__MAIN_TEXT__
feature-image

Page 1

PRAWNE WYZWANIA OCHRONY DÓBR KULTURY WE WSPÓŁCZESNYM ŚWIECIE LEGAL CHALLENGES OF CULTURAL PROPERTIES PROTECTION IN CONTEMPORARY WORLD

Praca zbiorowa pod redakcją naukową Piotra Dobosza, Michała Adamusa, Dominiki Guzek, Anny Mazur

Publikacje Naukowe Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego

Kraków 2015


Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie Redakcja naukowa: dr hab. Piotr Dobosz Michał Adamus Dominika Guzek Anna Mazur Recenzja naukowa: dr hab. Paweł Chmielnicki, prof. nadzw. Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie Autor okładki odwołującej się do obrazu Stanisława Wyspiańskiego pt.: „Planty o świcie” (1894), stanowiącego depozyt prywatny w Muzeum Narodowym w Krakowie (wykorzystano jedną z licznych niesygnowanych reprodukcji, które zostały wydane): Michał Adamus Skład, korekta: Wydawnictwo Kasper www.wydawnictwokasper.pl Wydanie I ISBN: 978-83-63896-31-7 Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień: 1 września 2015 r. © Copyright by Autorzy & Redaktorzy & Koło Naukowe Sekcja Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie All rights reserved. Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Autorów, Współredaktorów utworu oraz Koła Naukowego Sekcja Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Dopuszczalne jest przytaczanie w utworach stanowiących samoistną całość fragmentów książki w zakresie uzasadnionym wyjaśnianiem, analizą aprobującą albo krytyczną, nauczaniem lub prawami gatunku twórczości. Realizacja prawa cytatu nie narusza praw do eksploatacji utworu przez pierwotnego twórcę. Publikacja naukowa Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ dofinansowana ze środków Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, przy wsparciu Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miasta Krakowa.


Biogramy redakcji naukowej: dr hab. Piotr Dobosz (adiunkt, Uniwersytet Jagielloński; prof. nadzw., Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie) – wiodący redaktor naukowy, opiekun naukowy Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ Michał Adamus (Wiceprezes II i III Kadencji Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie), Dominika Guzek (Prezes III Kadencji Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie), Anna Mazur (skarbnik Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie).


Dotychczas w ramach Wydawnictw Naukowych Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie ukazały się następujące publikacje: 1. P  rawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014. Publikacja dostępna także w Internecie:   http://issuu.com/michaadamus/docs/sodk_calosc. 2. D  ziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (współred. nauk.), Kraków 2015. 3. P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015 [Publikacje Naukowe Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego. Monografie; t. 1]. Publikacja dostępna także w Internecie:   http://issuu.com/michaadamus/docs/systemy_prawne_-_p._dobosz.


SPIS TREŚCI

Wykaz skrótów, Piotr Dobosz (oprac.) (nie obejmuje skrótów wyjaśnionych w poszczególnych rozdziałach)........ 7 Piotr Dobosz, Michał Adamus, Dominika Guzek, Anna Mazur, Słowo wstępne.......................................................................................... 9

Rozdział I: Bogusław Przywora, Ochrona dziedzictwa

narodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej............ 11

Rozdział II: Żaneta Gwardzińska, Czym jest zabytek?

Słów kilka o różnych definicjach zabytku........................................... 25

Rozdział III: Marika Gdowska, Administracyjnoprawne

aspekty ochrony dóbr kultury w Polsce. Relacja między dobrem kultury a zabytkiem................................................................ 43

Rozdział IV: Tomasz Jafra, Rola samorządu terytorialnego

w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami........................................ 58

Rozdział V: Hanna Nowak, Prawo budowlane a ochrona

nieruchomości zabytkowych................................................................. 67

Rozdział VI: Maciej Hadel, Ład przestrzenny

a urbanistyczny chaos – współczesne problemy ochrony zabytkowych układów architektonicznych........................... 90

Rozdział VII: Piotr Dobosz, Dokumentacja w zakresie

prawnej opieki dziedzictwa kulturowego, dóbr kultury i zabytków w odniesieniu do Krakowa jako Miasta Światowego Dziedzictwa, w ramach przynależności Miasta do międzynarodowej Organizacji Miast Światowego Dziedzictwa (OWHC)................... 108


Rozdział VIII: Jaryna Smertyha, Kamil Burski, Utworzenie przez

radę gminy parku kulturowego jako forma ochrony zabytków....... 120

Rozdział IX: Michał Adamus, Łukasz Juszczyk, Pałac Kultury

i Nauki w Warszawie – zabytek zasługujący na szczególną prawną ochronę czy wyburzenie?...................................................... 145

Rozdział X: Michał Koszowski, Wartości w ochronie zabytków

nieruchomych w stanie ruiny............................................................. 156

Rozdział XI: Paweł Jan Słowik, Tajemnica zawodowa radcy prawnego w kontekście art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.............................168 Rozdział XII: Kacper Bienia, Konwencje międzynarodowe

w służbie ochrony dóbr kultury.......................................................... 181 Rozdział XIII: Katarzyna Szepelak, W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia swobody przepływu towarów w odniesieniu do narodowych dóbr kultury – zagadnienia wybrane..................... 196 Rozdział XIV: Aleksander Pyrzyk, Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych............................................................... 211

Rozdział XV: Anna Mazur, Restytucja dóbr kultury

zagrabionych przez hitlerowców w czasie II wojny światowej w świetle prawa międzynarodowego. Sprawa „Schodów pałacowych” Francesco Guardiego................................... 234

Rozdział XVI: Mateusz Pisarek, Prawna ochrona zabytku

nieruchomego w systemie zarządzania kryzysowego....................... 251

Rozdział XVII: Maciej Jastrząb, Przestępczość przeciwko

dobrom kultury w Polsce w aspekcie statystyczno-kryminologicznym. Wybrane przykłady przestępstw......................................................... 266 Bibliografia wykorzystanej literatury naukowej, Piotr Dobosz, Michał Adamus (oprac.)..........................................285


WYKAZ SKRÓTÓW (NIE OBEJMUJE SKRÓTÓW WYJAŚNIONYCH W POSZCZEGÓLNYCH ROZDZIAŁ ACH) oprac. Piotr Dobosz Biul.RIOSzcz – Biuletyn Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie Dz.U. – Dziennik Ustaw Dz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy UE ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości EWG – Europejska Wspólnota Gospodarcza GSP Prz. Orz. – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa KUL – Katolicki Uniwersytet Lubelski MKiND – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego/Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego NSA – Naczelny Sąd Administracyjny OTK-A – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zbiór urzędowy, seria A OTK Z.U. – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Zbiór Urzędowy OZ – Ochrona Zabytków PAN – Polska Akademia Nauk PiP – Państwo i Prawo PL – Polska PPiA– Przegląd Prawa i Administracji PRL – Polska Rzeczpospolita Ludowa PWN – Państwowe Wydawnictwo Naukowe RP – Rzeczpospolita Polska RFN – Republika Federalna Niemiec SN – Sąd Najwyższy UNESCO – ang. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization; pol. Organizacja Narodów Zjednoczonych do Spraw Oświaty, Nauki i Kultury


Piotr Dobosz

TK – Trybunał Konstytucyjny UNIDROIT – (j. franc.) Institut international pour l’unification du droit privé International; (j. ang.) Institute for the Unification of Private Law; Międzynarodowy Instytut Unifikacji Prawa Prywatnego (niezależna organizacja międzyrządowa) Wiad. Konser. – Wiadomości Konserwatorskie Wyd. TK – Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego ZNSA -Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego e-CBOSA – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych et al. [et alteri] – „oraz reszta; i pozostali”. ibidem/idem – łac. to samo miejsce, tamże m.in. – między innymi n. – następna op. cit. – dz. cyt.; łac. opus citatum – dzieło cytowane, opere citato – z cytowanego dzieła passim – w różnych miejscach wymienionej książki albo dzieł wymienionego autora oprac. – opracował/opracowanie pkt – punkt por. – porównaj r. – rok red. – redaktor/redakcja rozdz. – rozdział rys. – rysunek s. – strona sprost. -–sprostowanie sygn. – sygnatura t. – tom/y tj. – to jest tekst jedn. – tekst jednolity tzn. – to znaczy tzw. – tak zwany w. – wiek z. – zeszyt zob. – zobacz

8


Piotr Dobosz, Michał Adamus, Dominika Guzek, Anna Mazur

SŁOWO WSTĘPNE Drodzy Czytelnicy! Oddajemy w Wasze ręce kolejną książkę z serii Wydawnictw Naukowych Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ. Jest to już nasza trzecia książka, stanowiąca opracowanie zbiorowe, której tematyka oscyluje wokół prawnych aspektów ochrony dóbr kultury. A jeżeli uwzględnimy wydaną w serii Monografie Naukowe SODK (1) książkę P. Dobosza, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego, to jest to już czwarta publikacja naukowa ukazująca się pod szyldem naszej organizacji. W ten sposób wpisujemy się w nurt wydawniczy podejmujący zagadnienia ochrony dóbr kultury w ważnej dla tożsamości społeczeństwa dziedzinie prawa. Po książkach: Prawo a ochrona dóbr kultury oraz Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie mamy zaszczyt zaprezentować Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie. W książce będącej wspólnym dorobkiem naukowym pracowników nauki oraz studentów studiów doktoranckich i magisterskich kilku ośrodków naukowych, zawarte zostały opracowania obejmujące analizę podejmowanych problemów z różnych punktów odniesienia oraz w obrębie poszczególnych obszarów prawa publicznego i prawa prywatnego a także zarządzania. Nie jest celem redaktorów książki dokonywanie ich streszczenia lub jakiejkolwiek charakterystyki. Odbiór treści merytorycznych poszczególnych przyjmuje zawsze wymiar zindywidualizowany. Niech zatem pozostanie on domeną Czytelnika. Na okładce książki zamieszczona została zdjęcie dzieła Stanisława Wyspiańskiego „Planty o świcie”, które w sposób nastrojowy oddaje atmosferę Krakowa – naszego ukochanego miasta, tak bardzo


P. Dobosz, M. Adamus, D. Guzek, A. Mazur

ważnego w dziejach historii Polski. Majestatyczny Zamek Królewski na Wawelu wyłaniający się zza jesiennej scenerii Plant jest swoistym symbolicznym odzwierciedleniem dorobku naszej kultury. Szczycimy się, że to właśnie w grodzie Kraka, w murach Uniwersytetu Jagiellońskiego w listopadzie 2013 r. swoją działalność rozpoczęła Sekcja Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ. To właśnie wykłady wielu znamienitych gości, współpraca z różnymi instytucjami kultury oraz wymiana mądrości i doświadczeń podczas konferencji oraz seminariów naukowych były inspiracją do podjęcia niełatwej działalności zmierzającej do opracowywania i wydawania publikacji naukowych. Redaktorzy książki a także wszyscy członkowie Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ składają serdeczne podziękowania Pani Prof. zw. dr hab. Krystynie Chojnickiej – Dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego a także Władzom Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa naszej Alma Mater za wsparcie finansowe wydania tej książki. Niezwykle ciepło dziękujemy również Panu Prof. nadzw. dr hab. Pawłowi Chmielnickiemu z Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, który przygotował recenzję wydawniczą książki przygotowanej wspólnym wysiłkiem wielu osób. Dziękujemy także Panu Drowi Stanisławowi Dziedzicowi – Dyrektorowi Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miasta Krakowa, który wspierająco i z niezwykłą serdecznością odnosi się do działalności Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ. Kraków, dnia 30 września 2015 r.

10


Rozdział I

Bogusław Przywora*

O CHRONA DZIEDZICT WA NAROD OWEGO W ŚWIETLE KONST Y TUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Wstęp Celem niniejszego opracowania jest syntetyczne przedstawienie konstytucyjnych podstaw ochrony dziedzictwa narodowego. Wymagało to prowadzenia rozważań w szczególności na płaszczyźnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1 (dalej Konstytucja RP lub ustawa zasadnicza), jak i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W opracowaniu uwzględniono również stanowiska doktryny prawnej. Konstytucja RP jest najwyższym aktem normatywnym powszechnie obowiązującym w państwie, stanowiąc podstawę kompetencyjną systemu prawa. Ustawa zasadnicza jest fundamentem porządku prawnego oraz wyznacza jego podstawy równo aksjologiczne, jak i treściowe. Ponadto Konstytucja RP tworzy system wartości, na którym opiera się porządek prawny, a wyrażone w niej zasady prawa wyznaczają kierunek

* Dr nauk prawnych, wykładowca w Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie i w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, pracownik Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, radca prawny. 1 Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.


Bogusław Przywora

tworzenia i stosowania prawa2. Ustrojodawca określił również kierunki polityki państwa w zakresie dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo jest rozumiane jako dobra materialne oraz dobra duchowe (kulturalne, naukowe) pozostawione przez przodków następnym pokoleniom. Można posługiwać się również pojęciem spuścizny kulturalnej, a także tradycji kulturowej czy kulturalnej3. Już na początku tych rozważań stwierdzić należy, iż ustrojodawca wprawdzie posługuje się terminem „dziedzictwo narodowego”, natomiast go nie definiuje. Nie oznacza to jednak, iż ustawa zasadnicza w ogóle nie wskazuje wytycznych w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż ustrojodawca – w uroczystym wstępie do ustawy zasadniczej – podkreśla, iż: równi w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski, wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Ten dorobek, o którym mowa we Wstępie do Konstytucji RP, stanowi zwłaszcza przedmiot dziedzictwa narodowego4. W świetle powyższego powstaje pytanie, jaki charakter ma wstęp do Konstytucji RP? Podkreślić należy, iż fundamentalną funkcją preambuły jest wyjaśnienie celów Konstytucji RP. Zawiera ona kryteria interpretacyjne odnoszące się do wszystkich przepisów ustawy zasadniczej. Preambuła wyraża aksjologię ustawy zasadniczej, jej podstawy światopoglądowe i przyjęty system wartości5. W piśmiennictwie nie 2 Szerzej na ten temat w piśmiennictwie w szczególności: M. Masternak-Kubiak, Charakter i struktura norm konstytucyjnych, [w:] Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Masternak-Kubiak, Kraków 2003, dostęp w systemie Lex: 2.9.2015; S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, z. 9, s. 4–5. 3 Por. K. Zeidler, Dziedzictwo kultury, [w:] Prawo ochrony dziedzictwa kultury, red. K. Zeidler, Lex 2007, dostęp: 2.9.2015. 4 K. Zeidler, Pojęcie dziedzictwa narodowego w Konstytucji RP i jego prawna ochrona, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII. i przywoływana tam literatura. 5 Por. K. Zalasińska, Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, [w:] Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, red. K. Zalasińska, LexisNexis 2013, dostęp: 1.9.2015 i przywoływana tam literatura. 12


Ochrona dziedzictwa narodowego…

ma jednolitości w tym zakresie, niemniej jednak przeważa tendencja doszukiwania się normatywnego znaczenia w postanowieniach preambuł konstytucyjnych6. Przy czym stopień tej normatywności zależy zarówno od sposobu zredagowania wstępu i materialnych treści7 oraz od zakresu nawiązywania do postanowień określonych we Wstępie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego8. W celu wyprowadzenia określonej wykładni postanowień konstytucyjnych wydaje się jednak, iż najbardziej odpowiednie jest współstosowanie postanowień Wstępu z innymi regulacjami wynikającymi z ustawy zasadniczej9. Ustrojodawca przesądził, iż Polska tworzy swoją tożsamość w oparciu o „kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach”. Podzielić należy prezentowane przez L. Garlickiego stanowisko, iż Tworzy to pewną jedność wierzących i niewierzących, zwłaszcza, że wszyscy oni złączeni są (powinni być) wspólną akceptacją najbardziej uniwersalnych wartości: prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna. Można przyjąć, iż uznanie tych wartości stanowi aksjologiczny fundament tożsamości narodu polskiego10.

Ochrona „dziedzictwa narodowego” w postanowieniach Konstytucji RP Rozwinięciem wskazanych we Wstępie postanowień są w szczególności art. 5 i 6 ustawy zasadniczej. W świetle pierwszego z nich Rzeczpospolita Polska „strzeże dziedzictwa narodowego”, zaś w ujęciu drugiego „Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania 6 Szerzej L. Garlicki, Wstęp, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 4 i przywoływane tam poglądy P. Sarneckiego, Uwaga 3 do Wstępu, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 2005; B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004, s. 130. 7 Szerzej zob. m.in. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucyjnych, [w:] Projekt Konstytucji RP w świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, red. K. Działocha, A. Pułło, Gdańsk 1998, s. 31. 8 Podobnie np. K. Complak, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 12. 9 Na ten temat: L. Garlicki, Wstęp…, s. 4–5. 10  Ibidem, s. 10. 13


Bogusław Przywora

i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju” oraz „udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym”. Ponadto uwzględnić należy art. 73 ustawy zasadniczej, w świetle którego „każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury” oraz art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym „obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne”. W świetle powyższego można stwierdzić, iż ustrojodawca posługuje się różnymi pojęciami, przy czym brak jest ich definicji legalnych. Pierwszy ze wskazanych artykułów ma charakter ogólny. Określa wyłącznie funkcje państwa, podstawowe kierunki i cele jego działania. Przy czym zaznaczenia wymaga, iż wskazanie tych funkcji przez ustrojodawcę ma kluczowe znaczenie, bowiem z nich wynikają konkretne kompetencje i zadania organów państwowych w ogóle, a przede wszystkim tych, które powołuje sama Konstytucja11. Ustrojodawca określił w nim obowiązek ochrony wszystkich czynników natury materialnej i duchowej, będący w historii państwa i społeczeństwa polskiego. Podkreśla się, iż „dziedzictwo narodowe to nie tylko zaszłości z których społeczeństwo polskie może czynić powód do dumy, lecz również i te które słusznie są potępiane – o ile mogą służyć jako elementy społecznej edukacji”12. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r.13 w sprawie finansowania ratowniczych prac archeologicznych, przesądził, iż Wykładnia językowa i celowościowa postanowień art. 5 Konstytucji wskazuje, że ustawodawca konstytucyjny ujmował zarówno pojęcie 11 W. Skrzydło, Komentarz do art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. red. W. Skrzydło, LEX 2013, dostęp: 1.9.2015. 12 P. Sarnecki, Uwaga 10 do art. 5 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz…, s. 5. 13 Sygn. akt K 20/07, OTK Z.U. 2007, nr 9A, poz. 102 z glosą aprobującą M. Trzcińskiego (ZNSA nr 2008, poz. 167) i K. Zalasińskiej (GSP – Prz. Orz. 2008, nr 2, poz. 57) i glosą częściowo krytyczną M. Dreli (PiP 2008, z. 11, poz. 138). 14


Ochrona dziedzictwa narodowego…

»strzeże«, jak i wymiennie stosowane pojęcie „zapewnia” w sposób szeroki, obejmujący wszelkie formy działania państwa. O tym, za pomocą jakich instrumentów zadanie państwa może być realizowane, decyduje charakter zadania oraz wynikające z innych przepisów Konstytucji ograniczenia działań władzy publicznej. Organ ten jednoznacznie uznał, iż (…) państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. Jednocześnie jednak musi, podobnie jak w wypadku realizacji innych zadań, uwzględniać ograniczenia jego władztwa, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli. W przywoływanym wyroku Trybunał powołuje się na stanowisko prezentowane przez J. Pruszyńskiego14, iż art. 5 Konstytucji potwierdza ogólne znaczenie powinności sformułowanej w jej preambule oraz że (…) brak prawnej definicji dziedzictwa nie pozwala uznać tego przepisu za podstawę obowiązków prawnych rzeczowo właściwych organów i instytucji oraz obywateli. Nie odbiera to jednak wartości deklaracji Konstytucji, jako wytycznej działania wszystkich organów państwa w zakresie ich właściwości dotyczącej dziedzictwa sensu largo. Przy tym Trybunał w uzasadnieniu wskazanego wyroku przywołuje definicję dziedzictwa kulturalnego, sformułowaną ww. autora, że jest to zasób rzeczy nieruchomych i ruchomych wraz ze związanymi z nim wartościami duchowymi, zjawiskami historycznymi i obyczajowymi uznawany za godny ochrony prawnej dla dobra społeczeństwa i jego rozwoju oraz przekazania następnym pokoleniom, z uwagi na zrozumiałe i akceptowane wartości historyczne, patriotyczne, religijne, naukowe i artystyczne, mające znaczenie dla tożsamości i ciągłości rozwoju politycznego, społecznego i kulturalnego, dowodzenia prawd i upamiętniania wydarzeń historycznych, kultywowania poczucia piękna i wspólnoty cywilizacyjnej15 oraz wskazuje na jego wnioski, a mianowicie, iż ochrona prawna dziedzictwa w ścisłym znaczeniu słowa jest niewykonalna, ochrona ogólnie określonych „dóbr kultury” – wątpliwa, zaś uzasadniona i możliwa do zrealizowania jest jedynie ochrona przedmiotów określonych rodzajowo, gatunkowo lub jednostkowo16. 14 Zob. J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001, t. II, s. 514. 15  Ibidem, t. I, s. 50. 16  Ibidem, t. I, s. 125. 15


Bogusław Przywora

Artykuł 6 nierozerwalnie wiąże się z art. 5 ustawy zasadniczej, bowiem ustrojodawca wskazuje na kulturę jako jedno ze źródeł tożsamości narodowej, a kultura wchodzi w skład dziedzictwa narodowego17. Podstawowym elementem składającym się na dziedzictwo kultury są dobra kultury, a wśród nich zwłaszcza zabytki. Ustrojodawca podkreślił ponadto kluczową rolę kultury w kształtowaniu tożsamości narodowej jako podstawy trwania i dalszego rozwoju każdego narodu poprzez patriotyczne wychowanie społeczeństwa oraz kształtowanie postaw obywatelskich18. Podkreślenia wymaga, iż pojęcie „dobra kultury” jest obecnie jedynie kategorią konstytucyjną, bowiem ustawodawca zrezygnował z tego pojęcia w obowiązującej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzając jednolitą definicję zabytku19. Słusznie przyjmuje się, iż pojęcie dobra kultury jest szersze od pojęcia zabytku, bowiem nie każde dobro kultury jest zabytkiem, natomiast każdy zabytek uznać należy za dobro kultury. Przy czym dobro kultury może być przedmiotem powstałym tak w przeszłości, jak i współcześnie. Zatem dobro kultury należy rozumieć jako określoną wartość należącą do świata kultury, która może stanowić przedmiot ochrony prawnej20. Na dziedzictwo kulturowe Rzeczypospolitej składa się wiele kultur wielu narodów. Dziedzictwo kulturowe jest narzędziem uaktywniającym naród21. W art. 6 ustrojodawca stanowi, iż Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Ustrojodawca jednoznacznie zobowiązuje do upowszechniania dóbr kultury społeczeństwu, zapewniając do nich równy dostęp. Słusznie 17 P. Sarnecki, Komentarz art. 6 Konstytucji…; zob. także P. Pruszyński, Dziedzictwo kultury w świetle Konstytucji RP z 2 IV 1997 r., [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie, Warszawa 2002, s. 130 i n. 18 K. Zeidler, Dziedzictwo kultury… 19 K. Zalasińska, Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP, [w:] Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, red. K. Zalasińska, Lex 2010, dostęp: 2.9.2015. 20 Por. M. Trzciński, Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym. Problematyka prawno-kryminalistyczna, Lex 2010, dostęp: 2.9.2015. 21 Por. K. Zalasińska, Muzea publiczne… i przywoływana tam literatura. 16


Ochrona dziedzictwa narodowego…

poskreśla P. Sarnecki22, iż „upowszechnianie” dóbr kultury należy rozumieć jako wymóg prowadzenia możliwie szeroko pojmowanej informacji o występowaniu tych dóbr, np. w ramach działalności oświatowej. Do kategorii podmiotów upowszechniających naliczyć należy zarówno szeroko rozumiane władze publiczne, jak i podmioty społeczeństwa obywatelskiego23. Obowiązki Rzeczypospolitej, wynikające z art. 6 ust. 1 Konstytucji RP, nie muszą polegać na prowadzeniu przez nie same działalności polegającej na upowszechnianiu, ale na tworzeniu i zapewnieniu sprzyjających warunków do prowadzenia szeroko rozumianej działalności informacyjnej o dobrach kultury, o ich wartości, o argumentach uzasadniających przyznanie im szczególnego statusu wśród szeregu innych dóbr. Działalność tę mogą prowadzić w szczególności: placówki oświatowo-wychowawcze, uczelnie wyższe, instytucje kultury, osoby fizyczne lub prawne czy też jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Można również przyjąć, że „stwarzanie warunków upowszechniania” przejawia się w realizacji wolności wypowiedzi oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, w realizacji zakazu cenzury prewencyjnej i koncesjonowania prasy24. Na władzach państwowych spoczywa również obowiązek zapewnienia dostępu Polakom zamieszkałym za granicą, w celu zachowania ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. W art. 6 ust. 2 Konstytucji RP wskazano obowiązek, polegający na tym, iż Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturowym. W odróżnieniu od użytego w preambule pojęcia „naród” w sensie polityczno-prawnym, w art. 6 ustawy zasadniczej chodzi o naród w znaczeniu etnicznym, czyli o historycznie powstałej trwałej wspólnocie ludzi, złączonych jednością języka, losów dziejowych, kultury, przejawiającej się w świadomej więzi narodowej jej członów. Tak rozumiany naród to pewna grupa wspólnotowa, oparta na wspólnym dla jej członków odniesieniu do wartości związanych 22 Por. P. Sarnecki, Komentarz art. 6 Konstytucji… 23  Ibidem. 24 Por. A. Frankiewicz, Znaczenie prawne regulacji dziedzictwa narodowego i dóbr kultury w rozdziale I Konstytucji RP. Teza 4, PPiA 2012/88/9‒22, dostęp: 2.9.2015. 17


Bogusław Przywora

z tradycją wspólnych losów, ze wspólnymi elementami kultury oraz dążeniami do zachowania ich odrębności25. Na koniec tej części zwrócić uwagę należy na szczególnie umiejscowienie przepisów w pierwszym rozdziale Konstytucji RP26. Ustrojodawca umieszczając artykuły dotyczące ochrony dziedzictwa narodowego w pierwszym rozdziale ustawy zasadniczej tym samym dał wyraz, jaką wagę przywiązuje do problemu ochrony wspólnego dziedzictwa. Artykuł 5 i 6 ustawy zasadniczej należą do kategorii tzw. norm programowych, tj. norm nakazujących realizację lub dążenie do wskazanego celu27. Postanowieniom tym przypisuje się charakter normatywny, traktując jako tzw. dyrektywy stanowcze28. Normy te nie rodzą po stronie jednostek roszczenia o określone działania władz publicznych, skutkując ogólnopolityczną odpowiedzialnością tych władz. Na ustawodawcy zaś spoczywa obowiązek wprowadzenia środkach realizacji celów wskazanych w normach programowych29. Ponadto ustrojodawca w art. 73 każdemu zapewnił wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. Jest to swego rodzaju gwarancja konstytucyjna czynnego udziału społeczeństwa w budowaniu dziedzictwa kultury narodowej, jak i wolny i powszechny dostęp do spuścizny poprzednich pokoleń30. Podzielić należy prezentowane przez L. Garlickiego stanowisko, iż z art. 73 ustawy zasadniczej wynika zwłaszcza zakaz tworzenia przez władze publiczne ograniczeń dostępu do istniejących dóbr kultury (…). Ograniczenia wolności dostępu do dóbr kultury muszą mieścić się w prze25 Por. K. Zeidler, Dziedzictwo kultury… i przywoływana tam literatura. 26 Por. K. Complak, Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007. 27  Por. K. Zalasińska, Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, [w:] Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, red. K. Zalasińska, LexisNexis 2013, dostęp: 1.9.2015; Z. Ziembiński, Wartości konstytucyjne, Warszawa 1993, s. 37. 28 Por. K. Zalasińska, Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP…; T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 112. 29  Podobnie K. Zalasińska, Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP… 30 Por. K. Zeidler, Dziedzictwo kultury… 18


Ochrona dziedzictwa narodowego…

słankach wskazanych w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej31. Wskazany powyżej artykuł, jako zasada ogólna, dotyczy wszystkich praw i wolności określonych w tym rozdziale. Wszelkie ograniczenia muszą wypełniać następujące warunki. Po pierwsze, muszą być wprowadzone wyłącznie w formie ustawy, a nie w innych aktach prawnych. Po drugie, ograniczenia muszą być zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności32. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż dla oceny, czy rzeczywiście nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze, czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (zasada przydatności), po drugie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (zasada konieczności), po trzecie zaś, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zasada proporcjonalności)33. Ponadto podkreślić należy, iż ograniczenia muszą być zgodne z zasadą państwa demokratycznego i nie mogą naruszać istoty danego prawa. W tym zakresie ustalenia wymaga, czy wartości znajdujące się u podstaw tego prawa są nadal chronione w wystarczającym stopniu i czy dane prawo nadal wypełnia funkcje, które mu są przypisane34. W aspekcie materialnym ograniczenia praw i wolności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ustanowione ograniczenia nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. Ustrojodawca 31 Podobnie L. Garlicki, Komentarz do art. 73 Konstytucji RP… 32 Problematykę tę szerzej podejmuje: K. Wojtyczek, Konstytucyjne granice ingerencji w sferę praw człowieka, [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011, s. 100 i n. 33 W orzecznictwie TK: wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000, s. 43, wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2002 r. K 26/00; w piśmiennictwie podobnie P. Tuleja, Stosowanie konstytucji w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane zagadnienia), Warszawa 2003, s. 204 i n. 34  Ibidem. 19


Bogusław Przywora

w art. 31 ust. 3 zd. 1 ustawy zasadniczej szczególny nacisk położył na kryterium „konieczności w demokratycznym państwie”. Oznacza to – jak słusznie zauważa TK – że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszej kolejności oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono „konieczne”, czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności35. Artykuł ten określa wyłącznie przesłanki, jakie muszą spełniać ograniczenia. Zatem funkcją tego przepisu jest wyznaczenie nieprzekraczalnych granic ingerencji państwa dla praw zagwarantowanych w ustawie zasadniczej36. Podmiotem omawianej w art. 73 wolności jest „każdy”, co oznacza, że dotyczy zarówno obywateli, jak i cudzoziemców. Natomiast nie będą osoby prawne ponieważ istotą dóbr kultury jest ich adresowanie do człowieka, a nie do instytucji37. Adresatem obowiązków wynikającym z tej wolności są władze publiczne. Tak np. P. Dobosz podnosi, że adresatem art. 73 Konstytucji RP są władze publiczne38. Przy czym obowiązki mają charakter negatywny, a z art. 73 nie wynikają obowiązki pozytywne, np. obowiązek bezpłatnego udostępnienia dóbr kultury39.

Refleksje końcowe W świetle poczynionych ustaleń nasuwają się następujące wnioski. Wprowadzenie do ustawy zasadniczej ogólnych założeń w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego i to w rozdziale pierwszym należy 35 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r. K 26/00. 36 Podejmuję ten temat w opracowaniu: B. Przywora, Bezpieczeństwo państwa jako przesłanka dopuszczalności ograniczenia praw i wolności osób pełniących funkcje w służbie publicznej, [w:] Konstytucja RP w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych, red. S.  Biernat, Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego nr  1(3)2012 (publ. Wyd. TK 2013), s. 239–252. 37 Por. L. Garlicki, Komentarz do art. 73 Konstytucji RP… 38 Zob. P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 49. 39 Por. L. Garlicki, Komentarz do art. 73 Konstytucji RP… 20


Ochrona dziedzictwa narodowego…

pozytywnie ocenić w kategoriach dbania o dobro państwa. Z Konstytucji RP wynika nakaz optymalizacji zasad z niej wynikających, a zatem ustawodawca zwykły winien dążyć do urzeczywistnienia tych wytycznych40. Ustrojodawca sformułował wyłącznie ogólne założenia, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu szeroki zakres swobody. Nie oznacza to jednak, że swoboda ustawodawcy zwykłego jest nieograniczona, bowiem związany jest postanowieniami ustawy zasadniczej. Wydaje się, iż art. 5, 6 i 73 ustawy zasadniczej mogą być traktowane jako sankcjonujące istnienie ważnego interesu publicznego w postaci strzeżenia dziedzictwa narodowego, czy węziej: ochrony zabytków, nie zwalnia jeszcze ustawodawcy zwykłego z konieczności uwzględniania przy stanowieniu norm o charakterze reglamentacyjnym mających za zadanie realizację wspomnianego interesu (przede wszystkim w dziedzinie tzw. nadzoru konserwatorskiego) treści pozostałych regulacji konstytucyjnych, a w szczególności art. 31 ust. 3 Konstytucji i wynikającej z niego zasady proporcjonalności41. Dziedzictwo narodowe to szczególne dobro wspólne. Stąd też na zagadnienie to należy spojrzeć z punktu widzenia art. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę dobra wspólnego42. W kontekście podejmowanego zagadnienia oznacza to szczególny obowiązek spoczywający na szeroko rozumianych instytucjach publicznych ochrony dziedzictwa narodowego. Z Konstytucji RP wynika, że podstawowym zadaniem państwa jest stanie na straży dziedzictwa kulturowego, w tym jego materialnych wytworów, zaś utrzymanie spuścizny kulturalnej narodu jest obowiązkiem społeczeństwa i wszystkich organów państwa w zakresie ich właściwości43. Jak wynika z art. 82 40 Por. P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki w Ustawach Konstytucyjnych RP, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997. 41 Por.: P. Antoniak, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Komentarz do art.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, LEX, 2010, dostęp: 1.9.2015. 42 Szerzej podejmuje te problematykę w szczególności M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012. 43 Podobnie w piśmiennictwie: K. Zalasińska, Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne…; J. Pruszyński, Stan i potrzeby regulacji prawnej ochrony zabytków w Polsce, OZ 1996, nr 3, s. 301; K. Zalasińska, Interes indywidualny 21


Bogusław Przywora

Konstytucji RP obowiązkiem obywatela polskiego jest troska o dobro wspólne. Zaznaczyć należy, iż zarówno w preambule jest mowa o „dobru wspólnym” i równości obywateli polskich w prawach i powinnościach wobec niego, jak i w art. 1 ustawy zasadniczej, w świetle którego „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”. Podzielić należy prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego44 stanowisko, iż: Samo pojęcie „dobra wspólnego” ma charakter wielowymiarowy i może być rozumiane między innymi w znaczeniu historyczno-egzystencjalnym, moralnym, materialnym czy celowościowym. Rzeczpospolita to „res publica” – rzecz wspólna, a więc wspólnota obywateli, „dobro wspólne« zaś to antonim „dobra indywidualnego”. Ustrojodawca w tym wyrażeniu podkreślił uczestnictwo wspólnoty nie tylko w korzystaniu z dobra, którym jest Rzeczpospolita, lecz także w jego ustawicznym współtworzeniu oraz we współodpowiedzialności za nie. Przyjmuje się, że dobrem wspólnym jest „państwo rozumiane jako demokratycznie zorganizowana wspólnota upodmiotowionych obywateli”. Na „dobro wspólne” wymagające troski wszystkich obywateli składają się więc w szczególności takie wartości, jak: państwo prawne, dziedzictwo narodowe, dobra kultury, środowisko, ponadtysiącletni dorobek, tradycja i inne wartości. Z artykułu 82 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego obywatela do aktywnego przyczyniania się do ich współtworzenia w stopniu odpowiednim do swoich możliwości45. Rekapitulując powyższe stwierdzić należy, iż ustawa zasadnicza – z uwagi na jej usytuowanie w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego – „wymusza” zgodność aktów niższej rangi z wytycznymi konstytucyjnymi. Konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest tworzenie warunków do właściwej realizacji zadań z zakresu ochrony dziedzictwa narodowego, w tym w szczególności do zabezpieczenia a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, OZ 2008, nr 2, s. 85–86. 44 Wyrok TK z 16 marca 2010 r., K. 24/2008, LexisNexis nr 2156612 (OTK-A 2010, nr 3, poz. 22). 45 Por. M. Haczkowska, Komentarz do art. 82 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, LexisNexis 2014, dostęp: 2.9.2015. 22


Ochrona dziedzictwa narodowego…

i gromadzenia różnego rodzaju zbiorów. Przy tym władze publiczne winny zaspokajać potrzeby społeczne w tym zakresie, a niedopuszczalne jest całkowite wyzbycie się tych obowiązków na rzecz podmiotów prywatnych46.

*** Słowa kluczowe: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, ochrona dziedzictwa narodowego Keywords: The Polish Constitution of 2  April 1997, protection  of national heritage Streszczenie: W niniejszym opracowaniu podjęto próbę przedstawienia konstytucyjnych podstaw ochrony dziedzictwa narodowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku ma fundamentalne znaczenie bowiem zawiera wytyczne i kierunki polityki państwa w zakresie dziedzictwa narodowego. Polska Konstytucja zawiera ogólne założenia, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu szeroki zakres swobody. Nie oznacza to jednak, że swoboda ustawodawcy zwykłego jest nieograniczona, bowiem związany jest jej postanowieniami. W celu omówienia podejmowanego zagadnienia konieczne okazało się uwzględnienie zarówno bogatego dorobku piśmiennictwa w zakresie ochrony dziedzictwa narodowego, jak i orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Stanowiło to podstawę do sformułowania wniosków. Abstract: This study aims to present the constitutional basis for the protection of national heritage. The Polish Constitution of the 2nd of April 1997 is of fundamental importance as it contains guidelines and directions of the state policy in the field of national heritage. Polish Constitution contains general provisions, leaving the ordinary legislator a wide range of freedom of interpretation. This does not mean, however, that the freedom of the ordinary legislator is unlimited, because it is bound by the Constitution. 46  Podobnie K. Zalasińska, Muzea publiczne, op. cit. i przywoływana tam literatura. 23


Bogusław Przywora

In order to discuss these issues it was necessary to take into account both the richness of literature in the field of protection of national heritage, and the case-law of the Polish Constitutional Court. This constituted the basis for formulating conclusions.

24


Rozdział II

Żaneta Gwardzińska*

CZYM JEST ZABY TEK? SŁÓW KILKA O RÓŻNYCH DEFINICJACH ZABY TKU Uwagi wstępne Zabytek – to termin powszechnie używany w języku naturalnym w wielu kontekstach oraz frazeologizmach. Uproszczony, przyjęty zwyczaj posługiwania się nim sprawia, iż dla większości współczesnych ludzi zabytkiem jest wszystko to, co jest starsze od nich. Bez znaczenia etymologii i semantyki, termin ten może okazać się „workiem bez dna”, do którego będzie można wrzucać bezkarnie wszystko, na co będziemy mieć ochotę. Na wstępie należy zadać pytanie, czym jest zabytek? Zgodnie z treścią definicji etymologicznej zabytkiem jest: to, co z dawnego bytu zostało1, natomiast definicja encyklopedyczna określa zabytek, jako obiekt o wartości historycznej, naukowej lub artystycznej podlegający ochronie prawnej; w Polsce wpisany do rejestru zabytków2. Ewidentnie przypisanie zabytkowi posiadania cechy „wartości historycznej” oddaje sens znaczenia definiowanego słowa. * Magister prawa, niezależna badaczka, uczestniczka Prawniczego Seminarium Doktorskiego Akademii Leona Koźmińskiego. 1 A. Brückner, Słownik etymologiczny języka polskiego, Warszawa 1970. E. Małachowicz twierdzi, iż znaczenie słowa „zabytek” w języku polskim jest szersze niż w innych językach, w których podkreśla się jego monumentalność tudzież pomnikowość (Idem, Ochrona środowiska kulturowego, T. 1, Warszawa 1988, s. 17). 2 Zob. zabytek, [w:] Encyklopedia Popularna PWN. Wydanie dwudzieste piąte zmienione i uzupełnione, Warszawa 1995, s. 970.


Żaneta Gwardzińska

Zauważmy, że słownik języka polskiego definiuje zabytek jako starą i cenną rzecz lub budowlę o dużej wartości historycznej i naukowej3. Czym w związku z tym jest „wartość historyczna”, będąca terminem nieostrym na gruncie prawnym, stanowi swoistą klauzulę generalną? Jakie kryteria wartości należy zastosować? Władysław Tatarkiewicz twierdził, że zdefiniowanie wartości jest trudne, a wręcz chwilami niemożliwe4. Należałoby jednakże przyjąć, iż rzeczona wartość historyczna powinna być określana in concreto dla każdego rodzaju rzeczy, jej znaczenia dla ludzkości, zastosowania w historii, a także wpływu na teraźniejszość. Istnieją takie rzeczy, dla których spełnienie powyższych przesłanek łącznie byłoby bardzo trudne m.in. stare meble lub waza z dynastii Ming, gdyż służyły one ludziom, jako elementy dekoracyjno-funkcjonalne, niemniej jednak opowiadają one historię „tamtych czasów”. W literaturze przedmiotu nauk humanistycznych nie ma uniwersalnej definicji zabytku. W zasadzie panuje zgodność, iż nie istnieje uzasadniona potrzeba stworzenia uniwersalnej definicji zabytku, jednolitej dla wszystkich nauk humanistycznych. Tezę tą powiela m.in. M. Drela5, a wszyscy badacze tej problematyki są zgodni, iż ciężko jest wyodrębnić in abstracto konkretne cechy wspólne zabytków. Rozwijając tę tezę B. Rymaszewski6 twierdzi, iż niewykonalnym jest określenie cenzusu czasowego początków egzystowania z języku polskim słowa „zabytek”. Dowody na jego obecność w codziennym stosowaniu można odnaleźć od początków pisanego języka polskiego, tj. od XVI w. 3 Zob. zabytek, [w:] Popularny Słownik Języka Polskiego PWN, oprac. E. Sobol, Warszawa 2003. Por. Państwowa Akademia Nauk Słownik Języka Polskiego Tom X Wyg-Ż, red. W. Doroszewski et al.,Warszawa 1968: zabytek – dzieło sztuki lub literatury (np. budowla, obraz, rzeźba, grafika, książka) mająca wartość muzealną i historyczną, jako dokument przeszłości. 4 W. Tatarkiewicz, O wartości dzieła sztuki. O pojęciu wartości: co historyk filozofii ma do zakomunikowania historykowi sztuki, Warszawa 1968, s. 11. 5 M. Drela, Definicja zabytku nieruchomego w prawie polskim i francuskim, OZ 2008, nr 1, s. 111–118. 6 B. Rymaszewski, Polska Ochrona Zabytków, Warszawa 2005, s. 9; także A. Gieysztor, Historyk wobec zabytku, [w:] Konserwator i zabytek. In memoriam Jerzego Remera, cz. 1: Sesja Naukowa 15 IV 1978 r. w Toruniu z okazji 90 – lecia urodzin Profesora Jerzego Remera, red. M. Gumkowska, Warszawa 1991, s. 11. 26


Czym jest zabytek?…

Niezmierzony wpływ na współczesne rozumienie pojęcia zabytku miał XIX-wieczny austriacki historyk sztuki A. Riegl7, twórca teorii wartości zabytkowej8, który poprzez stworzenie tetrady wartości artystycznych, estetycznych, historycznych oraz starożytniczych (przynależność obiektu do przeszłości) znalazł autorską odpowiedź na pytanie, co chronić?9 Per analogiam stworzył on rozbudowaną, ówcześnie precyzyjną definicję zabytku, która funkcjonuje do dnia dzisiejszego w „świecie konserwatorów zabytków”10. Obecnie w doktrynie konserwacji zabytków wyróżnia się ponad to wartość fiskalną zabytków ułatwiającą obrót nimi na rynku dzieł sztuki. Sztuka, jako produkt ludzki oceniana jest współcześnie również w kategoriach ekonomicznych, podlegając prawu odwróconej funkcji popytu i podaży11. Właściciele dzieł sztuki obserwując wzrost popytu na konkretne dzieła sztuki, nie wprowadzają ich do obrotu konsumenckiego, lecz czekają, aż ich cena zacznie rosnąć, aby zysk ze sprzedaży był większy. Zauważmy, iż zwiększenie popytu powoduje wzrost cen dzieł już znanych, nie zaś wszystkich dzieł sztuki danej kategorii tudzież gatunku. 7 K. Czerlunczakiewicz, In medio stat Vitus. Wybrane zagadnienia nowoczesnej opieki nad zabytkami „ARTykuły. Magazyn studentów historii sztuki KUL”, 2010, nr 4, s. 32–37; por. B. Rymaszewski, Polska Ochrona…, s. 25; także P. Majewski, Ideologia i konserwacja. Architektura zabytkowa w Polsce w czasach socrealizmu, Warszawa 2009, s. 12. 8 A. Riegl, Der moderne Denkmalkultus, sein Wesen und seine Entstehung, Wien 1903 (wyciąg, s. 144–190, tłum. K. Piwocki) za: E. Małachowicz, Ochrona środowiska kulturowego, t. 2, Warszawa 1988. 9 A. Kadłuczka, Ochrona najnowszej architektury historycznej, Wiad. Konser. 2006, nr 19, s. 19–23. 10 Wielu prawników oraz historyków sztuki tworzyło definicje zabytku w oparciu o poglądy Riegl’a. Jednym z nich był J. Muczkowski, który zdefiniował zabytek w następujący sposób: Zabytkiem nazywamy przedmiot mający charakter dzieła sztuki, a który zarazem jest znaczący dla scharakteryzowania pewnej już ubiegłej epoki. Przedmiot tego rodzaju, nie posiadający charakteru dzieła sztuki, uważać należy za dzieło mające wartość starożytniczą. W pierwszym wypadku decydujący jest moment artystyczny i historyczny, w drugim tylko historyczny; Idem, Ochrona zabytków, Kraków 1914, s. 1. 11 T. Krochmal, Problemy ochrony zabytków przed nielegalnym wywozem z kraju, Warszawa 2006, s. 26. 27


Żaneta Gwardzińska

Przełomowym okresem dla znaczenia definicyjnego zabytku w Polsce było stworzenie definicji legalnej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami12, która to nie tylko uprzedmiotowia zabytki, ale również nadaje im status ochrony prawnej, określając zakres i formy ich ochrony13.

1. Definicja legalna Ustawa o ochronie zabytków zawiera w art. 3 tzw. słowniczek definicji legalnych, który nie tylko obejmuje swoim zakresem definicję realną14 zabytku sensu largo, lecz także dokonuje zróżnicowania zabytków na zabytki ruchome, nieruchome oraz archeologiczne. Zabytek, zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., powinien symultanicznie łączyć trzy cechy, wymagalne przez ustawodawcę, nie odnosząc się wieku zabytku, jak np. czyni to prawo ochrony zabytków w Nigerii, Indonezji, Jemenie, czy też na Cyprze chyba, że w regulacjach dotyczących wywozu zabytków za granicę15. Primo zabytkiem może być nieruchomość, rzecz ruchoma, części lub zespoły nieruchomości tudzież ruchomości16. Secundo zabytek musi być dziełem człowieka, tudzież być związany z jego działalnością. Cecha ta warunkuje zależność bytności zabytku od aspektu ludzkiego. Czy w związku z tym pomnik przyrody jest zabytkiem? Ustawa o ochronie zabytków nie zawiera definicji legalnej pojęcia „pomnik przyrody”17, czyni to zaś ustawa z dnia 12 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.; przywoływana dalej jako: ustawa o ochronie zabytków, u.o.z.o.z. 13 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 45. 14 Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1993, s. 40. 15 A. Jagielska-Burduk, Zabytek ruchomy, Warszawa 2011, s. 23. 16 W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szerokie rozumienie zabytku przez polskiego ustawodawcę oraz możliwość nadania każdemu przedmiotowi statutu rzeczy zabytkowej. 17 Jako pierwszy pojęcia pomnik przyrody użył XVIII-wieczny niemiecki podróżnik i przyrodnik Humboldt: Widok sędziwych drzew posiada w sobie coś wielkiego i wzniosłego, dlatego też naruszenie tych pomników przyrody (…) jest surowo karane, [w:] Podróże po Ameryce podzwrotnikowej: wybór, red. B. Olszewicz et al., Warszawa 1959; także J. Pietrzak, Możliwości wykorzystania obiektów 28


Czym jest zabytek?…

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody18 w art. 40 ust. 119, stanowiąc tym samym swoisty lex specialis nadający szerokorozumianym tworom przyrody status ochronny. W. Radecki20 twierdzi, iż zabytek jest zawsze chroniony wraz z otoczeniem21. Podobne stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 13 maja 2008 r. sygn. I SA/Wa 114/0822 stwierdzając, że każdy twór przyrody znajdujący się na nieruchomości, będącej zabytkiem nieruchomym, ma zapewnioną ochronę prawną równoważną temuż zabytkowi, niezależnie od jej indywidualnego statusu np. pomnika przyrody czy drzewa wolno rosnącego na obszarze parku objętego ochroną konserwatora zabytków. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w przypadku, gdy twór przyrody sensu largo połączony jest z zabytkiem nieruchomym, nie jest wymagane dla niego posiadanie statusu pomnika przyrody, gdyż korzysta on z ustawowej ochrony zapewnionej rzeczonemu zabytkowi nieruchomemu, a tym samym lex generalis derogat legi speciali. Problem powstaje w momencie, gdy chcemy usunąć twór przyrody znajdujący się na obszarze zabytku nieruchomego np. przy drewnianym dworze wpisanym do rejestru zabytków, a tym samym objętym ochroną konserwatorską. W takim przypadku wymagana byłaby nie tylko zgoda właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz także właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. ochrony pomnikowej w edukacji przyrodniczej, „Studia i Materiały Edukacji Przyrodniczo-Leśnej” 2011, z. 1 (26). 18 Tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 627 ze zm., przywoływana dalej jako: ustawa o ochronie przyrody. 19 Zob. art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody: Pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. 20 W. Radecki, Ochrona pomników przyrody, „Zieleń Miejska” 2008, Nr 10 (19), http://e-czytelnia.abrys.pl, dostęp: 3.11.2013. 21  Ibidem. 22 E-CBOSA. 29


Żaneta Gwardzińska

Tertio zabytek musi stanowić świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wymóg ten stanowi odzwierciedlenie omawianej teorii wartości A. Riegl’a, która wprowadziła swoisty „przewrót kopernikański” w dziedzinie XIX-wiecznej historii sztuki. W doktrynie dominuje pogląd, iż aby uznać nieruchomości lub rzeczy ruchome za zabytek, wystarczy aby posiadały one jedną z powyżej wymienionych wartości tj. historyczną, artystyczną lub naukową23. Zatem należałoby stwierdzić, że dla bytności zabytku potrzebne jest posiadanie wartości historycznej, gdyż to ona jest „łącznikiem z historią”. Wartość artystyczna lub naukowa może wystąpić fakultatywnie. Warto tu zauważyć, iż to wartość historyczna determinuje bytność zabytku24. Jak już wspomniano wcześniej, ustawa o ochronie zabytków w art. 3 pkt 2–4 dokonuje klasyfikacji zabytków na: zabytki nieruchome, zabytki ruchome oraz zabytki archeologiczne (Zob. rys. nr 1). Warto zauważyć za K. Zeidlerem25, iż taki podział, co do zasady odpowiada przyjętemu w kodeksie cywilnym. Zabytkami nieruchomymi są w brzmieniu art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. nieruchomości posiadające cechy zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Pojęcie nieruchomości reguluje kodeks cywilny w art. 46 § 1 definiując je, systematyzując oraz wyróżniając nieruchomości: gruntowe stanowiące część powierzchni ziemi (np. parki, cmentarze), budynkowe trwale związane z gruntem oraz lokalowe będące częścią budynku26. Należy zatem stwierdzić, iż niemożliwe jest wywiezienie wskazanego typu 23 A. Soldani, D. Jankowski, Zabytki. Ochrona i opieka. Praktyczny komentarz do nowej ustawy. Tekst ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., Zielona Góra 2004, s. 15. 24 Por. B. Witkowska-Maksimczuk, Zabytki – rozważania aksjologiczne, Dziedzictwo kulturowe – konteksty odpowiedzialności, red. K. Gutowska, Warszawa 2003, s. 77. 25 K. Zeidler, Zabytek jako szczególny przedmiot obrotu handlowego, „Gdańskie Studia Prawnicze”, Tom XXI, Gdańsk 2009 r., passim; także R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004, s. 23; por. M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006, s. 49 i n. 26 Por. A. Hamberg-Federowicz, Zabytki. Przewodnik dla właścicieli, użytkowników i pasjonatów zabytków oraz pracowników samorządu terytorialnego, 30


Czym jest zabytek?…

zabytku za granicę, gdyż jest on trwale związany z podłożem – polską ziemią. Ponadto należy zaznaczyć, że w potocznym rozumieniu zabytek to budynek spełniający różne funkcje m.in. sakralne, mieszkalne tudzież użyteczności publicznej. Zabytkami nieruchomymi są również miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne oraz działalność wybitnych jednostek czy instytucji, parki, cmentarze, grodziska, historyczne układy urbanistyczne oraz układy ruralistyczne27. Rysunek nr 1 Zakres znaczeniowy zabytku

Źródło: Opracowanie własne na podstawie art. 3 pkt 1–4 u.o.z.o.z.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 u.o.z.o.z. zabytkiem ruchomym jest rzecz ruchoma, jej część lub zespół rzeczy ruchomych wypełniająca znamiona zabytku. Słuszne wydaje się podzielenie aprobaty równościowej Biuro Dokumentacji Zabytków, styczeń 2012, s. 5, http://www.kultura.wzp. pl/, dostęp: 12.2.2013. 27  Ibidem.

31


Żaneta Gwardzińska

nieklasycznej28 doktrynalnej definicji zabytku ruchomego A. Hamberg-Federowicz29. Rzeczona definicja ukazuje szerokie rozumienie zabytku ruchomego przez polskiego ustawodawcę. Dopuszczalne jest stwierdzenie na podstawie zakresu nazwy zabytku ruchomego, iż jest to liczniejsza grupa rodzajowa zabytków w Polsce. Zgodnie z treścią art. 45 k.c. rzeczami są tylko przedmioty materialne, zaś art. 47 § 2 k.c. definiuje część składową rzeczy, jako wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Na tle powyższego unormowania może pojawić się pytanie – czy rama obrazu jest częścią składową rzeczy ruchomej? Zauważmy, że obraz (np. olejny namalowany na płótnie w 1780 r.) jest zabytkiem ruchomym. Rama, w którą został oprawiony rzeczony obraz, nie jest trwale połączona z nim, gdyż w każdym momencie może zostać zmieniona na nową. Zatem per analogiam należałoby stwierdzić, iż zabytkiem ruchomym jest tylko i wyłącznie sam obraz30. Sytuacja ulega klaryfikacji, gdy obraz od początku oprawiony jest w tę samą ramę, a tym samym ona również jest zabytkiem ruchomym tworząc 28 Z. Ziembiński, Logika…, s. 45–47. 29  Zabytek ruchomy – to rzecz ruchoma (określona przez zaprzeczenie – tzn. nie będąca nieruchomą), jej część lub zespół, o cechach zabytku. Główne rodzaje zabytków ruchomych określone w przepisach to: dzieła sztuk plastycznych, rzemiosła i sztuki użytkowej, numizmaty, pamiątki historyczne i militarne, wytwory techniki dokumentujące rozwój cywilizacyjny i poziom nauki, materiały biblioteczne, instrumenty muzyczne, obiekty etnograficzne, pamiątki działalności wybitnych osobistości lub instytucji. Zabytkiem ruchomym są także kolekcje tych dzieł. (A. Hamberg-Federowicz, Zabytki. Przewodnik…, s. 6). 30 Powyższy pogląd znajduje swoje odzwierciedlenie w wydawanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków decyzjach zezwalających na czasowy wywóz zabytku. Praktyce konserwatorskiej znana jest sytuacja, gdy przedmiotem zgłoszonego wniosku było jednorazowe pozwolenia indywidualne na czasowy wywóz kredensu posiadającego tylko i wyłącznie XVIII-wieczne drewniane drzwiczki z elementami ze szkła kryształowego, zaś w pozostałej części wykonany był on z płyty paździerzowej z lat 60 XX w. W takiej sytuacji organ administracji publicznej wydał wnioskującemu pozwolenie na czasowy wywóz zabytkowych drzwiczek, gdyż tylko one zgodnie z przepisami prawa wymagały uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwego w sprawie wojewódzkiego konserwatora zabytków. 32


Czym jest zabytek?…

z nim zespół rzeczy ruchomych. Odpowiednio rama niewypełniająca znamion zabytku, w którą oprawiony został rzeczony obraz, podlega prawnej ochronie przysługującej zabytkowi ruchomemu. Powstały problem teoretyczno-prawny nie znalazł odzwierciedlenia w praktyce, a z dostępnych autorce źródeł wynika, że nie istnieje żadne orzeczenie sądów administracyjnych tudzież powszechnych, które rozwiązałoby powstały problem, co stanie się, gdy niewypełniająca znamion zabytku rama obrazu, będącego rzeczą ruchomą ulegnie zniszczeniu? Czy sprawca czynu odpowiadać będzie z art. 108 u.o.z., czy na podstawie przepisów kodeksu cywilnego lub kodeksu karnego? Lex specialis derogat lex generalis, jednakże, aby powyższa zasada mogła zostać zastosowana, należy określić zakres znaczenia zespołu rzeczy ruchomych, jako zabytku ruchomego. Mając na uwadze powyższe należałoby stwierdzić, iż dopuszczalne jest stosowanie prokonstytucyjnej wykładni w celu zapewnienia pełniejszej ochrony zabytków, stanowiących polskie dziedzictwo kulturowe. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 5 nakładana na organy władzy publicznej obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego, zaś w art. 6 ust. 1 zapewnia upowszechnianie oraz równy dostęp do dóbr kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju31. Wiesław Skrzydło zauważa, iż dziedzictwo kulturalne Narodu oraz państwa stanowi złożony problem32. Zatem należałoby stwierdzić, iż ochrona zabytku ruchomego będącego częścią „zespołu rzeczy ruchomych” rozciąga się na pozostałe elementy składowe nawet, jeśli nie wypełniają one znamion zabytku. Oprócz zabytku sensu largo, zabytku nieruchomego oraz zabytku ruchomego ustawodawca w art. 3 pkt 4 u.o.z.o.z. definiuje zabytek archeologiczny, jako szczególny rodzaj zabytku posiadający „pierwiastek archeologiczny”. Cechą charakterystyczną dla tego typu zabytku, zgodnie z treścią ustawy o ochronie zabytków jest powierzchniowa, podziemna lub podwodna pozostałość egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich 31 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dn. 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483; sprost.: Dz.U. 2001 nr 28 poz. 319; zm.: Dz.U. 2006 nr 200 poz. 1471. 32 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolite Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 16. 33


Żaneta Gwardzińska

wytworów bądź śladów33. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 u.o.z.o.z. zabytkami archeologicznymi mogą być w szczególności pozostałości pradziejowe i historyczne osadnictwa, cmentarzyska, kurhany oraz relikty działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. Zauważmy, iż ustawa o ochronie zabytków nie zawiera cezury czasowej, która pozwalałaby praktycznie odróżniać zabytek archeologiczny od zabytku nieruchomego oraz ruchomego. Należy, zatem postawić pytanie, czy odnaleziony na dnie rzeki zatopiony w okresie I wojny światowej pistolet jest zabytkiem archeologicznym, czy też zabytkiem ruchomym? Analiza odpowiednich punktów art. 3 u.o.z.o.z., w zależności od przyjętej wykładni, prowadziłaby do rozbieżnych wniosków. Zastosowanie wykładni celowościowo-funkcjonalnej34, uwzględniającej opisany powyżej „pierwiastek archeologiczny”, nadaje sensu ustawowej definicji zabytku archeologicznego, uzależniając jego byt od spełnienia znamion ustawowych z uwzględnieniem znaczenia tego obiektu dla nauki archeologii. Konkludując, zabytkiem archeologicznym jest taki zabytek ruchomy, tudzież nieruchomy, zawierający ów „pierwiastek archeologiczny” oraz mający znaczenie dla nauki archeologii35. Mając na uwadze powyższe należałoby stwierdzić, że znaleziony na dnie rzeki pistolet z okresu I wojny światowej nie jest zabytkiem archeologicznym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków, gdyż przedmiotem badań archeologii36 nie jest tenże okres dziejowy historii. 33 Zob. art. 3 pkt 4 u.o.z.o.z. 34 Por. L. Leszczyński, Wykładnia celowościowo – funkcjonalna przepisów prawa administracyjnego, [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hausner, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 264–304. 35 Definicja stworzona przez autorkę na potrzeby tejże pracy. Inaczej: A. Hamberg-Federowicz, Przewodnik dla właścicieli…, s. 6: Zabytki archeologiczne są to ślady życia człowieka i przedmioty pochodzące z dawnych epok, których elementy są odnajdywane i wydobywane w czasie prac ziemnych czy wykopaliskowych lub robót podwodnych czy eksploracji nurkowych. Są wśród nich pozostałości historycznego osadnictwa, miejsc grzebalnych, relikty działalności gospodarczej i artystycznej ludzi. 36  Słownik wyrazów obcych PWN, J. Tokarski (red. nauk.) et al., Warszawa 1980, s. 44: Archeologia – nauka, badająca na podstawie wykopalisk dzieje ludzkości w okresie od pojawienia się na Ziemi ludzi aż do czasów, do których poznania 34


Czym jest zabytek?…

Należy zgodzić się z P. Szymaniakiem, iż zbyt szeroka definicja zabytku może rodzić absurdy37. Znajduje tu potwierdzenie rzymska premia – Benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur38. Teza ta stała się również podstawą interpelacji poselskiej. Dnia 28 czerwca 2012 r. poseł M. Orzechowski wystąpił do MKiDN z interpelacją w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami39, w której to zwrócił uwagę na zbyt szeroko zdefiniowane pojęcie zabytku w prawie polskim. Zauważmy, iż nie jest to pierwsza interpelacja poselska dotycząca przepisów ustawy o ochronie zabytków z 2003 r.40 Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że legalne definicje zabytku zaprezentowane w ustawie o ochronie zabytków nie mają charakteru uniwersalnego na gruncie regulacji prawnych.

2. Pojęcie zabytku w prawie celnym Prawo celne stanowi gałąź prawa, charakteryzującą się autonomicznymi zasadami podporządkowanymi legislaturze Unii Europejskiej, posiadamy dostateczną ilość źródeł pisanych. Inaczej: Odpowiedz MKiDN B. Zdrojewskiego na interpelację posła Ł. Borowiaka z dnia 16 grudnia 2011 r. nr 432 w sprawie skutecznej ochrony dziedzictwa archeologicznego z dnia 11 stycznia 2012 r. http://www.sejm.gov.pl/, dostęp: 13.2.2013. 37 P. Szymaniak, Zbyt szeroka definicja zabytku rodzi absurdy, „Dziennik Gazeta Prawna”, nr 110 z dnia 8–10.6.2012, s. B10–B11. 38 Tłum.: Ustawy są należycie interpretowane, gdy zachowują ich ducha. 39 Zob. Interpelacja Nr 6372 w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie zabytków oraz opiece nad zabytkami, http://www.sejm.gov.pl/, dostęp 29.01.2013 r.; także: Interpelacja w sprawie nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, http://www.maciejorzechowski.pl, dostęp: 29.1.2013. 40  D  nia 13 grudnia 2011 r. poseł Ł. Borowiak wystąpił z interpelacją poselską do MKiDN w sprawie skutecznej ochrony dziedzictwa narodowego, w której zwrócił uwagę na problem definicyjny zabytku archeologicznego powstały na gruncie przepisów nowej ustawy o ochronie zabytków z 2003 r. Zob. Interpelacja Nr 432 do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie skutecznej ochrony dziedzictwa archeologicznego, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/interpelacja.xsp?typ=INT&nr=432, dostęp: 13.2.2013. W odpowiedzi na powyższą interpelację Minister B. Zdrojewski stwierdził, iż ustawowa definicja zabytku archeologicznego jest skonstruowana poprawnie, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami prawotwórstwa, a tym samym nie zostanie ona znowelizowana. 35


Żaneta Gwardzińska

wobec przepisów, której polska ustawa z dnia 19 marca 2004 r. prawo celne41 ma charakter tylko i wyłącznie uzupełniający w stosunku do prawa unijnego. Unijne prawo celne nie wyróżnia sensu stricto definicji legalnej zabytków czy dzieł sztuki, lecz zalicza je do ogólnie pojmowanych dóbr kultury, które na gruncie tychże przepisów mają status towarów. Na gruncie regulacji Wspólnotowego Kodeksu Celnego (WKC), a także przepisów wykonawczych42 nie istnieje definicja towaru. Próby zdefiniowania towaru podjął Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. We wczesnych orzeczeniach Trybunału z początków lat 60-tych XX wieku towary definiowane były, jako produkty, których wartość mogła być wyrażona w pieniądzu i które mogły być przedmiotem transakcji handlowych43. Obecnie Trybunał wyraża pogląd, iż towarami są wszystkie produkty mogące być przedmiotem obrotu towarowego, w tym także odpadki oraz energia elektryczna44. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż towarami nie są przedmioty nielegalnego obrotu towarowego (np. narkotyki, chronione zwierzęta oraz rośliny, fałszywe pieniądze), ustawowe środki płatnicze, a także dowody tożsamości45. Zauważmy, iż WKC różnicuje towary na wspólnotowe oraz niewspólnotowe. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 WKC enumeratywnymi towarami wspólnotowymi są: 1) towary całkowicie uzyskane na obszarze celnym Wspólnoty, z zachowaniem warunków określonych w art. 23 WKC46, bez udziału towarów przywiezionych z krajów lub terytoriów 41 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 858. 42 Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz.U.WE L 253 z 11.10.1993, str. 1–766, z późn. zm.; Dz.U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 6, s. 3, z późn. zm.). 43 Sprawa nr 7/68 Komisja WE vs. Włochy, ECR 1968, s. 633; także Sprawa nr 7/78 Regina vs. Thompson, Johnson i Woodiwiss, ECR 1978, s. 2247. 44 Sprawa C-2/90 Komisja We vs. Belgia, ECR 1990, I – 4478; także Orzeczenie w sprawie Costa vs. ENEL z 1964 r., ETS – O 1964, s. 1251. 45 E. Gwardzińska, Agencje celne w międzynarodowym obrocie towarowym, Szczecin 2009, s. 148. 46 Art. 23 WKC zawiera numerus clausus towarów całkowicie uzyskanych w danym kraju, zaliczając do nich: a) produkty mineralne tam wydobyte; 36


Czym jest zabytek?…

niebędących częścią obszaru celnego Wspólnoty. Jednakże towary o szczególnym znaczeniu gospodarczym, określone zgodnie z procedurą Komitetu towarów uzyskanych z towarów objętych procedurą zawieszającą nie uważa się za towary wspólnotowe; 2) towary przywiezione z państw lub terytoriów niebędących częścią obszaru celnego Wspólnoty i dopuszczone do obrotu; 3) towary uzyskane lub wyprodukowane na obszarze celnym Wspólnoty wyłącznie z towarów, które zostały tam całkowicie uzyskane tudzież całkowicie uzyskane oraz dopuszczone do obrotu. Towary niewspólnotowe zostały natomiast uregulowane w art. 4 pkt 8 WKC. Artykuł ten definiuje je, jako wszelkie towary, które nie są towarami wspólnotowymi. Wojciech Paczuski47 twierdzi, iż prawo celne stanowi specyficzny rodzaj prawa międzynarodowego, a tym samym definicja celna dzieła sztuki (także dobra kultury i zabytku) została dostosowana do prawa międzynarodowego. Jest to teza oczywista gdyż z dorobku prawa międzynarodowego wyodrębniło się prawo unijne, w tym unijne prawo celne. A ze względu na prowadzoną wspólną politykę celną w ramach UE wszystkie państwa członkowskie zobligowane są do stosowania w sposób jednolity przepisów prawa celnego48. b) produkty roślinne tam zebrane; c) żywe zwierzęta tam urodzone i wyhodowane; d) produkty uzyskane od żywych zwierząt tam wyhodowanych; e) produkty uzyskane przez polowanie lub rybołówstwo tam prowadzone; f) produkty rybołówstwa morskiego i inne produkty wydobyte z mórz znajdujących się poza morzem terytorialnym danego kraju, dokonywanego przez statki w nim zarejestrowane i pływające pod jego banderą; g) towary wytworzone na pokładach statków-przetwórni z produktów, o których mowa w lit. f), pochodzących z tego kraju, o ile te statki-przetwórnie zostały zarejestrowane w tym kraju i pływają pod jego banderą; h) produkty wydobyte z dna morskiego lub spod ziemi dna morskiego poza morzem terytorialnym, o ile dany kraj ma prawa wyłączności do eksploatacji tego dna lub gruntu; i) odpady i pozostałości powstające w wyniku procesów produkcyjnych oraz towary zużyte, jeśli zostały tam zebrane i nadają się wyłącznie do odzyskiwania surowców; j) towary tam wytworzone wyłącznie z towarów, o których mowa w lit. a) – i), lub z ich pochodnych na dowolnym etapie przetworzenia. 47 W. Paczuski, Handel dziełami sztuki w Unii Europejskiej, Kraków 2005, s. 33. 48 Zgodnie z art. 4 pkt 2 WKC przepisy prawa celnego obejmują: a) niniejszy kodeks oraz odnośne przepisy wykonawcze przyjęte na szczeblu wspólnotowym 37


Żaneta Gwardzińska

3. Zabytek w prawie unijnym i międzynarodowym W prawie międzynarodowym, podobnie jak w prawie unijnym, nie istnieje autonomiczne pojęcie zabytku, gdyż jest on rozumiany, jako jedna z form dobra kultury. Traktat Lizboński także nie definiuje w swej treści pojęcia zabytku, czyni to zaś Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3911/92 z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie wywozu dóbr kultury49 oraz w zmieniającym to rozporządzenie Rozporządzeniu 116/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie wywozu dóbr kultury50 w art. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do powyższego rozporządzenia, zawierającym katalog przykładowych towarów51 mogących być dobrami kultury, a których wywóz za granicę wymaga pozwolenia właściwego organu. Należy zgodzić się z W. Paczuskim52, iż przywołane rozporządzenie poprzez zastosowanie klauzul generalnych tworzy katalog otwarty dóbr kultury. Wytłumaczenia tego zjawiska można dopatrywać się w rozmaitym rozumieniu pojęcia dóbr kultury w państwach członkowskich Unii Europejskiej53. Zabieg ten zapewnia pełniejszą ochronę szeroko rozumianych dóbr kultury. i, w stosownych przypadkach, na szczeblu krajowym; b) wspólną taryfę celną; c) przepisy ustanawiające wspólnotowy system zwolnień celnych; d) umowy międzynarodowe zawierające przepisy z zakresu prawa celnego, o ile mają one zastosowanie we Wspólnocie. 49 Dz. Urz. UE L 395 z 31.12.1992. 50 Dz. Urz. UE L 39 z 10.02.2009, s. 1. 51 Autorka używa słowa „towaru” w odniesieniu do dóbr kultury, gdyż jak już wcześniej zostało powiedziane dobra kultury (zabytki) są towarami w rozumieniu przepisów prawa celnego. Omawiane rozporządzenie dotyczy wywozu dóbr kultury a tym samym podlega reżimowi prawa celnego. 52 W. Paczuski, Handel dziełami…, s. 147–149. 53 Przykładem może m.in. rozumienie zabytku nieruchomego w prawie polskim oraz prawie francuskim. Francuski Kodeks dziedzictwa narodowego z 2004 r. (Code du patrimoine; Publikator: J.O. no 46 du 24 février 2004, p. 37048, ordonnance no 2004 – 178 du 20 février 2004) rozróżnia zabytki nieruchome dzieląc je na nieruchomości „sklasyfikowane” oraz nieruchomości „do inwentarza uzupełniającego, różniących się między sobą zakresem ingerencji państwowej w prawo własności oraz zakresem dotowania prac budowlanych prowadzonych przy takich zabytkach”. Por. M. Drela, Definicja zabytku nieruchomego… W prawie polskim natomiast u.o.z.o.z. definiuje w art. 3 pkt 2 38


Czym jest zabytek?…

Jednym z celów prawa międzynarodowego, od niepamiętnych czasów, była ochrona dóbr kultury. Ojciec prawa międzynarodowego H. Grocjusz oponował za ochroną dóbr kultury i sztuki także w czasie wojny, gdyż niektóre z nich ze względu na swój rodzaj nie mają żadnego znaczenia dla wszczęcia, przebiegu i zakończenia wojen54. Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z Regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 r., była przełomowym55 aktem prawa międzynarodowego wprowadzającym pojęcie dóbr kulturalnych. Zgodnie z treścią art. 1 Konwencji Haskiej, dobrami kulturalnymi są zarówno dobra ruchome jak i nieruchome posiadające wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu”, „gmachy”, w których znajdują się dobra kultury, a także „ośrodki zabytkowe56. zabytek nieruchomy jako Nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, która posiada cechy zabytku. W kwestii systemu francuskiego zob. rozważania P. Dobosza: P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 180–183. 54 H. Grocjusz, Trzy księgi o prawie wojny i pokoju, t. II, Warszawa 1957, s. 232–234. 55 Por. M. Gąska, Ochrona dóbr kultury w czasie konfliktów zbrojnych i w sytuacjach kryzysowych, http://www.marek-gaska.org, dostęp: 18.2.2013. 56  Zob. art. 1 Konwencji Haskiej: W rozumieniu niniejszej Konwencji uważa się za dobra kulturalne, bez względu na ich pochodzenie oraz na osobę ich właściciela: a) dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu, na przykład zabytki architektury, sztuki lub historii, zarówno religijne, jak świeckie; stanowiska archeologiczne; zespoły budowlane posiadające jako takie znaczenie historyczne lub artystyczne; dzieła sztuki, rękopisy, książki i inne przedmioty o znaczeniu artystycznym, historycznym lub archeologicznym, jak również zbiory naukowe i poważne zbiory książek, archiwaliów lub reprodukcji wyżej określonych dóbr; b) gmachy, których zasadniczym i stosowanym w praktyce przeznaczeniem jest przechowywanie lub wystawianie dóbr kulturalnych ruchomych, określonych pod lit. a), na przykład muzea, wielkie biblioteki, składnice archiwalne, jak również schrony mające na celu przechowywanie w razie konfliktu zbrojnego, dóbr kulturalnych ruchomych, określonych pod lit. a); c) ośrodki obejmujące znaczną ilość dóbr kulturalnych określonych pod lit. a) i b), zwane w dalszym ciągu „ośrodkami zabytkowymi”. 39


Żaneta Gwardzińska

Sporządzona i podpisana w dniu 17 listopada 1970 r. w Paryżu Konwencja dotycząca środków zmierzających do zakazu i zapobiegania nielegalnemu przywozowi, wywozowi i przenoszeniu własności dóbr kultury57, definiuje w art. 1 dobra kultury, jako dobra, które ze względów religijnych lub świeckich uznawane są przez każde Państwo za mające znaczenie dla archeologii, prehistorii, historii, literatury, sztuki lub nauki należące do jednej z enumeratywnie wymienionych kategorii. Zauważmy, iż zaprezentowany numerus clausus tak naprawdę stanowi katalog otwarty, który zapewnia ochronę każdemu typowi dóbr kultury w tym szczególnie ważnym dla tejże pracy zabytkom. Owa systematyka dóbr kultury zdaniem autorki ma na celu pełniejszą ochronę dóbr kultury, dostosowując ich katalog do ustawodawstwa państw sygnatariuszy konwencji. Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury58, w art. 1 definiuje zabytki (oprócz zespołów i miejsc zabytkowych), jako jeden z rodzajów „dziedzictwa kulturalnego”59. W rozumieniu powyższej konwencji zabytkami są dzieła architektury, dzieła monumentalnej rzeźby i malarstwa, elementy i budowle o charakterze archeologicznym, napisy, groty i zgrupowania tych elementów, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki. Zauważmy, iż pomniki przyrody nie są zabytkami w rozumieniu przepisów II Konwencji Paryskiej, 57 Dz.U. 1974 nr 20 poz. 106. 58 Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190, przywoływana dalej jako: II Konwencja Paryska. 59 Zob. art. 1 II Konwencji Paryskiej: W rozumieniu niniejszej Konwencji za „dziedzictwo kulturalne” uważane są: – zabytki: dzieła architektury, dzieła monumentalnej rzeźby i malarstwa, elementy i budowle o charakterze archeologicznym, napisy, groty i zgrupowania tych elementów, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki, – zespoły: budowli oddzielnych lub łącznych, które ze względu na swą architekturę, jednolitość lub zespolenie z krajobrazem mają wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historii, sztuki lub nauki,- miejsca zabytkowe: dzieła człowieka lub wspólne dzieła człowieka i przyrody, jak również strefy, a także stanowiska archeologiczne, mające wyjątkową powszechną wartość z punktu widzenia historycznego, estetycznego, etnologicznego lub antropologicznego. 40


Czym jest zabytek?…

gdyż o bytności zabytku decyduje nie tylko wartość historyczna, artystyczna czy naukowa, lecz cecha pochodzenia od człowieka tzn. musi być on „wytworzony ręką ludzką”. Socjologowie sztuki twierdzą, iż sztuka związana jest z życiem społecznym, jednakże natura tychże związków nie jest jednoznaczna60. Per analogiam, dobra kultury związane są z życiem społecznym a tym samym podlegają ochronie prawnej. Powyższy podgląd uzasadnia szeroką definicję dóbr kultury. Powyższe pozwala stwierdzić, że w prawie międzynarodowym, a także w prawie unijnym, nie istnieje samodzielna definicja zabytku. Jest on traktowany, jako jeden z rodzajów ogólnie rozumianych dóbr kultury. Należy zauważyć, iż prawo międzynarodowe definiuje dobra kultury w sposób szeroki, tak, aby objąć swą ochroną jak największy areał podmiotów.

