orifice vaginal qui est réalisée soit volontairement, soit involontairement par cicatrisation des tissus blessés, après une opération de désinfibulation.


La Convention de Genève et les mutilations génitales Sur le principe, ces demandes d’asile sont jugées fondées par nos autorités d’asile. Depuis 2006, en vertu d’une directive européenne et en conformité avec les principes directeurs du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), notre législation précise expressément que les actes considérés comme une persécution au sens de l’article 1A de la Convention de Genève) peuvent notamment prendre la forme de violences physiques ou mentales, y compris les violences sexuelles. En mai 2009, le HCR a publié des lignes directrices relatives aux demandes d’asile fondées sur une crainte d’excision. Le HCR y précise qu’une crainte peut naître dans l’exil. Il n’est pas nécessaire de craindre une persécution imminente et le fait pour une femme ou une fillette d’avoir déjà subi une MGF n’élimine pas toute crainte justifiée de persécution. Selon les circonstances individuelles ou les pratiques particulières d’une communauté, une femme peut subir des conséquences à long terme de son excision initiale, y compris le fait d’avoir été traumatisée psychologiquement. Enfin, il n’est pas nécessaire que la crainte prenne la même forme que la persécution initiale déjà subie pour fonder une protection au sens de la Convention de Genève.

Examen de crédibilité… et contrôles médicaux En pratique toutefois, nos autorités d’asile examinent la crédibilité d’un dossier au cas pas cas. Ceci peut déboucher sur des décisions de rejet pour contradictions ou imprécisions malgré la présence d’éléments aussi objectifs que, par exemple, les taux de prévalence officiels du pays d’origine, la preuve d’une opération de désinfibulation, ou même la preuve de l’excision d’une mère et de la non-excision de sa fille. De tels éléments devraient pourtant justifier l’octroi d’un statut de réfugié, la protection effective de la personne devant par la suite être assurée par d’autres mécanismes (effectivité de la loi pénale belge, contrôles médicaux scolaires…). Mais nos autorités d’asile semblent parfois davantage préoccupées par les suspicions de fraude ou les suites à réserver à une fraude avérée – par exemple si on a menti sur sa nationalité – que par la nécessité d’évaluer si une personne a effectivement besoin d’une protection. Or, vu la gravité de la persécution invoquée, les autorités d’asile ont l’obligation de participer à la charge de la preuve avec toute la compréhension et les compétences requises et, le cas échéant, d’octroyer une protection au bénéfice du doute. Par ailleurs, les MGF ne sont souvent qu’un aspect restreint d’un contexte discriminatoire plus large, constitutif de persécutions qui peuvent justifier l’octroi du statut de réfugié et dont il n’est le plus souvent pas suffisamment tenu compte.

Le 31 juillet 1997, dans le village de Malicounda Bamba, au Sénégal, 35 femmes ont rendu publique une déclaration d’abandon total de l’excision, avec l’objectif de la faire significativement reculer à l’horizon 2015 sur tout le continent africain. Résultat ? Négligeable. Et pour éviter d’être repérées, les exciseuses opèrent désormais dès la naissance.

Les mutilations génitales féminines et le droit De nombreux instruments juridiques internationaux et régionaux de protection des droits de l’Homme proscrivent les MGF. Ainsi, à côté des textes fondateurs tels que la Déclaration universelle des droits de l’Homme, les Pactes de 1966, mais également la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, d’autres textes plus récents, notamment la Convention sur l’élimination de toute forme de discrimination à l’égard des femmes de 1979, la Convention des NationsUnies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains et dégradants de 1984 mais aussi la Convention internationale des droits de l’enfant (CIDE) de 1989, condamnent la pratique des MGF. Ces textes rappellent qu’il existe des droits intangibles – tels que, en l’espèce, le droit de ne pas être torturé et de ne pas subir des traitements inhumains ou dégradants – et que ces droits sont applicables à toute personne, dans toute circonstance. En Belgique, les MGF font aussi l’objet d’une disposition pénale spécifique, l’article 409 du code pénal, en vigueur depuis 2001 : « §1. Quiconque aura pratiqué, facilité ou favorisé toute forme de mutilation des organes génitaux d’une personne de sexe féminin, avec ou sans consentement de cette dernière sera puni d’un emprisonnement de trois ans à cinq ans. La tentative sera punie d’un emprisonnement de huit jours à un an. §2. Si la mutilation est pratiquée sur une personne mineure ou dans un but de lucre, la peine sera la réclusion de cinq à sept ans ». n

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Le droit d’asile face aux mutilations génitales féminines céline verbrouck

Si l’objectif des mesures spécifiques mises en place par le CGRA quand il accorde le statut de réfugié sur cette base (voir ci-contre) paraît louable, ces mesures prises posent de sérieux problèmes sur le plan du droit. Par exemple, la protection dont bénéficie un réfugié doit normalement être indépendante des qualités et mérites de celui-ci. A fortiori lorsqu’il s’agit d’un enfant. De plus, il n’appartient pas au CGRA de se substituer aux instances chargées de rechercher d’éventuelles infractions. Une fois le statut de réfugié accordé, même à des parents dont la mauvaise foi serait avérée, ce sont d’autres mécanismes qui doivent être mis en œuvre – et éventuellement être créés – pour protéger l’enfant. Par ailleurs, l’opposition d’un parent à l’excision de son enfant ne suffit pas toujours à le protéger. Une excision se pratique le cas échéant à l’insu d’un parent ou parfois même contre sa volonté. Les MGF sont en effet à appréhender à la lumière d’un contexte de pression sociale extrême. Le plus souvent, les femmes

non excisées sont marginalisées dans leur communauté, elles ne trouvent pas de mari et sont la cible d’insultes, de harcèlement, de moqueries. Ce qui explique pourquoi, malgré les éventuelles interdictions légales ou même les poursuites, les MGF se pratiquent avec autant d’acuité et se poursuivent dans la migration. L’éradication des MGF passera nécessairement par la mise en œuvre d’actions à tous les niveaux : juridique, mais aussi médical, éducatif, social, économique, développement… Le premier enjeu de l’éradication des MGF  passe par leur détection, ce  qui suppose une plus large connaissance de la problématique par tous les acteurs concernés, depuis les structures étatiques (notamment le CGRA) jusqu’aux particuliers en passant par les associations, les enseignants, les médecins, les avocats… Si la lutte contre les MGF dépasse, et de loin, la seule question de l’asile, le statut de réfugié constitue toutefois, pour un nombre important de familles, une protection indispensable. n

Une procédure particulière au CGRA Craignant des détournements de procédure, voire même l’apparition de filières, le CGRA a mis en place, il y a peu, une procédure spécifique pour les personnes qui bénéficient du statut de réfugié afin de protéger une fillette intacte. Les parents sont invités à signer un engagement sur l’honneur de ne pas exciser leur enfant. Le document mentionne aussi l’article 29 du code d’instruction criminelle qui met à charge de « toute autorité constituée, tout fonctionnaire ou officier public qui, dans l’exercice de ses fonctions, acquerra la connaissance d’un crime ou d’un délit » l’obligation d’en donner avis sur-le-champ au procureur du roi. Les décisions d’octroi du statut de réfugié sont motivées au regard de la nécessité de protéger l’enfant et rappellent la possibilité d’être pénalement poursuivi en Belgique pour une excision pratiquée tant en Belgique qu’à l’étranger. Elles informent aussi du fait que le CGRA fera usage de sa faculté de retirer un statut de réfugié le cas échéant. Après la reconnaissance du statut de réfugié, la personne responsable de l’enfant est invitée à soumettre la fillette à un examen médical annuel afin de vérifier son intégrité physique. n

L’histoire de Fatoumata Fatoumata est guinéenne d’origine ethnique peule. Cette ethnie pratique massivement l’excision sans que le pays ne mette en œuvre des moyens concrets pour lutter contre cette torture alors même qu’elle y est officiellement interdite depuis 1965. L’excision y est une coutume extrêmement bien ancrée qui joue un rôle d’intégration de la femme dans sa communauté. Comme la plupart de ses compatriotes, Fatoumata n’a pas parlé de son excision lorsqu’elle a demandé l’asile en Belgique en 2005 pour fuir un mariage forcé. Elle considérait comme normal le fait d’être excisée. Fatoumata a subi une excision de type II selon la classification de l’Organisation mondiale de la santé, c’està-dire une section de son clitoris et une section de ses petites lèvres. Ses rapports sexuels sont douloureux. Sa mutilation a été pratiquée à vif, en présence de sa mère, alors qu’elle avait 6 ans. À l’époque, elle a eu une hémorragie importante et, depuis, elle souffre d’infections

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urinaires à répétition. Sa sœur, de 18 mois sa cadette, a été mutilée au même moment. Elle a perdu la vie et Fatoumata se sent encore responsable de cette disparition aujourd’hui. La première demande d’asile de Fatoumata a été rejetée. On a douté de la réalité de son mariage forcé. L’année de son arrivée en Belgique, Fatoumata a eu un petit garçon, né d’une brève aventure au centre d’accueil où elle a été hébergée. En 2007, Fatoumata et son fils se retrouvent à la rue, avec un ordre de quitter le territoire… Elle est orientée, presque par hasard, vers une association, le GAMSBelgique auprès de laquelle elle parvient à exprimer ses souffrances et découvre notamment l’anormalité de son excision. Avec une photo de son mariage au pays qui lui a été envoyée, elle introduit une nouvelle demande d’asile en 2008 qui est toujours à l’examen à ce jour. Depuis 5 ans, Fatoumata et son fils sont toujours en séjour précaire… n


entretien avec françois bienfait et serge bodart*

Un objectif d’équité le monde change, Les lois changent, la philosophie de l’asile reste. Mais Il faut l’adapter en permanence pour que la pratique soit toujours à la hauteur de l’engagement. Qu’en pensent deux des principaux responsables de sa mise en œuvre en Belgique ?

En quoi le nouveau rôle confié à votre institution par les lois du 15 septembre 2006 a-t-il amélioré la qualité de la procédure d’asile ? SERGE BODART : Pour moi, l’avancée majeure réside dans l’ouverture pour tous les demandeurs d’asile d’une voie de recours devant un juge jouissant d’un pouvoir de pleine juridiction, c’est-àdire qu’il juge autant des questions de fait que de droit. Dans l’ancienne procédure, la procédure dite de « recevabilité » avait pour effet de priver la plupart des demandeurs d’asile d’un examen au fond de leur demande et, partant, d’une voie de recours devant la Commission permanente de recours des réfugiés (CPRR). Cette procédure est encore en rodage, des aménagements ont déjà eu lieu et d’autres sont toujours débattus, notamment sur le pouvoir d’instruction1. En 2006, le législateur a voulu trouver une solution de compromis entre les deux

types de procédure qui préexistaient : celle de la CPRR, orale, de pleine juridiction, très peu formaliste, avec un large pouvoir d’instruction et celle du Conseil d’État, écrite, plus formelle et limitée au contrôle de légalité, et qui était, jusqu’en juin 2007, au moment de l’entrée en vigueur de la réforme, la seule voie de recours juridictionnelle pour la toute grande majorité des demandeurs d’asile, ceux dont la demande était déclarée irrecevable. On a gardé du Conseil d’État la procédure écrite, en la mâtinant d’une dose d’oralité et on a préservé le pouvoir de pleine juridiction dont jouissait la CPRR, mais en sacrifiant le pouvoir d’instruction. Faut-il réintroduire une dose de pouvoir d’instruction ? Pas sûr qu’il soit sain que celui qui juge soit également celui 1 Voir aussi sur ce point le débat entre Sylvie Saroléa et Bruno Louis dans ce numéro, pp. 20-23.

* François Bienfait est Commissaire adjoint aux réfugiés et aux apatrides (CGRA). Serge Bodart est Président du Conseil du contentieux des étrangers (CCE). (Serge Bodart, La protection internationale des réfugiés en Belgique, Bruylant, Bruxelles, 2008)

qui instruit l’affaire. Le législateur a fait preuve de sagesse en distinguant clairement le rôle du Conseil du contentieux des étrangers (CCE) de celui du Commissariat général aux réfugiés et apatrides (CGRA). FRANÇOIS BIENFAIT : Tout n’est pas encore parfait. Du fait de la simplification de la procédure, l’objectif pour la prise de décision en première instance a été placé à 3 mois. On n’y est arrivé à ce jour que pour 50% des cas. Il y a un an, on se rapprochait de l’objectif quand on a été confronté à une nouvelle augmentation significative du nombre des demandes d’asile en 2009 et début 2010. Du coup, l’arriéré a de nouveau augmenté. Entre 2000 et 2008, le CGRA avait réussi à ramener son arriéré de 40 000 à 5000 demandes à traiter. Depuis, celui-ci est remonté à 9000. C’est une des raisons de la crise de l’accueil des demandeurs d’asile que l’on a connu depuis plus d’un an. Cette année, notre personnel a été renforcé, le nombre de demandes d’asile s’est à nouveau réduit depuis deux mois. Donc ça va mieux... Mais la situation reste délicate. Heureusement, le CGRA devrait pouvoir compter sur de nouveaux engagements de personnel, décidés et votés in extremis avant la chute du gouvernement. Par ailleurs, le Sénat a procédé en 2009 à une évaluation de la réforme de la procédure d’asile. Quelques recommandations concernent le CGRA, comme l’enregistrement des auditions. Des observations ont porté sur les méthodes utilisées pour l’établissement des faits et sur les aspects de crédibilité dans le traitement des demandes. On y travaille.