Uwagi końcowe Reasumując należy stwierdzić, iż nie istnieje jednolita definicja zabytku w prawie polskim, prawie międzynarodowym oraz w prawie celnym. Zawarta w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. legalna definicja zabytku może rodzić absurdy. Brak cezusu czasowego stanowi poważny problem w dziedzinie ochrony polskiego dziedzictwa narodowego. Należy zauważyć, iż taka konstrukcja prawna pozwala na zapewnienie szerokiej ochrony zabytków, a tym samym realizację konstytucyjnego obowiązku strzeżenia dziedzictwa narodowego nałożonego na organy administracji publicznej w art. 5 Konstytucji RP. Ponadto, w prawie międzynarodowym nie odnajdziemy definicji zabytku, lecz dóbr kultury. Zakres pojęciowy znaczenia pojęcia dóbr kultury zawiera w sobie definicję zabytku. Należy podkreślić, iż prawo celne, będące wyodrębnioną z prawa międzynarodowego autonomiczną gałęzią prawa, określa zabytek jako towar. Taka konstrukcja prawna jest istotna ze względów proceduralnych, gdyż określenie przeznaczenia towaru determinuje zgłoszenie zabytku do odpowiedniej procedury celnej. Mając na uwadze powyższe należy twierdzić, iż niezależnie od przyjętej terminologii, zabytki są szczególnym przedmiotem 60 M. Gołka, Socjologia kultury, Warszawa 2008, s. 268–269. 41


Żaneta Gwardzińska

ochrony prawnej nie tylko na gruncie prawa międzynarodowego, lecz również krajowego.

*** Słowa kluczowe: ochrona dziedzictwa narodowego, ochrona zabytków, zabytki Keywords: protection of national heritage, protection of monuments, monuments Streszczenie: Niniejszy artykuł dotyczy problematyki zdefiniowania pojęcia zabytku w różnych reżimach prawnych ze szczególnym uwzględnieniem definicji zabytku w prawie celnym. Abstract: This article concerns on the defining problem of the concept of monument in the different legal regimes, with particular attention to definition of monument in the customs law.

42


Rozdział III

Marika Gdowska*

ADMINISTR ACYJNOPR AWNE ASPEKT Y O CHRONY D ÓBR KULTURY W POLSCE. REL ACJA MIĘDZY D OBREM KULTURY A ZABY TKIEM Wstęp Jedną z potrzeb, jaką odczuwają ludzie w społeczeństwie obywatelskim, jest pragnienie obcowania z kulturą. Na pojęcie „kultury” składa się wiele czynników. Tradycyjnie, rzecz można „zwyczajowo” (w języku potocznym) „dobrami kultury” nazywa się przede wszystkim obiekty architektury, pomniki, a także eksponaty w muzeach. Współcześnie pojęcia te są coraz częściej zastępowane terminem dziedzictwa kulturowego (dziedzictwa kulturalnego). Tak np. P. Dobosz podnosi, że Dziedzictwo kulturowe sensu largo to kulturowe i zarazem kulturotwórcze historyczne i współczesne wytwory aktywności człowieka, a także spuścizna przyrodnicza1. W prowadzonych tutaj rozważaniach ustalenia wymaga, czy pojęcia „zabytek” i „dobro kultury” są tożsame i czy można stosować je znamiennie. Poprzedzone one zostaną uwagami na temat oddziaływania szeroko pojętego prawa administracyjnego na ochronę dóbr *  A  utorka jest studentką Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika. 1 P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 51.


Marika Gdowska

kultury w Polsce. Poruszone zostaną kwestie od ustrojowych (z uwagami na temat zadań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) po procesowe, ze szczególnym jednak uwzględnieniem materialnego prawa administracyjnego, które z racji swojej strukturalnej specyfiki, obfituje w normy i przepisy, wśród których znajdują się także takie, które przedmiotowo odpowiadają problemowemu tytułowi tego artykułu.

1. Zagadnienia dotyczące ochrony dóbr kultury w prawie administracyjnym Prawo administracyjne to nie tylko jedna z najobszerniejszych pod względem regulowanej materii gałąź prawa w Polsce, ale wręcz najszersza pośród nich. W celu ułatwienia poruszania się po licznych regulacjach prawnych wchodzących w skład prawa administracyjnego, przyjmuje się w nauce tej gałęzi prawa następującą systematykę omawianej materii: a) część ogólna prawa materialnego – brak kodyfikacji podpadających pod tę grupę przepisów, czy pojęć, jest często powodem wątpliwości i rozbieżności w interpretacji poszczególnych zagadnień prawa administracyjnego b) prawo administracyjne ustrojowe – skupiające uwagę na strukturze i funkcjonalności organów administracji publicznej, c) p  rawo administracyjne materialne – najogólniej definiując to pojęcie, przyjąć można, że prawo materialne skupia się na regulacji treści stosunku administracyjnoprawnego oraz wskazaniu praw i obowiązków adresatów norm należących do prawa administracyjnego, d) prawo administracyjne procesowe – kojarzone jest głównie z samym postępowaniem administracyjnym; przepisy proceduralne regulują m.in. tryb postępowania przed właściwymi organami administracji publicznej2. W kontekście ochrony dóbr kultury można wskazać sytuacje w obrębie tzw. rzeczywistości administracyjnej, w których zastosowanie 2 Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Część ogólna, red. Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Warszawa 2000, s. 53 i n. 44


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

mają przepisy prawa administracyjnego. Ponadto możliwe jest określenie, do jakiej z wyodrębnionych powyżej „specjalności” administracyjnych poszczególne przepisy z zakresu ochrony dóbr kultury przynależą. I tak, odnosząc się do zagadnień ustrojowych w administracji, można wskazać, że zadania związane z dobrami kultury realizowane są w terenie w sposób zdecentralizowany (w ramach dualistycznie zbudowanej administracji publicznej) – przez organy rządowe i samorządowe. Dwutorowość realizacji tych zadań ma sprzyjać upowszechnianiu dóbr kultury, a także wzmożonemu ich zabezpieczaniu3. Druga refleksja w obrębie relacji ustrojowości prawa administracyjnego i ochrony dóbr kultury dotyczyć może kwestii współczesnych i postulowanych (przewidywanych) form organizacji instytucji mających na celu roztoczenie opieki nad kulturalnie wartościowymi dobrami. Ustalenie tego, w jaki sposób taka ochrona powinna być prowadzona, ma znaczenie niebagatelne, gdyż de facto przesądza o kompetencjach instytucji świadczących usługi w zakresie ochrony dóbr kultury. Powyższą myśl można rozwinąć w oparciu o przykład jednej z najpowszechniejszych ustrojowych form ochrony dóbr kultury, jaką jest tworzenie i prowadzenie (funkcjonowanie) muzeów. W nauce powszechnie przyjętym jest, iż muzea prowadzą działalność jako zakłady publiczne. Stanowisko takie ma podstawę w poglądach doktryny administratywistycznej, która wypracowała pojęcie zakładu publicznego. Zebranie poszczególnych cech, jakimi taka struktura – jednostka organizacyjna powinna się charakteryzować, pozwala stwierdzić, iż muzea spełniają wyodrębnione kryteria przypisywane zakładom publicznym zwanym także administracyjnymi4. Tak np. J. Zimmermann w swoich rozważaniach wskazuje, że zakłady publiczne realizują zadania administracji. Działalność ta zaznacza się także w zakresie usług niematerialnych, które mają znaczenie społeczne (publicznie użyteczne) np. w dziedzinie kultury5. 3 J. Sługocki, Prawo administracyjne. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2012, s. 538 i n. 4 Zob. szerzej: P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce. Ustrój wewnętrzny, Warszawa 2008. 5 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 124. 45


Marika Gdowska

Podążając z kolei za S. Kasznicą, stwierdzić można, że zakład publiczny w pierwszej kolejności powinien prowadzić działalność twórczą, przejawiającą się np. w wytwarzaniu pewnych dóbr lub dostarczaniu pewnych usług6. Niewątpliwie analizowany przykład muzeum jako zakładu publicznego spełnia założenia wymienione powyżej, gdyż świadczy usługi pozwalające społeczeństwu na „styczność” z dobrami kulturalnymi. Trudno nie zauważyć, że współcześnie coraz większe wyzwanie dla prawa polskiego stanowi fakt zmian w sferze kulturalnej. Być może w niedalekiej przyszłości trzeba będzie opracować nowe strategie w zakresie ochrony dóbr kultury, nieograniczające się do powierzenia realizacji tych zadań tylko (lub w większości) zakładom publicznym. Najwięcej przepisów dotyczących szeroko rozumianej ochrony dóbr kultury, w tym ochrony zabytków, zawiera się w materialnym prawie administracyjnym. Przykładami mogą być chociażby następujące akty prawne jak ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami7, ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach8, a także: ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury 9 – mimo jej uchylenia w dniu 17 listopada 2003 r. warto ją przywołać jako dowód na to, że polski ustawodawca od lat dostrzegał konieczność ochrony dobytku kulturalnego i czynił zadość tej powinności aktem o randze ustawowej. Ostatnią kwestią relacji problematyki ochrony dóbr kultury w obrębie prawa administracyjnego, jest powiązanie tych spraw w obrębie procesowym. Z racji tego, że prawo procesowe w prawie administracyjnym służy realizacji norm prawa materialnego, ogólnie można stwierdzić, że prawo procesowe będzie dotyczyć ochrony dóbr kultury wtedy, gdy konieczne będzie wydanie aktów administracyjnych 6 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 82 i n. 7 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.; przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 8 Tekst jedn.: Dz.U. 2012 poz. 987. 9 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 46


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

w tych sprawach na mocy przepisów przywołanego powyżej ustawodawstwa oraz innych – nie wymienionych uprzednio – regulacji prawnych przedmiotowo odpowiadających poruszanej tematyce. Jako przykład przywołać można rozstrzygnięcie administracyjne, jakim jest decyzja administracyjna w sprawie wywozu zabytku za granicę, obecnie regulowana przepisami u.o.z.o.z.

2. Prawo administracyjne wobec podstawowych założeń i zasad ochrony dóbr kultury Dotychczasowe rozważania pozwalają na sformułowanie wniosku, że prawo administracyjne wpływa w różny sposób na stosunki społeczne. W tym miejscu można natomiast ten ogólny pogląd dookreślić, poprzez stwierdzenie, że prawo administracyjne pełni służebną funkcję w odniesieniu do dobrobytu wspólnoty społecznej10. Pogląd ten został dobitnie wyeksponowany przez Z. Duniewską. Obowiązek ochrony dóbr kultury, którego realizację zapewniono poprzez uchwalenie stosownych ustaw i innych aktów prawnych, swój „rdzeń” posiada w ustawie zasadniczej, jaką jest Konstytucja RP11. Bezpośrednio wywodzić go można z art. 5, art. 6 oraz art. 73 Konstytucji RP, w których pojawiają się takie pojęcia, jak: dziedzictwo narodowe, dobra kultury (w szczególności dostęp do nich i wolność korzystania).

3. Ewolucja pozycji i znaczenia ochrony dóbr kultury w świetle prawa administracyjnego na przestrzeni lat Z biegiem lat i rozwojem cywilizacji zauważa się wzrastającą potrzebę dostosowywania do nowych standardów ewolucyjnych 10 Z. Duniewska, W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne, [w:] Między tradycją, a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 117. 11 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 47


Marika Gdowska

poszczególnych gałęzi prawa, w tym prawa administracyjnego. Równolegle do tych tendencji postuluje się opracowywanie nowych nurtów, metod, technologii w zakresie ochrony dóbr kultury, by mogły służyć również przyszłym pokoleniom. Rozwój standardów ochrony dóbr kultury w Polsce widoczny jest na przestrzeni lat. Doniosłym dorobkiem legislacyjnym legitymuje się już okres II Rzeczpospolitej. Do ówczesnych regulacji prawnych w zakresie zabezpieczenia dziedzictwa kulturowego zaliczyć można m.in.: a) dekret Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z dnia 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji Władz Naczelnych w Królestwie Polskiem12, b) dekret Rady Regencyjnej z dnia 31 października 1918 r. o opiece nad zabytkami sztuki i kultury13, c) dekret Naczelnika Państwa z dnia 7 lutego 1919 r. o organizacji archiwów państwowych14, d) rozporządzenie [z mocą ustawy] Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 stycznia 1928 r. o organizacji w zakresie działania władz administracji ogólnej15, e) rozporządzenie [z mocą ustawy] Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami16 f) u  stawa z dnia 28 marca 1933 r. o opiece nad muzeami publicznemi17, g) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 września 1932 r. o sposobie chronienia przedmiotów zabytkowych będących własnością Państwa18. Nazewnictwo (tytulatura) przywołanych aktów prawnych jest zbliżona do tytułów obecnie obowiązujących aktów z zakresu ochrony dóbr kultury. Oczywistym jest, że mimo tego podobieństwa, zasadniczo różni się treść, co jest dowodem na dostosowywanie się 12 Dziennik Praw Królestwa Polskiego z 1918 r., nr 1, poz. 1. 13 Dziennik Praw Królestwa Polskiego z 1918 r., nr 16, poz. 36. 14 Dz.U. 1919 nr 14 poz. 182. 15 Dz.U. 1928 nr 11 poz. 86. 16 Dz.U. 1928 nr 29 poz. 265. 17 Dz.U. 1933 nr 32 poz. 279. 18 Dz.U. 1932 nr 89 poz. 750. 48


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

prawa polskiego do zmian zachodzących w materii potencjalnej regulacji normatywnej. W okresie po II wojnie światowej, aż do 1989 r. prawo administracyjne (podobnie jak szereg regulacji z innych gałęzi prawa) podporządkowane było socjalistycznej ideologii. Niemniej jednak i w tym okresie wielu teoretyków prawa poświęcało w swej literaturze wiele uwagi ochronie dóbr kultury19. Współcześnie w kompendiach wiedzy z zakresu prawa administracyjnego nadal rozwija się wątek ochrony dóbr kultury. Z racji jednak tego, że problematyka ta rozrasta się niezależnie od pozostałej materii administracyjnoprawnej, wyzwaniem, którego powinni się podjąć prawnicy (zarówno doktryna, jak i tzw. praktyka), winna być próba stworzenia jednego, wyczerpującego wszystkie zagadnienia – zarówno o charakterze teoretycznym jak i praktycznym – opracowania poświęconego ochronie dóbr kultury z prawnego punktu widzenia. Również ustawodawca powinien dążyć do takiego kształtowania regulacji prawnych w obrębie ochrony dóbr kultury, by zapewnić spójność tego swoistego rodzaju „systemu”. Prognozowane zmiany powinny również przewidywać dopuszczenie do procesu ochrony i upowszechniania dóbr kultury społeczeństwa, a nawet przekazać zainteresowanym podmiotom zadania a nawet wybrane kompetencje do realizacji zadań publicznych w tym zakresie, stanowiąc, że organy administracji publicznej pozostaną władne jedynie w kwestiach kontroli nadzorczej wykonywania powierzonych zadań.

4. Rola Ministra i Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawowaniu ochrony nad dobrami kultury Ministerstwo – samo w sobie – nie ma samodzielnych zadań publicznych i odpowiadających im kompetencji, które są mu odgórnie powierzane. Strukturalnie rzecz ujmując, jest to urząd administracji 19 Przykładem może być J. Szreniawski, Administracja stosunków z zakresu kultury, sportu i turystyki, [w:] Prawo administracyjne Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, red. K. Sand, Warszawa 1979 a także inni znani teoretycy prawa administracyjnego z tego okresu to m.in. J. Starościak, W. Dawidowicz, M. Jaroszyński, J. P. Pruszyński, P. Dobosz. 49


Marika Gdowska

rządowej służący obsłudze właściwego w danym zakresie spraw podmiotu, jakim jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czyli naczelny organ administracji publicznej. Historia działalności ministerstwa wiąże się z przywoływanymi uprzednio aktami prawnymi z okresu II RP – powstało ono bowiem w 1919 r., chociaż nosiło ono wówczas inną nazwę. Obecnie do głównych zadań tego ministra, realizowanych przy pomocy osób zatrudnionych w ministerstwie można zaliczyć m.in.:20 a) w ykonywanie i koordynacja realizacji zadań wynikających z aktualnej polityki i potrzeb rządu w zakresie ochrony zabytków, przy czym sformułowanie to powinno odnosić się bardziej do „dóbr kultury” niż „zabytków”, b) inicjowanie działań na rzecz podtrzymania i upowszechniania tradycji narodowej i państwowej (pod pojęciem „tradycji” powinna kryć się także ochrona i kultywacja wszelkiego rodzaju obrzędów oraz folkloru – czyli dzieł niematerialnych, których ochrona normatywna wzbudza w doktrynie liczne kontrowersje). Nie da się jednak ukryć, że najwięcej uwagi poświęca się kwestiom dotyczącym ochrony zabytków w obliczu zagrożenia użyciem sił zbrojnych oraz na wypadek sytuacji kryzysowych. Plan ochrony zabytków na wypadek wskazanych okoliczności jest opracowywany na wniosek ministra odpowiedzialnego za dział kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Żyjemy w czasach względnego pokoju 20 Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 812 ze zm.: Dział kultura i ochrona dziedzictwa narodowego obejmuje sprawy rozwoju i opieki nad materialnym i niematerialnym dziedzictwem narodowym oraz sprawy działalności kulturalnej, w tym mecenatu państwowego nad tą działalnością, w szczególności w zakresie: 1) podtrzymywania i rozpowszechniania tradycji narodowej i państwowej; 2) ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 3) działalności muzeów; 4) miejsc pamięci narodowej, grobów i cmentarzy wojennych, pomników zagłady i ich stref ochronnych; 5) działalności twórczej, artystycznej, kultury ludowej i rękodzieła artystycznego oraz ich ochrony; 6) wydawnictw, księgarstwa, bibliotek i czytelnictwa; 7) edukacji kulturalnej; 8) wystaw artystycznych; 9) polityki audiowizualnej, w szczególności w zakresie prasy, radia, telewizji i kinematografii; 10) amatorskiego ruchu artystycznego, organizacji i stowarzyszeń regionalnych oraz społeczno-kulturalnych; 11) wymiany kulturalnej z zagranicą; 12) działalności widowiskowej i rozrywkowej. 50


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

na świecie, a tendencje w zakresie ochrony dóbr kultury wskazują, że być może w przyszłości część zadań ochronnych z powodzeniem będzie mogła być realizowana przez samych obywateli. Ze względu na powyższe wydaje się zatem, że współczesny model sprawowania ochrony zabytków przez rząd (skupienie się na możliwościach wystąpienia konfliktów zbrojnych i innych sytuacji niebezpiecznych) odbiega od współczesnych, dynamicznie zmieniających się „trendów”. Być może swego rodzaju „archaizm” w koncepcji ochrony dóbr kultury przez administrację rządową spowodowany jest wskazywaną już dwutorowością realizacji tejże ochrony (występowanie również samorządu terytorialnego). Władze samorządowe znajdują się bliżej mieszkańców danego obszaru, przez co postulaty ewentualnego powierzenia im pewnych kompetencji w zakresie sprawowanej ochrony dóbr kultury zdają się być bardziej realne do wykonania. Dostrzec jednak należy, że część zadań w zakresie ochrony dóbr kultury w stanach konfliktów wojennych i innych zagrożeń może zostać lepiej zrealizowana przez administrację rządową.

5. Ochrona dóbr kultury czy ochrona zabytków? Obowiązki administracji publicznej w zakresie ochrony dóbr kultury a rozbieżności definicji ustawowych W powyższych rozważaniach wskazane zostały przepisy ustawy zasadniczej, które związane są z problematyką ochrony dóbr kultury. Wśród nich znalazł się art. 5 Konstytucji RP, w którym ustawodawca nie posługuje się pojęciem „dobro kultury”, lecz zwrotem „dziedzictwo narodowe”. Określenie to wzbudzało liczne kontrowersje, gdyż w preambule Konstytucji wskazuje się na „chrześcijańskie dziedzictwo Narodu” – wątpliwości i spory dotyczyły tego, czy ochrona przysługuje również dobrom kultury niezwiązanym z religią chrześcijańską – a jak wiadomo, takie w Polsce również się znajdują. Doktryna stoi na stanowisku, iż ochrona przysługuje także dobrom niemającym walorów chrześcijańskich, które są jednak elementami dziedzictwa narodu polskiego21. 21 Wniosek taki można sformułować na podstawie poglądów B. Banaszaka; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 6. 51


Marika Gdowska

Kolejnym z uprzednio przywoływanych przepisów Konstytucji jest art. 6. Użyto w nim terminu „dobro kultury”. Z ust. 1 analizowanego artykułu wynika bezpośrednie odesłanie na grunt prawa administracyjnego, poprzez zobowiązanie władz publicznych do upowszechniania i zapewnienia równego dostępu do dóbr kultury. Obowiązek ten w konsekwencji implikuje konieczność ich ochrony, by mogły służyć kolejnym pokoleniom narodu polskiego przez długie lata22. W korelacji z obowiązkiem władz do upowszechniania dóbr kultury pozostaje prawo każdego do wolnego z nich korzystania, ugruntowane w art. 73 Konstytucji. Problem w administrowaniu systemem ochrony szeroko pojętych dóbr kultury może się pojawić w związku z mnogością określeń, jakimi posługują się akty prawne. Już sama Konstytucja wskazuje na „dziedzictwo narodowe” i „dobra kultury” – dalsze rozbieżności w nazewnictwie występują w aktach prawa międzynarodowego, których Polska w dużej mierze jest stroną, aczkolwiek katalog definicji pojęć i ich wzajemnych relacji w tak szerokim zakresie nie jest tematem niniejszego opracowania23. W celu próby zestawienia pojęć użytych w Konstytucji, warto odwołać się do nieobowiązującej już ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Zawarta tamże w art. 2 definicja „dobra 22 M. Jabłoński, Konstytucyjne gwarancje wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 565. 23 Na tzw. „dziedzictwo kulturalne” wskazuje chociażby Konwencja w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190; Oświadczenie Rządowe z dnia 30 września 1977 r. w sprawie uczestnictwa szeregu państw w Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji, Dz.U. 1977 nr 31 poz. 139; Oświadczenie Rządowe z dnia 14 września 1976 r. w sprawie ratyfikacji przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji, Dz.U. 1976 nr 32 poz. 191. 52


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

kultury” zdawała się konsumować pojęcie „dziedzictwa narodowego”, pozwalając na stwierdzenie, iż „dobra kultury” prezentują szerszy zakres elementów podlegających obligatoryjnej ochronie ze strony organów administracji publicznej. Nowa regulacja zawarta w u.o.z.o.z., powszechnie znany termin „dobro kultury” zastąpiła zwrotem „zabytek”. Wydawać by się mogło iż u.o.z.o.z., która zastąpiła ustawę z 1962 r. powinna, w celu pewnego rodzaju jej przedłużenia, regulować tożsamą materię. Tak jednak nie jest. Różnice legislacyjne widoczne są na tle przedmiotu regulacji obu aktów normatywnych, które nie są ze sobą w pełni kompatybilne. I tak, ustawa z 1962 r. ochroną obejmowała przedmioty materialne („dobra kultury”), które: a) były ruchome bądź nieruchome, b) były dawne lub współczesne, c) wyróżniały się wartością: historyczną, naukową lub artystyczną. Powyższe okoliczności musiały wpływać na to, że dzięki nim taki przedmiot wykazywał znaczenie dla dziedzictwa kulturowego. Obecnie obowiązująca regulacja za przedmiot ochrony („zabytek”) uznaje jedynie rzecz: a) ruchomą lub nieruchomą, b) będącą dziełem człowieka, c) będącą świadectwem minionej epoki bądź zdarzenia, d) której dalsze istnienie jest istotne dla społeczeństwa ze względu na wartość: historyczną, artystyczną lub naukową. Enumeratywne wyliczenie cech, jakie powinny charakteryzować zabytek (przedmiot zasługujący na ochronę przewidzianą w ustawie) sprawia, że dzieła nowe, a ważne dla społeczności, a także te o charakterze niematerialnym (np. praktykowanie obrzędów ludowych) nie podlegają ochronie normatywnej, choć zasługują na wsparcie ze strony państwa. Oczywiście ochrona nich może wynikać z innych regulacji ustawowych. Można pokusić się o analizę uregulowań u.o.z.o.z. w świetle art. 5 Konstytucji – czy ochraniając jedynie zabytki, władze publiczne czynią zadość nakazowi podejmowania działań, które zapewnią dbałość o dziedzictwo narodowe? Niewątpliwie zabytek jest tylko (zaledwie) częścią tegoż dziedzictwa. Wyłączenie spod ochrony chociażby wspomnianych już obrzędów, czy tradycji mogłoby zostać zakwalifikowane jako niezgodne z Konstytucją. Na koniec warto zwrócić uwagę, że niezależnie od terminologii konstytucyjnej oraz tej zawartej w u.o.z.o.z., eksponującej jedynie 53


Marika Gdowska

„zabytki” jako wartości prawnie chronione, ustawodawca w ustawie z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach nadal posługuje się pojęciem „dobro kultury”. Czy zestawiając przytoczoną ustawę z obowiązkami administracji publicznej w zakresie ochrony dóbr kultury należy wywieść, iż tylko muzea w świetle obecnych regulacji są władne i zobowiązane do ochrony dóbr kultury? Odpowiedź jest oczywiście negatywna. Obowiązek ten ciąży bowiem na wszelkiego rodzaju organizacjach do tego powołanych. Ponadto – o czym już była mowa – tendencje wskazują, że w przyszłości organy administracji publicznej zostaną odciążone przez zainteresowane podmioty niezwiązane z administracją państwową, czy samorządową.

Wnioski Można zatem stwierdzić, że organy administracji publicznej, realizując zadania z zakresu ochrony dóbr kultury, wykonują niezwykle odpowiedzialną działalność, która stanowi przejaw urzeczywistnienia pewnej części (kategorii) interesu publicznego. Trudności w jej urzeczywistnianiu stwarza sam ustawodawca, poprzez niejednokrotnie niejasne i rozbieżne regulacje prawne, które muszą być respektowane przy administrowaniu systemem ochrony dóbr kultury w taki sposób, by konstytucyjne nakazy dbałości o dziedzictwo narodowe zostały spełnione. Aby można było mówić o spójnym i sprawnie działającym systemie ochrony dóbr kultury w Polsce, ewentualne zmiany w pierwszej kolejności powinny nastąpić właśnie w sferze legislacyjnej – ustawodawca, którego racjonalność jest wartością domniemaną, powinien w swojej działalności wykazywać się tą przypisywaną mu nie tylko zwyczajowo cechą. Ponadto swoista „niechlujność terminologiczna” w danej dziedzinie prawa (w tym przypadku w obrębie materii poświęconej ochronie dóbr kultury) może spowodować, że zawarte w regulacjach instrumenty ochrony prawnej wskutek wzajemnych negatywnych i niespójnych relacji, mogą ulec osłabieniu. Dopiero po ustanowieniu najwyższych normatywnych aktów prawnych niebudzących zastrzeżeń konstrukcyjnych i merytorycznych, można oceniać prawidłowość działań organów powołanych do realizacji zadań nałożonych na nie przez adekwatne regulacje 54


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

prawne. Aktualnie, w polskim porządku prawnym istnieją pewne nieścisłości, rozważane raczej na poziomie doktrynalnym, aniżeli normatywnym, co nie znaczy, że w przyszłości nie powinny zostać dokonane zmiany „niwelujące” wszelkie wątpliwości, dotyczące zwłaszcza sfery definiowania pojęć. Organy administracji publicznej odpowiedzialne za ochronę dóbr kultury, zarówno na szczeblu centralnym, jak i terytorialnym, powinny zauważać zmieniające się potrzeby społeczeństwa w zakresie dostępu i sposobu korzystania z dóbr kultury. Podążanie za ustawicznymi zmianami tendencji w zakresie sposobu udostępniania ludności zgromadzonych dóbr kultury powinno implikować nowe kierunki aktywności publicznej zapewniające ich ochronę. Część administrowania systemem ochrony dóbr kultury, na wniosek zainteresowanych podmiotów niepublicznych, powinna zostać im przekazana, z zachowaniem przez organy administracji publicznej prawa do kontroli realizacji powierzonych zadań.

*** Słowa kluczowe: ochrona dziedzictwa narodowego, ochrona zabytków, zabytki Keywords: protection of national heritage, protection of monuments, monuments Streszczenie: Gałąź prawa administracyjnego to zespół norm prawnych mających na celu realizację dobra wspólnego, o szczególnych walorach dla społeczności. Taką szczególną wartość prezentują również dobra kultury. Ich ochrona jest zadaniem administracji publicznej. Cechą przesądzającą o tym, że organy administracji publicznej są gwarantami ochrony dóbr kultury, jest to, że przepisy poświęcone temu zagadnieniu znajdują odzwierciedlenie w klasycznej systematyce prawa administracyjnego – większość uregulowań dotyczących ochrony dóbr kultury umiejscowić można w tzw. materialnym prawie administracyjnym, jednak znaleźć można także unormowania o charakterze ustrojowym i proceduralnym.

55


Marika Gdowska

Obecnie konieczność zapewnienia dobrom kultury ochrony wynika z Konstytucji, jednak doniosłość takich działań dostrzegano o wiele wcześniej, czego dowodem jest bogata legislatura czasów II RP. Wyzwaniem stawianym przez aktualny rozwój na wszystkich płaszczyznach życia jest dla polskiego porządku prawnego i doktryny takie ukształtowanie problematyki ochrony dóbr kultury, by jednocześnie była skuteczna i bardziej liberalna, czego przykładem może być projekt delegacji zadań publicznych z zakresu ochrony dóbr kultury na podmioty niebędące organami administracji publicznej. Wyzwanie to jest o tyle trudniejsze, o ile obecnie obowiązujące regulacje komplikują kwestie definicyjne. Na organach administracji spoczywa konstytucyjny nakaz upowszechniania „dóbr kultury”, co pociąga za sobą konieczność ich ochrony. Z kolei ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje, iż z prawnej ochrony korzystają jedynie „zabytki”. Jak zatem w rzeczywistości wygląda administrowanie ochroną dóbr kultury w Polsce? Abstract: Administrative law should to accomplish common good which is especially important to society. For example cultural assets are very important value to us. Public administration has to protect it. Administrative law in Poland has got the three parts – about system, procedure and typical collection of regulations (called “material law”). The majority of the articles about cultural heritage protection is the subject of the material law. Actually, the necessity of the cultural heritage protection has the base in polish constitution. Problems with the cultural assets protection were well-known earlier – in II RP. Nowadays there are different challenges connected with the topic of cultural heritage protection. This protection should be more effective and liberal – the best example of this is a transfer of the tasks from public administration to parties who are normal people without relations with public matters. These challenges are harder than we think, because binding regulations often have various meanings the same words. The polish constitution constitutes that public administration has to promote the “cultural assets”, but the other hand the statute about protection 56


Administracyjnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury…

of the monuments from 2003 indicates that the “monuments” should be legal protect. Finally – how really administering of cultural assets looks like in Poland?

57


Rozdział IV Tomasz Jafra*

ROL A SAMORZĄDU TERY TORIALNEGO W ZAKRESIE O CHRONY I OPIEKI NAD ZABY TKAMI 1. Wprowadzenie poprzez odniesienie do pojęcia samorządu terytorialnego Ochroną zabytków jest dotknięta cała administracja rządowa i samorządowa. Samorząd terytorialny pełni zasadniczą rolę w przedmiocie ochrony i opieki zabytków. Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną, która samodzielnie wykonuje administrację publiczną. Wyposażony jest w materialne środki realizacji powierzonych mu zadań. Stanowi strukturę niezależną od aparatu państwowego, która posiada własne organy zarówno przedstawicielskie jak i wykonawcze, uprawnione do stanowienia prawa miejscowego. Ze względu na to, że samorząd terytorialny wykonuje administrację publiczną, to państwo zachowuje swoje uprawnienia nadzorcze nad powierzonymi zadaniami. Lokalna społeczność zamieszkująca określony obszar stanowi podmiot samorządu terytorialnego. Sama przynależność do związku samorządowego powstaje z mocy prawa przez fakt zamieszkiwania na obszarze określonej jednostki samorządu terytorialnego1. Art. 163 Konstytucji * Mgr, absolwent Uniwersytetu Łódzkiego, pracownik podstawowego szczebla jednostki samorządu terytorialnego, doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 1 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 216.


Rola samorządu terytorialnego…

Rzeczypospolitej Polskiej2 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zadania samorządu terytorialnego oprócz Konstytucji zostały określone w ustawach: o samorządzie gminnym3, o samorządzie powiatowym4, o samorządzie województwa5.

2. Najważniejsze zadanie gminy w przedmiocie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami Do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 9 u.s.g. należą sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Rolą przytaczanego przepisu jest przede wszystkim usunięcie wszelkich wątpliwości co do zakresu spraw należących do podstawowego szczebla jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z zasadą subsydiarności, a także wskazanie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jako spraw lokalnych6. Problematyka dotycząca ochrony i opieki nad zabytkami została uregulowana w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami7, w myśl tego ustawodawstwa ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: zabytki nieruchome; zabytki ruchome; zabytki archeologiczne. Ochronie mogą podlegać także nazwy 2  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 3 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1515, przywoływana dalej jako: u.s.g. 4 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1445. 5 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1392. 6 P. Chmielnicki, Efektywność prawnego determinowania relacji pomiędzy wojewódzkim konserwatorem zabytków a organami gminy. Wybrane zagadnienia, [w:] Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, P. Dobosz, K. Szepelak, W. Górny (współred. nauk.), Kraków 2015, s. 76. 7 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn..: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 59


Tomasz Jafra

geograficzne, historyczne lub tradycyjne nazwy obiektu budowlanego, placu, ulicy lub jednostki osadniczej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przewiduje się rozszerzenie przewidzianych w ustawie prawnych form ochrony zabytków o ministerialną Listę Skarbów Dziedzictwa, na którą w drodze decyzji administracyjnej będą umieszczane najcenniejsze ruchomości zabytkowe8. 2.1. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Dokonując dalszych rozważań w przedmiocie obowiązków gmin w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami należy wskazać, że wyłącznie od podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina, zależy odpowiednie zagospodarowanie otoczenia wokół zabytku, ponieważ właściwą formą ochrony zabytku jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (taka regulacja wynika z art. 19 u.o.z.o.z.). Przepis ten wskazuje nam jak ważne jest planowanie przestrzenne w kwestii ochrony zabytków, legislator w tym miejscu wskazuje także na ochronę krajobrazu, która pełni istotną rolę wokół danego dobra kultury. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym9 w sposób dość szczegółowy uregulowała problematykę ochrony zabytków w polityce przestrzennej gminy. Ustawodawca już w art. 1 ust. 2 pkt 4 wskazał potrzebę ochrony zabytków przy określaniu ładu przestrzennego gminy10. Sposób formułowania zapisów planu miejscowego w zakresie ochrony zabytków zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego11. 8 Zob. szerzej: P. Dobosz, Koncepcja Listy Skarbów Dziedzictwa w systemie prawa ochrony zabytków w Polsce, [w:] Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne, t. 2, Wokół problematyki prawnej ochrony zabytków i rynku sztuki, A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (współred.), Poznań 2013, s. 199–224. 9 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 199 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.p. 10 M. Rymer, Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2012, s. 75. 11 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587. 60


Rola samorządu terytorialnego…

Zgodnie z przepisami przytoczonego rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej winny zawierać określenie obiektów oraz terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzenne12. Dokonując dalszych rozważań w przedmiocie ochrony zabytków i zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że zasady ochrony zabytków są elementem obligatoryjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, jeśli na obszarze, który został objęty planem miejscowym, znajdują się zabytki, a w samym planie miejscowym nie dokonano określenia zasad ich ochrony, to działanie takie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości (wojewoda lub sąd administracyjny). W przypadku, kiedy na danym obszarze, który został objęty planem nie występują zabytki, nieokreślenie tych zasad jest całkowicie dopuszczalne13. W tym miejscu można sobie postawić pytanie: Czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczalny jest zapis: „na terenie planu nie występują zabytki podlegające ochronie”? Według mojej oceny jest to zapis niedopuszczalny, samo umieszczenie takiego sformułowania w dokumentacji planistycznej mogłoby skutkować unieważnieniem planu w przyszłości. 2.2. Gminne programy opieki nad zabytkami Innym bardzo ważnym zagadnieniem, jakie należy poruszyć w rozważaniach jest fakt, iż gminy powinny uchwalać programy opieki nad zabytkami (obowiązek ten został uregulowane w art. 87 u.o.z.o.z.). Organ uchwałodawczy gminy uchwalając program opieki nad zabytkami realizuje cele szczebla centralnego, które zostały określone w krajowym programie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Gminne programy opieki nad zabytkami są opracowywane co cztery lata, z realizacji programów organ wykonawczy gminy powinien co dwa lata przedstawiać sprawozdania radzie, które winny stanowić podstawę do sporządzania nowych programów. 12 M. Rymer, Ochrona…, s. 75. 13  Ibidem, s. 76. 61


Tomasz Jafra

Celem nadrzędnym programów jest poprawa stanu zachowania miejscowego środowiska kulturowego, zmniejszenie jego degradacji, a także uświadamianie potrzeb oraz zasad ochrony środowiska kulturowego wśród społeczeństwa zamieszkującego dany obszar. Zgodnie z art. 19 § 2 oraz art. 20 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji14, gmina jest organem egzekucyjnym decyzji wydawanych przez miejskich konserwatorów zabytków, a więc bierze odpowiedzialność za skuteczność decyzji nakazujących i zakazujących określonego działania, które stanowi zagrożenie dla zabytku nieruchomego i wartości w nim zapisanych. 2.3. Tworzenie parków kulturowych Istotne w przedmiocie opracowania jest również to, że rada gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, jest właściwa rzeczowo w zakresie ustanowienia parku kulturowego a także ochrony konserwatorskiej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 16–20 u.o.z.o.z.). W celu odpowiedniej realizacji zadań, które są związane z ochroną parku kulturowego, organ stanowiący gminy może powołać do życia jednostkę organizacyjną mającą na celu zarządzanie tym parkiem. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że park kulturowy, który przekracza granice gminy może być utworzony a także zarządzany, ale muszą być tutaj podjęte zgodne uchwały dwóch rad, na terenie których ma powstać ów park. Tworzenie parków kulturowych odgrywa kluczową rolę w zakresie ochrony sztucznego krajobrazu, celem parku nie jest ochrona przyrody przed człowiekiem, lecz chroni dzieła człowieka i natury przed nimi samymi15. 2.4. Dotacje Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zabytki są bardzo ważnym elementem rozwoju regionalnego, dlatego też problemy związane z ich ochroną winny być uwzględniane w dokumentacjach strategicznych. Organy stanowiące gmin, powiatów i sejmików województwa 14 Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1619 ze zm. 15  Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, P. Chmielnicki (red), Warszawa 2013, s. 149. 62


Rola samorządu terytorialnego…

posiadają kompetencje do udzielania dotacji na różnego rodzaju prace konserwatorskie, czy też roboty budowlane przy zabytku, który został wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 81 u.o.z.o.z zasady udzielania dotacji samorządowych określane są każdorazowo przez organ stanowiący w podejmowanej w tym zakresie uchwale. Podkreślić w tym miejscu należy, że uchwała ta nie stanowi jedynego punktu odniesienia dla tego rodzaju dotacji, gdyż w art. 81 u.o.z.o.z. znajduje się ogólne odesłanie do odrębnych przepisów, którymi w szczególności są: ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o finansach publicznych16, ustalające ogólne ramy udzielania dotacji przez władze samorządowe. Zasadniczym wyznacznikiem dla udzielenia dotacji jest uchwała budżetowa na dany rok, przyjmowana przez radę gminy, z której winna wynikać, wysokość środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie zadań w przedmiocie opieki nad zabytkami. Ma to kluczowe znaczenie przy podejmowaniu decyzji dotacyjnych, gdyż przepis art. 81 ust. 2 u.o.z.o.z. pozostawia władzom samorządowym dość dużą swobodę, dopuszczając tym samym pokrywanie w ramach dotacji celowych nawet do 100% wartości nakładów koniecznych na konkretne prace lub roboty17. 2.5. Gminna Ewidencja Zabytków Innym dość ważnym zadaniem gminy jest prowadzenie gminnej ewidencji zabytków, instytucja ta jest dość mocno krytykowana w doktrynie przedmiotu. Gmina jest zobowiązana do prowadzenia ewidencji zabytków, ewidencja ta winna stanowić kompletne i zawierające źródło wiedzy na temat zasobu zabytkowego znajdującego się na obszarze gmin (art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z.). Należy wspomnieć w tym miejscu, że oprócz gminnej ewidencji zabytków możemy wyróżnić: krajową ewidencję zabytków; wojewódzką ewidencję zabytków, ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich. Nowela u.o.z.o.z. zmieniła status prawny ewidencji zabytków, przed 16 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 885 ze zm. 17 Pismo z dnia 20 sierpnia 2008 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie, K-0542‒58/UG/08, Możliwość udzielenia dotacji na remont zabytkowego kościoła. Biul.RIOSzcz 2008/4/81. 63


Tomasz Jafra

nowelą ewidencja zabytków prowadzona była wyłącznie dla celów wewnętrznych, pozwalała ona na analizę i inwentaryzację istniejącej substancji kulturowej a samo sporządzenie karty ewidencyjnej obiektu zabytkowego mogło stanowić wynik kwerendy poprzedzającej formalne wszczęcie procedury w przedmiocie wpisu danego obiektu zabytkowego do rejestru zabytków. Samo założenie karty ewidencyjnej zabytku mogło również stanowić jedynie efekt prac dokumentacyjnych dokonanych w celu zachowania pamięci o obiekcie zabytkowym na użytek na przykład przyszłych badań. Samo umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków określonego obiektu w żadnym stopniu nie było podstawą do poddania nadzorowi konserwatorskiego danego zabytku. Natomiast obiekt ujęty w opisywanej ewidencji ochronie podlegał o tyle, o ile został ujęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego18. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że krajowa ewidencja zabytków opiera się na kartach ewidencyjnych zabytków, które zostały założone w ewidencjach wojewódzkich, natomiast ewidencje gminne bazują na zasobie wojewódzkich ewidencji zabytków – można zatem stwierdzić, że poszczególne ewidencje zabytków stanowią uzupełniający się system informacji19. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 21 u.o.z.o.z. ewidencja zabytków jest również podstawą do sporządzenia programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy, w regulacji tej można dopatrywać się jak duże znaczenie pełni ewidencja zabytków, mimo że nie została ona wymieniona przez legislatora wśród prawnych form ochrony zabytków. Wspomniany przepis kładzie duży nacisk na rolę ewidencji zabytków, wskazuje na ujęcie w ewidencji wszystkich zabytków znajdujących się na danym obszarze, niezależnie od tego czy zostały one wpisane do rejestru zabytków; ewidencja jest bazą kompletną, dlatego też została uznana przez ustawodawcę za podstawę sporządzenia programów opieki nad zabytkami20. 18 P. Antoniak, M. Cherka, Formy i sposób ochrony zabytków, [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, Warszawa 2010, s. 121–122. 19 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004, s. 45. 20  Ibidem, s. 44. 64


Rola samorządu terytorialnego…

2.6. Kompetencje władcze wojewódzkiego konserwatora zabytków Art. 96 ust. 2 u.o.z.o.z. wskazuje również, że zarówno gminy jak i powiaty, a także ich związki, mogą w drodze porozumień wykonywać część kompetencji władczych wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że porozumienie to stanowi przewidzianą prawem formę dekoncentracji administracji publicznej, podobnie jak w przypadku pełnomocnictwa administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sam efekt stosowania porozumienia zależy przede wszystkim od stopnia świadomości właściwych organów rządowej administracji terenowej21. 2.7. Prawo pierwokupu nieruchomości zabytkowej Legislator w art. 109 ust. 1 pkt. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami22 przewidział dla gminy prawo pierwokupu, wieczystego użytkowania w przypadku sprzedaży nieruchomości, która została wpisana do rejestru zabytków. Chciałbym zwrócić uwagę w tym miejscu, że ustawowe prawo pierwokupu przysługuje gminie jako odrębnej osobie prawnej, nie zaś jej organowi. Wspomniany przepis określa uprawnienia organów wykonawczych do samodzielnego wykonywania prawa pierwokupu, nie przewiduje w tym zakresie udziału innego organu gminy23. Organy wykonawcze gminy mogą wykonywać prawo pierwokupu w ramach środków finansowych, które wcześniej w budżecie gminy zostały przewidziane na ten cel24.

3. Zakończenie Rola samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jest bardzo doniosła. Efektywne wykonywanie przez 21 T. Bąkowski, administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007, s. 200. 22 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 782 ze zm. 23 Postanowienie SN z dnia 11 lipca 2012 r., II CSK 621/11, LEX nr 1228434. 24 Zob. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015. 65


Tomasz Jafra

jednostki samorządu terytorialnego omawianych w artykule zadań własnych ma istotne znaczenie dla właściwego zachowania zasobu zabytkowego, przyczynia się ponadto do rozwoju lokalnego. Podstawowe jednostki samorządu terytorialnego winny w sposób wyraźny kształtować świadomość ludzką w przedmiocie dziedzictwa kulturowego znajdującego się na obszarze, która jest zamieszkiwana przez określoną społeczność lokalną. Oczywiście nie ulega najmniejszej wątpliwości że w dużych miastach ochrona zabytków, dziedzictwa kulturowego wygląda zupełnie inaczej niż w małych wiejskich gminach.

*** Słowa kluczowe: samorząd terytorialny, ochrona zabytków Keywords: local government, protection of monuments Streszczenie: Artykuł wskazuje na istotną rolę samorządu terytorialnego w zakresie ochrony i opieki nad zabytkami. W pracy dokonano omówienia pojęcia samorządu terytorialnego, wskazano na najważniejsze zadania, jakie realizuje samorząd terytorialny ze szczególnym zwróceniem uwagi na samorząd gminny wynikające z ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Abstract: Article points to the important role of local government in the conservation and protection of monuments. The paper is a discussion of the concept of local government, it pointed out the most important tasks which it performs local government with particular emphasis on municipal government under the Law on Local Government and Law on the protection of monuments and care of monuments.

66


Rozdział V

Hanna Nowak*1

PR AWO BUD OWL ANE A O CHRONA NIERUCHOMOŚCI ZABY TKOWYCH Wstęp Ochrona nieruchomości zabytkowych jest ważnym zagadnieniem prawnym, z uwagi na to, że istnieją różne mechanizmy prawne tej ochrony, można jej poszukiwać nie tylko w prawie ochrony zabytków, lecz także w prawie budowalnym i prawie zagospodarowania przestrzeni. Stopień ochrony nieruchomości zabytkowej jest uzależniony od jej statusu w przepisach prawa ochrony zabytków, gdyż inaczej przedstawia się proces inwestycyjno-budowlany w stosunku do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie oznacza, to że nieruchomość niewpisana do tego rejestru jest pozostawiona bez ochrony. Ochrona zabytków nieruchomych jako dziedzictwa kulturowego jest ważną wartością wysoko cenioną przez ustawodawcę, pamiętać należy, iż dla równie ważną wartością wysoko cenioną jest ochrona prawa własności. Możliwy jest konflikt między tymi wartościami. Pamiętać należy, iż rozwiązania legislacyjne zawarte w przedstawionych aktach prawnych znacząco wpływają na wykonywanie prawa własności. W naszym prawie zostały zamieszczone ważne regulacje prawne pozwalające na zachowanie dla przyszłych pokoleń dorobku dziedzictwa kulturowego. Pojawia się pytanie czy te regulacje są wystarczające * Mgr, doktorantka w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.


Hanna Nowak

czy funkcjonują prawidłowo, czy ograniczenia nakładane na właściciela nieruchomości nie są zbyt daleko idące. Częstym widokiem są piękne niszczejące budynki i obiekty budowlane, które niszczeją bezpowrotnie. Gospodarowanie nieruchomościami zabytkowymi wymaga nakładów środków finansowych, czasu, wiedzy z zakresu historii, historii sztuki, architektury, a tego często brakuje właścicielom nieruchomości, a także wykonawcom prac budowlanych. Gdyby nie było mechanizmów ochronnych, nie byłoby możliwe zachowanie dorobku architektury lat minionych. Nie zawsze można odtworzyć wadliwe przebudowany obiekt budowlany.

1. Pojęcie nieruchomości w prawie cywilnym Pojęcie nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny1, zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z przepisu tego wynika, że naszemu prawu są znane trzy rodzaje nieruchomości: nieruchomości gruntowe (zwane gruntami), nieruchomości, które można nazwać budynkowymi oraz części budynków będące lokalami-nieruchomości lokalowe2. Części powierzchni ziemskiej odpowiadającej treści przepisu art. 46 §1 k.c.3 stanowią zawsze rzeczy nieruchome, a budynki i ich części tylko wtedy gdy przepis szczególny tak stanowi. Jeżeli taki wyjątek nie jest przewidziany, budynek stanowi część składową nieruchomości gruntowej. 1 Tekst. jedn.: Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm., przywoływany dalej jako: k.c. 2 J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 19. 3 P. Dobosz stwierdza, że: Zawarta w art. 46 § 1 definicja nieruchomości ma istotne znaczenie dla zdefiniowania nieruchomości zabytkowej, która jest kategorią pojęciową teorii prawa administracyjnego. Zob. P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 554. 68


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

Nieruchomościami budynkowymi są budynki trwale z gruntem związane, które na podstawie przepisów szczególnych nie są częściami składowymi nieruchomości gruntowej, lecz stanowią odrębny od niej przedmiot własności4. Nieruchomość budynkowa, jako odrębna od gruntu własność może powstać5, w przeciwieństwie do nieruchomości lokalowej, tylko na podstawie normatywnej, a więc wyłącznie na podstawie szczególnego przepisu prawnego określającego taki status prawny budynku oraz relację tego prawa do prawa nieruchomości, na której budynek został wybudowany. Podstawowym wymaganiem, jakie stawia k.c. dla powstania odrębnej własności budynku, jest jego trwale związanie z gruntem (połączenie musi być dokonane w sensie fizycznym nie tylko gospodarczym)6, co oznacza, że definicji kodeksowej nie odpowiadają budynki tymczasowe, które według przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. prawo budowlane7 są budynkami przeznaczonymi do czasowego użytku w okresie krótszym niż czas ich technicznej trwałości, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, a także niepołączone trwale z gruntem. W obecnym stanie prawnym odrębną własność na podstawie przepisów szczególnych mogą stanowić m.in. następujące budynki:8 1. wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gminy (związku gmin) przez wieczystego użytkownika lub nabyte przez niego; 2. przekazane na własność rolniczej spółdzielni produkcyjnej wraz z gruntem zabudowanym Skarbu Państwa, oddanym w użytkowanie wieczyste oraz wzniesione na takim gruncie przez tę spółdzielnię, a także wzniesione przez nią na gruncie stanowiącym wkład gruntowy; 3. znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego) i pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej. 4 S. Rudnicki, Własność nieruchomości, Warszawa 2008, s. 76. 5  Ibidem. 6  Ibidem, s. 76–77. 7 Tekst. jedn.: Dz.U. 2013 poz. 1409 ze zm., przywoływana dalej jako: u.Pr.bud. 8 S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego księga pierwsza część ogólna, Warszawa 2006, s. 189–191. 69


Hanna Nowak

Pozostałe budynki, które nie stanowią odrębnej własności są częścią składową gruntu w myśl przepisów art. 47 i 48 k.c. Z punktu widzenia wpływu prawa budowlanego na ochronę zabytków nie ma znaczenia to, czy nieruchomość budynkowa stanowi przedmiot odrębnej własności, czy też budynek jest częścią składową gruntu.

2. Pojęcie nieruchomości w prawie administracyjnym Moim zdaniem przy omawianiu znaczenia pojęcia nieruchomości w prawie administracyjnym należy odwołać się do definicji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami9. W art. 4 pkt u.g.n. została zamieszczona definicja nieruchomości gruntowej, przez którą należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Nieruchomości gruntowe (w tym budynkowe i lokalowe) dzielą się na: 1. stanowiące własność Skarbu Państwa; 2. stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego; 3. niebędące przedmiotem własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Definicje zamieszczone w art. 4 u.g.n. mogą być stosowane w innych aktach prawnych, o ile10 nie narusza to funkcjonalnej wykładni tych aktów prawnych. Co do zasady definicje znajdują zastosowanie w obszarze gospodarki nieruchomościami, ale poprzez stosowanie przepisów u.g.n. obok innych aktów prawnych, w sposób zgodny z przepisem art. 1 ust. 2 u.g.n. Powyższe definiowanie służy11 normatywnemu odróżnieniu nieruchomości gruntowej od nieruchomości budynkowej. Definicja nieruchomości gruntowej nie stanowi12 nowego pojęcia w zakresie prawa cywilnego, natomiast konsoliduje na potrzeby gospodarki nieruchomościami treści normatywne wynikające z art. 46–49 k.c. Z definicji nieruchomości gruntowej zawartej w u.g.n. 9 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 782 ze zm., przywoływana dalej jako: u.g.n. 10 M. Wolanin, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 21. 11  Ibidem. 12  Ibidem, s. 22. 70


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

wynika13 powielenie w niej klasycznej definicji nieruchomości zawartej w art. 46 k.c. z uwzględnieniem art. 47–49 k.c. jako obejmującej grunt i wszystkie jego części składowe, przez co części te stanowią przedmiot tego samego prawa, które przysługuje danemu podmiotowi do gruntu. Charakterystyka nieruchomości w kontekście przepisów działu II u.g.n. prowadzi do następujących wniosków14: 1. w przepisie ustawy użyto pojęcia nieruchomość, należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową (zarówno zabudowaną jak i niezabudowaną), a także nieruchomości budynkowe lub lokalowe, jeżeli z mocy szczególnego przepisu mogą stanowić przedmiot odrębnej własności; 2. w przepisie ustawy użyto pojęcia nieruchomość gruntowa, należy przez to rozumieć tylko nieruchomość gruntową zabudowaną jak i niezabudowaną; 3. przepisy działu II u.g.n. regulują prawne formy gospodarowania (zarządzania, korzystania, rozporządzania) nieruchomościami gruntowymi, budynkowymi, lokalowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

3. Pojęcie budynku w prawie cywilnym i prawie administracyjnym Budynek w prawie cywilnym może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności tylko wtedy, gdy tak postanowi ustawodawca, w pozostałym zakresie budynek jest częścią składową gruntu w myśl art. 47–48 k.c. Pamiętać należy, że prawo cywilne wymaga trwałego połączenia budynku z gruntem. Dla dalszych rozważań konieczne będzie zasięgnięcie do definicji zamieszczonych w ustawie prawo budowlane. Przepis art. 3 pkt 1 powołanej ustawy zawiera definicję obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami; c) obiekt małej architektury. Definicja budynku jest zamieszczona w art. 3 pkt 2 ustawy u.Pr.bud., zgodnie z którym przez budynek należy rozumieć taki 13  Ibidem. 14 G. Bieniek, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2011, s. 66. 71


Hanna Nowak

obiekt budowlany, który jest trwale z gruntem związany, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Termin obiekt budowlany odgrywa zasadniczą rolę w u.Pr.bud., z brzmienia przepisu art. 3 pkt 1 wynika, że wyliczenie ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowalny możemy zaliczyć do którejś z wymienionych kategorii15. W tym sensie odrębną kategorią obiektów budowlanych nie są tymczasowe obiekty budowlane, są one odmianą obiektów budowlanych, wyodrębnioną ze względu na pewne specyficzne cechy, wobec czego w kategorii budynków, budowli, obiektów małej architektury mogą mieścić się takie, które spełniają te cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi16. Stosownie do art. 3 pkt 1 lit a u.Pr.bud. obiektem budowlanym nie jest sam budynek, ale taki budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi17. Ustawodawca przy tworzeniu definicji pojęcia wyróżnił ważne elementy konstrukcyjne tj. dach, fundamenty, przegrody budowlane, które w wystarczający sposób definiują tę kategorię obiektów budowlanych. A contrario można przyjąć, że budynek lub budowla bez niezbędnych instalacji i urządzeń technicznych stanowi część obiektu budowlanego18. Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który spełnia następujące warunki:19 1. jest trwale związany z gruntem; 2. jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych; 3. posiada fundamenty i dach. Oznacza to, że obiekt budowlany zaprojektowany i wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów, dachu, niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w powołanym przepisie warunkom i nie może być uznany za budynek 20. Definicja budynku zamieszczona w u.Pr.bud. ma za zadanie wskazanie tych 15 Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 40. 16  Ibidem, s. 41. 17  Ibidem. 18  Ibidem, s. 42. 19  Ibidem. 20  Ibidem, s. 42–43. 72


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

cech konstytutywnych budynków, które je wyróżniają spośród innych obiektów budowlanych21. Porównując pojęcia budynku w prawie cywilnym i administracyjnym należy zauważyć, że wspólną cechą jest wymóg „trwałego związania z gruntem”, a połączenie musi być dokonane w sensie fizycznym, a nie tylko gospodarczym. Prawo publiczne – prawo budowlane podaje liczne szczegółowe wymogi odnoszące się do budynków oraz innych kategorii obiektów budowlanych, wynika to z tego, że ten dział prawa określa tryb i warunki wykonywania szeroko rozumianych robót budowlanych. Prawo prywatne – prawo cywilne zajmuje się problematyką statusu nieruchomości, obrotu nimi.

4. Nieruchomość zabytkowa Wyrażanie „nieruchomość zabytkowa” występuje zarówno w języku potocznym i języku prawniczym22, jest to pojęcie węższe w stosunku do pojęcia nieruchomości zdefiniowanego w art. 46 § 1 k.c. Cech nieruchomości zabytkowej należy poszukiwać w obrębie norm prawa publicznego i pomocniczo w obrębie norm prawa prywatnego23. Definicja nieruchomości zawarta w art. 46 § 1 k.c. została inkorporowana24 do przestrzeni prawa publicznego w zakresie zdefiniowanymi ustaleniami prawa publicznego, a także definicja zamieszczona w k.c. ma istotne znaczenie dla zdefiniowania nieruchomości zabytkowej, które jest kategorią prawa administracyjnego. Możliwe są dwa sposoby definiowania nieruchomości zabytkowej: szerokie i wąskie25. Przez nieruchomość zabytkową definiowaną wąsko26 należy rozumieć zabytek nieruchomy zdefiniowany w art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 u.o.z.o.z.27 Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami przez 21  Ibidem, s. 44. 22 P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa..., s. 548–549. 23  Ibidem, s. 549. 24  Ibidem, s. 552–554. 25  Ibidem, s. 554–558. 26  Ibidem, s. 554–555. 27 Tekst. jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 73


Hanna Nowak

zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości. Natomiast przy definiowaniu pojęcia nieruchomości zabytkowej w ujęciu szerokim nieruchomością zabytkową jest28 nieruchomość chroniona normami prawa ochrony zabytków zawartymi zarówno w źródłach prawa administracyjnego, jak i formach działania administracji publicznej np. uznanie danego obszaru za pomnik historii, obszar objęty parkiem kulturowym, las wpisany do rejestru zabytków, nieruchomość objęta ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej pracy zasadnicze znaczenie ma nieruchomość zabytkowa rozumiana wąsko, czyli jako zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 w zw. z art. 9 u.o.z.o.z.

5. Zastosowanie ogólnych przepisów Prawa budowalnego do nieruchomości zabytkowych Moim zdaniem rozważania należy zacząć od przepisów ogólnych tj. art. 2, art., 4, art. 5 u.Pr.bud., gdyż przepisy te wyznaczają ogólne ważne zasady prac budowlanych. Należy ustalić jaki jest zakres znaczeniowy powołanych wyżej przepisów ustawy prawo budowlane, a także jakie ma to skutki w odniesieniu do nieruchomości zabytkowych. W art. 2 ust. 2 u.Pr.bud. ustawodawca postanowił, że przepisy tego aktu prawnego nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności: 1) prawa geologicznego i górniczego w odniesieniu do obiektów budowlanych zakładów górniczych; 2) prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych; 3) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten przywołuje trzy ważne akty prawne rangi ustawowej, których zakresy są częściowo zbieżne z przepisami ustawy Prawo budowlane, 28 P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa..., s. 558–559. 74


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

zastosowanie zwrotu „w szczególności” przemawia za tym, aby uznać że jest to wyliczenie przykładowe29. W omawianej sytuacji zachodzi zbieg norm ustawy prawo budowlane oraz u.o.z.o.z. Racjonalny ustawodawca powinien wskazać sposób rozwiązania zbiegu norm przez wyraźne wskazanie, czy należy stosować jedną ustawę, czy też należy stosować obydwa akty prawe łącznie. Zauważyć należy, iż treść przepisu art. 2 ust. 2 u.Pr.bud. nie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było wyłączenie w odniesieniu do nieruchomości zabytkowych stosowania przepisów tej ustawy. Z drugiej strony nie zostało wprost powiedziane przez ustawodawcę, że przepisy prawa budowlanego stosuje się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem przyjąć, że przepisy odrębne np. u.o.z.o.z. wyłączają stosowanie przepisów u.Pr.bud. Można przyjąć, że przepis ten ma funkcję informacyjną i oznacza, że30 u.Pr.bud. nie jest jedynym aktem prawnym, który zawiera regulacje odnoszące się do spraw budowlanych. Nie rozstrzyga natomiast tego, czy31 przepisy ustawy będą miały zastosowanie do spraw wskazanych w postępowaniach odrębnych, a jeżeli tak to w jakim zakresie, czy na zasadzie wyłączności, czy obok regulacji zawartych w aktach odrębnych. W odniesieniu do u.o.z.o.z. stwierdzić należy, iż przepis art. 2 ust. 2 u.Pr.bud. nie dotyczy wszystkich nieruchomości zabytkowych, gdyż ustawodawca zawęził tę kategorię do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zakresem przepisu art. 2 ust. 2 u.Pr.bud. są objęte wyłącznie te nieruchomości i budynki, które zostały wpisane do rejestru zabytków na zasadzie art. 7 u.o.z.o.z na podstawie znajdującej się w obrocie decyzji administracyjnej o wpisie do rejestru zabytków oraz te nieruchomości i budynki, które zostały objęte ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania 29 Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane..., s. 26. 30  Ibidem, s. 26–27. 31  Ibidem, s. 27. 75


Hanna Nowak

przestrzennego, a razie braku planu miejscowego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W art. 4 u.Pr.bud. została zamieszczona ważna regulacja prawa, zwana zasadą wolności budowlanej. Przepis mówi, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wolność budowlana jest publicznym prawem podmiotowym o znaczeniu wolnościowym32. Każdy komu przysługuje to prawo, może dowolnie kształtować swoje zachowania w obrębie strefy objętej tą wolnością33. Uprawnieniom jednostki odpowiada obowiązek państwa i innych podmiotów posiadających władztwo publiczne powstrzymania się od ingerencji w sferę przysługującego jednostce prawa34. Wszelkie ograniczenia wolności muszą być ustanowione wyraźnie, gdyż istnieje domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi35. Wolność budowlana posiada aspekt zarówno cywilnoprawny, jak i administracyjnoprawny. W sferze prawa cywilnego wyraża się on w możliwości korzystania z prawa własności nieruchomości36. W sferze prawa publicznego pozwala na kierowanie roszczeń wobec administracji publicznej, polegających na żądaniu zaniechania nieuprawnionej ingerencji w prawo podmiotowe inwestora37. Prawo zabudowy, tak jak prawo własności, nie ma charakteru absolutnego, podlega ograniczeniom. Zatem ingerencja organów administracji w zasadę wolności budowlanej musi być przewidziana przez ustawy, zwłaszcza przez przepisy prawa budowlanego, ograniczeń tych nie można domniemywać. 32  Ibidem, s. 91. Zob. także W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012. 33 P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa..., s. 91. 34  Ibidem. 35  Ibidem, s. 92. 36  Ibidem. 37  Ibidem. 76


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

Przepis art. 5 ust. 1 u.Pr.bud. stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając m.in. ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Określenie „przepisy” należy rozumieć szeroko jako przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych do ustawy, innych aktów prawnych rangi ustawowej, rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw, aktu prawnego rangi podustawowej – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulujących wymogi odnoszące się do obiektów budowlanych38. Naruszenie zasad wynikających z art. 5 u.Pr.bud. oraz przepisów odrębnych, do których ten przepis odsyła, skutkuje wystąpieniem sankcji prawnych określonych przez tę ustawę np. art. 50 ust. 1 pkt 4. Kolejnym ważnym przepisem u.Pr.bud. jest art. 5 ust. 7, który mówi, że przepisów ust. 3–6 art. 5 nie stosuje się do budynków podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten przewiduje zapewnienie w procesie projektowania i budowy ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną konserwatorską39. W procesie projektowania i budowy należy uwzględnić ochronę zabytków już wpisanych do rejestru zabytków oraz ochronę obiektów wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie jest jasne jaki jest stosunek norm prawa budowlanego do zabytków, które nie zostały wpisane do rejestru zabytków, a które spełniają wymogi pozwalające na ich wpisanie do rejestru zabytków40. Zauważyć należy, iż w odniesieniu do nieruchomości zabytkowych mamy do czynienia z dwoma kategoriami: 1) nieruchomości zabytkowe wpisane do rejestru zabytków podlegające regulacji art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 7 u.Pr.bud.; 2) nieruchomości zabytkowe spełniające materialnoprawne przesłanki wpisania do rejestru zabytków, do tego rejestru nie wpisane. 38  Ibidem, s. 125. 39  Ibidem, s. 130. 40  Ibidem. 77


Hanna Nowak

Można przyjąć, że obowiązek ochrony dóbr kultury, w tym zabytków nakłada na uczestników procesu budowlanego uwzględnienia wynikających stąd konsekwencji41. W wyroku z dnia 9 lutego 2006 r.42 sygn. II OSK 494/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ochrona zabytków jako dóbr kultury chronionych konstytucyjnie ma pierwszeństwo przed prawem właściciela do zabudowy własnej nieruchomości, w tym wynikającej z prawa budowlanego. Uregulowania prawne ustawy o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami, w tym również chroniące zabytki kwalifikujące się do wpisania do rejestru zabytków, powinny być brane pod uwagę nie tylko w postępowaniach podejmowanych na podstawie powołanej ustawy, ale również prowadzonych na podstawie prawa budowlanego. W powołanym orzeczeniu43 NSA stwierdził, że uprawnienie uzyskane na podstawie ustawy – prawo budowlane nie może ograniczać, a tym bardziej pozbawiać ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę nowego obiektu ma właśnie na celu niedopuszczenie do zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza iż już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom44 wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Pamiętać należy, że orzeczenie NSA dotyczyło ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury45 i zapadło w opisanym w uzasadnie41  Ibidem. 42 E-CBOSA, opublikowany także w: „Nieruchomości”, 2006, Nr 6, s. 13. Zob. także: Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane..., s. 130–131. 43 LEX nr 196698. 44 W kwestii sposobu pojmowania i zakresu pojęcia „sprawiedliwość międzypokoleniowa; zob. P. Dobosz, Sprawiedliwość międzypokoleniowa w prawie administracyjnym, [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak (współred. nauk.), Warszawa 2015, s. 80–97. 45 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa 78


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

niu stanie faktycznym. Moim zdaniem przy takim sformułowaniu przepisów art. 2 ust. 2 , art. 5 ust. 7 u.Pr.bud. przy uwzględnieniu wykładni językowej przepisów, nie można wyciągnąć wniosku, że ochrona zabytków ma zawsze pierwszeństwo przed prawem własności i wolnością budowlaną. Należy mieć na uwadze to, że prawo własności podlega ochronie także w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.46 Nabywca nieruchomości działa bowiem w zaufaniu do treści księgi wieczystej i nie powinien być zaskakiwany tym, że wymaga się od niego spełnienia także warunków przewidzianych w u.o.z.o.z. skoro dana nieruchomość do rejestru zabytków nie została wpisana nie została, a nie zostało w ogóle wszczęte postępowanie, obiekt nie jest też ujęty w gminnej ewidencji zabytków, plan miejscowy w ogóle nie wskazuje, że na terenie gminy znajdują się zabytki. Poza tym nie każdy ma odpowiednią wiedzę pozwalającą ocenić, czy nabyta nieruchomość spełnia materialne przesłanki do wpisanie jej do rejestru zabytków. Jednak orzeczenie to jest bardzo ważne w zbliżonych do opisanych w uzasadnieniu orzeczenia stanach faktycznych, gdyż pozwala ustalić hierarchię wartości. Właściciel i użytkownik nieruchomości, które spełnia materialnoprawne przesłanki do wpisania do rejestru zabytków powinien liczyć się z tym, że zachodzi kolizja między dobrami chronionymi, a niekiedy pierwszeństwo będzie należało do ochrony dziedzictwa kulturowego. Co innego, gdy mamy do czynienia z obiektem, którego cechy indywidualne jednoznacznie wskazują, że budynek ma charakter zabytkowy. Taki pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1994 r. sygn. I SA 1653/93, w którym wskazano, że Ustawodawca (…) poddał ochronie nie tylko obiekty, które w sposób formalny (wpis do rejestru zabytków) zostały uznane za zabytek, ale i te, które faktycznie są zabytkami. Pojęcie o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 46 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 79


Hanna Nowak

„oczywistości” zabytkowego charakteru obiektu powinno wypływać z jego cech indywidualnych, które jednoznacznie wskazują, iż jest to zabytek w rozumieniu art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Musi to być takie nagromadzenie jego cech, które łącznie wskazują na charakter zabytkowy47.

6. Udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-budowlanym Należy spróbować odpowiedzieć na pytanie, w jaki sposób przepisy dotyczące ochrony zabytków wpływają na proces inwestycyjno-budowlany, a także czy i w jaki sposób wojewódzki konserwator zabytków może wpływać na proces inwestycyjno-budowalny w odniesieniu do nieruchomości spełniających cechy zabytku, ale nieobjętych ochroną. Zacząć wypada od przedstawienia rozważań na temat art. 36 u.o.z.o.z. Przepis art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. wskazuje w jakich sytuacjach jest wymagane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast art. 36 ust. 8 przewiduje, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami u.Pr.bud. Przepis art. 36 ust. 1 i 8 u.o.z.o.z. należy interpretować łącznie z przepisem art. 2 ust. 1 tej ustawy, który wyraźnie wskazuje, że ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, o ochronie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. Przepis art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. dotyczy zabytków wpisanych do rejestru zabytków stosownie do przepisu art. 7 tej ustawy. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowalnych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie 47 ONSA-OZ 1997/2/11. Wyrok ten nie został zamieszczony w bazie e-CBOSA. Przywołuje go natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 138/14, e-CBOSA. 80


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami u.Pr.bud.48 Pozwolenia wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku, jednak49 podobnie jak np. w prawie wodnym, pozwolenie wymagane na mocy przepisów szczególnych musi być uzyskane obok pozwolenia na budowę, a nie w jego zastępstwie. Objęcie określonego obiektu budowlanego rejestrem zabytków nie wyłącza go spod działania u.Pr.bud.50 W wyroku z dnia 30 października 2003 r. I SA 113/02, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że objęcie określonego obiektu budowlanego rejestrem zabytków nie wyłącza go spod działania przepisów u.Pr.bud.51 Pamiętać należy też o przepisie art. 47 u.o.z.o.z., stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wznowić postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1, a następnie zmienić je lub cofnąć, w drodze decyzji, jeżeli w trakcie wykonywania badań, prac, robót lub innych działań określonych w pozwoleniu wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku. Można stwierdzić, że przepisy prawa materialnego, czyli u.o.z.o.z., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym52, u.Pr.bud. powierzają wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do realizacji wiele kompetencji związanych z procesem inwestycyjno-budowalnym, przez który należy rozumieć: ustalanie przeznaczenia terenów pod zabudowę, przygotowanie inwestycji do realizacji, realizację inwestycji budowlanej, przystąpienie do użytkowania wybudowanych obiektów, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych53. 48 Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane..., s. 33. 49  Ibidem. 50  Ibidem. 51 LEX nr 149527. 52 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 199 ze zm., przywoływana dalej jako: u.p.z.p. 53 T. Bąkowski, Udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-budowlanym oraz w innych postępowaniach związanych ze zmianą przeznaczenia lub zagospodarowania nieruchomości, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014, s. 286. 81


Hanna Nowak

W odniesieniu do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a które spełniają przesłanki stosownego wpisu, stosownie do art. 46 ust 1 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Powołany wyżej przepis można uznać za samodzielną podstawę prawną do podjęcia określonych w nim czynności procesowych, który niesie za sobą doniosłe konsekwencje o charakterze materialnoprawnym w szeroko rozumianej płaszczyźnie procesu inwestycyjno-budowlanego54. Przepisy prawa budowlanego, urzeczywistniając realizację zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków, wyposażają ten organ w kompetencje związane z podejmowaniem węzłowych rozstrzygnięć określonych w przepisach art. 9, 39, 67 u.Pr.bud.55 Przepis art. 9 u.Pr.bud. dotyczy tzw. odstępstwa od stosowania przepisów techniczno-budowlanych. Należy do wniosku dołączyć pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską. Wprowadzenie tak złożonej konstrukcji nie jest typowym zabiegiem legislacyjnym, gdyż generalnie zajęcie stanowiska polegające na wydaniu opinii nie jest traktowane jako wiążące przez organ właściwy do załatwienia sprawy w drodze decyzji56. W omawianym przypadku opinia nie dotyczy bezpośrednio końcowego rozstrzygnięcia (którym, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.Pr.bud., jest postanowienie), ale wniosku o udzielenie upoważniania do wydanie takiego rozstrzygnięcia57. Opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków musi mieć charakter pozytywny, czyli akceptujący zasady odstępstwa58. Do opinii nie ma zastosowania przepis art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego59. Jest to szczególne 54  Ibidem. 55  Ibidem, s. 294. 56  Ibidem. 57  Ibidem. 58 Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane…, s. 181. 59 Tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., przywoływana dalej jako: k.p.a. 82


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

postępowanie i nie ma podstaw prawnych do odrębnego zaskarżenia stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto ustawa jak i orzecznictwo wskazują jednoznacznie, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę60. Z kolei art. 39 ust. 1 u.Pr.bud. uzależnia wydanie pozwolenia na budowę, dotyczycącego prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, od uzyskania pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja administracyjna wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest orzeczeniem wstępnym warunkującym możliwość udzielenia pozwolenia na budowę 61. Jeżeli chodzi o obiekty budowlane niewpisane do rejestru zabytków, ale ujęte w gminnej ewidencji zabytków, to zgodnie z art. 39 ust. 3 u.Pr.bud. pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Jest to uzgodnienie konserwatorskie, do którego stosuje się przepis art. 106 k.p.a. Negatywne stanowisko konserwatora zabytków (w formie postanowienia)62 uniemożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę albo rozbiórce w odniesieniu do takiego obiektu lub obszaru. Ponadto powstaje konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest stosunek omawianego przepisu do art. 36 a u.Pr.bud., można przyjąć, że nawet nieistotne odstąpienie od projektu będzie wymagało63 ponowienia czynności przed wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zasadne jest przywołanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. II SA/KR 648/1364, w którym wskazano, że czym innym jest wpisanie bądź dane60 Z. Niewiadomski, T. Asman, [w:] Prawo budowlane…, s. 187. 61 T. Bąkowski, Udział wojewódzkiego konserwatora…, s. 286. 62 J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Prawo budowlane…, s. 482. 63  Ibidem, s. 483. 64 LEX nr 1370809. 83


Hanna Nowak

go obiektu, bądź obszaru, na którym ten obiekt się znajduje do rejestru zabytków, a czym innym wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków. Inne są też procedury przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do takich obiektów, a w konsekwencji procedury zmierzające do legalizacji prac budowlanych na tego typu obiektach wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W pierwszym przypadku (przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) wymagana jest decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W drugim przypadku (obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków) uzgodnienie z nim prac objętych zamiarem budowlanym. W konsekwencji procedura legalizacyjna w pierwszym przypadku wymagała będzie decyzji konserwatorskiej a w drugim uzgodnienia konserwatorskiego. Istotnym przepisem z punktu widzenia omawianej tematyki jest przepis art. 67 u.Pr.bud., który przewiduje odmienne traktowanie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych, które nie zostały do rejestru wpisane a zostały objęte ochroną konserwatorską. Przepis art. 67 ust. 1 u.Pr.bud., który reguluje przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nie ma zastosowania do obiektów wpisanych na listę zabytków. Uznać należy, że dopiero prawomocne skreślenie obiektu budowlanego z rejestru zabytków przesądza o tym, że przestaje on być zabytkiem i otwiera możliwość ubiegania się o pozwolenia na zasadach ogólnych tj. zgodnie z przepisami prawa budowlanego65. Natomiast w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wydaje decyzję po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Niezajęcie przez ten organ w terminie 30 dni stanowiska, jest uważane za uzgodnienie. Jeżeli dany obiekt budowlany został wykreślony z rejestru zabytków, nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie został ujęty w gminnej ewidencji zabytków 65 J. Dessoulavy-Śliwiński, [w:] Prawo budowlane…, s. 482. 84


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

zastosowanie do postępowania w sprawie rozbiórki znajduje przepis ogólny z art. 67 ust. 1 u.Pr.bud. Ważnymi aspektami działania czynnego wojewódzkiego konserwatora zabytków, które także wpływają znacząco na proces budowlany, są czynności związane z nadzorem konserwatorskim, w tym decyzja o wstrzymaniu prac konserwatorskich.

7. Wpływ decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie prawa własności Prawo własności nie jest prawem absolutnym, podlega ograniczeniom na co wskazuje przepis art. 140 k.c. Decyzje wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powodują ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa. Ochronie podlega nie tylko sam zabytek nieruchomy, lecz również jego otoczenie. Potrzeba ochrony zabytków wymusza ograniczenia w prawie własności, które obejmują66 nie tylko sferę non facere i pati, lecz również obowiązki pozytywnego działania odnoszące się do korzystania z rzeczy w sferze ius utendi et fruendi jako powinność nałożoną na właściciela w interesie publicznym. Jako przykład można wskazać nakazanie przywrócenia zabytku do najlepszego stanu przez usunięcie stolarki PCV i zamontowanie okien drewnianych według wzoru historycznej stolarki67. Decyzje wojewódzkiego konserwatora zabytków nakładają na właścicieli obowiązki i ograniczają uprawnienia. Wykonywanie prawa własności nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków musi odbywać się w granicach wyznaczonych przez u.o.z.o.z. (np. art. 25 tej ustawy). Moim zdaniem ważnym rozwiązaniem legislacyjnym jest to, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków podlega wpisaniu do działu trzeciego księgi wieczystej, dzięki temu możliwa jest ochrona praw osób trzecich, potencjalnych nabywców, którzy z uwagi na powszechny dostęp do treści księgi wieczystej, nie mogą zasłaniać 66 B. Ruszkiewicz, Wpływ decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie własności zabytków nieruchomych, [w:] Prawo ochrony zabytków…, s. 321. 67  Ibidem. 85


Hanna Nowak

się tym, że nie wiedzieli, że dana nieruchomość jest zabytkowa. Kolejną konsekwencją wpisu w księdze wieczystej jest to, że gminie w myśl art. 109 ust. 1 pkt 4 u.g.n. przysługuje praw pierwokupu, co ogranicza prawo dysponowania nieruchomością. Pamiętać należy o wpływie wojewódzkiego konserwatora zabytków na proces inwestycyjno-budowlany mając na względzie przepis art. 36 u.o.z.o.z. w zw. z art. 9, 37, 67 u.Pr.bud. Przy wykonywaniu prac budowlanych właściciel nieruchomości musi dysponować zgodą obydwu organów. Wykonanie prac bez zgody, z naruszeniem warunków pozwolenia podlega karze grzywny, a wojewódzki konserwator zabytków może nakazać wstrzymanie prac i przywrócenie stanu poprzedniego. Właściciela obciążają także ewentualne badania konserwatorskie, od których można uzależnić wydanie pozwolenia. Kolejną formą ograniczenia wykonywania prawa własności może być wydanie decyzji w stosunku do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków o zabezpieczeniu tego zabytku w formie ustanowienia czasowego zajęcia do momenty usunięcia zagrożenia (art. 50 u.o.z.o.z.)68. Konsekwencją długotrwałego zajęcia może być możliwość wywłaszczenia zabytku nieruchomego na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.

Wnioski końcowe i podsumowujące W obecnym stanie prawnym stwierdzić należy, iż są mechanizmy ochrony prawnej zabytków nieruchomych. Nie ma jednak wystarczających zasad pozwalających, jaka wartość konstytucyjna ma pierwszeństwo, czy jest to ochrona dziedzictwa kulturowego, czy prawa własności. Z punktu widzenia właściciela mechanizmy ochronne mogą być uważane za zbyt daleko idące, nadmiernie ingerujące w prawo własności. Właściciel ponosi znaczne nakłady na utrzymanie nieruchomości zabytkowej i ograniczenia w swobodnym jej używaniu, szczególnie wtedy gdy jest ona wpisana do rejestru zabytków. Także władanie nieruchomością niewpisaną, ale spełniającą przesłanki do wpisu nie jest wolne do ograniczeń. 68 Zob. szerzej: M. Drela, Decyzja o zabezpieczeniu zabytku nieruchomego w formie ustanowienia czasowego zajęcia jako narzędzie służące zapobieganiu dewastacji zabytków, [w:] Prawo ochrony zabytków…, s. 363–371. 86


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

Pojawia się pytanie, czy definicja zabytku nieruchomego nie jest zbyt ogólna, czy nie daje zbyt dużych możliwości władzy dyskrecjonalnej. Przepis art. 9 u.o.z.o.z. nie wymaga dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, czy dany obiekt budowalny jest zabytkiem. Nie ma też możliwości zaskarżenia negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w sytuacji konieczności podwójnej decyzji organów. Ponadto doprecyzowania wymaga nadzór konserwatorski69 przez określenie precyzyjne, które zabytki mogą być przedmiotem kontroli, dla jakich sytuacji są przewidziane zalecenia pokontrolne, wprowadzenia możliwości legalizacji w takiej sytuacji, gdy wykonane zostały prace bez pozwolenia, ale nie spowodowało to uszczerbku dla dobra kultury. Właściciel nieruchomości zabytkowej w zasadzie nie ma możliwości prawnej pobierania pożytków z wyglądu obiektu. Właściciel nieruchomości zabytkowej sprawuje opiekę nad nią i w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze interes ogólny a potem indywidualny. W mojej ocenie zasadny jest pogląd Beaty Ruszkiewicz, że warto zastanowić się nad zmianą modelu opartego na reglamentacji, działającej na podstawie nakazów i zakazów70. W ocenie Beaty Ruszkiewicz nowe rozwiązania powinny godzić poszanowanie prawa własności z powinnością państwa w zakresie ochrony zabytków i zostać wzbogacone systemem mechanizmów wzmacniających skuteczność ochrony dóbr kultury, a także uwzględniających wymierne korzyści dla właścicieli, czy posiadaczy zabytków nieruchomych płynących z faktu opieki71.

*** Słowa kluczowe: nieruchomość, budynek, nieruchomość zabytkowa, prawo budowlane, wojewódzki konserwator zabytków, ochrona nieruchomości zabytkowych Keywords: real estate, building, historic property, construction law, provincial conservator of monuments, protection of historic properties 69 Zob. szerzej: E. Pabisiak, Nadzór konserwatorski-propozycje zmian ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] Prawo ochrony zabytków…, s. 343–354. 70  B. Ruszkiewicz, Wpływ decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie własności zabytków nieruchomych, [w:] Prawo ochrony zabytków…, s. 328. 71  Ibidem. 87


Hanna Nowak

Streszczenie: Celem artykułu jest przedstawienie relacji i związków między dwoma aktami prawnymi ustawą z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Regulacje prawne dotyczące ochrony zabytków nieruchomych wywierają wpływ na proces budowlany, ograniczają wykonywanie prawa własności. Zachodzi zatem kolizja między dwiema wartościami chronionymi przez Konstytucję z 2 kwietnia 1997 r. prawem własności a ochroną dziedzictwa kulturowego. Obydwie wartości podlegają jednakowej ochronie konstytucyjnej. W aktualnym stanie prawnym mamy ochronę zabytków nieruchomych, jednak mechanizmy przewidziane w przepisach nie są wystarczające do ochrony zabytków nieruchomych. W pracy zostały przedstawione pojęcie nieruchomości w prawie cywilnym, prawie administracyjnym, pojęcie budynku, pojęcie nieruchomości zabytkowej. Potem zostały przedstawione kwestie związane z zastosowaniem przepisów ogólnych prawa budowalnego do nieruchomości zabytkowych, a także udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-budowlanym oraz w jaki sposób wydawane przez niego decyzje wpływają na wykonywanie prawa własności. W podsumowaniu zawarłam ocenę istniejącego stanu prawnego, możliwości rozwiązań legislacyjnych zmierzających do uwzględnienia interesów ekonomicznych właściciela nieruchomości zabytkowej. Abstract: In the paper I attempted to characterize outline the development legal regulation of Polish construction law and law on monuments protection. The rules of law on monuments protection have a major impact in construction proces, these regulations restricts the use of property. There is a clash of interests between two constitutional values the ownership and cultural heritage. Both od them are equal according to Polish Constitution Act. Regulation in these acts provide for protection for historic estate. But they are not satisfactory and helpful enough to save historical buildings. In this article I presented how in civil law and administrative law is definied terms: building, real estate. Next I described in which cases general regulations of the construction law are taken into account 88


Prawo budowlane a ochrona nieruchomości zabytkowych

to finding legal solution for historic property. Subsequently I wrote about very important administrative authority, I mean provincial conservator of monuments and its powers, activities, impact on the construction process, how administrative decisions issues by this authority have an effect on exerciese of the right of the ownership. At the end of article I presented my point of view on actual law regulations and tried to give solutions how to change legislation.

89


Rozdział VI Maciej Hadel*1

Ł AD PRZESTRZENNY A URBANIST YCZNY CHAOS – WSPÓŁCZESNE PROBLEMY O CHRONY ZABY TKOWYCH UKŁ AD ÓW ARCHITEKTONICZNYCH Wstęp Zagadnienia związane z chaosem urbanistycznym, próbami zachowania ładu przestrzennego, są jednymi z najbardziej palących, współczesnych problemów szeroko rozumianej „polityki miejskiej”. Składa się na nią również oczywiście wymóg zachowania w odpowiednim stanie kulturowego dziedzictwa poprzednich pokoleń. Problematyka ta jest szczególnie istotna w zabytkowych układach architektonicznych, takich jak Stare Miasto w Krakowie. Swoboda inwestorów w planowaniu przestrzennym, brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, potencjalne finansowe korzyści dla budżetu gminy przy okazji planowanej inwestycji, wreszcie brak edukacji artystycznej i „poczucia smaku” mieszkańców, przedsiębiorców, zaśmiecających przestrzeń publiczną reklamami i banerami – to wszystko może wpływać w sposób jednoznacznie negatywny * Mgr, absolwent prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. W roku akademickim 2013–2014 Przewodniczący Koła Naukowego Prawa Publicznego Gospodarczego TBSP UJ. Jego zainteresowania naukowe skupiają się wokół prawa administracyjnego, procedury administracyjnej i szeroko pojętego publicznego prawa gospodarczego. W roku akademickim 2014/2015 członek Sekcji Prawa Cywilnego Studenckiej Poradni Prawnej Uniwersytetu Jagiellońskiego. Doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

na zachowanie ładu przestrzennego danej okolicy, w konsekwencji na naruszenie zabytkowego układu architektonicznego. W niniejszym opracowaniu chciałbym przedstawić dwie kwestie, związane ze współczesnymi problemami ochrony miejskich układów architektonicznych, ujęte od administracyjnoprawnej strony. Mianowicie – problematykę parku kulturowego, jako formy ochrony zabytków (na przykładzie „Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie”) oraz analizę najbardziej istotnych norm tzw. „ustawy krajobrazowej”. Rozważania te zostaną poprzedzone przedstawieniem w zarysie problematyki definicji ładu przestrzennego.

1. Pojęcie ładu przestrzennego – zarys problematyki Kluczową z punktu widzenia niniejszego artykułu kwestią jest przedstawienie problematyki ładu przestrzennego. Z racji tego, że zagadnienie to jest niezwykle szerokie i całościowe jego omówienie nie jest celem tego opracowania, skupię się jedynie na węzłowych kwestiach – definicji legalnej tego pojęcia, normatywnych przykładach jego zastosowania, interpretacji oraz wątpliwościach związanych z samym faktem wprowadzenia tejże definicji. Podstawowym celem kształtowania ładu przestrzennego jest ograniczenie pola do konfliktów, które mogą wynikać z procesów rozwojowych, jak również uzyskanie skomponowanego w sposób harmonijny krajobrazu, zachowując jednocześnie jego lokalną tożsamość środowiskową i kulturową. Cel ten osiągany jest poprzez ograniczenie uprawnień jednostki, w szczególności ograniczenie przysługującego jej prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości1. Definicja legalna ładu przestrzennego została zawarta w art. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym2. Zgodnie z nią, przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. 1 K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008, s. 21. 2 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 199 ze zm., przywoływana dalej jako: u.p.z.p. 91


Maciej Hadel

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W ust. 2 pkt. 1 tegoż artykułu ustawodawca stwierdza, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Analizując tę definicję można stwierdzić, że polityka przestrzenna w sposób zdecydowany wykracza poza sferę pewnych zagadnień o charakterze funkcjonalnym oraz kompozycyjno-estetycznym  – wiąże się też z zagadnieniami społeczno-gospodarczymi, kulturowymi lub gospodarczymi. Sam ład przestrzenny stanowi w większym zakresie pojęcie filozoficzne, rozumiane jako idealny (w praktyce nawet niemożliwy do osiągnięcia) model zagospodarowania przestrzeni, do którego powinny dążyć poszczególne podmioty3. Wszelkie działania, których celem jest kształtowanie przestrzeni, winny uwzględniać wartości przywołane w omawianej definicji i mieć efekt w takim ukształtowaniu przestrzeni, które można będzie zaklasyfikować, jako ład przestrzenny4. Ład przestrzenny to, obok zrównoważonego rozwoju, główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów ustawy w formach w niej przewidzianych, a tym samym także dyrektywa interpretacyjna przy realizacji przepisów oraz kontroli aktów planowania przestrzennego5. Definicja ta nie zawiera zbyt dużej treści normatywnej; próba zdefiniowania tego pojęcia nie zmienia jego charakteru, jako zwrotu niedookreślonego, wymaga odwołania do wiedzy pozaprawnej, urbanistycznej i interpretacji indywidualnej w każdym przypadku6. 3 M. J. Nowak, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. J. Nowak, Legalis/el. 2012, komentarz do art. 2. 4 K. Małysa-Sulińska, Normy kształtujące…, s. 25. 5 T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15–16. 6  Ibidem. 92


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

Co więcej – należy stwierdzić, że ład przestrzenny, będący zwrotem niedookreślonym, pełni też funkcję klauzuli generalnej. Ich stosowanie jest jedną z technik legislacyjnych, korzeniami sięgającą prawa rzymskiego; geneza klauzul generalnych związana jest z szeroko pojętym prawem cywilnym, choć aktualnie również w prawie publicznym są one często spotykane (m.in. klauzula interesu publicznego)7. Problematyka klauzul generalnych jest sporna w doktrynie, można spotkać poglądy zarówno aprobujące, jak i krytykujące ich stosowanie8. Przedstawienie tej problematyki w sposób szerszy należy rozpocząć od wyjaśnienia pojęcia odesłanie. Rozumie się przez nie (…) będące wyraźną konstrukcją prawodawczą (elementem przepisu prawnego) i sformułowane w języku prawnym, upoważnienie dla organu stosującego prawo do wyznaczenia zachowania adresata decyzji lub ustalenia podstaw kwalifikacji zachowań adresata normy, na podstawie kryteriów (norm, ocen) wyrażonych (nazwanych) w tekście prawnym, ale nieinkorporowanych (z różnych powodów do systemu przepisów prawnych9. Ustawodawca może wprowadzać odesłania, które będą polegać na upoważnieniu konkretnego podmiotu do sięgania: 1) po zwyczaje (normy zwyczajowe); 2) do jednostkowych ocen szacunkowych (porównawczych); 3) do ocen systemowych (generalnych klauzul odsyłających)10. Pojęcie klauzula generalna nie występuje w języku prawnym, lecz w języku prawniczym – posługują się nim zarówno przedstawiciele doktryny jak i orzecznictwa. Przyjąć należy, że klauzula generalna odpowiada wszystkim elementom odesłania, z tym, że kryteria i oceny pozaprawne, do których ustawodawca odwołuje się poprzez klauzule generalne, mają charakter systemowy i ukierunkowany. Klauzulą generalną jest jedynie językowy zwrot, będący częścią przepisu prawnego, wskazujący na kryterium pozaprawne. Klauzule generalne otwierają treść prawa na wartości pozaprawne, rozszerzają luz decyzyjny w procesie 7 A. Żurawik, Interes publiczny w prawie gospodarczym, Warszawa 2013, s. 8. 8  Ibidem, zob. przywołana tam literatura. 9  Ibidem; L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 17. 10 A. Żurawik, Interes publiczny…, s. 9.

93


Maciej Hadel

stosowania prawa, wikłają obrót prawny w pewną aksjologię – mogą odsyłać do kryteriów moralnych, politycznych, ekonomicznych11. Konieczne jest wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy generalnymi klauzulami odsyłającymi a zwrotami ocennymi i zwrotami niedookreślonymi. Zwrot ocenny jest bowiem normatywnym wyrażeniem złożonym, zawierającym nazwę abstrakcyjnie ujętych faktów, oraz wskazanie rodzaju wypowiedzi oceniającej, upoważaniającej do oszacowania (swoistej kwalifikacji) skali wystąpienia tych faktów. Nie ma w tym przypadku odesłania do pewnego systemu wartości lub norm, lecz jedynie do jednostkowej czynności szacowania (oceniania porównawczego). Przykładami zwrotów ocennych są ważne powody, szczególne okoliczności, ważny interes12. Zwroty niedookreślone, nieostre, mają natomiast charakter stricte semantyczny, czysto teoretycznoprawny, gdzie mamy do czynienia wyłącznie z językową nieostrością nazw13. Analizując termin ład przestrzenny, jako klauzulę generalną, trzeba rozważyć, do jakich ukierunkowanych ocen systemowych odsyła to pojęcie. Należy stwierdzić, że zasady i wartości, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie planistyczne zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, formułowane są przez nauki techniczne (w tym architekturę i urbanistykę), ale także transport, inżynierię środowiskową, oraz przez nauki społeczne, zwłaszcza przez ekonomię, socjologię czy psychologię. Ład przestrzenny, jako klauzula generalna, nie wyczerpuje się wyłącznie w zasadach nauk technicznych i społecznych, zawiera również elementy czysto subiektywne, odwołujące się do jednostkowego postrzegania przestrzeni i indywidualnego rozumienia porządku przestrzennego, choćby w jego kategoriach estetycznych – ich wyważeniu służy właśnie proces planistyczny14. 11  Ibidem, s. 10–11. 12  Ibidem, s. 13, por. inaczej Z. Ziembiński, Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1978, s. 144. 13  Ibidem; w starszej literaturze można spotkać utożsamianie pojęcia klauzuli generalnej i zwrotu niedookreślonego; por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1990, s. 37: Prawodawca celowo posługuje się zwrotami niedookreślonymi, których typowym przykładem są wszelkie tzw. klauzule generalne. 14 http://www.mpu.pl/download/Konferencja2013/k13_Igor_Zachariasz.pdf, dostęp: 27.3.2015. 94


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

Należy się zgodzić z poglądami, że klauzule generalne jako takie nie są definiowalne (powinny podlegać każdorazowej rekonstrukcji z uwzględnieniem sytuacji adresata i okoliczności towarzyszących konkretyzacji stosowanej normy prawnej15), charakterystyczną cechą klauzul generalnych jest „elastyczność”, mająca ułatwiać dostosowywanie ich do zmian zachodzących w rzeczywistości, próby wprowadzania definicji klauzuli generalnej mogą powodować „zamknięcie” jej treści. Uwagi te z pewnością można również odnieść do definicji ładu przestrzennego; stąd (wskazywana już wyżej) refleksja, że pod pojęciem tym kryje się w rzeczywistości nikła treść normatywna.

2. Ochrona przestrzeni i zabytkowych układów architektonicznych Przedstawiając omawianą problematykę skupię się na dwóch kwestiach. Po pierwsze – parku kulturowym, jako formie ochrony zabytków, na przykładzie „Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie”. Po drugie – na analizie najważniejszych zagadnień z tzw. ustawy krajobrazowej. 2.1. Park kulturowy, jako forma ochrony zabytków. Park Kulturowy Stare Miasto w Krakowie Park kulturowy jest jedną z czterech form ochrony zabytków, przewidzianych przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami16. Art. 7 tej ustawy stanowi, że formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Szczegółowe unormowania, dot. parku kulturowego, ustawodawca zawarł w art. 16 i 17 u.o.z.o.z. Park kulturowy tworzy się w celu 15 A. Żurawik, Interes publiczny…, s. 176. 16 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 95


Maciej Hadel

ochrony krajobrazu kulturowego a także zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Tworzony jest na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. W uchwale tworzącej park kulturowy określa się jego nazwę, granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia z art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z. (zob. dalej). Zgodnie z art. 16 ust. 3–6 u.o.z.o.z., wójt (burmistrz lub prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga następnie zatwierdzenia przez radę gminy. Dla realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego, rada gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną, która będzie odpowiedzialna za zarządzanie nim. Park kulturowy, który przekracza granice gminy, może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony. Dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, obligatoryjne jest sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 17 omawianej ustawy wskazuje formy zakazów i ograniczeń na terenie parku. Zgodnie z tym przepisem, na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. Zgodnie z ust. 2 omawianego artykułu, ustawodawca wprowadził odesłanie do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska17. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń z ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131–134 tejże ustawy (wprowadzają one możliwość uzyskania odszkodowania, bądź nawet wykupu 17 Dz.U. 2013 poz. 1232 ze zm. 96


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

nieruchomości, za wprowadzenie ograniczeń, związanych z ochroną zasobów środowiska). Dla ochrony przestrzeni krajobrazu kulturowego (na podstawie art. 14 ust. 3 u.o.z.o.z. rozumianego jako przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze) nie jest konieczne, aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe. Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową, jako określona całość18. Uchwała rady gminy tworząca park kulturowy powinna określać w sposób dokładny granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie. Jeżeli zatem rada miasta nie określiła dokładnie tych granic, nie określiła sposobu ochrony parku, koncentrując się na nakazach i ograniczeniach, nadto wychodzących poza ich wyczerpujący katalog, określony w art. 17 ust. 1 u.o.z.o.z., to są podstawy ku przyjęciu, że plan ustanowiony uchwałą jest prawnie wadliwy, istotnie narusza prawo i jako taki nie może ostać się w obrocie prawnym19. Nieważna jest również uchwała o utworzeniu parku kulturowego, jeżeli w momencie podejmowania uchwały rada gminy nie dysponowała opinią wojewódzkiego konserwatora zabytków20. Przechodząc już do kwestii „Parku Kulturowego Stare Miasto w Krakowie” – został on ustanowiony w drodze Uchwały nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto21. Uchwała ta zawiera preambułę: Dla ochrony krajobrazu kulturowego, 18 Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 7/07, opublikowane w systemie Legalis, nr 119406. 19 Wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1487/07, opublikowane w systemie Legalis, nr 122888. 20 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 569/07, opublikowane w systemie Legalis, nr 103291. 21 Uchwała nr CXV/1547/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, Dz. Urz. Woj. Mał. 2010 nr 647 poz. 5336. 97


Maciej Hadel

zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego Starego Miasta i Plant Krakowskich wraz ze Wzgórzem Wawelskim i jego otoczeniem, będącym obszarem wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO oraz do rejestru zabytków, w trosce o należyty wizerunek Miasta, podejmuje się niniejszą uchwałę, w celu zachowania i kształtowania krajobrazu kulturowego i historycznego charakteru przestrzeni publicznej na tym obszarze. Obszar obowiązywania przedmiotowej uchwały został dookreślony w § 1: 1. Tworzy się park kulturowy, pod nazwą „Park Kulturowy Stare Miasto”, na terenie Starego Miasta i Wzgórza Wawelskiego wraz z otoczeniem. 2. Granica Parku, o którym mowa w ust. 1, przebiega ulicami: Straszewskiego, Podwale, Dunajewskiego, Basztową, Westerplatte, Św. Gertrudy, Bernardyńską, fragmentem Bulwaru Wisły do ulicy Podzamcze łączącej się z ulicą Straszewskiego. W § 3 ust. 1 uchwały przedstawiony został sposób, w jaki będzie realizowany cel ochrony materialnego i krajobrazowego dziedzictwa kulturowego na obszarze Parku. Mianowicie cel ten ma zostać osiągnięty poprzez: 1) zachowanie i ekspozycję dziedzictwa kulturowego i krajobrazu historycznego układu urbanistycznego Miasta Krakowa w granicach Plant i Wzgórza Wawelskiego, 2) ochronę historycznej linii zabudowy, gabarytów i form architektonicznych ,3) ochronę funkcjonalną i kompozycyjną Plant Krakowskich oraz pozostałej zieleni, szczególnie historycznych ogrodów, skwerów oraz zieleni stoków Wzgórza Wawelskiego, z dopuszczeniem rewaloryzacji terenów zielonych, 4) ochronę osi, ciągów i punktów widokowych umożliwiających bliskie i dalekie widoki na charakterystyczne elementy zagospodarowania obszaru, ze szczególnym uwzględnieniem widoków na Wzgórze Wawelskie, oraz widoków z obszaru Parku na charakterystyczne elementy zagospodarowania Miasta, 5) ochronę krajobrazu kulturowego poprzez przeciwdziałanie nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową Parku i związaną z nią estetyką. W kolejnych paragrafach Rada Miasta Krakowa w sposób bardzo szczegółowy wprowadziła rozmaite zakazy i ograniczenia. Nie sposób 98


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

przedstawić w tym miejscu wszystkie te unormowania, stąd przytoczę jedynie kilka przykładów, żeby zobrazować zakres i typologię wprowadzonych ograniczeń i zakazów; generalnie odnoszą się one do prowadzenia robót budowlanych, działalności handlowej i usługowej, umieszczania nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej oraz składowania i magazynowania odpadów. Zakazy i ograniczenia związane z prowadzeniem robót budowlanych: – zakaz prowadzenia w odniesieniu do budynków frontowych robót budowlanych, które prowadziłyby do zmian wystroju elewacji, również zmiany kształtu dachów i wysokości kalenicy, z dopuszczeniem zmian wynikających z uwarunkowań historycznych i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 1) – ograniczona została lokalizacja obiektów małej architektury i słupów ogłoszeniowych (tzw. „okrąglaków”) w miejscach określonych w załączniku graficznym do uchwały, pod warunkiem wykonania ich zgodnie z wzorami określonymi w załączniku nr 3 do uchwały (§ 4 pkt 9), – w prowadzono nakaz zachowania zabytkowej stolarki okiennej, witryn sklepowych, bram wejściowych, wjazdowych. W przypadku konieczności ich wymiany, wprowadzony został zakaz stosowania tworzyw sztucznych oraz wymóg przywrócenia tradycyjnej formy i zastosowania tradycyjnego materiału (§ 4 pkt 12). Zakazy i ograniczenia związane z działalnością usługową (ogródki gastronomiczne): – zakaz lokalizacji ogródków gastronomicznych (kawiarnianych) z parasolami na przebiegu tzw. drogi królewskiej (w ciągu ulic Floriańskiej, Grodzkiej, Kanoniczej) z wyłączeniem Rynku Głównego (§ 5 pkt 1), – zakaz umieszczania na terenie ogródków gastronomicznych (kawiarnianych): urządzeń gastronomicznych, stoisk handlowych, urządzeń nagłaśniających oraz stosowania sztucznych wykładzin na istniejącej nawierzchni (§ 5 pkt. 6), – odnośnie do napisów i inne elementów plastycznych na parasolach w ogródkach – dopuszczono umiejscowienia przemiennie 99


Maciej Hadel

logo firmowego lokalu i sponsora, prowadzonej działalności lub informacji o danym lokalu (lub preferowanych wyrobów) oraz wprowadzono wymóg usytuowania ich tylko na lambrekinach otaczających czasze parasoli (§ 5 pkt 7). Zakazy i ograniczenia dot. umieszczania nośników reklamowych i nośników informacji wizualnej: – nośniki informacji wizualnej na budynku mogą być umieszczane płasko na elewacji lub witrynie lokalu (maksymalnie 20% powierzchni witryny) bądź też na wysięgnikach, z zachowaniem warunków określonych w § 8 ust. 1 pkt 3–8. Nośniki winny być dostosowane do kompozycji architektonicznej i charakteru budynku z zachowaniem warunków określonych w § 3 ust. 1 (§ 8 pkt 2), – zakazano umieszczania nośników informacji wizualnej o jaskrawej kolorystyce, odbijających światło, odblaskowych, projekcji świetlnych, elementów ruchomych, neonów oraz światła o zmieniającym się natężeniu, błyskowego lub pulsującego (§ 8 pkt. 7). Zakazy i nakazy dotyczące składowania i magazynowania odpadów (§ 9 pkt. 1–2): – w prowadzono zakaz składowania i magazynowania odpadów poza pojemnikami służącymi do czasowego gromadzenia bieżących odpadów stałych, z uwzględnieniem segregacji odpadów w miejscu ich powstawania, zgodnie z przepisami odrębnymi i przepisami prawa miejscowego obowiązującymi w Gminie Miejskiej Kraków, – teren Rynku Głównego, Placu Mariackiego, Placu Św. Marii Magdaleny, Placu Szczepańskiego, Małego Rynku w czasie zimy należy oczyszczać poprzez wywóz śniegu. Zezwolono na użycie na tym terenie, do walki z gołoledzią i oblodzeniem piasku oraz w uzasadnionych wypadkach środków chemicznych takich jak: węglan potasu, chlorek wapnia, produkty na bazie chlorków wapnia i magnezu, w stężeniach spełniających kryteria zawarte w przepisach odrębnych. Za realizację zadań, wynikających z omawianej uchwały, odpowiedzialny jest Plastyk Miasta22. 22 https://www.bip.krakow.pl/?id=32&sub=struktura&query=id%3D1100564 %26amp%3Bpz%3D2, dostęp: 6.6.2015. 100


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

Przechodząc do krótkiego podsumowania i oceny tej formy ochrony zabytków – biorąc pod uwagę realia funkcjonowania omawianej instytucji prawnej, należy stwierdzić, że się ona sprawdza; uchwała Rady Miasta Krakowa nie jest jedynie „martwym” dokumentem, którego zapisów nie sposób wyegzekwować. Realizacja postanowień uchwały przynosi rzeczywiste, wizualne efekty – różnica pomiędzy stanem zachowania urbanistycznego i plastycznego ładu w miejscach, gdzie nie ma przestrzennych form ochrony zabytków (przykładowo w Podgórzu) i tam, gdzie obowiązuje uchwała, tworząca park kulturowy „Stare Miasto”, jest diametralna – oczywiście na korzyść obszaru staromiejskiego. Warto się również zastanowić nad tym, w jaki sposób normy prawne zawarte w uchwale tworzącej park kulturowy, mogą wpływać na swobodę wykonywania działalności gospodarczej i wolności zabudowy. Przeprowadzenie rozważań na ten temat z pewnością przekraczałoby ramy niniejszego opracowania, w związku z czym ta kwestia zostanie jedynie zasygnalizowana. Moim zdaniem, mamy do czynienia z regulacjami, które prowadzą do faktycznego ograniczenia obu tych publicznych praw podmiotowych o charakterze negatywnym23. Przyjmując koncepcję szerokiego rozumienia przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej należy przyjąć, że do wyobrażenia są regulacje, które będą uderzać w tę swobodę jedynie w sposób pośredni; chociażby nakazy/ zakazy, wynikające z przepisów dotyczące ochrony zabytków i (szeroko rozumianej) przestrzeni publicznej. W sytuacji, gdy podmiotem prawnym, mającym tytuł prawny do nieruchomości, jest osoba fizyczna, będąca przedsiębiorcą, bądź też osoba prawna (lub „ułomna” osoba prawna), która wykonuje działalność gospodarczą, to nakazy/ zakazy podejmowania określonych działań, prowadzą w moim przekonaniu do faktycznego ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W oczywisty sposób jednocześnie ograniczają konstytucyjną wolność zabudowy, wyprowadzaną z prawa własności. 23 Por. M. Hadel, Administracyjnoprawne aspekty ochrony zabytków a ograniczenia swobody działalności gospodarczej i wolności zabudowy, [w:] Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014, s. 128–129. 101


Maciej Hadel

2.2. Tzw. Ustawa krajobrazowa W dniu 20 marca 2015 r. posłowie w Sejmie przegłosowali przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu24. Regulacja ta została po przejściu etapów procesu legislacyjnego uchwalona jako ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu25. Celem niniejszej ustawy (niekiedy w dyskursie publicznym określanej mianem ustawy reklamowej26, co z punktu widzenia jej treści być może jest bardziej właściwym określeniem) – zgodnie z uzasadnieniem projektu – jest ochrona krajobrazu poprzez kompleksowe podejście do dotychczas rozproszonych zagadnień dotyczących tej ochrony. Ciężko stwierdzić, czy zamierzenie kompleksowości ochrony udało się w tym przypadku spełnić – ustawa ta jest de facto aktem prawnym, nowelizującym w różnych miejscach szereg innych ustaw; jest to skrajnie nieczytelny sposób legislacji z punktu widzenia odbiorców tejże ustawy – organów administracyjnych oraz inwestorów. Z pewnością jednak rozwiązania przyjęte w ustawie należy ocenić jako interesujące i dające nadzieję na uporządkowanie przestrzeni publicznej. Przedstawiając pokrótce najważniejsze aspekty ustawy, należy skupić się na kilku kwestiach. Po pierwsze – ustawodawca wprowadził kilka nowych definicji legalnych – mianowicie definicje reklamy, tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, szyldu, krajobrazu, krajobrazu priorytetowego (art. 16a–16f u.p.z.p.). Szczególnie ciekawa jest definicja krajobrazu priorytetowego – należy przezeń rozumieć krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, 24 http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1525,  dostęp: 6.06.2015 r.; http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,17600797,Sejm_uchwalil_ ustawe_krajobrazowa__Bedzie_mniej_reklam.html?%3Futm_source=facebook.com&utm_medium=SM&utm_campaign=FB_Gazeta_Wyborcza, dostęp: 6.6.2015. 25 Dz.U. 2015 poz. 774, przywoływana dalej jako: ustawa krajobrazowa. 26 http://osom.org.pl/attachments/article/100/OSOM%20analiza%20-%20ustawa %20krajobrazowa.pdf, dostęp: 6.6.2015. 102


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania. Pojęcie to zostało powiązane z istniejącą już w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody27 instytucją obszaru chronionego krajobrazu. Wraz z obecną nowelizacją, w granicach takiego krajobrazu, sejmik województwa w drodze uchwały wyznacza strefę ochrony krajobrazu stanowiącą przedpola ekspozycji (np. zbiorniki wodne, zbocza umożliwiające ekspozycję panoram), osie i punkty widokowe oraz obszary wyróżniające się lokalną formą architektoniczną; obszary te winny być istotne dla zachowania walorów krajobrazowych. Mając na uwadze ten kontekst należy zwrócić uwagę na to, że ustawodawca wprowadził również w art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z. zmianę w definicji krajobrazu kulturowego. Aktualne jej brzmienie jest następujące: krajobraz kulturowy – przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Ustawa krajobrazowa częściowo zmienia brzmienie tej definicji – przez krajobraz kulturowy należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka. Jak widać – zmiana głównie dotyczy stylistyki językowej; wprowadzono frazę, że musi być to postrzegana przez ludzi przestrzeń oraz ukształtowana również w wyniku czynników naturalnych. Pomijając już kwestię oczywistą, mianowicie przez kogo innego, niż przez ludzi, miałaby być ta przestrzeń postrzegana, to skoro ustawodawca zdecydował się na jednoczesne wprowadzenie definicji krajobrazu priorytetowego i kosmetycznych zmian w definicji krajobrazu kulturowego, to można się zastanowić, czy nie powinien wprowadzić jakiegoś powiązania między tymi dwiema definicjami. Po drugie – zgodnie z art. 37a–37e u.p.z.p. rada gminy uzyskała możliwość ustalenia – w drodze uchwały – zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a także (co istotne) zakazu sytuowania takich obiektów. Uchwała taka musi dotyczyć obszaru całej gminy, jest ona aktem prawa miejscowego. 27 Dz.U. 2013 poz. 627 ze zm. 103


Maciej Hadel

Poprzedzona jest opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, marszałka województwa oraz uzgodnieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ministrem właściwym ds. zdrowia (gdy wchodzi w grę przypadek istnienia terenów uzdrowiskowych). Również lokalna społeczność ma możliwość zgłaszania swoich uwag do projektu w trybie regulowanym przez art. 37b ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. W przypadku, gdy podmiot umieszcza reklamę niezgodnie z przepisami uchwały, to zgodnie z art. 37d u.p.z.p. podlega karze pieniężnej. Jeśli nie jest możliwe ustalenie tego podmiotu, to karę pieniężną wymierza się właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Po poprawkach zaproponowanych przez Senat kara ta powiązała powierzchnię reklamy z czterdziestokrotnością ustalonej przez radę gminy tzw. opłaty reklamowej. Jest to znaczne zaostrzenie sankcji za niestosowanie się do przepisów uchwały; w pierwotnej wersji projektu, przyjętej przez Sejm, sankcją miała być grzywna o maksymalnej wysokości 5 tys. zł. Regulacja ta była jednak niezwykle krytykowana ze względu na zbyt małą opresyjność – pojawiały się głosy, że ze względu na to, że przychód z nielegalnej reklamy może być nawet kilkunastokrotnie większy, to inwestorom będzie po prostu opłacać się zapłacić grzywnę28. Wzmocnienie sankcji z pewnością należy ocenić jako korzystne z punktu widzenia skuteczności wprowadzanych przepisów. Kolejno – ustawodawca wprowadził możliwość ustalenia (wspomnianej wyżej) tzw. opłaty reklamowej (art. 17a–17b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych29). Zgodnie z tymi przepisami, rada gminy może wprowadzić opłatę reklamową od umieszczonych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych; może być ona wprowadzana jedynie tam, gdzie wcześniej rada gminy ustaliła w drodze uchwały warunki sytuowania tego typu obiektów. Opłatę pobiera się od właścicieli, użytkowników wieczystych lub posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych, jeśli 28 http://wyborcza.pl/1,75478,17767307,Ustawa_krajobrazowa_ma_w_koncu_ zeby.html, dostęp: 6.6.2015. 29 Dz.U. 2014 poz. 849 ze zm. 104


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

znajdują się na nich tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, (co ważne) niezależnie od tego, czy na tablicy reklamowej lub urządzeniu reklamowym eksponowana jest reklama. Na opłatę składa się część stała – zryczałtowana – oraz część zmienna, uzależniona od powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego. Opłaty reklamowej nie pobiera się, jeśli tablice lub urządzenia reklamowe nie są widoczne z przestrzeni dostępnych publicznie (wydaje się to bardzo nieostrym określeniem), stanowią szyld (zgodny z zapisami uchwały rady gminy), są realizacją obowiązku nałożonego przepisami prawa lub też służą wyłącznie do upowszechnienia informacji trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia lub informacji o charakterze religijnym, jeśli tablica reklamowa lub urządzenie sytuowane są w granicach terenów użytkowanych jako miejsca kultu i działalności religijnej oraz cmentarzy. Ważną kwestią jest unormowanie na poziomie województwa przeprowadzania tzw. audytów krajobrazowych. Zgodnie z art. 38a u.p.z.p. audyt ten będzie musiał być sporządzany nie rzadziej niż raz na 20 lat; ma on w szczególności określać lokalizację krajobrazów priorytetowych, wskazywać granicę parków kulturowych, parków narodowych, rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, obszarów chronionego krajobrazu, obiektów, znajdujących się na listach UNESCO, UNESCO (MaB) lub obszarów i obiektów proponowanych do umieszczenia na tych listach. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, wskazane zostały trzy funkcje, które ma pełnić audyt w skali całego województwa: 1) Identyfikacja i scharakteryzowanie typów krajobrazów w oparciu o klasyfikację ustaloną w rozporządzeniu, 2) Waloryzacja krajobrazów – jej celem jest określenie wartości wszystkich krajobrazów, a przez to wskazanie krajobrazów szczególnie cennych nazywanych, zgodnie z terminologią ustawową, krajobrazami priorytetowymi, 3) Ustalenie zagrożenia dla rozpoznanych krajobrazów priorytetowych – analiza tych zagrożeń poprzez zawarte w audycie rekomendacje i wnioski ma pomóc w ochronie krajobrazów za pomocą dostępnych już środków prawnych (jak np. ustanowienie parku krajobrazowego).

105


Maciej Hadel

Obowiązek sporządzania projektów audytów krajobrazowych został przez ustawodawcę nałożony na zarząd województwa, uchwala go sejmik województwa, rozstrzygając jednocześnie w przedmiocie zgłoszonych do niego uwag.

Podsumowanie Coraz częstsze istnienie w dyskursie publicznym tematów związanych z ładem przestrzennym, koniecznością zachowania szczególnie wartościowych układów urbanistycznych i krajobrazów, ma swoje przełożenie również na prawo – stąd wprowadzanie parków kulturowych lub uchwalanie nowych ustaw, mających kompleksowo unormować omawianą problematykę. Z pewnością zwiększenie świadomości społecznej, odnośnie do estetyki (czy raczej niestety jej braku) polskiej przestrzeni publicznej i próby ustawodawcy i samorządów lokalnych naprawienia istniejącego stanu rzeczy, należy ocenić pozytywnie. Przykład Krakowa pokazuje, że forma ochrony zabytków, jaką jest park kulturowy, może być skuteczna, a przynajmniej widoczna jest różnica na obszarach, gdzie park kulturowy obowiązuje, w stosunku do innych, równie przecież zabytkowych dzielnic. Skuteczności ustawy krajobrazowej nie sposób ocenić w tym momencie – pokaże to dopiero praktyka i realia stosowania tej ustawy. Należy jednak z pewnością z całą stanowczością stwierdzić, iż jest to krok w dobrym kierunku, mimo że sama ta ustawa, jako akt prawny, obiektywnie rzecz ujmując jest bardzo nieczytelna i zastosowana technika legislacyjna (nowelizacja licznych, istniejących już aktów prawnych) jest wątpliwa. Być może należało się zastanowić nad wprowadzeniem tego typu regulacji w jednym, nowym akcie prawnym, co z pewnością ułatwiłoby odbiorcom chociażby jej czytanie, nie mówiąc już o stosowaniu.

*** Słowa kluczowe: ład przestrzenny, park kulturowy, ustawa krajobrazowa, przestrzeń miejska Keywords: spatial organisation, the cultural park, Landscape Act, urban space

106


Ład przestrzenny a urbanistyczny chaos…

Streszczenie: Ład przestrzenny, zagospodarowanie miejskiej przestrzeni, są bardzo ważnymi zagadnieniami z perspektywy konieczności zachowania estetyki (często zabytkowych) układów urbanistycznych. Problematyka ta zostanie przedstawiona na przykładzie parku kulturowego „Stare Miasto w Krakowie” oraz tzw. „ustawy krajobrazowej”. Abstract: Spatial order, management of urban space, are very important issues from the perspective of the need to preserve the aesthetics (often historic) urban systems . These issues will be presented on the example of the cultural park “Old Town in Krakow” and Landscape Act.

107


Rozdział VII Piotr Dobosz*

DOKUMENTACJA W ZAKRESIE PRAWNEJ OPIEKI DZIEDZICTWA KULTUROWEGO, DÓBR KULTURY I ZABYTKÓW W ODNIESIENIU DO KRAKOWA JAKO MIASTA ŚWIATOWEGO DZIEDZICTWA, W RAMACH PRZYNALEŻNOŚCI MIASTA DO MIĘDZYNARODOWEJ ORGANIZACJI MIAST ŚWIATOWEGO DZIEDZICTWA (OWHC) 1

1. Status Prawny OWHC Organization of World Heritage Cities (w skrócie: OWHC) to Organizacja Miast Dziedzictwa Światowego, będąca międzynarodową organizacją pozarządową o charakterze non profit. Należy do stosunkowo młodych organizacji, gdyż założona została w dniu 8 września 1993 r. w mieście Fez w Maroku. Obecnie zrzesza ponad 200 miast wpisanych na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturalnego i Naturalnego UNESCO (różne źródła podają od 238 do 242). Siedziba zarządu Organizacji Miast Dziedzictwa Światowego znajduje się w kanadyjskim Québecu, w którym w lipcu 1991 r. odbyło się pierwsze Międzynarodowe Sympozjum Miast Światowego Dziedzictwa. Administracją OWHC zajmuje się siedem sekretariatów, które są przyporządkowane * Dr hab. Piotr Dobosz (adiunkt, Uniwersytet Jagielloński; prof. nadzw., Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Tarnowie) – opiekun naukowy Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ. 1 Tekst nieznacznie zmodyfikowanej wersji materiału przygotowanego dla Urzędu Miasta Krakowa.


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

konkretnym obszarom geograficznym. Dla Krakowa jest to Budapeszt (Węgry), który jest właściwy dla Europy Środkowej i Wschodniej. Organization of World Heritage Cities organizuje obrady swoich organów, którymi są Walne Zgromadzenie (General Assembly) oraz Zarząd (board of directors), który składa się z ośmiu burmistrzów (prezydentów), wybieranych przez Walne Zgromadzenie. Walne Zgromadzenie odbywa się przynajmniej raz na dwa lata a Zarząd zbiera się przynajmniej raz do roku2. Organization of World Heritage Cities organizuje także konferencje, seminaria i warsztaty problemowe w zakresie zarządzania i strategii odnoszących się do zachowania i rozwoju miast historycznych wpisanych na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Podstawowym celem OWHC jest współpraca pomiędzy miastami członkowskimi oraz wymiana doświadczeń w dziedzinie rewitalizacji (w tym także konserwacji) tych miast zabytkowych. OWHC, które jak każda współczesna prężnie działająca instytucja publiczna, posiada swoją oficjalną stronę internetową: www.ovpm.org, za pośrednictwem której bardzo obszernie informuje o swojej działalności m.in. o projektach i programach związanych z zarządzaniem miastami zabytkowymi, oraz rozpowszechnianiem nowych rozwiązań umożliwiających pełniejszą ochronę dziedzictwa kulturalnego.

2. Kraków jako członek OWHC – podstawowe informacje Kraków jest członkiem OWHC od 1995 r. w oparciu o Uchwałę nr XXXII/298/95 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 1995 r. w sprawie przystąpienia Krakowa do Komitetu Narodowego Rady Ochrony Zabytków „ICOMOS”. Na krakowskiej stronie internetowej wskazano Uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXXIV/322/95 z dnia 22 listopada 1995 r.3, po czym przywoływana jest zamiast niej Uchwała 2 Zob. szerzej: Organization of World Heritage Cities. GENERAL BY-LAWS, ADMINISTRATIVE CODIFICATION of the general by-laws adopted in 1993, updated on September 20, 1997, updated on September 23, 2003, updated on July 5, 2008, updated on September 11, 2009, http://www.ovpm.org/sites/ovpm/ files/documents/general_by-laws.pdf, dostęp: 11.10.2015. 3 Zob.  http://www.krakow.pl/otwarty_na_swiat/organizacje_miedzynarodowe/3265,artykul,organizacja_miast_dziedzictwa_swiatowego.html, dostęp: 11.10.2015. 109


Piotr Dobosz

nr XXXII/298/95 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 października 1995 r. w sprawie przystąpienia Krakowa do Komitetu Narodowego Rady Ochrony Zabytków „ICOMOS”. W jej treści jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym [P.D.: obecnie ustawa o samorządzie gminnym4] /Dz.U. Nr 16 poz. 95, Nr 32 poz. 191, Nr 34 poz. 199, Nr 43 poz. 253, Nr 89 poz. 518, z 1991 r. Nr 4 poz. 18, Nr 110 poz. 473, z 1992 r. Nr 85 poz. 428, Nr 100 poz. 499, z 1993 r. Nr 17 poz. 78, z 1994 r. Nr 122 poz. 593 i z 1995 r. Nr 74 poz. 368/. Rada Miasta Krakowa uchwaliła, co następuje: § 1. Deklaruje się wolę przystąpienia Gminy Krakowa do Komitetu Narodowego Rady Ochrony Zabytków „ICOMOS” i uczestniczenia w jego pracach w charakterze Członka Instytucjonalnego, akceptując postanowienia Regulaminu Polskiego Komitetu Narodowego. § 2. Składki członkowskie i inne wydatki wynikające z przynależności Krakowa do Komitetu pokrywa się z budżetu Gminy Miasta Krakowa. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Miasta Krakowa. Uchwała weszła w życie z dniem z dniem podjęcia, a podpisał ją ówczesny Przewodniczący Rady Stanisław Handzlik. Szersze informacje zawarte są na stronie internetowej: http://www. krakow.pl/otwarty_na_swiat/organizacje_miedzynarodowe/3265,artykul,organizacja_miast_dziedzictwa_swiatowego.html.

3. Kraków jako członek OWHC a przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych Chociaż ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych5 została uchwalona już po wstąpieniu Krakowa do OWHC to jednak jej przepisy mają zastosowanie do Krakowa w OWHC. 4 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1515, przywoływana dalej jako: u.s.g. 5 Dz.U. 2000 nr 91 poz. 1009 ze zm. 110


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

W myśl art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy określa ona zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, zwanych dalej „zrzeszeniami”. 2. Przez zrzeszenia, o których mowa w ust. 1, rozumie się organizacje, związki i stowarzyszenia powoływane przez społeczności lokalne co najmniej dwóch państw zgodnie z ich prawem wewnętrznym.” Art. 2 ust. 1 przywoływanej ustawy stanowi, że: 1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do zrzeszeń i uczestniczyć w nich w granicach swoich zadań i kompetencji, działając zgodnie z polskim prawem wewnętrznym, polityką zagraniczną państwa i jego międzynarodowymi zobowiązaniami. Z treści art. 3 charakteryzowanej ustawy wynika, że: Przystąpienie do zrzeszenia nie może łączyć się z przekazaniem na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych przystępującej jednostki samorządu terytorialnego ani też nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących tej jednostce. Art. 14 tej ustawy znajduje zastosowanie do tych jednostek samorządu terytorialnego, które wstąpiły do organizacji międzynarodowych przed wejściem wżycie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych: 1. Do jednostek samorządu terytorialnego, które zostały członkami zrzeszeń przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się odpowiednio przepis art. 10, z zastrzeżeniem ust. 2, z tym że informację o statutach zrzeszeń lub innych dokumentach normujących zasady działania danych zrzeszeń jednostki te przekażą w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. 2. Minister właściwy do spraw zagranicznych podejmuje decyzję w sprawie udzielenia zgody lub odmowy udzielenia zgody w terminie 7 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. 3. Minister właściwy do spraw administracji publicznej ogłosi w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, w drodze obwieszczenia, wykaz jednostek samorządu terytorialnego, które zostały członkami zrzeszeń przed dniem wejścia w życie ustawy. Kraków jest legalnym członkiem OWHC, gdyż został wymieniony w Obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 111


Piotr Dobosz

z dnia 4 października 2001 r. w sprawie wykazu jednostek samorządu terytorialnego, które zostały członkami międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych:6 6. Województwo małopolskie 10. Kraków (m) 1. Stowarzyszenie Eurocities 2. Liga Miast Historycznych 3. Organizacja Miast Dziedzictwa Światowego 4. Komitet Narodowy Rady Ochrony Zabytków ICOMOS5. Stowarzyszenie Europejskich Miast Kultury Roku 2000.

4. Pojęcie opieki nad zabytkami a pojęcie ochrony zabytków Obowiązująca w Polsce ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami7, już w samym tytule posługuje się pojęciem opieki nad zabytkami. Jest to niewątpliwe nawiązanie do ustawodawstwa niemieckiego. Ustawodawstwo krajów związkowych (landowe) w Niemczech, bardzo często już w tytule ustawy regulującej zagadnienia ochrony zabytków8, odwołuje się do dwoistości pojęć: „ochrona” (Schutz), odnoszącego się do działań prawnych i „opieka” (Pflege), które dotyczy bardziej działań faktycznych, albo – jak wskazywał J. P. Pruszyński – „konserwacji” w ścisłym tego słowa znaczeniu9. W innej pracy J. Pruszyński wskazywał, że opieka polega na fizycznym zabezpieczeniu przedmiotów przed zniszczeniem dla zachowania chronionych obiektów w stanie możliwie nienaruszonym, wydobyciu ich wartości lub kompletowaniu w uporządkowanych zbiorach10. Natomiast ochrona to wynikające z prawa działania 6 M.P. 2001 nr 35 poz. 569. 7 Tekst jedn.: Dz U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 8  Zob. np.: Ustawa z dnia 11 marca 1980 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Nadrenii Północnej-Westfalii/Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz – DSchG) Vom 11. März 1980 ze zm. Zob. także: P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 124. 9 J. P. Pruszyński, Ochrona prawna zabytków w Republice Federalnej Niemiec. Teksty i komentarze, Warszawa 1992, s. 16. 10 J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. 112


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

organizacyjne i władcze umożliwiające stosowanie instrumentów nakazowych, środków przymusu, a także system zachęt – głównie materialnych11. Zasygnalizowane „zachęty” ukierunkowują zatem działania administracji publicznej w stronę wyraźnie wyeksponowanej jej funkcji niewładczej. Z perspektywy nauki prawa administracyjnego ochrona polega zatem na wynikających z prawa pozytywnego działaniach władzy publicznej o charakterze władczym i niewładczym, mających na celu realizację konstytucyjnych i ustawowych celów oraz zadań z zakresu ochrony zabytków, implikujących i stymulujących działania wobec zabytków, zawierające się zarówno w ochronie, jak i w opiece. Z kolei M. Arszyński wiąże z tymi pojęciami bilinearny podział na dwie sfery działań ma rzecz ochrony i konserwacji dóbr kultury, wskazując, że podział ten znajduje swoje odzwierciedlenie w fachowej terminologii12. M. Arszyński, na przykładzie Niemiec, wskazuje, że pierwsza z tych sfer nosi nazwę Denkmalpflege (od rzeczownika Denkmal = pomnik-zabytek, oraz czasownika pflegen = pielęgnować, opiekować się), druga natomiast Denkmalschutz (od rzeczownika Denkmal = pomnik, zabytek, oraz czasownika schützen = ochraniać, bronić)13. J. P. Pruszyński wskazuje, że pojęcie „Denkmal” pojawiło się w Niemczech w XVI w. jako tłumaczenie greckiego „mnemo-synon” (pomagający pamięci)14. Współcześnie w prawodawstwie krajów związkowych pflege i schutz nie jest wiązane wyłącznie z „Denkmal”, ale z jego odmianami: „Kulturdenkmal” (zabytek kultury) np. ustawa kraju związkowego Turyngia z dnia 14 kwietnia 2014 r. o opiece Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, kom. de. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 134. 11  Ibidem. 12 M. Arszyński, Kilka refleksji na marginesie dotychczasowych prac i dyskusji nad projektami nowej polskiej ustawy o ochronie dóbr kultury, [w:] Księga dedykowana prof. Janowi Tajchmanowi. Conservatio est aeterna creatio, red. J. Krawczyk, Toruń 1999, s. 109. 13  Ibidem. 14 J. P. Pruszyński, Ochrona prawna…, s. 17. 113


Piotr Dobosz

i ochronie nad zabytkami kultury (Prawo Turyngii)15. Natomiast – jak podnosi S. Waltoś16 – samo pojęcie „Denkmal”, czy „Denkmalkultur” jest określeniem w pewnym stopniu „konkurencyjnym” wobec pojęcia „dobro kultury”. Wydaje się, że owa niemiecka dwoistość: „denkmalschutz” i „denkmalpflege”, w ujęciu w jakim scharakteryzował ją J. P. Pruszyński, stanowiła inspirację dla polskiego ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 5 u.o.z.o.z. stanowi, że: Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Przepis ten różni się od treści art. 4 u.o.z.o.z.: Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Natomiast art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowi, że ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania: 1) zabytki nieruchome będące, w szczególności: a) krajobrazami kulturowymi, b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, c) dziełami 15 Thüringer Gesetz zur Pflege und zum Schutz der Kulturdenkmale (Thüringer Denkmalschutzgesetz – ThürDSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. April 2004GVBl. 2004, 465 ze zm. 16 S. Waltoś, Prawna ochrona dóbr kultury w Europie (Tezy), [w:] Spotkania w Willi Struvego 1998–2001. Wykłady o dziedzictwie kultury, Warszawa 2001, s. 235. 114


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

architektury i budownictwa, d) dziełami budownictwa obronnego, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi, f) cmentarzami, g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji; 2) zabytki ruchome będące, w szczególności: a) dziełami sztuk plastycznych, rzemiosła artystycznego i sztuki użytkowej, b) kolekcjami stanowiącymi zbiory przedmiotów zgromadzonych i uporządkowanych według koncepcji osób, które tworzyły te kolekcje, c) numizmatami oraz pamiątkami historycznymi, a zwłaszcza militariami, sztandarami, pieczęciami, odznakami, medalami i orderami, d) wytworami techniki, a zwłaszcza urządzeniami, środkami transportu oraz maszynami i narzędziami świadczącymi o kulturze materialnej, charakterystycznymi dla dawnych i nowych form gospodarki, dokumentującymi poziom nauki i rozwoju cywilizacyjnego, e) materiałami bibliotecznymi, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642 i 908 oraz z 2013 r. poz. 829), f) instrumentami muzycznymi, g) wytworami sztuki ludowej i rękodzieła oraz innymi obiektami etnograficznymi, h) przedmiotami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji; 3) zabytki archeologiczne będące, w szczególności: a) pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, b) cmentarzyskami, c) kurhanami, d) reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej. Natomiast w komentarzu do art. 5 u.o.z.o.z. P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski17 podnoszą, że ustawodawca odróżnia na gruncie u.o.z.o.z. ochronę zabytków sprawowaną przez organy administracji publicznej od opieki nad zabytkami. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest przy tym pogląd, z którym należy się w tym miejscu zgodzić z uwagi na reglamentacyjny w stosunku do uprawnień właścicielskich charakter art. 5 u.o.z., że ta ostatnia dotyczy nie każdego zabytku w znaczeniu materialnym w rozumieniu art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, ale jedynie zabytków objętych jedną z prawnych form ochrony konserwatorskiej, o których mowa w jej art. 7, 17 P. Antoniak, M. Cherka (red.), F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010, s. 33 i n. 115


Piotr Dobosz

w szczególności – figurujących w rejestrze – zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. (I SA/Wa 1089/05, LEX nr 203827), wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. (I SA/Wa 1754/07, LEX nr 510336) czy wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. (I SA/Wa 55/08, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że norma zawarta w komentowanym przepisie ma charakter bardzo ogólny. Stąd obowiązkiem organu ochrony zabytków jest każdorazowo wykazanie, na czym w okolicznościach konkretnej sprawy polegały uchybienia dysponenta danego zabytku chronionego prawem w zakresie opieki nad nim (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. (I SA/Bd 401/09, niepubl.). Podobnie, za niedopuszczalną należy uznać generalizację tez zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowanym na tle komentowanego przepisu. I tak, choć za co do zasady słuszne należy uznać dążenie do przeciwdziałania sytuacji, w której dysponent zabytku wnosiłby o skreślenie tego zabytku z rejestru wyłącznie celem uchylenia się od ciążących na nim obowiązków w zakresie opieki nad tym zabytkiem (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2008 r., II OSK 234/07, LEX nr 505254, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., I SA/Wa 1722/08, niepubl., czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2006 r., I SA/Wa 596/06, LEX nr 295985), to jednak niedopuszczalne jest, by w imię wskazanego przeciwdziałania organy służby konserwatorskiej przyjmowały a priori (automatycznie) domniemanie, że każdy dysponent zabytku w katastrofalnym stanie technicznym dopuścił się względem tego zabytku rażących zaniedbań (możliwe jest bowiem np. nabycie obiektu zabytkowego znajdującego się w katastrofalnym stanie technicznym już w momencie jego zakupu). Z kolei R. Golat w komentarzu do art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podnosi, że: Opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz (właściciel zabytku często jest jednocześnie jego posiadaczem). Istota opieki nad zabytkiem, podobnie jak ochrony zabytków, została określona w sposób otwarty, tzn. przez podanie tylko wybranych, najbardziej charakterystycznych jej aspektów. Rola dysponenta zabytku w tym zakresie sprowadza się do dwojakiego rodzaju aktów staranności: 116


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

1) postępowania w stosunku do zabytku w taki sposób, aby został on zachowany w jak najlepszym stanie oraz 2) umożliwienia innym osobom dostępu do danego zabytku, w tym specjalistom przygotowanym do prowadzenia odpowiednich prac przy zabytku, np. naukowych czy konserwatorskich. Innymi słowy, celem opieki nad zabytkiem jest jak najdłuższe utrzymanie go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogólnego (ze względu na swoje walory, np. historyczne czy naukowe, zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela (posiadacza), którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone; możliwość takiego ustawowego ograniczenia sygnalizuje art. 140 k.c., zawierający ogólną definicję prawa własności rzeczy)18. Kraków w części swoich administracyjnych granic jest wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa. Z tego względu należy skonstatować, że ustawodawstwo wewnętrzne Polski w zakresie opieki nad zabytkami jest zgodnie z Konwencją UNESCO w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjęta w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji19. Artykuł 4 tej Konwencji stanowi bowiem, że: Każde Państwo będące Stroną niniejszej Konwencji uznaje, że na nim spoczywa w pierwszym rzędzie obowiązek zapewnienia identyfikacji, ochrony, konserwacji, rewaloryzacji i przekazania przyszłym pokoleniom dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, o którym mowa w artykułach 1 i 2, znajdującego się na jego terytorium. Będzie się ono starało spełnić ten obowiązek zarówno własnymi siłami, wykorzystując maksymalnie swoje środki, jak również w razie konieczności, przy pomocy i współpracy międzynarodowej, z których może korzystać w szczególności w dziedzinach finansowej, artystycznej, naukowej i technicznej. Z powyższego przepisu „opiekę” dekodujemy normatywnie z pojęcia „ochrona”. Artykuł 5 Konwencji stanowi dalej o opiece w ramach ochrony: W celu zapewnienia możliwie najskuteczniejszej ochrony i konserwacji oraz możliwie najbardziej aktywnej rewaloryzacji dziedzictwa 18 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004 (lex). 19 Dz.U. 1976 nr 32 poz. 190. 117


Piotr Dobosz

kulturalnego i naturalnego znajdującego się na ich terytorium Państwa będące Stronami niniejszej Konwencji będą się starały w miarę możliwości i odpowiednio do warunków właściwych dla każdego kraju: a) prowadzić politykę ogólną zmierzającą do wyznaczenia dziedzictwu kulturalnemu i naturalnemu odpowiedniej funkcji w życiu zbiorowym i włączyć ochronę tego dziedzictwa do programów planowania ogólnego; b) ustanowić na swoim terytorium – jeżeli nie są jeszcze ustanowione – jedną lub kilka służb ochrony, konserwacji i rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, posiadających odpowiedni personel i rozporządzających środkami pozwalającymi na wykonywanie przypadających im zadań; c) rozwijać studia i badania naukowe i techniczne oraz doskonalić metody interwencyjne, które pozwolą Państwu sprostać niebezpieczeństwom zagrażającym jego dziedzictwu kulturalnemu lub naturalnemu; d) przedsiębrać odpowiednie środki prawne, naukowe, techniczne, administracyjne i finansowe w celu identyfikacji, ochrony, konserwacji, rewaloryzacji i ożywiania lub odtwarzania tego dziedzictwa; oraz e) popierać powstawanie lub rozwój krajowych albo regionalnych ośrodków kształcenia w dziedzinie ochrony, konserwacji i rewaloryzacji dziedzictwa kulturalnego i naturalnego oraz zachęcać do podejmowania badań naukowych w tej dziedzinie.

5. Obowiązki Krakowa jako członka OWHC w zakresie prawnej opieki dziedzictwa kulturowego, dóbr kultury i zabytków w odniesieniu do Krakowa jako Miasta Światowego Dziedzictwa Na tle powyższych ustaleń wynika konieczność dla Gminy Kraków sprawowania opieki nad zabytkami w zakresie tzw. zarządu właścicielskiego, odniesionego majątku komunalnego. Jest to obszar wynikający z prawa własności do nieruchomości komunalnych lub zarządu przez Gminę Kraków nieruchomościami ni stanowiącymi jej własności wyznaczony normami prawa cywilnego (prywatnego), a w części także normami prawa administracyjnego. Ponadto Gmina Kraków jako członek OWHC w zakresie prawnej opieki dziedzictwa kulturowego, dóbr kultury i zabytków w odniesieniu do Krakowa jako Miasta Światowego Dziedzictwa powinna 118


Dokumentacja w zakresie prawnej opieki dziedzictwa…

stymulować opiekę nad zabytkami innych podmiotów. W tym obszarze obok prawnej ochrony zabytkami Gmina Kraków ma możliwość za pomocą niewładczych form działania sterować opieką nad zabytkami przez podmioty prywatne działaniami edukacyjnymi, popularyzacyjnymi i mechanizmami finansowymi o których mowa w przepisach u.o.z.o.z.