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Un objectif d’équité entretien avec François bienfait et serge bodart

Enfin, la réforme a laissé subsister l’une ou l’autre incohérence. Par exemple, elle a laissé à l’Office des étrangers l’appréciation des éléments nouveaux dans le contexte de demandes d’asile multiples. Ne serait-il pas plus logique que toute la compétence de fond soit rassemblée auprès d’une seule instance, le CGRA, pour qui le traitement de la substance d’une demande d’asile est le core business ? Sous réserve, bien sûr, que l’arriéré soit totalement résorbé et les délais de traitement des demandes sérieusement raccourcis. Sentez-vous ces dernières années une évolution dans le type de demandes d’asile et dans la manière dont la Convention de Genève est invoquée ? SERGE BODART : Les évolutions tiennent surtout à la situation dans les pays de fuite : la situation dans le Caucase, en Côte d’Ivoire, au Burundi et même en Irak n’est plus la même qu’au début

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des années 2000. Ce qui fluctue, c’est d’abord la géopolitique... Mais la jurisprudence aussi a évolué. Ainsi, depuis une dizaine d’années, le critère de « groupe social » s’est sensiblement élargi, notamment aux questions liées au genre ou à l’orientation sexuelle. Enfin, il semble que l’on invoque plus systématiquement aujourd’hui des persécutions par des agents non étatiques. FRANÇOIS BIENFAIT : Jusqu’il y a 20 ans, le réfugié était essentiellement le réfugié politique bien identifié, par exemple Chilien ou provenant du bloc soviétique. Actuellement, il y a plus de demandeurs provenant de zones de conflits (Irak, Afghanistan, Tchétchénie, Somalie...) sans qu’ils puissent se prévaloir nécessairement d’une activité politique. D’une manière générale, et c’est ce que vous diront les agents qui étaient déjà là il y a 20 ans, le type de récits invoqués s’est complexifié, de même que les obligations légales à respecter dans le traite-

ment d’une demande d’asile. SERGE BODART : Il y a 20 ans, j’y étais déjà. Dès le début des années 1990, des flux importants de demandeurs provenaient déjà de zones de conflit (Somalie déjà, Libéria, ex-Yougoslavie, Rwanda). La différence se trouve plutôt dans la réponse des autorités. Il fut un temps où l’examen des demandes d’asile de l’exYougoslavie était gelé au CGRA, dans l’attente de l’adoption d’un statut provisoire, pour éviter d’avoir à leur reconnaître la qualité de réfugié. À l’époque, la première présidente de la CPRR et moi-même avions fait part de notre malaise face à cette gestion « statistique » d’un instrument international de protection des réfugiés. Heureusement, la direction actuelle du CGRA ne pratique pas ce genre de confusion… On prétend depuis longtemps que les instances flamandes rendent des décisions plus sévères que les


l’objectif d’équité commande que des demandes d’asile similaires soient traitées de la même manière et appréciées selon les mêmes critères. Ceci vaut pour le niveau national comme pour le niveau européen où s’applique le règlement de Dublin. francophones, ce qui serait contraire au principe de l’égalité de traitement… SERGE BODART : D’un strict point de vue statistique, c’est un fait avéré et incontestable qu’il existe une différence au niveau du Conseil. Les chiffres sont là. Face à ce constat, notre responsabilité légale, au Premier président du CCE et à moi-même, est de prendre des mesures pour préserver l’unité de la jurisprudence. Et nous le faisons. Plusieurs assemblées générales ont été convoquées dans ce seul but en 2009 et 2010. Le défaut de cette solution, outre qu’elle est assez lourde, tient à son côté réactif. Ce n’est qu’après coup que l’on s’aper-

Enfants réfugiés à Kaboul. c Tracy Hunter

çoit d’une différence et que l’on peut alors identifier un cas exemplaire pour le fixer en AG. Or, il est évidemment plus difficile de trouver un compromis lorsque chacun est déjà, de son côté, persuadé d’avoir dégagé la bonne solution... Nous avons donc parallèlement lancé un processus de plus longue haleine impliquant des magistrats et des attachés des deux rôles linguistiques. Il a pour but d’identifier d’abord ce qui peut s’expliquer par des facteurs extérieurs (la qualité des requêtes...) ou par des différences objectives liées à la nature différente des recours examinés des deux côtés. Ensuite, il s’agit de procéder à une analyse de la

jurisprudence des deux rôles là où ces explications objectives ne jouent pas. Ce travail devra déboucher à l’automne 2010 sur des propositions concrètes afin de remédier à la situation actuelle. FRANÇOIS BIENFAIT : Cette question qui ne concerne pas directement le CGRA me permet d’évoquer l’objectif d’équité qui commande que des demandes d’asile similaires soient traitées de la même manière et appréciées selon les mêmes critères. Ceci vaut pour le niveau national comme pour le niveau européen où s’applique le Règlement de Dublin. Mais ce règlement postule que les États européens ont une conception équivalente de l’asile et des standards de protection. Or, on est loin du compte actuellement. L’exemple le plus flagrant est évidemment celui de la Grèce, où le taux de reconnaissance moyen est de 1,1% alors que le taux européen moyen est de 27%2. Au-delà du cas belge, pour tendre vers une meilleure harmonisation de la politique d’asile européenne, il faudra intervenir par le haut et par le bas. Par le haut, via la législation européenne. Il faudra être plus précis en particulier en ce qui concerne les garanties de procédure, où il existe encore de grandes disparités. La Cour de Justice de l’Union européenne va devoir intervenir sur cette thématique comme elle l’a fait à propos de la libre circulation des citoyens de l’Union européenne. Par le bas, par une meilleure collaboration entre administrations d’asile des pays européens. Une telle collaboration existe déjà dans des domaines tels que le partage des informations sur les pays d’origine, les guides de bonnes pratiques ou des programmes communs de formation en matière d’asile. Et bientôt, fin 2010 ou en 2011 au plus tard, sera installé à Malte un Bureau européen d’appui en matière d’asile, qui sera destiné à fournir aux États membres des outils pour améliorer le traitement des demandes. n Propos recueillis par Henri Goldman 2 Chiffres Eurostat pour 2009

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sotieta ngo

Le règlement de Dublin

irlande

ou comment les États se débarrassent de leurs demandeurs d’asile En europe, ON ne demande pas l’asile dans le pays qu’on veut. Il y a des règles : c’est le premier pays où vous avez mis le pied qui doit vous accueillir. Et tant pis pour vous si c’est dans un autre pays que vous aviez placé vos espérances…

portugal

L

espagne

e règlement européen de Dublin a pour objectif de répartir la « charge » des demandeurs d’asile entre États européens. Il vise également à assurer qu’un et un seul État européen n’examine la demande d’asile introduite par un demandeur d’asile. La logique poursuivie est de rendre responsable de l’examen d’une demande d’asile l’État qui a « failli » : celui qui a laissé entrer un demandeur d’asile sur son territoire, celui qui a délivré un visa ou un titre de séjour au demandeur d’asile concerné... Cette logique exclut le libre choix du demandeur d’asile, ce qui équivaudrait à juger responsable pour examiner la demande d’asile le pays dans lequel le demandeur introduit sa demande d’asile. La volonté du demandeur d’asile est donc bien accessoire dans ce processus, de même que ses possibilités d’intégration dans le pays qui sera, le cas échéant, appelé à lui accorder un titre de séjour. Si, en théorie, les objectifs du règlement de Dublin peuvent sembler

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louables, le « système de Dublin » laisse apparaître une réalité plus contestable. En pratique, il n’est nullement question d’une répartition équitable des demandeurs d’asile entre les États européens. Le principal critère de répartition des demandeurs d’asile renvoie vers le premier pays d’entrée dans le territoire de l’Union européenne (UE), le principe étant de responsabiliser les mauvais élèves européens qui ne garderaient pas correctement la frontière extérieure dont ils ont la garde. Ce critère aboutit inexorablement à faire assumer aux États européens situés aux frontières de l’UE une partie très importante des demandes d’asile introduites en Europe.

Mieux vaut bien choisir sa route Schématiquement, et exception faite des arrivées par avion, la Pologne est majoritairement jugée responsable pour les demandeurs d’asile originaires de l’Est, la Grèce est majoritairement jugée responsable pour les demandeurs

d’asile arrivant du Moyen-Orient, tandis que l’Espagne et l’Italie sont visées pour les demandeurs d’asile venant du continent africain. En pratique, cela signifie que les demandeurs d’asile originaires d’Afghanistan ou d’Irak – qui sont deux des pays les plus représentés parmi les pays d’origine des demandeurs d’asile en Belgique – arrivent dans l’UE en passant par la Grèce. Le périple vers l’Europe d’un ressortissant afghan ou irakien l’oblige à passer d’abord par la Turquie puis à traverser la frontière grecque. C’est d’une logique géographique implacable. Avec pour conséquence que l’application du règlement de Dublin rend la Grèce responsable de l’examen de la majeure partie des demandes d’asile des Afghans ou des Irakiens.


finlande norvege

suede

danemark

nde Royaume-uni allemagne pays-bas

pologne

belgique

slovaquie

autriche

hongrie

france

italie

e Grece

Les demandeurs d’asile, comme des balles de ping pong… Cette carte indique, pour l’année 2007, la quantité de demandeurs d’asile qui ont été renvoyés d’un État à un autre dans le cadre du « règlement de Dublin ». Chaque flèche correspond au minimum à 200 personnes, et leur épaisseur est proportionnelle au nombre de personnes « reprises » (avec un maximum de 1116 personnes renvoyées de France en Pologne). nnnn nnnn nnnn

demandeurs d’asile ayant introduit une demande antérieure dans un autre État membre personnes appréhendées à l’occasion du franchissement irrégulier d’une frontière extérieure et qui n’ont pas été refoulées personnes se trouvant illégalement sur le territoire d’un État membre

Source : rapport annuel au Conseil et au Parlement européens sur les activités de l’unité centrale d’Eurodac en 2007 (janvier 2009)

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Le règlement de Dublin sotieta ngo

les ONG contestent unanimement la logique de ce système qui repose sur la fiction d’une procédure d’asile équivalente dans les États membres. Un règlement aux conséquences dramatiques Un espace européen d’asile commun inexistant L’application du règlement de Dublin est contestable car elle repose sur l’utopie selon laquelle les États membres de l’Union appliquent tous de façon équivalente les conventions internationales qui les lient. C’est comme si les demandeurs d’asile n’avaient aucun intérêt à ce que leur demande soit examinée dans un État européen plutôt qu’un autre. Il s’agit évidemment d’une chimère. Il est vrai que les États membres de l’Union sont effectivement tous signataires de la Convention de Genève et qu’ils sont tous soumis aux directives européennes relatives aux demandes d’asile. Mais en réalité, chaque État membre applique ces obligations internationales de façon différente. Ces divergences sont telles que les taux de reconnaissance du statut de réfugié varient de 0% à 90% pour une même nationalité selon les États.

Ne nous trompons pas sur les conséquences de telles divergences sur le sort des demandeurs d’asile concernés. Selon l’État responsable de l’examen de sa demande d’asile, le demandeur pourra se voir débouté de tout droit et être renvoyé sous la contrainte dans son pays d’origine, là où, sous d’autres latitudes européennes, ce même demandeur d’asile pourra, le cas échéant, se voir octroyer une protection internationale et se faire délivrer, sur cette base, un titre de séjour avec comme corollaire la garantie de ne pas être renvoyé vers son pays d’origine. Ainsi en 2008, un demandeur d’asile guinéen avait 0% de chance d’obtenir une protection en Grèce alors qu’en Belgique, ses chances montaient à 28% pour atteindre 42% aux Pays-Bas. Les conséquences sont, on le voit, loin d’être théoriques. Ces constats montrent les dysfonctionnements du système, lequel a d’ailleurs fait l’objet d’une évaluation par les ins-

Dublin II : le revirement du Conseil du contentieux Les juridictions belges amenées à se prononcer dans des affaires de transferts de demandeurs d’asile vers la Grèce sont partagées. Le Conseil du contentieux des étrangers (CCE) connaissait à cet égard une dichotomie profonde. Jusqu’il y a peu, les chambres francophones avaient tendance à suspendre les renvois vers la Grèce, estimant que la situation sur place ne garantissait pas le respect de la dignité humaine. De leur côté, les chambres flamandes considéraient que ces renvois ne portaient nullement atteinte aux droits fondamentaux des demandeurs d’asile. Le 26 mars 2010, le CCE a rendu trois décisions de principe destinées à unifier sa jurisprudence. En français et en néerlandais, il a considéré que la situation en Grèce ne justifiait pas la suspension des renvois de demandeurs d’asile. C’est donc la jurisprudence flamande a prévalu. Mais quelques jours après la prise de position du CCE, dans plusieurs décisions successives, la Cour d’appel de Bruxelles a contredit l’appréciation du CCE et recentré le débat sur les droits de l’Homme. Au vu des nombreux rapports internationaux sur les manquements graves de la Grèce à l’égard des demandeurs d’asile, la Cour a jugé que la détention de demandeurs d’asile en vue de leur renvoi vers la Grèce était illégale !  n

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tances européennes1. Ainsi, si dans l’ensemble, les États européens se réjouissent de la réussite du « système de Dublin » bien qu’ils admettent la nécessité d’y apporter l’une ou l’autre amélioration, les ONG contestent unanimement la logique de ce système qui repose sur la fiction d’une procédure d’asile équivalente dans les États membres.