*** Słowa kluczowe: dziedzictwo kultury, dobra kultury, zabytki Keywords: cultural heritage, cultural properties, monuments Streszczenie: W opracowaniu zaprezentowane zostały zagadnienia prawnej opieki dziedzictwa kulturowego. Przedmiotem rozważań jest status prawny Krakowa jako Miasta Światowego Dziedzictwa należącego do Międzynarodowej Organizacji Miast Światowego Dziedzictwa. Abstract: There have been presented in the paper issues of legal protection of cultural heritage. As a matter of interest is a legal status of Cracow as City of World Heritage in terms of City’s membership in international Organization of World Heritage Cities.

119


Rozdział VIII

Jaryna Smertyha, Kamil Burski*

U T WORZENIE PRZEZ R ADĘ GMINY PARKU KULTUROWEGO JAKO FORMA O CHRONY ZABY TKÓW Zagadnienia wstępne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.1 już w swojej preambule, w której odnaleźć możemy zapis o „zobowiązaniu, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku”, stanowi o tym, iż w interesie publicznym należy chronić i pielęgnować nasze historyczno-kulturowe dziedzictwo wyrażone w dobrach kultury. Art. 6 ust. 1 naszej ustawy zasadniczej nadto określa, że Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Dla zachowania naszego dziedzictwa, przyszłości naszego Narodu, ochrona dóbr kultury będzie mieć fundamentalne znaczenie, stąd nie dziwi, że przedmiotowe zagadnienie uregulowane zostało już na początku Konstytucji. Dokonując wykładni a rubrica, tj. wykładni przy uwzględnieniu miejsca przepisu w akcie prawodawczym, wskazuje to na wysoką rangę * Studenci III roku prawa Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. 1  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

problemu ochrony dóbr kultury, dostrzeżoną przez naszego ustrojodawcę2. Na tle treści art. 6 ust. 1 wyprowadzona może być ogólna konstytucyjna funkcja „kultury” i związanych z nią „dóbr” („dóbr kultury”), która będąc „źródłem” (podłożem materialnoprawnym) legitymizuje „tożsamość narodu polskiego, jego trwania i rozwoju”. Pozytywny, przedmiotowy porządek konstytucyjny nawiązuje w tym zakresie do dorobku prawa naturalnego, a prawo do własnej kultury i tożsamości kulturowej ma w swej istocie charakter pierwotny wobec formalnego prawnego porządku państwowego3. Za dobro kultury można uznać każdy przedmiot ruchomy/nieruchomy, który będzie miał znaczenie dla dziedzictwa, rozwoju kulturowego, niosący za sobą historyczną czy artystyczną wartość. Jest to pojęcie zdecydowanie szersze niż zabytek. Definicję legalną zabytku zawiera art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami4. Pod pojęciem tym rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Relacja pomiędzy pojęciem dobra kultury i zabytku jest taka, że nie każde dobro kultury jest zabytkiem, ale każdy zabytek jest dobrem kultury. Zabytek można zatem określić jako kwalifikowane dobro kultury. Dobro kultury może być przedmiotem wytworzonym zarówno w przeszłości, jak i współcześnie5. W przypadku zabytku, sprawa jest o tyle jasna, że w tym przypadku mamy do czynienia z dobrami wytworzonymi wyłącznie w przeszłości. Wspomniana ustawa jest przykładem norm prawa publicznego, o charakterze administracyjnoprawnym, które wprowadzają ze względu na interes społeczny ograniczenia w użytkowaniu, zagospodarowaniu, a także inne obowiązki na właścicieli konkretnych 2 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 28. 3 I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Kraków 2002, s. 253–254. 4 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 r. ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 5 K. Zeidler, Prawo ochrony…, s. 42. 121


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

ruchomości bądź nieruchomości6. Normy o charakterze administracyjnoprawnym będą zawsze częścią prawa publicznego. Prawo administracyjne jest częścią prawa publicznego, co oznacza, że ta gałąź prawa ma za przedmiot regulacji państwo jako podmiot władzy i służy uzasadnieniu i określeniu kompetencji państwowych. Państwo ma charakter zwierzchni wobec innych podmiotów. Prawo administracyjne to wynik woli nie każdego podmiotu, ale specjalnych podmiotów publicznych. Jego normy wyrażają kompetencje tych specjalnych podmiotów realizujących administrację publiczną. W granicach tego prawa są realizowane cele, interesy, dobro i zadania publiczne oraz są regulowane organizacja i działalność administracji publicznej. Tak rozumiane prawo publiczne (w tym prawo administracyjne) było zwykle przeciwstawiane prawu prywatnemu, które wychodzi od autonomii jednostki i ma za zadanie tworzyć regulacje dla prawidłowego obrotu prawnego oraz dotyczy rozstrzygania konfliktów między podmiotami prywatnymi7. Nic więc dziwnego, że zadania z tytułu ochrony zabytków powierzone będą organom administracji publicznej. Podejmowane przez te organy działania, zgodnie z art. 4 u.o.z.o.z, polegać mają w szczególności na: zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałaniu kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Użyty w ustawie zwrot „w szczególności” świadczyć będzie, iż katalog tych działań nie jest katalogiem enumeratywnym i przedstawia przykładowe działania podejmowane w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Nie świadczy to w żadnym przypadku, że organy te mają prawo do arbitralnych rozstrzygnięć. Słusznie 6  M  . Hadel, Administracyjnoprawne aspekty ochrony zabytków a ograniczenia swobody działalności gospodarczej i wolności zabudowy, [w:] Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014, s. 119. 7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 41. 122


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1260/04, wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 u.o.z.o.z. zawiera bardzo ogólną, wręcz ramową regulację i w związku z tym zachodzi konieczność, aby organ – wydając decyzję w konkretnej sprawie – powołując się na ten przepis dokonał jednocześnie jego odpowiedniej interpretacji8. Zgodnie z art. 7 naszej ustawy zasadniczej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nadto art. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada praworządności została nadto wyrażona w art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego9, zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności. Z treści powyższej zasady państwa prawnego wynika prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż tylko taka procedura zapewnia realizację praw i wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawa administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie prawem przewidzianym10. Na potrzeby dalszego wywodu należy nadto stwierdzić, że organy jednostek samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej. Pojęcie organu administracji publicznej jest zarezerwowane dla podmiotów, które działają za państwo bezpośrednio (organy administracji państwowej) lub za pośrednictwem samorządu (organy administracji samorządowej) i z tego tytułu mogą w określonym przez prawo zakresie korzystać z władztwa państwowego11. Tym, co zasadniczo różni organy jednostek samorządu terytorialnego od pozycji organów administracji rządowej, jest dodatkowa podmiotowość jednostek samorządu terytorialnego, niemająca odpowiednika 8 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. I SA/Wa 1260/04, LEX nr 191976. 9 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., przywoływana dalej jako: k.p.a. 10  Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 110–111. 11 J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 140. 123


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

w administracji rządowej. Ową podmiotowość każdej z nieomal 3 000 jednostek samorządu terytorialnego przywrócono po to, aby radykalnie zdecentralizować podejmowanie decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej, przekazanych owym samorządom. Działanie każdego organu jednostki samorządu terytorialnego zaliczane jest zarówno na poczet „macierzystej” jednostki samorządu terytorialnego, jak i na rzecz państwa. W tym zakresie – państwo działa przez swe organy – jednostki samorządu terytorialnego, a z kolei te jednostki mają swoje organy, rada zaś (organ gminy, powiatu) ma swe organy w postaci przewodniczącego rady i komisji rady. Taka „piętrowa” konstrukcja organizacyjno-prawna może zaskakiwać, ale pozwala trafnie opisać administrację publiczną na użytek prawa publicznego12. Reformy terytorialne państwa były początkiem głębszych przeobrażeń systemu samorządu lokalnego. U ich podłoża leży idea dostosowania administracji samorządowej do nowych wymogów procesów administrowania. Rozrost i komplikacja zadań współczesnego państwa powodują, że sama administracja rządowa jest zainteresowana w umacnianiu struktur samorządowych. Upatruje w nich partnera w wykonywaniu administracji państwowej. Nie bez znaczenia jest także dążenie administracji rządowej do przerzucania odpowiedzialności za podejmowanie i realizację spraw o znaczeniu lokalnym13. Procesy te, naszym zdaniem, mają charakter pozytywny, bowiem niewątpliwie przyświeca im zasada subsydiarności, wymieniona w preambule Konstytucji RP jako zasada, na której oparte są prawa opisane w ustawie zasadniczej. Wydaje się, że emanacja wspólnoty samorządowej, jaką jest samorząd terytorialny, biorąc pod uwagę jego korporacyjny charakter, niezbędny dla budowy społeczeństwa obywatelskiego, może być jedynym, właściwym uprawnionym do podejmowania zasadniczych rozstrzygnięć, mających wpływ na życie lokalnej wspólnoty. Organy samorządu terytorialnego, z uwagi na ograniczony obszar swojej działalności, zawężony do granic danej jednostki, wydają się mieć najlepsze rozeznanie dotyczące lokalnych uwarunkowań i specyfiki danej wspólnoty. 12  Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, red. W. Kisiel, Warszawa 2006, s. 66. 13  System prawa administracyjnego. Tom 6: Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 179. 124


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

1. Istota i sposób tworzenia parku kulturowego Zamknięty (enumeratywny) katalog form ochrony zabytków zawarty jest w art. 7 u.o.z.o.z. Oznacza to, że jedynie w stosunku do obiektów objętych jedną z tych form jest dopuszczalne stosowanie instrumentów władzy konserwatorskiej (instrumentów o charakterze władczym). Katalog ten różni się w sposób istotny od swego odpowiednika, tj. art. 4, w ustawie z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury14. Jedną z form przewidzianych w tymże katalogu jest utworzenie parku kulturowego; jest to nowa forma, nieprzewidziana w uprzedniej ustawie w katalogu form ochrony zabytków15. Jednakże instytucja parku kulturowego była w przywołanej ustawie z 1962 r. uregulowana w stopniu szczątkowym. W ustawie ograniczono się bowiem jedynie do wskazania, że park kulturowy jest ustanawiany, podobnie jak strefa ochrony konserwatorskiej oraz rezerwat, celem ochrony krajobrazu kulturowego i jako forma tej ochrony. Nie unormowano przy tym wprost ani trybu ustanawiania wspomnianego parku, ani zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawa i obowiązki jego dysponentów i użytkowników. Z braku szczególnej regulacji, utworzenie parku kulturowego możliwe było jedynie w drodze zamieszczenia stosownych postanowień w powszechnie obowiązujących aktach planowania przestrzennego, wykluczono tym samym utworzenie parku kulturowego w drodze decyzji o wpisie do rejestru zabytków16. W procesach planowania i zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie bierze się pod uwagę walory architektoniczne i krajobrazowe, nadto wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ład przestrzenny, będący podstawą postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, zgodnie ze swoją legalną definicją uwzględnia w uporządkowanych relacjach 14 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 15  Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, Warszawa 2010, s. 40. 16  Ibidem, s. 96–102. 125


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, również te kulturowe. W szczególności właśnie obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określa się w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; zasady te obowiązkowo określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie wojewódzki konserwator zabytków jako organ prowadzący kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, dysponuje instrumentami pozwalającymi mu wpływać na rozwiązania przyjmowane w aktach planistycznych. Wojewódzki konserwator zabytków opiniuje bowiem rozwiązania przyjęte w projekcie studium, nadto uzgadnia projekt planu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydaje się, że choć krajobraz kulturowy może być dostatecznie chroniony przez przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, instytucja parku kulturowego wzmacnia ochronę tychże wartości (zwłaszcza mając na uwadze słabe pokrycie miejscowymi planami kraju) i nie dezawuuje jednocześnie znaczenia procesów planistycznych, bowiem ustawodawca słusznie powiązał je ze sobą – zobowiązując do obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym utworzono park kulturowy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.z.o.z. rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Przy czym krajobraz kulturowy definiowany jest w ustawie jako przestrzeń historyczna ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, historycznie ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka (art. 3 pkt 14 u.o.z.o.z.). Park kulturowy ma przedstawiać wartość kulturową, jako określona całość. Celem ochrony parku kulturowego ma być przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Stąd też dla ochrony tejże przestrzeni 126


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

krajobrazu, nie jest konieczne, aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe17. Na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, Dz.U. 2015 poz. 774, dodano do art. 16 u.o.z.o.z. przepis ust. 1a, w myśl którego rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Przepis ten swoim brzmieniem przypomina przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie procedury tworzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasługuje jednakże na aprobatę, bowiem w minimalnym chociaż stopniu gwarantuje możliwość partycypowania przez społeczeństwo w podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących tworzenia parku kulturowego. Przez zapewnienie uczestnictwa społecznego w podejmowaniu rozstrzygnięć decyzji sektora publicznego uzyskiwany jest kolektywny, społeczny, wszechstronny, a przede wszystkim pluralistyczny ich wymiar18. Uczestnictwo zwiększa społeczne zaangażowanie, współdbałość i współodpowiedzialność za decyzje podejmowane głównie na poziomie lokalnym. Dzięki partycypacji w podejmowaniu decyzji władza staje się bardziej elastyczna, przestaje działać rutynowo, ponieważ jest zmuszona dostosowywać zakres swojego działania do rzeczywistych potrzeb i oczekiwań społecznych, a nie tylko tych widocznych z jej poziomu19. W tym zakresie należałoby jednak sformułować postulat de lege ferenda, by przy procedowaniu nad tworzeniem parków kulturowych rozwinąć mechani17 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 7/07, LEX nr 334159. 18 I. Niżnik-Dobosz, Partycypacja jako pojęcie i instytucja demokratycznego państwa prawnego i prawa administracyjnego, [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, red. B. Dolnicki, Warszawa 2014, s. 25. 19 M. Giełda, Partycypacja jako wartość administracji publicznej, [w:] Wartości w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015, s. 192. 127


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

zmy partycypacyjne, zwłaszcza zagwarantować możliwość składania uwag już do gotowego projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowym, po tym, gdy zostanie on opracowany. Projekt uchwały, naszym zdaniem, powinien być wykładany do publicznego wglądu; należałoby również zagwarantować przeprowadzenie debaty publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie uchwały. Ustawa przyznaje wyłączną kompetencję do stanowienia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego radzie gminy, będącej, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym20, organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Zważywszy na brak przepisu szczególnego w tym zakresie, zgodnie z art. 14 u.s.g., uchwała rady gminy w sprawie utworzenia parku kulturowego zapada zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Uchwała rady gminy ma określać nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia. Charakter prawny uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego, jako aktu prawa miejscowego, nie budzi wątpliwości21. Konstytucja RP posługuje się tylko ogólną definicją aktów prawa miejscowego, które uznaje za źródła prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mimo dużego zróżnicowania tych aktów zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym, Konstytucja nie wymienia ich nazw rodzajowych. W poszczególnych ustawach, będących podstawą wydawania aktów prawa miejscowego, występują one jako uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia porządkowe, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego itp. Co więcej, samo nazwanie jakiegoś aktu administracji rządowej rozporządzeniem a aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą itp. nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej 20 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1515 ze zm., przywoływana dalej jako: u.s.g. 21 K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 259. 128


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji jest lub nie jest aktem prawa miejscowego22. Ustalenie to ma istotne znaczenie, bowiem każdy akt prawa miejscowego musi być opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym prowadzonym przez wojewodę. Niezależnie od poprawności merytorycznej pozostałej części podjętej uchwały, błędne wskazanie sposobu promulgacji i daty wejścia w życie będzie pociągać za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości podjętego aktu. Powyższe reguły znajdą także zastosowanie do sytuacji, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego błędnie uzna za akt prawa miejscowego uchwałę będącą w istocie aktem kierownictwa wewnętrznego i zamieści w niej obowiązek publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym23. Organy jednostek samorządu terytorialnego ze szczególną więc uwagą powinny badać, czy dany akt nosi cechy aktu prawa miejscowego, to jest czy został wydany na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej oraz ma charakter generalno-abstrakcyjny, aby nie narazić się na ewentualnie rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru w tym zakresie. Uchwała o utworzeniu parku kulturowego niewątpliwie spełnia te cechy. Na uwagę zasługuje przepis art. 16 ust. 5 u.o.z.o.z., w myśl którego park kulturowy przekraczający granicę gminy może być utworzony i zarządzany na podstawie zgodnych uchwał rad gmin (związku gmin), na terenie których ten park ma być utworzony. Związek gmin, zwany w literaturze również związkiem komunalnym, stanowi podstawową formę współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, tworzony jest w celu wykonywania przez niego części zadań publicznych, realizowanych dotąd przez każdą jednostkę osobno – po to, aby zadania te były wykonywane skuteczniej i efektywnej. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek międzygminny staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym 22 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 163–164. 23 S. Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, „Samorząd Terytorialny”, nr 3/2012, s. 10. 129


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Stanowi on odrębny podmiot prawa publicznego, posiadający osobowość prawną, powstały na podstawie uchwał rad tych jednostek samorządu terytorialnego, które chcą w danym związku uczestniczyć24. Związek międzygminny jest strukturą niemieszczącą się w podstawowym podziale terytorialnym państwa, nie jest jednostką samorządu terytorialnego i nie tworzy szczebla pośredniego samorządu między gminą a powiatem25. Wydaje się, że dla osiągnięcia celu, dla jakiego tworzony ma być park kulturowy, w przypadku, gdy jego obszar znajduje się w granicach obu gmin, związek komunalny jest jak najbardziej właściwą formą współpracy jednostek samorządu terytorialnego, aby móc zapewnić efektywność zamierzonych celów ochronnych. W kontekście współpracy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wspólnego tworzenia parku kulturowego, jawi się ciekawy problem dopuszczalności współpracy transgranicznej, podejmowanej przez jednostki różnych państw. Współpraca transgraniczna ma istotne znaczenie w regionalnym kontekście Unii Europejskiej i realizacji zasady subsydiarności. Zważywszy na fakt, że częstokroć granice współczesnych państw, w tym europejskich, nie zawsze odzwierciedlają historyczne podziały państwowe, kulturowe i społeczne, istnieje wiele miejsc sztucznie przedzielonych granicami państwowymi, a jednolitych na innych płaszczyznach26. Na pytanie o dopuszczalność utworzenia parku kulturowego wykraczającego swymi granicami poza terytorium jednego państwa, które zadaje bez odpowiedzi K. Zeidler w publikacji zatytułowanej Prawo ochrony dziedzictwa kultury należałoby odnieść się raczej sceptycznie. Zgodnie z art. 146 ust. 1 Konstytucji politykę zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi Rada Ministrów. Sprawuje ona ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Jednakże Konstytucja w art. 172 ust. 2 gwaran24 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 191. 25  Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2013, s. 770. 26 K. Zeidler, Prawo ochrony…, s. 155–156. 130


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

tuje jednostkom samorządu terytorialnego prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Zasady korzystania z tego prawa określa ustawa z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych27. Przepisy ustawy doprecyzowują, że przez zrzeszenia rozumie się organizacje, związki i stowarzyszenia powoływane przez społeczności lokalne co najmniej dwóch państw zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Przystąpienie do zrzeszenia nie może się jednak łączyć z przekazaniem na jego rzecz lub na rzecz któregokolwiek ze zrzeszonych w nim członków wykonywania zadań publicznych przystępującej jednostki samorządu terytorialnego ani też nieruchomości lub majątkowych praw na dobrach niematerialnych przysługujących tej jednostce. Czynność prawna naruszająca ten zakaz, jest nieważna z mocy prawa28. W przezwyciężaniu barier utrudniających współpracę transgraniczną pomagają Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT). Jest to wyposażona w osobowość prawną, instytucja ponadnarodowa, tworzona na terytorium Unii Europejskiej. Jej celem jest ułatwienie i upowszechnienie współpracy transgranicznej jej członków w celu wzmocnienia spójności ekonomicznej i społecznej. Należeć do niego mogą: państwa członkowskie, władze regionalne, władze lokalne, podmioty prawa publicznego, stowarzyszenie tychże podmiotów. EUWT składa się z członków położonych na terytorium przynajmniej dwóch państw członkowskich Unii. Rozporządzenie nr 1028/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie EUWT29 przesądza, iż właściwe jest wyposażenie EUWT w zdolność do działania w imieniu swoich członków, a w szczególności tworzących ją władz regionalnych i lokalnych. Należy podkreślić, że uprawnienia władz lokalnych i regio27 Dz.U. 2000 nr 91 poz. 1009 ze zm. 28 J. Smertyha, K. Burski, International cooperation of polish and ukrainian self-governments – legal aspects, [w:] Contemporary problems of international relations: political, economic, legal aspects. Collection of the materials of the IV International Scientific and Practical Conference, Lviv 2014, s. 10–11. 29 Dz.U.UE.L.2006.210.19. 131


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

nalnych jako władz publicznych, a w szczególności uprawnienia policyjne i regulacyjne, nie mogą być przedmiotem konwencji tworzącej EUWT. Stąd też, możliwość przekazania EUWT zadania publicznego związanego z tworzeniem, funkcjonowaniem, zarządzaniem parku kulturowego wydaje się być również wykluczona.

2. Zakazy i ograniczenia na obszarze parku kulturowego Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z uchwała rady gminy określa zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Zawarty jest tam enumeratywny katalog, co oznacza, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzania innych zakazów lub ograniczeń30. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1487/0731. Mogą to być zakazy i ograniczenia dotyczące: a) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; b) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; c) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, a także znaków informujących o podleganiu ochronie konserwatorskiej, umieszczanych przez starostę, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na zabytkach nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków; d) składowania lub magazynowania odpadów. W tym zakresie reglamentacja może przyjąć formę całkowitego zakazu, np. prowadzenia działalności w określonym zakresie lub ograniczenia, czyli dopuszczenia określonych działań, ale pod pewnymi warunkami32. W nawiązaniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07, należy pamiętać, że zakazy i ograniczenia powinny być ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności 30  Ustawa o ochronie…, red. M. Cherka, s. 96–102. 31 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1487/07, LEX nr 424539. 32 R. Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004, s. 33. 132


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

i przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego parku kulturowego33. To oznacza, że organ uchwałodawczy przy podejmowaniu decyzji o ustanowieniu danych zakazów i ograniczeń powinien dokonać swoistego testu proporcjonalności. Czy rozwiązania te są niezbędne, aby osiągnąć konkretny cel, jakim jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Organ nadto dokonując testu proporcjonalności powinien zbadać, czy dla osiągnięcia tego zakładanego celu, środki te nie są zbyt dolegliwe dla społeczeństwa i poszczególnych jego jednostek, biorąc chociażby pod uwagę konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, na której oparta jest społeczna gospodarcza rynkowa będąca podstawą ustroju gospodarczego naszego państwa. Umyślne34 naruszenie zakazów lub ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego lub jego części jest w myśl art. 112 ust. 1 u.o.z.o.z. wykroczeniem, zagrożonym karą aresztu35, ograniczenia wolności36 albo grzywny37. Nieumyślne38 naruszenie jest zagrożone zgodnie z ust. 2, karą grzywny. Wykroczenia te stanowią typ powszechny – są to takie czyny zabronione, których podmiotem może być każdy, karalność i bezprawność czynu nie zależy od szczególnych 33 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095. 34 Art. 6 § 1 Kodeksu wykroczeń (Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 1094) stanowi, że wykroczenie umyślne zachodzi wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, to jest chce go popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godzi. 35 Art. 19 Kodeksu wykroczeń przewiduje, że kara aresztu trwa najkrócej 5 dni, najdłużej 30 dni; wymierza się ją w dniach. 36 Art. 20 § 1 Kodeksu wykroczeń przewiduje, że kara ograniczenia wolności trwa 1 miesiąc. 37 Art. 24 § 1 Kodeksu wykroczeń przewiduje, że grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5 000 złotych, chyba, że ustawa stanowi inaczej; w przypadku wykroczeń z art. 112 u.o.z.o.z. brak regulacji szczególnej. 38 Art. 6 § 2 Kodeksu wykroczeń stanowi, że wykroczenie nieumyślne zachodzi, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo, że możliwość tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. 133


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

właściwości sprawcy czynu zabronionego pod groźbą kary, oraz typ formalny (bezskutkowy) – to jest o realizacji znamion typu czynu zabronionego decyduje sama czynność charakteryzująca się działaniem lub zaniechaniem i ustawodawca nie uzależnia tej realizacji od wystąpienia opisanego w ustawie skutku39. Należy nadto wspomnieć, że w razie popełnienia wykroczeń określonych w art. 112 u.o.z.o.z, można orzec: – przepadek narzędzi i przedmiotów, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia wykroczenia, chociażby nie stanowiły własności sprawcy, – przepadek przedmiotów pochodzących bezpośrednio lub pośrednio z wykroczenia – obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lub zapłaty równowartości wyrządzonej szkody. Ustawodawca przewidział, że w razie ograniczenia korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń wynikających z utworzenia parku kulturowego, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131‒134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska40, które przewidują możliwość uzyskania odszkodowania lub wykupu nieruchomości (tu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami41). Wysokość odszkodowania, na żądanie poszkodowanego, ustala właściwy starosta w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie wysokości odszkodowania oraz ceny wykupu nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (zasady i tryb określają przepisy u.g.n.). Obowiązanym do wypłaty odszkodowania (wykupu nieruchomości) będzie właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z uchwały, której wynika ograniczenie korzystania z nieruchomości. Decyzja starosty o przyznaniu odszkodowania jest niezaskarżalna, co oznacza, że nie ma możliwości na podstawie art. 127 k.p.a. wniesienia odwołania od decyzji do organu administracji publicznej wyższego stopnia – w przypadku starostów jest to samorządowe kolegium odwoławcze. Strona nieza39  W. Wróbel, A. Zoll, Polskie prawo karne – część ogólna, Kraków 2013, s. 194–196. 40 Tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 1232 ze zm., przywoływana dalej jako: u.p.ś. 41 Tekst jedn.: Dz.U. 2010 nr 102 poz. 651 ze zm., przywoływana dalej jako: u.g.n. 134


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

dowolona z przyznanego odszkodowania może natomiast w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego. Droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Zagadnieniem spornym w doktrynie było zagadnienie, czy art. 17 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 131 p.o.ś. przewiduje uprawnienie wniesienia powództwa do sądu powszechnego wyłącznie poszkodowanemu, czy też organowi zobowiązanemu do wypłaty odszkodowania. Sąd Najwyższy, rozstrzygając zagadnienie prawne przedstawione mu przez Sąd Okręgowy w Szczecinie, w uchwale z dnia 11 października 2012 r., sygn. III CZP 49/12, stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie nieistnienia obowiązku zapłaty odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez właściwego starostę na podstawie art. 17 ust. 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 131 p.o.ś.42 Należy nadto wskazać, że wystąpienie na drogę sądową nie wstrzymuje wykonania decyzji. Odwołując się jednakże do przepisów k.p.a., dokładniej rzecz biorąc do art. 159 § 1, organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wady decyzji powodujące stwierdzenie jej nieważności). Zgodnie z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 47/0743 oraz z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1544/0644, jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, niezaskarżalnej w administracyjnym toku instancji, decyzji. Bezspornie postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy, jest postępowaniem jednoinstancyjnym; kończy się ono wraz 42 Uchwała SN z dnia 11 października 2012 r., sygn. III CZP 49/12, publik. OSNC 2013/3/32. 43 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 47/07, LEX nr 453367. 44 Wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. I OSK 1544/06, LEX nr 417563. 135


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

z wydaniem takiej decyzji. Zakończenie postępowania otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Nie kontroluje on legalności decyzji administracyjnej, w tym pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz orzeka wyłącznie o odszkodowaniu.

3. Procedura weryfikacji uchwały o utworzeniu parku kulturowego Wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. do przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego w ciągu 7 dni od jej podjęcia. Uchwała rady sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzekać będzie wojewoda w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały; po upływie tego terminu może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wojewoda, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały albo w toku tego postępowania, może wstrzymać jej wykonanie. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, wojewoda nie stwierdzi nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zasadniczo po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały, nie stwierdza się jej nieważności, chyba, że jest ona aktem prawa miejscowego, tak jak to będzie w przypadku uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego. Na uwagę zasługuje, że w przepisach u.o.z.o.z. ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej procedury weryfikacji uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego. Z tego względu zastosowanie znajdą tutaj regulacje o charakterze ogólnym45. Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Właściciel działki niewątpliwie ma legitymację skargową do zaskarże45  Ustawa o ochronie…, red. M. Cherka, s. 102. 136


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

nia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką46. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie zauważył w swoim wyroku, że w przypadku uchwały rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego, wprowadzającej do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania, ustanawiającej zakazy uszczuplające uprawnienia właścicielskie i naruszające tym samym interes prawny właściciela, implikują wniosek o wykazaniu się przez niego legitymacją skargową do zainicjowania postępowania sądowego. Zagadnieniem spornym w doktrynie prawa konstytucyjnego jest możliwość badania konstytucyjności aktów prawa miejscowego przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie skargi konstytucyjnej47. Zgodnie bowiem z art. 79 Konstytucji RP każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym48 precyzuje w art. 46 ust. 1, iż skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile ta droga jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do uchwały rady gminy o utworzeniu parku kulturowego, która niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, właściwym mogłoby być badanie, na przykład czy przyjęte w uchwale zakazy i ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności w oparciu o art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64, regulującym prawo własności, Konstytucji RP. Część przedstawicieli doktryny dopuszcza taką możliwość. Przykładowo: W. Kręcisz i W. Zakrzewski uważają, że akty prawa 46 Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. III SA/Kr 569/07, LEX nr 368095. 47 L. Jamróz, Skarga konstytucyjna – wstępne rozpoznanie, Białystok 2011, s. 153. 48 Tekst jedn.: Dz.U. 1997 nr 102 poz. 643 ze zm., przywoływana dalej jako: u.TK. 137


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

miejscowego mogą podlegać kontroli konstytucyjności prawa w trybie kontroli konkretnej, a więc zarówno w drodze pytań prawnych, jak i skargi konstytucyjnej49. Swoje poglądy autorzy ci opierają na wykładni przepisów art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 u.TK. Stwierdzają mianowicie, że przepisy te nie zawierają doprecyzowania, że chodzi wyłącznie o akty normatywne centralnych organów państwa50. Do przedstawionych poglądów przychyla się również F. Rymarz, który zauważa, że trudno racjonalnie założyć, że ustrojodawca, powołując do życia instytucje gwarancyjne praw podstawowych i obywatela, jednocześnie ograniczał tę ochronę jedynie do kontroli konstytucyjności prawa wydawanego przez centralne organy państwa i zakładał wyłączenie badania konstytucyjności istotnego segmentu prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie, jakim jest prawo miejscowe. F. Rymarz zauważa ponadto, że skoro NSA posiada prawną możliwość wystąpienia do TK z pytaniem prawnym w sprawie konstytucyjności przepisów prawa miejscowego, to nieracjonalne byłoby uznanie, że obywatelowi nie przysługuje takie prawo w ramach skargi konstytucyjnej51. Przeciwnikami zaliczania aktów prawa miejscowego do grupy aktów normatywnych wchodzących w zakres przedmiotowy zastosowania skargi konstytucyjnej są L. Garlicki i S. J. Jaworski52. Pierwszy ze wskazanych autorów wskazuje, że generalna kontrola aktów prawa miejscowego należy do właściwości sądów administracyjnych, o czym przesądza art. 184 Konstytucji53. S. J. Jaworski za trafny uważa pogląd, iż na tle art. 79 ust. 1 interpretowanym w związku z art. 188 pkt. 1–3 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być ustawy i akty normatywne centralnych organów państwa. W rezultacie wyklucza to sytuację, by przedmiotem skargi były akta prawa miejscowego54. 49 W. Kręcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy”, nr 5/1998, s. 62. 50 L. Jamróz, Skarga konstytucyjna…, s. 153–154. 51  Ibidem, s. 154–155. 52  Ibidem, s. 157. 53 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 140. 54 S. J. Jaworski, Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Zamość 2003, s. 16. 138


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

Trybunał Konstytucyjny w swoim postanowieniu z dnia 6 października 2004 r., sygn. SK 42/02, wydanym w pełnym składzie, dopuścił możliwość badania konstytucyjności aktów prawa miejscowego, stwierdzając, że przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być, co do zasady, zarówno przepisy prawa o zasięgu ogólnokrajowym, jak i akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji. Trybunał zważył, że Konstytucja posługuje się tylko ogólnym pojęciem aktów prawa miejscowego, mimo dużego zróżnicowania tych aktów pod względem nazwy, przedmiotu i podmiotów upoważnionych do jego wydawania. Dlatego ocena poszczególnych rodzajów aktów prawa miejscowego z punktu widzenia kompetencji kontrolnych Trybunału, wymaga odrębnego potraktowania każdego z tych rodzajów. W przedmiotowej sprawie, Trybunał wyłączył możliwość badania konstytucyjności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na to, że jest to szczególnego rodzaju akt prawa miejscowego, który nie w pełni odpowiada cechom aktów normatywnych, określonych w art. 188 pkt 1‒3 i pkt 5 w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji55. Naszym zdaniem, w przypadku uchwał rady gminy o utworzeniu parku kulturowego Trybunał Konstytucyjny mógłby podzielić podobne wątpliwości i uplasować uchwałę pomiędzy klasycznymi aktami normatywnymi a klasycznym aktem indywidualnym związanym ze stosowaniem prawa, ze względu na to, że park kulturowy obejmuje konkretnie wyznaczony obszar. Nadto podobnie, jak w przypadku badania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Trybunał nie dysponuje rozwiązaniami ustrojowymi i proceduralnymi, które byłyby dostosowane do badania stanów faktycznych determinujących zakazy i ograniczenia przewidziane uchwałą rady gminy o utworzeniu parku kulturowego. Ewentualny brak kognicji Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie nie pozbawia osób indywidualnych ochrony swoich praw podmiotowych, ze względu na możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. 55 Postanowienie TK z dnia 6 października 2004 r., sygn. SK 42/02, publik. OTK-A 2004/9/97. 139


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

4. Plan zadań ochronnych parku kulturowego, jednostka organizacyjna do zarządzania parkiem Na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.z.o.z., wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy. W przyjętym i zarekomendowanym do stosowania przez Radę Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury dokumencie z dnia 6 października 2005 r., zatytułowanym Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony56, przewidziano schemat układu dokumentacji planu ochrony parku kulturowego. Dokument ten nie jest jednak w żaden sposób wiążący. Niezależnie od tego, plan ochrony parku kulturowego powinien być zsynchronizowany z treścią uchwały park ten powołującej57. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.o.z.o.z. w celu realizacji zadań związanych z ochroną parku kulturowego rada gminy może fakultatywnie utworzyć jednostkę organizacyjną do zarządzania parkiem.

5. Obowiązki planistyczne W myśl art. 16 ust. 6 u.o.z.o.z. dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten ma charakter szczególny w stosunku do wynikającej z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym58 56 A. Böhm, M. Łuczyńska-Bruzda, J. Środulska-Wielgus, K. Wielgus, U. Forczek-Brataniec, K. Stokłosa, A. Skrzyńska, przy współpracy, konsultacji, oraz w oparciu o materiały opracowane przez: P. Dobosza, J. Korzenia, R. Marcinka, K. Piotrowską-Nosek, Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony. Materiały instruktażowe dla gminnych samorządów terytorialnych, autorów planów ochrony, wojewódzkich i samorządowych konserwatorów zabytków, Kraków, sierpień 2005, http://www.nid.pl/pl/ Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zasady%20tworzenia%20Parku%20Kulturowego,%20zarz%C4%85dzania%20nim%20oraz%20 sporz%C4%85dzania%20planu%20jego%20ochrony.pdf, dostęp: 1.9.2015. 57  Ustawa o ochronie…, red. M. Cherka, s. 96–102. 58 Tekst jedn.: Dz.U. 2012 poz. 647, przywoływana dalej jako: u.p.z.p. 140


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

fakultatywności w uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem kształtującym ład przestrzenny, w którego treści uwzględnia się zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą skutkować prawnym ograniczeniem lub nawet wyłączeniem określonych sposobów wykonywania prawa własności, a w konsekwencji także innego, pochodnego do własności, prawa ustanowionego na nieruchomości. Plan miejscowy jest bowiem aktem regulującym zasady kształtowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w którym określa się – w sposób wiążący dla organów administracji publicznej oraz podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną administracji publicznej – przeznaczenie i zasady gospodarowania przestrzenią59. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zajmuje wśród aktów kształtujących ład przestrzenny miejsce szczególne, a to dlatego, że jest on aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze danej gminy. Może zatem stanowić podstawę indywidualnych i konkretnych rozstrzygnięć wydawanych w sprawach administracyjnych60. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane, Dz.U. 2013 poz. 1409 ze zm., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 59 K. Małysa-Sulińska, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012, s. 34. 60  Ibidem, s. 37–38. 141


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

Podsumowanie Podsumowując, utworzenie parku kulturowego w sposób realny przyczynić może się do rewitalizacji danego obszaru. Pozwoliło również wielu miastom skutecznie zwalczyć uciążliwy problem nośników reklamowych, które „zalewają” ścisłe centra polskich miast. Przykładem będzie Kraków i ustanowiony park kulturowy na obszarze Starego Miasta. Niewątpliwie przyczynia się to do podniesienia walorów turystycznych miasta i rozwoju ruchu turystycznego. Drogą Krakowa podążają kolejne miasta, m.in. Wrocław. Mimo niewątpliwie sporych korzyści wynikających z utworzenia parku kulturowego, na ten krok dotychczas zdecydowało się bardzo mało samorządów; według danych Narodowego Instytutu Dziedzictwa na dzień 31 października 2013 r., na obszarze całej Polski istniało 26 parków kulturowych61. Przyczyn tego stanu rzeczy wymienić można co najmniej kilka. Utworzenie parku kulturowego to dość skomplikowana procedura, która wymaga ścisłej współpracy organów gminy z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obciążeniem z pewnością jest konieczność obligatoryjnego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru parku kulturowego, co jest czynnością kosztowną i czasochłonną dla gminy. Zwłaszcza, jeżeli gmina jeszcze zaniedbała uprzednio uchwalenie bądź musi zaktualizować studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z ustaleniami którego nie mogą być sprzeczne przepisy planów miejscowych. Prywatni inwestorzy, żeby rozpocząć działania, muszą czekać, zanim zostanie uchwalone studium i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; nie będzie możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Realizację inwestycji wstrzymać może także czas oczekiwania na przyjęcie planu zadań ochronnych, który nie został ściśle określony przepisami ustawowymi. W trakcie konsultacji społecznych w wielu miastach utworzenie parku kulturowego spotyka się z oporem, należy sobie powiedzieć wprost, że jest to decyzja politycznie trudna. Kwestionowanie jednakże tej formy ochrony zabytków, ze względu na niosące za sobą 61 http://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/ Zestawienie_parkow/, dostęp: 1.9.2015. 142


Utworzenie przez radę gminy parku kulturowego…

ograniczenia, podważałoby sens ochrony dóbr kultury ogółem. Każda ochrona szczególnych wartości wymaga niestety pewnych ograniczeń, jednakże zachowana powinna być tu zasada proporcjonalności. Każde ograniczenie wykonywania własności powinno być nadto rekompensowane adekwatnym odszkodowaniem, w przypadku parku kulturowego mamy stosowne zabezpieczenie ustawowe w tym zakresie. Przeciwnicy instytucji parku kulturowego wskazują również na problem „mnożenia bytów” – ochronę konserwatorską wojewódzkiego konserwatora zabytków można uzyskać nad obszarem poprzez wpisanie go do rejestru zabytków. Ograniczenia natomiast mogą wynikać z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez konieczności tworzenia parku kulturowego. Istotny problem zauważyć można także w temacie jednostek zarządzających parkami kulturowymi. Trudno mówić o efektywnym zarządzaniu obszarem terenu, jeżeli jednostka nie dysponuje prawem własności na tym obszarze, bo te przysługuje najczęściej podmiotom prywatnym. Zagadnienie prawnych aspektów tworzenia przez rady gmin parków kulturowych to niezwykle interesujący temat, zważywszy na rosnące zainteresowanie tą instytucją, dla osób, które zajmują się nauką prawa administracyjnego, w tym nauką prawa samorządu terytorialnego i prawa ochrony dóbr kultury. To temat niezwykle praktyczny, z punktu widzenia chociażby właścicieli nieruchomości i samorządowców.

*** Słowa kluczowe: Ochrona dóbr kultury, ochrona zabytków, park kulturowy, gmina Keywords: Protection of cultural objects, protection of monuments, cultural park, commune Streszczenie: Artykuł przedstawia rozważania wokół prawnych aspektów tworzenia w drodze uchwały rady gminy parku kulturowego, będącego jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Park kulturowy tworzony jest w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo 143


Jaryna Smertyha, Kamil Burski

terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. W artykule szczegółowo omówiona została istota i sposób tworzenia parku, możliwość ustanowienia zakazów i ograniczeń, procedura weryfikacji aktu, obowiązki planistyczne. Abstract: The article presents considerations about the legal aspects of the creation of cultural park by the resolution of the commune council, which is one of the forms of protection of monuments provided for in the Act of 23 July 2003. Cultural park is created to protect and preserve the cultural landscape and areas with group of buildings typical for the local tradition of building and settlement. The article presents the procedure for establishing the park, the possibility of establishing prohibitions and restrictions, the procedure of verification of resolutions, planning duties.

144


Rozdział IX

Michał Adamus, Łukasz Juszczyk*1

PAŁ AC KULTURY I NAUKI W WARSZAWIE – ZABY TEK ZASŁUGUJĄCY NA SZCZEGÓLNĄ PR AWNĄ O CHRONĘ CZY WYBURZENIE? Wstęp Często powracający i popularny w ostatnim czasie temat ewentualnego wyburzenia Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie jako symbolu minionej epoki Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, to temat nie tylko polityczny, ale przede wszystkim historyczny. Nie wszyscy zdają sobie jednak sprawę, iż jest on równie mocno powiązany z prawem, a konkretniej z kwestiami prawnymi regulującymi ochronę dóbr kultury. Poprzez analizę pojęć kultury i dobra kultury rozważona zostanie kwestia czy PKiN mieści się w ich znaczeniu. Następnie opisana zostanie kwestia statusu prawnego Pałacu jako obiektu wpisanego do rejestru zabytków, by po dokonaniu subsumpcji postawić jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy Pałac Kultury i Nauki w Warszawie zasługuje na utrzymanie jego prawnej ochrony poprzez status zabytku, czy wręcz przeciwnie zasługuje on na zrównanie z ziemią? * Studenci III roku prawa Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Michał Adamus – Wiceprezes Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ, Łukasz Juszczyk – Sędzia Sądu Koleżeńskiego Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ.


Michał Adamus, Łukasz Juszczyk

1. Pojęcie kultury i dobra kultury Kultura nie jest pojęciem jednoznacznym. Poszukiwaniu jej definicji na potrzeby niniejszego opracowania musi towarzyszyć świadomość potrzeby korzystania z takiej definicji, która będzie pomocna w analizie prawniczej. Kulturę bowiem definiować można jako poziom rozwoju społeczeństw, poziom rozwoju umysłu, ogładę i obycie, czy wreszcie jako całokształt materialnego i duchownego dorobku ludności, narodu1. To właśnie ostatnie z wymienionych znaczeń tego terminu, jako najpełniej odnoszące się do poruszanej tematyki, będzie podstawą dla dalszych rozważań. Dobrem kultury, w rozumieniu powszechnym, będą zatem obiekty zarówno materialne jak i niematerialne, w których ów dorobek ludzkości będzie się wyrażał. Powszechne pojmowanie dobra kultury, jakkolwiek w sposób oczywisty prawidłowe i trafne, uzupełnione powinno zostać jednak o legalne i prawnicze definicje terminu, co umożliwi szersze spojrzenie na omawiane zjawisko. Nieobowiązująca już ustawa z dnia 15 lutego 1962 o ochronie dóbr kultury2 w art. 1 ust. 1 ogólnikowo stwierdza, że dobra kultury są bogactwem narodowym. Przepis ten odnosi się zatem w swojej istocie do samego pojęcia kultury, nie dostarczając podstaw do dokładniejszego zdefiniowania czym są jej dobra. Natomiast już art. 2 cytowanej ustawy stanowi, że dobrem kultury jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Kolejną wartą przytoczenia definicję legalną dóbr kultury zawiera Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisana w Hadze 14 maja 1954 r.3 Jej art. 1 stanowi, że za dobra 1 W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989, s. 286. 2 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 3 Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 146


Pałac Kultury i Nauki w Warszawie…

kulturalne uważa się m.in dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu, jak również dobrem kulturalnym są gmachy, których zasadniczym i stosowanym w praktyce przeznaczeniem jest przechowywanie lub wystawianie dóbr kulturalnych ruchomych, określonych powyżej. Zwrócić należy uwagę, że Konwencja uznaje za niedoniosłe dla spełniania funkcji desygnatu omawianego pojęcia samego pochodzenia oraz osoby właściciela dóbr. Dla możliwie najpełniejszego przedstawienia zjawiska dóbr kultury potrzebne są także ich definicje języka prawniczego. P. Dobosz ukazuje istotę dobra kultury poprzez zakreślenie jego zakresu znaczeniowego do pojęcia zabytku: Pojęciem znaczeniowo szerszym niż zabytek jest termin dobro kultury, które zawiera w sobie nie tylko zabytki sensu stricto, ale i inne dobra, będące świadectwem rozwoju kulturowego społeczeństwa4. K. Zeidler natomiast zwraca uwagę na konieczność posiadania przez dobra kultury zdolności do bycia przedmiotem instrumentów szeroko rozumianej prawnej ochrony tychże: Dobro kultury sensu largo należy rozumieć jako określoną wartość należącą do świata kultury i mogącą stanowić przedmiot ochrony prawnej5. Przedstawione spectrum pojęć i sposobów rozumienia zarówno kultury, jak i środków uzewnętrznienia owej kultury w postaci dóbr kulturalnych tylko z pozoru wydaje się zbędnym zamiłowaniem do definicji. Szeroko zakrojone spojrzenie na istotę problematyki będzie bardzo pomocne we właściwej części rozważań, gdzie to powyższe kryteria i wymogi objęcia danego obiektu reżimem prawnym ochrony dóbr kultury zostaną zestawione z konkretnym dobrem materialnym. 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212; Oświadczenie Rządowe z dnia 26 lutego 1957 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokołu o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisanych w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 215; Drugi Protokół do Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisanej w Hadze dnia 14 maja 1954 r., sporzą­dzony w Hadze dnia 26 marca 1999 r., Dz.U. 2012 poz. 248. 4 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 78. 5 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 44. 147


Michał Adamus, Łukasz Juszczyk

2. Pałac Kultury i Nauki w Warszawie jako dobro kultury Pałac Kultury i Nauki (zwany dalej „Pałacem”) to położony na Placu Defilad, w samym centrum Warszawy, najwyższy budynek w Polsce, na stałe wpisany w panoramę miasta, stanowiący dzisiaj symbol stolicy niczym nieustępujący popularnością Zamkowi Królewskiemu czy Kolumnie Zygmunta III Wazy. Zarząd nad Pałacem należy obecnie do siedmioosobowego Zarządu Pałacu Kultury i Nauki sp. z o.o., spółki prawa handlowego ze stuprocentowym udziałem Miasta Stołecznego Warszawy, powołanej w celu rentownego zarządzania omawianym mieniem Miasta i terenem wokół niego6. Początki Pałacu sięgają 3 lipca 1951 r., kiedy to Józef Sigalin, ówczesny szef Biura Odbudowy Stolicy oraz Naczelny Architekt Warszawy, na polecenie Hilarego Minca, ministra przemysłu i szefa Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów spotkał się z Wiaczesławem Mołotowem. W trakcie spaceru po odbudowanej stolicy Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej były Minister Spraw Zagranicznych ZSRR miał zapytać Sagalina: A jak byście widzieli w Warszawie taki wieżowiec jak u nas?7 Inicjatorem propozycji był sam Józef Stalin, Sekretarz Generalny KPZR i Przewodniczący Rady Ministrów ZSRR. Efektem późniejszych, w pełni już oficjalnych rozmów, było podpisanie w dniu 5 kwietnia 1952 r. umowy, na mocy której Rząd Związku Radzieckiego zobowiązał się do zbudowania w Warszawie siłami i środkami Związku Radzieckiego 28–30 piętrowy gmach Pałacu Kultury i Nauki8. Budowa Pałacu rozpoczęła się symbolicznie w święto pracy, 1 maja 1952 roku, według projektu radzieckiego architekta Lwa Władimirowicza Rudniewa. Projekt w sposób widoczny inspirowany był bliźniaczymi wieżowcami moskiewskimi, tzw. siedmioma siostrami Stalina9 (zob. m.in wieżowiec MSZ na placu Smoleńsko-Siennym, czy gmach Ministerstwa Rolnictwa przy ul. Sadowej-Spasskiej), monumentalnymi pomnikami kultury socrealistycznej urzeczywist6 Por. Strona internetowa Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie, http://www.pkin. pl/PL/o-spolce/, dostęp: 25.7.2015. 7 Historia Pałacu, http://www.pkin.pl/PL/historia-palacu/, s. 1, dostęp: 25.7.2015. 8  Ibidem, s. 1. 9  J. Zieliński, Pałac Kultury i Nauki, Dom Wydawniczy Księży Młyn, Łódź 2012, s. 9. 148


Pałac Kultury i Nauki w Warszawie…

niającymi w praktyce założenia programu kulturalnego I Kongresu Związku Pisarzy Radzieckich z 1934 r. J. Zieliński pisze: W następstwie zwycięstwa komunizmu sztuka podporządkowana ideologii państwa miała stać się narzędziem przebudowy społeczeństwa w myśl totalitarnych zasad, miała atakować zbiorową świadomość mas z pomocą łatwych do zaakceptowania, zrozumiałych znaków10. Mimo tego, w architekturze Pałacu dają się odnaleźć elementy typowo polskie, co jest efektem specjalnie w tym celu odbytych wizyt Rudniewa w historycznych polskich miastach, cieszących się perłami polskiej architektury: Krakowie, Sandomierzu, Kazimierzu czy Zamościu. Budowa trwała niewiele ponad trzy lata. Protokół przekazania ukończonego Pałacu podpisany został przez premiera rządu PRL Józefa Cyrankiewicza i ambasadora ZSRR w PRL Pantielejmona Ponomarienkę 21 lipca 1955 r., a dzień później, w rocznicę uchwalenia Konstytucji PRL, pałac został szumnie udostępniony całemu polskiemu społeczeństwu jako dar bratniego narodu. Pałac spełniać miał funkcje wyrażone w swojej nazwie, ponad to jego zadaniem w okresie PRL było ułatwianie pracy na odcinku ideologicznym11. W wieżowcu swoją siedzibę miały m.in: Instytut Nauk Społecznych przy KC PZPR, instytucja zajmująca się kształceniem przyszłych kadr partyjnych, Towarzystwo Wiedzy Powszechnej, czy wreszcie Redakcja Wydawnictw Klasyków Marksizmu-Leninizmu. Obecnie działalność przywoływanej już spółki z o.o. Zarząd Pałacu Kultury i Nauki obejmuje głównie świadczenie usług wynajmu powierzchni biurowych, konferencyjnych, wystawienniczych oraz terenu zewnętrznego. W Pałacu ulokowane są m.in. cztery teatry (Teatr 6 Piętro, sceny Teatru Dramatycznego m.st. Warszawy, Teatr Studio im. St. I. Witkiewicza oraz Teatr Lalka), Kinoteka Multiplex i dwa muzea (Muzeum Techniki i Przemysłu NOT, Muzeum Ewolucji Instytutu Paleobiologii PAN). Swoje siedziby mają tutaj Collegium Civitas, Wszechnica Polska Szkoła Wyższa w Warszawie i Akademia Fotografii.pl. Nietrudno zauważyć, że tak jak 60 lat temu, tak obecnie Pałac pozostaje wierny idei przyświecającej jego powstaniu w części 10  Ibidem, s. 5. 11  Historia Pałacu, http://www.pkin.pl/PL/historia-palacu/, s. 15, dostęp: 25.7.2015. 149


Michał Adamus, Łukasz Juszczyk

odnoszącej się do stworzenia dogodnego miejsca dostępu do instytucji kulturalnych i naukowych dla szerokiego grona odbiorców. Zdaniem autorów, Pałac Kultury i Nauki bez cienia wątpliwości zasługuje na miano dobra kultury. W rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury jest współczesnym przedmiotem nieruchomym, mającym znaczenie dla rozwoju kulturalnego ze względu na swoją wartość historyczną i artystyczną. Pałac jest nie tylko żywym pomnikiem sztuki nurtu socrealistycznego. Jako element najbardziej reprezentacyjnego obszaru stolicy, stale górujący nad nowoczesnymi, o pół dekady młodszymi gmachami „polskiego Manhattanu”, wpisany na stałe w krajobraz miejski stał się symbolem nie tyle opresji stalinowskiej i okresu PRL, co dążenia do nowoczesności przy zachowaniu szacunku dla tożsamości Narodu, przeszłości i często niełatwej historii. Według Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, już sam fakt lokalizacji w obrębie Pałacu muzeów pozwala na jego kwalifikację jako dobra kulturalnego (art. 2 lit. b). Jako dzieło architektury jest on świadectwem rozwoju kulturowego społeczeństwa w rozumieniu definicji P. Dobosza. Czyniąc zadość definicji K. Zeidlera, w dalszej części opracowania przedstawione zostaną prawne aspekty ochrony Pałacu jako dobra kultury i zabytku.

3. Wpisanie Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie do rejestru zabytków Decyzją pełniącego obowiązki wojewódzkiego konserwatora zabytków w Warszawie pana Macieja Czeredysa dnia 2 lutego 2007 r. Pałac Kultury i Nauki został wpisany do rejestru zabytków, a więc jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami12, spełnił kryterium zabytku – nieruchomości, tj. jest nieruchomością, a jego część lub zespół, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wcześniej z dokumentacją w sprawie wpisu chciał zapoznać się ówczesny wojewoda mazowiecki Wojciech Dąbrowski. 12 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.; przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 150


Pałac Kultury i Nauki w Warszawie…

Ów wpis był przyczynkiem do wysłania 30 marca 2007 r. przez grupę 70 osób reprezentujących środowiska nauki, kultury i mediów listu13 z protestem do ówczesnego Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego. Sygnatariusze listu prosili o interwencję i postulowali cofnięcie decyzji mazowieckiego konserwatora zabytków, motywując iż nie miał on prawa jej podjąć. Podnoszono, że Pałac jest symbolem zniewolenia Polski przez sowieckie imperium, jest znakiem upokorzenia narodu polskiego i wyrazem pogardy dla – de facto – okupowanego w latach PRL „prywislianskiego kraja”. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż wojewódzki konserwator zabytków miał prawo wydać decyzję o wpisaniu PKiN do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 9 u.o.z.o.z. mógł podjąć ją z urzędu. Zła ocena symboliki Pałacu przez sygnatariuszy listu nie daje podstaw do uznania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków za wydaną bezprawnie. Miał on bowiem w świetle przytoczonej ustawy kompetencję do jej wydania, czyli możność (uprawnienie) i jednocześnie obowiązek korzystania z określonej formy (form) działania, które to zostały przewidziane w ramach prawa administracyjnego materialnego14. Wydana decyzja jest prawomocna, a z konstrukcji prawomocności wynika, iż stanowi ona atrybut utrwalający skonkretyzowane aktem administracyjnym materialne stosunki administracyjnoprawne i powoduje ich moc wiążącą w czasie niezbędną do wywoływania określonych w nim skutków w obrocie prawnym15. Odnosząc się do postulatu „cofnięcia” tejże decyzji przez Prezydenta RP – w obecnym systemie prawnym ani na gruncie Konstytucji RP ani na gruncie ustawowym – nie ma on takich kompetencji. Możliwość taką przyznaje art. 13 u.o.z.o.z. w punkcie pierwszym określając, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru16. Decyzję o skreśleniu z rejestru wydaje minister właściwy do spraw kultury i ochrony 13  http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,4027782.html, dostęp: 30.8.2015. 14 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 110. 15  Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 342. 16  Ibidem, art. 13 pkt 1. 151


Michał Adamus, Łukasz Juszczyk

dziedzictwa kulturowego po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu lub na wniosek określonych podmiotów17. Nie można mówić o zniszczeniu jako przesłance do wykreślenia z rejestru zabytków w przytoczonej sytuacji, ponieważ sytuacja taka nie miała miejsca. Jednakże wydaje się, że druga z nich, oscylująca wokół niepotwierdzenia wartości zabytku przez nowe ustalenia naukowe przyświecała zarówno autorom listu z 2007 r., jak i obecnym zwolennikom wykreślenia z rejestru PKiN oraz jego wyburzenia. Kwestia ta zostanie poruszona w dalszej części pracy. Autorzy pisali również, iż sprawę uznania PKiN za zabytek należałoby rozpatrzyć w toku dyskusji w szerokim gronie, być może w Sejmie i Senacie, a może nawet – w referendum. Trudno znaleźć podstawy ku kierowaniu tej sprawy do parlamentu, a tym bardziej sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP byłoby przeprowadzanie w tej kwestii referendum ogólnokrajowego albowiem Konstytucja RP w art. 12518 wyraźnie przewiduje, iż jego przedmiotem mogą być wyłącznie sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa. W literaturze wskazuje się na ich istotność, która nie może ograniczać się do określonych grup, środowisk, czy terytorium, ale zawsze musi wykazywać bezpośredni związek „sprawy” z interesami państwa jako całości19. Uznanie nieruchomości za zabytek z całą pewnością nie czyni zadość tym wymaganiom, trudno wykazać związek między wpisaniem Pałacu do rejestru zabytków a interesem państwa. Kolejne zdanie negatywne wyraził również Komitet Architektury i Urbanistyki Polskiej Akademii Nauk stwierdzając, iż „Gmach pałacu w sensie jego koncepcji jest zaprzeczeniem architektonicznej racjonalności we wszystkich jej aspektach ekonomicznych, technicznych, 17  Ibidem, art. 13 pkt. 5 i 6. 18 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 19 L. Garlicki, Komentarz do art. 125 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, s. 5. 152


Pałac Kultury i Nauki w Warszawie…

estetycznych i urbanistycznych”20. W ostrzejszym tonie wypowiedziało się również stowarzyszenie Inicjatywa Małopolska im. Króla Władysława Łokietka zrzeszające historyków i innych pracowników naukowych Uniwersytetu Jagiellońskiego – Decyzja ta oznacza, że PKiN zostanie na stałe objęty prawną klauzulą nienaruszalności. Pomnik architektury kolonialnej ZSRR w centrum stolicy Polski będzie już na zawsze świadczył o tym, że diaboliczny plan Stalina i Mołotowa, aby poprzez symbolikę architektoniczną Pałacu zsowietyzować mentalność Polaków urodzonych pod radziecką okupacją powiódł się21. Faktycznie, każdy zabytek wpisany do rejestru zabytków zostaje objęty szczególną prawną ochroną na podstawie rozdziału 3 u.o.z.o.z., który to reguluje zagospodarowanie zabytków, prowadzenie badań, prac i robót oraz podejmowanie innych działań przy zabytkach. Normy te mają za cel regulować wszelkie prace związane z obiektami uznanymi za zabytek, aby zachować ich historyczną wartość i znaczenie dla całego społeczeństwa. Wreszcie, pojawiły się również głosy aprobujące decyzję mazowieckiego konserwatora zabytków. Swoje poparcie wyrazili m.in. Juliusz Wendlandt z Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, prof. Irena Huml z Instytutu Sztuki Polskiej Akademii Nauk oraz ówczesny szef Społecznej Rady Ochrony Dziedzictwa Kulturowego przy prezydencie Warszawy – prof. Andrzej Tomaszewski, który określił PKiN jako „wybitny przykład architektury socrealizmu”. Odnotowania jest wart również głos architekta Stefana Kuryłowicza wskazujący na jego rolę w krajobrazie Warszawy – Czy tego chcemy, czy nie jest przestrzenną ikoną Warszawy, obecną na pocztówkach, zdjęciach, filmach i w programach telewizyjnych22 .

Zakończenie Jak pokazuje przytoczona historia PKiN, od samego początku wywołuje skrajne uczucia zarówno opinii publicznej, jak i przedstawicieli 20 http://ksiazki.wp.pl/tytul,Palac-Kultury-i-Nauki-jest-zabytkiem,wid,8813, wiadomosc.html?ticaid=115c56, dostęp: 30.8.2015. 21 https://pl.wikipedia.org/wiki/Pałac_Kultury_i_Nauki, dostęp: 30.8.2015. 22  Ibidem. 153


Michał Adamus, Łukasz Juszczyk

nauki, kultury, nie wspominając o politykach, którzy wykorzystują emocje wokół tej sprawy do budowania swojego poparcia. Pojawiają się głosy gloryfikujące budowlę oraz te nawołujące do jej wyburzenia. Brakuje wyważonych głosów opartych na rzetelnej analizie historii oraz obowiązującego stanu prawnego. Odnosząc się do popularnego w ostatnim czasie postulatu wyburzenia Pałacu, bez oceniania argumentów świadczących za i przeciwko niemu, należy stwierdzić, iż na gruncie obowiązującej u.o.z.o.z. działanie prowadzące do faktycznego unicestwienia całości zabytku wymagałoby uprzedniego wykreślenia go z rejestru zabytków przez ministra właściwego do spraw kultury. W świetle przytoczonych argumentów w poprzednich rozdziałach nie można odmówić Pałacowi charakteru dobra kultury. Trafne wydaje się wskazanie, iż jest on powszechnym symbolem Warszawy i wpisał się nieodwracalnie w panoramę miasta stanowiąc jej centralny punkt. Podzielamy również zdanie, że kojarzy się on z mrocznymi czasami stalinizmu i PRL, jednakże uważamy, iż jest to część, czy tego chcemy, czy nie, naszej historii, której wymazywanie byłoby czynem karygodnym. Należy również pamiętać, iż Pałac prócz funkcji historycznej pełni również funkcję użytkową. Znajdują się tutaj: Sala Kongresowa na 3 tysiące miejsc, Muzeum Techniki, planetarium, Pałac Młodzieży z pływalnią, mieszczą się kina, teatry oraz instytucje naukowe. W lipcu 2015 r. Porozumienie Organizacji Kombatanckich i Niepodległościowych wystosowało do władz Warszawy list, w którym pisze, iż Pałac jest jednym z najbardziej widocznych symboli zniewolenia Polski przez Związek Sowiecki, dlatego powinien zostać usunięty z krajobrazu stolicy23. W istocie umiejętność zaadaptowania PKiN do bieżących potrzeb Warszawiaków świadczy naszym zdaniem wręcz przeciwnie, podobnie jak tocząca się dyskusja o sensie jego istnienia. Dodatkowo większość Warszawiaków jest przeciwna jego wyburzeniu24. Samo wykreślenie Pałacu z rejestru zabytków również jest pozbawione sensu albowiem pozbawiony ochrony prawnej może on ulec dewastacji, a z jego wnętrz mogą zniknąć cenne eksponaty, 23 http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1479155,60-lat-Palacu-Kultury-iNauki-Petycja-w-sprawie-zburzenia-PKiN, dostęp: 30.8.2015. 24  Ibidem. 154


Pałac Kultury i Nauki w Warszawie…

na co uwagę zwracał już badacz i znawca Warszawy Jarosław Zieliński mówiąc, że bez wpisu do rejestru w lawinowym tempie ubywało ciekawych elementów25. Dlatego też, po rozważeniu powyższych kwestii stoimy na stanowisku, iż Pałac Kultury i Nauki w Warszawie zasługuje na szczególną ochronę prawną jako zabytek i forma ta nie powinna zostać zmieniana.

*** Słowa kluczowe: dziedzictwo, dobra kultury, zabytek, pałac kultury i nauki, historia Keywords: cultural heriatage, cultural monuments, palace of culture and science, history Streszczenie: Niniejszy artykuł ma udowodnić, iż Pałac Kultury i Nauki w Warszawie zasługuje na miano dobra kultury i z tego powodu powinien być traktowany jako obiekt zasługujący na szczególną prawną ochronę. W tekście uwzględniona została bogata historia Pałacu, który uważany jest za ikonę i symbol Warszawy, a także obowiązujący stan prawny w kontekście ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Autorzy stają na stanowisku, iż bez względu na wzbudzane kontrowersje, Pałac powinien zostać zachowany w stanie nienaruszonym. Abstract: The following article is to prove that the Palace of Culture and Science in Warsaw shall be regarded as a cultural good and thus it shall be considered as an object worth of special protection by means of administrative law. Authors shall present rich history of the Palace, believed to be the most famous and iconic symbol of Warsaw, and stress out the fact that despite many controversy it should be preserved.

25 https://pl.wikipedia.org/wiki/Pałac_Kultury_i_Nauki, dostęp: 30.8.2015. 155


Rozdział X

Michał Koszowski*

WARTOŚCI W O CHRONIE ZABY TKÓW NIERUCHOMYCH W STANIE RUINY Wstęp Powiązanie prawa administracyjnego z zagadnieniem wartości stanowi problematykę nad wyraz wieloaspektową. Wynika to z niezwykłej rozciągłości tej gałęzi prawa a przez to niezwykle wielkiej rozmaitości wartości chronionych przez to prawo, wynikających z niego czy też w nim zapisanych1. Częstokroć utożsamianym z wartością pojęciem jest dobro. Dobrem jest to, co zaspokaja pewne potrzeby, niesie za sobą „korzyść”, co jest wartościowe2. Dla lepszego zobrazowania powyższe rozważania należy przenieść na grunt norm prawa administracyjnego zawartego w ustawach szczególnych. W niniejszym opracowaniu przedstawione zostaną zagadnienia wartości na przykładzie z zakresu ochrony i opieki nad zabytkami, tj. ochrony zabytków nieruchomych w stanie ruiny. W moim *  Mgr, absolwent prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. 1 Szerzej: S. Fundowicz, Aksjologia prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 633 i n. oraz J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 73 i n., a także P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 49 i n. 2 S. Biernat, Problemy prawne sprawiedliwego rozdziału dóbr przez państwo, Kraków 1985, s. 11.


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

przekonaniu jest to zasadna ilustracja dla przedstawienia, jak ważna jest znajomość aksjologii danej regulacji i umiejętność wyważania poszczególnych wartości wskazanych w normach prawa materialnego dla zrealizowania celów danej regulacji prawnej.

1. Wartości w prawie administracyjnym Immamentną cechą prawa administracyjnego jest jego służebny charakter wobec wartości czy też dóbr, które ustawodawca uznał za wymagające ochrony. Takie postrzeganie tej gałęzi prawa widać już w klasycznych poglądach F. Longschampsa, proponującego analizę materii ustawowej poprzez odpowiedź na pytanie jakie wartości dany system spełnia i jak je spełnia3. Legislator, tworząc materialne prawo administracyjne, określa w samej jego treści wartości, które powinny być szczególnie chronione, jednocześnie tworząc zakaz ich naruszania4. Na ich dookreślenie w treści norm oczywisty wpływ ma aksjologia uznana przez prawodawcę na etapie stanowienia prawa5. Z kolei – jak stwierdza J. Zimmermann – cechą samej administracji publicznej jest jej powołanie do roli strażnika wartości wskazanych w prawie administracyjnym6. Musi ona zawsze mieć jasno określony sens i zakres swojej aktywności, co powinno być zabezpieczone przez zapewnienie jej determinant działania zgodnych z prawdą obiektywną7. Z tego też powodu wszelkie działania administracji powinny być poprzedzone etapem oceny, w aksjologicznym znaczeniu stanowiącym pewne osądy. Natomiast P. Dobosz podkreśla uniwersalność określonych wartości aksjologicznych: Pewne wartości aksjologiczne mają bowiem wymiar uniwersalny, wykraczają poza obręb jednej tylko gałęzi czy dyscypliny prawa. Na tym tle i w ramach aksjologicznego nurtu rozważań 3 F. Longchamps, Z problemów poznania prawa, Wrocław 1968, s. 6. 4 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 70. 5 W. Łączkowski, Ustrojowe podstawy prawa publicznego, [w:] Współczesne problemy prawa publicznego, t. I, Lublin 1999, s. 14. 6 J. Zimmermann, Aksjomaty…, s. 76 i 82. 7 R. Ingarden, Studia z estetyki, t. 1, Warszawa 1966, s. 296. 157


Michał Koszowski

nad prawem administracyjnym możemy mówić np. o aksjologii i aksjomatyce ogólnej w obrębie całego systemu prawa oraz o aksjologii i aksjomatyce szczegółowej jednej gałęzi lub dyscypliny prawa, a z punktu widzenia systematyki źródeł prawa także aksjologii i aksjomatyce poszczególnych źródeł prawa8.

2. Relacje między wartościami – wyważanie wartości Co oczywiste, wartości nie występują samodzielnie. Tak w stanowieniu jak i na etapie stosowania prawa administracyjnego spotykamy się z problemem hierarchii wartości, czy też relacji pomiędzy nimi. Nie stanowi trudności sytuacja, gdy wartości pokrywają się wzajemnie lub też gdy wykluczają się w znaczeniu logicznym. Dylemat pojawia się w sytuacji konkurowania ze sobą wartości, gdy ochrona jednym stoi w sprzeczności z zabezpieczeniem innych. Stan taki wymaga od organu administracji publicznej wyważania, definiowanego przez J. Zimmermanna jako konieczność rozstrzygnięcia jakiegoś dylematu, jakiejś sprzeczności lub różnicy między przynajmniej dwoma, a najczęściej między wieloma elementami9. Przywołany autor w pełni słusznie postrzega wyważanie jako istotę administrowania10. Proces ten może doprowadzić do efektu w którym dana wartość może zostać objęta ochroną z pominięciem konkurencyjnych wobec niej lub też wartości w relacji pewnej kolizji mogą zostać współzastosowane11. Należy jednak mieć na uwadze, że wyważanie na etapie stosowania prawa powinno następować w powiązaniu z daną sytuacją faktyczną. Nie sposób stawiać jednych wartości przed innymi z góry. Niewłaściwe wyważenie wartości będzie skutkowało naruszeniem 8 P. Dobosz, Imponderabilia publiczne w obrębie wartości prawa administracyjnego, [w:] Wartości w prawie administracyjnym, V Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015, s. 51 i n. 9 J. Zimmermann, Niepewność w prawie administracyjnym, czy niepewność prawa administracyjnego, [w:] Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2014, s. 21. 10  Ibidem. 11  Ibidem, s. 22.

158


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

zasady proporcjonalności a przez to wadliwością danego aktu. Doskonale – moim zdaniem – widać to na przykładzie regulacji ochrony i opieki nad zabytkami.

3. Zabytek nieruchomy i związane z nim wartości w regulacji ochrony i opieki nad zabytkami Ustawą szczególną stanowiącą główne źródło norm z tego zakresu stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami12. O doniosłości dla prawodawcy ochrony i opieki nad zabytkami dla prawodawcy może świadczyć fakt zaliczenia tych działań do celów publicznych, wyrażonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.13 Przywołana u.o.z.o.z. definiuje zabytek nieruchomy jako nieruchomość, część nieruchomości lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, a w szczególności krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe), cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji14. Ustawa wprowadza zatem trzy kategorie szczególnych wartości, jakimi powinien wykazywać się obiekt, który może zostać objęty szczególną, kwalifikowaną ochroną konserwatorską. Wartością historyczną zabytku jest jego znaczenie dla upamiętnienia konkretnych zdarzeń lub osobistości jak również jego znaczenie 12 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 13 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 poz. 782 ze zm. 14 K. Zalasińska Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010, s. 137.

159


Michał Koszowski

dla możliwości weryfikacji danych prawd historycznych15. Wartość artystyczna zabytku jest bardziej zindywidualizowana. Odnosi się ona bowiem do subiektywnego odczuwania i odbioru piękna16. Rolą organu decyzyjnego jest możliwie daleko idące zobiektywizowanie tej przesłanki. Wartość naukowa, podobnie jak wartość historyczna, w pewien sposób odnosi się do wartości użytkowej danego zabytku. Jest ona tym większa, czym zabytek bardziej cechuje przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych17. Decyzje organów ochrony konserwatorskiej (wojewódzki konserwator zabytków lub organy gminy na podstawie zawartego z wojewodą porozumienia administracyjnego) w których dokonują one oceny istnienia i wagi wskazanych wyżej wartości w odniesieniu do danego obiektu celem oceny, czy uznać go za zabytek, nie mają charakteru decyzji uznaniowych. Wskazanie w ustawie wartości, jakimi ma się „legitymować” zabytek wyłącznie stanowią przesłanki, przy zaistnieniu których organ administracji zobowiązany jest do podjęcia określonego działania, tj. wpisu do rejestru zabytków, w każdym przypadku. Działanie organu ochrony konserwatorskiej w tym wypadku stanowi wyłącznie wykładnię prawa, interpretację wyrażeń niedookreślonych, która nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym18. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniami niedookreślonymi daje bowiem organowi administracji publicznej jedynie pewien zakres luzu interpretacyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do nadania jego rozstrzygnięciu charakteru 15 J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski, jego straty i ochrona prawna, t. 1, Kraków 1994, s. 143, 93. 16  Ibidem s. 96–97. 17  Ibidem s. 100. 18 W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, z. 5, s. 42–43. Szerzej o pojęciu uznania administracyjnego: M. Zimmermann, Zagadnienie tzw. „swobodnego uznania”, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983; J. Filipek, W sprawie uznania administracyjnego, [w:] Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i nauce administracji, red. A. Błaś, AUWr 1997, t. XXXVIII, nr 2018; A. Habuda, Granice uznania administracyjnego, Opole 2004.