Grèce : la Belgique ferme les yeux Aujourd’hui, à titre d’illustration, les standards d’accueil et de protection des demandeurs d’asile appliqués en Grèce sont tels que le HCR demande aux États européens de suspendre systématique l’application du règlement de Dublin dans le cas des renvois vers ce pays, en raison des lacunes de la procédure d’asile grecque et des risques de traitements inhumains et dégradants. L’Office des étrangers belge, sous la houlette du Secrétaire d’État à la politique d’asile et d’immigration, refuse quant à lui d’appliquer cette recommandation, considérant que la Grèce est, comme la Belgique, signataire des directives européennes garantes d’une procédure d’asile équitable et d’un accueil de qualité. Et pendant que les juridictions nationales et internationales tentent de s’entendre sur le droit à appliquer, restent au milieu de ce chaos, des hommes et des femmes qui fuient leur pays d’origine dans l’espoir de bénéficier des garanties offertes par des États démocratiques et garants, en principe, des droits de l’Homme. n 1 Pour la contribution du CIRÉ à l’évaluation du système Dublin, voir Le Système Dublin, novembre 2009 sous le lien: http://www.cire.irisnet.be/ ressources/rapports.html


Mathieu beys*

Une liste de « pays sûrs »

Protection internationale ou diplomatie ? Quand on provient de certains pays, il y a peu de chance d’obtenir l’asile. Ces pays ont été décrétés « sûrs », et ceux qui y sont menacés ne peuvent être que des cRiminels. mais tous ces pays Sont-ils vraiment « sûrs » ? Pas si sûr…

D

epuis plusieurs années, certains pays de l’Union européenne établissent des listes de pays dits « sûrs ». Les demandeurs d’asile qui proviennent de ces pays doivent surmonter des obstacles supplémentaires qui hypothèquent l’obtention d’un statut de protection : procédures accélérées, renforcement de la charge de la preuve, détention accrue... Chaque pays peut adopter sa propre liste, souvent sur la base de considérations diplomatiques. Jusqu’à présent, les instances d’asile belges n’appliquent pas le concept de pays sûrs sauf avec les ressortissants de l’Union européenne. La Turquie est un « pays sûr ». La nouvelle a été révélée en novembre 2009 par l’OFPRA, instance française chargée d’examiner les demandes d’asile. Pour toute personne moyennement informée, il s’agissait d’un fameux scoop. Ce pays ne figure-t-il pas en très bonne place

* Mathieu Beys est juriste à Caritas international et chargé d’exercices à l’Université libre de Bruxelles.

Camp de réfugiés de Kukes, en Albanie. Un pays sûr pour le Royaume-Uni.

au hit parade des condamnations par la Cour européenne des droits de l’Homme ? N’est-il pas régulièrement épinglé par les organisations de défense des droits humains pour des pratiques de torture ou des atteintes à la liberté de la presse, notamment à l’encontre de la communau-

Des pays « sûrs » ? Avec l’Allemagne et le Royaume-Uni, la France est l’un des pays de l’Union européenne (UE) à limiter en pratique les droits des demandeurs d’asile des « pays sûrs ». Selon une directive européenne de 2005, un pays d’origine est considéré comme sûr « lorsque (...) il peut être démontré que, d’une manière générale et uniformément, il n’y est jamais recouru à la persécution (...), ni à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants et qu’il n’y a pas de menace en raison de violences indiscriminées dans des situations de conflit armé international ou interne ». Le pays d’origine sûr est le pays dont le demandeur d’asile a la nationalité ou, s’il est apatride, son ancien pays de résidence habituelle. Le concept de « pays tiers sûrs » vise d’autres pays où « il serait raisonnable que le demandeur se rende ». n

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Protection internationale ou diplomatie ? Mathieu Beys

té kurde ? Son adhésion à l’Union européenne n’est-elle pas reportée aux calendes grecques, notamment pour ces raisons ? Mais pour l’OFPRA, la Turquie « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l’État de droit, ainsi que des droits de l’homme et des libertés fondamentales » et remplit donc le critère légal pour être qualifié de pays sûr... Concrètement, l’inclusion de la Turquie dans la liste de « pays sûrs » signifie qu’un Turc qui introduit une demande d’asile en France bénéficiera de moins de garanties que – disons – un Canadien. Une autorisation de séjour provisoire lui sera généralement refusée, ce qui entraînera l’application d’une procédure accélérée et des conditions d’accueil au rabais. D’après l’ONG Forum Réfugiés, les préfectures françaises refusent largement (85% en 2007) l’autorisation de séjour provisoire aux ressortissants des pays sûrs. Pire, le demandeur d’asile turc

la seule manière d’éviter que la protection des personnes ne soit sacrifiée sur l’autel de la diplomatie est tout simplement d’abolir ce concept scabreux de « pays sûrs ».

sera même expulsable pendant le traitement de son recours alors que notre Canadien pourra attendre tranquillement en France la décision de la juridiction supérieure.

Un accord impossible sur une liste européenne commune Sur papier, les critères définissant si un État appartient ou non à la liste de pays sûrs semblent donc très stricts et liés exclusivement au respect des droits fondamentaux. La pratique montre que ces garde-fous sont en grande partie illusoires pour au moins deux raisons. La

Une procédure au rabais Les conséquences liées à l’étiquette du « pays sûr » varient considérablement d’un État à l’autre. Sans impliquer le rejet automatique de la demande d’asile, ce label conduit presque toujours à une procédure accélérée, parfois en passant obligatoirement par la case « centre fermé » (Royaume-Uni). Dans certains cas, les demandeurs ne disposent que de quelques jours ou heures pour préparer leur audition et convaincre les autorités que leur pays n’est pas si sûr que ça, compte tenu de leur profil ou de leur expérience particulière. Vu l’accès aléatoire à l’avocat et aux informations du pays d’origine, ceci relève parfois de la mission impossible et la liste a donc un impact réel sur la protection. En Belgique, le concept de pays d’origine sûrs n’existe pas en tant que tel mais il est pourtant appliqué en pratique vis-à-vis des demandeurs d’asile citoyens de l’UE qui font l’objet quasi systématiquement de décisions de non-prise en considération. Un traitement différencié d’un demandeur d’asile basé sur sa nationalité est discutable au regard de l’article 3 de la Convention de Genève qui prohibe les discriminations basées sur le pays d’origine. Toutefois, dans un arrêt du 27 mai 2008, la Cour constitutionnelle belge a pourtant avalisé ce traitement de défaveur réservé aux ressortissants de l’UE. n

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première est technique : les États qui pratiquaient déjà le concept de « pays sûrs » avant 2005 peuvent conserver leurs propres critères – moins contraignants – et faire comme si ceux de la directive n’existaient pas. C’est notamment le cas de la France qui utilise la notion depuis 2003. La deuxième raison tient à « l’importance politique que revêt la désignation des pays d’origine sûrs », selon les termes mêmes de la directive. Le classement d’un État dans la liste des « pays sûrs » lui confère bien évidemment un brevet de respectabilité. On imagine sans peine les enjeux diplomatiques à l’œuvre. Au niveau européen, l’idée d’une liste commune de pays sûrs, valable dans l’Union, a donné lieu à de multiples crêpages de chignons. D’abord entre le Parlement européen et le Conseil, qui souhaitait établir une liste sans s’embarrasser d’un pouvoir de blocage des élus européens. Ceux-ci ont finalement obtenu gain de cause. Ensuite, entre les États, incapables de s’accorder sur les « heureux élus » à tel point que l’idée d’une liste commune semble désormais abandonnée.


La Turquie, un pays sür ? Réfugiés arméniens, 1915. Domaine public

Chacun sa liste... en fonction de ses intérêts En réalité, les États bénéficient d’une très large marge de manœuvre pour établir leurs propres listes et il en résulte des disparités énormes. Le plus souvent, ce sont des organes exécutifs et politiques qui choisissent les « pays sûrs ». En France, par exemple, le Conseil d’administration de l’OFPRA est majoritairement composé d’élus et de fonctionnaires. Au Royaume-Uni, il s’agit du Secretary of State for the Home department. L’Allemagne, où l’intervention du Bundestag est requise, fait figure d’exception. Dans un rapport publié en mars 2010, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) dénonce le manque de règles, de transparence, de contrôle démocratique dans les processus de désignation, ainsi que l’absence de procédure de révision. Dans les cas les plus flagrants, des juridictions ont ordonné le retrait des listes de certains pays. Ainsi, la France a du retirer l’Albanie et le Niger en 2008 et le Bangladesh a été retiré de la liste britannique. Le cas français démontre à merveille le caractère non pertinent de la liste puisque, selon le HCR, 34,8% des res-

sortissants des pays sûrs reçoivent finalement une protection par l’OFPRA luimême ! Cette liste joue probablement un rôle de dissuasion : la présence d’un pays sur la liste peut à elle seule décourager l’exil. Mais elle est avant tout un instrument diplomatique. Raison pour laquelle on ne s’étonne pas de voir figurer sur la liste française de « pays sûrs » de nombreux pays de la Françafrique. Dans le cas de la Turquie, le principal objectif de son inclusion dans la liste française ne viserait-il pas surtout à fluidifier les relations franco-turques mises à mal par les déclarations hostiles de Nicolas Sarkozy à l’adhésion européenne de la république d’Atatürk ? Une hypothèse parmi d’autres. Dans ce contexte, la seule manière d’éviter que la protection des personnes ne soit sacrifiée sur l’autel de la diplomatie est tout simplement d’abolir ce concept scabreux de « pays sûrs ». n

Les« pays sûrs » selon la France Arménie Bénin Bosnie-Herzegovine Cap-vert Croatie Ghana Inde Madagascar Mali Macédoine Maurice (Île) Mongolie Sénégal Serbie Tanzanie Turquie Ukraine

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christophe renders*

Des demandeurs d’asile en centre fermé

Protection et détention ne font pas bon ménage Fuir le danger pour finalement se retrouver enfermé par l’autorité à laquelle on est venu demander protection : C’est ce qui est arrivé à Jérôme…

A

Une pratique de plus en plus répandue

* Christophe Renders est directeur de Jesuit Refugee Service-Belgium. JRS-Belgium est une association qui fait partie du réseau des visiteurs d’ONG en centres fermés.

L’histoire de Jérôme n’a malheureusement rien d’exceptionnel. Dans certains pays, comme à Malte par exemple, la détention des demandeurs d’asile est la règle et non l’exception : interceptés en mer ou échoués sur les côtes, ils sont enfermés parfois jusqu’à 18 mois dans des conditions extrêmement précaires. En Belgique, la pratique est en expansion. En 2009, 1885 demandeurs d’asile ont été détenus dans notre pays alors qu’ils n’étaient que 1389 en 2008. La réforme de la procédure d’asile de 2007 a étendu les possibilités de détention des demandeurs d’asile. L’Office des étrangers (OE) a désormais la possibilité de priver quelqu’un de sa liberté dès l’introduction de la demande. Il ne s’en prive d’ailleurs pas, en particulier pour les demandeurs pour lesquels il compte demander la « reprise » à un autre État européen.

yant participé à une manifestation dans son pays en Afrique de l’Ouest, il est arrêté par la police et passé à tabac. Il croupit alors plusieurs semaines dans un cachot jusqu’à ce qu’un membre de sa famille corrompe un des gardiens. Sa fuite du pays est organisée. Un passeur le fait monter à bord d’un vol à destination de Bruxelles. À l’aéroport, épuisé, Jérôme demande l’asile. Il reste deux mois au centre 127, au bord des pistes d’atterrissage de l’aéroport de Zaventem. Le jour de l’audition devant le Commissariat général aux réfugiés et apatrides (CGRA), son avocat ne se présente pas. Jérôme est stressé et perd les pédales. Son récit est jugé incohérent. Il est renvoyé dans son pays. De retour dans son pays, il est à nouveau appréhendé par la police. Aujourd’hui, il vit caché.

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Enfermer pour transférer L’usage fréquent de la détention dans le cadre du règlement de Dublin – plus de 300 personnes en Belgique au cours des trois premiers mois de 2010 – renforce la controverse autour de ce mécanisme de répartition des demandeurs d’asile entre les États membres de l’Union européenne. Priver quelqu’un de sa liberté pour des raisons de pur « management administratif » est-il justifié ? La plupart des demandeurs enfermés pour être transférés ailleurs en Europe n’ont encore jamais eu l’occasion d’être entendus sur leur besoin de protection. Ils ont le sentiment d’être traités comme un paquet indésirable que se renvoient les États. Et comme ils sont souvent détenus à la suite d’une convocation à laquelle ils se sont rendus en toute bonne foi, leur confiance envers les autorités est à zéro. Le cocktail « Dublin + détention » ne manque pas d’effets pervers  : nombreux sont ceux qui préfèrent la clandestinité plutôt que de risquer d’être enfermés et expulsés au cas où ils demanderaient l’asile.


Il n’existe pas de justification éthique à la détention des demandeurs d’asile. On n’enferme pas quelqu’un qui fuit un danger.

Haïti, septembre 2008, après le passage des ouragans Gustav et Ike © AP Images pour MSF

Le centre fermé en guise de bienvenue En Belgique, les personnes qui font une demande de protection « à la frontière », c’est-à-dire dans la plupart des cas à l’aéroport de Zaventem, sont détenues presque automatiquement. Toutes passent par un centre fermé, sauf les mineurs non accompagnés, à condition que la police des frontières ne remette pas en cause leur âge, et les familles avec enfants. La procédure est accélérée  : elle doit être bouclée endéans les deux mois et demi. Durant tout ce temps, les demandeurs d’asile restent enfermés. On ne saurait sous-estimer l’impact de la détention sur la qualité de la procédure d’asile. Il y a d’abord des obstacles objectifs. La limitation des contacts avec l’extérieur complique la recherche d’éléments d’information ou de preuve. La dépendance à l’égard de la bonne volonté et de la disponibilité de l’avocat est énorme. Dans la mesure où il n’est pas possible de se rendre à un rendez-vous à son cabinet, il reste à espérer que celui-ci se déplacera pour préparer l’audition par les instances d’asile et qu’il ne fera pas défaut le jour de celle-ci. Les obstacles psychologiques sont encore plus lourds de conséquence. En fé-

vrier 2009, à l’occasion de l’inauguration de nouveaux locaux d’audition à Bruxelles, le Commissaire général aux réfugiés, Dirk Van den Bulck, déclarait : « Tout est conçu pour créer un climat de neutralité, de calme et de confiance. Ce n’est pas seulement dans l’intérêt du demandeur d’asile mais aussi de l’interviewer : le stress qui va de pair avec une audition d’un demandeur d’asile ne doit pas être sous-estimé. » Est-ce donc bien sérieux de mener des auditions dans un contexte d’enfermement auquel s’ajoute l’angoisse générée par l’épée de Damoclès de l’expulsion ? Résultat  : de nombreux demandeurs d’asile en centre fermé voient leur demande rejetée. En 2004 – l’administration ne rend pas publics les chiffres pour les années plus récentes –, le taux de recevabilité des demandeurs d’asile détenus à la frontière (28,4%) était sensiblement plus bas que le taux de recevabilité général (41,7%).

À contre-courant de l’idéal de protection Le recours largement répandu à la détention des demandeurs d’asile montre clairement que les États occidentaux

abordent de plus en plus la question de l’asile en termes de gestion des flux migratoires et de moins en moins en termes de protection des droits de l’Homme. Le demandeur d’asile n’est plus regardé comme un réfugié potentiel à protéger mais comme un migrant irrégulier dont il faut se protéger. Il est loin le respect intégral de la Convention de Genève qui en son article 31 stipule clairement que « les États contractants n’appliqueront pas de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés » et qu’ils « n’appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d’autres restrictions que celles qui sont nécessaires ». Il n’existe pas de justification éthique à la détention des demandeurs d’asile. On n’enferme pas quelqu’un qui fuit un danger. Peu de demandeurs disparaissent en cours de procédure. La grande majorité des demandeurs d’asile accueillis dans des structures ouvertes y demeurent jusqu’au bout. Les alternatives existent. Les ignorer, c’est commettre un abus de pouvoir. n

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Le HCR dans ses œuvres c BBC World

claire rodier*

Comment détourner les demandeurs d’asile de l’Europe « il y a de plus en plus d’obstacles à l’entrée du territoire européen avec, pour conséquence, que nombre de personnes en quête de protection n’ont pas d’autres choix que de recourir aux passeurs et aux trafiquants afin de franchir les frontières ». C’est ce qu’affirme le haut commissaire des nations unies pour les réfugiés (HCR), pour qui l’Europe est de moins en moins accueillante pour les persécutés.

* Claire Rodier est juriste au Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés (Gisti), Paris.

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’ L

évolution chiffrée de la demande illustre cette fragilisation du droit d’asile. De 680 000 en 1992, le nombre de requêtes est tombé à 260 000 en 2009, alors que les États membres de l’Union européenne (UE) sont passés au cours de la même période de 12 à 27. La période n’étant pas marquée par une réduction notable des causes d’exil dans le monde, il faut chercher ailleurs les raisons de cet effondrement : la politique dissuasive menée par l’UE est la principale. Elle se manifeste à deux niveaux. D’une part, le dispositif législatif mis en place depuis 2000 pour l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement des demandes dans les États membres témoignent d’une volonté manifeste d’évitement. D’autre part, l’UE est engagée dans un processus d’« externalisation » du contrôle de ses frontières qui lui permet de délocaliser son devoir de protection hors de son territoire.

Dublin et les directives asile Selon Eurostat, l’UE, tous pays confondus, rejette plus de 70% des demandes d’asile qui lui sont présentées, avec de grandes variations d’un État à l’autre – ainsi, en Grèce, le taux de rejet approche 100%. On peut sans exagérer affirmer que les instruments juridiques adoptés depuis 2001 sont conçus pour organiser la dissuasion. Au premier rang d’entre eux, le règlement Dublin (voir p. 42 dans ce numéro), le concept de pays sûrs (voir p. 45) ou l’enfermement des demandeurs d’asile (voir p. 48). La directive de 2005 sur les procédures d’asile permet notamment, au prétexte d’éviter les requêtes dilatoires, que des procédures accélérées se substituent dans un grand nombre de cas à l’instruction approfondie que requiert en principe une demande d’asile : d’où des risques réels de renvoi de personnes en besoin de protection. Aux entraves à l’exercice du droit d’asile dans l’UE s’ajoute l’impossibilité


combien de demandeurs d’asile se trouvaient parmi les dizaines de milliers de personnes dont les « cayucos » ont été repoussés vers les côtes mauritaniennes et sénégalaises ?

croissante, pour les personnes ayant besoin de protection, d’accéder au territoire des États membres pour y demander protection. C’est la conséquence d’un double processus, qui s’inscrit dans ce que le langage officiel appelle « la dimension externe de l’asile et l’immigration » et que les ONG nomment « externalisation » en référence au langage des économistes.

Frontex : le gendarme des frontières La politique européenne de lutte contre l’immigration irrégulière aboutit à la mise à distance des personnes à la recherche d’une protection internationale. C’est le cas avec l’agence européenne des frontières (Frontex), dont les interventions, notamment les interceptions maritimes, visent essentiellement à empêcher l’arrivée des migrants irréguliers. Début 2010, le ministre espagnol de l’Intérieur se réjouissait que, grâce à Frontex, le nombre d’entrées illégales ait considérablement diminué au cours des dix dernières années sur les côtes espagnoles. Au-delà de cette satisfaction purement comptable, on peut se demander combien de demandeurs d’asile se trouvaient parmi les dizaines de milliers de personnes dont les cayucos ont été repoussés vers les côtes mauritaniennes et sénégalaises au cours de la même période. La question ne laisse pas indifférent le Parlement européen qui, dans une résolution de décembre 2008, demandait déjà « que le mandat de Frontex inclue l’obligation expresse de respecter les normes internationales en matière de Droits de l’Homme et un devoir de sollicitude envers les demandeurs d’asile lors d’opérations de sauvetage en haute mer » et invitait à une révision de ce mandat « afin de combler les vides juridiques (…) notamment les conditions juridiques précises des interventions de sauvetage en mer ». À ce jour pourtant, rien n’est prévu, dans le man-

dat de Frontex, pour identifier les personnes ayant besoin de protection : elles risquent par conséquent d’être refoulées sans avoir pu faire valoir leurs droits.

Partager le fardeau de l’asile… La « dimension externe » s’appuie également, de plus en plus, sur la collaboration de l’UE avec des pays tiers. À travers divers programmes comme la politique de voisinage, le partenariat euroméditerranéen, les relations UE/Afrique, cette collaboration s’inscrit dans le cadre d’une politique globale associant relations diplomatiques, économiques, culturelles, commerciales... et enjeux migratoires. Elle consiste pour l’UE à se décharger, au nom d’un inéquitable « partage du fardeau », de ses responsabilités à l’égard des réfugiés. Parmi les outilsclefs de cette collaboration, les accords de réadmission, négociés par l’UE avec de

plus en plus de pays de provenance ou de transit, qui les obligent à « reprendre » non seulement leurs propres ressortissants ayant pénétré ou séjourné de manière irrégulière sur le territoire d’un État membre de l’UE mais aussi toute personne dans cette situation, quelle que soit sa nationalité. Ce qui signifie que l’UE donne un blanc-seing à ces pays pour traiter du sort des personnes qu’elle leur renvoie, sans se soucier des conditions ni du traitement qui leur sera réservé. L’accord conclu avec l’Ukraine illustre ce cynisme, car le pays est régulièrement dénoncé par les organisations internationales pour les violences racistes qui y sont commises contre les migrants et les réfugiés. Lorsqu’on sait en outre que l’Ukraine a passé à son tour des accords bilatéraux de réadmission avec plusieurs pays de l’ex-URSS dont la Russie, on peut imaginer le sort de certains ressor-

L’externalisation de l’asile La notion d’« externalisation de l’asile » (ou « dimension externe des politiques d’asile et d’immigration ») correspond aux politiques migratoires menées par les pays de l’Union européenne (UE) consistant à délocaliser l’accueil des demandeurs d’asile et le traitement de leurs demandes d’asile dans des lieux proches des frontières de l’UE ou dans des pays situés hors de l’UE, dont les demandeurs sont originaires ou par lesquels ils transitent. Concrètement, l’externalisation peut prendre différentes formes. Exemple 1 : les programmes de coopération en cours de négociation entre l’UE et la Libye. Ces programmes prévoient l’aménagement de « camps de transit » où seraient hébergés les demandeurs d’asile et où seraient examinées les demandes d’asile. Ainsi, l’accueil des personnes et l’examen de leur demande ne se feraient plus sur le sol européen. Exemple 2 : au Maroc, l’UE a décidé de renforcer les capacités de ce pays de transit en termes de politiques d’asile. En soutenant le Maroc dans ses dispositifs d’accueil et de protection des demandeurs d’asile, l’UE s’assure qu’une grande partie des migrants ne continueront plus leur voyage jusqu’en Europe. Le Maroc est ainsi encouragé à mieux gérer sa politique d’asile, tout en devant empêcher que les personnes ne décident malgré tout de venir illégalement en Europe. n

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Comment détourner les demandeurs d’asile de l’Europe Claire rodier

tissants tchétchènes qui auront à subir les conséquences de cette gestion externalisée, combinée avec les règles de répartition du système européen d’asile. Prenons le cas d’un demandeur d’asile tchétchène qui, après être entré dans l’espace européen par la Pologne, dépose sa demande en Allemagne. En application du règlement « Dublin », celle-ci ne traitera pas sa demande, mais le remettra aux autorités polonaises. Au regard des pratiques de celles-ci, rien n’exclut qu’avant ou après avoir traité la requête, elles ne renvoient l’intéressé en Ukraine.

Qui, en application de l’accord de réadmission Ukraine-Russie, l’expulsera à Moscou…

« Cachez ce migrant…» En juin 2009, pour la première fois, un hélicoptère de l’agence Frontex a coordonné l’interception par les garde-côtes italiens d’un bateau à bord duquel se trouvaient 75 boat people, à 29 miles marins de l’île de Lampedusa, à l’extrême sud de la Sicile. Les migrants ont été remis aux mains d’une patrouille maritime libyenne qui croisait à proximité,

sans qu’on ait su ni leur nationalité, ni leur éventuel besoin de protection internationale. Dénoncée par l’organisation Human Rights Watch qui a rappelé les conditions réservées aux migrants et aux réfugiés en Libye (détention, déportations, maltraitances et violation du droit d’asile), l’opération symbolise le reniement par l’Europe de ses principes à travers l’externalisation de ses responsabilités, sous couvert du douteux partenariat qui la lie à un pays qui ne respecte pas le droit des réfugiés. Depuis plusieurs mois, la Commission

Le HCR promoteur de l’externalisation de l’asile ?

À

l’automne 2002, devant un Conseil informel « Justice et affaires intérieures » de l’UE à Copenhague, le Haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés, Ruud Lubbers, prononce un discours1 qui conceptualise « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ». Tout en rappelant son rôle de « gardien de la Convention de 1951 sur les réfugiés », il remet explicitement en question la Convention de Genève en affirmant « qu’elle ne suffit plus »

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et en souhaitant une autre approche qu’il nomme « Convention Plus ». Ce sont les premières idées relatives à ce qu’il nomme alors « la dimension externe des politiques européennes de l’asile ». Il propose notamment que, dans les cas de « mouvements secondaires » (lorsque des réfugiés quittent leur premier pays de passage pour aller chercher refuge plus loin), des accords spéciaux soient établis définissant, au sujet des demandeurs d’asile, les rôles et responsabilités respectifs des pays de destination, de transit mais aussi d’origine. Cette dimension externe, déjà travaillée par la technocratie européenne depuis plusieurs années, se concrétise en février 2003 sous la forme de propositions intergouvernementales exprimées par le Premier ministre britannique de l’époque, Tony Blair, auprès du Conseil européen, tendant à créer des « zones de protection spéciale » dans certaines régions du monde afin d’y concentrer les réfugiés et des « centres » au bord de l’Eu-

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rope pour y transporter, durant le traitement des demandes d’asile, les exilés approchant des territoires européens. Le projet britannique prévoit de confier au HCR la tâche et les moyens de gérer ces camps.