160


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

uznaniowego w sensie możliwości jego doboru19. Oznacza to, że nie jest kwestią uznania organu zakwalifikowanie lub nie danego obiektu jako zabytku nieruchomego. Doniosłość prawna wpisu do rejestru zabytków jest daleko idąca. Wynika ona chociażby z możliwego konfliktu z interesem indywidualnym właściciela lub posiadacza obiektu mającego być uznanym za zabytek nieruchomy ze względu na ingerencję w prawo własności. Organ ochrony konserwatorskiej powinien przy tym mieć na względzie, że obarczenie nowymi obowiązkami lub ograniczenie dotychczasowych praw obywateli może nastąpić, o ile jest to potrzebne państwu dla zapewnienia powodzenia celów ustalonych właśnie ze względu na obywateli20. Wpis do rejestru zabytków tworzy również określone obowiązki wobec danego obiektu ze strony administracji publicznej. Z tego względu kwalifikacje merytoryczne osoby, która dokonuje oceny danego obiektu celem zakwalifikowania go jako zabytku, jak również na późniejszym etapie opracowującym zalecenia konserwatorskie w rozumieniu art. 27 u.o.z.o.z., są niezwykle ważne dla prawidłowej oceny wartości danego obiektu. W literaturze podkreśla się, że indywidualny charakter zabytku wynika z niepowtarzalności sytuacji w jakiej znajduje się dany obiekt oraz stosunków prawnych w jakie jest uwikłany21. W odniesieniu do zabytków nieruchomych dylematy nie pojawiają się wyłącznie na etapie kwalifikacji danego obiektu. Problematyczne jest również dalsze postępowanie z daną nieruchomością, w szczególności gdy jej stan techniczny jest bardzo zły.

4. Ochrona zabytków nieruchomych w stanie ruiny Ruina to stan zabytku nieruchomego, w którym funkcjonalność jest znikoma. Sama bryła obiektu, jego substancja, pozostaje silnie zdematerializowana i sfragmentaryzowana w stosunku do stanu pierwotnego. 19 A. Ostrowska, Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego, [w:] Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, red. L. Leszczyński, Lublin 2006, s. 23. 20 J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 57. 21 Zob. J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski…, s. 143. 161


Michał Koszowski

Naturalnym odruchem człowieka wobec obiektu w takim stanie to podjęcie prób przywrócenia mu dawnej świetności. Wskazać tu można na poglądy wyrażane w orzecznictwie, wskazujące, że ochrona zabytku nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac adaptacyjnych czy jakiejkolwiek przebudowy, lecz dopuszcza tego rodzaju prace pod warunkiem, by nie zmieniały one bryły obiektu, jego stylu i charakterystycznych cech obiektu, z uwagi na które został on uznany za zabytek22. Ochrona nad zrujnowanym zabytkiem nieruchomym może przybrać kilka norm, od najbardziej zachowawczych do cechujących się bardzo istotną ingerencją w substancję zabytku. Najmniej ingerującym w strukturę zabytku nieruchomego działaniem jest jego konserwacja. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie definiuje tego pojęcia, wskazując wyłącznie, że prace konserwatorskie, definiując je jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Leksykalnie konserwacja sprowadza się do „działań mających na celu utrzymanie zabytku w stanie należytym tj. nie stwarzającym zagrożenia dla substancji zabytkowej oaz umożliwiającym postrzeganie i odbiór wartości zabytkowych. Obejmuje czynności zapobiegawcze i utrwalające”23. Zabytek nieruchomy stanowiący ruinę ze swej istotny musi podlegać większej lub mniejszej interwencji konserwatorskiej. Materialny stan obiektu zazwyczaj nie pozwala na pozostawienie go w stanie niezmiennym. Ruina jest obiektem dynamicznym, wystawionym na oddziaływanie erozji, warunków atmosferycznych, czy po prostu upływu czasu, powodujący ciągłe niszczenie obiektu, aż do jego całkowitego zniszczenia. Jak podkreślają J. Jasieńko, O. Mierzejewska, K. Hamrol, W. Misztal: Ruiny to relikty dzieł architektury i inżynierii, które wraz z upływem czasu uległy znacznej destrukcji24. 22 Wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1993 r., I SA 1868/93, ONSA-OZ 1997, nr 1, poz. 30. 23 M. Kurzątkowski, Mały słownik ochrony zabytków, Warszawa 1989, s. 35. 24 J. Jasieńko, O. Mierzejewska, K. Hamrol, W. Misztal, Utrwalanie koron murów obiektów historycznych przeznaczonych do ekspozycji w formie trwałej ruiny, „Wiadomości Konserwatorskie”, 30/2011, s. 117. 162


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

Podobnie jak w wypadku konserwacji, również w odniesieniu do dalej idących możliwych form oddziaływania na zrujnowany zabytek ustawodawca nie odniósł się wprost – mowa tutaj o restauracji, renowacji i rekonstrukcji. Poprzestał tutaj również wyłącznie na zdefiniowaniu prac restauracyjnych, tj. działań mających na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań. Renowacja zabytku zakłada utrzymanie lub przywrócenie estetycznego wyglądu zabytku, niewkraczające w zakres technicznego stanu zachowania budowli i jej instalacji25. Natomiast rekonstrukcja dopuszcza dodatkowo brakujących części zabytku26, przy czym możliwe jest to wyłącznie co do zasady w wypadku zniszczeń niezależnych od woli człowieka, gdyż niewłaściwa jest każda ingerencja w zabytek która narusza jego substancję, zastępując ją elementami współczesnymi27. Obecnie coraz popularniejszym pojęciem w odniesieniu do zaniedbanych obiektów budowlanych, jak również całych obszarów, w szczególności obejmujących miasta, jest rewitalizacja. Nie jest to pojęcie prawne. Obejmuje ona nie tylko zabiegi konserwatorskie, jak renowacja, konserwacja czy w skrajnych przypadkach rekonstrukcja, ale przede wszystkim związana jest z wprowadzeniem nowych funkcji, które gwarantują przetrwanie ekonomiczne zabytków28. Co oczywiste, patrząc wyłącznie na wartości użytkowe, dążenie do rewitalizacji byłoby w pełni wskazane. Jednak nie można zapominać, że zrujnowany zabytek nieruchomy pozostaje elementem dziedzictwa kulturowego i jego zły stan nie uzasadnia ograniczenia jego ochrony – zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.z.o.z. podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome bez względu na stan ich zachowania29. 25 M. Kurzątkowski, Mały słownik…, s. 49. 26  Ibidem, s. 68. 27 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 99. 28 M. Wyrzykowska, Rewitalizacja zabytków i przestrzeni publicznych. Wybrane przykłady, „Quart – Kwartalnik Instytutu Historii Sztuki Uniwersytetu Wrocławskiego”, nr 2(8)/2008, s. 46. 29 Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2355/12, e-CBOSA. 163


Michał Koszowski

Błędem jest jednak analiza wartości zabytku nieruchomego w stanie ruiny wyłącznie mając na uwadze jego aspekt materialny. Zabytek stanowiący taki swoisty relikt posiada częstokroć wysoką wartość historyczną i naukową – aktualny stan obiektu stanowi bowiem nośnik świadectwa o historii danego miejsca, częstokroć silniej oddziałuje na lokalną społeczność, niżeli obiekt zrestaurowany. Ochrona zabytku nieruchomego w formie ruiny związane jest immanentnie z konfliktem dwóch istotnych wartości. Prace konserwatorskie w takim obiekcie muszą zabezpieczać autentyczność materialnej substancji zabytku. Z drugiej strony zabezpieczenie to nie jest możliwe bez pewnej ingerencji w obiekt, prac konserwatorskich czy to interwencyjnych ze swej istotny mających cechę pewnej – dalej lub mniej idącej – ingerencji w zabytek nieruchomy. Należy jednak mieć na uwadze, że w praktyce organów ochrony konserwatorskiej wartość, jaką jest zabezpieczenie autentyczności obiektu zabytkowego stoi wyżej niż zapewnienie mu wartości artystycznej czy też niewyszczególnionych w ustawie, szeroko pojętych wartości użytkowych nieruchomości. Wynika to z zasady wyrażonej w Międzynarodowej Karcie Konserwacji i Restauracji Zabytków i Miejsc Zabytkowych uchwalonej w trakcie II Międzynarodowego Kongresu Architektów i Techników Zabytków w Wenecji w 1964 r. Zgodnie z brzmieniem jej art. 9 restauracja jest zabiegiem, który powinien zachować charakter wyjątkowy. Ma ona za cel zachowanie i ujawnienie estetycznej i historycznej wartości zabytku oraz polega na poszanowaniu dawnej substancji i elementów stanowiących autentyczne dokumenty przeszłości. Ustaje ona tam gdzie zaczyna się domysł; poza tą granicą wszelkie, uznane za nieodzowne, prace uzupełniające mają wywodzić się z kompozycji architektonicznej i będą nosić znamię naszych czasów. Restauracja będzie zawsze poprzedzona i będzie szła w parze z badaniami archeologicznymi i historycznymi zabytku30. Oznacza to, że restauracja a nawet rewitalizacja obiektu zabytkowego, który znajduje się w złym stanie technicznym, jest możliwa, 30  Międzynarodowa Karta Konserwacji i Restauracji Zabytków i Miejsc Zabytkowych, 1964, [w:] Biuletyn ICOMOS. Vademecum Konserwatora Zabytków. Międzynarodowe Normy Dziedzictwa Kultury, współred. M. Konopka, K. Pawłowski, Warszawa 2000, s. 20 i n. 164


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

jednak pod pewnymi bardzo restrykcyjnie określonymi warunkami. W tym miejscu znów należy powrócić do refleksji na temat roli wyważania w administrowaniu. Wartości, których nośnikiem jest dany zabytek nieruchomy muszą być szczegółowo określone przez stosownie ku temu przygotowany organ ochrony konserwatorskiej. Umożliwi to wskazanie jasnej, precyzyjnej granicy, istoty wartościowości zabytku31. Oddziaływanie na istotę wartości danego zabytku będzie musiało się spotkać z interwencją organów ochrony konserwatorskiej przy użyciu instrumentów reglamentacyjnych – środków nadzoru konserwatorskiego aż po wywłaszczenie zabytku nieruchomego włącznie.

Zakończenie Regulacja ochrony i opieki nad zabytkami stanowi jeden z obszarów prawa administracyjnego, w którym widać szczególnie dobrze ścieranie się różnych wartości, obszar, w którym wyważanie różnych celów, dóbr i interesów jest szczególnie istotna. Zabytki stanowią nośniki jedne z najcenniejszych dóbr, jakimi są dobra kultury, do których wolny dostęp gwarantuje Konstytucja RP. Historia naszego kraju powoduje, że wiele dóbr kultury znajduje się obecnie w stanie ruiny. Co szczególnie bolesne, duża część z nich nie znajduje się w nim jako efekt obu wojen, ale ze względu na zaniedbania, czy niestety intencjonalne działania, w szczególności w drugiej połowie XX wieku, mające podłoże czysto ideologicznie. W szczególności w odniesieniu do dawnych obiektów obronnych działanie jest konserwacja w formie trwałej ruiny. Zabezpieczenie materialnej pozostałości dawnego budynku w takiej postaci napotyka pewne problemy. Po pierwsze, trudność z zachowaniem autentyczności, w świetle niezbędnych prac mających na celu niepopadanie obiektu w coraz większe zniszczenie. Z drugiej strony zagrożeniem dla takiego obiektu jest jego postępująca hermetyzacja. Postępujący stan braku możliwości dalszego zabezpieczenia przez zniszczeniem uniemożliwia w końcu funkcjonowanie danego zabytku jako nośnika 31 K. Zalasińska, Interes indywidualny a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, OZ 56/2 (241), 2008, s. 85. 165


Michał Koszowski

przekazu historycznego, paradoksalnie uderzając w istotny element jego wartości naukowej. Znakiem czasów, w szczególności w odniesieniu do pamiątek epoki industrialnej, jest skrajnie odmienna forma postępowania z ruinami, ich rewitalizacja. Dawne obiekty przemysłowe stają się obiektami handlowymi, gastronomicznymi, artystycznymi. Wprowadzenie współczesnej, nowej funkcji danego obiektu32 tworzy na nowo pewną więź lokalnej społeczności z materialnymi pozostałościami dziedzictwa danego regionu. Nie może to jednak nigdy następować w sprzeczności z zasadami sztuki konserwatorskiej, kosztem autentyczności formy obiektu, gdyż sam zabytek i jego przekaz historyczny jest wartością samą w sobie zasługującą na szczególną ochronę. Na organach ochrony konserwatorskiej spoczywa istotne zadanie. Muszą one stać na straży zachowania nie tylko wartości zabytkowej danego obiektu, ale również zachowania równowagi między jego poszczególnymi aspektami – autentyzmu, unikalności i potencjału oddziaływania kulturowego z artyzmem i funkcjonalnością. Niezbędnym narzędziem pozostają tutaj środki nadzoru konserwatorskiego, których niewadliwość może częstokroć uratować dany zabytek od zniszczenia. Tylko takie odpowiednie wyważenie wartości umożliwi zachowanie więzi społeczeństwa z danym obiektem i zachowaniem w świadomości zabytku nieruchomego, nawet znajdującego się w stanie ruiny dla przyszłych pokoleń.

*** Słowa kluczowe: wartości w prawie, ochrona zabytków, nadzór konserwatorski, zabytki nieruchome Keywords: the law values, the protection of monuments, conservation supervision, immovable monuments Streszczenie: Autor w niniejszym opracowaniu przedstawia zagadnienie wartości na przykładzie ochrony zabytków nieruchomych w stanie 32 P. Dobosz, Prawne aspekty ochrony funkcji zabytków nieruchomych, OZ nr 1/196/1997, s. 1‒11. 166


Wartości w ochronie zabytków nieruchomych…

ruiny. W artykule omówiono kwestię wyważania wartości jako immanentnego elementu administrowania, w tym sprawowania ochrony konserwatorskiej zabytków. Na organach ochrony konserwatorskiej spoczywa istotne zadanie. Muszą one stać na straży zachowania nie tylko wartości zabytkowej danego obiektu, ale również zachowania równowagi między jego poszczególnymi aspektami – autentyzmem, unikalnością i potencjałem oddziaływania kulturowego z artyzmem i funkcjonalnością. Niezbędnym narzędziem pozostają tutaj środki nadzoru konserwatorskiego, których niewadliwość może częstokroć uratować dany zabytek od zniszczenia. Umożliwia to zachowanie więzi społeczeństwa z danym obiektem i zachowaniem w świadomości zabytku nieruchomego, nawet znajdującego się w stanie ruiny, dla przyszłych pokoleń. Abstract: The author in this article presents the question of value for example of the protection of monuments in ruins. The article discusses the issue of balancing values as inherent in the administering, including the exercise of conservation of monuments. On the conservator authorities lies important task. They need to uphold the preservation not only the historical value of the object, but also need to maintain a balance between its various aspects – authenticity, uniqueness and cultural interaction with artistry and functionality. An indispensable tool remain here conservation supervision, the non-defectiveness of which may often save the monument from destruction. This keeps the ties of society with the monument and preserves it ruined monument in the minds for future generations.

167


Rozdział XI

Paweł Jan Słowik*

TAJEMNICA ZAWODOWA RADCY PRAWNEGO W KONTEKŚCIE ART. 109 USTAWY Z DNIA 23 LIPCA 2003 R. O OCHRONIE ZABYTKÓW I OPIECE NAD ZABYTKAM I

Zagadnienia wstępne Tajemnica zawodowa, w szerokim tego określenia znaczeniu związana jest z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej (tajemnica służbowa), wykonywaniem zawodu (tajemnica zawodowa) lub sprawowaniem funkcji. W kontekście obowiązku złożenia przez świadka zeznań podlega ochronie w różnym zakresie, w zależności od tego, jakiej działalności zawodowej dotyczy. Tajemnica tego rodzaju w aspekcie przedmiotowym dotyczy wiadomości uzyskanych wobec funkcjonowania w takiej jednostce, wykonywania zawodu lub piastowania funkcji. Tajemnice: notarialna, sędziowska, prokuratorska, adwokacka, radcowska, notarialna, komornicza, doradcy podatkowego, dziennikarska, związana z wykonywaniem zawodów medycznych, bankowa, statystyczna, skarbowa, kontroli skarbowej i państwowej, ubezpieczeniowa, przedsiębiorstwa, wynalazcza, pomocy społecznej, pracownicza, autorska, geologiczna, maklerska oraz tajemnica dawcy krwi określone są szczególnymi ustawami1. * Magister prawa, doktorant, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. 1  Komentarz do art. 180 KPK, [w:] Komentarz aktualizowany do art. 1–424 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, L. K. Paprzycki (red.), J. Grajewski, S. Steinborn, LEX OMEGA 2014.


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej jest ściśle związany z istotą zawodu radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego, warunkuje prawidłowe wykonywanie tego zawodu, ochronę dóbr osobistych i majątkowych klienta oraz chroni zaufanie klienta oparte na oczekiwaniu poufności i dyskrecji. Tajemnica zawodowa bezspornie stanowi jedną z najistotniejszych gwarancji bezpieczeństwa obrotu prawnego. Tajemnica zawodowa radcy prawnego zyskuje rangę ustawową na poziomie kilku odmiennych regulacji normatywnych. Za punkt wyjścia biorąc podstawę ustrojową funkcjonowania samorządu zawodowego radców prawnych, należy wskazać na przepisy art. 3 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych2, które w istocie definiują pojęcie „tajemnicy zawodowej radcy prawnego” per differentiam specificam stanowiąc, że radca prawny jest obowiązany zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej (Kodeks Etyki Radców Prawnych rozszerza to pojęcie jeszcze o wszystko, czego dowiedział się w związku z wykonywaniem czynności zawodowych – art. 15). Do charakterystycznych cech tajemnicy zawodowej radcy prawnego można zaliczyć m.in. jej nieograniczony w czasie charakter, ścisły związek ze świadczeniem pomocy prawnej, wynikający z istoty zawodu zaufania publicznego (radca prawny nie może być zwolniony z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę) oraz bezwzględne obowiązywanie (wyjątek: obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie dotyczy informacji udostępnianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu3 – w zakresie określonym tymi przepisami). Zasada bezwzględności tajemnicy zawodowej radcy prawnego znajduje odzwierciedlenie we wszystkich procedurach sądowych z wyjątkiem karnej (co jest jednak dyskusyjne), albowiem (po myśli art. 180 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania 2 Tekst jedn.: Dz.U. 2015 nr 10 poz. 507 ze zm. 3 Tekst jedn.: Dz.U. 2003 nr 153 poz. 1505 ze zm. 169


Paweł Jan Słowik

karnego4) sąd przy zaistnieniu ściśle określonych warunków może z tej tajemnicy radcy prawnego zwolnić. Nie istnieje poza przywoływanym żaden przepis prawa, który przewidywałby możliwość zwolnienia radcy prawnego z tajemnicy zawodowej. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 180 § 2 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów art. 6 ust. 3 pr. adw. i art. 3 ust. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych5, wykluczających możliwość zwolnienia adwokata i radcy prawnego z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się, udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę (SN I KZP 5/94, OSNKW 1994, nr 7–8, poz. 41). W tym miejscu podkreślić należy, że pogląd ten spotkał się z aprobatą w piśmiennictwie6. Art. 180 § 2 k.p.k. rozszerza katalog osób, co do których obowiązują zaostrzone rygory zwalniania ich od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej o notariusza i radcę prawnego. Powyższe skłania do rozważenia sytuacji, gdy, zwłaszcza ów ostatni, uzyska od sprawcy wiadomości o okolicznościach popełnionego przestępstwa. Umieszczenie w tym przepisie zawodu radcy prawnego było konieczne w związku z regulacją art. 3 ust. 3–5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, dotyczącą tajemnicy zawodowej radcy prawnego, którą unormowano analogicznie jak w ustawie o adwokaturze. Wiąże się to też ze wzrostem znaczenia i pozycji radców prawnych jako pełnomocników procesowych, choć procesie karnym radca prawny może nadal jeszcze występować tylko jako pełnomocnik, nigdy jako obrońca oskarżonego. Generalnie rzecz biorąc, zakaz przesłuchania radcy na okoliczność przyznania się sprawcy czynu do winy, nawet gdy nastąpiło ono w ramach udzielania pomocy prawnej w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej (np. w związku z prowadzeniem sprawy 4 Dz.U. 1997 nr 89 poz. 555 ze zm., przywoływana dalej jako: k.p.k. 5 Zob. szczególnie A. Baj, Tajemnica zawodowa radcy prawnego w procesie karnym, „Radca Prawny”, nr 5/2007 s. 54 i n. 6  Komentarz aktualizowany do art. 1–424… i powołana tam literatura zawierająca stanowisko opozycyjne względem prezentowanego poglądu: glosa Z. Krzemińskiego, Mon. Praw. 1994, nr 10, s. 302 oraz E. Mądrecka, W kwestii kolizji art. 182 § 2 kodeksu postępowania karnego i art. 6 Prawa o adwokaturze, [w:] Nowa kodyfikacja prawa karnego, t. XXVIII, red. T. Kalisz, Wrocław 2012, s. 147. 170


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

cywilnej sprawcy lub udzieleniem mu porady prawnej), będzie zakazem względnym, obowiązującym do chwili zwolnienia od tajemnicy radcowskiej przez sąd. Sprawa nie jest już tak oczywista, gdy radca prawny uzyska te wiadomości od swego klienta, występując w charakterze obrońcy na podstawie innych przepisów prawnych, na przykład na podstawie art. 24 § 1 Ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia7. Należy przyjąć, że art. 178 pkt 1 k.p.k. obejmuje przypadki, gdy udzielenie porady prawnej lub prowadzenie sprawy nastąpiło nie tylko w postępowaniu karnym i to w dodatku w tym, w którym obrońca ma być przesłuchany, ale dotyczy jakiejkolwiek innej sprawy. Podobnie będzie z adwokatem oraz sędzią występującym w charakterze obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym innego sędziego. Pojęcie „obrońcy” w art. 178 k.p.k. powinno być rozumiane szeroko, a nie tylko w znaczeniu tego kodeksu8.

Ochrona dóbr kultury (zabytków) wynikająca z treści art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Gruntownej analizy w ramach wysuwania postulatów de lege ferenda wymaga możliwość uchylenia obowiązywania tajemnicy zawodowej radcy prawnego na mocy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami9, w kontekście przepisu art. 109 tej ustawy. Przedmiot ochrony omawianego przepisu można odczytywać jako wartość, jaką dla kultury narodowej stanowi posiadanie zabytku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydaje się, że można go odczytywać także jako prawo obywateli polskich do realizowania swego konstytucyjnego uprawnienia dostępu do dóbr kultury, jakimi są zabytki10. Rzeczony przepis ustanawia sankcje karne związane 7 Tekst jedn. Dz.U. 2013 poz. 395 ze zm. 8 Por. M. Klejnowska, Oskarżony jako osobowe źródło informacji o przestępstwie, Kraków 2004. 9 Tekst jedn. Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.; przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 10 M. Kulik, Komentarz do przepisów karnych ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami LEX OMEGA 2014. 171


Paweł Jan Słowik

z popełnieniem przestępstwa wywozu zabytku za granicę bez wymaganego pozwolenia oraz przestępstwa nie sprowadzenia do kraju zabytku w okresie ważności pozwolenia na wywóz. Ze względu na rangę przedmiotu ochrony, jaki stanowią dobra kultury narodowej będące zabytkami11, warto wspomnieć, że brak w aktualnym stanie prawnym instrumentów normatywnych pozwalających na uchylenie obowiązywania tajemnicy zawodowej radcy prawnego w razie powzięcia przezeń wiadomości o popełnieniu bądź próbie popełnienia przez jego klienta przestępstwa z art. 109 u.o.z.o.z. Wydaje się, że podstawowym założeniem, które należałoby przyjąć przy projektowaniu takiego rozwiązania normatywnego, byłoby opracowanie przepisów, które stanowiłyby podstawę systemu prawno-organizacyjnego, mającego za zadanie zapobieganie wykorzystywaniu polskiego systemu prawnego do swoistej legalizacji przestępstwa wywozu zabytku za granicę bez wymaganego pozwolenia oraz przestępstwa niesprowadzenia do kraju zabytku w okresie ważności pozwolenia na wywóz i stworzenie możliwości wczesnego wykrywania przedmiotowego przestępstwa. Zasadniczym celem zawartych w projekcie ustawy regulacji prawnych byłoby nie tyle utworzenie centralnego organu administracji rządowej z zakresu ochrony konserwatorskiej, który przecież istnieje na mocy ustawy „zabytkowej”, lecz poszerzenie jego zadań o gromadzenie i przetwarzanie oraz analizowanie informacji konserwatorskiej w celu wykrywania podejrzanych transakcji, a w konsekwencji zapobiegania przestępstwom wywozu zabytku za granicę bez wymaganego pozwolenia oraz przestępstwa niesprowadzenia do kraju zabytku w okresie ważności pozwolenia na wywóz, w tym głównie procederowi przemytu zabytków. Generalny Konserwator Zabytków miałby wykonywać swoje zadania ustawowe przy pomocy jednostki organizacyjnej wyodrębnionej w strukturze Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego m.in. przez nałożenie na podmioty uczestniczące w obrocie dziełami sztuki obowiązków rejestracji określonych transakcji i powiadamiania o nich Generalnego Konserwatora Zabytków oraz zapewnienie ich 11  Opracowanie relacji semantycznej zestawienia trzech pojęć „dziedzictwa”, „dobra kultury” oraz „zabytku”: M. Trzciński, Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym – problematyka prawno-kryminalistyczna, Warszawa 2010, s. 15 i n. 172


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

wykonywania poprzez wprowadzenie stosownych sankcji karnych, określenie zasad zabezpieczenia i przekazywania informacji posiadanych przez Generalnego Konserwatora Zabytków. Starannej analizy legislacyjnej wymagałoby zagadnienie zakresu przedmiotowego obowiązywania postulowanej regulacji. Chodzi tutaj o wyodrębnienie sytuacji, w której te obowiązki nie dotyczyłyby radców prawnych np. gdy reprezentują oni klienta na podstawie pełnomocnictwa procesowego w związku z toczącym się postępowaniem albo udzielają porady prawnej służącej temu postępowaniu. Warto bowiem przyjrzeć się projektowanemu unormowaniu w kontekście przesłanek zwolnienia radcy prawnego z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej określonych w k.p.k., skoro owa regulacja karnoprocesowe ma charakter wyjątkowy. W doktrynie wskazuje się, że „dobro wymiaru sprawiedliwości” w wypadku (określonym w art. 180 § 2 k.p.k.) to taka sytuacja, gdy podstawowe znaczenie będzie odgrywał społeczny interes w ujawnieniu okoliczności objętych tajemnicą zawodową, przewyższający konieczność ochrony wartości, które leżą u źródeł bezwzględnego charakteru tajemnicy radcowskiej. Przy czym nie można przyjmować a priori, iż dobro wymiaru sprawiedliwości (interes społeczny) zawsze góruje nad koniecznością zachowania tajemnicy zawodowej (interes jednostkowy). Ochrona tajemnicy zawodowej leży również w interesie społecznym, a także samego wymiaru sprawiedliwości. Omawiana przesłanka powinna być interpretowana zawężająco, w ten sposób, iż w razie wątpliwości należy uznawać, że dobro wymiaru sprawiedliwości nie wymaga zwolnienia z tajemnicy. Wynika to z wyjątkowego charakteru uprawnienia do przełamania prawa do odmowy zeznań dotyczących okoliczności objętych tajemnicą zawodową12. W moim przekonaniu, realizacja tej przesłanki następuje w razie materializacji zagrożenia dobra wymiaru sprawiedliwości lub interesu jednostkowego w stopniu, w którym np. wyłączenie jawności rozprawy oraz utajnienie protokołów zeznań radcy prawnego nie może zapewnić bezpieczeństwa tych wartości (dóbr prawnie chronionych). 12 Rozważania skoncentrowane wokół przesłanki „dobra wymiaru sprawiedliwości” zaczerpnięte z: K. Brocławik, M. Czajka, Prawnokarne aspekty ochrony tajemnicy zawodowej radcy prawnego, cz. II. Zagadnienia procesowe, „Radca Prawny”, nr 4/2001, s. 42 i n. 173


Paweł Jan Słowik

Jeśli chodzi o interpretację przesłanki niemożliwości ustalenia okoliczności na podstawie innego dowodu – art. 180 § 2 k.p.k., w grę wchodzi obiektywna niemożliwość, co oznacza faktyczne nieistnienie takiego źródła dowodowego, które mogłoby dostarczyć informacji na dany temat. Nie wystarcza tu ani istnienie (możliwych do pokonania) przeszkód w dotarciu do istniejącego źródła dowodowego, ani też nieustalenie istnienia tego źródła wynikające z niepodjęcia wszystkich koniecznych w danym momencie czynności wykrywczych13. Szczególnych trudności powyższe zagadnienie może nastręczać Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w razie występowania przezeń w postępowaniu karnym w charakterze oskarżyciela posiłkowego, albowiem przysługujący mu wtedy status procesowy nie wyodrębnia go wyraźnie spośród innych organów państwowych, a co za tym idzie, zachodzi możliwość zasłonięcia się tajemnicą zawodową radcy prawnego na okoliczności nią objęte wobec ww. organu niezależnie od jego aktualnej roli – procesowej tudzież pozaprocesowej14. W tym miejscu zarysowuje się konflikt natury aksjologicznej o podłożu ściśle normatywnym, albowiem projektowana regulacja stanowiłaby przedłużenie obowiązywania unormowania karnoprocesowego, na dodatek w odniesieniu do wyodrębnionej kategorii czynów zabronionych. W konsekwencji norma karnoprocesowa z art. 180 § 2 k.p.k. sama w sobie ustanawiająca wyjątek od ochrony wartości, jaką stanowi tajemnica zawodowa zawodów zaufania publicznego o dość enigmatycznie, abstrakcyjnie oznaczonych przesłankach zastosowania wyjątku, obowiązywałaby na gruncie procedury karnej wraz z łącznie z nią rozpatrywaną regulacją ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która z kolei wprowadzałaby własne przesłanki oparte zasadniczo na kryterium przedmiotowym (typ czynu zabronionego) i bez możliwości precyzyjnego rozstrzygnięcia kolizyjnych granic obowiązywania obu tych unormowań. Tymczasem dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie potwierdza absolutnie wyjątkowy charakter przepisu 13  Ibidem. 14 A. Żerebecka-Gołyńska, Wojewódzki konserwator zabytków jako oskarżyciel posiłkowy w procesie karnym, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014, s. 451 i n. 174


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

karnoprocesowego w tym zakresie. Jak wskazano w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2012 r., SDI 32/12, OSNSD 2012, poz. 49, s. 193–198, LEX nr 1231613, tajemnica zawodowa radcy prawnego, jako obejmująca wszystko, o czym dowiedział się on w związku z udzielaniem porady prawnej i prowadzeniem sprawy, wyklucza możliwość złożenia przez niego zeznań w charakterze świadka w postępowaniu karnym, w którym stroną jest osoba reprezentowana przez niego uprzednio w innych postępowaniach, bez uprzedniego zwolnienia go od jej zachowania przez sąd w trybie określonym w art. 180 § 2 k.p.k., i to także wtedy, gdyby miał zeznawać na prośbę swojego klienta i w jego interesie odnośnie do okoliczności, które były przedmiotem jawnego procedowania przez sądy w sprawach innych niż karne, a tym bardziej gdyby dotyczyło to okoliczności związanych z pertraktacjami między stronami tamtego postępowania (a obecnie procesu karnego) i wzajemnych ich stosunków, gdyż tajemnica zawodowa radcy prawnego stanowi dobro samo w sobie, jako element prawidłowego i etycznego wykonywania tej profesji. To samo w pełni odnosi się do tajemnicy adwokackiej i innych tajemnic o podobnym zakresie. Doktryna obie przesłanki ocenia dalece krytycznie wskazując, że uznać je należy w zasadzie za niefortunne, a w każdym razie przepis ten posługuje się tego rodzaju określeniami, że ich precyzyjna wykładnia i odniesienie do sytuacji procesowej konkretnej sprawy jest dalece utrudnione. Co oczywiste, w wypadku każdej sprawy, dobro wymiaru sprawiedliwości wymaga, aby zapadające rozstrzygnięcie oparte było na pełnej podstawie dowodowej i dotyczy to w zasadzie każdej okoliczności (faktu) mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie karnej. Wobec tego uznać trzeba, że dobro wymiaru sprawiedliwości nie wymaga uchylenia tajemnicy adwokackiej, radcy prawnego, lekarskiej lub dziennikarskiej, gdy dotyczy to nie tyle drugorzędnej, co nawet trzeciorzędnej okoliczności o niewielkim (w zasadzie nieistotnym) znaczeniu dla rozstrzygnięcia w sprawie. Warunek, by fakt (okoliczność) był ustalony (udowodniony) na podstawie innego dowodu, zostanie, jak się wydaje, spełniony tylko wówczas, gdy po jego przeprowadzeniu strony zgodnie oświadczą, że uznają ten fakt za udowodniony, tak jak to wynika z tego dowodu, a ponadto sąd podzieli taki pogląd, odstępując od zwolnienia z obowiązku zachowania tajemnicy (co do tajemnicy adwokackiej zob. SN I KZP 5/94, OSNKW 1994, nr 7–8, poz. 41; 175


Paweł Jan Słowik

SA w Krakowie II AKz 651/08, Prok. i Pr. 2009, nr 7–8, poz. 45; SA w Krakowie II AKz 64/09 Prok. i Pr. 2009, nr 10, poz. 46; SA w Krakowie II AKz 110/09 Prok. i Pr. 2009, nr 10, poz. 47; co do tajemnicy dziennikarskiej zob. SN I KZP 15/94, OSNKW 1995, nr 1–2, poz. 1). Taka jednak wykładnia prowadzi do tego, że użyteczność tej instytucji staje pod znakiem zapytania. Chyba bardziej właściwe było, o ile ustawodawca uznał to za społecznie uzasadnione, przyjęcie bezwzględnego zakazu dowodowego dotyczącego tajemnicy notarialnej, adwokackiej, radcy prawnego, lekarskiej i dziennikarskiej, z wyjątkiem „sytuacji, gdy dotyczy to” przestępstw określonych w art. 240 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny15. Wskazuje na to również fakt, że organy centralne państwa nie zostały bez ograniczeń wyposażone w możliwość uchylania tajemnicy zawodowej – w tym takich uprawnień nie otrzymały organy ochrony konserwatorskiej. Wreszcie ujawnia się tutaj swoista niespójność dogmatyczna zachodząca pomiędzy stanem de lege lata (k.p.k.) a postulowanym stanem de lege ferenda (ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). O ile bowiem możliwość zwolnienia radcy prawnego z tajemnicy zawodowej na zasadach określonych w art. 180 §2 k.p.k. ma charakter czysto proceduralny, o tyle projektowany instrument normatywny wydaje się mieć charakter materialno-prawny, skoro jego podstawę stanowi jedynie określona kategoria przestępstwa (art. 109 u.o.z.o.z.).

Uwagi końcowe Gwoli dokonania podsumowania, należy zwrócić się w kierunku linii orzeczniczej sądów apelacyjnych oraz Sądu Najwyższego, która w zakresie tak wrażliwej materii winna stanowić sui generis dyrektywę legislacyjną. W orzecznictwie ostatecznie przyjęło się, że powinność zachowania tajemnicy zawodowej nie jest prawem radcy prawnego, lecz stanowi jego powinność zawodową, zatem bez uzyskania zwolnienia z niej nie można wzywać osób wykonujących zawody przewidziane w art. 180 § 2 k.p.k., by składały zeznania, z kolei osoby te nie mają prawa bez takiego zwolnienia dysponować swoją wiedzą potrzebną 15 Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553 ze zm. Zob. także: Komentarz do art. 180 KPK…, a także: M. Czerwiński, Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej adwokata a uzasadniony interes społeczny, „Palestra”, 2013, z. 11–12, s. 56. 176


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

organom procesowym. Zwolnienie z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej może zostać orzeczone jedynie wtedy, gdy stwierdzi się zachodzące w koniunkcji przesłanki takiego orzeczenia, a to niezbędność zeznań dla dobra wymiaru sprawiedliwości, czyli istotny charakter okoliczności, która ma być wykazana zeznaniami oraz niemożność stwierdzenia jej na podstawie innego dowodu. Stwierdzenie ich powinno być wykazane w uzasadnieniu postanowienia, które powinno zawierać wskazanie, jakie fakty je uzasadniają i jakie z nich wynikają wnioski istotne dla podjętej decyzji. Nie może to być decyzja dyskrecjonalna, albowiem podlega ona kontroli stron i nadzorowi instancyjnemu sądu odwoławczego. Wniosek o zwolnienie z tajemnicy zawodowej nie stanowi części akt śledztwa, choć jest jawny dla uczestników postępowania i powinien być doręczony w odpisie świadkowi, którego dotyczy. Rzeczą wnioskodawcy jest zadbać, aby we wniosku nie zostały ujawnione informacje, które pragnie zachować w poufności (art. 156 § 5 k.p.k.)16. Co do treści imperatywu normatywnego zachowania tajemnicy zawodowej radcy prawnego, to tajemnica zawodowa radcy prawnego, obejmująca wszystko, o czym dowiedział się on w związku z udzielaniem porady prawnej i prowadzeniem sprawy, wyklucza możliwość złożenia przez niego zeznań w charakterze świadka w postępowaniu karnym, w którym stroną jest osoba reprezentowana przez niego uprzednio w innych postępowaniach, bez uprzedniego zwolnienia z powyższej tajemnicy przez sąd w trybie określonym w art. 180 § 2 k.p.k., i to także wtedy, gdyby miał zeznawać na prośbę swojego klienta i w jego interesie w odniesieniu do okoliczności, które były przedmiotem jawnego procedowania przez sąd w sprawach innych niż karne, a tym bardziej, gdyby dotyczyło to okoliczności związanych z pertraktacjami między stronami tamtych postępowań i wzajemnych ich stosunków, gdyż tajemnica zawodowa radcy prawnego stanowi dobro samo w sobie, jako element prawidłowego i etycznego wykonywania tej profesji17. Konkludując stwierdzam, że w obecnym stanie prawnym brak normatywnej podstawy dla rozszerzania możliwości uchylenia tajemnicy 16 Tak przekrojowe ujęcie zyskuje podstawę orzeczniczą m.in. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2009 r. sygn. II AKz 110/2009, „Krakowskie Zeszyty Sądowe”, 2009/4, poz. 36, OSA 2012/10 poz. 36, s. 3. 17 Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Karna z dnia 15 listopada 2012 r., SDI 32/2012, www.sn.pl., dostęp: 12.2.2015. 177


Paweł Jan Słowik

zawodowej radcy prawnego w stosunku do przestępstwa z art. 109 u.o.z.o.z. Wyczerpujących przesłanek bowiem dostarcza regulacja proceduralna k.p.k. i to jedynie w odniesieniu do uchylenia obowiązywania tajemnicy w konkretnym przypadku procesowym; z kolei przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu nie stanowią instrumentu do uchylania obowiązywania tajemnicy zawodowej radcy prawnego, lecz statuują w ogóle wyjątek od jej obowiązywania, a zatem normują przypadki, na które nie rozciąga się zakres przedmiotowy obowiązywania tej tajemnicy prawnie chronionej i jedynie w tej sytuacji o racji uchylenia tajemnicy zadecydowała waga popełnionego przestępstwa, zawiłość okoliczności faktycznych na ogół towarzyszących jego popełnieniu. Pomimo często transgranicznego charakteru przestępstwa z art. 109 u.o.z.o.z. (podobnie jak przestępstw związanych z praniem brudnych pieniędzy i obrotem finansowym), stworzenie kolejnego wyjątku od zasady bezwzględnego obowiązywania tajemnicy zawodowej radcy prawnego w znacznym stopniu w moim przekonaniu budzi kontrowersje, ponieważ osłabiłoby jej znaczenie gwarancyjne, za którego podstawę niewątpliwie należy uznać jej charakter obowiązku ustawowego, a nie uprawnienia radcy prawnego. Z uwagi na szczególną rolę radcy prawnego jako zawodu zaufania publicznego obowiązek ten został określony bardzo szeroko, albowiem zakresem definiendum tajemnicy objęte zostało „wszystko, o czym radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej”. Lege non distuinguente dla zakreślenia granic przedmiotowych obowiązku zawodowej dyskrecji jest całkowicie obojętne, z jakiego źródła przedstawiciel zawodu uzyskał wiadomości objęte tajemnicą oraz jaki mają charakter i znaczenie dla klienta czy organu procesowego. Istotne jest natomiast, aby istniał związek pomiędzy uzyskaniem danej informacji, a faktem prowadzenia sprawy lub udzielania pomocy prawnej. Dla ustalenia zakresu przedmiotowego tajemnicy zawodowej, odnośnie związku między wykonywaniem zawodu a uzyskaniem informacji należy przeprowadzić test conditio sine qua non, polegający na odpowiedzi na pytanie, czy gdyby nie wykonywanie czynności stanowiących treść danego zawodu, jego przedstawiciel uzyskałby daną wiadomość? Odpowiedź negatywna wskazywałaby na istnienie związku między wykonywanym zawodem, a uzyskaną 178


Tajemnica zawodowa radcy prawnego…

informacją, a co za tym idzie, za zakwalifikowaniem jej jako tajemnicy zawodowej18. Tajemnicy zawodowej nie stanowi wyłącznie informacja przekazana przez klienta jako poufna, ale także ta, uzyskana w inny sposób w związku z wykonywaniem zawodu. Osoba, której świadczona jest pomoc prawna, nie może zwolnić radcy prawnego z obowiązku zachowania tajemnicy. Tajemnica zawodowa adwokata czy radcy prawnego wynika z mocy ustawy, ma bowiem na celu ochronę nie tylko interesu prywatnego, lecz chroni również interesy danych samorządów zawodowych, a także ma na względzie dobro wymiaru sprawiedliwości. Z tego względu instytucja ta ma charakter iuris cogentis, a nie iuris dispositivi. Nietrafne byłoby zatem twierdzenie, że wyłącznie klient decyduje o tym, co w danej sprawie, w której radca prawny występuje w jego imieniu uznaje za poufne lub nie. Tajemnica zawodowa radcy prawnego obejmuje zatem informacje uzyskane nie tylko od klienta, ale także od osoby trzeciej, a także od przeciwnika procesowego, co jest szczególnie doniosłe w kontekście rozpoznawanej sprawy. Wystarczającą przesłanką dla zaistnienia obowiązku przestrzegania tajemnicy zawodowej jest stwierdzenie związku przyczynowego, zachodzącego między wykonywanym zawodem, a uzyskaniem określonych informacji, ustalonego według teorii ekwiwalencyjnej, który w odniesieniu do czynu obwinionego niewątpliwie występował. Zawsze jednak na uwadze mieć należy, że o istnieniu tajemnicy zawodowej decyduje nie tyle stopień znajomości danej informacji wśród osób trzecich, lecz element normatywny w postaci istnienia prawnego obowiązku zachowania tajemnicy w dyskrecji. Taki obowiązek nakłada na radców prawnych art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych19. Art. 3 ust. 3, ze względu na swoją ogólność, nie może być interpretowany w oderwaniu od brzmienia art. 12 ust. 1 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, który stanowi, że istota zawodu radcy prawnego polega na tym, że uzyskuje on od klienta w zaufaniu informacje, których klient by nie ujawnił nikomu. To z kolei wyklucza przyjęcie stanowiska, że o odpowiedzialności radcy prawnego można by mówić, wy18 Zob. M. Rusinek, Tajemnica zawodowa i jej ochrona w polskim procesie karnym, Warszawa 2007, s. 55. 19 Postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Karna z dnia 2 czerwca 2011 r., SDI 13/2011, Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Dyscyplinarnych 2011, poz. 59. 179


Paweł Jan Słowik

łącznie wtedy, gdyby radca prawny działał wbrew woli klienta i nie jest tu istotnym, czy mamy do czynienia z osobą fizyczną czy prawną. Czas jednak pokaże, czy w dobie niespotykanej na dotychczasową skalę intensyfikacji procesów globalizacyjnych prawodawca nie podejmie radykalnych środków ochrony prawnej narodowego dziedzictwa kulturalnego, kładąc nacisk na prewencyjność bądź represyjność systemu tej ochrony w miejsce gwarancyjnego charakteru powiązanych z zagadnieniem rozwiązań systemowych.

*** Słowa kluczowe: zabytek, ochrona, tajemnica zawodowa, radca prawny Keywords: monument, protection, professional confidence, legal councilor Streszczenie: Artykuł stanowi próbę rozważenia zagadnienia tajemnicy zawodowej radcy prawnego w procesie karnym. W pierwszej kolejności autor dąży do przedstawienia elementów konstrukcyjnych problematyki tajemnicy zawodowej. Następnie poddaje szczegółowej analizie możliwość zwolnienia z tego rodzaju tajemnicy zawodowej w oparciu o regulacje polskiej procedury karnej. Artykuł zamyka wywód poświęcony możliwości zwolnienia radcy prawnego w związku z przestępstwem z art. 109a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z uwzględnieniem pozycji procesowej Generalnego Konserwatora Zabytków w postępowaniu karnym. Abstract: The article is an attempt of analysis of issue concerning professional confidence of a legal councilor in criminal procedure. Firstly author tries to present components of professional confidence question. Secondly, a possibility of professional confidence exclusion is thoroughly examined on the basis of Polish Criminal Procedure regulations. The article is concluded with a discourse over exclusion of professional confidence for a legal councilor regarding a crime defined in art. 109a of the Protection of Monuments And Care Over Monuments Act with no omission for trial position of General Protector Of Monuments in criminal procedure.

180


Rozdział XII Kacper Bienia*1

KONWENCJE MIĘDZYNAROD OWE W SŁUŻBIE O CHRONY D ÓBR KULTURY Wstęp Czas ostatnich tysiącleci to historia wojen i ciągłych walk. Do niedawna w odczuciu Europejczyka poprzednie zdanie mogło wydawać się fałszywe, gdyż od wielu lat żyjemy na terenach wolnych od konfliktów, zwłaszcza zbrojnych. Wystarczy jednak rozszerzyć perspektywę na Bliski Wschód, a zwłaszcza tereny Izraela, Palestyny, Syrii czy Iraku by przekonać się, że znaczna część Ziemi to front wojenny. W trakcie konfliktów zbrojnych podstawowym celem ludzkości jest ochrona życia, lecz nie tylko ludzie ponoszą straty w wyniku wybuchających pocisków, pożarów czy nalotów. Niszczone są zabytki, grabieże dokonywane przez żołnierzy przybierają nieludzkie rozmiary, a wywołane ciągłą walką przerażenie przeradza się w agresję, która znajduje ujście w wandalizmie, którego celem niejednokrotnie stają się dobra kultury. Wojna wydobywa z człowieka pokłady negatywnych emocji nieznane zupełnie w czasach pokoju. Przykłady zniszczeń wywołanych konfliktami dostarczane są przez niemal wszystkie epoki historyczne. Jednym z pierwszych przykładów wojny, której celem był nie podbój, a dewastacja, była III wojna punicka, kiedy to Kartagina została zrównana z ziemią. Sprzeczność interesów Kartaginy i Rzymu doprowadziła w 164 roku p.n.e. do wybuchu trzech tzw. wojen * Student III roku prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Sędzia Sądu Koleżeńskiego Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ.


Kacper Bienia

punickich zakończonych klęską Kartaginy i zrównaniem miasta z ziemią (146 r. p.n.e.)1. Niechlubne działania krzyżowców również doprowadziły do całkowitego zniszczenia znacznej części dóbr kultury zgromadzonych na terenach objętych ich działaniem. Z ochotników chłopskich wyruszających na wschód dla wyzwolenia Ziemi Świętej nikt nie osiągnął celu, a znaczna część uległa rozproszeniu już nad Renem z powodu grabieży i ekscesów antysemickich, których się dopuszczali2. Wskutek terroru inkwizycji ogień strawił nie tylko wybitne umysły średniowiecza, ale też ich dzieła w tym bezcenne rzeźby, obrazy czy powstające z pietyzmem księgi. Dla współczesnego społeczeństwa najbardziej namacalnym przykładem dewastacji dóbr kultury są wspominane przez pamiętających te wydarzenia bombardowania miast europejskich w czasie II wojny światowej. Na rozkaz Hitlera zniszczono wiele budynków, posągów i pomników. Szczególnie Rzeczpospolita doświadczyła niszczącej siły fanatyzmu führera. Warszawa po powstaniu niemalże przestała istnieć. Ponad 90% budynków zostało uszkodzonych lub całkowicie zrównanych z ziemią, z 900 tys. mieszkańców przeżyło na tym terenie około 900 osób. Wydaje się, że od 1945 r. wandalizm tej skali zniknął z powierzchni Ziemi, lecz wystarczy po raz kolejny spojrzeć na wschód, by przekonać się, że żołnierze ISIS idą w ślady zbrodniarzy wojennych i swoimi działaniami w nieodwracalny sposób pozbawiają ludzkość dóbr kultury będących dziedzictwem Bliskiego Wschodu. Ten jakże smutny obraz losów dziedzictwa kulturowego na przestrzeni tysięcy lat nasuwa pytania: Czy istnieje możliwość uchronienia kulturowych zdobyczy ludzkości? Czy prawo rozumiane w najszerszy z możliwych sposobów jest w stanie zmniejszyć straty, jakie ponoszą dobra kultury? Czy publiczne prawo międzynarodowe jest odpowiednim narzędziem do ochrony tego, co w tak namacalny sposób odróżnia człowieka od innych stworzeń? Na te i inne pytania niniejszy artykuł powinien przynieść odpowiedzi, określając jednocześnie wady jak i zalety zastanego stanu prawnego. Ocena działań społeczności międzynarodowej w tej kwestii oparta o efekty w postaci istniejących traktatów i uchwał wydaje się być słuszną podstawą rozważań. 1  Historia. Encyklopedia szkolna PWN, red. B. Kaczorowski, Warszawa 2002, s. 285. 2 T. Manteuffel, Historia Powszechna, Średniowiecze, Warszawa 2007, s. 183. 182


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

1. Deklaracja brukselska Pierwszy krok w stronę prawnego zabezpieczenia dóbr kultury społeczność międzynarodowa uczyniła w 1874 r. Deklaracja, którą od miejsca jej powstania nazywa się brukselską, miała za zadanie ustalić prawa i zwyczaje wojny lądowej. Zawiera ona art. 8, który stanowi: The property of municipalities, that of institutions dedicated to religion, charity and education, the arts and sciences even when State property, shall be treated as private property. All seizure or destruction of, or wilful damage to, institutions of this character, historic monuments, works of art and science should be made the subject of legal proceedings by the competent authorities3. [Mienie gmin oraz zakładów poświęconych obrzędom religijnym, dobroczynności i wychowaniu, sztukom i naukom, nawet należących do państwa, będzie traktowane jako własność prywatna. Wszelkie zajęcie, zniszczenie lub rozmyślne zbezczeszczenie zakładów tego rodzaju oraz zabytków historycznych, dzieł sztuki i nauki powinno być ścigane przez władze cywilne]4. W przypadku tego dokumentu nie sposób rozważać jego wpływu na rzeczywistość czy mocy prawnej, gdyż nie został on ratyfikowany. Jednak jako projekt Deklaracja brukselska stanowi ciekawy przykład obrazujący początki zainteresowania społeczności międzynarodowej kwestią ochrony dziedzictwa kulturalnego. Zacytowany przepis jak i cała Deklaracja zapoczątkowały swego rodzaju nurt zmian, którego liczne efekty znaleźć można w uchwalonych nieznacznie później Konwencjach haskich. Pozornie może się wydawać, że przepis art. 8 Deklaracji nie wprowadza szczególnej ochrony dla dóbr kultury, jednak zrozumienie przedstawionego tu rozwiązania prawnego prowadzi do wniosku całkowicie przeciwnego. Traktowanie mienia związanego z religią, nauką czy sztuką zawsze jako własności prywatnej w znaczący sposób ułatwia dochodzenie praw w przypadku jego zniszczenia lub uszkodzenia. Taka sytuacja odsuwa niebezpieczeństwo 3 University of Minnesota, Human Rights Library, Project of an International Declaration Concerning the Laws and Customs of War, Aug. 27, 1874, 4 Martens Nouveau Recueil (ser. 2) 219, 65 BRIT. FOREIGN & ST. PAPERS 1005 (1873‒74), https://www1.umn.edu/humanrts/instree/1874a.htm., dostęp: 15.8.2015. 4 https://www.msw.gov.pl/pl/bezpieczenstwo/ochrona-ludnosci/10185,Ochrona-dobr-kultury.html, dostęp: 15.8.2015. 183


Kacper Bienia

długotrwałych sporów i ułatwia reprezentowanie interesów związanych z tego typu mieniem. Również ściganie przez władze cywilne jest ostatecznie rozwiązaniem słusznym. Przyglądając się aktywności sądów i trybunałów wojskowych, można stwierdzić, że ich działanie dalekie jest od ideału. Pracują one najczęściej w wyjątkowo opieszały i nieefektywny sposób. Tym samym oddanie ścigania przestępstw związanych z naruszeniem dóbr związanych z religią, sztuką czy szeroko rozumianą kulturą sądom cywilnym wydaje się być rozwiązaniem słusznym i z pewnością dającym nadzieję na sprawniejsze egzekwowanie sprawiedliwości za tego typu czyny.

2. Konwencje haskie Dzień 18 października 1907 r. to data uchwalenia trzynastu Konwencji na konferencji w Hadze. Rozszerzono zakres konwencji z 1899 r., przyjęto 13 konwencji z czego 12 ratyfikowano. Konwencje haskie to największy zbiór zasad dotyczących prowadzenia wojny i regulowania jej skutków. W kwestii ochrony dóbr kultury wypowiedziano się w czwartej Konwencji, która dotyczy sposobu prowadzenia wojny na lądzie. Art. 1 IV Konwencji haskiej stanowi: Mocarstwa Układające się wydadzą swym siłom zbrojnym lądowym instrukcje, zgodnie z „Regulaminem dotyczącym praw i zwyczajów wojny lądowej”, załączonym do niniejszej konwencji. Sięgając do Regulaminu można natomiast odnaleźć art. 27 i 28: Art. 27 Podczas oblężeń i bombardowań należy zastosować wszelkie niezbędne środki, ażeby w miarę możności oszczędzone zostały świątynie, gmachy, służące celom nauki, sztuki i dobroczynności, pomniki historyczne, szpitale oraz miejsca, gdzie zgromadzeni są chorzy i ranni, pod warunkiem, ażeby te gmachy i miejsca nie służyły jednocześnie celom wojennym. Obowiązkiem oblężonych jest oznaczyć te gmachy i miejsca za pomocą specjalnych widocznych znaków, które będą notyfikowane oblegającym5. Art. 28 Zabrania się wydawania na łup miast lub miejsc nawet zdobytych szturmem. 5 Dz.U. 1927 nr 21 poz. 161. 184


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

Przyznana art. 27 ochrona dóbr kulturalnych wydaje się dość nikła. Wydźwięk przytoczonego przepisu nie stwarza poczucia doniosłości, a wręcz stanowi idealne pole dla prawniczych interpretacji i nadużyć. Po pierwsze art. 27 ma zastosowanie tylko w trakcie oblężeń i bombardowań, co oznacza, że cały okres wojny, któremu nie można przypisać cech oblężenia czy bombardowania, jest wyłączony z zastosowania art. 27 Regulaminu. Co więcej, należy w trakcie oblężeń zastosować wszelkie niezbędne środki, aby w miarę możliwości oszczędzone zostały wymienione miejsca. Tego typu sformułowanie w zasadzie nie nakłada żadnych obowiązków na siły przeprowadzające bombardowanie czy oblężenie. Przepis ten nie zakazuje przecież przeprowadzania tego typu akcji w pobliżu określonych miejsc, agresor ma tylko zastosować niezbędne środki, by te miejsca, w miarę możliwości, zostały oszczędzone. Widoczne są tu wpływy mocarstw, które nie miały nigdy w planach porzucenia działań zbrojnych. Zdecydowanie mocniejszy w wyrazie jest art. 28. W konkretny sposób, wyłączając możliwość szerokich interpretacji, zabrania wydawania na łup miast i miejsc. W niezwykle dosadny, jak na akt publicznego prawa międzynarodowego, sposób określono zakaz łupienia w trakcie konfliktów zbrojnych. Zakaz ten dotyczy również sytuacji, gdy dane miejsce zdobyto szturmem. To określenie uzupełnia spektrum sytuacji, w których działania łupieżcze mogłyby mieć miejsce. Włączono tym samym pod związanie art. 28 Regulaminu wszelkie możliwe sytuacje wojenne. Art. 28 należy ocenić jako niezwykle udany i spójny w swej prostocie. Jego moc prawna wydaje się być znacznie większa niż ta, którą można przypisać pozostałym dotychczas cytowanym przepisom. Problemem jest jednak brak definicji legalnych. Twórcy Konwencji niestety nie zadali sobie trudu ich stworzenia, co mogłoby doprowadzić do daleko idącego wzmocnienia skuteczności prawnej tego aktu prawnego. O ile czym jest bombardowanie lub oblężenie nie powinno budzić wątpliwości, to np. gmach służący dobroczynności można interpretować na bardzo wiele sposobów. Również stwierdzenie czym jest wydanie na łup może być polem do daleko idących prawniczych interpretacji. Ostatecznie Konwencja z założenia niezwykle chwalebna, okazuje się tylko dyplomatyczną, pięknie brzmiącą deklaracją, której moc prawna niemalże nie istnieje. 185


Kacper Bienia

Zastosowane słownictwo i zabiegi stylistyczne doprowadziły do sytuacji, w której egzekwowanie odpowiedzialności na podstawie przytoczonych artykułów jest niezwykle trudne.

3. Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego z 1954 roku6 Doświadczenia II wojny światowej pokazały społeczności międzynarodowej, że nadszedł najwyższy czas, by rozpocząć prace nad międzynarodowym prawem, które mogłoby doprowadzić do zmniejszenia strat w dobrach kultury w przyszłych konfliktach zbrojnych. W dniach od 21 kwietnia do 14 maja 1954 roku w Hadze odbyła się konferencja, na której przeprowadzono obrady nad projektami przygotowanymi przez Organizację Narodów Zjednoczonych dla Wychowania Nauki i Kultury (UNESCO). Efektem prac konferencji uchwalono Konwencję o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, Regulamin wykonawczy i dotyczący tej Konwencji regulamin. Jak określa sama Konwencja, jest ona efektem doświadczeń lat poprzedzających jej sporządzenie jak i narastającej obawy przed potencjalnym zagrożeniem, jakie niesie dla dóbr kultury wzrastająca potęga techniki wojennej. Konwencja w art. 1 definiuje dobra kultury. Zanim jednak definicja dóbr kultury stanie się przydatna, należy sięgnąć po określenie konfliktu zbrojnego, w którego trakcie Konwencja ma chronić dziedzictwo kulturowe. Tradycyjnie określa się wojnę jako stan walki orężnej między państwami i jako przeciwstawienie stanu pokoju (…) współczesne 6 Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokół o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisane w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212; Oświadczenie Rządowe z dnia 26 lutego 1957 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokołu o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisanych w Hadze dnia 14 maja 1954 r., Dz.U. 1957 nr 46 poz. 215; Drugi Protokół do Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, podpisanej w Hadze dnia 14 maja 1954 r., sporządzony w Hadze dnia 26 marca 1999 r., Dz.U. 2012 poz. 248. 186


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

tendencje zmierzają do objęcia przepisami prawa międzynarodowego działań o charakterze zbrojnym, także wówczas, gdy państwa z różnych przyczyn nie uważają tych działań za wojenne. Dlatego coraz częściej znajduje zastosowanie szersze określenie „konflikt zbrojny”7. Na podstawie powyższego cytatu można stwierdzić, że konflikt zbrojny to sytuacja przeciwstawna do stanu pokoju, w której dochodzi do użycia siły lub istnieje realna obawa jej użycia, nawet wówczas gdy strony tego konfliktu nie uważają go za wojnę. Konwencja haska z 1954 r. o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego rozpoczęła powszechne zastąpienie stosowania określenia „wojna” terminem „konflikt zbrojny”, gdyż pozwala on na objęcie zastosowaniem Konwencji znacznie szerszego spektrum sytuacji grożących bezpieczeństwu dóbr kultury. Kiedy jasna stała się kwestia, w jakich sytuacjach Konwencja znajdzie zastosowanie, należy się skupić na definicji samych dóbr kultury, co pozwoli określić zbiór wartości, które są nią chronione. Artykuł 1 Definicja dóbr kulturalnych W rozumieniu niniejszej Konwencji uważa się za dobra kulturalne, bez względu na ich pochodzenie oraz na osobę ich właściciela: a) dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu, na przykład zabytki architektury, sztuki lub historii, zarówno religijne, jak świeckie; stanowiska archeologiczne; zespoły budowlane posiadające jako takie znaczenie historyczne lub artystyczne; dzieła sztuki, rękopisy, książki i inne przedmioty o znaczeniu artystycznym, historycznym lub archeologicznym, jak również zbiory naukowe i poważne zbiory książek, archiwaliów lub reprodukcji wyżej określonych dóbr; b) gmachy, których zasadniczym i stosowanym w praktyce przeznaczeniem jest przechowywanie lub wystawianie dóbr kulturalnych ruchomych, określonych pod lit. a), na przykład muzea, wielkie biblioteki, składnice archiwalne, jak również schrony mające na celu przechowywanie w razie konfliktu zbrojnego, dóbr kulturalnych ruchomych, określonych pod lit. a); c) ośrodki obejmujące znaczną ilość dóbr kulturalnych określonych pod lit. a) i b), zwane w dalszym ciągu „ośrodkami zabytkowymi”. 7  R. Bieżanek, J. Symonides, Prawo Międzynarodowe Publiczne, Warszawa 2005, s. 379. 187


Kacper Bienia

Zdanie pierwsze art. 1 wskazuje na motyw, jaki kierował autorem definicji. Okrucieństwo żołnierzy wobec dziedzictwa kulturowego państw okupowanych było bardzo często podyktowane właśnie chęcią niszczenia tożsamości kulturowej społeczeństwa zajętego terytorium. Co za tym idzie, niszczono dobra kultury tylko ze względu na to, że były własnością narodu, który został zaatakowany. Akcent położony na ochronę dóbr bez względu na to czyją są własnością, wydaje się być odbiciem doświadczeń zwłaszcza II wojny światowej, która jest niewyczerpanym zbiorem przykładów barbarzyńskiego wręcz zachowania żołnierzy wobec zastanych w okupowanych krajach dóbr kultury. Art. 1 pkt a) wprowadza pierwsze problematyczne sformułowanie: dobra ruchome lub nieruchome, które posiadają wielką wagę dla dziedzictwa kulturalnego narodu8. Ochrona, niezależnie od tego czy dane dobro jest ruchomością czy nieruchomością, w rozumieniu prawa cywilnego, jest oczywistością. Pojawia się jednak pytanie, czym kierował się autor, stosując znamię ocenne, jakim niewątpliwie jest wielka waga? Nadanie konkretnej rzeczy czy dziełu statusu dobra o wielkiej wadze jest niezmiernie trudne. Wielokrotnie na tym tle będzie dochodziło do sporów, gdyż (z pewnością istnieją dobra, które każdy uzna za posiadające wielką wagę) znaczną część dóbr będzie niezmiernie trudno jednoznacznie zakwalifikować w ten sposób. Trudność w obiektywnej ocenie wielkiej wagi dobra kultury zauważa też Hanna Schreiber w komentarzu do art. 1 Konwencji: Należy zwrócić uwagę na brzmienie lit. a, która zawiera tzw. klauzulę „wielkiej wagi”. (…) Klauzula ta pozwala władzom krajowym określać, jakie dobra mają znaczenie dla danego narodu, i w związku z tym pozwala objąć je ochroną niezależnie od „obiektywnej” wartości tych dóbr9. Zastanawiające jest również sformułowanie dla dziedzictwa kulturalnego narodu. Naród: ogół mieszkańców pewnego terytorium mówiących jednym językiem związanych wspólną przeszłością i kulturą i mających świadomość tej wspólnoty10. Zgodnie ze słownikową definicją muszą być 8  Ibidem. 9 H. Schreiber, Komentarz do art. 8 Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z Regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokołem o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, [w:] Konwencje UNESCO w dziedzinie kultury. Komentarz, LEX, 2014. 10  Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2005, s. 506. 188


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

spełnione pewne przesłanki, aby uznać daną wspólnotę za naród. Cóż zatem jeśli dane dobro kultury nie jest związane z żadnym narodem, a stanowi ogromną wartość dla grupy, której nie można przypisać znamion narodu? I w tym przypadku wydaje się, że Wysokie Umawiające się Strony niepotrzebnie zawęziły zbiór objętych konwencyjną ochroną dóbr kultury, co może okazać się niebezpieczne. Art. 3 i 4 wskazują, jakie obowiązki zostają nałożone na strony Konwencji. Na podstawie art. 3 Wysokie Umawiające się Strony są zobowiązane do roztoczenia opieki nad dobrami kultury już w czasie pokoju i do przygotowania ochrony tych dóbr na czas konfliktu w ramach możliwych do przewidzenia jego skutków. Art. 4 nakazuje szanować i powstrzymywać się od używania dóbr kultury znajdujących się na terytorium pozostałych stron. Z niewiadomych przyczyn w ustępie 2 art. 4 umieszczono wyjątek od powyższej zasady. Zobowiązania określone w ust. 1 niniejszego artykułu mogą być uchylone w takim jedynie wypadku, gdy uchylenia wymaga w sposób kategoryczny konieczność wojskowa11. Po raz kolejny racjonalność twórcy projektu Konwencji i przyjmujących ją stron staje pod znakiem zapytania. Do czego zatem upoważnia kategoryczna konieczność wojskowa? „Kategoryczna konieczność wojskowa” upoważnia stronę konfliktu do używania chronionych dóbr oraz ich otoczenia wraz ze środkami przeznaczonymi do ich ochrony, do celów mogących wystawić te dobra na zniszczenie lub uszkodzenie. Zwalnia również z obowiązku powstrzymania się wobec nich od wszelkich nieprzyjacielskich aktów12. Oczywistym jest, że większość, o ile nie wszystkie, działania wojenne są podyktowane kategoryczną koniecznością wojskową13. Przepis ten jest niemalże jak otwarte na oścież drzwi do nadużywania, a wręcz łamania przepisów Konwencji. Art. 5–7 to utopijny opis obowiązków Mocarstwa okupującego w czasie zajmowania terytorium innej strony Konwencji oraz obowiązków stron w czasie pokoju. Twórcy znów postanowili nałożyć 11 Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 12 H. Schreiber, Komentarz do art. 11 Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z Regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokołem o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, [w:] Konwencje UNESCO w dziedzinie kultury. Komentarz, LEX, 2014. 13 Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 189


Kacper Bienia

na strony obowiązki, których wypełnienia historia nigdy nie odnotowała, a znając naturę czasu konfliktu zbrojnego, najprawdopodobniej nigdy nie odnotuje. Nakazywanie współpracy okupanta z władzami okupowanego terytorium w celu ochrony dóbr kultury, czy wpajanie członkom sił zbrojnych poszanowania i troski o dziedzictwo kulturowe, wydaje się być nie tylko niepraktykowane, ale wręcz przybiera groteskowy charakter. Rozdział II Konwencji dotyczy ochrony specjalnej. Mając świadomość istnienia dóbr kulturalnych o nieprzeciętnej wartości, których uszkodzenie lub strata wiąże się z nieocenionymi stratami, strony postanowiły umożliwić zabezpieczenie ich w bezwzględny niemalże sposób. Art. 8 pkt 1: Ochroną specjalną może być objęta ograniczona ilość schronów przeznaczonych do przechowywania dóbr kulturalnych ruchomych w razie konfliktu zbrojnego oraz ośrodków zabytkowych i innych dóbr kulturalnych nieruchomych o bardzo wielkim znaczeniu, (…). Art. 9 Wysokie Umawiające się Strony zobowiązują się zapewnić nietykalność dóbr kulturalnych objętych ochroną specjalną przez powstrzymanie się, z chwilą wciągnięcia do Międzynarodowego Rejestru, od wszelkich aktów nieprzyjacielskich skierowanych przeciw tym dobrom oraz od wszelkiego użytkowania bądź ich samych, bądź ich otoczenia do celów wojskowych, z wyjątkiem wypadków przewidzianych w art. 8 ust. 514 . Po raz kolejny wychodzi na jaw niedoskonałość Konwencji. Tym razem, aby objąć dane dobro ochroną, konieczne jest udowodnienie jej bardzo wielkiego znaczenia. Co więcej, Konwencja wprowadza nieprecyzyjne warunki objęcia dobra tego rodzaju ochroną. Schron, w którym znajdują się przedmioty należące do dziedzictwa kulturowego, musi znajdować się w dostatecznej odległości od ośrodków przemysłowych i wojskowych. Po raz kolejny posłużono się w tym wypadku ocennym i, w związku z tym, nieścisłym określeniem. Kryterium dostatecznej odległości budziło i budzi wątpliwości, co sprawia, że ochrona tego rodzaju przyznawana jest niezmiernie rzadko. Pojęcie dostatecznej odległości po dziś dzień nie jest kryterium sprecyzowanym. (…) Należy zauważyć, że właśnie to kryterium budziło i budzi nadal poważne wątpliwości. Niewielka liczba obiektów wynika 14  Ibidem. 190


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

więc z nieprecyzyjnych z jednej strony, a z drugiej wygórowanych kryteriów wpisu do rejestru15. Należy w tym momencie przyjrzeć się regulaminowi wykonawczemu do Konwencji, który określa zasady wpisu i wykreślenia schronu z Rejestru. Międzynarodowy Rejestr Dóbr Kulturalnych Objętych Ochroną Specjalną to spis schronów, ośrodków zabytkowych i innych dóbr kulturalnych nieruchomych. Prowadzi go Dyrektor Generalny Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury. Zgodnie z art. 13 Regulaminu, każda ze stron Konwencji ma prawo zgłaszać Dyrektorowi Generalnemu wnioski o wpis. Po złożeniu wniosku Dyrektor przesyła odpisy wszystkim stronom, aby umożliwić im złożenie sprzeciwu. Jeżeli strona nie cofnie sprzeciwu, odbywa się głosowanie. Przyjęcie sprzeciwu wymaga większości 2/3 głosów. Długotrwała procedura, której pozytywne zakończenie zależy od swobodnej decyzji wszystkich głosujących stron Konwencji, sprawia, że możliwość przydzielenia tego rodzaju ochrony przewidziana w art. 8 Konwencji jest niemalże martwym przepisem. Tezę tę potwierdza również historia tej instytucji: (…) trudno się dziwić, że do tej pory jedynie trzy państwa złożyły wnioski i uzyskały wpis swoich schronów do rejestru: Holandia (sześć schronów), Austria (jeden) i RFN (jeden). Od 1978 r. nie wpłynął żaden nowy wniosek w tej sprawie (zaś kilka wpisanych schronów zostało wycofanych z rejestru) [Obecnie] oprócz Watykanu ochroną specjalną objęte są obecnie jedynie dwa schrony w Holandii oraz jeden schron na terenie Niemiec (…)16. Schron nie może być również używany do celów wojskowych. Pod uwagę brane jest zatem zarówno położenie schronu, jak i jego całościowe przeznaczenie. Wydaje się, że są to ograniczenia daleko idące, ponieważ zazwyczaj schrony budowane są przez służby zbrojne, a co za tym idzie, ich przeznaczenie również jest militarne. Takie zapisy zawarte w Konwencji sprawiają, że państwa zmuszone są do budowania cywilnych schronów specjalnie w celu lokowania w nich swego dziedzictwa kulturowego, co zwłaszcza dla biednych i dopiero rozwijających się krajów może być wydatkiem ponad miarę, spychanym przez długi czas na margines budżetu. Te trudności częściowo łagodzi ust. 5 art. 8. 15 H. Schreiber, Komentarz do art. 8 Konwencji… 16  Ibidem. 191


Kacper Bienia

Wprowadzono nim możliwość użycia jako schronu obiektu położonego niedaleko obiektów wojskowych, jeśli strona wyrzeknie się już w czasie pokoju możliwości użytkowania tego obiektu w celach wojskowych. Jeśli jest to obiekt związany z transportem, jego wyłączenie z ruchu musi być całkowite. Ochrona przyznana obiektom wpisanym do Rejestru jest bardzo daleko idąca. Zrównano ją niemalże z nietykalnością tych miejsc. Zgodnie z art. 9 Konwencji Wysokie Umawiające się Strony zobowiązują się zapewnić nietykalność dóbr kulturalnych objętych ochroną specjalną17. Jako wyjątek od zakazu naruszania i używania tych obiektów ustanowiono sytuację przewidzianą w art. 8 ust. 5, czyli umieszczenie dóbr kultury w schronie znajdującym się nieopodal ważnego obiektu wojskowego lub związanego z transportem. Spełnienie przesłanek wpisu, choć nielicznych i pozornie nieskomplikowanych, po głębszej analizie wydaje się niezwykle kosztowne i wyjątkowo utrudnione. Sam fakt istnienia tylko kilku tego typu miejsc na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci wskazuje na zbędne utrudnienie chronienia dóbr kultury przez Konwencję. Istnienie tej instytucji wydaje się pozytywne, a przewidzenie tak dalece idącej ochrony czy wręcz nietykalności sprawia wrażenie dobrego rozwiązania prawnego. Okazuje się jednak, że lekcja wyciągnięta z doświadczeń wojen światowych nie wywarła na twórcy Konwencji dostatecznego wrażenia. W art. 11 znów otworzono możliwość obejścia ochrony, tym razem nawet wobec miejsc objętych ochroną specjalną. Przywilej nietykalności dobra kulturalnego objętego ochroną specjalną może być cofnięty jedynie w wypadkach nie dającej się uniknąć konieczności wojskowej i jedynie na czas jej trwania. Stwierdzić, że konieczność taka zachodzi, może jedynie dowódca jednostki odpowiadającej dywizji bądź wyższej. We wszystkich wypadkach, w których okoliczności na to pozwalają, decyzja cofnięcia przywileju nietykalności będzie komunikowana odpowiednio wcześnie Stronie przeciwnej18. Po raz kolejny należy stwierdzić, że cały konflikt zbrojny to sytuacja niedającej się uniknąć konieczności wojskowej. Wprowadzając tego typu zapis uśmiercono sens art. 8 Konwencji i art. 12–16 Regulaminu. Nic dziwnego zatem, że państwa nie decydują się na wpisywanie 17 Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 18  Ibidem. 192


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

do Rejestru swoich schronów, nawet jeśli je posiadają. Sam wpis nigdy nie gwarantuje bezpieczeństwa, a wpis, osłabiony możliwością obejścia go na podstawie powołania się na niedającą się usunąć konieczność wojskową, sprawia wrażenie istnienia zbędnej instytucji. Poza możliwością zabezpieczenia dóbr kultury Konwencja przewiduje również możliwość oznaczenia schronów czy samych elementów dziedzictwa kulturowego specjalnym znakiem. Opis znaku zawarto w art. 16 Konwencji: Znakiem rozpoznawczym Konwencji jest tarcza skierowana ostrzem w dół, podzielona wzdłuż przekątnych na cztery pola, dwa błękitne i dwa białe (tarcza herbowa złożona z błękitnego kwadratu, którego jeden z kątów tworzy ostrze tarczy, oraz umieszczonego nad nim błękitnego trójkąta, rozgraniczonych po każdej stronie białym trójkątem)19. Stosowanie tego znaku ma uchronić dobra kultury od uszczerbku wyrządzonego przez przypadek czy z braku rozeznania. Umieszczenie symbolu ma znaczenie prewencyjne. Jego stosowanie pozwala jednoznacznie oznaczyć przedmioty uznawane za szczególnie ważne dla dziedzictwa kulturalnego. Mimo negatywnego wydźwięku tego rozdziału Konwencja o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego wraz z Regulaminem wykonawczym do tej Konwencji oraz Protokołem o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego nie zasługuje na całkowite potępienie. Idea przyświecająca twórcom i Wysokim Umawiającym się Stronom była bez wątpienia słuszna. Krytycznie natomiast należy podejść do licznych wyjątków od przewidzianej przez Konwencję ochrony dóbr kultury i zbędnego stosowania znamion ocennych, które otwierają możliwość szerokiego interpretowania, wprowadzając jednocześnie ogromne trudności w stosowaniu jej przepisów. Wydaje się, że twórcom zabrakło determinacji, by stworzyć obszar nienaruszalnej ochrony, której nawet najmniejsze nadszarpnięcie byłoby zagrożone nieuniknioną karą wymierzaną przez międzynarodowe trybunały. Stworzenie możliwości nadania pewnej, nawet bardzo ograniczonej, grupie dóbr statusu bezwzględnie nienaruszalnych, dałoby szansę na stworzenie przynajmniej poczucia pewności ich bezpieczeństwa. W obecnym stanie prawnym nie dziwi brak zainteresowania państw w ustanawianiu specjalnej ochrony i wpisywaniu 19  Ibidem. 193


Kacper Bienia

schronów do rejestru. Ustanowienie wyjątków, których stwierdzenie pozostawiono dowódcom wojskowym i to na zasadzie ocennego znamienia sprawia, że cała instytucja staje się martwa i odsunięta na margines. Konwencję należy natomiast ocenić pozytywnie jako potencjalny słuszny grunt dla kolejnych tego typu inicjatyw międzynarodowych. Na podstawie doświadczeń i ocen wystawianych przez prawników zainteresowanych tematyką ochrony dóbr kultury można dziś stworzyć akt prawny znacznie lepiej odpowiadający na potrzeby i dający daleko bardziej stabilną podstawę do otoczenia dóbr kulturalnych właściwą ochroną.