Des projets pilotes Le 20 juin 2003, au Sommet européen de Thessalonique, le gouvernement britannique, suivant en cela une recommandation de la Commission européenne, fait part de son intention de mettre en œuvre des projets pilotes de camps externes en partenariat avec les Pays-Bas, le Danemark et l’Autriche. Ces « projets pilotes » devaient se faire en partenariat avec le HCR afin d’aider la Mauritanie, le Maroc, l’Algérie, la Tunisie et la Libye à développer « un système d’asile national ». Au même moment, le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés rend public sa « Proposition pour une triple approche » (UNHCR’s threepronged proposal)2. La notion

d’approche (pronged) a un sens militaire : elle désigne les mouvements coordonnés en direction d’une même cible. Ils sont ici au nombre de trois : u Améliorer les solutions de protection dans la région d’origine en y renvoyant ceux qui sont partis irrégulièrement (« l’approche régionale »). u Améliorer les systèmes nationaux de l’asile sauf pour tous ceux qui n’y ont pas droit et devront être renvoyés dans leur pays ou le pays de premier accueil (« l’approche nationale »). u Prétraiter les demandes d’a– sile dans des centres fermés européens et accentuer les efforts communs d’expulsion des cas manifestement infondés vers les pays d’origine (« l’approche européenne »). Présentée initialement comme une contre-proposition aux projets britanniques, la triple approche du HCR en reprend et en valide de facto les principales idées forces dans un sens « interniste » (des camps en bordure intérieure plus qu’en bordure extérieure de l’Union européenne).


européenne a décidé de procéder à une révision du système européen d’asile. Mais le « paquet asile » en cours de discussion au Parlement européen ne remet pas en cause les orientations que l’on vient de décrire. Et surtout, rien n’est prévu pour enrayer le processus policier de mise à distance des migrants qui empêche, de fait, les demandeurs d’asile d’entrer en Europe, au mépris évident du droit d’asile et sous l’œil indifférent des opinions et des institutions européennes. n

Rabat, juin 2009. 60 réfugiés subsahariens en sit-in illimité devant le siège du HCR pour exiger leur réinstallation à défaut de leur intégration sur place. Photo Resaq (www.resaq.org/article. php3?id_article=806)

Dans une déclaration3 devant le Conseil « JAI » – Justice et affaires intérieures (Dublin 22.01.2004), Ruud Lübbers fait état de ses craintes face à un risque d’engorgement des procédures d’asile dans les nouveaux pays rejoignant l’Union européenne du fait de l’application de la Convention de Dublin. Il propose la création de « centres de réception européens », la mise en place d’un mécanisme de « partage du fardeau », l’établissement d’un système collectif de renvoi rapide des personnes et des avancées en direction d’un système centralisé de traitement des demandes d’asile dans les « centres européens ».

Lutte antimigratoire Le 5 novembre 2004 est adopté le Programme de La Haye. Il définit pour cinq ans les politiques de l’Union européenne en matière de « Justice, Liberté et Sécurité » quand bien même le texte du programme est presque exclusivement consacré à la « Sécurité » notamment à tra-

vers la lutte antimigratoire. Ce plan quinquennal pour les années 2004 à 2009, a été rédigé en évitant d’utiliser le mot « camp » conformément à une décision politique explicite. Le Programme de la Haye ne parle que de « capacité de gestion migratoire », de « capacité de contrôle des frontières » et de « capacité de protection des réfugiés »4. Si l’on cherche à identifier en quoi consistent ces « capacités », on s’aperçoit qu’elles répondent à deux fonctions principales : empêcher les exilés d’arriver en Europe (Programme de la Haye, § 1.6.3) et recevoir ceux qui sont renvoyés d’Europe (Programme de la Haye, § 1.6.4). Le Programme de La Haye associe explicitement le HCR à une démarche de l’Union européenne tendant à développer les « capacités d’accueil » des pays voisins, pour réduire les entrées sur le territoire européen. Il prévoit notamment l’élaboration « des programmes de protection régionaux de l’UE en partenariat avec les pays tiers concernés et en étroite consultation et coopé-

ration avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Ces programmes s’inspireront de l’expérience acquise lors de la mise en œuvre des programmes de protection pilotes qui seront lancés avant la fin 2005. Ils utiliseront différents instruments pertinents, centrés essentiellement sur le renforcement des capacités, et comprendront un programme commun de réinstallation pour les États membres qui souhaitent y participer. » (§ n°1.6.2). Sauf à considérer que le HCR s’est vu cité dans ce programme sans consultation préalable, à son insu ou contre sa volonté, on peut supposer que l’organisation internationale a négocié les termes de ce partenariat. n

Jérôme Valluy Contribution à une sociologie politique du HCR : le cas des politiques européennes et du HCR au Maroc, Collections Études, Recueil Alexandries, mai 2007. Disponible sur : http://www. reseau-terra.eu/

1 UNHCR, Statement by Mr. Ruud Lübbers, United Nations High Commissioner for Refugees, at an informal meeting of the European Union Justice and Home Affairs Council Copenhagen, 13 September 2002. 2 UNHCR, “UNHCR’s three-pronged proposal”, UNHCR Working Paper, Geneva, June 2003, 12 p. 3 « Le HCR anticipe des problèmes possibles dans le système d’asile européen et propose des solutions », UNHCR Press Releases, 22.01.2004. 4 Conseil de l’Union européenne, Note de transmission de la présidence, aux délégations. Objet : Conseil Européen de Bruxelles, 4 et 5 novembre 2004. Conclusions de la Présidence, Bruxelles, le 8 décembre 2004 (10.12) (OR. en) 14292/1/04 - REV 1. Annexe 1 : Le Programme de La Haye : Renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l’Union européenne, pp. 11-42.

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entretien avec HIcham Rachidi

Asile : l’Union européenne se débine HichAm Rachidi est membre du Gadem, le Groupe antiraciste d’accompagnement et de défense des étrangers et des migrants. Cette association marocaine travaille à la défense des droits des étrangers au Maroc. Son expérience aux côtés des migrants fait du Gadem un observateur privilégié des politiques migratoires dans ce pays du Maghreb.

Entre les partisans de la création d’une procédure d’asile marocaine et ceux qui la dénoncent comme l’aboutissement d’une logique d’externalisation, comment le Gadem se situe-t-il ? Cette question est très délicate. En tant qu’organisation d’accompagnement et de soutien des migrants et des réfugiés, on se retrouve dans une position de demande vis-à-vis de l’État pour qu’il assume ses responsabilités. De l’autre côté, nous savons très bien qu’il y a des pressions de la part de l’Union européenne sur des pays comme le Maroc pour jouer les gardes-frontières. Nous avons conscience que l’Union européenne cherche à se défausser de ses responsabilités en matière d’asile. Le fait que la société civile marocaine le sache et se mobilise, notamment au sein de réseaux comme Migreurop, est en soi un élément important. Comment dépassez-vous cette contradiction ? Notre position est celle du manifeste

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euro-africain qui est né d’une conférence non gouvernementale sur les migrations à Rabat en 2006. Notre objectif est qu’un jour chacun puisse jouir de la liberté de circulation. Cette mobilisation nongouvernementale faisait écho aux différents sommets entre l’Union européenne et ses pays limitrophes visant à externaliser l’asile et le contrôle des frontières. Au Maroc, la question des étrangers est problématique depuis 2002 lorsque, au Sommet de Séville, la droite espagnole avait parlé de conditionner l’aide publique au développement au renforcement du contrôle des flux migratoires. La proposition espagnole n’était pas passée mais le message lui, a pris de l’ampleur. En 2003, le Maroc a adopté une loi sur l’entrée et la sortie des étrangers qui allait dans le sens d’une criminalisation du territoire; une direction de l’immigration et du contrôle des frontières a été créée avec un effectif de 7000 agents dont une bonne partie du fonctionnement est financée par l’Union européenne.

Lorsqu’il s’agit de protection, le Gadem souhaite « contourner » cette volonté européenne d’externaliser en demandant que toute personne reconnue réfugiée au Maroc puisse ensuite s’installer dans le pays de son choix. Nous en sommes loin, surtout lorsqu’on voit que les réfugiés reconnus au Maroc par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) n’ont aucun droit et ne sont pas reconnus par les autorités. Justement, quel rôle joue le HCR au Maroc ? Le HCR n’avait ici qu’un bureau honorifique. Puis sa présence s’est renforcée en 2004, avec plus de moyens et plus de personnel. Il faut dire que son rôle a aussi changé. C’est lui qui, depuis cette date, détermine le statut de réfugié. Dans le même temps, il est en contact permanent avec les autorités pour que le Maroc construise un système d’asile. Des discussions ont lieu par exemple entre le Conseil consultatif des droits de


2008. Des réfugiés sur le fleuve Congo, entre Kinshasa et Kisangani. c Julien Harneis

La présidence belge de l’UE et l’asile Propositions du CIRÉ À partir du 1er juillet 2010, la Belgique prendra la présidence de l’Union européenne pour six mois. Le CIRÉ formule à cette occasion plusieurs revendications en matière d’asile et de migration. 1. Donnons aux demandeurs d’asile la possibilité de venir demander l’asile en Europe en toute sécurité. L’Europe contrôle de plus en plus ses frontières via son agence Frontex. Depuis 1993, on dénombre plus de 13 600 décès aux portes de l’Europe. L’Italie renvoie vers la Libye les embarcations de réfugiés sans examiner le besoin de protection des personnes concernées. Pourtant, parmi elles, de nombreuses personnes fuient une guerre ou des persécutions. L’Europe doit garantir une voie d’accès à son territoire afin que les réfugiés puissent y arriver sans mettre leur vie en danger. Le contrôle des frontières extérieures de l’Union européenne (UE) ne peut conduire à n’offrir aucune protection aux réfugiés qui en ont besoin.

l’Homme, organisme instauré par le roi, et le HCR. Ces échanges concernent la protection des réfugiés au Maroc et se tiennent dans l’opacité totale. Nous demandons qu’elles soient rendues publiques. Nous nous méfions clairement de ce scénario « à la grecque ». Si un système d’asile devait voir le jour au Maroc, il y aurait des taux de reconnaissance ridicules, proches de zéro. Mais surtout, avant de créer un système d’asile marocain, nous demandons une démarche plus générale tant les problèmes sont criants. Cette démarche générale vise à renforcer les droits de tous les migrants, par exemple le droit de recours contre toute décision, notamment dans le cadre d’expulsions. Lorsqu’il y aura ces garanties de base pour les migrants, alors on pourra parler d’asile. Car notre objectif à court terme est bien celui-là : que les droits de l’Homme soient pris en compte dans toute discussion concernant les migrants. n Propos recueillis par Cédric Vallet

2. Accordons aux demandeurs d’asile les mêmes chances d’obtenir l’asile dans tous les pays européens. Les réfugiés qui réussissent à atteindre l’Europe sont confrontés à des systèmes d’asile très différents d’un État européen à un autre. Les taux d’octroi d’une protection internationale varient de 98% à 0% pour une même nationalité de demandeurs d’asile ! De telles divergences sont inacceptables. L’Europe doit mettre un terme à la loterie de l’asile et instaurer un vrai système d’asile européen commun. 3. Fuir son pays n’est pas un crime. Cessons la détention des demandeurs d’asile et de leurs enfants en centres fermés. Il doit être mis fin à la détention des demandeurs d’asile qui sont toujours en cours de procédure, en Belgique mais aussi dans les autres États européens. Venir introduire une demande de protection en Europe n’est pas un délit. La détention est incompatible avec une procédure d’asile de qualité. L’interdiction ou la limitation très stricte de la détention doit être introduite dans la législation européenne relative à l’asile. Par ailleurs, la détention d’étrangers en séjour illégal doit être une mesure de dernier ressort et d’une durée aussi limitée que possible. La directive européenne « retour » autorise dans certains cas la détention jusqu’à 18 mois. La pratique démontre pourtant qu’une détention prolongée est dégradante et inefficace. Des mesures alternatives à la détention doivent être mises en place. L’exemple belge concernant la non-détention des familles avec enfants devrait être étendu aux autres États européens.

4. Arrêtons de renvoyer les demandeurs d’asile vers des pays européens qui ne garantissent pas leur protection. Le règlement européen de Dublin détermine quel État est compétent pour examiner une demande d’asile. En application de cette règlementation, des demandeurs d’asile sont renvoyés vers des pays qui ne leur garantissent parfois pas de protection ni d’accueil. Ces règles sont basées sur l’illusion que tous les États européens appliquent de la même façon les directives européennes destinées à protéger les réfugiés et à leur offrir un accueil conforme à la dignité humaine. Ce n’est qu’une illusion parce que chaque État européen interprète ces directives et les applique à sa manière ou selon ses capacités. Il en résulte que, dans certains États européens, les droits garantis aux demandeurs d’asile ne sont pas respectés. Cette réglementation doit être abolie. Et dans l’attente, l’Europe doit suspendre les transferts des demandeurs d’asile vers les États qui ne respectent manifestement pas leurs obligations. 5. Assurons aux demandeurs d’asile un accueil et un accompagnement dignes. Il faut immédiatement mettre fin à la « crise de l’accueil » des demandeurs d’asile. Il est essentiel d’offrir aux demandeurs d’asile un accueil conforme à la dignité humaine pendant la durée de leur procédure d’asile. Cet accueil doit leur permettre de poursuivre leur demande dans des conditions de sérénité et de protection optimales. Les États européens sont liés par la directive « accueil » qui prévoit des normes minimales destinées à garantir cet accueil de qualité. Certains États européens, dont la Belgique, ne respectent pourtant pas leurs obligations en la matière. Alors que la législation belge garantit cet accueil de qualité, de nombreux demandeurs d’asile se retrouvent à la rue, sans aucune forme d’hébergement ou d’accompagnement, pendant leur procédure. La Belgique doit montrer d’autant plus l’exemple qu’elle exercera la présidence de l’Union européenne. Elle doit mettre un terme à la « crise de l’accueil » des demandeurs d’asile. 6. Offrons aux réfugiés qui ne sont pas protégés dans leur région d’origine un avenir sûr en Europe. La grande majorité des réfugiés ne sont pas en Europe mais dans les pays voisins de leur pays d’origine. Ceux-ci sont bien souvent pauvres et ne peuvent leur offrir une quelconque protection. En 2008, sur les 42 millions de personnes en fuite, 80% étaient resté dans leur région d’origine. Les États membres de l’Union européenne peuvent offrir une protection effective et durable à ces réfugiés en les réinstallant en Europe. C’est également un moyen de se montrer solidaire avec les régions d’origine dépassées ou débordées. L’Europe doit développer des programmes durables de réinstallation. n

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entretien avec Wilbert van hövell*

Réinstallation des réfugiés : la protection de demain ? La « réinstallation » est la nouvelle trouvaille de l’ingénierie humanitaire. Elle préfigure peut-être un nouveau mode d’approche plus solidaire de la protection internationale dont le poids principal continue à peser sur les pays pauvres. Aux manettes : Le haut commissariat des nations unies pour les réfugiés. * Wilbert van Hövell est le représentant régional du HCR pour l’Europe de l’Ouest

L’été dernier, la Belgique a accueilli 47 réfugiés irakiens dans le cadre d’un programme pilote. Le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) demande que les État européens mettent en place ce type de programme. En quoi consiste la réinstallation ? Wilbert van Hövell : La réinstallation, c’est le transfert organisé de gens dont les besoins de protection ont déjà été établis vers un pays tiers qui a accepté de les admettre comme réfugiés. C’est un outil essentiel dans des situations où d’autres options – retour dans le pays d’origine ou intégration locale dans le pays de séjour temporaire – ne sont pas possibles. En tant que chef de file de la réinstallation, le HCR accorde une attention spéciale aux réfugiés vulnérables tels que les victimes de torture ou de traumatisme grave et les femmes seules avec enfants. Il en va de même

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pour des réfugiés qui voient leur sécurité menacée ou qui risquent un refoulement vers le pays qu’ils ont fui. Parfois, nous avons à peine 24 heures pour transférer quelqu’un vers un autre pays afin d’assurer sa sécurité. Grâce à la réinstallation, nous pouvons sauver des vies. Vous le dites, la réinstallation permet de sauver des vies… c’est donc très concret ? Par exemple, une des personnes admises l’été passé en Belgique était une femme sunnite qui avait vécu avec son mari chiite et leurs cinq enfants à Mossoul, en Irak. En 2005, au cours d’une visite à Bagdad, son mari a été kidnappé et tué. Son corps a été identifié deux mois plus tard dans un hôpital. Cette femme a commencé alors à recevoir de sérieuses menaces des ravisseurs de son mari sous prétexte qu’elle était mariée à un « col-

laborateur chiite ». Aujourd’hui, en Belgique, elle a enfin la chance de pouvoir reconstruire sa vie avec l’aide des autorités et d’organisations non gouvernementales. Grâce à la réinstallation, nous pouvons redonner de l’espoir à ces personnes. C’est un moyen essentiel de protection et une solution durable. Contrairement à une idée reçue, la plupart des réfugiés restent dans les pays limitrophes des zones de conflits. C’est donc aussi une façon de dire que si « on ne peut pas accueillir toute la misère du monde, chacun doit en assumer fidèlement sa part » ?  Effectivement, en acceptant des réfugiés par le biais de la réinstallation, les États envoient également un signal important de solidarité internationale et de responsabilité partagée avec d’autres pays. Notamment, avec les pays en déve-


Définition

Afghanistan, terrain d'intervention privilégié du HCR. c Todd Huffman

La réinstallation permet d’offrir une solution durable aux réfugiés en reconstruisant leur vie dans un pays tiers lorsque le rapatriement ou l’intégration au sein du pays où ils se trouvent ne sont pas envisageables. La procédure de réinstallation consiste donc à identifier un réfugié (ou un groupe de réfugiés) qui est dans une situation qui s’éternise, sans perspective d’avenir, ne pouvant ni retourner dans son pays d’origine ni s’installer dans son premier pays d’accueil. Ce réfugié pourra alors s’installer définitivement dans le « pays hôte » et bénéficier des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels similaires à ceux des nationaux. n Source : CIRÉ, La réinstallation des réfugiés, un outil de protection, octobre 2009, disponible sur www.cire.be

loppement qui accueillent généralement de réfugiés. N’oublions pas que de nombreux réfugiés vivent dans la région dont ils sont originaires. Environ 85% d’entre eux restent dans des pays voisins dont certains sont parmi les plus pauvres du monde. Mais ce n’est pas tout. La réinstallation peut avoir plusieurs effets secondaires positifs comme convaincre les

gouvernements des premiers pays d’asile de devenir plus flexibles ou d’améliorer les conditions de vie des réfugiés qui restent dans les camps notamment. La réinstallation peut aussi accroître l’accès humanitaire du HCR ainsi que notre pouvoir d’action. Elle peut donc aussi avoir d’importants avantages stratégiques.

Le 1er juillet 2010, la Belgique prend les rênes pour 6 mois de la Présidence européenne. Quelles sont vos attentes au niveau européen en matière de réinstallation des réfugiés ? Depuis peu, le nombre de pays acceptant de participer à cette initiative est en augmentation, y compris en Europe. Malheureusement, sur les 10,5 millions de réfugiés à travers le monde sous le mandat du HCR, à peine 1% peuvent être réinstallés. Nous espérons que la Présidence belge de l’Union européenne (UE) insistera sur l’importance de cet instrument et fera progresser la mise en œuvre d’un programme commun de réinstallation de l’UE. Celui-ci est en effet un développement tout à fait positif même si la participation des États se fait sur base volontaire. Actuellement, le nombre de places mises à disposition en Europe pour la réinstallation s’élève à

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Réinstallation des réfugiés : la protection de demain ? entretien avec Wilbert van hövell

Il ne faudrait pas que les réfugiés soient sélectionnés par les gouvernements dans des camps au détriment de demandeurs d’asile qui ont dû fuir vers l’Europe par leurs propres moyens.

peine à 8% de l’ensemble des places disponibles. Evidemment, l’Europe reçoit un certain nombre de demandes d’asile directes. Mais elle peut faire beaucoup plus en matière de réinstallation.

danie grâce à un programme spécial qui a été lancé par l’UE en 2008. Nous espérons que ces efforts ponctuels préfigurent la mise en place d’un programme de réinstallation annuel et régulier.

Justement, à combien estimez-vous le nombre de réfugiés dans le monde qui auraient besoin d’être réinstallés à court et moyen terme  ? Au moins 200 000 réfugiés pris en charge sous notre mandat auraient besoin d’être réinstallés cette année. En 2009, nous avons procédé à la réinstallation de 129 000 réfugiés, ce qui constitue une augmentation par rapport à 2007 (99 000). En 2009, 84 000 réfugiés ont en fait été réinstallés. Dont la majorité dans trois pays qui se taillent traditionnellement la part du lion en la matière : 62 000 personnes aux États-Unis, 6500 au Canada et 6500 en Australie. On le voit, l’UE joue encore un rôle modeste en terme de réinstallation à l’échelle mondiale, avec à peine un peu plus de 7000 personnes réinstallées l’an dernier. Beaucoup sont des réfugiés irakiens. Ils ont été réinstallés depuis la Syrie et la Jor-

La réinstallation de réfugiés ne présente-t-elle pas un risque de détourner les États de leurs obligations d’accueil et de protection des demandeurs d’asile qui se présentent sur leur territoire ? Bien entendu, nous devons y être attentifs, mais je ne m’inquiète pas trop. Le droit d’asile est ancré dans le droit international. Les besoins de protection d’un nombre considérable de demandeurs d’asile sont toujours reconnus. Lorsque nous encourageons les États membres de l’UE à réinstaller plus de réfugiés, nous répétons systématiquement que la réinstallation doit être complémentaire aux systèmes d’asile et non s’y substituer. Il ne faudrait pas que les réfugiés soient sélectionnés par les gouvernements dans des camps au détriment de demandeurs d’asile qui ont dû fuir vers l’Europe par leurs propres moyens.

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À côté des engagements actuels et futurs de l’Union européenne en matière de réinstallation des réfugiés, existet-il d’autres pratiques dans le monde qui vont dans le même sens et qui mériteraient d’être approfondies ? Il y a notamment le concept des sponsors privés au Canada, pays qui possède une tradition très ancienne en matière d’accueil des réfugiés par le biais de la réinstallation. En plus des programmes de réinstallation menés par l’État, des groupes privés sont devenus des partenaires importants au Canada, offrant un sponsoring qui dépasse celui des gouvernements. Cela a permis à des milliers de gens, qui autrement n’auraient pas reçu une telle chance, de trouver refuge au Canada. Avec ce modèle, des citoyens, des organisations et des associations peuvent sponsoriser des réfugiés. Même des universités et des étudiants sont impliqués, avec succès. À travers le soutien privé, les coûts pour l’État sont sensiblement allégés. L’implication de ci-


“L’adaptation en Belgique s’est bien passée” Sofie De Mot travaille chez Caritas International, l’un des trois partenaires (avec Seso et CAW De Terp) du programme belge de réinstallation des réfugiés. Elle nous livre ses impressions sur ce coup d’essai.

27 octobre 2007, Seattle t lec Joe Mabel

toyens privés et d’organisations est également une bonne chose pour la cohésion sociale au sens large. Actuellement, cette pratique n’existe pas au sein l’UE, mais cela vaudrait certainement la peine de l’envisager. Permettez-moi également d’exposer une initiative plus proche, à savoir le centre spécial de transit et d’évacuation à Timisoara, en Roumanie. Ce centre est le premier du genre en Europe. Il a ouvert ses portes début 2009 et a été créé conjointement par le gouvernement roumain, le HCR et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM). L’objectif est d’apporter un havre temporaire de sécurité et une protection immédiate à des réfugiés qui ont besoin d’être évacués immédiatement en raison de menace mortelle, avant d’être réinstallés dans d’autres pays. Ce séjour temporaire apporte sécurité et assistance aux personnes, avant de procéder à une réinstallation dans d’autres pays. n Propos recueillis par François Corbiau et Sotieta Ngo

En septembre 2009, la Belgique a accueilli 47 personnes dans le cadre d’un projet pilote en matière de réinstallation des réfugiés. Comment s’est passée l’arrivée de ces 47 personnes ? Il y avait des familles et des isolés parmi les 47 réfugiés irakiens. À leur arrivée, ils ont été accueillis dans un premier temps dans des centres d’accueil fédéraux de Fedasil (l’agence fédérale d’accueil des demandeurs d’asile), à Saint-Trond ou à Pondrôme. L’accueil dans ces centres était transitoire, le temps de trouver un logement adapté à leur situation. L’objectif était qu’ils y restent un temps très court, maximum trois semaines. Pendant ces trois semaines, les partenaires du projet (Caritas International, Seso, CAW De Terp qui opèrent sous la coordination de Vluchtelingenwerk Vlaanderen) sont allés à la rencontre des réfugiés. Au cours des entretiens, nous avons appris à les connaître et à évaluer leurs besoins, tout d’abord en termes de logement car c’était la première priorité. Ensuite, petit à petit, les familles ont quitté les centres pour gagner les logements que nous leur avions trouvés. Pour plusieurs de ces familles, le délai de trois semaines en centre fédéral a été dépassé parce qu’il n’a pas été évident de leur trouver un logement. Outre le problème de prix, il fallait trouver des logements adaptés au profil de chacun. Par exemple, nous devions trouver un logement de plain-pied à Bruxelles pour une femme très malade, ce qui n’a pas été évident. Les réinstallés se trouvent principalement en Flandre et à Bruxelles. À partir de quels critères la répartition géographique de ces réfugiés a t-elle été décidée ? Certains disent que c’est en fonction des politiques d’intégration. Le choix

des familles dépend de la possibilité de bénéficier ou non de la politique flamande d’inburgering. Mais c’est faux. Les seuls critères qui ont été pris en compte provenaient des spécificités de chacun. Certains voulaient se rapprocher de membres de leur famille ou d’amis déjà présents en Belgique. D’autres voulaient se rapprocher d’une frontière, car ils avaient des proches dans un pays limitrophe. Des critères plus précis ont pu être pris en compte, comme par exemple la langue. Dans le cas d’un réfugié qui avait quelques notions de français, nous lui avons trouvé un appartement à Bruxelles. Certains préféraient vivre dans une grande ville, d’autres à la campagne. L’idée était de nous adapter dans la mesure du possible à leurs besoins. Une fois le logement attribué, est-ce qu’un accompagnement spécifique a été mis en place pour ce public particulier ? Nous concernant, il n’y a pas eu de dispositif particulier. Du moins pas plus que pour d’autres réfugiés reconnus ou pour les primo-arrivants. Nous les avons d’abord aidés pour les démarches administratives, souvent complexes car ils ne possèdent pas de pièce d’identité. Nous les avons accompagnés physiquement au CPAS ou à la commune. Puis nous les avons orientés vers les programmes d’intégration ou des cours de langue. Concernant l’intégration, le suivi a été exactement le même que pour tout primo-arrivant, avec les mêmes difficultés (comme les listes d’attente pour les cours de langue par exemple). De manière générale, l’expérience a été très positive et l’adaptation des ces familles en Belgique s’est bien passée. n Propos recueillis par Cédric Vallet

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françois gemenne*

L’environnement, nouveau facteur de migration ? désertification, inondations, tremblements de terre…: nouvelles catastrophes, nouvelles migrations ? Peut-on parler de « réfugiés climatiques » ? Et Faut-il une législation particulière pour les prendre en compte ?

L

es migrations liées à l’environnement sont loin d’être un phénomène nouveau  : depuis l’Antiquité, de nombreux récits de catastrophes naturelles relatent déplacements, exodes et évacuations. Mais pendant longtemps, on a considéré que les seuls facteurs susceptibles d’entraîner des migrations – qu’elles soient volontaires ou forcées – étaient avant tout d’ordre politique ou économique.