4. Zakończenie Analiza wspomnianych konwencji pozwala w jasny sposób ocenić zasługi społeczności międzynarodowej w budowaniu ochrony dóbr kultury. Wnikliwe spojrzenie na Konwencje nie daje możliwości znalezienia w nich dostatecznie uformowanego zabezpieczenia prawnego dziedzictwa kulturowego. Widoczny jest brak doświadczenia autora lub niezwykle mocny wpływ państw niezainteresowanych chronieniem dziedzictwa kulturowego w trakcie konfliktów zbrojnych, a być może również w czasie pokoju. Nagromadzenie ocennych znamion, które dają niezwykle szerokie pole dla prawniczych debat i interpretacji sprawia, że moc prawna wspomnianych aktów zostaje sprowadzona niemalże do zera. Akt prawny, który nie nakazuje, a jedynie zaleca, wydaje się być groteską prawniczą. Historia i doświadczenie uczą, że prawo bez organu wykonawczego i systemu sądowniczego jest zbiorem pozbawionych znaczenia przepisów, które, choć chwalebne na papierze, w rzeczywistości nie mają mocy sprawczej. Publiczne prawo międzynarodowe jako zbiór traktatów i zwyczajów międzynarodowych nie zdaje egzaminu, ponieważ nie istnieje organ zdolny do wymuszenia jego przestrzegania. Organizacja Narodów Zjednoczonych, która w założeniu miała pełnić funkcję swego rodzaju „żandarma” cywilizowanego świata, uzależniona jest od swoich członków, a zwłaszcza od potężnej piątki stałych członków Rady Bezpieczeństwa, bez której żadna akcja nie jest możliwa.

194


Konwencje międzynarodowe w służbie ochrony dóbr kultury

Poza znamionami ocennymi używanymi z tak wielkim zapałem przez twórców Konwencji zaskakująca jest również przytłaczająca liczba wyjątków od ustanowionych w nich zasad. Praktyka prawnicza pokazuje, że otworzenie nawet najwęższej drogi do powoływania się na wyjątek, natychmiast powoduje rozmnożenie się odstępstw i sprawia, że moc danego przepisu słabnie. Obraz ochrony dóbr kultury zarysowany w przytoczonych Konwencjach nie napawa optymizmem. Jednocześnie należy mieć nadzieję, że nadejdzie dzień, gdy społeczność międzynarodowa potraktuje tę kwestię poważnie, tworząc jednocześnie akty prawne i organy wykonawcze, które będą w stanie zwiększyć bezpieczeństwo dóbr kultury zwłaszcza w trakcie wojny, ale również w czasie pokoju. Przerażające dzieło zniszczenia dokonywane na naszych oczach przez bojowników ISIS uświadamia, że ta grupa nie boi się nikogo i niczego. Dewastacja dziedzictwa kulturowego ziem, które zostały przez nich zajęte jest jasnym obrazem, że dziś nie istnieje obawa, że wymierzona za to zostanie surowa kara. Cała ta sytuacja powinna przyśpieszyć nie tylko prace nad nowymi aktami prawnymi, ale też budowanie systemu, który z kredytem zaufania i władzy udzielonym przez cywilizowane kraje będzie miał realną szansę na poprawę istniejącej sytuacji dziedzictwa kulturowego ludzkości.

*** Słowa kluczowe: ochrona dóbr kultury, ochrona zabytków, międzynarodowe prawo publiczne, traktaty międzynarodowe Keywords: protection of historical monuments, protection of historical heritage, international public law, international treaties Streszczenie: Celem artykułu jest zbadanie możliwości międzynarodowego prawa publicznego w kwestii ochrony dóbr kultury i zabytków. Ocena dokonana jest na podstawie analizy fragmentów traktatów międzynarodowych dotyczących ochrony dóbr kultury. Abstract: The main goal of this article is to present abilities of international treaties in the aspect of cultural heritage protection. Evaluation was based on fragments of international treaties. 195


Rozdział XIII Katarzyna Szepelak*1

W STRONĘ SKU TECZNIEJSZEJ O CHRONY. O GR ANICZENIA SWOBODY PRZEPŁYWU TOWARÓW W ODNIESIENIU D O NAROD OWYCH D ÓBR KULTURY – ZAGADNIENIA WYBR ANE Wstęp Niniejsze opracowanie na celu ma omówienie zagadnień związanych z przepływem dóbr kultury między państwami Unii Europejskiej w perspektywie prawno-porównawczej. Jest to kwestia rodząca wiele problemów nie tylko praktycznych, ale także teoretycznych, filozoficzno-prawnych. Zagadnieniami węzłowymi, poruszonymi w niniejszej pracy, będą problemy specyfiki swobody przepływu towarów w odniesieniu do dóbr kultury, granic rozumienia pojęcia towaru przez prawo unijne, ograniczeń dotyczących swobody przepływu towarów w odniesieniu do dóbr kultury oraz analizy polskiego ustawodawstwa w zakresie ograniczeń swobody przepływu dóbr kultury. Z uwagi na ograniczenia objętościowe pominięte zostały kwestie, które reguluje rozporządzenie o wywozie dóbr kultury do państw trzecich 3911/92.

1. Rynek wewnętrzny w UE – uwagi systemowe Pojęcie „rynek wewnętrzny” pojawiło się dopiero w latach 80 XX wieku wraz ze stworzeniem nowej koncepcji integracji gospodarczej, która * Studentka IV r. prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie; Prezes Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ II kadencji.


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

miała wyzwolić siły polityczne niezbędne do przyjęcia i przeforsowania ambitnego programu usunięcia dotychczas istniejących barier w handlu między państwami1. W 1984 roku Rada przyjęła tzw. „Białą księgę w sprawie ustanowienia rynku wewnętrznego”. Następnym aktem mającym zasadnicze znaczenie dla ustanowienia rynku wewnętrznego, były postanowienia Jednolitego Aktu Europejskiego, wprowadzające nowe artykuły do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Regulacje te stanowiły, iż rynek wewnętrzny ma zostać utworzony w przeciągu kolejnych sześciu lat do grudnia 1992 r. Jednolity Akt Europejski określał także środki, jakimi ten cel miał zostać osiągnięty. Obecnie, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, legalna definicja rynku wewnętrznego zawarta jest w art. 26 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE): Rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami Traktatów2 . Koncepcja rynku wewnętrznego opiera się na liberalizacji w ramach zapewnienia w obrębie Unii czterech swobód: przepływu osób, przepływu towarów, przepływu usług oraz przepływu kapitału. Finalnym etapem konstruowania rynku wewnętrznego był 1 stycznia 1993 r., kiedy udało się wyeliminować kontrole towarów na granicach wewnętrznych oraz wprowadzono całkowicie swobodny przepływ towarów między państwami członkowskimi3.

2. Swoboda przepływu towarów w odniesieniu do dóbr kultury Podstawą do funkcjonowania rynku wewnętrznego w Unii Europejskiej jest zagwarantowanie swobody przepływu towarów. Swoboda ta pojawia się obok pozostałych, jako pierwsza według wyliczenia 1 D. Miąsik, Polityki i działania wewnętrzne Unii, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, red. A. Wróbel, t. 1, Warszawa 2012, s. 506. 2 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) – Prawo wspólnotowe – Dz. Urz. UE C115 z 9 maja 2008 r. s. 47. 3 P. Dąbrowska, E. Gromnicka, Ł. Gruszczyński, B. Nowak, A. Pudło, Swoboda przepływu towarów w unijnym rynku wewnętrznym, [w:] Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2011, s. 3 i n. 197


Katarzyna Szepelak

traktatowego; warto też przypomnieć, że właśnie ustanowienie obszaru bez barier handlowych, było intencją ustawodawcy wspólnotowego, a następnie unijnego przy tworzeniu koncepcji rynku wewnętrznego4. Obecnie swoboda przepływu towarów uregulowana jest w art. 28–32 TFUE (unia celna), art. 33 (współpraca celna) oraz art. 11–113 TFUE (podatki)5. Istota wspomnianej wyżej swobody realizuje się w fakcie, iż towary pochodzące z któregokolwiek państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub legalnie wprowadzone na rynek Wspólnoty mogą swobodnie (bez przeszkód administracyjnych, prawnych, technicznych i fiskalnych) przemieszczać się po terytorium (celnym) UE6. Do elementów szczególnie istotnych w zakresie swobody przepływu towarów zalicza się: unię celną, zakaz nakładania nowych ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł, zakaz ograniczeń ilościowych w przywozie i wywozie oraz środków o charakterze równoważnym do ograniczeń ilościowych, zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego i protekcjonistycznego oraz nakaz reorganizacji monopoli państwowych.7 Przedmiotem zainteresowania tego referatu jest obrót dobrami kultury w ramach unijnej swobody przepływu towarów oraz specyficzne regulacje odnoszące się do tej specyficznej kategorii towarów. Użytecznym więc byłoby w tym miejscu zdefiniowanie towaru i zbadanie, czy dzieła sztuki w ogóle poddać można takiej kwalifikacji. Dobra kultury są przedmiotem obrotu od wieków. Jak pisze W. Kowalski: artyści (…) z reguły wykonywali dzieła sztuki przede wszystkim na sprzedaż, po czym były one i są nadal odsprzedawane 8. Jednak pytanie o to, czy dzieła sztuki mogą być równocześnie towarami nadal zdaje się być poniekąd problematyczne. 4 Zob. Podług Broszury Komisji Europejskiej: Właściwie funkcjonujący wewnętrzny rynek towarów stanowi więc decydujący element obecnego i przyszłego dobrobytu UE w zglobalizowanej gospodarce, Komisja Europejska, Swobodny przepływ towarów. Przewodnik stosowania postanowień traktatowych regulujących swobodny przepływ towarów, Luksemburg 2010, s. 8. 5  Ibidem, s. I–2. 6  Ibidem, s. I–1. 7  Ibidem, s. 4. 8 W. Kowalski, Kradzieże i przemyt dóbr kultury. Materiały z konferencji 19‒20 października 1993 r., Warszawa 1994, s. 56. 198


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

2.1. Dobra kultury jako towary Według definicji doktrynalnej, towary w myśl art. 28 i 29 TFUE, towary są to produkty pochodzące z państwa członkowskiego, jak również z państw trzecich, wprowadzone na terytorium jednego z państw członkowskich w sposób legalny, tj. pod dopełnieniu wszelkich wymaganych formalności9. Ani w Traktacie o funkcjonowaniu UE, ani w prawie wtórnym, ustawodawca unijny nie zawarł legalnej definicji towaru. Na ten temat wypowiedzi znaleźć można natomiast w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W wyroku z 10 grudnia 1968 r. (sprawa 7/68 KE v. Włochy)10 w sprawie dzieł sztuki, Trybunał orzekł, iż jako towar klasyfikować należy wszelkie produkty posiadające wartość wymierną w pieniądzu i mogące jako takie stanowić przedmiot transakcji handlowych11. Warto przytoczyć stan faktyczny oraz prawny we wspomnianym orzeczeniu, ponieważ będzie ono jeszcze przedmiotem późniejszych rozważań w niniejszej pracy. W omawianej sprawie Komisja zwróciła się w trybie art. 226 Traktatu Rzymskiego (TR) do Trybunału w związku z niewykonywaniem przez Włochy zobowiązań wynikających z TR zakazujących stosowania ceł i środków o podobnych skutkach. Zgodnie z obowiązującą we Włoszech ustawą z dnia 1 czerwca 1939 r. we Włoszech obowiązywał progresywny podatek eksportowy na przedmioty posiadające wartość artystyczną, historyczną, archeologiczną i etnograficzną. Była to tzw. opłata statystyczna nakładana w związku z wywozem tych dóbr do innych państw członkowskich. Pozwane państwo argumentowało, iż przedmioty artystyczne nie mogą być traktowane w taki sam sposób jak dobra konsumpcyjne, czy przedmioty ogólnego użytku, co oznacza, że powinno się je wyłączyć spod reżimu przepisów regulujących swobodny przepływ towarów. Według Trybunału jednak, przedmioty objęte regulacją włoskiej ustawy podlegają przepisom o swobodnym przepływie towarów, ponieważ ich wartość można wyrazić w pieniądzu i mogą stanowić, przedmiot transakcji

9  Ibidem, s. I-6. 10 Wyrok z 10 grudnia 1968 r. w sprawie 7/68 KE v. Włochy. 11 Zob. również Wyrok z 23 listopada 1978 r. w sprawie 7/78 Thompson. 199


Katarzyna Szepelak

handlowych12. Zdaje się, że ze względu na dalszą linię orzeczniczą, jako objęte definicją towaru można uważać wszelkie dobra kultury. Przed wszystkim mam na myśli wyrok z 23 listopada 1978 r. w sprawie 7/78 Thompson. Na marginesie prowadzonych tu rozważań nad klasyfikacją dóbr kultury jako towarów mogących być przedmiotem obrotu należy wspomnieć, że jak podnosi wielu autorów m.in. M. Niedźwiedź, kwalifikacja dóbr kultury, jako towarów w omawianej sprawie Komisja v. Włoch użyteczna i zrozumiała jest w sprawach dotyczących unii celnej i z punktu widzenia prawników, sędziów, których zadaniem jest zapewnienie skutecznej realizacji tejże unii13. Natomiast wartość handlowa nie stanowi samoistnej przesłanki szczególnej ochrony tych dóbr. To właśnie „pierwotna” wartość kulturalna tych przedmiotów uzasadnia przyjmowanie szczególnych regulacji dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego. Jak pisze A. Przyborowska-Klimczak: W szerokim znaczeniu można traktować dobro kultury jak wartość, która wywodzi się ze świata kultury i do niego należy, która może być prawnie chroniona14. Ta bardzo ogólna definicja wskazuje na wielość możliwych kwalifikacji dobra kultury, jako wartości samej w sobie (dokonywanych po wielokroć w aktach prawnych, których część wraz z ich legalnymi definicjami dobra kultury zostanie jeszcze przytoczona). Biorąc pod uwagę powyższe, mimo, że rynek sztuki bez problemu może oszacować wartość pieniężną danego dzieła i te właśnie względy miał na uwadze Trybunał kwalifikując dobra kultury, jako towary, nie oznacza to, iż jest to jedyny sposób kwalifikacji wspomnianych dóbr. Dobra kultury, jako towary, jak już nadmieniono, podlegają unijnym regulacjom dotyczącym swobody ich przepływu, ze wszystkimi konsekwencjami, jakie się z tym wiążą. Przede wszystkim odnosi się do nich polityka związana ze znoszeniem barier w imporcie i eksporcie towarów zarówno taryfowych, jak i pozataryfowych oraz 12 Szerzej opracowane orzeczenie zob. M. Niedźwiedź, Obrót dobrami kultury w Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 20. 13  Ibidem, s. 21. 14 A. Przyborowska-Klimczak, Dobro kultury, [w:] Leksykon prawa ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa 2010, s. 31. 200


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

barier fizycznych. Nie jest ambicją tej pracy całościowe omówienie zagadnienia swobody przepływu towarów w odniesieniu do dóbr kultury15. Przykładowo można wyliczyć tylko zakazy wprowadzania ograniczeń w obrocie tymi dobrami takie jak: bezwzględny zakaz stosowania ceł i opłat o podobnych skutkach, zasadniczo zniesienie granic i kontroli celnych, zakaz nakładania podatków wyższych niż na towary krajowe, ograniczenia ilościowe w przywozie i wywozie (dla przykładu kontyngenty) i środki o charakterze równoważnym do tych ograniczeń (m.in. pozwolenia na przywóz, inspekcje, kontrole, procedura udzielania zezwoleń). W niniejszej pracy jednak nacisk położę na wyjątkowo dozwolone ograniczenia w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów, jakie uzasadnia wyjątkowość dóbr kultury jako przedmiotów o szczególnym znaczeniu dla narodów i społeczności. Zdaje się, że analiza dozwolonych ograniczeń jest również analizą wrażliwości prawodawcy unijnego i świadomości rangi tych dzieł. Warto w tym miejscu wspomnieć jeszcze o regulacjach polskich w kontekście obrotu dobrami kultury na rynku wewnątrzeuropejskim. Pod rządami ustawy z 1962 r.16 regulującej te kwestie, wywóz zabytków za granicę był generalnie zakazany, z dopuszczeniem nielicznych wyjątków. Dopiero regulacje dostosowujące prawo polskie do unijnego porządku prawnego sprawiły, że dzieła polskich artystów mogły na szerszą skalę wkroczyć na europejski rynek sztuki. Obecnie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r.17 generalnie zezwala na wywóz zabytków za granicę z uwzględnieniem pewnych ich kategorii, gdzie taki wywóz wymaga zezwolenia oraz kategorii zabytków, których wywóz jest zabroniony. Obecnie państwa UE mają znaczny udział w wymianie dzieł sztu15 Monograficzne przedstawienie tego zagadnienia Zob.: M. Niedźwiedź, Obrót dobrami kultury… 16 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 17 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm.; przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 201


Katarzyna Szepelak

ki z Polską, przede wszystkim ze względu na bliskość geograficzną i kulturową. Największe wartości przepływów dotyczą państw UE o dobrze rozwiniętych rynkach dzieł sztuki18. O ograniczeniach tranzytowych stosowanych przez państwo Polskie szerzej będzie mowa w dalszej części tego artykułu. W tym miejscu warto nadmienić tylko, że Polska, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, stosuje się do regulacji dotyczących rynku wewnętrznego i swobody przepływu towarów, jako jego fundamentu oraz do regulacji unijnych mających na celu ochronę dziedzictwa kulturowego, w tym zostawiających państwom swobodę tworzenia barier w obrocie, tymi przedmiotami, tam, gdzie uznają to za uzasadnione.

3. Wyłączenia w zakresie swobody przepływu towarów w odniesieniu do dóbr kultury 3.1. Art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Jak już wspomniano, stosowanie ceł i opłat o skutku równoważnym do ceł, jest całkowicie zakazane w obrocie między państwami UE. Natomiast, jeśli chodzi o ograniczenia ilościowe i środki podobne (niektóre z nich wymienione w wyliczeniu powyżej), w uzasadnionych wypadkach ustawodawca unijny przyjmuje, iż mogą być one dozwolone. Ze względu na specyfikę narodowych dóbr kultury, znajdują się one pod szczególną ochroną i dlatego, stosuje się do nich szczególne wyłączenia w zakresie obowiązywania art. 34–35 TFUE. W tym miejscu szerszej analizie poddane zostanie obowiązywanie art. 36 TFUE w obrocie między państwami oraz w kontekście ograniczeń eksportowych wprowadzonych w ustawodawstwie polskim. 3.1.1. Przesłanki zastosowania Artykuł 36 TFUE stanowi, iż: „Postanowienia artykułów 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa 18 J. Białynicka-Birula, Przepływy dzieł sztuki między Polską a krajami Unii Europejskiej, „Gospodarka Narodowa“, 2007.3.7, s. 99. 202


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Zakazy te i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi”. Ze względu na to, że regulacje art. 36 traktatu stanowią wyjątek od ogólnej zasady swobody przepływu towarów, podlegać powinny one ścisłej interpretacji. Po pierwsze państwa mają jedynie uprawnienie, nie zaś obowiązek stosowania środków w artykule przewidzianych. Poza tym uprawnienie to wykonywane być może tylko w braku harmonizacji części prawa w danej dziedzinie przez prawo wspólnotowe (dla przykładu restytucję dzieł sztuki harmonizuje już Dyrektywa 93/7, dlatego w zakresie harmonizowanym przez dyrektywę państwa nie wykonują prawa z art. 36 TFUE, trzeba jednak pamiętać, że harmonizacja w tej kwestii nie jest pełna, ponieważ dyrektywa reguluje jedynie kwestie proceduralne19). Interes chroniony przy zastosowaniu środków przewidzianych w art. 36 TFUE musi mieć charakter pozaekonomiczny. Warto w tym momencie jeszcze raz zaznaczyć, że wartość ekonomiczna przypisywana dziełom sztuki i innym przedmiotom artystycznym w omawianym już orzecznictwie jest tylko jednym ze sposobów wartościowania tychże przedmiotów. Gdyby nie ich szczególne, nieekonomiczne znaczenie dla państw członkowskich, postanowienia art. 36 nie miałyby racji zastosowania. Przesłanki zastosowania omawianego artykułu są następujące: przepis adresowany jest do państw członkowskich i stosuje się go bezpośrednio. Państwo, chcące z niego skorzystać, musi usprawiedliwić swoje działanie powołując się na ochronę wartości wymienionej w 36 TFUE vide narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej (ciężar dowodu spoczywa na państwach, przede wszystkim, na ich organach20). Nadto podjęte środki muszą być konieczne dla ochrony wymienionych wartości i odpowiednie dla osiągnięcia wyznaczonego celu – muszą więc spełniać wymóg proporcjonalności. Niektórzy autorzy podnoszą, iż spełnienie 19  Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz…, s. 627. 20  Ibidem, s. 617. 203


Katarzyna Szepelak

wymogu zastosowania środka efektywnego do osiągnięcia danego celu w przypadku ograniczania, czy kontrolowania obrotu dobrami kultury, jest częstokroć dyskusyjne. W przypadku wprowadzania na podstawie art. 36 TFUE zakazów eksportu i importu oraz zezwoleń wywozowych, przy równoczesnym zniesieniu wewnątrz Unii kontroli granicznych, powstaje pytanie o skuteczność zastosowania tego typu środków. Nie budzi wątpliwości, że brak kontroli na granicach oznacza znaczne osłabienie kontroli obrotu dobrami kultury, natomiast ciężko stwierdzić, iż środki te pozbawione są całkowicie skuteczności21. Ochrona narodowych dóbr kultury to jak na razie jedyny wyjątek uwzględniony w art. 36 TFUE, na który żadnemu z państw członkowskich nie udało się powołać skutecznie przed Trybunałem, orzecznictwo w tym przedmiocie nie jest wyczerpujące. 3.1.2. „Narodowe dobra kultury” W tym miejscu użytecznym byłoby jeszcze pochylenie się nad terminem „narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej”, ponieważ nie został on zdefiniowany przez ustawodawcę unijnego, który pozostawił swobodę definicyjną państwom, jako wyraz ich suwerennej władzy. Różnice interpretacyjne pojawiają się już na poziomie tłumaczenia traktatu wersja angielska podaje pojęcie skarbów narodowych (national treasures) a np. niemiecka, podobnie jak polska, posługuje się pojęciami dóbr kultury (nationalen Kulturguts, narodowe dobra kultury). Pojęcie narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej jest dosyć szerokie. Dobro kultury ma zakres szerszy niż pojęcie zabytku, czy dzieła sztuki. Broszura Komisji Europejskiej: Dokładna definicja „narodowych dóbr kultury” podlega różnym wykładniom i chociaż oczywiste jest, że przedmioty te muszą posiadać rzeczywistą wartość „artystyczną, historyczną lub archeologiczną”, do państw członkowskich należy określenie, które przedmioty są zaliczane do tej kategorii. Przydatnym narzędziem interpretacyjnym może jednak być dyrektywa 93/7/EWG186, która reguluje zwrot dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego. Chociaż dyrektywa potwierdza, że określenie narodowych dóbr kultury należy 21 Szerzej na ten temat zob. M. Niedźwiedź, Obrót dobrami kultury…, s. 51–52. 204


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

do danego państwa członkowskiego, w przypadku wątpliwości jej przepisy i załącznik mogą stanowić pomoc interpretacyjną. Dyrektywa stanowi, że narodowe dobra kultury mogą obejmować: przedmioty wymienione w zasobach muzeów lub zbiorach konserwacyjnych bibliotek, obrazy, malowidła, rzeźby, książki, środki transportu, archiwa. W dyrektywie podjęto próbę określenia, które przedmioty objęte są jej zakresem, odnosząc się w załączniku do cech takich jak własność, wiek i wartość przedmiotu, ale oczywiste jest, że istnieje więcej czynników, które należy uwzględnić przy określaniu „narodowych dóbr kultury”, takich jak ocena o charakterze kontekstowym, która uwzględnia dziedzictwo każdego z państw członkowskich. Przypuszczalnie z tego powodu wyjaśnia się, że załącznik do dyrektywy „nie ma na celu zdefiniowania przedmiotów, które zaliczają się do »narodowych dóbr kultury« w rozumieniu art. 36 TFUE, lecz jedynie kategorii przedmiotów, które mogą być sklasyfikowane jako takie”. Jak pisze H. Nieć w swoim dziele dotyczącym poszukiwania właściwej ojczyzny dzieł sztuki: Jedną z podstawowych wartości, którą należy chronić i którą państwa szczególnie akcentują w swoich wewnętrznych przepisach prawnych, jest zachowanie narodowej spuścizny kulturalnej. Państwa nie precyzują bliżej tego pojęcia używając określeń ogólnych, pod która podpadają w zasadzie wszystkie dobra kulturalne, znajdujące się w danej chwili na terytorium określonego państwa22. Oczywiście potrzebę ochrony, o której wspomniała cytowana autorka, rozpoznaje także ustawodawca unijny. Chociaż więź narodu z dobrem kulturalnym, pozwalająca na stwierdzenie, że dane dobro należy do spuścizny kulturalnej tego narodu, jest bardzo trudna do ustalenia (nierzadko prawnik odwoływać musi się tu do kryteriów filozoficznych, socjologicznych, historycznych, czy kulturowych23). Zdaje się, że jako „dobra kultury” o szczególnym znaczeniu dla narodu można w szerokim rozumieniu art. 36 TFUE zakwalifikować także dobra kultury o znaczeniu regionalnym. Poszczególne państwa stosują różne techniki i wyliczenia stosowane do dóbr kultury wyłą22 H. Nieć, Ojczyzna dzieła sztuki. Międzynarodowa ochrona integralności narodowej spuścizny kulturalnej, Kraków 1980, s. 101. 23 K. Zeidler, Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 55. 205


Katarzyna Szepelak

czanych stopniowo lub całkowicie z obrotu (np. wyliczenie konkretnych obiektów w Niemczech, kryteria Komitetu Waverly w Wielkiej Brytanii, szerokie rozumienie patrimonio culturale we Włoszech)24. Kryteria polskie będą bardziej szczegółowo omówione w dalszej części artykułu. 3.1.3. Przykłady środków ograniczających obrót w europejskim i polskim prawie Broszura wydawana przez Komisję Europejską podaje przykłady środków ograniczających obrót dobrami sztuki wprowadzanych zgodnie z prawem przez państwa członkowskie: państwa członkowskie wprowadzają różne ograniczenia wywozu antyków i innych dzieł sztuki a ograniczenia te – oraz odpowiednie procedury administracyjne, takie jak wypełnianie formularzy zgłoszeniowych i składanie dokumentów towarzyszących – uznaje się w zasadzie za uzasadnione na podstawie art. 36 TFUE. Prób państw członkowskich mających na celu zniechęcenie do wywozu dóbr kultury poprzez nałożenie podatku nie uznano jednak za uzasadnione, ponieważ czynność ta stanowi środek równoważny z cłem (art. 30 TFUE), którego nie można uzasadnić powołując się na art. 36 TFUE25. Wspomniane procedury administracyjne, to oprócz wspomnianych pozwoleń, również licencje (Belgia – licencja ministra kultury), ogólna licencja eksportowa (Wielka Brytania), całkowity zakaz eksportu dóbr kultury zawartych w wykazie krajowym. Przypatrzmy się teraz ograniczeniom w obrocie dobrami kultury wprowadzanym przez państwo polskie. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż wywóz zabytków za granicę w Polsce jest zasadniczo dozwolony z tym zastrzeżeniem, że podlega on reglamentacji. W ten sposób polskie dobra kultury uczestniczą w obrocie na rynku europejskim w ramach rynku wewnętrznego jednakże z pewnymi zastrzeżeniami ustawowymi. Ustawa została zresztą pozytywnie przyjęta przez uczestników rynku oraz antykwariuszy, 24 Szerzej zob. J. Białynicka-Birula, Ochrona narodowych dóbr kultury przed wywozem w krajach Wspólnoty Europejskiej, Kraków 2007, tabela, s. 23. 25  Komisja Europejska, Swobodny przepływ towarów. Przewodnik stosowania postanowień traktatowych regulujących swobodny przepływ towarów, Luksemburg 2010, s. 28. 206


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

jako liberalizująca zasady wywozu zabytków26. Art. 59 u.o.z.o.z. określa rodzaje zabytków, których nie obejmuje obowiązek uzyskania pozwolenia na wywóz za granicę; przedmioty nieuwzględnione w tym enumeratywnie wymienionym przez ustawodawcę katalogu, wymagają już uzyskania stosownego pozwolenia na wywóz. Zasadniczo pozwolenia na wywóz czasowy wydaje wojewódzki konserwator zabytków na wniosek posiadacza danego zabytku. W przypadku pozwolenia o charakterze jednorazowym, organem właściwym do jego wydania jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zasięgnięciu opinii specjalistów w kreślonych dziedzinach ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 19 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu składania wniosków i wydawania pozwoleń na wywóz zabytków za granicę oraz zaświadczeń w odniesieniu do zabytków i przedmiotów o cechach zabytków, niewymagających pozwolenia27 regulowało szczegółowo procedurę wywozu zabytków za granicę. W ten sposób ustawodawca polski wraz z wymogiem uzyskiwania pozwoleń na eksport niektórych towarów, wprowadził do systemu prawnego środek, który kwalifikować można jako środek o skutku podobnym do ograniczeń o charakterze ilościowym w eksporcie. Ograniczenia ustawowe w sposób znaczący wpływają na wielkość eksportu zabytków, ograniczając możliwość wywozu niektórych kategorii towarów lub w niektórych przypadkach wyłączając możliwość takiego eksportu całkowicie (art. 51 p. 4 u.o.z.o.z.). Są one usprawiedliwione na gruncie omawianego już przepisu 36 TFUE. Trzeba jeszcze zauważyć, że ustawodawca polski wymienia katalog przedmiotów chronionych posługując się terminem zabytki. Nie wydaje się, żeby jakieś przeszkody dla objęcia ochroną przed wywozem np. dzieł sztuki twórców żyjących, jeśli ustawodawca państwowy uzna je za narodowe dobra kultury o szczególnym znaczeniu z art. 36 TFUE. Warto jeszcze nadmienić, iż nielegalny wywóz zabytku za granicę oraz niesprowadzenie wywiezionego zabytku do kraju są czynami poddanymi kryminalizacji w myśl polskich 26  Rynek sztuki: Aspekty prawne, W. Kowalski, K. Zalasińska (współred.), 2011, s. 164. 27 Dz.U. 2004 nr 84 poz. 789, uznane za uchylone z dniem 6.12.2010. 207


Katarzyna Szepelak

przepisów (natomiast nie ma przepisów karnych pozwalających karać nielegalne wwożenia zabytków do Polski). Kwestie zwrotu zabytków nielegalnie wywiezionych reguluje Dyrektywa 93/7, której więcej miejsca poświęcone zostanie w następnym rozdziale. 3.2. Dyrektywa Rady 93/7/EWG z dnia 15 marca 1993 r. w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium Państwa Członkowskiego Na koniec rozważań o ograniczeniach w swobodzie przepływu towarów między państwami, warto byłoby jeszcze wspomnieć o instrumencie zwrotu nielegalnie wywiezionych dóbr kultury, regulowanym na gruncie dyrektywy 93/7, ponieważ temat ten ściśle wiąże się ze skuteczną ochroną tych dóbr mechanizmami wspomnianymi we wcześniejszych rozważaniach. Na gruncie dyrektywy „zwrot” oznacza fizyczny zwrot dobra kultury na terytorium wnioskującego Państwa Członkowskiego. Dyrektywa zawiera głównie przepisy proceduralne dotyczące zwrotu dóbr kultury wywiezionych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego, ponadto ma zastosowanie do przedmiotów wywiezionych w dniu 1 stycznia 1993 lub po tej dacie. Jak twierdzą niektórzy autorzy, postanowienia dyrektywy stanowią dobrą alternatywę dla zapewnienia skuteczności regulacji krajowych ograniczających obrót dobrami kultury. Być może dzięki tej dyrektywie, środki ograniczające wprowadzane na podstawie art. 36 TFUE mogą być uznane za efektywne, ponieważ wprowadza ona skuteczny mechanizm zwrotu, a zakres przedmiotowy dóbr objętych jej regulacjami obejmuje, dobra, o szczególnym znaczeniu dla narodu z art. 36 TFUE, definiowane przez państwa nielegalnie wyprowadzone poza granice tych państw (przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Funkcjonowanie dyrektywy oceniane jest pozytywnie. Państwa wykorzystywały efektywną współpracę administracyjną w celu poszukiwań dóbr kultury. W wyniku takich działań dokonano do 2009 r. 148 polubownych zwrotów dóbr kultury. Osiem spraw skierowano do sądu. Zaznacza się jednakowoż, że dyrektywa nie może stanowić

208


W stronę skuteczniejszej ochrony. Ograniczenia…

samoistnego środka walki z nieuprawnionym wyprowadzaniem dóbr kultury poza granice państwa28. Dnia 15 maja 2014 roku Parlament Europejski przyjął Dyrektywę 2014/60/EU29 w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium Państwa Członkowskiego. Przepisy nowej dyrektywy obowiązywały będą od grudnia 2015 r. Dyrektywa ta wprowadza zmiany do wcześniejszego stanu prawnego regulującego zwrot zabytków w UE, takie jak rozszerzenie rozumienia pojęcia „dobra kultur” na gruncie dyrektywy na wszelkie dobra rozumiane w ten sposób przez prawodawstwo państw członkowskich, wprowadzenie limitu trzech lat na rozpoczęcie procedury zwrotu, czy wprowadzenie wewnętrznego systemu informatycznego, za którego pomocą odbywała będzie się wymiana informacji między państwami.

Zakończenie Ochrona dóbr kultury w dzisiejszym świecie stanowi przedmiot regulacji i zainteresowania nie tylko na poziomie regionalnym lecz także, a może przede wszystkim, na poziomie międzynarodowym. Dostrzegając dychotomię między pragnieniem zachowania odrębności kulturowej i własności dóbr kultury stanowiących o tożsamości danego narodu, a potrzebą chronienia światowego dziedzictwa i procesami homogenizacji, jakie następują w kulturze, prawodawca unijny ustanowił szereg przepisów regulujących tę sferę. Zdaje się, że obecny model ochrony jest wystarczający, żeby osiągnąć oba wymienione powyżej cele. Pytanie o to, w jaką stronę powinny iść regulacje dotyczące przepływu dóbr kultury między państwami Unii, jest tak naprawdę pytaniem o to jak daleko posunięty model integracji kulturowej postulujemy. 28 Sprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 30 lipca 2009 r., http://eur-lex. europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex:52009DC0408. 29 DIRECTIVE 2014/60/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 15 May 2014 on the return of cultural objects unlawfully removed from the territory of a Member State and amending Regulation (EU) No 1024/2012 (Recast), http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ PDF/?uri=OJ:JOL_2014_159_R_0001&from=EN. 209


Katarzyna Szepelak

*** Słowa kluczowe: UE, Unia Europejska, rynek wewnętrzny, dobra kultury, transfer dóbr kultury Keywords: EU, European Union, internal market, cultural goods, transit of cultural objects Streszczenie: Artykuł porusza temat ograniczeń w przepływie dóbr kultury w Unii Europejskiej. Poddaje analizie stosowne przepisy i orzecznictwo, ich znaczenie, cel oraz funkcje. Abstract: Article treats about the limitations in transferring the cultural goods within the European Union. In its scope it aims to examine applicable regulations issued by European bodies significance, purpose and functioning of those.

210


Rozdział XIV

Aleksander Pyrzyk*

REGUL AMINY AUKCYJNE POLSKICH D OMÓW AUKCYJNYCH ** Wstęp Byłoby hipokryzją, gdybym mówił „nie”, a nieskromnością, jeśli powiem „tak”1 – w ten sposób Roman Opałka (1931–2011) jeden z najwyżej cenionych na rynku dzieł sztuki polskich malarzy współczesnych wypowiedział się w rozmowie z Panią Elżbietą Dzikowską na temat stwierdzenia, że jest najbardziej cenionym polskim malarzem na świecie. Zapytany, czy sądzi, że wartość materialna świadczy o wartości artystycznej dzieła, odpowiedział: W sztuce współczesnej – ale może nie tylko – wartość materialna jest zabezpieczeniem dzieła sztuki, a także prestiżu artysty. Cena obrazu van Gogha na aukcji może wydać się skandalem: dlaczego tak wysoka? Ale prawdziwym skandalem było to, * Słuchacz prawa, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, Absolwent Rynku Sztuki i Antyków Stowarzyszenia Antykwariuszy i Marszandów Polskich, Wiceprezes I Kadencji Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie pod opieką Pana prof. dr hab. Piotra Dobosza. Członek Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie. Doświadczenie zdobywał min. w Departamencie Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz w Domu Aukcyjnym DESA. Autor artykułów naukowych z zakresu ochrony zabytków, rewindykacji dóbr kultury oraz funkcjonowania rynku sztuki. Kurator wystaw sztuki współczesnej, wspiera pomocą prawną artystów. **  Artykuł nie jest sponsorowany. 1 E. Dzikowska, Artyści mówią – wywiady z mistrzami malarstwa, Warszawa 2011, s. 168.


Aleksander Pyrzyk

że za życia van Gogh przymierał głodem. Dzisiaj historia bierze rewanż na odbiorcy. Sądzę, że w stosunku do wartości samochodu sztuka jest za tania. Kto wie, może gdyby moje obrazy nie były tak drogie, traktowano by mnie raczej jako przypadek psychiatryczny niż jako malarza. Ale skoro mój obraz kosztuje takie mnóstwo dolarów – muszę być dobry2 . Niewątpliwie aukcje są odzwierciedleniem tendencji rynkowych. To dzięki nim potrafimy wycenić obiekt, zauważyć zmiany gustów społeczeństwa oraz docenić samego artystę. Rynek aukcyjny w swej naturze jest bardzo specyficzny, rozwija się bardzo dynamicznie i ma przełożenie na wiele innych dziedzin związanych ze sztuką. Od czasów pierwszych aukcji światowy rynek sztuki przemierzył bardzo długą drogę. Przez lata rozwijał się, czego przejawem jest wzrost zainteresowania dziełami sztuki, a co za tym idzie – zwiększenie się ilości galerii i domów aukcyjnych. Z roku na rok informowani jesteśmy o rosnącej sprzedaży dzieł sztuki oraz o kolejnych rekordach aukcyjnych. Obrót dziełami sztuki ciągle wzrasta – ale czy jesteśmy gotowi na nowe wyzwania współczesnych czasów, czy idziemy w zgodzie z literą prawa? Poddając analizie regulaminy domów aukcyjnych i tendencje w praktyce ich funkcjonowania, wskażę zalety jak i wady tych rozwiązań. Przy tych ostatnich niehonorowym byłoby pozostawienie ich bez wskazania rozwiązań, dlatego, posługując się doświadczeniem największych graczy na rynku, wskażę kierunki dalszych zmian, jakie w najbliższych latach powinny nastąpić wśród Polskich Domów Aukcyjnych.

1. Historia tworzenia się rynku aukcyjnego Sprzedaż dzieł sztuki towarzyszyła cywilizacji człowieka od zarania dziejów. W okresie renesansu możemy mówić o początkach rozwoju zawodu antykwariusza. Kolejnym krokiem w ewolucji rynku sztuki było zorganizowanie sprzedaży aukcyjnej. Początkowo była organizowana zupełnie spontanicznie, często w ramach egzekucji, z czasem spopularyzowana na tyle, że koniecznym stało się wystawienie pierwszych domów aukcyjnych. Za początek rozwoju rynku aukcyjnego dzieł sztuki możemy uznać powstanie pierwszego domu aukcyjnego w Szwecji w 1674 r. To właśnie 2  Ibidem. 212


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

na mocy decyzji barona Claes Rålamba, ówczesnego gubernatora Sztokholmu, powstaje pierwszy dom aukcyjny3 który działa do dnia dzisiejszego i wciąż pozostaje liderem na rynku skandynawskim. W kolejnych latach powstaje m.in. wiedeńskie Dorotheum ustanowione w 1707 r. przez Cesarza Józefa I4, będące obecnie wiodącym domem aukcyjnym Europy centralnej, w szczególności krajów niemieckojęzycznych. W 1744 r. powstaje w Londynie Dom Aukcyjny Sotheby’s5, a w 22 lata później w 1766 r. dom aukcyjny Christie’s6 – obecnie dwaj najwięksi liderzy światowego obrotu aukcyjnego. W Polsce na podstawie Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym w art. 8 pkt 12 po uzyskaniu koncesji można było prowadzić przedsiębiorstwa sprzedaży ruchomości w drodze przetargu (tzw. sale licytacyjne)7. Niestety, prowadzenie licytacji w tzw. salach licytacyjnych zostało przerwane działaniami wojennymi, a później zaniechane po wojnie w wyniku zmiany ustroju. Dopiero dnia 3 kwietnia 1950 r. zarządzeniem Ministra Kultury i Sztuki, w porozumieniu z Ministrem Handlu Wewnętrznego, powstało Państwowe Przedsiębiorstwo Desa – wywodzące swą nazwę od słów: Dzieła Sztuki i Antyki8. W 1998 roku Desa została sprywatyzowana i połączona z domem aukcyjnym Unicum, który jako pierwszy w Polsce od r. 1988 przeprowadzał aukcje dzieł sztuki9.

2. Podstawowe funkcje aukcji dzieł sztuki w polskim systemie prawa prywatnego Sprzedaż aukcyjna, oprócz swej podstawowej formy, jaką jest zawarcie umowy w wyniku aukcji, niesie wiele konsekwencji natury prawnej, 3 http://auktionsverket.com/about-us/about-stockholms-auktionsverk/, dostęp: 25.11.2015. 4 http://www.dorotheum.com/en/dorotheum.html, dostęp: 25.11.2015. 5 http://www.sothebys.com/en/inside/about-us.html, dostęp: 25.11.2015. 6 http://www.christies.com/about-us/company/overview/, dostęp: 25.11.2015. 7 Art. 8 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym, Dz.U. 1927 nr 53 poz. 468. 8 http://www.desa.pl/pl/o-nas/O-nas.html, dostęp: 25.11.2015. 9 http://www.desa.pl/pl/o-nas/O-nas.html, dostęp: 25.11.2015. 213


Aleksander Pyrzyk

ekonomicznej, jak i również czysto niematerialnej. Specyficzna forma zawarcia umowy oraz społeczna doniosłość aukcji czynią tę formę zawarcia umowy za jedną z ciekawszych pod wieloma względami. Pomimo, że forma zawierania umów w wyniku aukcji istniała w Polsce już od dłuższego czasu (początkowo jako zawód reglamentowany), możemy zauważyć liberalizację unormowań w tej kwestii10. Polski kodeks cywilny11 od momentu uchwalenia w 1964 r. milczał na temat sprzedaży w wyniku aukcji. Nowo powstałe po 1989 r. domy aukcyjne prowadziły licytacje dzięki zasadzie wolności kontraktowej, kształtując sposób dochodzenia do zawarcia umowy w drodze licytacji (tj. wybór kontrahenta i określenie ceny) na podstawie wydawanych przez nie regulaminów aukcyjnych12. Dopiero nowelizacja kodeksu z 14 lutego 2003 r. wprowadzając art. 70 z ind. 1 i art. 70 z ind. 2 unormowała zawarcie umowy w wyniku aukcji. Do najbardziej znaczących pozytywnych aspektów zawarcia umowy w wyniku aukcji należy zaliczyć13: – przejrzystość warunków zawarcia umowy w wyniku aukcji – art. 70 z ind.1 § 2 k.c. wskazuje, że w ogłoszeniu aukcji należy określić czas, miejsce, przedmiot oraz warunki aukcji albo wskazać sposób udostępnienia tych warunków. § 3 Ogłoszenie, a także warunki aukcji mogą być zmienione lub odwołane tylko wtedy, gdy zastrzeżono to w ich treści. § 4. Organizator od chwili udostępnienia warunków, a oferent od chwili złożenia oferty zgodnie z ogłoszeniem aukcji są obowiązani postępować zgodnie postanowieniami ogłoszenia, a także warunków aukcji, 10 Zob. np.: P. Stec, Pozycja prawna domu aukcyjnego w prawie wybranych państw europejskich, [w:] Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego, Europejskiego i Porównawczego, t. 2, Warszawa 2004. s. 5–37. 11 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm., przywoływany dalej jako: k.c. 12  Rynek sztuki – Aspekty prawne, W. Kowalski, K. Zalasińska, (współred.), Warszawa 2011, s. 60. 13 Inny podział, który również podzielam, zaproponował W. Szafrański, Regulaminy aukcyjne na polskim rynku sztuki, [w:] Rynek sztuki – Aspekty prawne…, s. 57–59.

214


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

– jasne reguły postępowania licytacji – z wyłączeniem wyjątków jakie stwarzają regulaminy aukcyjne (licytacje według innych systemów aukcyjnych) co do zasady art. 70 z ind. 2 § 1 k.c.: Oferta złożona w toku aukcji przestaje wiązać, gdy inny uczestnik aukcji (licytant) złoży ofertę korzystniejszą, chyba że w warunkach aukcji zastrzeżono inaczej, – zawarcie umowy w wyniku aukcji nie wymaga formy szczególnej – jej zawarcie następuje (art. 70 z ind. 2 § 2 k.c.) z chwilą udzielnie przybicia, – aukcja gwarantuje możliwość dochodzenia zawarcia umowy, jeżeli jej ważność zależy od spełnienia szczególnych wymagań przewidzianych w ustawie. Art. 70 z ind. 2 § 3 k.c.: Zarówno organizator aukcji, jak i jej uczestnik którego oferta została przyjęta, mogą dochodzić zawarcia umowy, – zabezpieczenie wykonania zawartej umowy w wyniku aukcji w postaci wadium, – jedność miejsca i czasu zawarcia umowy – uczestnicy i organizator obecni są bowiem równocześnie w jednym miejscu i jednym czasie, ewentualnie komunikują się za pomocą środków bezpośredniego porozumiewania się na odległość14.

3. Funkcje aukcji w wymiarze ekonomicznym Rynek sztuki jest w swej naturze organizmem bardzo specyficznym. Obrót aukcyjny poprzez swą ogromną doniosłość ma ogromne znaczenie dla środowiska marszandów i kolekcjonerów. To właśnie wyniki aukcyjne są najczęstszą informacją, która dociera nawet do osób na co dzień niezwiązanych z rynkiem sztuki. Rezultat aukcji jest jednym z elementów15, który pozwala rzeczoznawcom oszacować wartość posiadającego podobne walory obiektu. To dzięki cenie ustanowionej przez ostateczne przybicie młotkiem przez aukcjonera społeczeństwo docenia wcześniej nierozpoznawalnych twórców. 14  Kodeks Cywilny – Komentarz, red. A. Kidyba, Warszawa 2009, komentarz do art. 70 z ind. 2. 15 Art & Business, Sztuka inwestowania w sztukę – cz. 2, Warszawa 2011, s. 142.

215


Aleksander Pyrzyk

Ze względu na aspekt ekonomiczny aukcje dzieł sztuki niosą ze sobą pozytywne cechy takie jak: – obiekty wystawiane na aukcji są obiektami najwyższej jakości – ponieważ obrót aukcyjny co do zasady jest obrotem jawnym, domom aukcyjnym (DA) zależy na renomie. Dlatego starają się pozyskać obiekty najlepsze z pośród dostępnych. Większość DA bada obiekt przed przyjęciem, dokonując jego wyceny, na którą składa się m.in. określenie autorstwa, czasu powstania, autentyczności i ceny16, – cena obiektów uzyskana na aukcji co do zasady odpowiada tendencjom panującym na rynku i w przybliżeniu wskazuje na szacunkową cenę obiektu. To m.in. za pomocą wyników aukcji rzeczoznawcy określają szacunkową wartość obiektu a marszandzi wyceniają obiekty do sprzedaży, – ograniczenie falsyfikatów – przez zwiększoną transparentność obrotu aukcyjnego wszelkie ujawnienie falsyfikatu podczas aukcji przynosi DA ogromną stratę wizerunku, co może odbić się na jego sprzedaży. Dlatego DA dokonują dogłębnej analizy przyjmowanych obiektów, korzystając z wiedzy i doświadczenia wielu specjalistów. Oczywiście, że wciąż zdarzają się pomyłki i dopuszczony na aukcje zostaje tzw. „fals”, ale odsetek falsyfikatów wystawianych na aukcjach w porównaniu z całym obrotem na rynku dzieł sztuki jest marginalny. 16 Jako przykład bardzo dobrej regulacji tej kwestii może posłużyć odpowiedzialność osobista jaką ponoszą specjaliści DA Sotheby’s. Zawarta przez nich w katalogu wiedza objęta jest pięcioletnią gwarancją – powoduje to wyczulenie ekspertów na dokonywaną przez nich ocenę. Zob. Ekspert kontra dzieło sztuki, red. R. D. Spencer, Oxford 2004. s. 84. Również niedawno wprowadzono do polskich regulaminów aukcyjnych (DA DESA Unicum) w tzw. Warunkach potwierdzenia autentyczności, pięcioletnią gwarancje autentyczności zaprezentowanych w katalogach aukcyjnych DA obiektów. Odpowiedzialność w tym wypadku nie spada na pracowników Domu Aukcyjnego (jako ich odpowiedzialność osobista) a na cały Dom Aukcyjny. Dom Aukcyjny DESA Unicum udziela gwarancji jednak pod pewnymi zastrzeżeniami. Gwarancja DESY Unicum posiada enumeratywny zbiór zastrzeżeń wyłączających DA z tytułu gwaranta. Zawiłość postanowień wyłączających DA z tytułu gwaranta może rodzić pewne zastrzeżenia po stronie konsumenta. 216


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

4. Wstęp do charakterystyki regulaminów aukcyjnych Obrót aukcyjny w Polsce poprzez niewielki zakres regulacji prawnej jest wciąż uzależniony od regulaminów aukcyjnych. Od 1988 r. do dziś regulaminy ulegają ciągłym zmianom. Po 25 latach funkcjonowania wolnego rynku w Polsce regulaminy aukcyjne wciąż ulegały modyfikacjom17. Można powiedzieć, że po latach funkcjonowania uplasowała się pewna tendencja w ich tworzeniu. Rynek sztuki jest rynkiem zmiennym. Wciąż powstają nowe galerie i antykwariaty, wiele z nich po kilku latach działalności niestety upada. Jest to świadectwo, że po ćwierćwieczu wolnego handlu jest to nadal materia in statu nascendi, która – pomimo, że wciąż płynna – wraz z upływem lat jest bliższa stabilizacji. Obecnie na polskim rynku sztuki istnieje wiele domów aukcyjnych, galerii i instytucji charytatywnych prowadzących okazjonalną sprzedaż w postaci aukcji. Większość z nich wzoruje się na regulaminach większych, bardziej rozbudowanych pod względem administracyjnym i zamożniejszych domów aukcyjnych. Dlatego na potrzeby niniejszego opracowania, analizie zostaną poddane regulaminy aukcyjne funkcjonujące wśród największych polskich domów aukcyjnych. Dla usystematyzowania opracowanie zostanie podzielone na sekwencje zdarzeń, jakie towarzyszą od momentu przyjęcia obiektu na aukcje aż po samą aukcję i zawarcie umowy w jej wyniku.

5. Zgłoszenie obiektu do sprzedaży aukcyjnej Nie jest to jeszcze regulamin aukcyjny, ale tzw. warunki przyjęcia obiektów, których chcąc omówić regulaminy aukcyjne, nie można pominąć. To właśnie tę wczesną kwalifikację przechodzą obiekty wystawiane na aukcjach. W pierwszej kolejności DA ogłasza za pośrednictwem specjalistycznych stron internetowych, portali społecznościowych lub innych środków masowego przekazu o możliwości zgłaszania obiektów na aukcje. Oprócz ustanowionego kalendarza aukcyjnego na dany rok jest to pierwsza informacja dotycząca planowanej aukcji, o jakiej dowiadujemy się publicznie. 17 Szerzej: W. Szafrański, Regulaminy aukcyjne na polskim rynku sztuki… 217


Aleksander Pyrzyk

Osoba zainteresowana sprzedażą aukcyjną zgłasza się do wybranego przez siebie DA najczęściej bezpośrednio bądź coraz częściej za pomocą zamieszczonego na stronie internetowej formularza zgłoszeniowego, rzadziej na polecenie właściciela obiektu przyjeżdża na oględziny pracownik DA. To ostatnie rozwiązanie jest mało popularne w Polsce i w większości warunków sprzedaży zostaje pominięte. Natomiast największy DA na świecie jak Sotheby’s dopuszcza taką formę rozeznania obiektu – przy czym Sotheby’s18 zastrzega, że opłaty związane z tą usługą będą uzależnione od zakresu przeprowadzonych badań i zróżnicowania przedmiotów. Do usługi doliczone zostaną koszty transportu. Jeżeli klient DA zdecyduje się na sprzedaż w DA, który przeprowadził usługę, koszty związane z wyceną przechodzą na DA. Jeżeli pracownik DA po zapoznaniu się z obiektem dostrzega w nim potencjał, wówczas sprawa zaczyna nabierać tempa. Sprzedający winien jest wówczas potwierdzić oddanie obiektu pod auspicje domu aukcyjnego poprzez pokwitowanie depozytu. Przedmiot wówczas zostanie skierowany do wyceny przez rzeczoznawcę i odpowiednio zakwalifikowany do przyjęcia na aukcje bądź odrzucony i zwrócony właścicielowi. Rzeczoznawca, oprócz zakwalifikowania obiektu na aukcję, dokona jego wyceny według aktualnych tendencji rynkowych. DA Rempex wyznacza ramy czasowe tej czynności na okres dwóch tygodni od dnia dostarczenia obiektu, zastrzegając, że w przypadku obiektów wymagających szerszej konsultacji okres ten może być wydłużony19. Natomiast DA Desa Unicum określa ramy czasowe dokonania wyceny obiektu na 3–10 dni roboczych20. Dokonanie wyceny obiektu co do zasady jest kosztem związanym z prowadzeniem działalności firmy i nie podlega zwrotowi w przypadku wycofania obiektu po pozytywnym zakwalifikowaniu (DA Rempex), lub w przypadku wycofania obiektu kosztami wyceny obciążany jest właściciel obiektu w wysokości kilku procent od dokonanej wyceny. 18 http://www.sothebys.com/content/dam/sothebys/PDFs/cob/N09140-COS.pdf, dostęp: 25.11.2015. 19  Rempex Sp. z o.o., Warunki przyjęcia obiektów w depozyt. Stan na 25.11.2015; pkt 2. 20 Desa Unicum Sp. z o.o., Warunki przyjęcia obiektów. Stan na 25.11.2015; Przedtem Desa Unicum Sp. z o.o. wskazywała w Warunkach przyjęcia obiektów (pkt 1), że wycena zostanie dokonana „w możliwie najkrótszym czasie”. 218


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

Wątpliwym pozostaje zezwolenie na ingerencje w zabytkową materię obiektu w celu dokonania jego oględzin, na przykład poprzez dopuszczenie wyjęcia go z ram bez uprzedniej zgody właściciela obiektu. Podczas pokwitowania depozytu pracownik wspólnie z wystawiającym na aukcje ustalają szacunkową kwotę ubezpieczeniową przedmiotu na wypadek uszkodzenia lub utraty przedmiotu przez DA. Po pozytywnym zakwalifikowaniu przez rzeczoznawcę obiektu i przedstawieniu proponowanej kwoty, za jaką może zostać wystawiony obiekt, wystawiający akceptuje cenę i regulamin aukcji. Co ciekawe, niektóre DA (DA Rempex) dopuszczają modyfikacje ceny ustalonej przez rzeczoznawcę na własne ryzyko wystawiającego. Jest to postanowienie bardzo niebezpieczne mogące w łatwy sposób doprowadzić do zachwiania stabilności rynku aukcyjnego, jak i prowadzić do szeregu nadużyć ze strony wystawiającego. Wystawiony obiekt z zawyżoną ceną trafi do katalogu aukcyjnego. Pomimo graniczącego z pewnością braku zainteresowania licytujących, wydrukowany katalog czy też internetowy katalog aukcyjny posłuży jako podstawa błędnej wyceny podobnych obiektów przy nieprofesjonalnej wycenie dokonanej przez antykwariuszy lub rzeczoznawców, którzy ceny zamieszczone w katalogach aukcyjnych przyjmują za pewnik w dokonywanej wycenie obiektu. Co więcej, fałszywie wyceniony obiekt może posłużyć za podstawę zastawu w celu uzyskania znacznej kwoty, przez co w sposób rażący może doprowadzić do pokrzywdzenia zastawnika. Możliwość, jaką daje brak uregulowania zawodu rzeczoznawcy i dopuszczenie swobodnej modyfikacji ceny przez wystawiającego obiekt, stwarza poważne zagrożenie w tej materii. Dom aukcyjny w warunkach przyjęcia obiektu zastrzega w razie braku decyzyjności oddającego obiekt możliwość wystawienia obiektu na aukcje lub do sprzedaży komisowej (DA Rempex), w związku z opóźnieniem w podpisaniu umowy za przechowanie obiektu DA nalicza odpowiednią kwotę tytułem składu – DA Rempex 5% miesięcznie od ceny depozytowej21, DA Desa Unicum 10% od wartości ubezpieczenia za każdy rozpoczęty miesiąc22. W przypadku zwłoki 21  Rempex Sp. z o.o., Warunki przyjęcia obiektów w depozyt. Stan na 25.11.2015; pkt 7. 22 Desa Unicum Sp. z o.o., Warunki przyjęcia obiektów. Stan na 8.1.2015; pkt 9. 219


Aleksander Pyrzyk

przekraczającej okres 10 miesięcy DA Desa Unicum posuwa się w swoich warunkach o krok dalej niż inne DA i informuje, że obiekt taki przejdzie na własność Desa Unicum tytułem nieuiszczonych opłat za przechowanie. Przy wystawieniu obiektu na aukcje Polskie DA skupiają się przede wszystkim na samym obiekcie, który oferują do sprzedaży. Nierzadko zupełnie pominięta zostaje sprawa proweniencji, a co za tym idzie podstawy do dysponowania własnością. DA Sotheby’s w kwestionariuszu zgłoszenia chęci sprzedaży obiektu wskazuje pochodzenie obiektu. DA zadaje pytanie wprost – „w jaki sposób nabyłeś obiekt (stałeś się jego właścicielem)”? Ten zbieg oprócz wzrostu ceny obiektu przez odpowiednią proweniencje rodziny czy przez wskazanie miejsca, w jakim był do tej pory prezentowany, ma na celu wstępne wyeliminowanie sprzedaży przez osobę nie posiadającą tytułu prawnego do obiektu23. Dzięki czemu można uniknąć sytuacji niejasnych jakie często spotykają zawód antykwariusza24.

6. Ogłoszenie aukcji Ogłoszenie aukcji jest zaproszeniem do składania ofert, a nie ofertą, nie musi więc w sposób szczegółowy określać treść umowy25. W ogłoszeniu aukcji organizator musi określić czas, miejsce, przedmiot oraz warunki albo wskazać sposób udostępnienia tych warunków (art. 70 z ind. 1 § 2 k.c.). Od momentu ogłoszenia warunków organizator jest związany z ich postanowieniami a ich niedochowanie może powodować odpowiedzialność odszkodowawczą26. Przez określenie czasu i miejsca aukcji organizator zobowiązany jest wskazać dokładną datę i godzinę rozpoczęcia licytacji (ewentualnie godzinę zakończenia aukcji) ze wskazaniem miejsca – sali licytacyjnej ustanowionej na czas aukcji lub siedziby firmy. Ogłoszenie 23 http://www.sothebys.com/content/dam/sothebys/PDFs/estimate_form.pdf, dostęp: 25.11.2015. 24 Art & Business, Kolekcjoner, Warszawa 4.2010, s. 12–13. 25 A. Bierć, Zarys prawa prywatnego – część ogólna, Warszawa 2012, s. 391. 26 U. Ernst, A. Rachwał, F. Zoll, Prawo Cywilne. Część Ogólna, Warszawa 2011, s. 108. 220


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

może być kierowane do nieograniczonego lub ograniczonego kręgu osób27 (aukcja zamknięta). Organizator określa przedmiot aukcji – najczęściej w formie wydawanych katalogów aukcyjnych. Powinny się w nim znaleźć podstawowe informacje dotyczące obiektów takie jak ich opis, wymiary, stan zachowania28 – czyli cechy, które indywidualizują dany obiekt i pozwalają go odróżnić od innych. Zamieszczenie zdjęcia, choć bardzo przydatne i podnoszące jakość wydawanych katalogów z ujęcia prawa cywilnego, wydają się być fakultatywne. Dom aukcyjny powinien określić cenę wywoławczą obiektu – może być to cena jednolita dla wszystkich obiektów (np. 500 lub 1000 zł w przypadku aukcji sztuki tzw. „młodej” lub „najmłodszej” sztuki) lub indywidualna cena wywoławcza dla poszczególnych obiektów. Praktyka DA wskazuje, że ustanowiona cena wywoławcza jest ceną minimalną, bowiem większość obiektów, które sprzedają się na aukcjach w Polsce, sprzedawana jest po cenie wywoławczej lub nieznacznie powyżej tejże. Do rzadkości w Polsce należy wystawienie obiektu z niską ceną wywoławczą i wskazanie przy nim np. ceny estymacyjnej obiektu ukazującej jego szacunkową wartość (DA Desa Unicum, praktyka bardzo popularna w Dorotheum, Sotheby’s, Chriesie’s, Auktionsverket, czy Bav Antikvitas). Przy obiekcie może być zamieszczona informacja w postaci sformułowania lub znaku graficznego oznaczająca ustanowienie kwoty minimalnej (ceny gwarancyjnej DA Desa Unicum). Niektóre DA ustaloną cenę minimalną zaliczają do tajemnicy handlowej i nie zamieszczają informacji o jej istnieniu w katalogu (DA Desa). Warunki aukcji powinny być zamieszczone w ogłoszeniu bądź w ogłoszeniu należy zamieścić informacje o sposobie ich udostępnienia. Wszystkie te elementy mają charakter niezbędny i obligatoryjny. 27 P. Miłaszewicz, Obowiązki informacyjne w umowach z udziałem konsumentów na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 195. 28 DA Desa Unicum w Przewodniku dla klienta wskazuje, że opis stanu zachowania obiektu w katalogu (czy też jego brak) nie prezentuje pełnego stanu zachowania obiektu. Klient zostaje odesłany do dokonania oględzin na wystawie przedaukcyjnej, gdzie może skorzystać z konsultacji rekomendowanego przez DA konserwatora. Klient może również zwrócić się o szczegółowy raport stanu zachowania obiektu. Wydaje się, że opcje proponowane przez DA są opcjami odpłatnymi, choć brak jasnego przekazu w tej materii. 221


Aleksander Pyrzyk

Brak któregokolwiek elementu powoduje, że ogłoszenie nie wywołuje skutku prawnego w postaci związania organizatora oraz zainicjowania postępowania aukcyjnego czy przetargowego i można je uznać jedynie za zwykłe zaproszenie do składania ofert29, zwane również regulaminem aukcji, powinny być udostępnione licytującemu najpóźniej przed przystąpieniem do licytacji. Samo zgłoszenie o wydanie tabliczki z numerem nie przesądza o tym, że dana osoba chce zawrzeć umowę. Istotą tabliczki z numerem jest lepsza identyfikacja osoby na sali licytacyjnej, która złożyła najwyższą ofertę i zawarła umowę w wyniku aukcji poprzez przybicie. To właśnie osoba, która zawiera umowę w wyniku aukcji poprzez swój czynny udział w aukcji, w momencie rozpoczęcia licytacji akceptuje warunki postawione przez DA. Należy więc przyjąć, że z tą chwilą dochodzi między organizatorem a oferentem do zawarcia porozumienia co do dalszego postępowania aukcyjnego albo przetargowego zmierzającego do zawarcia umowy (tzw. pactum de procedendo)30. Większość DA zamieszcza warunki w postaci regulaminów aukcyjnych poprzez wydrukowanie ich w katalogu aukcyjnym oraz przez zamieszczenie ich na stronie internetowej. Niestety, nadal istnieją DA, które nie publikują regulaminów aukcyjnych a jedynie zamieszczają je do wglądu na życzenie klienta. Działanie takie oczywiście jest dopuszczalne przez polski kodeks cywilny. Wydaje się jednak, iż poprzez dopuszczenie możliwości licytacji telefonicznej bądź zlecenia licytacji, DA dopuszcza możliwość, że klient nigdy nie odwiedzi jego siedziby. Dlatego w czasach potężnego rozwoju komunikacji na odległość wskazane byłoby, ażeby każdy DA zamieszczał warunki sprzedaży aukcyjnej na swojej stronie internetowej.

7. Zgłoszenie udziału w aukcji oraz wadium Zgłoszenie udziału w aukcji następuje poprzez wypełnienie formularza zgłoszenia do licytacji. DA posiadają szeroką gamę formularzy (od bardziej rozbudowanych po podstawowe). Zgłoszenie jest 29  Kodeks Cywilny – Komentarz…, komentarz do art. 70 z ind. 1 § 2. 30 Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo Cywilne – Część Ogólna, Warszawa 2011, s. 317. 222


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

jednorazowe i łączy się z przypisaniem numeru i wydaniem tabliczki z numerem tożsamym z formularzem. W mojej ocenie najbardziej postępowa jest praktyka DA Sotheby’s. Łączy on zgłoszenie z założeniem internetowego konta z danymi osobowymi klienta, które mogą być uzupełniane bądź zmieniane. Poprzez zastosowanie takiej konstrukcji klient posiada otwarte konto internetowe, dzięki czemu przy kolejnej licytacji nie musi ponownie wprowadzać swoich danych na formularzu zgłoszeniowym. Polskie DA dołączają do formularza zgodę na przetwarzanie danych osobowych w celach marketingowych31. Zgromadzone w ten sposób dane służą DA do przesyłania wiadomości e-mail z ofertą promocyjną DA lub przesyłania katalogów aukcyjnych pod wskazany adres. W warunkach aukcji można zastrzec, że przystępujący do aukcji powinien pod rygorem niedopuszczenia do niej wpłacić organizatorowi określoną sumę albo ustanowić odpowiednie zabezpieczenie jej zapłaty. (art. 70 z ind. 4 § 1 k.c.). Zastrzeżenie wadium jest zjawiskiem powszechnym, choć np. na aukcjach sztuki „młodej” należy do rzadkości. Wpłacenie wadium, jeżeli jest zastrzeżone w regulaminie aukcyjnym, dopuszcza klienta DA do wzięcia udziału w licytacji. Funkcją wadium jest zabezpieczenie na etapie kontraktowania przed uchyleniem się kontrahenta od zawarcia umowy32. Kwota zabezpieczenia jest zazwyczaj stała, choć występują postanowienia regulaminów aukcyjnych, które uzależniają kwotę wadium jako 10% od planowanych wydatków (np. DA Okna Sztuki) przy czym minimalna wartość zabezpieczenia opiewa na kwotę 1000 zł33. Jeżeli klient DA w czasie trwania licytacji będzie poza salą licytacyjną, winien uiścić zabezpieczenie w postaci wadium przed rozpoczęciem aukcji. Instytucja wadium zabezpiecza dochodzenie umowy zawartej w wyniku aukcji i należy ją traktować raczej jako surogat odszkodowania z tytułu na31 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1182 ze zm. 32 M. Tenenbaum, Instytucja zadatku w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2008, s. 400. 33 Okna Sztuki Dom Aukcyjny. Maria i Andrzej Ochalscy, Regulamin Aukcji, Stan na 8.1.2015.