“Ceci n’est pas un réfugié climatique” Le vocable de « réfugiés environnementaux », ou de « réfugiés climatiques », est trompeur : les populations déplacées par des changements de l’environnement ne sont pas considérées comme des réfugiés, au sens de la Convention de Genève de 1951. Si les personnes qui se déplacent à l’intérieur de leur pays sont normalement couvertes par les principes directeurs relatifs aux déplacements internes, adoptés par les Nations unies en 1998, celles qui se déplacent à l’extérieur de leur pays ne sont, pour l’heure, couvertes par aucun statut juridique. n

Les « migrants de l’environnement » : émergence d’un concept La relation entre les dégradations de l’environnement et les flux migratoires est mentionnée pour la première fois

* François Gemenne est chercheur en science politique au Centre d’études de l’ethnicité et des migrations (Cedem-ULg) et à l’Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI-Sciences Po Paris). Il enseigne également à l’Institut d’études politiques de Paris et à l’ULB.

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en 1985 dans un rapport du Programme des Nations unies pour l’environnement (UNEP) qui s’intitulait sobrement Environmental Refugees. Mais ce n’est qu’avec la généralisation progressive des connaissances sur les menaces liées au changement climatique que le concept de « réfugiés climatiques » émergera auprès du grand public, des chercheurs et des responsables politiques.

Au milieu des années 2000, une série de catastrophes dramatiques va définitivement ancrer l’idée que l’environnement est un facteur de plus en plus important de déplacement de populations. L’ouragan Katrina, qui s’abat sur la côte du Golfe du Mexique en août 2005 provoque le déplacement de plus d’un million de personnes en Louisiane et dans les États avoisinants. Avant cela, le tsu-


“Tuvalu is the real deal”. Décembre 2009, Sommet de Copenhague, Manifestation à l’extérieur du local où se négocie l’avenir de Tuvalu.

nami qui ravage l’Asie du Sud-Est au lendemain de Noël 2004 et le tremblement de terre qui frappe le Cachemire en octobre 2005 déclenchent tous deux, fait jusque là rarissime, une opération majeure du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Et, dernièrement, le tremblement de terre en Haïti a montré une fois encore le lien entre catastrophes naturelles et déplacements de population.

Une question liée aux conséquences du changement climatique Aujourd’hui, les « migrants environnementaux » semblent incarner les premières victimes du réchauffement global. Les premiers cas de déplacements liés au changement climatique bénéficient d’un écho de plus en plus large dans les médias comme par exemple le cas de l’atoll de Tuvalu, dans l’Océan Pacifique Sud, menacé par la montée des eaux. Des es-

timations alarmistes quant au nombre de ces réfugiés commencent à circuler. L’Institut pour l’environnement et la sécurité humaine de l’Université des Nations unies, établi à Bonn, s’en tient au chiffre de 150 millions. En mai 2007, l’organisation non gouvernementale Christian Aid va même jusqu’à annoncer un milliard de « réfugiés environnementaux » à l’horizon 2050. Ces chiffres, en réalité, reflètent simplement le nombre de personnes habitant dans les régions les plus exposées aux effets du changement climatique et singulièrement à la montée des eaux : régions deltaïques et côtières, petits États insulaires… Mais ils ne tiennent pas compte des efforts qui pourront être faits pour limiter l’ampleur du changement climatique, ni des mécanismes d’adaptation qui pourront être développés par les populations pour faire face à ces situations nouvelles.

Une catégorie particulière de migrants ? Avec l’émergence du concept de « migrants environnementaux », la tentation est grande d’imaginer que ceux-ci puissent constituer une catégorie spécifique de migrants. En réalité, les facteurs environnementaux sont rarement isolés de leur contexte socio-économique. Ils se mêlent à d’autres facteurs économiques, politiques ou culturels pour déclencher la migration. Il est donc extrêmement difficile de séparer ces facteurs les uns des autres et de créer ainsi une catégorie distincte d’autres types de migrations. De plus, les « migrants environnementaux » font partie d’un ensemble plus vaste, qui inclut tous ceux qui sont déplacés par des dégradations de leur environnement immédiat, quelles qu’elles soient  : catastrophes naturelles, accidents industriels, phénomènes de déser-

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L’environnement, nouveau facteur de migrations ? françois gemenne

tification et de déforestation… On distingue généralement trois types d’impacts du changement climatique susceptibles de provoquer des flux migratoires significatifs : l’intensité accrue des catastrophes naturelles, la hausse du niveau des mers et la raréfaction des ressources d’eau potable – aussi appelée « stress hydrique ». Ces trois types de changements ne produiront pas des migrations similaires et n’appellent pas des stratégies d’adaptation identiques.

lntensité accrue des catastrophes naturelles Le changement climatique entraînera notamment une augmentation de la fréquence et de l’intensité des catastrophes naturelles  : les inondations seront ainsi plus nombreuses, tandis que les ouragans seront plus violents. Au cours des dernières années, le nombre de catastrophes naturelles a déjà augmenté significativement, en premier lieu à cause de la plus grande vulnérabilité des populations ex-

posées : une catastrophe n’est jamais purement naturelle, mais résulte de la rencontre entre un risque naturel et une population vulnérable. Les catastrophes naturelles affectent les pays du Sud de manière disproportionnée, et l’Asie est de loin le continent le plus touché. On a longtemps imaginé que les catastrophes naturelles ne provoquaient pas de flux migratoires à proprement parler, mais plutôt des déplacements temporaires de population. Depuis Katrina, on sait désormais que cette affirmation est fausse : un peu moins de la moitié de la population de La Nouvelle-Orléans n’est jamais revenue dans la ville. Contrairement à une idée reçue, les déplacements provoqués par les catastrophes naturelles n’offrent pas toujours la possibilité d’un retour dans la région d’origine.

Hausse du niveau des mers Un autre impact du changement climatique sera la hausse du niveau des mers, provoquée à la fois par l’expansion ther-

mique des océans et la fonte des calottes glaciaires. On estime ainsi que le niveau des océans montera d’environ un mètre d’ici à la fin de ce siècle, même si des variations régionales se produiront. Les régions côtières et deltaïques comptent, comme on le sait, parmi les plus densément peuplées  : de nombreuses métropoles y sont installées, et seront directement menacées d’inondation si des mesures d’adaptation ne sont pas prises (digues, restauration des littoraux, etc.). Les petits États insulaires sont également particulièrement vulnérables à toute hausse, même infime, du niveau des mers.

Stress hydrique Enfin, le changement climatique se traduira aussi par une raréfaction des ressources en eau potable. Il s’agit sans nul doute d’un de ses impacts les moins directement visibles, mais parmi les plus dévastateurs. Cette raréfaction des ressources en eau résultera de trois facteurs concomitants. D’une part, les nappes

Quelle protection pour les migrants environnementaux ? Aujourd’hui, les migrants environnementaux n’ont aucun statut en droit international. Ils ne peuvent se voir accorder le statut de réfugié car les raisons de leur fuite ne remplissent pas les conditions prévues dans le texte de la Convention de Genève. En effet, il n’y a pas de persécution personnelle à proprement parler et la majorité des personnes qui seront appelées à migrer du fait de changements climatiques se déplaceront collectivement à l’intérieur de leur propre pays et parfois pour une courte période. Ils ne peuvent pas non plus prétendre au statut de la protection subsidiaire. Celleci permet de protéger individuellement les personnes qui ne peuvent être reconnues réfugiées mais à l’égard desquelles il y a de sérieux motifs de croire que, si elles étaient renvoyées dans leur pays d’origine, elles encourraient un risque réel de subir

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des atteintes graves (comme la torture, la peine de mort, des menaces graves en cas de conflit armé interne ou international…). Il existe encore, en droit européen, ce que l’on appelle la « protection temporaire ». Comme son nom l’indique, il s’agit d’accueillir temporairement des personnes qui chercheraient refuge en Europe. Pour mettre en œuvre cette protection, c’est le Conseil européen qui doit tout d’abord constater l’existence d’un afflux massif ou imminent de personnes. Ensuite, une fois constaté, les États membres de l’Union européenne sont tenus d’accorder un titre de séjour d’un an (éventuellement renouvelable) aux personnes qui en feraient la demande sur leur territoire. Cette protection a été créée en 2001 mais n’a, à ce jour, jamais été mise en œuvre… Lorsque les migrants environnementaux ne franchissent pas une frontière, ils sont

considérés comme des déplacés internes et c’est le droit des personnes déplacées ainsi que les principes du droit international humanitaire qui s’appliquent. Certains États ont parfois les moyens de faire face aux besoins d’urgence de leur propre population déplacée. Dans d’autres cas, des États acceptent d’accorder une protection, souvent temporaire, à ces migrants qui arriveraient sur leur territoire. Mais ces réponses sont sporadiques et ne sont pas satisfaisantes. La protection des migrants de l’environnement reste donc à construire sur base du droit de l’environnement et des droits de l’Homme. Il est important et pressant de créer un nouvel outil de protection afin d’accorder un véritable statut et des droits à ces migrants. Plusieurs pistes se dessinent. Un Protocole additionnel à la Convention de Genève (1951) pourrait être créé. Cette solution


ce sont bien les politiques qui seront mises en œuvre, et en particulier les politiques d’adaptation, qui détermineront l’ampleur et la nature des mouvements migratoires à venir.

phréatiques seront affectées par la hausse du niveau des océans puisque les réserves d’eau potable seront « contaminées » par l’eau de mer. D’autre part, la désertification s’intensifiera dans de nombreuses régions. Enfin, la fonte des glaciers aboutira à une diminution conséquente des ressources d’eau douce de la planète. Le tout provoquant ce que l’on appelle un stress hydrique. Les effets du stress hydrique sur les mouvements migratoires sont difficiles à prévoir. On peut néanmoins émettre l’hypothèse que des manques d’eau plus structurels et permanents pousseront les populations touchées à l’exil.

L’adaptation : variable déterminante des flux migratoires Si la protection juridique de ces migrants reste, pour une large part, encore à construire, les différentes politiques d’adaptation s’imposent aujourd’hui comme la variable déterminante des flux migratoires à venir : transformation de l’habitat, diversification de l’économie, réorganisation des pratiques agricoles… L’adaptation, néanmoins, ne saurait être réservée exclusivement à la région d’origine : les migrations, sur-

tout si elles sont soudaines et massives, entraînent en effet une pression démographique accrue sur les ressources de la région de destination. On le voit, il est possible d’affirmer que l’environnement, aujourd’hui, représente un facteur croissant de migrations, et singulièrement de migrations forcées. Mais in fine, ce sont bien les politiques qui seront mises en œuvre, et en particulier les politiques d’adaptation, qui détermineront l’ampleur et la nature des mouvements migratoires à venir. Enfin, ne l’oublions pas, ces migrations sont essentiellement des migrations internes, les migrations internationales constituant l’exception plutôt que la règle. Parce que les populations les plus vulnérables sont souvent incapables de fuir la dégradation de leur environnement, faute de ressources et de politiques migratoires adéquates. n

2007. La Nouvelle Orléans, après le passage de l’ouragan Katrina c blindranger

est cependant contestée par de nombreux experts car le texte ne semble pas être adapté aux migrations environnementales. De plus, ouvrir le texte à la révision dans le contexte actuel (moins favorable que celui de l’après-guerre) risque d’avoir comme résultat l’abaissement des standards de protection actuels, ce qui serait contreproductif. L’autre solution serait de créer une nouvelle Convention internationale sur la question. Il s’agirait alors de créer un statut sur mesure pour les migrants de l’environnement qui tiendrait compte des spécificités de ces migrations. n Sources : CIRÉ, Ceci n’est pas un réfugié climatique et François Gemenne, Géopolitique du changement climatique, Armand Colin, Paris, 2009

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fred mawet*

Enjeux et perspectives de la protection Le statut du réfugié est un chef d’œuvre en péril. Après soixante ans, il mériterait d’être restauré pour être plus en phase avec les nouveaux besoin de protection. Mais attention : l’édifice est fragile. faute de connaître l’agenda de ceux qui seraient aux manettes, une extrême prudence est de rigueur.

C

onsacrer un dossier complet à la question des réfugiés s’imposait. Et a fortiori à la veille de la présidence belge de l’Union européenne puisque les enjeux dans ces matières se jouent de plus en plus à ce niveau de pouvoir. Mais la Belgique n’est pas en reste elle non plus si l’on pense aux récentes réformes, au travail des instances d’asile ou encore à l’accueil qui est réservé aux personnes qui viennent demander l’asile à notre pays.

Le besoin de protection en question Dans ce voyage pas comme les autres, il est nécessaire de prendre de la hauteur... ou plutôt du recul. La tradition de l’asile a toujours existé ou presque mais c’est au gré des conflits et des mouvements de population que le droit d’asile actuel s’est dessiné. Ainsi, les États qui ont pro-

* Fred Mawet est directrice du CIRÉ (Coordination et initiatives pour réfugiés et étrangers).

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gressivement pris le relais de l’Église en prenant petit à petit la main sur l’asile et les droits qui en découlent, oscillent constamment entre accueil et contrôle, entre protection des droits de l’Homme et protection des frontières. Et lorsque ces enjeux entrent en contradiction, ce sont trop souvent les réfugiés qui en subissent les conséquences. Est-il utile de rappeler que le besoin de protection dépasse le cadre légal actuel qui ne s’adresse qu’à ceux qui fuient les persécutions ou les conflits ? Progressivement, d’autres besoins sont apparus. C’est notamment le cas pour les victimes de mutilations génitales féminines. Si les causes de l’exil et la réalité des réfugiés sont diversifiées et évolutives, les procédures mises en place semblent pourtant ne pas prendre la mesure de cette diversification progressive. Avec en toile de fond, toujours le chiffre obsédant du taux de reconnaissance... L’échange de points de vue entre Sylvie Saroléa, avocate au barreau de Nivelles et Bruno Louis, magistrat au Conseil du conten-

tieux des étrangers (CCE) est particulièrement intéressant tant ils illustrent l’interprétation différente que chacun fait de la réforme de l’asile en Belgique et de son adéquation avec la réalité du besoin de protection.

L’accès de plus en plus difficile au territoire européen L’Union européenne quant à elle, ne ménage pas ses efforts sur le cadre législatif de l’asile et tente d’harmoniser autant que possible les législations nationales dans cette matière. Les intentions européennes sont claires : adopter un régime d’asile européen commun avec à la clé un statut de réfugié uniforme sur tout le territoire des États membres. Mais la tâche est loin d’être achevée. Et les écueils sont nombreux à l’image du récit de ce demandeur d’asile afghan qui a dû attendre sept ans avant qu’un statut ne lui soit accordé. Derrière les budgets ou les déclarations d’intention, il y a aussi la réalité des situations diverses mais douloureuses que fuient les réfugiés.


2007, Darfour. Dans ce camp de réfugiés, la pénurie d’eau est un problème majeur. Il faut attendre jusqu’à six heures pour remplir d’eau un jerrycan de 4 litres. c UNEP United Nations Environment Program

Des contradictions à perte de vue

Au niveau européen, le nécessaire règlement des divergences existant entre États ne peut nous faire oublier que pour demander l’asile en Europe, la victime de persécutions doit physiquement atteindre le territoire européen. Dans ce périple, de nombreux demandeurs d’asile sont contraints d’emprunter les voies de migrations où ils risquent d’être appréhendés et refoulés dans un contexte européen de contrôle des frontières. Et ici apparaît une contradiction majeure entre l’obligation des États européens de protéger les réfugiés – et pour ce faire, de leur garantir un accès à leur territoire – et la volonté de contrôler les frontières en mettant un terme à l’immigration illégale. Claire Rodier met en évidence ce contexte et dessine les enjeux européens face à la migration, les demandeurs d’asile étant visés – volontairement ou pas – par les mesures prises à l’égard des migrants. Son analyse de la dimension externe de la politique européenne d’asile et d’immigration est particulièrement éclairante.

Les enjeux européens contradictoires entraînent des évolutions surprenantes. La transposition des directives européennes en Belgique a donné lieu à l’adoption d’une nouvelle forme de protection, la protection subsidiaire, pour les victimes de violence aveugle en cas de conflit armé. Mais, en parallèle, les possibilités de détention ont été élargies, même à l’égard des personnes qui demandent une protection aux autorités belges. On sait pourtant, ou à tout le moins, on ne peut feindre d’ignorer qu’au-delà de la question éthique essentielle qui consiste à enfermer des personnes qui viennent demander l’asile chez nous, une détention n’est pas propice au climat de confiance indispensable au bon déroulement d’une procédure d’asile. Dans le même ordre d’idées, la Belgique a créé le Conseil du contentieux des étrangers (CCE), une juridiction compétente pour examiner tous les recours introduits à l’égard d’une décision prise par le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), mais refuse à ses magistrats tout pouvoir d’instruction, monopole de l’instance d’asile... La procédure d’asile belge prévoit désormais un recours suspensif dans la majorité des cas mais prive, en même temps, de nombreux demandeurs d’asile de l’espoir d’en bénéficier en raison de l’application d’un règlement européen inique, le règlement de Dublin.

Les grands absents de la protection On le voit, la politique d’asile belge et européenne, c’est un peu tout et son contraire. Tout, en théorie, pour ceux qui fuient les conflits ou la violence d’un conflit armé – pour autant qu’ils arrivent à le prouver –, rien pour ceux qui fuient la famine, la sécheresse, la misère... Le droit est tel que l’on accepte de protéger les migrants de certains dangers de mort mais l’on refuse d’accorder un quelconque

crédit à ceux qui fuient des dangers plus sournois mais tout aussi mortels. François De Smet pose à cet égard un questionnement éthique essentiel  : si l’asile exclut aujourd’hui la prise en compte de la misère économique ou sociale qui poussent de nombreuses personnes sur le chemin de l’exil, qu’en sera-t-il des personnes qui bientôt n’auront plus de terre ou dont la terre aura perdu toute possibilité de subvenir à leurs besoins ? Pensons à cet égard aux « migrants de l’environnement » qui n’entrent dans aucune des catégories de protection à l’heure actuelle. Si l’intention est de protéger, il est impératif de s’interroger sur les personnes qu’il faut protéger, au-delà du cadre légal existant et quasiment inchangé depuis 60 ans. Cette réflexion devra nécessairement passer par une approche globale des migrations, aussi bien en ce qui concerne les causes de l’exil que les solutions apportées par les États pour y répondre de manière adéquate. De plus, on l’aura compris : donner l’impression de discriminer les migrants sur une base juste est l’enjeu de la démarche étatique – nationale et supranationale – en matière de protection. Mais il n’est pas certain que l’exercice soit très équitable ou très satisfaisant à y regarder de plus près : peut-on se satisfaire de ne protéger au mieux que les happy fews, les « privilégiés » qui arrivent jusque chez nous et qui produisent un récit crédible ? Quid de ceux qui n’arrivent pas à se sauver ? Il y a consensus sur une chose dans le milieu des défenseurs du droit d’asile, c’est que celui-ci est très loin d’être parfait mais qu’il faut le rénover par touche prudente car, à ouvrir imprudemment la boite de Pandore, on pourrait y perdre plus qu’on ne gagne si, à ce moment-là, sont aux commandes des responsables politiques qui auraient une vision essentiellement économiste et étriquée de la solidarité internationale. n

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À l’arrière-plan : réfugiés belges en 1914 © Time Inc.

Pour approfondir le sujet...

Guide de la procédure pour demandeurs d’asile en Belgique

Rapport Migreurop 2009 sur la violations des droits humains aux frontières

pendant la procédure.

Déportations illégales à la frontière gréco-turque. Oujda : zone tampon entre Maroc et Algérie, sas vers l’Europe. Calais et le nord de la France : zone d’errance, porte de l’Angleterre. Lampedusa, île sentinelle de l’Europe... Pour son premier « Rapport annuel sur les violations des droits humains aux frontières », Migreurop a choisi de retenir quatre pôles emblématiques des méfaits de la politique menée par l’Union européenne en matière d’immigration et d’asile. La frontière gréco-turque, la région du Calaisis, au nordouest de la France, celle d’Oujda, à l’est du Maroc, et l’île de Lampedusa à l’extrême sud de l’Italie sont autant de haltes, plus ou moins longues, parfois définitives, dans l’odyssée des milliers de personnes qui, chaque année, en tentant de rejoindre l’Europe, cherchent par l’exil choisi ou contraint à échapper au sort qui leur est échu.

www.cire.be

www.migreurop.org

Le « Guide de procédure pour demandeurs d’asile en Belgique », est un outil pratique conçu pour informer les demandeurs d’asile des différentes démarches à effectuer tout au long de la procédure d’asile en Belgique. Il répertorie également les différents services juridiques et sociaux spécialisés en droit des étrangers, et contient les specimens des principaux documents/annexes remis aux demandeurs.

Depuis le mois de septembre 2009, la Belgique accueille une quarantaine de réfugiés irakiens dans le cadre d’un programme de réinstallation. L’occasion pour le CIRÉ de revenir à travers cette analyse sur le projet de réinstallation des réfugiés et de passer en revue les questions et les défis que d’aucuns appellent déjà la « protection de demain » .

Jérôme Valluy, Ed. du Croquant, Bellecombe-enBauges, France, janvier 2009

www.reseau-terra.eu/

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Dans le cadre du règlement de Dublin, de nombreux demandeurs d’asile sont détenus dans les centres fermés. Cette analyse du CIRÉ revient sur une réalité peu connue du grand public. Pour le CIRÉ, les demandeurs d’asile ne devraient jamais faire l’objet d’une mesure de détention. En Belgique, la loi du 15 décembre 1980 prévoit la possibilité de maintenir les demandeurs d’asile en centre fermé durant la phase de détermination de l’État responsable de l’examen de la demande d’asile. Dans les faits, quasiment tous les demandeurs d’asile concernés par une éventuelle application du système Dublin sont détenus même s’il n’y a aucune certitude sur la reprise par un autre État membre et donc aucune certitude quant à la nécessité de les éloigner.

La réinstallation des réfugiés en Belgique et en Europe

Rejet des exilés : le grand retournement du droit de l’asile Naguère, les réfugiés étaient perçus comme des victimes objets de compassion. Aujourd’hui, ils sont traités comme des coupables et enfermés dans des camps. S’agit-il d’une réponse à un envahissement migratoire ? D’une réaction inéluctable à la crise économique ? De l’effet d’une xénophobie populaire exacerbée ? En s’appuyant sur son expérience, Jérôme Valluy écarte ces interprétations pour soutenir la thèse d’une transformation de nos cultures politiques sous l’effet d’une xénophobie de gouvernement qui stigmatise l’étranger comme problème, risque ou menace. Ce phénomène entraîne le grand retournement du droit de l’asile qui, bien loin de protéger les exilés, participe aujourd’hui à leur discrédit et sert à justifier leur enfermement dans des camps aux frontières de l’Europe.

La détention des demandeurs d’asile en centre fermé

Douze mois dans les centres fermés, douze vies bouleversées « Douze mois dans les centres fermés, douze vies bouleversées » relate le vécu d’étrangers qui ont subi de plein fouet la politique de détention pratiquée par la Belgique. Douze témoignages de personnes que les visiteurs d’ONG ont rencontrées dans les centres fermés. À travers cette chronique, nous avons voulu mettre en évidence les points les plus inacceptables. Parmi ceux-ci, de nombreux témoignages font référence à l’enfermement des demandeurs d’asile dans le cadre du règlement de Dublin.

Le « système » de Dublin Le règlement de Dublin vise à déterminer l’État membre qui est responsable de l’examen de la demande d’asile. À travers cette analyse, le CIRÉ tente d’expliquer concrètement ce qu’est ce règlement européen, son origine, son but et surtout ses effets désastreux en matière d’asile ? www.cire.be


Sur la crise de l’accueil des demandeurs d’asile :

Multimedia

Le dessous des cartes. Migrations Jean-Christophe Victor, 2009.

Les visages de la crise de l’accueil

Pour comprendre ces bouleversements et abandonner les idées reçues comme les préjugés, 9 émissions dressent un état des lieux, en retraçant l’histoire du droit d’asile. Aujourd’hui, avec le vieillissement de la population, la mondialisation des échanges et des déplacements, l’évolution du climat, les trajets des migrations et les migrants ont changé de visage et de nouveaux murs apparaissent. L’Union européenne elle-même, terre d’immigration récente, doit construire sa politique migratoire.

La crise de l’accueil vue par les demandeurs d’asile, les acteurs de terrain, les citoyens et les responsables politiques. Dans ce dossier, le CIRÉ et Vluchtelingenwerk Vlaanderen ont donné la parole aux demandeurs d’asile mais aussi aux responsables politiques, aux acteurs de terrain ou aux citoyens touchés par la crise de l’accueil des demandeurs d’asile. Cette brochure explique les raisons de cette crise et analyse les mesures qui sont proposées pour sortir de la crise et affronter les enjeux à plus long terme.

www.arte.tv/fr

www.crisedelaccueil.be

Mais aussi…

Pour un autre regard sur les migrations Atlas des migrants en Europe géographie critique des politiques migratoires, éditions Armand Colin, septembre 2009. Pour comprendre l’évolution des politiques migratoires européennes et leurs conséquences, cet atlas engagé donne à voir des réalités peu connues du grand public. Chacun des quelque trente thèmes examinés (la politique européenne des visas, les camps de transit, le regroupement familial…) donne lieu à un dossier de trois pages, didactique et richement illustré. www.migreurop.org

Construire une gouvernance mondiale, Bertrand Badie, Rony Brauman, Emmanuel Decaux, Guillaume Devin et Catherine Withol de Wenden, La Découverte, 2008. « ... En 1948, la Déclaration universelle des droits de l’Homme proclamait “le droit pour toute personne de quitter un pays y compris le sien”. Toujours d’actualité, ce droit à la mobilité et les migrations qui l’accompagnent relèvent aujourd’hui d’un enjeu global. Mais la difficulté à admettre cette perspective conduit les pays de destination comme de départ à un traitement inefficace. En cherchant à utiliser les migrations comme une variable d’ajustement national et à court terme, ils n’en tirent pas les bénéfices qu’elles peuvent procurer aux sociétés comme aux migrants... »

De plein fouet. Le climat vu du Sud 53 minutes Pour réaliser le documentaire « De Plein Fouet. Le climat vu du Sud », Wereldmediatheek est parti mesurer les dégâts des changements climatiques au Burkina Faso, au Togo, en Équateur et au Bangladesh. Des dizaines de victimes et des experts témoignent de la pauvreté galopante. Ce qui apparaissait auparavant uniquement comme un problème environnemental se révèle être une catastrophe humanitaire silencieuse. La nécessité de limiter les changements climatiques est évidente, mais cela ne suffira pas : le réchauffement est déjà là et le Sud n’a d’autres choix que s’y adapter. www.cncd.be ou www.depleinfouet.be

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éditeur responsable : FABRICE EPIS | rue du Vivier 80-82 | B-1050 Bruxelles

besoins de protection | jacky degueldre


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