223


Aleksander Pyrzyk

ruszenia obowiązków na etapie zawierania umowy w drodze aukcji34. Jeżeli uczestnik aukcji mimo wyboru jego oferty uchyla się od zawarcia umowy, (…) organizator aukcji może pobraną sumę zachować albo dochodzić z zaspokojenia z przedmiotu zabezpieczenia (art. 70 z ind. 4 § 2 k.c.). Po zakończeniu aukcji organizator zobowiązany jest zabezpieczoną sumę zwrócić (art. 70 z ind. 4 § 2 k.c.), natomiast jeżeli biorący udział w licytacji zawarł umowę w wyniku aukcji, praktyka DA wskazuje na odliczenie kwoty wadium od kwoty należnej do zapłaty na rzecz DA. Wyróżniamy trzy podstawowe typy formy licytacji: licytacja przez klienta na sali licytacji (podstawowa forma), zlecenie licytacji oraz licytacja telefoniczna35. 1. Licytacja „tradycyjna”, czyli przez klienta na sali aukcyjnej, poprzedzona jest złożeniem oświadczenia o chęci wzięcia udziału w licytacji, podaniu podstawowych danych oraz wydania tabliczki z numerkiem jako znaku rozpoznawczego. Niektóre DA zastrzegają, możliwość odmówienia dopuszczenia niektórych osób do udziału w aukcji lub sprzedaży poaukcyjnej. DA Desa Unicum zastrzega możliwość odmówienia udziału w aukcji klientom którzy posiadają nieuregulowane należności wobec DA36, natomiast DA Desa Dzieła Sztuki i Antyki precyzuje, że może odmówić wydania tabliczki zgłoszeniowej osobom, które wcześniej nie wywiązały się ze zobowiązań w stosunku do DESY lub z innych istotnych przyczyn37. 2. Kolejną możliwością, którą daje większość DA, jest zlecenie licytacji polegające na wskazaniu maksymalnej kwoty, jaką klient jest w stanie zaoferować za dany obiekt. DA Okna Sztuki określa 34 M. Tenenbaum, Instytucja zadatku…, s. 401. 35 Istnieje również dosyć popularna forma licytacji przez zlecenie licytacji pracownikowi innej galerii bądź pracownikowi portalu artinfo.pl. Wówczas osobę „właściwego” licytującego łączy umowa zlecenia. Utajnienie osoby na rzecz której dochodzi do zawarcia umowy w wyniku aukcji rodzi pewne zastrzeżenia. Zleceniodawca posiada wskazany górny pułap ceny jaką może zaoferować podczas licytacji, bądź co budzi duże kontrowersje podczas licytacji łączy się ze swoim zleceniodawcą w celu licytacji w jego imieniu. 36  Desa Unicum Sp. z o.o., Przewodnik dla klienta. Stan na 25.11.2015, dział II pkt 2. 37  Desa Sztuka i Antyki Sp. z o.o., Regulamin Aukcji. Stan na 25.11.2015, dział II pkt 2. 224


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

to zlecenie jako „zlecenie pocztowe”38. W takim wypadku klient DA wypełnia formularz zlecenia licytacji, który dostępny jest na stronie internetowej, w katalogu lub w siedzibie DA. Wypełniony formularz powinien być dostarczony do DA w odpowiednim czasie (zazwyczaj DA praktykują, że ostatecznym terminem nadesłania jest dzień przed aukcją). Powstaje wątpliwość, w jaki sposób powinien ów formularz zostać dostarczony. Bowiem uplasowała się tendencja większości DA do odbierania skanów przesłanych drogą mailową bądź kopii formularza przesłanych faksem. Wydaje się, że podejście to jest niewłaściwe i może rodzić pewne komplikacje. Polski ustawodawca w art. 74 k.c. uznaje, że forma zlecenia jest ustanowiona wyłącznie dla celów dowodowych (ad probationem), przez co przesłane faksem albo za pomocą innego środka porozumiewania się na odległość zlecenie może być uznane jedynie za początek dowodu na piśmie, a nie za sam dowód. DA stojące przed problemem klientów, którzy decyzję o udziale w aukcji podejmują w ostatniej chwili, powinny prosić, oprócz przesłania kopii zlecenia do siedziby DA, również o nadesłanie jej oryginału za pomocą poczty na adres siedziby firmy. Samo zlecenie licytacji polega na wskazaniu przez dającego zlecenie maksymalnej kwoty, jaką ten może zaoferować za licytowany przedmiot. Kwota, którą podaje w zleceniu klient, jest kwotą, jaką licytujący na jego rzecz oferuje w przebiegu aukcji – tzn. kwotą bez doliczenia opłaty aukcyjnej. Częstokroć zdarza się, że na ten sam obiekt kilku klientów złoży zlecenie. Wówczas niedopuszczalne jest, ażeby pracownicy wiedzący, jakie kwoty zaoferowali ich klienci, wskazali od razu kwotę wyższą i zakończyli w ten sposób licytację. Przemawia za tym ochrona obrotu gospodarczego oraz sama idea aukcji, która polega na kolejnych postąpieniach aż do momentu złożenia najkorzystniejszej oferty (art. 70 z ind. 2 § 1 k.c.). To stwierdzenie może wydać się niezrozumiałe dla osób praktykujących. Co stoi na przeszkodzie, żeby zwiększyć tempo licytacji? Należy posłużyć się kazusem (nieco akademickim), aby móc wyjaśnić powyższe twierdzenie. Osoba, która złożyła zlecenie licytacji, określając maksymalną kwotę, akurat postanowiła przyglądać się aukcji. 38 http://www.oknasztuki.pl/str_regulamin_art.php?artykul=dlakupujacych.php, dostęp: 25.11.2015. 225


Aleksander Pyrzyk

Wchodząc na salę (większość licytacji jest otwartych i DA nie eliminują gapiów), zobaczyła po raz pierwszy obiekt, na który złożyła zlecenie. Szybko stwierdziła, że mocno zawyżyła górną kwotę, jaką może zaoferować podczas licytacji. Złożyła zatem oświadczenie woli (jakim jest zlecenie) pod wpływem błędu. Błąd był istotny (ponieważ np. kolorystyka obrazu „na żywo” była zupełnie inna od tej zaprezentowanej w katalogu, w którym nie było informacji o możliwości różnienia się kolorów od rzeczywistych). Właśnie trwa licytacja wskazanego w zleceniu obiektu. Zleceniodawca szybko orientuje się i na kartce papieru pisze i podpisuje: „Zmieniam górną kwotę licytacji na x. Wcześniejsze oświadczenie było złożone pod wpływem błędu” i wręcza tę kartkę osobie, która właśnie prowadzi licytację w jego imieniu. Jeżeli w powyższym przypadku licytacja zakończyłaby się podaniem różnicy pomiędzy przypuszczalnymi dwoma zleceniodawcami, wówczas nasz bohater mógłby uchylić się od całego złożonego oświadczenia woli (rodzi to poważne problemy w stosunku pomiędzy domem aukcyjnym a osobą która wystawiła na aukcje przedmiot). Natomiast jeżeli licytacja przebiegałaby normalnie według postąpień i swej naturalnej zrównoważonej dynamiki, wówczas zmiana oświadczenia woli nie stałaby się zagrożeniem dla DA. 3. Ostatnią możliwością – coraz bardziej popularną, jest zlecenie licytacji telefonicznej. Polega ono na licytacji za pomocą zastępcy pośredniego, jakim staje się na czas aukcji pracownik DA. Klient wypełniając formularz podaje swój numer telefonu przy pomocy którego będzie licytował. Te same zastrzeżenia co przy zleceniu licytacji budzi sposób dostarczenia formularza zlecenia licytacji telefonicznej do siedziby DA. Przed rozpoczęciem licytacji pracownik DA kontaktuje się z klientem w celu sprawdzenia poprawności numeru telefonicznego i potwierdzenia udziału w licytacji. Jest to grzecznościowe posunięcie większości DA, które przyjęły tę praktykę – bowiem żaden regulamin aukcyjny nie wskazuje na konieczność próbnego połączenia przed licytacją. W trakcie zbliżania się do licytowanej pozycji pracownik DA kontaktuje się z klientem i rozpoczyna się licytacja. Problematyczne pozostaje zdarzenie, co jeżeli połączenie zostanie nagle przerwane, bądź jakość połączenia będzie na tyle słaba, że klient z pracownikiem DA nie będą w stanie zrozumieć się nawzajem. Wydaje się, że klient, wybierając tę formę licytacji, robi to na własne ryzyko, bowiem DA nie 226


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

jest w stanie zagwarantować jakości połączenia. Niektóre DA wskazują, że klient zgłaszający chęć licytacji telefonicznej na wypadek utraty połączenia może wskazać górną granicę do której pracownik DA będzie licytował. Większość DA nie nagrywa połączeń podczas licytacji obiektu z klientem (wielokrotnie pracownicy DA używają do tego celu swoje prywatne telefony komórkowe!). Jedynym DA, który zastrzega możliwość nagrywania rozmów jest DA Desa Unicum. Klient składający zlecenie licytacji telefonicznej wyraża zgodę na nagrywanie rozmowy z pracownikiem DA podczas licytacji. Praktyka ta funkcjonuje już od dawna w starszych DA (Chriestie’s, Sotheby’s, Dorotheum itp.). Jest to zasadne zabezpieczenie DA w razie roszczeń klienta o niewłaściwe przeprowadzenie licytacji. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż nagrywanie sali na której odbywa się aukcja, mogłoby być korzystne dla bezpieczeństwa sprzedaży aukcyjnej, a z pewnością wyeliminowałoby klienta roszczeniowego, który mógłby bezpodstawnie zaskarżyć przebieg aukcji. Podczas licytacji telefonicznej żaden z DA nie wskazuje umownego uproszczonego sposobu porozumiewania się z klientem. Praktyka w większości DA polega na początkowym zapytaniu: „czy otwieramy?” Chodzi o otwarcie licytacji i zaoferowaniu ceny wywoławczej. Następnie pracownik Domu Aukcyjnego informuje o kwocie, jaka jest na sali i zadaje pytanie „czy dajemy (…)” odpowiednią kwotę. Powstaje wątpliwość natury technicznej dotycząca tempa przebiegu aukcji, bowiem formułowanie zbyt długich wypowiedzi przy dynamicznym postępowaniu aukcji połączone z nierzadko długim procesem decyzyjnym klienta powoduje ogromne opóźnienia i wydłużanie się aukcji. Wydaje się, że należałoby przyjąć, że skoro klient wyraził chęć licytacji telefonicznej, zgadza się na otwarcie licytacji oraz kolejne postąpienia. Przyjmując tę metodę pracownik DA będący na sali licytacyjnej od momentu połączenia z klientem brałby czynny udział w aukcji, informując klienta o kolejnych postąpieniach, ten natomiast znający górną granicę kwoty, jaką chce zaoferować podczas licytacji, przerwałby kolejne postąpienia mówiąc „stop” lub „dziękuję”. Ustanowienie w regulaminach sztywnych zasad takiego działania pozwoliłoby na zwiększenie tempa aukcji oraz wyeliminowałoby wszelkie nieporozumienia pomiędzy pracownikiem DA a klientem. 227


Aleksander Pyrzyk

4. Wraz z początkiem 2015 r. pojawiło się ciekawe rozwiązanie prowadzenia licytacji, o którym warto wspomnieć, ale jeszcze jest za wcześnie, aby móc mówić jako o praktyce. Galeria Stalowa, specjalizująca się w aukcjach sztuki, wprowadziła nowe rozwiązanie określone jako aukcja młotkowa z transmisją i możliwością licytacji online39. Klient dzięki retransmisji aukcji może w czasie rzeczywistym złożyć ofertę wyższą za pomocą strony internetowej Galerii. To rozwiązanie wydaje się być rozwiązaniem bardziej korzystnym, eliminującym problematykę spowolnienia tempa licytacji i problemów ze zrozumieniem klienta. Rozwiązanie to wynika z ciągłego postępu cywilizacji i globalizacji rynku sztuki40. Należy mieć nadzieję, że rozwiązanie to zainspiruje również inne Domy Aukcyjne.

8. Przebieg licytacji, nabycie w wyniku aukcji Aukcja rozpoczyna się w miejscu i czasie wskazanym przez organizatora aukcji. Przed jej rozpoczęciem uczestnicy winni dopełnić wszelkich formalności, o których była mowa wyżej. Licytacje prowadzi aukcjoner – choć w historii polskiego rynku sztuki pojawiło się określenie „licytator”41. Jest to osoba, której organizator aukcji powierza prowadzenie licytacji oraz rozstrzyganie sporów podczas aukcji. Pozycja aukcjonera jest niewątpliwie najważniejsza. Przed rozpoczęciem aukcji winien jest on poinformować uczestników o zmianach wprowadzonych do warunków aukcji oraz o zmianach przedmiotu aukcji, jeżeli takowe nastąpiły, a dopuszczalność wprowadzenia tychże zmian była wskazana w warunkach aukcji42. Odwołanie oznacza zniesienie dotychczasowego ogłoszenia albo warunków, zmiana natomiast – modyfikację ich treści43. Korekcie podlegają poprzez jednostronne oświadczenie woli licytatora wszelkie błędy zawarte w regulaminie aukcyjnym, błędy w opisie przedmiotów, informacje dot. wycofania z licytacji niektórych przedmiotów 39 http://www.sklep.stalowa.art.pl/auction-details.php?id=16, dostęp: 1.9.2015. 40 Szerzej na ten temat Art & Business, Rocznik aukcyjny 2009, Globalizacja rynku sztuki – nowe szanse i zagrożenia, Warszawa 1–2.2010, s. 18. 41  Rynek sztuki – Aspekty prawne… 42  Kodeks Cywilny – Komentarz…, komentarz do art. 70 z ind. 1 § 3. 43  Ibidem. 228


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

etc. Słowem wszystkie te informacje, których organizator aukcji nie był w stanie przewidzieć, bądź uległy zmianie przed rozpoczęciem licytacji. Natomiast odwołanie samych warunków, bez niweczenia procedury zmierzającej do zawarcia umowy, powinno się wiązać z wprowadzeniem nowych warunków, jeżeli pozostałe w mocy ogłoszenie ma nadal dotyczyć postępowania aukcyjnego (…)44 . Przebieg aukcji ustalony jest zazwyczaj według kolejności wymienienia przedmiotów w katalogu aukcyjnym. Aczkolwiek nie jest to zasada. Jeżeli zostanie zastrzeżone w warunkach przed rozpoczęciem aukcji, że należy zgłaszać obiekty które zamierza się licytować, wówczas w toku samej aukcji będą wymieniane w kolejności katalogowej tylko te obiekty które zostały zgłoszone do licytacji przez uczestników (np. DA Rempex). Ma to na celu przyspieszenie samego przebiegu aukcji. Wątpliwym pozostaje fakt, że DA, wystawiając obiekt na aukcję, zobowiązuje się tym samym poddać go pod licytację. Osoba wystawiająca przedmiot oddaje go w ręce DA z myślą, że ten zostanie poddany licytacji i znajdzie potencjalnego zainteresowanego. Z drugiej strony proces ten przyspiesza przebieg licytacji w przypadku bardzo dużej ilości obiektów. Licytacja przebiega przez wskazanie obiektu i podanie do wiadomości ceny wywoławczej. Jeżeli na sali jest zainteresowanie, pierwsza osoba licytująca oferuje cenę wywoławczą. Kolejne postąpienia są ściśle określone przez regulaminy aukcyjne. Przyjmuje się zasadę, że przez wskazanie w sposób dorozumiany zainteresowania zawarcia umowy w wyniku aukcji np. przez wyraźny gest, który aukcjoner jest w stanie odebrać za wyrażenie zgody na kolejne postąpienie według ustalonych reguł45. Bowiem (…) każdy z uczestników jest zobowiązany postępować zgodnie z postanowieniami ogłoszenia i warunków od chwili złożenia oferty46 . Jeżeli na sali została wskazana najwyższa kwota, aukcjoner tradycyjnie trzykrotnie potwierdza jej wskazanie wypowiadając: „po raz pierwszy… po raz drugi… po raz trzeci…”, to sformułowanie nie posiada żadnej doniosłości prawnej a jedynie ma związek z tradycją i podkreśleniem powagi instytucji 44  Ibidem. 45 Coraz częściej DA zamieszczają tabelę postąpień w katalogach aukcyjnych. 46  Kodeks Cywilny – Komentarz…, komentarz do art. 70 z ind. 1. 229


Aleksander Pyrzyk

oraz umożliwia złożenie innym licytującym wyższą ofertę. Doniosłość prawną ma natomiast tzw. przybicie, czyli uderzenie młotkiem, którego huk oznajmia zawarcie umowy. Dla wzmocnienia przekazu aukcjoner dopowiada w momencie przybicia: „sprzedane!”. To właśnie ten charakterystyczny dźwięk spod młotka aukcjonera oznacza zawarcie umowy w wyniku aukcji (art. 70 z ind. 2 § 2 k.c.). Organizator aukcji ma co do zasady obowiązek udzielenia przybicia, chyba że w warunkach aukcji zastrzegł sobie prawo do zamknięcia aukcji bez wyboru oferty. Nawet jednak wówczas gdy brak było takiego zastrzeżenia, nie powstaje roszczenie o zawarcie umowy, ponieważ ogłoszenie aukcji nie jest ofertą zawarcia umowy47. Może się jednak zdarzyć, że wylicytowany obiekt nie trafi do osoby która złożyła najwyższą ofertę. Polskie muzea mają prawo pierwokupu w wylicytowanej cenie, pod warunkiem, że zgłoszą to bezpośrednio po zakończeniu licytacji obiektu48 (DA Desa).

9. Zapłata za przedmiot oraz opłata aukcyjna Osoba, która zawarła umowę w wyniku aukcji, zobowiązana jest do zapłaty ceny i uiszczenia opłaty aukcyjnej. Ta pierwsza znana jest licytującemu, który złożył najwyższą ofertę, natomiast sama opłata aukcyjna stanowi procent kwoty wylicytowanej. Kwota końcowa (do zapłaty) zawiera w sobie VAT. Wysokość stopy prowizji jest dowolnie kształtowana przez domy aukcyjne. W większości przypadków DA ustanawia stałą kwotę prowizji niezależnie od ceny wylicytowanego obiektu np. DA Desa, DA Rempex, Sopocki DA, DA Polswiss Art – 15%, DA Okna Sztuki 7% aukcje bibliofilskie, 15% aukcje sztuki. Jedynie DA Desa Unicum ustanowił degresywne naliczanie opłaty aukcyjnej: do kwoty 100 tys. zł (łącznie) w wysokości 18%, powyżej tej kwoty 15%. Podobny system funkcjonuje wśród największych DA. DA zastrzega termin w jakim należy dokonać zapłaty za przedmiot. DA Desa wskazuje na 5 dni, jeżeli po tym czasie przedmiot nie zostanie odebrany i zapłacony, DA ma prawo naliczać składowe (nie określono wysokości składowych w regulaminie). DA Desa Unicum 47 U. Ernst, A. Rachwał, F. Zoll, Prawo Cywilne…, s. 108. 48  Desa Sztuka i Antyki Sp. z o.o., Regulamin Aukcji. Stan na 25.11.2015 dział IV pkt 3. 230


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

daje nabywcy 10 dni od daty aukcji na zapłacenie za obiekt pełnej kwoty wraz z opłatą aukcyjną. Większość DA dopuszcza oprócz obrotu bezgotówkowego zapłatę za przedmiot gotówką w kasie DA. Największe na świecie DA nie dopuszczają innej zapłaty jak zapłata przez przelew, czek (nie zawsze dopuszczalny), kartą, czy przez Wire Transfer. Zapłata gotówką co do zasady jest niedopuszczalna, natomiast jeżeli do niej dojdzie, kupujący zobowiązany jest wylegitymować się dokumentem tożsamości oraz złożyć oświadczenie o sposobie, w jaki pozyskał pieniądze.

10. Odbiór zakupu Co do zasady wylicytowane przedmioty podlegają odbiorowi osobistemu w siedzibie firmy, DA zastrzegają krótkie terminy odbioru wylicytowanych przedmiotów. Spowodowane jest to małymi powierzchniami lokalowymi (większość DA mieści się w ścisłym centrum dużych miast) oraz problemem związanym z magazynowaniem przedmiotów o znacznej wartości materialnej. Natomiast na prośbę kupującego obiekt może zostać przesłany na jego koszt i ryzyko. Domy aukcyjne korzystają z usług prywatnych firm kurierskich. Bardzo rzadko DA dysponuje własnym transportem, np. Sopocki DA i DA Rempex przesyłają wylicytowane obiekty (jak również obiekty wystawione do sprzedaży komisowej) pomiędzy własnymi siedzibami – klient, który wygrał aukcję może umówić odbiór obiektu z pracownikiem DA w najbliższej siedzibie firmy. Natomiast przesyłka za pomocą prywatnej firmy kurierskiej jest ograniczona w pewnym zakresie np. ograniczenia związane z wymiarem płótna w przypadku obrazu wielkoformatowego, ograniczenia co do ciężaru przesyłki, a także ograniczenia związane z określeniem wartości przesyłki.

Zakończenie Regulaminy Polskich Domów Aukcyjnych wciąż posiadają wiele niedociągnięć, niedomówień i klauzul abuzywnych. Dokonanie zmian i udoskonalenie regulaminów aukcyjnych staje się koniecznością. Na przestrzeni lat potrzebę zmian dostrzegł Dom Aukcyjny DESA Unicum który w 2015 r. dokonał diametralnej zmiany swoich 231


Aleksander Pyrzyk

regulaminów zbliżając je formą do tych które funkcjonują wśród największych Domów Aukcyjnych na świecie. Mam nadzieję, że idąc z duchem czasu, rozwojem cywilizacji i doskonaleniem prawa, polskie domy aukcyjne dokonają zmian na tyle istotnych, aby zwiększyć bezpieczeństwo obrotu aukcyjnego oraz zabezpieczyć własne firmy przed nadużywaniem luk, jakie pozostawiają w swoich regulaminach. Wiążę nadzieję, że artykuł ten napisany z myślą o udoskonaleniu regulaminów aukcyjnych polskich domów aukcyjnych stanie się przydatny i zainspiruje do dyskusji nad problemem oraz wskrzesi dalszy postęp zmian.

*** Słowa kluczowe: aukcje, rynek sztuki, dzieła sztuki, regulaminy aukcyjne, sztuka Keywords: auctions, art market, works of art, auction houses policy, art Streszczenie: Polski rynek dzieł sztuki w porównaniu z innymi zachodnimi krajami Europy wciąż można uznać za ubogi pod względem zróżnicowania asortymentu oferowanego do sprzedaży. W wyniku rozwoju gospodarki i wzbogacenia się społeczeństwa wzrasta zapotrzebowanie na dywersyfikację portfela inwestycyjnego. Wiele osób postanawia ulokować swoje pieniądze w dzieła sztuki z pobudek czysto estetycznych bądź wyłącznie inwestycyjnych. Z tego powodu z roku na rok wzrasta ilość sprzedawanych obiektów w drodze aukcji. Rokrocznie powstaje w Polsce coraz więcej domów aukcyjnych. Głównym asortymentem, jaki oferują do sprzedaży, są nadal przedmioty sztuki dawnej, aczkolwiek wzrasta zainteresowanie sprzedażą sztuki współczesnej oraz najnowszej (tzw. aukcjami sztuki „młodej”). Wielu z uczestników aukcji nie zna się na przepisach prawa prywatnego przez co skutecznie nie jest w stanie dochodzić swoich praw. Również domy aukcyjne mające siedziby swoich firm na terytorium RP mają problemy ze zrozumieniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego a tworzone przez nich regulaminy stają się rażąco krzywdzące dla potencjalnych uczestników obrotu aukcyjnego. Treść artykułu rozpoczyna się od analizy historii tworzenia się polskiego 232


Regulaminy aukcyjne polskich domów aukcyjnych

rynku aukcyjnego dzieł sztuki oraz kształtowania się przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących licytacji, jak i samych regulaminów aukcyjnych. Sam przebieg aukcji posłużył jako tło do analizy problematyki sprzedaży w wyniku aukcji. Abstract: Polish art market compared with Western European countries can still be regarded as lacking in terms of variety assortment offered for sale. As a result of economic development and enrichment of the society the need for diversification of the investment is increasing. Many people decide to buy works of art esthetics or investment. Every year in Poland a new auction house is established. A main part of their sale offer are still objects of antique art, but there can be also observed growing interest in the contemporary art auctions. Many auction houses customers do not understand the rules of private law. Also auction houses, that run their business in Poland, have troubles in understanding polish legal system – as a reason of building unfair trading contracts on the auction. The article begins with a historical analysis of the world and polish auction market. The article starts from analysis of polish private law and the policy of auction houses again bidding process.

233


Rozdział XV Anna Mazur*

RESTYTUCJA DÓBR KULTURY ZAGRABIONYCH PRZEZ HITLEROWCÓW W CZASIE II WOJNY ŚWIATOWEJ W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO. SPRAWA „SCHODÓW PAŁACOWYCH” FRANCESCO GUARDIEGO A oto świadkom smutnego odlotu, bije szczęśliwa godzina powrotu1

Wstęp Polska kultura w trakcie II wojny światowej poniosła ogromne straty – według szacunków przedstawionych przez Zbigniewa Kazimierza Witka 2 do połowy 1944 r. utracono m.in. 22 mln tomów książek, 459 229 eksponatów muzealnych, 9 869 obrazów. W sierpniu 1947 r. Biuro Odszkodowań Wojennych działające przy * Studentka II roku prawa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie; skarbnik Sekcji Ochrony Dóbr Kultury Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. 1 Hasło jednej z instalacji przygotowanej z okazji otwarcia Biblioteki Publicznej na Koszykowej w Warszawie, maj 1945, stoisko poświęcone rewindykacji; Walka o Dobra Kultury, Warszawa 1939–1945, red. S Lorentz, t. I, Warszawa 1970, ilustracja 179. 2 Z. K. Witek, Wstęp, [w:] K. Estreicher, Straty kultury polskiej pod okupacją niemiecką 1939–1945: wraz z dokumentami grabieży, Pałac Sztuki Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie, Kraków 2003, s. 8–9.


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

Prezydium Rady Ministrów ogłosiło, że straty wyniosły 5 365 mln złotych (w walucie przedwojennej)3. Taka skala grabieży była możliwa tylko dzięki niezwykle skrupulatnie przygotowanemu planowi. Znawcy sztuki z III Rzeszy posiadali szczegółową wiedzę o lokalizacji dóbr kultury. Przed wojną byli oni częstymi gośćmi w polskich muzeach, a polscy historycy sztuki, w ramach budowania przyjaźni, pokazywali im najcenniejsze zbiory. Hitlerowscy znawcy podzielili dzieła sztuki na powstałe pod wpływem niemieckim – te miały być zabezpieczone i wywiezione z Polski – oraz na rodzime dzieła, które miały być niszczone4. Naziści, aby usprawnić „zabezpieczanie dzieł sztuki”5, utworzyli stanowisko Komisarza do Spraw Ochrony Dzieł Sztuki na Terenach Okupowanych, które zostało powierzone Kajetanowi Mühlmannowi. Celem opracowania jest analiza procesu restytucji dóbr kultury zagrabionych w trakcie II wojny światowej przez hitlerowców. W pracy skoncentrowano się na najważniejszych źródłach prawa międzynarodowego. Szczególna uwaga zostaje poświęcona studium przypadku – losom „Schodów pałacowych” Francesco Guardiego i procesowi ich restytucji.

1. Historia „Schodów Pałacowych” 1.1. Dzieje obrazu w latach 1925–1945 Obraz Francesco Guardiego „Schody Pałacowe” został zakupiony przez Muzeum Narodowe w Warszawie 13 marca 1925 r. od Leona 3 S. E. Nahlik, Grabież dzieł sztuki: rodowód zbrodni międzynarodowej, Wrocław– Kraków 1958, s. 47. 4 Niemieccy historycy sztuki podzielili europejskie dobra kultury na trzy grupy. Do pierwszej zaliczono dzieła znajdujące się na Zachodzie Europy, jako przedstawiające „wyższą kulturę”. W drugiej znalazła się sztuka wschodniej Europy, „cywilizacyjnie niższej”, którą należało zniszczyć doszczętnie (dotknęło to głównie ZSRR). Trzecią grupę stanowiły dobra znajdujące się w Polsce. S. E. Nahlik, Grabież dzieł sztuki…, s. 42. 5 K. Estreicher zwrócił uwagę na to, iż w oficjalnych niemieckich dokumentach hitlerowcy używali łagodniejszego pojęcia – Beschlagnahme, które oznacza zajęcie, a w oficjalnym polskim tłumaczeniu pojawiła się konfiskata. K. Estreicher, Straty kultury polskiej…, s. 38. 235


Anna Mazur

Kranca6. Dzieło wpisano do inwentarza muzealnego pod numerem 466127 i umieszczono w Galerii Malarstwa Obcego8. Dyrektor Muzeum Narodowego, Stanisław Lorentz, w swoich wspomnieniach z okresu wojny napisał, że już na początku kwietnia 1939 r. placówka zaczęła przygotowania do zabezpieczenia dzieł sztuki na wypadek konfliktu zbrojnego, a już w sierpniu rozpoczęto pakowanie obrazów9. Na przełomie listopada i grudnia 1939 r. z Muzeum Narodowego w Warszawie hitlerowcy wywieźli 157 skrzyń oraz przedmioty wybrane przez niemieckie władze z magazynów i sal muzealnych. Wśród nich znalazły się „Schody pałacowe” – zaliczone do grupy „pierwszego wyboru”. Planowano, że znajdą się one wśród eksponatów prezentowanych na wystawie przygotowywanej dla Hiltera w Linzu. Obraz Guardiego znalazł się na 17 miejscu Erstschrift, Blatt 39, sporządzonego 15 czerwca 1940 r. w imieniu General Gubernatora (Hansa Franka)10. W 1939 r. „Schody pałacowe” przewieziono do Krakowa i umieszczono je w piwnicy Biblioteki Jagiellońskiej. Dzieło w 1940 r. zostało umieszczone w Sichergestellte Kunstwerke im Generalgouvernement z numerem 13011. W połowie kwietnia 1943 r. Hans Frank zarządził przeniesienie obrazu na Wawel. W 1944 r. w trakcie ewakuacji hitlerowców z terenu Generalnego Gubernatorstwa, „Schody pałacowe” zostały spakowane i przewiezione do zamku w Sichowie na Dolnym Śląsku. Obraz znalazł się na 6 miejscu listy sporządzonej 25 sierpnia 6 Rachunek na 8 500 złotych dla Muzeum Narodowego w Warszawie wystawiony przez Leona Kranca w dniu 13 III 1925 r., Muzeum Narodowe w Warszawie, Archiwum, sygn. 408, s. 138. 7 Inwentarz Muzeum Narodowego w Warszawie, t. VIII, ogólny, 42001‒48000, s. 462, nr 46612. 8 J. Starzyński, M. Walicki, Muzeum Narodowe w Warszawie. Katalog Galerii Malarstwa Obcego, Warszawa 1938, s. 17, poz. 29. 9 „Schody pałacowe” Antoniego Guardiego zostały zapakowane do skrzyni nr 23. Spis zawartości skrzyń zapakowanych w lecie 1939, Archiwum Wojenne, tom I, Muzeum Narodowe w Warszawie, Dział Inwentarzy, bez sygn. 10 K. Estreicher, Straty kultury polskiej…, s. 714. 11  Sichergestellte Kunstwerke im Generalgouvernement, Breaslau 1940, S. 37, Position 130. 236


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

1944 r. przez dr. Wilhelma Ernesta Palezieux, który odpowiadał za pakowanie i wywóz dzieł sztuki. 1.2. Powojenne losy „Schodów pałacowych” Losy obrazu do 24 grudnia 1945 r. pozostają nieznane. Tego dnia amerykański por. Robert Koch przekazał „Schody pałacowe” do Collecting Point12 w Wiesbaden. Tam przypisano im numer WIE 2050. Żołnierz odnalazł obraz na regale z książkami Deutsches Ausladsinstitut13. Po likwidacji Collecting Point w Weisbaden, obraz przekazano do Central Collecting Point w Monachium, gdzie dotarł 10 sierpnia 1951 r. i otrzymał nowy numer – Mun. 50060. Podejrzewano, że „Schody pałacowe” mogły zostać zdeponowane w trakcie wojny na Uniwersytecie w Haidelbergu. Po likwidacji Central Collecting Points dzieło zostało przekazane w 1952 r. do Treuhandverwaltung von Kulturgut (niemiecka administracja powiernicza ds. dóbr kultury). W latach 1958–1959 trwały próby ustalenia właściciela obrazu. Po fiasku poszukiwań, „Schody pałacowe” zostały przekazane 28 lipca 1959 r. Uniwersytetowi w Heidelbergu. Do 1980 r. Uczelnia podejmowała próby odnalezienia właściciela. Nie powiodły się one pomimo tego, iż obraz został ujęty w „Katalogu dzieł zagrabionych Polsce przez władze niemieckiej okupacji”14. Dnia 24 października 1980 r. po zmianie wystroju Uniwersytetu w Heidelbergu, „Schody pałacowe” zostały przekazane w depozyt do Kurpfälzisches Museum w Heidelbergu, a od lutego 2000 r. znajdowały się w depozycie w Stattsgallerie w Stuttgarcie. Stamtąd powróciły do Polski. 12  Collecting points (punkty zbioru) były tworzone w amerykańskiej strefie okupacyjnej Niemiec. Główny Collecting Point działał w Monachium, mniejsze zostały utworzone w Wiesbaden i Marburgu. Gromadzono w nich dzieła sztuki odnajdywane w kopalniach, tunelach, zrabowane z terenów okupowanych przez III Rzeszę, aby później usprawnić proces restytucji. Wiesbaden, Stadtlexikon A-Z http://www.wiesbaden.de/microsite/stadtlexikon/a-z/Central_Collecting_Point_Wiesbaden.php, dostęp: 12.2.2015. 13 Wniosek restytucyjny Francesco Guardi (1712–1793) Schody pałacowe. 14 W. Tomkiewicz, Catalogue of Paintings Removed from Poland by the German Occupation Authorities During the Years 1939–1945, I Foregin Paintings, Warszawa 1950, p. 15, position 11. 237


Anna Mazur

1.3. W drodze do domu Polska, po raz pierwszy, otwarcie zgłosiła swe roszczenia do obrazu w trakcie spotkania polsko-niemieckiego, które odbyło się w dniach 26–27 maja 1998 r. Strona polska przypuszczała, że dzieło powinno znajdować się na Uniwersytecie w Heidelbergu. W styczniu 1999 r. uczelnia poinformowała, iż poszukiwany obraz w zasobach uniwersytetu się nie znajduje, ani też nigdy się nie znajdował. Kancelaria Uniwersytetu, zobowiązana do ponownego zajęcia stanowiska, potwierdziła, że obraz został jej przekazany w 1959 r., ale obecnie nie znajduje się w Uniwersytecie. W dniu 11 października 1999 r. Uniwersytet poinformował, iż poszukiwany obraz znajduje się w depozycie Kurpfälzisches Museum w Heidelbergu15. Wystąpienie z wnioskiem restytucyjnym nie było możliwe do 2004 r., gdyż strona polska nie wiedziała oficjalnie, gdzie znajduje się dzieło. Dopiero w 2004 r. na konferencji w Magdeburgu dr Uwe Hartmann wystąpił z referatem poświęconym „Schodom pałacowym”. Przedstawił historię dzieła, ujawnił miejsce jego przechowywania oraz wyraził zdziwienie, dlaczego Polska nie występuje o restytucję dzieła, skoro władze Uniwersytetu od dawna deklarują gotowość zwrotu. Dnia 21 listopada 2005 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych na wniosek Dyrektora Departamentu Prawno-Traktatowego wszczęło śledztwo w sprawie „Schodów pałacowych”. 11 maja 2007 r. prokurator Instytutu Pamięci Narodowej Iwona Chamionek wydała postanowienie, w którym zażądała zwrotu obrazu, a w przypadku odmowy, jego odebrania. Działania te nie przyniosły rezultatu. Ostatecznie, we wrześniu 2010 r., Wydział Strat Wojennych Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego przygotował wniosek restytucyjny. Został on przekazany za pośrednictwem Muzeum Narodowego w Warszawie Galerii Sztuki w Stuttgarcie. Proweniencja dzieła została udowodniona bez cienia wątpliwości, jednak obraz nie wracał do Polski. W Niemczech kolejne organy oświadczały, iż to nie do nich powinny być kierowane roszczenia. W maju 2013 r. sprawa została przekazana 15  U  . Hartmann, Geraubt – Verbracht – Vergessen, Der Weg eines Guardi-Gemäldes aus dem Warschauer Nationalmuseum seit dem Zwaiten Weltkreig, [w:] Wanderungen: Künstler-Kunstwerk-Motiv-Stifter, Wędrówki: Artysta-Dzieło-Wzorzec-Fundator, Instytut Sztuki Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2005, s. 165–192. 238


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

kancelarii prawnej Raue LLPw Berlinie. Adwokat prof. dr Peter Raue poinformował o niej redakcję gazety Tagesspiegel16 i rozpoczął korespondencję ze Staatsgalerie w Stuttgarcie, Ministerstwem Kultury Badenii-Wirtembergii i Ministerstwem Spraw Zagranicznych RFN. Ostatecznie 17 stycznia 2014 r., adwokat Peter Raue zawiadomił polskie Ministerstwo Kultury, że Ministerstwo Kultury Badenii-Wirtembergii zdecydowało się zwrócić obraz. 31 marca 2014 r. Minister Spraw Zagranicznych RFN, Frank-Walter Steinmeier, przekazał w Berlinie dzieło Guardiego polskiemu Ministrowi Spraw Zagranicznych Radosławowi Sikorskiemu. „Godziną szczęśliwego powrotu” okazał się 3 kwietnia 2014 r., kiedy to obraz został przekazany dyrektor Muzeum Narodowego Agnieszce Morawińskiej i po 75 latach „Schody pałacowe” powróciły do Galerii Malarstwa Obcego (obecnie Dawnego Malarstwa Europejskiego).

2. Prawnicze definiowanie restytucji Restytucja (pochodzi od restitutio in integrum17) to pojęcie, które trudno zdefiniować. Według Wojciecha Kowalskiego, głównym celem restytucji jest przywrócenie stanu pierwotnego, sprzed naruszenia. Restytucja może polegać na zwrocie zagrabionego dobra (restytucja bezpośrednia), zapłacie rekompensaty lub „dostarczeniu ekwiwalentu w miejsce dobra utraconego”18 (restytucja zastępcza). Restytucja kształtowała się głównie na podstawie norm zwyczajowych prawa międzynarodowego. Według Stanisława Nahlika przełomem w rozwoju kwestii związanych z restytucją dóbr kultury był 16 „Schody pałacowe” zostały w artykule nazwane „zakładnikiem wielkiej polityki”. N. Kuhn, Der Bild, das die Deutschen nicht freigeben, http://www. tagesspiegel.de/kultur/nazi-raubkunst-das-bild-das-die-deutschen-nichtfreigeben/9350370.html, dostęp: 23.1.2015. 17 Restitutio in integrum (przywrócenie stanu poprzedniego), to pozaprocesowy środek ochrony, którego udzielał pretor po zapoznaniu się z istotą sprawy, uznając za niebyły fakt, z którym prawo łączyło niekorzystne dla kogoś skutki prawne. Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, red. W. Wołodkiewicz, Warszawa 1986. 18 W. Kowalski, Restytucja dzieł sztuki w prawie międzynarodowym, Katowice 1989, s. 39. 239


Anna Mazur

traktat pokojowy zawarty w Münster w 1648 r.19 W 1899 r. do I konwencji haskiej dołączono Regulamin dotyczący praw i zwyczajów wojny lądowej, którego autorem był rosyjski prawnik Fiodor Martens20. Na jego mocy grabież była formalnie zakazana a w szczególności zabraniało się niszczenia lub zajmowania własności nieprzyjacielskiej. Jednak przełomowe znaczenie dla ochrony dóbr kultury w wypadku wojny należy przyznać Regulaminowi dotyczącemu praw i zwyczajów wojny lądowej z 1907 r. (dalej: Regulamin). Aby usankcjonować jego postanowienia, IV konwencja haska wprowadziła odpowiedzialność państw za członków swoich sił zbrojnych21. Ogólne zasady restytucji zostały wypracowane już w 1815 r. na kongresie wiedeńskim. Postanowiono wtedy, że restytucja ma przebiegać według następujących przesłanek: zwrotowi podlegać miały tylko przedmioty zidentyfikowane; restytucji nie ograniczał upływ czasu od momentu grabieży; dzieła sztuki miały wracać na miejsce, z którego zostały zagrabione, niezależnie od tego, czy na tym miejscu dokonały się jakiekolwiek zmiany polityczne (zasada więzi terytorialnej dzieł sztuki). W 1943 r. Narody Zjednoczone zapowiedziały proces restytucji po zakończeniu działań wojennych. W dokumencie z 5 stycznia 1943 r. przedstawiono przesłanki, które zostały powtórzone w powojennych regulacjach prawnych. Sojusznicza Rada Kontroli nad Niemcami przyjęła w 1946 r. dokument pt. „Definicja terminu restytucja”. Zgodnie z jego postanowieniami, restytucja miała opierać się na zasadach: prawa międzynarodowego, terytorializmu22, identyfikacji, sformalizowanej procedury oraz „użycia siły”. Przyjęto, że w razie zniszczenia rzeczy indywidualnie oznaczonej i niemożności jej zwrotu, będzie dochodzić do restytucji zastępczej23. 19 S. E. Nahlik, Grabież dzieł sztuki…, s. 133. 20  Ibidem, s. 191. 21 IV konwencja haska, 1907 r. art. 3: Strona wojująca (…) będzie odpowiedzialną za każdy czyn osób, wchodzących w skład jej siły zbrojnej. 22 Strona podnosząca roszczenia restytucyjne nie musiała udowadniać narodowej przynależności dobra kultury, a wskazać z jakiego terytorium zostało ono zabrane; A. F. Vrdoljak, International Law, Museums and the Return of Cultural Objects, Cambridge University Press, 2008, s. 141. 23 Rząd polski uznał, że przedmiotem restytucji zastępczej może być jedynie niemiecki przedmiot równiej wartości ci zniszczony, który by się przyczynił 240


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

2.1. Zasada prawa międzynarodowego Wojciech Kowalski uważa, że zasada ta umiejscawia roszczenia restytucyjne w całości w obrębie prawa międzynarodowego publicznego. Jest to zatem stosunek zachodzący pomiędzy państwem, z którego terytorium dobro zostało wywiezione, a państwem, na którego terenie dobro się to znajduje24. Uniemożliwiło to kierowanie roszczeń restytucyjnych przez osoby fizyczne. Ze względu na skalę grabieży w trakcie II wojny światowej, rozwiązanie to było konieczne dla usprawnienia procesu restytucji. Nie wymagano udowodnienia winy po stronie państwa, które dokonało grabieży, gdyż obowiązek zwrotu dobra kultury wynikał z naruszenia zobowiązań międzynarodowych (Regulamin). 2.2. Zasada terytorializmu Zasada terytorializmu (zwana inaczej zasadą domicylu lub przywiązania dzieła do miejsca) stanowi, iż zagrabione dobra kultury wracają na miejsce, z którego zostały zrabowane bez względu na zmianę granic. Na jej mocy można się domagać jedynie zwrotu dóbr kultury ściśle powiązanych z historią, tożsamością narodową danego państwa. Polska, zgodnie z tą zasadą, odzyskała dzieła sztuki powiązane z dawnymi ziemiami niemieckimi (np. „Madonnę pod jodłami” Lucasa Cranacha Starszego, która wróciła do Wrocławia w 2012 r.), jednocześnie tracąc dziedzictwo kultury polskiej znajdujące się na Kresach Wschodnich25. 2.3. Zasada identyfikacji Identyfikacja przedmiotu polega na badaniu jego proweniencji, czyli pochodzenia. Aby umożliwić realizację tej zasady po wojnie, na terenach niemieckich wprowadzono zakaz wywozu i sprzedaży dzieł sztuki. Miało to doprowadzić do dokładnego zbadania dóbr kultury i zidentyfikowania tych, które pochodziły z grabieży. Obowiązek identyfikacji do odbudowy zniszczeń. Zbiór dokumentów, red. J. Makowski, Państwowy Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1947, nr 1–2, s. 45–46, pkt 15. 24 W. Kowalski, Restytucja dzieł sztuki…, s. 82. 25 Lwowską Galerię Sztuki zdobi bogata kolekcja dzieł polskich. Znajdują się w niej m.in. obrazy Henryka Siemiradzkiego, Jana Matejki, Jacka Malczewskiego, Juliusza Kossaka, Stanisława Wyspiańskiego, Aleksandra Gierymskiego, Olgi Boznańskiej i wielu innych wybitnych malarzy XIX/XX w. 241


Anna Mazur

leżał również po stronie roszczącej pretensje do dzieła. Często było to (i nadal jest) bardzo trudne ze względu na skąpą dokumentację fotograficzną, zniszczenie wielu archiwów, brak sporządzonych inwentarzy. Najłatwiejsze jest udowodnienie własności dzieł zagrabionych z muzeów, gdyż najczęściej były one wpisane przed wojną do rejestrów muzealnych i części dzieł sztuki wykonano zdjęcia. Pomocne mogą być również znaki własnościowe, które znajdują się na odwrocie obrazu. Często są one jednak niszczone przez kolejnych właścicieli26. 2.4. Zasada sformalizowanej procedury Roszczenia restytucyjne były rozpatrywane zgodnie ze szczegółowo uregulowaną procedurą. Procedurę kształtowały zarządy wojskowe w poszczególnych strefach. Postępowanie restytucyjne wszczynało roszczenie składane na typowym formularzu. Musiało ono zawierać opis przedmiotu; informacje, które pozwoliłyby na jego identyfikację; ostatnie znane miejsce przechowywania przedmiotu na terenie Niemiec; informacje o właścicielu, któremu zagrabiono dobro kultury; informację o tym, czy przedmiot restytucji istniał już w momencie rozpoczęcia okupacji kraju. Należało również udowodnić, że przedmiot został zagrabiony „z użyciem siły”. 2.5. Zasada „użycia siły” Przedmiot podlega restytucji w sytuacji, gdy uprzednio został wywieziony przez nieprzyjaciela siłą (rozumianą jako przymus z użyciem gwałtu lub bez niego). Udowodnienie tej przesłanki leżało po stronie państwa podnoszącego roszczenie. Strona niemiecka mogła przedstawiać kontrargumenty. Należało podać dokładne fakty i okoliczności zastosowania siły i przymusu. Przesłanka ta miała uniemożliwić kierowanie roszczeń o przedmioty, które zostały sprzedane w trakcie wojny. Dowodem rozstrzygającym o użyciu siły były oryginalne 26 Taki właśnie los spotkał znaki własnościowe „Schodów pałacowych”. Lakowa pieczęć znajdująca się na odwrocie obrazu została rozgnieciona, zdarto nalepki z numerem inwentarzowym Muzeum Narodowego oraz zniszczono wcześniejsze znaki własnościowe (sprzed 1925 r.). Pozostałe napisy naniesiono już po 1939 r. i to one pozwoliły na identyfikację obrazu; M. Kuhnke, 16 lat starań!, „Cenne, Bezcenne, Utracone”, nr 1/78–2/79, styczeń – czerwiec 2014, s. 4–5.

242


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

dokumenty sporządzone przez hitlerowców (np. rozkazy wojskowe, inwentarze, niemieckie pokwitowania).

3. Źródła prawne kształtujące restytucję do wybuchu II wojny światowej 3.1. Regulamin dotyczący praw i zwyczajów wojny lądowej z 1907 r. (Dz.U. 1927 nr 21 poz. 161) Akty podjęte w Hadze 18 października 1907 r. zostały przyjęte przez znaczną część państw świata bądź w drodze bezpośredniej ratyfikacji, bądź późniejszego akcesu. Art. 46 Regulaminu stanowił, iż Honor i prawa rodzinne, życie jednostek i własność prywatna, jak również przekonania religijne i wykonywanie obrządków religijnych, winny być uszanowane. Własność prywatna nie podlega konfiskacie. Regulamin normował szczegółowo zachowanie stron wojujących w poszczególnych etapach konfliktu. II dział Regulaminu dotyczył „kroków nieprzyjaciela” i jego celem miała być ochrona stron wojujących. Art. 23 Regulaminu haskiego głosi, że Oprócz zakazów, ustanowionych przez specjalne konwencje, zabrania się mianowicie (…) g) niszczyć lub zagarniać własność nieprzyjaciela. Ogromne znaczenie miało wyodrębnienie szczególnej kategorii własności – własności uprzywilejowanej (art. 27 Regulaminu). Do grupy tej zaliczono świątynie, gmachy, służące celom nauki, sztuki i dobroczynności, pomniki historyczne (...), pod warunkiem, ażeby te gmachy i miejsca nie służyły jednocześnie celom wojennym. Status ten miał uchronić te miejsca w szczególności przed bombardowaniem. III dział Regulaminu normował władzę wojenną na terytorium państwa nieprzyjacielskiego. Regulamin haski implicite w art. 47 zakazał rabunku. Rabunek w rozumieniu regulaminu to samowolny akt gwałtu dokonany na własny rachunek przez poszczególnego osobnika27. Regulamin wprowadził również rozróżnienie sankcji, które mogły dotknąć strony naruszające jej postanowienia. Sankcje quasi-cywilne obejmowały obowiązek zwrotu przedmiotów zagrabionych, a odszkodowanie 27 S. E. Nahlik, Grabież dzieł sztuki…, s. 197.

243


Anna Mazur

za przedmioty zniszczone. Do quasi-karnych zaliczano represalia. Natomiast sankcjami karnymi było ściganie i karanie sprawcy. 3.2. Pakt Roericha z 1935 r. W 1930 r. w USA powołano do życia Międzynarodowy Urząd Muzeów. To między innymi dzięki jego działaniu, doszło do uchwalenia Paktu Roericha. Choć obowiązywał on jedynie w 21 państwach amerykańskich, jest wart uwagi. W arendze zawarto sformułowanie, iż należy zachować od niebezpieczeństwa w każdym czasie wszelkie zabytki nieruchome, stanowiące własność państwową lub prywatną, które tworzą skarb kulturalny narodów (…) tak, aby skarby kultury były szanowane i chronione w czasie wojny i pokoju. Artykuł I Paktu stanowił, że dobra kultury będą uważane za neutralne na wypadek wojny28. Stworzono również system, który pozwoliłby na identyfikację chronionego mienia. Miała nim być rozpoznawcza flaga opisana w art. III – czerwony okrąg zawierający wewnątrz trzy czerwone kule na białym tle. Dnia 4 września 1939 r. Międzynarodowy Urząd Muzeów wystosował komunikat, w którym zwrócił uwagę na fakt, iż strata dzieła sztuki jest zubożeniem duchowym nie tylko narodu, który je posiada, ale także całej społeczności międzynarodowej. Niestety, nie powstrzymał on hitlerowskiej grabieży dóbr kultury. 3.3. Orzecznictwo Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej a jego wpływ na kształtowanie restytucji Szczególnie ważnym orzeczeniem dla rozwoju restytucji był wyrok w sprawie fabryki chorzowskiej, który zapadł w dniu 13 września 1928 r. Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej określił wtedy zasadę odpowiedzialności międzynarodowej, stwierdzając, że (...) każde naruszenie (…) zobowiązań pociąga za sobą obowiązek reparacji (…) reparacja jest nieodłącznym następstwem uchybienia stosowania konwencji i nie ma potrzeby, aby o obowiązku tym stanowiła 28  P  akt Roericha, art. I: Zabytki historyczne, muzea oraz instytucje naukowe, artystyczne, oświatowe i kulturalne uważane będą za neutralne i jako takie będą szanowane i chronione przez prowadzących wojnę. Takie samo poszanowanie i ochrona należne będą personelowi wyżej wymienionych instytucji. Takie samo poszanowanie i ochrona będą przysługiwać zabytkom historycznym, muzeom oraz instytucjom naukowym, artystycznym, oświatowym i kulturalnym zarówno w czasie pokoju, jak i wojny. 244


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

sama konwencja. Istnienie zasady ustanawiającej zobowiązanie do dokonania reparacji jest elementem pozytywnego prawa międzynarodowego i fakt ten nie był nigdy kwestionowany (...). Orzekł również, że odszkodowanie powinno, o ile to możliwe, wymazać wszystkie następstwa niedozwolonego działania i przywrócić stan, który prawdopodobnie by istniał, gdyby odnośne działanie nie zostało dokonane. Restytucja w naturze lub, jeśli nie jest to możliwe, wypłacenie kwoty odpowiadającej wartości, jakiej wymagałoby dokonanie restytucji w naturze, odszkodowanie, jeśli jest wymagane, za szkody długotrwałą stratą wywołane, które nie mogą być objęte restytucją w naturze lub zapłatą wniesioną w jej miejsce – takie są podstawowe reguły, które służą określeniu odpowiedniej kompensacji uszczerbku wywołanego aktem sprzecznym z prawem międzynarodowym29.

4. Przygotowania do rozpoczęcia akcji restytucji Już w trakcie wojny alianci zapowiadali, że po zakończeniu działań zbrojnych przystąpią do rewindykacji zagrabionych dóbr. Ogromne znaczenie odegrała Deklaracja Narodów Zjednoczonych z dnia 5 stycznia 1943 r. wymierzona przeciwko ograbianiu gospodarczemu obszarów okupowanych przez nieprzyjaciela. Alianci zapowiedzieli, że będą zwalczać i udaremnić ograbianie przez mocarstwa nieprzyjacielskie terytoriów, które zajęły one lub poddały swojej kontroli, uważają zatem za konieczne twierdzenie, że są zdecydowanie nie uznać, ani nie tolerować aktów bezprawia swoich wrogów w zakresie mienia, bez względu na sposób ich zamaskowania. Stwierdzili również, że zamierzają uczynić wszystko, co będzie w ich mocy, aby udaremnić sposoby wyzucia z posiadania stosowane przez rządy, z którymi są w stanie wojny, wobec krajów i narodów, które zostały tak nikczemnie napadnięte i ograbione (...). W kwietniu 1944 r. w Londynie został powołany Komitet Międzysojuszniczy, tzw. Komitet Vauchera, który zgromadził bogatą dokumentację dotyczącą utraconych dóbr kultury. Współpracował z nim Karol Estreicher (twórca spisu polskich strat kultury), który przygotował listę 600 osób odpowiedzialnych za hitlerowskie 29 P. Daranowski, J. Połatyńska, Prawo międzynarodowe publiczne. Wybór orzecznictwa, Warszawa 2011, s. 42–45. 245


Anna Mazur

grabieże. Po zakończeniu działań wojennych, 8 sierpnia 1945 r. Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Francja i ZSRR zawarły Porozumienie Międzynarodowe w przedmiocie ścigania i karania głównych przestępców wojennych Osi Europejskiej, do którego załączono Kartę Międzynarodowego Trybunału Wojskowego. Na mocy tych dokumentów przygotowano się do procesów norymberskich. Określaniem czynów przestępczych zajęła się Komisja dla Określenia Odpowiedzialności. Do zbrodni wojennych zaliczono m.in. „likwidowanie kultury narodowej”. W aktach oskarżenia hitlerowskich zbrodniarzy znalazł się zarzut grabieży mienia prywatnego i publicznego30. Rozpatrywaniem roszczeń restytucyjnych do 1952 r. zajmowała się Sojusznicza Rada Kontroli Niemiec. W 1952 r. USA, Wielka Brytania, Francja zawarły konwencję z Niemiecką Republiką Związkową, przewidującą tryb i zasady rozpatrywania odtąd pretensji rewindykacyjnych bezpośrednio przez władze niemieckie31. Dopuszczono wtedy m.in. drogę sądową do dochodzenia restytucji zagrabianego mienia32.

5. Aktualny stan procesu restytucyjnego Obecnie restytucja prowadzona jest wspólnie przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego 30 Hans Frank został oskarżony o popełnienie zbrodni przeciw pokojowi, zbrodnie wojenne i zbrodnie przeciw ludzkości. Został uznany winnym za popełnienie zbrodni wojennych (w tym rabunku na własności prywatnej lub publicznej) i zbrodni przeciw ludzkości. 1 października 1946 r. Międzynarodowy Trybunał Wojskowy w Norymberdze skazał go na śmierć. Indictment International Military Tribunal (…) against (…) Hans Frank. 31 Konwencja w sprawie uregulowania zagadnień wyłonionych przez wojnę i okupację, pkt. 5 „Restytucje zewnętrzne: zwrot własności zrabowanej na obszarach okupowanych przez Niemców łącznie z postanowieniami o utworzeniu Związkowego Urzędu Administracyjnego”; Zbiór dokumentów, red. J. Makowski, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1952, nr 7–8, s. 2015–2017. 32 W. Kowalski, Restytucja dóbr kultury utraconych przez Polskę w okresie II wojny światowej jako element polskiej polityki zagranicznej realizowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w latach 1999–2009, ZAGRABIONE – ODZYSKANE Działalność Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w zakresie restytucji dóbr kultury utraconych przez Polskę w okresie II wojny światowej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011. 246


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

(MKiDN). Każda restytucja jest wyjątkowa i przeprowadzana w indywidualny sposób. Inaczej wygląda odzyskiwanie dzieła, które znajduje się w zagranicznym muzeum, gdyż polega ono na skierowaniu wniosku restytucyjnego bezpośrednio do placówki. O istnieniu dzieła, które po wojnie znalazło się w posiadaniu osób prywatnych, najczęściej strona Polska dowiaduje się w momencie wystawienia dzieła na sprzedaż w domu aukcyjnym. Wydział Strat Wojennych MKiDN zajmuje się monitorowaniem stron internetowych domów aukcyjnych, korzystając ze specjalnych wyszukiwarek. W momencie powzięcia wiedzy o danym dobrze kultury, zazwyczaj ambasador znajdujący się w danym państwie, podejmuje działania w celu zablokowania aukcji. Następnie przygotowywany jest wniosek restytucyjny i rozpoczynają się negocjacje z właścicielem. Często właściciele dowiadując się, że dobro kultury znajdujące się w ich posiadaniu, jest własnością Rzeczypospolitej Polskiej, oddają je bez odszkodowania. Zdarzają się również sytuacje, iż dzieła wracają do Polski na mocy testamentów sporządzonych przez osoby pamiętające jeszcze ich historię.

6. Symbol wzajemnego zaufania?33 Sprawa „Schodów pałacowych” pokazała jak wielką rolę w restytucjach dóbr kultury odgrywa polityka. Szczególnie skomplikowane są relacje polsko-niemieckie. Niemiecki system prawny chroni osoby, które nabyły tytuł własności do dóbr kultury w drodze zasiedzenia (w złej wierze 30 lat). Dlatego ewentualne procesy przed niemieckimi sądami zakończyłyby się najprawdopodobniej przegraną Polski. Liczne pretensje w relacjach z zachodnim sąsiadem rodzą się z powodu zmiany granic po II wojnie światowej. Niemcy ciągle podnoszą roszczenia do swoich majątków na Mazurach, Pomorzu, Śląsku. Wzajemne niezrozumienie powoduje również odmienne rozumienie restytucji. W polskim systemie prawnym za główną przesłankę restytucji uznaje się zasadę terytorializmu. Polska żąda, aby dobra kultury powracały 33  Symbol gegenseitigen Vertrauens: Die „Palasttreppe“ kehrt nach Warschau zurück, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/KulturDialog/Aktuelles/140331_Palasttreppe.html, dostęp: 12.2.2015.

247


Anna Mazur

do miejsca, w którym powstały, niezależnie od tego czy przed wojną należały do ludności polskiej czy niemieckiej. Natomiast Niemcy nie traktują tej przesłanki tak poważnie. Według profesora Gerta Weisskirchena kością niezgody34 w relacjach polsko-niemieckich pozostaje „Berlinka”, czyli zbiór z Pruskiej Biblioteki Państwowej. Strona polska potraktowała tę kolekcję jako rekompensatę za straty wojenne oraz powiązała zbiór z zasadą terytorializmu35. Jak podnosi Piotr Dobosz, w Niemczech Członkowie Stałej Konferencji Ministrów Kultury mają świadomość, że po „optymistycznym początku negocjacji”, zwłaszcza z głównymi partnerami pertraktacji czyli z Rosją i Polską, rozmowy w sprawie przemieszczenia dóbr kultury, wobec których Niemcy formułują żądania, nie będzie łatwe36. Czy zatem możliwe jest wyjście z impasu? Strona niemiecka zwrot „Schodów Pałacowych” określiła jako symbol wzajemnego zaufania. Być może jest to przełom w relacjach polsko-niemieckich i czeka nas jeszcze wiele radosnych powrotów. Jak proponuje Piotr Dobosz, konieczne jest przełamywanie dotychczasowych uprzedzeń, także w relacji z innymi państwami może doprowadzić do skutecznych międzynarodowych restytucji dóbr kultury. Piotr Dobosz stwierdza w tym 34 W. Kalicki, Berlinka powinna zostać w Polsce, http://wyborcza.pl/1,76842, 4562509.html, dostęp: 11.2.2015. 35 W 1945 r. oddziały Wojska Polskiego odnalazły na Dolnym Śląsku niezwykle bogaty zbiór Biblioteki Pruskiej z Berlina. Został on ukryty przez hitlerowców w Opactwie Cysterskim w Krzeszowie w obawie przed jego zniszczeniem w trakcie bombardowania Berlina. Strona Polska przyznała się do posiadania zbioru dopiero w 1977 r., kiedy do Edward Gierek przekazał jako „dar narodu polskiego dla narodu NRD” oryginały partytur Mozarta, Beethovena i Bacha. W 2000 r. premier Jerzy Buzek przekazał kanclerzowi Niemiec Gerardowi Schröderowi najstarsze wydanie Biblii w tłumaczeniu Marcina Lutra. Obecnie podnoszą się liczne głosy postulujące, aby Berlinka została potraktowana jako dziedzictwo europejskie i aby pozostała w Bibliotece Jagiellońskiej. D. Matelski, Grabież i restytucja polskich dóbr kultury od czasów nowożytnych do współczesnych, Pałac Sztuki Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie, Kraków 2006. 36 P. Dobosz, Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015, s. 130 i n.

248


Restytucja dóbr kultury zagrabionych…

zakresie: Tylko równoczesna otwartość do ujawnienia wszystkich posiadanych zbiorów o proweniencji implikowanej II wojną światową oraz dobra wola Niemiec, Polski i Rosji, która przełamałaby wzajemne uprzedzenia może doprowadzić do sprawiedliwego rozwikłania wydawać by się mogło nierozwiązywalnego problemu przynajmniej ustalenia zasobu zachowanego ruchomego dziedzictwa kulturowego przemieszczonego w związku z II wojną światową37.

Zakończenie Od zakończenia II wojny światowej upływa już siedemdziesiąt lat. Pomimo tego kwestia restytucji nie została jeszcze zakończona. W bazie internetowej Ministerstwa Kultury i Nauki, dzielautracone.gov.pl, znajduje się obecnie około 63 000 dzieł38. Upływ czasu może działać na korzyść strony polskiej, ponieważ posiadacze zagrabionych dóbr kultury, często nie znając ich pochodzenia, wystawiają je w domach aukcyjnych. W latach 90 XX w. uważano, że restytucja zakończy się sukcesem w ciągu 2–3 lat, ponieważ Polska rozpoczęła wtedy rozmowy z innymi krajami, podpisywała stosowne umowy. Okazało się jednak, że zgromadzenie dokumentacji koniecznej do odzyskiwania dzieł jest bardzo czasochłonne. Problemem pozostaje również brak woli politycznej po stronie państw, w których odnajdywane są dobra kultury. Polska do dziś nie wie, jakie dzieła skrywają magazyny m.in. niemieckich i rosyjskich muzeów. Często również prawo nie ułatwia restytucji i konieczne jest wtedy położenie nacisku na inne działania, np. na podnoszenie argumentów moralnych39, albo na prowadzenie negocjacji. Skala grabieży i zniszczeń w trakcie II wojny światowej doprowadziła również do rozwoju międzynarodowego systemu ochrony dóbr kultury, na który składają się m.in. konwencje ONZ-u czy prawodawstwo Unii Europejskiej. Należy pamiętać, 37  Ibidem, s. 210. 38 Jednym z najcenniejszych utraconych dzieł pozostaje Portret młodzieńca autorstwa Rafaela Santi, http://dzielautracone.gov.pl/katalog-strat-wojennych/ obiekt/?obid=3095, dostęp: 13.2.2015. 39 Szerzej: K. Zeidler, Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa, Warszawa 2011.

249


Anna Mazur

że zgodnie z maksymą: Ars longa, vita brevis40 podejmowanie starań o restytucję zagrabionych dzieł jest obowiązkiem każdego pokolenia.

*** Słowa kluczowe: przestępczość, statystyki, dobra kultury, zabytki, dzieła sztuki Keywords: delinquency, statistics, cultural goods, monuments, work of art Streszczenie: Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie rozwoju procesu restytucji na przestrzeni historii. Grabieże dokonane w trakcie II wojny światowej spowodowały konieczność ściślejszego uregulowania tego procesu. W 1946 r., w „Definicji terminu restytucja”, Sojusznicza Rada Kontroli nad Niemcami określiła przesłanki restytucji, między innymi zasadę prawa międzynarodowego, zasadę terytorializmu, itd. W 2014 r. udało się odzyskać „Schody pałacowe” Francesco Guardiego. Jest to mające największą wartość rynkową dzieło sztuki, które do tej pory powróciło do Polski. Abstract: The following article is to present the evolution of restitution process over the ages. Looting made during World War II resulted in the need for closer regulation of the restitution process. In 1946 Allied Control Council for Germany in the “Definition term restitution” has identified evidence of restitution such as the principle of international law, the principle of territoriality, etc. In 2014 Poland recovered the “Palace stairs” by Francesco Guardi. This is the best work of art which has so far returned to Poland.

40 Łaciński przekład greckiej maksymy Hipokratesa („Sztuka wieczna, życie krótkie” – tł. autorskie). 250


Rozdział XVI

Mateusz Pisarek*

PR AWNA O CHRONA ZABY TKU NIERUCHOMEGO W SYSTEMIE ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO Wprowadzenie Prawne uregulowania rozdziału XI Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.1 dotyczące stanów nadzwyczajnych, ukazują jakże ważne z punktu widzenia organów państwa jak i obywateli problem zagrożeń, które mogą wystąpić w każdej chwili na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Swego rodzaju rozwinięciem przepisów konstytucyjnych, choć na gruncie ustaw oraz aktów wykonawczych jest zarządzanie kryzysowe w tym również organizacja i sposób ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowej, które to będą przedmiotem poniższych rozważań. Art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wśród zadań i obowiązków państwa wskazuje na strzeżenie dziedzictwa narodowego. Odbywać się to powinno z większym zaangażowaniem odpowiedzialnych podmiotów w chwilach szczególnych, takich jak sytuacje kryzysowe z poszanowaniem obowiązującego prawa. Podążając bowiem za konkluzją do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r. należy stwierdzić, że państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim instrumentarium. * Seminarzysta w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 1 Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.


Mateusz Pisarek

Jednocześnie jednak musi, podobnie jak w wypadku realizacji innych zadań, uwzględniać ograniczenia jego władztwa, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli2. Wydarzenia ostatnich kilkunastu lat, jakie miały miejsce w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem gwałtownych zjawisk atmosferycznych (powodzie, trąby powietrzne, mroźne zimy itp.), jak również te związane z nasiloną działalnością terrorystyczną, czy choćby konfliktem zbrojnym na Ukrainie, inicjują potrzebę zwrócenia uwagi na zagadnienie zarządzania kryzysowego, a w ramach tego systemu na zapewnienie odpowiedniej ochrony dóbr kultury. Najbardziej narażone jak i najtrudniej chronione przed wystąpieniem oraz skutkami sytuacji kryzysowych są zabytki nieruchome, które wraz z analizą odpowiednich funkcji stanowienia oraz realizacji prawa przy współudziale podmiotów poza rządowych, stanowić będą przedmiot niniejszego artykułu.

Definicja legalna zabytku nieruchomego Jak już zostało zasygnalizowane we wstępie, niezwykle trudnym zadaniem jest ochrona zabytku nieruchomego przed nieprzewidywalnymi, nagłymi zdarzeniami, które istotnie mogą naruszyć szczególny status prawny takiego obiektu. Aby odpowiednio zdefiniować pojęcie zabytku nieruchomego, trzeba odwołać się do kilku regulacji ustawowych, w różny sposób odnoszących się do tego pojęcia. W pierwszej kolejności należy odwołać się do art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami3, która nazywa zabytkiem nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zagłębiając się dalej w przepisy u.o.z.o.z. odnaleźć można w pkt. 2 kwalifikacje zabytku nieruchomego jako nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa była w pkt 1. Z kolei art. 6 ust.1 pkt 1 u.o.z.o.z. zawiera otwarty katalog obiektów uznawanych za nieruchomości, 2 Uzasadnienie do wyroku TK z 8 października 2007 r., Warszawa, sygn. K 20/07 3 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 252


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

które podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Są nimi: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. W tym miejscu należy dodać, iż aby była mowa o nieruchomości jako zabytku musi się dokonać wpis do rejestru zabytków. Następuje to na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. Istotne z punktu widzenia tematu pracy jest prawidłowe klasyfikowanie nieruchomości (w tym zabytku), stąd przepisy kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r.4 będą w tym miejscu wskazane. Art. 46 § 1. k.c. stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zestawiając przepisy k.c. z u.o.z.o.z. uzyskać można następującą konkluzję: grunt, na którym znajduje się budynek – zabytek, posiada ten sam status prawny, co ów budynek i nie stanowi osobnej własności. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami5 dostarcza kolejnego elementu w konstruowaniu definicji nieruchomości w kontekście zabytku. Art. 4 pkt 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei art. 6 pkt 5 u.g.n. odnosi się do celu państwa, jakim jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższy przepis ukazuje fundamentalne znaczenie nieruchomości zabytkowych dla społeczeństwa, ale także dla organów państwa, ze względu na ich obowiązek opieki nad zabytkami, stosując formy prawne przewidziane w ustawach oraz innych aktach prawnych w celu zachowania tożsamości kulturowej, narodowej przejawiającej się w danym obiekcie zabytkowym. 4 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 121 ze zm., przywoływana dalej jako: k.c. 5 Tekst jedn.: Dz.U. 2010 nr 102, poz. 651 ze zm., przywoływana dalej jako: u.g.n. 253


Mateusz Pisarek

Definicja legalna sytuacji kryzysowej Przed rozpoczęciem rozważań na temat zarzadzania kryzysowego koniecznym jest analiza zagadnienia sytuacji kryzysowej, bez której nie można mówić o zarządzaniu kryzysowym. Na podstawie artykułu 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym6, za sytuację kryzysową należy rozumieć sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków. Powyższy przepis wyraźnie rozgranicza sytuację zwyczajną, podczas której organ właściwy do zwalczania zagrożenia posiada wystarczające siły i środki, nawet w przypadku istnienia dużego rozmiaru niebezpieczeństwa, a sytuacją kryzysową, kiedy organ nie jest w stanie poradzić sobie z niecodzienną i dalece nie komfortową sytuacją dla mieszkańców danej wspólnoty. W dalszej kolejności rozróżnieniu podlega sytuacja nadzwyczajna i kryzysowa. Stan nadzwyczajny, uregulowany w rozdziale XI Konstytucji RP jest bowiem sytuacją, kiedy występują szczególnego rodzaju zagrożenia, których usunięcie jest możliwe tylko za pomocą środków o wyjątkowym (nadzwyczajnym) charakterze7. Mogą nimi być np.: zawieszenie przepisów konstytucyjnych i wprowadzenie w ich miejsce ograniczeń praw obywatelskich lub zmiana w funkcjonowaniu organów państwa. Konstytucja rozróżnia 3 rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wyjątkowy, stan wojenny, stan klęski żywiołowej. Może zostać wprowadzony tylko i wyłącznie na podstawie ustawy i rozporządzenia podanego do wiadomości publicznej, na określonym obszarze oraz na określony czas. Na podstawie wyżej poczynionej analizy, dostrzec można ubogość materialną jak i proceduralną instytucji zarządzania kryzysowego względem stanów nadzwyczajnych. Nie ma bowiem dostatecznej granicy miedzy sytuacją zwyczajną, nie ma także w przepisach prawnych 6 Tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1166 ze zm., przywoływana dalej jako: u.z.k. 7 M. Mączyński, Władze publiczne w stanach nadzwyczajnych i sytuacjach kryzysowych, [w:] P. Chmielnicki, Konstytucyjny system władz publicznych, Warszawa 2010, s. 306. 254


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

definiowanego momentu od którego obowiązywałoby zarządzanie kryzysowe i jak długo miałoby ono występować, brak jest jakichkolwiek przesłanek do ograniczenia praw obywateli, jak również reorganizacji władzy publicznej czy stanowienia prawa. Dodatkowym utrudnieniem w ustaleniu kiedy mamy do czynienia z sytuacją kryzysową będzie prawidłowa interpretacja sformułowania użytego przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 u.z.k. Mowa jest bowiem o sytuacji, która w znacznym stopniu negatywnie wpływa na poziom bezpieczeństwa osób i mienia, jak również w znaczny sposób ogranicza funkcjonowanie organów władzy publicznej. Są to nieostre pojęcia, które w zależności od posiadanych środków, wielkości miejscowości mogą być pojmowane w różny sposób. Czym innym będzie pożar zabytkowego kompleksu pałacowego w małej miejscowości, a czym innym w dużym mieście, różne będzie znaczenie tego zabytku oraz jego zniszczenie dla tych dwóch wspomnianych ośrodków, różna w końcu będzie dostępność sił i środków do usunięcia zagrożenia. Biorąc pod uwagę powyższe wyznaczniki, można przypuszczać, iż w małej miejscowości będzie to sytuacja kryzysowa, natomiast w mieście będziemy mieć do czynienia z sytuacją do opanowania zwykłymi środkami. Krytycznie należy ocenić intencje ustawodawcy, który posługując się niejednoznacznymi pojęciami, utrudnia, a nie ułatwia wprowadzenie odpowiedniego toku postępowania w sytuacjach, które wymagają natychmiastowych i zdecydowanych działań ze strony organów państwa w celu zapobieżenia, neutralizacji i przywrócenia pożądanego stanu. Podobnie jak w przypadku życia ludzkiego, tak samo nieruchomość zabytkowa bez szybkich i skutecznych reakcji na zagrożenie straci swoje dotychczasowe znaczenie i przeznaczenie. Dlatego też konieczne są pilne zmiany legislacyjne w zakresie doprecyzowania definicji legalnej sytuacji kryzysowej.

Definicja legalna zarządzania kryzysowego Wystąpienie sytuacji kryzysowej będzie wiązać się bezpośrednio z wprowadzeniem bądź też nie instytucji zarządzania kryzysowego. Na podstawie art. 2 u.z.k., zarządzaniem kryzysowym jest działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania 255


Mateusz Pisarek

bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Warto zwrócić uwagę, iż kiedykolwiek jest mowa o zarządzaniu kryzysem, mamy na myśli aktywne działanie odpowiednich organów. W przypadku zabytku nieruchomego owo działanie będzie się skupiać zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych8, na następujących elementach, planowaniu, przygotowaniu i realizacji przedsięwzięć zapobiegawczych, dokumentacyjnych, zabezpieczających, ratowniczych i konserwatorskich, mających na celu uratowanie zabytków przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub zaginięciem. Wymienione powyżej fazy zarządzania kryzysowego jak i wskazane rozporządzenie będzie przedmiotem analizy w dalszej części artykułu.

Organy odpowiedzialne za ochronę zabytków w systemie zarządzania kryzysowego Realizacja zadań z zakresu ochrony zabytków należy do wszystkich władz publicznych w Rzeczypospolitej, to jest do organów ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych9. Dotyczy to nie tylko aparatu administracji rządowej scentralizowanej, lecz także zdecentralizowanej oraz administracji zdekoncentrowanej, zarówno na szczeblu województwa, jak i na niższym szczeblu samorządu terytorialnego. Jednym słowem mówiąc – obowiązek ochrony zabytków obciąża całą administrację rządową i samorządową10. Zdanie to znajduje odzwierciedlenie w § 6 ust. 2 przytoczonego wyżej rozporządzania: organy administracji publicznej zapewniają przygotowanie i realizację przewidzianych 8 Dz.U. nr 212 poz. 2153. 9 L. Jaworski, Realizacja obowiązku ochrony zabytków przez organy administracji publicznej, [w:] Prawna ochrona dóbr kultury, T. Gardocka, J. Sobczak (wpółred.), Toruń 2009, s. 195. 10 K. Zeidler, Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007, s. 85. 256


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

działań w zakresie ochrony zabytków, na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, zgodnie z posiadaną właściwością. Pojęcie organu administracji publicznej jest zarezerwowane dla tych podmiotów, które działają za państwo bezpośrednio (organy administracji państwowej) lub za pośrednictwem samorządu (organy administracji samorządowej) i z tego tytułu mogą w określonym przez prawo zakresie korzystać z władztwa państwowego11. Przyczynia się to do zwiększenia liczby podmiotów odpowiedzialnych m.in. za ochronę nieruchomości zabytkowych, a tym samym poprawia efektywność ich działania. W tym zakresie obowiązek ochrony zabytków realizowany jest przez wyspecjalizowane w tych zadaniach podmioty: ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, w którego imieniu działa Generalny Konserwator Zabytków, wojewódzkich konserwatorów zabytków, wspieranych często przez delegatury wojewódzkich urzędów ochrony zabytków. W instytucjonalny system ochrony zabytków wpisane zostały także organy opiniodawczo-doradcze: Rada Ochrony Zabytków w stosunku do ministra kultury, Główna Komisja Konserwatorska w stosunku do Generalnego Konserwatora Zabytków oraz Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków w stosunku do wojewódzkiego konserwatora zabytków12. Oprócz wyżej wymienionych organów typowych dla ochrony zabytków, istnieją podmioty odpowiedzialne za zarządzanie kryzysowe, wyszczególnione w u.z.k. Warto choć w kilku słowach opisać każde z nich w celu zaznajomienia się z podmiotami, na których opera się cały system zarządzania kryzysowego i które muszą współpracować ze sobą oraz z organami znajdującymi się poza systemem (również organy ochrony zabytków), by skutecznie realizować powierzone zadania. Sytuacja kryzysowa, a następnie zarządzanie kryzysowe może mieć swą właściwość miejscową zarówno na poziomie szczebla centralnego jak i terytorialnego (lokalnego). Ten pierwszy tworzyć będą następujące podmioty: Zarządzanie kryzysowe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Rada Ministrów. W przypadkach niecierpiących zwłoki zarządzanie kryzysowe sprawuje minister właściwy do spraw 11 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 98. 12 L. Jaworski, Realizacja obowiązku…, s. 201–203. 257


Mateusz Pisarek

wewnętrznych, zawiadamiając niezwłocznie o swoich działaniach Prezesa Rady Ministrów. Decyzje podjęte przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych podlegają rozpatrzeniu na najbliższym posiedzeniu Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych, określa, w drodze zarządzenia, wykaz przedsięwzięć i procedur systemu zarządzania kryzysowego z uwzględnieniem zobowiązań wynikających z członkostwa w Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego oraz organy odpowiedzialne za ich uruchamianie (art. 7 ust. 1–4 u.z.k). Organem opiniodawczo-doradczym, działającym przy Radzie Ministrów, który inicjuje i koordynuje działania podejmowane w zakresie zarządzania kryzysowego, jest Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego. W skład zespołu wchodzi Prezes Rady Ministrów (przewodniczący), minister właściwy do spraw wewnętrznych, minister spraw zagranicznych, minister obrony narodowej, minister-koordynator służb specjalnych. Ustawa wymienia również ministrów oraz inne organy administracji rządowej, które mogą uczestniczyć w posiedzeniach zespołu na prawach strony (art. 8 ust. 1–3 u.z.k.). Rządowe Centrum Bezpieczeństwa jest państwową jednostką budżetową, podległą Prezesowi Rady Ministrów, obsługuje w sprawach zarządzania kryzysowego: Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego oraz ministra spraw wewnętrznych. Głównym zadaniem Centrum jest planowanie cywilne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 11 ust. 1, 2 u.z.k.). Art. 12 u.z.k., przypisuje również zadania z zakresu zarządzania kryzysowego ministrom kierującym działami administracji rządowej oraz kierownikom urzędów centralnych realizującym, zgodnie z zakresem swojej właściwości, zadania dotyczące zarządzania kryzysowego. W ramach terenowej struktury władz publicznych organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie województwa jest wojewoda, na terenie powiatu jest starosta, na terenie gminy – wójt, burmistrz, prezydent. Są to organy o odpowiedzialności ogólnej tj. organy ponoszące odpowiedzialność za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa w szczególny sposób w związku z bezpieczeństwem wewnętrznym spokojem i porządkiem publicznym. Organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie województwa jest wojewoda (art. 14 ust. 1 u.z.k.), który działa 258


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

pod kontrolą ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Organem pomocniczym w tym zakresie jest wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego (art. 14 ust. 7 u.z.k.). Ustawa o zarządzaniu kryzysowym ustanawia także wojewódzkie centra zarządzania kryzysowego, których obsługę zapewniają komórki organizacyjne właściwe w sprawach zarządzania kryzysowego w urzędach wojewódzkich (art. 16 ust. 1). Starosta zadania w zakresie zarządzania kryzysowego wykonuje przy pomocy powiatowej administracji zespolonej, jednostek organizacyjnych powiatu oraz powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego (art. 17 ust. 1, 3, 4 u.z.k.) Tworzy się, podobnie jak w województwie, tylko, że na obszarze powiatu – powiatowe centrum zarządzania kryzysowego (art. 18 ust. 1 u.z.k.). Na obszarze gminy, zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) przy pomocy komórki organizacyjnej urzędu gminy, organu pomocniczego jakim jest gminny zespół zarządzania kryzysowego (art. 19 ust. 1, 3, 4 u.z.k.). Fakultatywnie w gminie można utworzyć gminne centrum zarządzania kryzysowego o czym świadczy art. 20 ust. 2 u.z.k. Administracja publiczna na poziomie lokalnym zajmuje niezwykle istotną pozycję w systemie ochrony zabytków nieruchomych w sytuacjach kryzysowych. Przepisy prawne właśnie tym jednostkom przypisują zadania aktywnego działania w celu zapewnienia dostatecznej ochrony, a przez to przetrwania danego zabytku. Dzieje się tak ze względu na odpowiednią „bliskość” tego rodzaju władzy z wymagającymi stałego monitoringu obiektami, posiadanie informacji na temat tych nieruchomości, jak również istnienia oraz kwalifikowania potencjalnych zagrożeń. W razie nierealizowania obowiązków wynikających z przepisów bądź wykonywania ich w niezgodny z prawem sposób, władze lokalne będą ponosić odpowiedzialność polityczną, a także społeczną, co może stanowić pewnego rodzaju motywację do efektywnego działania.

Zadania ochrony zabytku nieruchomego w systemie zarządzania kryzysowego Sprawowanie odpowiedniej ochrony nad zabytkami nieruchomymi w czasie pokoju przez organy władzy publicznej pozytywnie rokuje na stworzenie spójnego systemu postępowania w przypadkach 259


Mateusz Pisarek

zagrożeń tych zabytków sytuacjami kryzysowymi. Punktem wyjścia do dalszych rozważań będzie art. 88 ust. 2 u.o.z.o.z., który to zawiera upoważnienie ustawowe dla ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do wydania rozporządzenia wykonawczego regulującego organizację i sposób ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, z uwzględnieniem zadań administracji odpowiedniego stopnia i jednostek organizacyjnych posiadających zabytki, wskazując sposób prowadzenia prac zabezpieczających. Dnia 25 sierpnia 2004 r. minister kultury wydał zatem rozporządzenie w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych. Można powiedzieć, że jest to swoisty kodeks postępowania organów władzy publicznych w sytuacjach kryzysowych. Pod pojęciem konfliktu zbrojnego na potrzeby niniejszego artykułu będziemy rozumieć takie konflikty, które nie są ani stanami nadzwyczajnymi wprowadzonymi na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej, ani sytuacjami zwyczajnymi. Interesować nas będzie konflikt zbrojny, będący sytuacją kryzysową. Problem zbrojny został także uregulowany w konwencji haskiej z 1954 r. o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego13, która została wprowadzona przez społeczność międzynarodową jako zapobieżenie zniszczeń dóbr kultury podczas działań wojennych, tak jak miało to miejsce podczas II wojny światowej. Na podstawie przywołanego rozporządzenia (§ 1 ust. 1), ochrona zabytków, na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, polega na planowaniu, przygotowaniu i realizacji przedsięwzięć zapobiegawczych, dokumentacyjnych, zabezpieczających, ratowniczych i konserwatorskich, mających na celu uratowanie zabytków przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub zaginięciem. Realizowane jest to za pomocą „4 faz działania”, od planowania ochrony do przywracania stanu pożądanego. W pierwszej kolejności rozporządzenie dotyka sytuacji bezpośrednio poprzedzającej wystąpienie zagrożenia, kryzysu. W tym czasie działania organów polegać będą na zapobieganiu i prowadzeniu prac przygotowawczych. Składa się na nie: opracowanie planów ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, 13 Dz.U. 1957 nr 46 poz. 212. 260


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

jeżeli nie zostały one opracowane wcześniej, oraz ich aktualizację, kontrole i doskonalenie stanu technicznego zabytków, instalowanie i utrzymywanie w sprawności urządzeń i systemów zabezpieczenia zabytków, w tym sygnalizacji wykrywania i alarmowania, wykonywanie ewidencji i dokumentacji zabytków podlegających ochronie, projektowanie i wykonywanie inżynieryjno-technicznych prac zabezpieczających przy zabytkach. Najważniejszym z wyżej wymienionych aktywności państwa jest opracowanie planu ochrony zabytków. Odpowiedni bowiem pomysł i jego realizacja na kanwie dokumentu planistycznego, świadczyć będą w dalszych fazach działania o wzorcu postępowania, odpowiednim przygotowaniu, zorganizowaniu, harmonizowaniu jakichkolwiek czynności ochronnych. Inaczej mówiąc, dobrze opracowany plan przyczyni się do maksymalizacji opieki nad zabytkami. Plany tworzone są przez jednostki organizacyjne posiadające zabytki (plan ochrony zabytków jednostki organizacyjnej) oraz przez poszczególne jednostki podziału administracyjnego (gminny, powiatowy, wojewódzki i krajowy plan ochrony zabytków). Plany te są integralną częścią planów obrony cywilnej i podlegają corocznej aktualizacji, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego (§ 5 rozporządzenia). Ujmują one stan zasobu podlegającego ochronie, realne zagrożenia, zamiar działania, sposób realizacji, niezbędne siły i środki oraz czas i koszty wykonania. Wymieniają także wykaz osób uprawnionych do podejmowania decyzji i kierowania ochroną oraz sposób przepływu informacji na wszystkich stopniach zarządzania. Przedmiotowe plany przygotowywane są wedle ustalonych procedur. Plan ochrony zabytków jednostki organizacyjnej opracowuje kierownik tej jednostki, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, oraz przedstawia do zatwierdzenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Gminny plan przygotowuje wójt po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym terenowym organem obrony cywilnej na obszarze powiatu. Starosta z kolei opracowuje powiatowy plan ochrony zabytków wraz z uzgodnieniem z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz właściwym terenowym organem obrony cywilnej na obszarze województwa. 261


Mateusz Pisarek

Wojewódzki dokument planistyczny przygotowuje natomiast wojewódzki konserwator zabytków w uzgodnieniu z wojewodą i Szefem Obrony Cywilnej Kraju. Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego opracowuje krajowy plan ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych. Rozporządzenie (§ 3 ust. 2) mimo trudności w przewidzeniu powstania konkretnej sytuacji kryzysowej, wymienia potencjalne zagrożenia, którymi mogą być: pożar, powódź, ulewy lub zalania z innych przyczyn, wichury, katastrofy budowlane, awarie techniczne, chemiczne, demonstracje i rozruchy uliczne, rabunek lub aktu wandalizmu, atak terrorystyczny bądź konflikt zbrojny. Kolejnym istotnym działaniem w etapie poprzedzającym zagrożenie jest dokumentacja i ewidencja chronionego zabytku. Nie tylko ze względu na cenne źródło historyczne jest godne uwagi, ale przede wszystkim dla przywrócenia stanu danej nieruchomości sprzed wystąpienia sytuacji kryzysowej, która przyczyniła się do trwałych uszkodzeń lub całkowitego zniszczenia obiektu. W dalszej kolejności rozporządzenie (§ 1 ust. 3 pkt. 5) określa możliwe czynności w ramach projektowania i wykonywania inżynieryjno-technicznych prac zabezpieczających przy zabytkach. Należą do nich: podwyższenie klasy odporności ogniowej i poprawa właściwości konstrukcyjnych, obudowa lub osłona fragmentów szczególnie wartościowych i narażonych na destrukcję, zabezpieczenia przed skutkami wybuchów, wichur, śnieżyc, powodzi lub zalania z innych przyczyn, osunięć lub zapadnięć gruntu. Rozporządzenie w przypadku tych ostatnich działań pozostawia organom wybór środków ich realizacji, nie narzucając określonych rozwiązań. Nieostro sformułowany przepis prawny może w praktyce oznaczać tylko pozorne czynności zobligowanych podmiotów, które nie będą w adekwatnym stopniu odpowiadać realnemu, zagrożeniu. Inną kwestią jest natomiast fakt, iż w przypadku powodzi, wichur itp. prawie nierealnym jest umiejętność przewidzenia zbliżającego się gwałtownego, nagłego zjawiska, a jeszcze trudniejszym zabezpieczenie przed nim zabytku nieruchomego. Można zatem stwierdzić, że rozważany przepis rozporządzenia będzie skuteczniejszy w stosunku do zabytków nieruchomych, które łatwiej można objąć ochronę zabezpieczającą przed zniszczeniem. 262


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

Faza druga dotyczy momentu narastania bezpośredniego zagrożenia. Podwyższenie gotowości obejmuje następujące czynności (§ 1 ust. 4 rozporządzenia): demontaż i ukrycie najcenniejszych detali architektonicznych i elementów wyposażenia, jeżeli nie spowoduje to ogólnej wartości zabytku, przygotowanie i rozmieszczenie znaków Konwencji o ochronie dóbr kulturalnych w razie konfliktu zbrojnego, zgodnie z Konwencją haską z 1954 r., zgromadzenie i utrzymywanie w gotowości urządzeń, sprzętu, narzędzi, opakowań, materiałów niezbędnych do wykonania prac zabezpieczających i działań ratowniczych, zorganizowanie systemu monitorowania zagrożeń, alarmowania i powiadamiania, wyznaczenie i przygotowanie zespołów ludzkich do prac zabezpieczających i działań ochronnych, zorganizowanie współdziałania właścicieli, zarządców i użytkowników zabytków, organów administracji publicznej, specjalistycznych służb, jednostek i instytucji, Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz wolontariatu. Obszerny schemat działania zaprezentowany powyżej ma na celu sprawne i skuteczne przygotowanie do ratowania nieruchomości zabytkowej. Niedocenianym elementem tej wyliczanki jest współpraca wielu podmiotów, których właściwości rzeczowe i miejscowe są różne, natomiast łączy ich cel, jakim jest ochrona (ratunek) zabytku oraz przeciwdziałanie sytuacji kryzysowej. Mówiąc inaczej, faza ta zapewnia osiągnięcie pełnej gotowości, to znaczy sprawności sił ludzkich i środków na nadejście krytycznego zdarzenia. Kolejną fazą działania organów administracji publicznej jest reagowanie, polegające na prowadzeniu akcji ratowniczych oraz udzielaniu pomocy jednostkom ratowniczo-gaśniczym działających w systemie obrony cywilnej. Ponadto etap ten realizuje dwie poprzednie fazy, a więc planowanie oraz podwyższanie gotowości, bowiem podczas trwania zagrożenia istotne jest wdrożenie przygotowanych i dobrze opracowanych wzorców zarządzania kryzysowego. Od tego elementu zależy byt danego zabytku, skala ewentualnych zniszczeń, a tym samym dalsze czynności odtwarzające stan przed kryzysowy. Reagowanie można zastąpić słowem zarządzanie, gdyż organy oraz służby są w posiadaniu narzędzi, a także wyspecjalizowanych osób, którymi należy w sprawny sposób zarządzać, by szybko i skutecznie usunąć zagrożenie i w jak najmniejszym stopniu dopuścić do zniszczeń zabytku. 263


Mateusz Pisarek

Omawiany problem zadań z zakresu ochrony zabytków nieruchomych w systemie zarządzania kryzysowego wieńczy ostatnia faza zabezpieczenia i dokumentowania. W ramach niej wykonuje się czynności zmierzające do: zabezpieczenia zabytków przed dalszą destrukcją; dokumentowanie zdarzeń, strat i podjętych działań; informowanie właściwych organów administracji publicznej, w szczególności wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz organów założycielskich o stratach, podjętych działaniach i ewentualnych potrzebach pomocy (§ 1 ust. 6 przywoływanego rozporządzenia). Rozpoczyna się dzięki temu proces naprawy i rekonstrukcji zabytków nieruchomych zniszczonych podczas sytuacji kryzysowej. Będzie to możliwe m.in. dzięki dokumentacji sporządzonej przed wystąpieniem kryzysu. Istotnym jest, aby w finansowaniu działań naprawczych aktywnie uczestniczyły podmioty zajmujące się krzewieniem kultury, bądź opieką nad zabytkami. Przyczyni się do efektywniejszego i sprawnego przywrócenia stanu pierwotnego.

Zakończenie Przeprowadzone rozważania ukazują, jakże ważnym z perspektywy ochrony zabytków nieruchomych jest odpowiednie zarządzanie kryzysowe, tym bardziej, iż coraz częściej w Polsce znajdujemy się w obliczu sytuacji kryzysowej. Nie odnosi się to tylko i wyłącznie do podejmowania czynności w chwili wystąpienia zagrożenia, lecz głównie będzie miało swoje znaczenie w działaniach prewencyjnych: projektowo-przygotowawczych. Analiza przepisów prawnych, w znaczącym stopniu rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie organizacji i sposobu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych pozwala na stworzenie schematu postępowania, wyznaczenie odpowiedzialnych organów oraz na dostateczne zdefiniowanie podstawowych pojęć ochrony zabytków w czasie kryzysu. Mimo to trzeba krytycznie spojrzeć na realizację w Polsce zadań opisanych powyżej, ze względu na dużą autonomię pozostawioną organom realizującym zadania ochrony zabytków, jak również niedostateczne określenie istotnych elementów zarządzania kryzysowego. 264


Prawna ochrona zabytku nieruchomego…

Konkludując, samo wydanie stosownych aktów wykonawczych nie ochroni zabytków nieruchomych przed niebezpieczeństwem i skutkami zdarzeń kryzysowych, potrzebne jest bowiem odpowiednie działanie szeregu odpowiedzialnych podmiotów. Wyzwaniem całego systemu ochrony zabytków, jest zmiana przepisów prawnych w taki sposób, aby były dostatecznie jasne i precyzyjne, by organy zarządzania kryzysowego mogły skuteczniej chronić dobra kultury.

*** Słowa kluczowe: zabytek nieruchomy, sytuacja kryzysowa, system zarządzania kryzysowego, ochrona zabytku Keywords: monument of property, crisis situation, crises management system, protect the monument Streszczenie: W artykule zaprezentowano instytucje prawnej ochrony zabytków ze szczególnym uwzględnieniem zabytków nieruchomych, w kontekście sytuacji przedstawionych w artykule jako kryzysowych. Ponadto artykuł definiuje system zarządzania kryzysowego czyli organy oraz procedury, które mają na celu rozpoznanie, reagowanie i usunięcie zagrożenia na zabytku nieruchomym. Abstract: The article presents the legal institutions of heritage protection with special emphasis on immovable monuments in the context of the situations described in the article as a crisis . Furthermore, the article defines crisis management system: bodies and procedures which aim to recognize , react and removal of threats to the monument fixed.

265


Rozdział XVII Maciej Jastrząb*1

PRZESTĘPCZOŚĆ PRZECIWKO D OBROM KULTURY W POLSCE W ASPEKCIE STAT YST YCZNO-KRYMINOLO GICZNYM. WYBR ANE PRZYKŁ ADY PRZESTĘPST W Wstęp Współcześnie przestępczość przeciwko dobrom kultury z pewnością jest zjawiskiem zbyt często bagatelizowanym i marginalizowanym. Jest ona jednym z wielu rodzajów przestępczości wyodrębnionym według kryterium dobra będącego przedmiotem ochrony prawnej. Zdecydowanie więcej uwagi poświęca się, tak w dyskusjach wywoływanych doniesieniami medialnymi, jak i literaturze naukowej, przestępczości skierowanej na inne dobra prawne, jak przykładowo życie, zdrowie czy porządek publiczny. Celem autora nie jest krytyka takiego zjawiska, lecz zwrócenie uwagi na powszechność problemu przestępczości przeciwko dobrom kultury, jego skalę i potencjalne zagrożenie, jakie za sobą niesie. Już na etapie określenia definicji „dobra kultury” napotyka się na poważne niejasności i kontrowersyjne utożsamianie tego pojęcia z terminami pokrewnymi. W obowiązującym systemie pojęć funkcjonują następujące określenia: „dziedzictwo kultury”, „dziedzictwo narodowe”, „dobro kultury”, „zabytek”. Z pewnością dwa pierwsze * Maciej Jastrząb – student III roku prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim, członek Sekcji Ochrony Dóbr Kultury TBSP UJ.


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

wymienione terminy zawierają w sobie pozostałe, bardziej istotne z uwagi na temat pracy pojęcia „dobro kultury” i „zabytek”. Pojęciem (terminem), które ma swoje źródło w ustawie zasadniczej, jest „dobro kultury”. Konstytucja zapewnia równy dostęp i wolność korzystania z dóbr kultury. Do 16 listopada 2003 r. w polskim porządku prawnym funkcjonowała definicja legalna „dobra kultury”. Zawarta była ona w art. 2 uchylonej ustawy o ochronie dóbr kultury1. Stanowił on, że dobrem kultury w rozumieniu ustawy jest każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Istotne jest również odwołanie do art. 4 tejże ustawy, który zdawał się utożsamiać termin „dobro kultury” z pojęciem „zabytek”. Niewątpliwie taka praktyka zasługiwała na krytykę, bowiem jak zauważa P. Dobosz pojęciem zakresowo szerszym niż „zabytek” jest termin „dobro kultury”, który zawiera w sobie nie tylko „zabytek” sensu stricto, ale i inne dobra, będące świadectwem rozwoju kulturowego społeczeństwa2. Obecnie dość powszechnie przyjmuje się, że pojęcie dobra kultury jest szersze od pojęcia zabytku. Dnia 17 listopada 2003 r. weszła w życie ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która zastąpiła dotychczasowo obowiązującą wspomnianą wyżej ustawę o ochronie dóbr kultury i praktycznie całkowicie zrezygnowała z pojęcia „dobro kultury” na rzecz terminu „zabytek”. Wydaje się, że zabieg ten słusznie mający na celu pozbycie się wątpliwości definicyjnych, nie był do końca trafny, ponieważ nie oddał różnic w definicjach obu pojęć. Przestępczość przeciwko dobrom kultury nie jest pojęciem czysto prawnym. W prawie karnym nie potraktowano odrębnie wszystkich rodzajów przestępstw, których przedmiotem byłyby dobra kultury. Zdaniem Tadeusza Rydzka3 pojęcie przestępczości przeciwko dobrom 1 Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, tekst jedn.: Dz.U. 1999 nr 98 poz. 150 ze zm. (uchylona), od dnia 4 lutego 1997 r. ustawa o ochronie dóbr kultury – tytuł zmieniony przez art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz.U. 1997 nr 5 poz. 24 ze zm.). 2 P. Dobosz, Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997, s. 78. 3 T. Rydzek, Kryminalistyczno-kryminologiczne aspekty kradzieży dóbr kultury w Polsce w latach 1946–1977, Warszawa 1986. 267


Maciej Jastrząb

kultury zostało wprowadzone przede wszystkim na użytek kryminalistyki i kryminologii, w których to naukach należy operować pewnymi kategoriami uogólnień (na podobnych zasadach funkcjonuje m.in. pojęcie przestępczości gospodarczej). W tym momencie należy więc wyprowadzić definicję tego terminu, który określić należy jako zbiór czynów ustawowo zabronionych pod groźbą kary (tak przestępstw jak i wykroczeń), popełnionych na obszarze danej jednostki terytorialnej, a skierowanych na dobra kultury.

1. Podstawy prawne ochrony dóbr kultury w Polsce Zagadnienie ochrony prawnej dóbr kultury w Polsce nie jest głównym tematem niniejszego opracowania4, jednak odwołanie do podstaw prawnych, mówiąc o szeroko rozumianej przestępczości przeciwko dobrom kultury, jest niezbędne. System ochrony dóbr kultury na gruncie prawa krajowego opiera się na kilku podstawowych aktach prawnych. Jest to Konstytucja, Kodeks karny, a także przepisy karne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami5. Jeśli chodzi o przepisy rangi konstytucyjnej, do ochrony dóbr kultury nawiązują art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP6. W Kodeksie karnym7 w rozdziale XXXV, który poświęcony został przestępstwom przeciwko mieniu, znalazł się art. 294 § 2, w którym ustanowione zostały kwalifikowane typy podstawowych przestępstw przeciwko mieniu, tj. kradzieży, przywłaszczenia, oszustwa, oszustwa komputerowego, zniszczenia lub uszkodzenia oraz paserstwa, w stosunku do dobra o szczególnym znaczeniu dla kultury. Odpowiedzialność sprawcy 4 W tym zakresie zob. K. Bienia, Karnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury, [w:] Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014, s. 25–41. 5 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tekst jedn.: Dz.U. 2014 poz. 1446 ze zm., przywoływana dalej jako: u.o.z.o.z. 6  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm. 7 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, Dz.U. 1997 nr 88 poz. 553 ze zm., przywoływany dalej jako: k.k. 268


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

z wymienionych wyżej przepisów łagodzi art. 295 § 1, który mówi o fakultatywnym nadzwyczajnym złagodzeniu kary, lub odstąpieniu od jej wymierzenia w przypadku sprawcy, który dobrowolnie naprawił szkodę lub zwrócił ją w stanie nieuszkodzonym. Na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kluczowe znaczenie mają przepisy karne zawarte w rozdziale XI tej ustawy w art. 108–120. Wprowadzenie ich do ustawy szczególnej było próbą naprawienia niedostatecznej regulacji problemu w ustawodawstwie kodeksowym. Najbardziej istotnymi przepisami dla tematu opracowania są art. 108, 109 oraz wprowadzone nowelizacją z 2006 r. art. 109a i 109b u.o.z.o.z.

2. Przestępczość przeciwko dobrom kultury 2.1. Źródła informacji o przestępczości przeciwko dobrom kultury Jak wspomniano na wstępie, ustalenie realnych rozmiarów przestępczości przeciwko dobrom kultury napotyka wiele istotnych problemów wynikających z braku przejrzystych źródeł zawierających informacje o skali zjawiska. Bezsprzecznie podstawowym źródłem informacji o przestępczości są statystyki policyjne. Od 2003 r. kryterium gromadzenia i udostępniania na oficjalnej stronie policji statystyk dotyczących przestępczości przeciwko dobrom kultury uległo modyfikacji ze względu na wejście w życie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i zastąpienie pojęcia „dobro kultury” terminem „zabytek”. Statystyki policyjne gromadzą dane na temat omawianego zjawiska od 1998 do 2011 r. Dopiero jednak od 2008 r. upublicznione zostały statystyki popełnianych przestępstw przeciwko zabytkom na podstawie art. 108 i art. 109 u.o.z.o.z. Wcześniejsze dane uwzględniają przestępstwa stwierdzone tylko na podstawie Kodeksu karnego, co prowadzi do zaniżenia obrazu skali zjawiska przestępczości przeciwko dobrom kultury w Polsce. Innymi źródłami przydatnymi tylko pomocniczo przy ustaleniu skali zjawiska przestępczości są statystyki prokuratorskie, służby celnej oraz Straży Granicznej. 269


Maciej Jastrząb

2.2. Etiologia zjawiska Mówiąc o etiologii przestępczości przeciwko dobrom kultury należy wskazać przyczyny występowania tego niekorzystnego zjawiska. Nieodłącznym elementem związanym z motywacją popełnienia przestępstwa przeciwko dobru kultury jest pasja kolekcjonerska. W wielu przypadkach pomijany jest etap zakupu czy w szerszym ujęciu legalnego nabycia, a dany przedmiot nabywany jest na drodze czynu zabronionego. Pasja kolekcjonerstwa wypływać może z różnych przesłanek, z których podstawowymi dwiema są czysta przyjemność posiadania interesującego kolekcjonera dobra kultury oraz względy ekonomiczne sprowadzające się do kalkulacji zysku, jaki można osiągnąć przez gromadzenie, a następnie sprzedaż wartościowej kolekcji. Obie przesłanki mogą występować łącznie. Przyczyny popełnienia przestępstw przeciwko dobrom kultury można podzielić na dwie grupy: przyczyny psychologiczne oraz przyczyny społeczne związane głównie z tłem ekonomicznym. Do pierwszej grupy8 zaliczyć należy chęć zemsty, jakiej dokonują np. złodzieje lub fałszerze w stosunku do skonfliktowanych z nimi kolekcjonerów, chęć rekompensaty za doznane krzywdy moralne, chęć uzyskania publicznego rozgłosu, obłędu religijnego prowadzącego w efekcie np. do zniszczenia dzieła sztuki, chorobliwe maniactwo kolekcjonerskie. Zdarzają się przypadki, kiedy chęć posiadania danego dobra kultury jest tak wielka, granicząca z obłędem czy chorobą psychiczną, że dla sprawcy czynu zabronionego nie liczą się konsekwencje swojego czynu. 21 maja 2014 r. minęło 42 lata od zniszczenia „Piety” Michała Anioła w bazylice Świętego Piotra w Rzymie. Aktu wandalizmu dokonał uderzeniami młotka 32-letni wówczas Australijczyk, który nie został postawiony w stan oskarżenia z powodu niepoczytalności w chwili dokonania przestępstwa. Natomiast przyczyny społeczne utożsamiane są przede wszystkim z czynnikami ekonomicznymi i patrzeniem na dzieła sztuki przez pryzmat wartości, przez co nie dostrzegane są ich walory artystyczne, historyczne i naukowe. Ma to szczególne znaczenie w obecnych czasach, kiedy dzieła sztuki osiągają rekordowe ceny. Dnia 4 grudnia 2014 r. padł 8 M. Trzciński, Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym, Warszawa 2010, s. 90. 270


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

w Polsce rekord ceny zapłaconej za dzieło sztuki współczesnej. Obraz Romana Opałki sprzedany został w Warszawie za ponad 2 mln zł. W historii pierwsze miejsce na liście najdrożej zlicytowanych dzieł sztuki zajmuje Tryptyk Francisa Bacona, zatytułowany „Three studies of Lucian Freud” z 1969 roku, który w dniu 12 listopada 2013 r. podczas aukcji sztuki powojennej i współczesnej w Nowym Jorku sprzedany został za 142 400 000 dolarów anonimowemu nabywcy. Innymi powodami społecznymi przestępczości przeciwko dobrom kultury są przesłanki polityczne. Nie sposób nie wspomnieć o stratach dla dóbr kultury jakie niosą za sobą konflikty zbrojne. Na terenie Polski w latach II wojny światowej skonfiskowano, zagrabiono lub spalono kilkaset tysięcy dzieł sztuki. Była to niepowetowana strata dla polskiej kultury. 2.3. Skala przestępczości Jak zaznaczono w części poświęconej źródłom informacji o przestępczości przeciwko dobrom kultury od 2004 r. m.in. pod wpływem nowo obowiązującej ustawy zmienił się system prowadzenia statystyk policyjnych9. Do 2003 r. statystyki uwzględniały głównie przestępstwa polegające na zaborze dobra kultury i tak w 2003 r. odnotowano 1140 przestępstw przeciwko dobrom kultury, w tym 614 przestępstw dokonano w celu zaboru dzieł sztuki, a 526 w celu zaboru przedmiotów kultu religijnego. Wykrywalność osiągnęła 26,3%. Głównym przedmiotem zaboru były dzieła sztuki, przede wszystkim monety (1552), rzeźby (242), obrazy (166), także starodruki (50) i kielichy (32). Najczęstszymi miejscami kradzieży były mieszkania prywatne (696), obiekty sakralne (335) oraz muzea i galerie (65). W 2004 r. stwierdzono 2238 przestępstw przeciwko zabytkom. Przyczyną prawie podwojenia liczby przestępstw stwierdzonych w porównaniu do roku wcześniejszego jest dopasowanie danych statystycznych do nowych uregulowań prawnych, które w ustawie szczególnej zastąpiły przedmiot ochrony prawnej z „dobra kultury” na „zabytek”. Tym samym rozszerzono katalog z art. 6 wspomnianej ustawy o m.in. wytwory sztuki ludowej i wytwory techniki. Rok później, w 2005 r. liczba przestępstw stwierdzonych wzrosła nieznacznie do 2247. Najczęściej 9 www.statystyka.policja.pl, dostęp: 13.2.2015. 271


Maciej Jastrząb

miejscem popełnienia przestępstwa, co jest utrzymującą się tendencją były budynki prywatne. W 2006 r. stwierdzono 1939 przestępstw przeciwko zabytkom. Rok 2007 przyniósł znaczący spadek przestępczości przeciwko zabytkom, bowiem wartość dla przestępstw stwierdzonych wyniosła 1132. W statystykach za 2008 r. wyszczególnione zostały także przestępstwa ścigane z art. 108 i art. 109 u.o.z.o.z. (71 przestępstw stwierdzonych), w sumie liczba przestępstw osiągnęła zaledwie 847. Rok później było ich 872, w tym 58 stwierdzono na podstawie przepisów karnych ustawy szczególnej. Najnowsze dane dostępnie na stronie internetowej Policji sięgają lat 2010–2011. W 2010 r. odnotowano 874 przestępstwa przeciwko zabytkom, w tym 70 na podstawie u.o.z.o.z. Tak jak w latach ubiegłych dominującym miejscem popełnienia przestępstw był budynek samodzielny lub wielorodzinny (132 przestępstwa), w zestawieniu uwzględniono również muzeum bądź galerię (13 przestępstw), kościół bądź kaplicę (15) oraz cmentarz (9). W 2011 r. liczba przestępstw przeciwko zabytkom wzrosła i wyniosła 1022, z czego 344 przestępstw popełniono na dziełach sztuki plastycznej, rzemiosła artystycznego, sztuki użytkowej, pamiątkach historycznych, numizmatach, przedmiotach upamiętniających wydarzenia historyczne, 586 przestępstw popełniono na wytworach techniki, materiałach bibliotecznych, instrumentach muzycznych oraz wytworach sztuki ludowej i rękodzieła, zaś 92 ścigane były na podstawie art. 108 i art. 109 u.o.z.o.z. Wykrywalność pierwszej kategorii przestępstw wyniosła 51,1% (2010 – 34,9%), drugiej 35,1% (2010 – 36,2%), zaś wykrywalność przestępstw ściganych z przepisów karnych u.o.z.o.z. osiągnęła 57,6% (2010 – 47,1%). Dzięki skrupulatnie prowadzonym i wydawanym przez Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zabytków publikatorów internetowych10 znane są także statystyki interesujących autora przestępstw w latach kolejnych. I tak w 2012 r. stwierdzono 1058 przestępstw, w których przedmiotem zamachy były zabytki ruchome, w tym 109 przestępstw ściganych z art. 108 i art. 109 u.o.z.o.z. Największe zagrożenie przestępstwami przeciwko zabytkom odnotowano na obszarze podległym Komendzie Stołecznej Policji (184) oraz w województwie mazowieckim (128) i województwie małopolskim (110). W 2012 r. 10 www.nimoz.pl, dostęp: 13.2.2015. 272


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

podobnie jak w latach poprzednich, przestępcy dokonywali kradzieży zabytków głównie z obiektów sakralnych i mieszkań prywatnych. Od dnia 1 stycznia 2013 r. nastąpiła zmiana w sposobie uzyskiwania przez Policję danych liczbowych dotyczących przestępczości, w tym związane z zaborem dóbr kultury. Z uwagi na odmienny sposób generowania statystyk nie należy porównywać danych z 2013 r. ze wskaźnikami z lat poprzednich. W 2013 r. zarejestrowano 1819 przestępstw stwierdzonych, w których obiektem zamachu były dobra kultury. Z ogółu tych przestępstw – 87 stanowiło przestępstwa ścigane z art. 108 i art. 109 u.o.z.o.z., 314 stanowiły kradzieże z włamaniem, a 193 kradzieże rzeczy cudzej. Wykrywalność sprawców przestępstw skierowanych na zabór dóbr kultury w 2013 r. wyniosła 38%. W 2013 r. najwyższy poziom zagrożenia przestępstwami, których przedmiotem były dobra kultury odnotowania na terenie województw: śląskiego (224), na terenie podległym KSP w Warszawie (200), dolnośląskiego (186) oraz małopolskiego (171). Najniższe zagrożenie odnotowano na terenie województw: podlaskiego (35), świętokrzyskiego (37) i opolskiego (52). Mieszkania i domy wolno stojące to obiekty, w których najczęściej dochodzi do zaboru dóbr kultury. Powodem takiego stanu rzeczy jest niezadowalający system zabezpieczeń technicznych samego obiektu, jak i dóbr kultury znajdujących się w nim. Zdecydowanie mniej przestępstw ma miejsce w galeriach i muzeach, w których regułą jest funkcjonowanie profesjonalnego monitoringu, systemu zabezpieczeń i wyspecjalizowanej ochrony. W opracowaniu celowo pominięta zostaje próba omówienia dynamiki przestępczości przeciwko dobrom kultury z uwagi na problemy w jej określeniu wynikające ze zmieniających się kryteriów gromadzenia statystyk. Polska znajduje się w ścisłej czołówce państw zagrożonych przestępczością przeciwko zabytkom11. O ile w roku 2003 r. według danych Interpolu, znajdowała się na piątym miejscu, za Francją, Niemcami, Rosją i Włochami, tak w 2004 r. i rok później znalazła się na drugim miejscu z liczbą 2247 przestępstw. Krajem najbardziej zagrożonym tego rodzaju przestępczością jest Francja, w której w 2005 r. stwierdzono 3490 przestępstw przeciwko zabytkom. Na trzecim miejscu jest Rosja (2131), 11 M. Trzciński, Przestępczość przeciwko…, s. 176. 273


Maciej Jastrząb

zaś kolejne zajmują Niemcy (1830) i Włochy (1202). Pamiętać należy jednak, że dane te wynikają nie tylko z faktycznej liczby przestępstw, ale także z wewnętrznego sposobu uregulowania prawnego problemu tego rodzaju przestępczości w poszczególnych krajach. 2.4. Najczęstsze formy przestępczości przeciwko dobrom kultury 2.4.1. Kradzież Kradzież i kradzież z włamaniem są jednymi z najczęściej popełnianych przestępstw w ogóle (32%). Podobnie rzecz się ma z przestępstwami przeciwko dobrom kultury. Aż 95% z nich stanowi właśnie kradzież i nielegalny wywóz zabytków za granicę12. Kradzież stypizowana w art. 278 k.k. jest przestępstwem kierunkowym, a więc można popełnić je wyłącznie w zamiarze bezpośrednim, podobnie jak jej kwalifikowaną formę, a więc kradzież z włamaniem. Wspomnieć należy także o inny rodzajach przestępstw przeciwko mieniu zawartych w XXXV rozdziale k.k., mianowicie rozboju (art. 280 k.k.), kradzieży z włamaniem (art. 281 k.k.), wymuszeniu rozbójniczym (art. 282 k.k.), które mają znaczenie w analizie przestępczości przeciwko dobrom kultury, jednak są one znacznie mniej powszechne. Najczęściej do przestępstw kradzieży i kradzieży z włamaniem dochodzi w budynkach prywatnych i obiektach sakralnych. Przestępstwa w miejscach kultu religijnego są skierowane w znacznej mierze na zabór przedmiotów rzemiosła artystycznego (kielichy, monstrancje, relikwiarze, sukienki obrazowe, rzeźby), zaś w wielu przypadkach główną motywacją złodziei jest kruszec, z którego wykonane są przedmioty. Obiekty sakralne są więc najbardziej zagrożone tego typu przestępczością. Główną przyczyną jest to, że mimo rozwoju wielu technologii są one nadal bardzo słabo chronione. W zdecydowanej większości z nich brak jest podstawowego systemu alarmowego, zaś budynki często są drewniane, co stanowi spore ułatwienie dla potencjalnego złodzieja. Co więcej mogą znajdować się na peryferiach, miejscach rzadko uczęszczanych. Kolejną specyfiką kradzieży w obiektach sakralnych jest to, iż przeważnie zaginięcie danego dobra 12  Ibidem, s. 97. 274


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

kultury jest początkowo niezauważane, ponieważ znajdujące się wewnątrz dzieła sztuki i zabytki nie zawsze są inwentaryzowane. Problemem jest również to, że przestępstwa te rzadko są zgłaszane odpowiednim służbom. Jednym z wielu przykładów kradzieży w budynkach sakralnych była kradzież dokonana w nocy 10 października 2010 r., kiedy to z kościoła pw. św. Anny w Konotopie skradziono dwa portrety epitafijne Anny Marii i Zygmunta Władysława von Kottwitza, pochodzące z ok. 1713 r. Do tej pory nadal nie znaleziono sprawcy przestępstwa. 24 stycznia 2013 r. w biały dzień skradziono z bocznej ściany poznańskiego kościoła farnego obraz „Epitafium Biskupa Józefa Pawłowskiego”13. Sprawcę przestępstwa ujęto i usłyszał zarzut dokonania przestępstwa kradzieży dobra o szczególnym znaczeniu dla kultury. Drugim równie podatnym na kradzież dóbr kultury miejscem jest budynek prywatny. Najczęściej przedmiotem kradzieży w tym przypadku są monety (552 w 2003 r., 232 w 2002 r.) oraz obrazy (124 w 2003 r., 535 w 2002 r.). Przedmioty te pochodzą przede wszystkim z prywatnych kolekcji. Liczba tego typu przestępstw na przestrzeni lat maleje. Głośnym przypadkiem kradzieży z domu prywatnego była sprawa kradzieży z domu zmarłego dzień wcześniej znanego malarza Jerzego Nowosielskiego14. Do zdarzenia doszło 22 lutego 2011 r. w Krakowie. Z domu zniknęło kilkanaście obrazów i ikon autorstwa malarza, wiszący zegar i statuetki nagród o łącznej wartości co najmniej 316 tys. zł. Sprawca skazany został przez krakowski sąd na 4,5 roku pozbawienia wolności. Innym wartym przytoczenia przykładem jest kradzież z włamaniem dokonana w lipcu 2007 r. na znanym krakowskim numizmatyku15. Łupem złodziei padła jedna z największych prywatnych kolekcji numizmatycznych w Polsce gromadzona przez ponad 40 lat o wartości ok. 2,5 miliona złotych. Stosunkowo niewielki odsetek wszystkich kradzieży dóbr kultury dokonywany jest w muzeach i galeriach. Wynika to przede wszystkim 13 http://wiadomosci.onet.pl/poznan/poznanska-fara-okradziona-zniknal-cenny-obraz/zyg3k, dostęp: 13.02.15. 14 http://gazetakrakowska.pl/artykul/531703,haczyk-skazany-za-kradziez-dzielnowosielskiego,id,t.html, dostęp: 13.2.2015. 15 http://e-numizmatyka.pl/phpBB2/viewtopic.php?t=23452&sid=9b67a89fde421dfbe5e506a2f14d48ad, dostęp: 13.2.2015. 275


Maciej Jastrząb

z tego, że są to najlepiej zabezpieczone obiekty, choć nadal zauważa się w tej kwestii ogromne zaniedbania o czym wspomniano niżej. W 2003 r. z muzeów i galerii skradziono 1000 monet, 45 starodruków, 11 obrazów, 5 rzeźb i 3 meble. Ze statystyk wynika, że to właśnie monety, starodruki i obrazy są najbardziej zagrożone. Największej w polskich historii muzealnictwa kradzieży określanej jako „kradzież stulecia” poświęcić należy odrębny akapit. Przestępstwa dokonano w niedzielę 17 września 2000 r. w Muzeum Narodowym w Poznaniu na słynnym obrazie Claude’a Moneta „Plaża w Pourville”16. Było ono dokładnie zaplanowane i polegało na podmienieniu oryginalnego dzieła wartego ponad milion dolarów na marną kopię kupioną przez złodzieja za kilkaset złotych. Cały proceder polegał na precyzyjnym wycięciu z ram obrazu za pomocą nożyka do glazury. Następnie przez niemal 10 lat dzieło było przechowywane przez sprawcę za szafą w domu jego rodziców. W ręce policji dostał się zupełnie przypadkowo za zaległości w płaceniu alimentów. Sąd okręgowy skazał sprawcę na trzy lata więzienia uwzględniając, iż nie działał z niskich pobudek, bowiem jak sam wyjawił ukradł obraz z powodu miłości do sztuki. W 2009 r. Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła raport17 dotyczący bezpieczeństwa zbiorów muzealnych. W niemal wszystkich skontrolowanych placówkach stwierdzono nieprawidłowości takie jak: niewłaściwe prowadzenie ksiąg inwentarzowych (np. w Muzeum Narodowym w Warszawie nie wpisano blisko 59 tys. monet i medali), kart ewidencyjnych oraz protokołów przenoszenia muzealiów. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła także zabezpieczenie zbiorów muzealnych, co wynika z tego, że w co drugim skontrolowanym muzeum stwierdzono uchybienia w ochronie i przechowywaniu zabytków. Wszystkie wymienione zaniedbania mogą w znaczący sposób ułatwiać popełnienie przestępstwa. Narodowy Instytut Muzealnictwa i Ochrony Zabytków prowadzi Krajowy wykaz zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę 16 http://kultura.newsweek.pl/monet-odnaleziony-w-szafie,62418,1,1.html, dostęp: 13.0.2015. 17 http://nik.gov.pl/aktualnosci/nauka-i-kultura/nik-o-muzeach.html,dostęp: 13.2.2015. 276


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

niezgodnie z prawem. Ma on służyć Policji, Służbie Celnej i Straży Granicznej do prowadzenia poszukiwań i identyfikacji utraconych dóbr kultury. Jako baza ogólnie dostępna daje również innym osobom możliwość sprawdzenia, czy dany przedmiot nie jest poszukiwany. Jest to jeden z podstawowych instrumentów ochrony dóbr kultury przed kradzieżą mający prewencyjnie odstraszać potencjalnych przestępców, a także znacząco ułatwić odnalezienie zabytku. Najcenniejszymi dziełami sztuki znajdującymi się aktualnie w wykazie są m.in. utracony w 1973 r. obraz Petera Rubensa „Zdjęcie z krzyża”, skradziony w 1974 r. obraz Petera Breugela „Kobieta przenosząca żar”, czy skradziony w 1998 r. z Biblioteki PAN w Krakowie pierwodruk pracy Mikołaja Kopernika „O obrotach sfer niebieskich” (Śledztwo trwało od 1998 r., sprawcy nie ujęto, w 2013 r. czyn uległ przedawnieniu). 2.4.2. Wandalizm Mianem wandalizmu określa się zniszczenie lub uszkodzenie rzeczy cudzej. Czyn ten stypizowano w art. 288 § 1 k. k. zakazującym niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatną do użytku rzecz cudzą. Sankcją za niestosowanie się do dyspozycji tej normy jest kara pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Pamiętać należy jednak, podobnie jak w przypadku kradzieży i kradzieży z włamaniem, o zaostrzeniu karalności na podstawie art. 294 § 2 w związku z art. 294 § 1 k.k. jeśli przedmiotem przestępstwa jest dobro o szczególnym znaczeniu dla kultury, do kary pozbawienia wolności od roku do lat 10. Umyślne przestępstwo niszczenia lub uszkadzania zabytku znalazło także swoje umocowanie w art. 108 § 1 u.o.z.o.z. o treści: Kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Wydaje się za stosowane przyjąć, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 288 § 1 k.k. Należy uznać za celowe złagodzenie sankcji w u.o.z.o.z., gdyż nie każdy zabytek w rozumieniu ustawy szczególnej jest dobrem o szczególnym znaczeniu dla kultury, co implikuje, że każdą sytuację należy rozpatrywać oddzielnie. W paragrafie drugim art. 108 strona podmiotowa czynu została zmodyfikowana o znamię nieumyślności, co ma wpływ na złagodzenie sankcji. Występujące w obu przepisach znamię „zniszczenia”, należy

277


Maciej Jastrząb

rozumieć jako „uszkodzenie, po którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe”. Niszczenie jest najpoważniejszym przestępstwem przeciwko dobrom kultury w takim sensie, że zazwyczaj, co wynika także z przywołanej wyżej definicji „niszczenia”, jest procesem nieodwracalnym, dlatego też społeczna szkodliwość tego typu czynów jest bardzo znaczna. Akty wandalizmu mogą dotyczyć zarówno ruchomych dóbr kultury m.in. obrazów, rzeźb lub nieruchomości jak cmentarze czy kościoły. Przestępstwo niszczenia dóbr kultury może przybrać różne formy. Podstawową z nich, jednak nie aż tak często występującą jest zwyczajny akt wandalizmu. Często przyjąć ona może charakter „występku chuligańskiego” z art. 115 § 21 k.k. Z przestępstwem tym mamy do czynienia również jako konsekwencję popełnionej wcześniej kradzieży, której skutkiem może być zniszczenie dobra skradzionego lub dobra, które tworzy wraz z dobrem skradzionym całość np. zniszczenie zabytkowej ramy przy kradzieży obrazu. Trzecią, wartą przywołania formą, jest zniszczenie dobra kultury, ale kiedy sprawca działał nieumyślnie. Do uszkodzenia zabytku może dojść przy prowadzeniu prac modernizacyjno-budowlanych, kiedy dobra kultury znajdujące się w obszarze objętym pracami nie zostały należycie zabezpieczone, a także podczas prac związanych z inwentaryzacją czy renowacją w muzeach. Głośny przypadek aktu wandalizmu miał miejsce 20 grudnia 2008 r.18 22-letni mieszkaniec Bochni oblał benzyną a następnie podpalił drewnianą konstrukcję zabytkowej dzwonnicy znajdującej się przy świątyni ufundowanej w 1340 r. przez króla Kazimierza Wielkiego w Łapczycy. Skutkiem pożaru było doszczętne zniszczenie budynku dzwonnicy, a także znajdującego się w niej gotyckiego dzwonu, który podczas pożaru całkowicie się stopił. Sąd Rejonowy w Bochni skazał podpalacza na trzy lata pozbawienia wolności, biorąc pod uwagę opinię psychiatrów, którzy stwierdzili, że sprawcę cechują zaburzenia osobowości. Sam skazany nie potrafił odpowiedzieć na pytanie, dlaczego dopuścił się zniszczenia historycznego zabytku. 18 www.bochnianin.pl/n/wiadomosci/6422/3_lata_wiezienia_dla_podpalacza_ dzwonnicy, dostęp: 13.2.2015.

278


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

Innym przykładem19 skazania za zniszczenie zabytku jest casus byłego właściciela przędzalni w Mysłakowicach, który w 2014 r. wyburzył XIX-wieczny budynek bez stosownych zezwoleń, wiedzy urzędników i mimo protestów konserwatora zabytków. Zakłady lniarskie „Orzeł” ufundowane w 1839 r. przez władcę Prus Fryderyka Wilhelma II określane były jako perła architektury przemysłowej na skalę europejską. Sam właściciel, działający bez poszanowania dla dobra kultury o niebagatelnej wartości, dokonał rozbiórki budynku, gdyż jak sam twierdził groził on zawaleniem. Jeleniogórski sąd skazał mężczyznę na 2 lata pozbawienia wolności w zawieszeniu na lat 5 oraz wymierzył karę grzywny w wysokości 80 tys. złotych. 2.4.3. Fałszerstwo Przestępstwo fałszerstwa zabytku jest stypizowane w art. 109a i art. 109b u.o.z.o.z. Przepisy te wprowadzono do ustawy nowelizacją z 2006 r. Przywołany art. 109a stanowi: Kto podrabia lub przerabia zabytek w celu użycia go w obrocie zabytkami, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności, albo pozbawienia wolności do lat 2. Jak wynika z przywołanego przepisu, przestępstwo fałszerstwa może przybrać dwie odmiany, tak podrobienia w celu użycia w obrocie zabytkami, jak i przerobienia w celu użycia w obrocie zabytkami. Przestępstwo to jest typem powszechnym, materialnym20 i może być dokonane tylko przez działanie. W doktrynie podrobienie zabytku rozumiane jest jako wykonanie przedmiotu polegające na zachowaniu pozorów, że został wykonany przez faktycznego jego autora21. Druga odmiana tego przestępstwa, a więc przerobienie, określane jest w doktrynie jako przetworzenie istniejącego już autentycznego zabytku w taki sposób, że będzie on uchodził za inny zabytek niż ten, którym jest w istocie, 19 www.tvn24.pl/wroclaw,44/2-lata-wiezienia-za-nielegalne-wyburzenie-xix-wie cznej-przedzalni-wyrok-razaco-surowy,494370.html, dostęp: 13.2.2015. 20 B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014, s. 72. 21 W. Kotowski, B. Kurzępa, Przestępstwa pozakodeksowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 612.

279


Maciej Jastrząb

albo w ogóle nie będzie uchodził za zabytek22 . Wydaje się, że poziom fałszerstwa (określony stopień perfekcji w działaniu sprawcy-fałszerza) ma wpływ na odpowiedzialność karną. W tym wypadku trzeba odwołać się do orzecznictwa i literatury dotyczącej przestępstwa stypizowanego w art. 310 k.k. odnoszącego się do fałszerstwa pieniądza lub innego środka płatniczego. Dominującym zdaniem doktryny nie spełnia warunków karalności falsyfikat (przerobiony lub podrobiony pieniądz lub dokument), którego nieprawdziwość jest tak oczywista, widoczna na pierwszy rzut oka, że przeciętny człowiek w normalnych warunkach nie mógł go wziąć za autentyczny23. W art. 109a u.o.z.o.z. nie ma mowy o konieczności osiągnięcia określonego poziomu fałszerstwa, jednak nie można wykluczyć, iż w niektórych przypadkach przestępstwo fałszerstwa może przybrać postać usiłowania nieudolnego określonego w art. 13 § 2 k.k. Przestępstwo fałszerstwa jest przestępstwem umyślnym, a więc podrobienie bądź przerobienie zabytku bez celu użycia go w obrocie zabytkami np. w zamiarze dołączenia go do własnej kolekcji nie wypełnia dyspozycji tego przepisu. Nie popełnia przestępstwa z art. 109a również osoba, która dopiero po zakończeniu czynności podrabiania/ przerabiania postanowiła zabytek wykorzystać w obrocie zabytkami, bowiem cel musi powstać u sprawcy przed podjęciem tych czynności24. Art. 109b stanowi kto rzecz ruchomą zbywa jako zabytek ruchomy albo zbywa zabytek jako inny zabytek, wiedząc, że są one podrobione lub przerobione podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Jeżeli przedmiot przestępstwa będzie dzieło sztuki niebędące zabytkiem w rozumieniu u.o.z.o.z., zastosowanie znajdzie art. 286 k.k. typizujący przestępstwo oszustwa. Warto przy tym wspomnieć o sankcji grożącej za to przestępstwo, która jest zdecydowanie wyższa i wynosi od 6 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności. Fałszerstwo dóbr kultury, zwłaszcza obrazów, posiada długą tradycję sięgającą czasów starożytnych. Jednym z głośnym przykładów 22 A. Szczekala, Fałszerstwa dzieł sztuki. Zagadnienia prawnokarne, Warszawa 2012, s. 118. 23 A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 638. 24 B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków…, s. 81. 280


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

jest historia jednego z najzdolniejszych fałszerzy XX w. Hansa van Meegerena. Specjalizował się on w podrabianiu dzieł Jana Vermeera. Fałszerz w swojej pracy wykorzystał nawet farby sporządzone według receptury mistrza. Rzeczoznawcy zgodnie stwierdzili, że obrazy są autentyczne. Do prawdy doprowadziło dopiero ujawnienie prawdy przez samego Meegerena. Zjawisko fałszowania dóbr kultury w Polsce występuje incydentalnie. Jednym z przedmiotów tego przestępstwa stały się obrazy. Przestępstwa te cechuje niewielka wykrywalność, bowiem zdarza się, że osoby, który nabyły falsyfikat z powodu wstydu nie dokonują zgłoszenia przestępstwa. Najczęstszą motywacją sprawców przestępstw fałszerstwa jest oczywiście chęć osiągnięcia zysku. Jeśli chodzi o różnice między fałszerstwami malarstwa na rynku światowym a krajowym to podstawową kwestią jest wybór nazwisk fałszowanych artystów25. Krajowi fałszerze wybierają raczej autorów, których rzekomo oryginalne prace wahają się w przedziale średnich cen na rynku m.in. Nikifor, Maja Berezowska, Jerzy Kossak, Erno Erba. Niezwykle rzadko zdarza się by podrabiane były prace najbardziej znanych polskich malarzy. Osoby trudniące się tym procederem zdają sobie sprawę, że sprzedaż po okazyjnej cenie dzieła wybitnego artysty wzbudziłoby wiele podejrzeń. Najbardziej podatnymi na wiktymizację są osoby zaczynające przygodę z kolekcjonerstwem dzieł sztuki, często kierujące się snobizmem, a jednocześnie nie mające wyrobienia plastycznego i doświadczenia. Zdaniem wielu ekspertów sfałszowane obrazy nierzadko są nabywane również przez muzea. Warto w tym miejscu przytoczyć sprawę obrazu Leona Wyczółkowskiego „Rybak z siecią”, który w 2007 r. zakupiło od prywatnego właściciela Muzeum Narodowe w Gdańsku. Od momentu zakupu dzieło wzbudzało wiele kontrowersji, a wielu ekspertów poddawało w wątpliwość jego autentyczność. Głównym argumentem, jaki wysuwali był fakt, że użyty w obrazie pigment tzw. biel tytanowa weszła do użytku już po śmierci Wyczółkowskiego. Śledztwo 25 S. Bołdok, Kogo i dlaczego opłaca się fałszować na rynku malarstwa? Tekst wygłoszony podczas seminarium: Problematyka autentyczności dzieł sztuki na polskim rynku, 2010. Opublikowany także w: Problematyka autentyczności dzieł sztuki na polskim rynku. Teoria – praktyka – prawo, Warszawa 2012, 35–43 (dostępny także: http://issuu.com/nimoz/docs/problematyka_autentyczno__ci_dzie__). 281


Maciej Jastrząb

dotyczące tego, czy osoba sprzedająca obraz mogła dopuścić się przestępstwa fałszerstwa zostało umorzone, dlatego że dyrekcja Muzeum uznała dzieło za autentyczne. Wykryciu i zapobieganiu przestępstwa fałszerstwa dzieł sztuki mają służyć ekspertyzy potwierdzające lub negujące autentyczność dzieła. Zdaniem M. Trzcińskiego postulatem de lege ferenda jest unormowanie sytuacji prawnej ekspertów sztuki, których zawód oraz kwalifikacje nie są obecnie uregulowane. Mogłoby to znacząco zmniejszyć skalę zjawiska fałszerstwa dzieł sztuki. 2.4.4. Wywóz za granicę bez zezwolenia Kolejnym, jednym z najczęściej popełnianych przestępstw przeciwko dobrom kultury jest ich nielegalny wywóz z kraju. Przepisem typizującym ten czyn zabroniony jest art. 109 ust. 1 u.o.z.o.z. Stanowi on iż kto bez pozwolenia wywozi zabytek za granicę lub po wywiezieniu go za granicę nie sprowadza do kraju w okresie ważności pozwolenia, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Przestępstwo de facto przybrać może dwie odmiany: tak nielegalnego wywozu z kraju, jak i niesprowadzenia zabytku z zagranicy, jeśli wywieziony został na podstawie pozwolenia. A contrario czynu zabronionego nie stanowi wywóz zabytków, które nie wymagają pozwolenia, a więc nieznajdujących się w katalogu z art. 59 u.o.z.o.z. Warto zauważyć iż przestępstwo to można popełnić tylko umyślnie. Gdy sprawca działa nieumyślnie zastosowanie znajdzie art. 109 ust. 2 u.o.z.o.z. o złagodzonych sankcjach. Organami odpowiedzialnymi za przeciwdziałanie wywozowi zabytków za granicę są według art. 23 ust. 2 wojewódzki konserwator zabytków, organy Policji, Straży Granicznej i administracji celnej. Skala zjawiska przestępczości polegającej na nielegalnym wywozie dóbr kultury z Polski oraz niesprowadzeniu ich w okresie ważności pozwolenia, jest stosunkowo duża. Jest to drugie, po kradzieży, najczęściej popełniane przestępstwo, którego przedmiotem są dobra kultury. W latach 1946–197726 odnotowano 1288 takich czynów, zaś wysokość strat oszacowano na blisko 32 mln złotych. Niestety w literaturze brak informacji zawierających aktualne dane. Na skalę zjawiska tego 26 T. Rydzek, Kryminalistyczno-kryminologiczne aspekty…, s. 35–36. 282


Przestępczość przeciwko dobrom kultury w Polsce…

przestępstwa wpływ miało przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. oraz znalezienie się w Strefie Schengen w grudniu 2007 r., czego konsekwencją było zniesienie kontroli granicznych na granicach państw członkowskich. Obecnie sprawy dotyczące wywozu zabytków bez pozwolenia są ujawniane przede wszystkim w urzędach pocztowych (49%), a także w transporcie lotniczym (26%) oraz drogowym (25%). W 2006 r. najczęściej próbowano wywieźć zabytek przez granicę zachodnią (72 przypadki) oraz południową (16 przypadków), zaś próby wywiezienia zabytku przez granicę wschodnią i północną były incydentalne (odpowiednio 6 i 3 przypadki)27. Warto także dodać, że Polska często staje się terytorium tranzytowym w transporcie skradzionych zabytków. Oczywiście, główną motywacją sprawców tego przestępstwa jest chęć osiągnięcia korzyści majątkowej.

Zakończenie Celem niniejszych rozważań było omówienie tematyki przestępczości przeciwko dobrom kultury, w tym scharakteryzowanie tego zjawiska, próba oszacowania jego rozmiarów i przybliżenie najczęściej występujących odmian przestępstw przeciwko dobrom kultury. Z pewnością podkreślić należy, że polski system prawny posiada skuteczne narzędzia w postaci istniejących przepisów do przeciwstawienia się temu niekorzystnemu zjawisku, biorąc pod uwagę przede wszystkim Kodeks karny oraz przepisy karne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trzeba wskazać, że przestępstwa, których przedmiotem są dobra kultura zdarzają się zdecydowanie częściej nie mogłoby się to wydawać i mają niebagatelny wpływ na polskie dziedzictwo narodowe, bowiem często są to czyny nieodwracalne, których skutkiem jest całkowite unicestwienie dobra kultury. Zamiarem autora nie było wskazanie sposobów na ochronę dóbr kultury przed przestępczością. Na ten temat powstało wiele publikacji dotyczących m.in. międzynarodowych sposobów ochrony prawnej dóbr kultury, czy prawnych aspektów funkcjonowania muzeów. Często jednak zdarza się, że pewne postulaty dotyczące sposób ochrony dóbr kultury istnieją tylko w teorii. Do przestępstw skierowanych 27 M. Trzciński, Przestępczość przeciwko…, s. 111. 283


Maciej Jastrząb

na dobra kultury dochodzi równie często z powodu zwykłego niedbalstwa lub lekkomyślności jak w przypadku aktów wandalizmu. Z pewnością koniecznym elementem dla sprawnej i skutecznej ochrony dóbr kultury jest ludzka świadomość i brak społecznego przyzwolenia dla niszczenia polskiego dziedzictwa narodowego.

*** Słowa kluczowe: przestępczość, statystyki, dobra kultury, zabytki, dzieła sztuki Keywords: delinquency, statistics, cultural goods, monuments, work of art Abstrakt: Artykuł ma na celu ukazanie przestępczości przeciwko dobrom kultury jako rodzaju przestępczości i poważnego problemu dla współczesnego świata. Autor wykorzystuje wiele autentycznych przykładów przestępstw by pokazać jak znaczące czyny zabronione popełniane są obecnie. Ponadto wykorzystuje policyjne statystyki by oszacować skalę i dynamikę przestępczości. Wreszcie, autor wskazuje sposoby mające na celu zapobieganie popełnianiu tego typu przestępstw. Abstract: The following artictle is to define deliquency against cultural goods as a kind of crime and a serious problem for contemporary world. The author utilizes many examples of authentic offences to appear how significant crimes are commited nowadays. Police statistics are exploited to estimate scale and dynamics of deliquency. Finally, author leads the ways how to prevent offenses.

284


BIBLIO GR AFIA WYKORZYSTANEJ LITER ATURY NAUKOWEJ oprac. Piotr Dobosz, Michał Adamus ȆȆAntoniak P., Cherka M., Formy i sposób ochrony zabytków, [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, Warszawa 2010. ȆȆAntoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Komentarz do art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, red. M. Cherka, LEX, 2010, dostęp: 1.9.2015. ȆȆArszyński M., Kilka refleksji na marginesie dotychczasowych prac i dyskusji nad projektami nowej polskiej ustawy o ochronie dóbr kultury, [w:] Księga dedykowana prof. Janowi Tajchmanowi. Conservatio est aeterna creatio, red. J. Krawczyk, Toruń 1999. ȆȆBaj A., Tajemnica zawodowa radcy prawnego w procesie karnym, „Radca Prawny”, nr 5/2007. ȆȆBanaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009. ȆȆBanaszak B., Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004. ȆȆBanaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012. ȆȆBąkowski T., Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007. ȆȆBąkowski T., Udział wojewódzkiego konserwatora zabytków w procesie inwestycyjno-budowlanym oraz w innych postępowaniach związanych ze zmianą przeznaczenia lub zagospodarowania nieruchomości, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014. ȆȆBąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004.


ȆȆBiałynicka-Birula J., Ochrona narodowych dóbr kultury przed wywozem w krajach Wspólnoty Europejskiej, Kraków 2007. ȆȆBiałynicka-Birula J., Przepływy dzieł sztuki między Polską a krajami Unii Europejskiej, Gospodarka Narodowa. ȆȆBiałynicka-Birula J., Rynek dzieł sztuki w Polsce. Aspekty prawno-ekonomiczne. Raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako jeden z Raportów o Stanie Kultury, http://www.kongreskultury.pl/, dostęp: 10.3.2015. ȆȆBienia K., Karnoprawne aspekty ochrony dóbr kultury, [w:] Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014. ȆȆBierć A. Zarys prawa prywatnego – część ogólna, Warszawa 2012. ȆȆBiernat S., Problemy prawne sprawiedliwego rozdziału dóbr przez państwo, Kraków 1985. ȆȆBieżanek R., Symonides J., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005. ȆȆBoć J., Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985. ȆȆBöhm A., Dobosz P., Jaskanis P., Purchla J., Szmygin B., Raport na temat funkcjonowania systemu ochrony dziedzictwa kulturowego w Polsce po roku 1989, pod redakcją Jacka Purchli, Raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako jeden z Raportów o Stanie Kultury, http://www.kongreskultury.pl/, dostęp: 10.3.2015. ȆȆBöhm A., Łuczyńska-Bruzda M., Środulska-Wielgus J., Wielgus K., Forczek-Brataniec U., K. Stokłosa, Skrzyńska A., przy współpracy, konsultacji, oraz w oparciu o materiały opracowane przez: P. Dobosza, J. Korzenia, R. Marcinka, K. Piotrowską-Nosek, Zasady tworzenia parku kulturowego, zarządzania nim oraz sporządzania planu ochrony. Materiały instruktażowe dla gminnych samorządów terytorialnych, autorów planów ochrony, wojewódzkich i samorządowych konserwatorów zabytków, Kraków, sierpień 2005, http://www.nid.pl/pl/Informacje_ogolne/Zabytki_w_Polsce/Parki_kulturowe/Zasady%20tworzenia%20Parku%20Kulturowego,%20zarz%C4%85dzania%20nim%20 oraz%20sporz%C4%85dzania%20planu%20jego%20ochrony.pdf, dostęp: 1.9.2015. 286


ȆȆBołdok S., Kogo i dlaczego opłaca się fałszować na rynku malarstwa. Tekst wygłoszony podczas seminarium: Problematyka autentyczności dzieł sztuki na polskim rynku, 2010. Opublikowany także w: Problematyka autentyczności dzieł sztuki na polskim rynku. Teoria – praktyka – prawo, Warszawa 2012, 35–43 (dostępny także: http://issuu.com/ nimoz/docs/problematyka_autentyczno__ci_dzie__). ȆȆBrocławik K., Czajka M., Prawnokarne aspekty ochrony tajemnicy zawodowej radcy prawnego, cz. II. Zagadnienia procesowe, „Radca Prawny”, nr 4/2001. ȆȆCherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F. M., Wąsowski K. A., Ustawa o ochronie zabytków nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010. ȆȆCherka M. (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2010. ȆȆChmielnicki P. (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013. ȆȆChmielnicki P., Efektywność prawnego determinowania relacji pomiędzy wojewódzkim konserwatorem zabytków a organami gminy. Wybrane zagadnienia, [w:] Dziedzictwo, dobra kultury, zabytki, ochrona i opieka w prawie, P. Dobosz, K. Szepelak, W Górny (współred. nauk.), Kraków 2015. ȆȆCieślak Z., Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Z. Cieślak, I.  Lipowicz, Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 2000. ȆȆComplak K., [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998. ȆȆComplak K., Normy pierwszego rozdziału Konstytucji RP, Wrocław 2007. ȆȆCzerlunczakiewicz K., In medio stat Vitus. Wybrane zagadnienia nowoczesnej opieki nad zabytkami, „ARTykuły. Magazyn studentów historii sztuki KUL” 2010, nr 4. ȆȆDaranowski P., Połatyńska J., Prawo międzynarodowe publiczne. Wybór orzecznictwa, Warszawa 2011. ȆȆDąbrowska P., Gromnicka E., Gruszczyński Ł., Nowak B., Pudło A., Swoboda przepływu towarów w unijnym rynku wewnętrznym, [w:] Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2011. 287


ȆȆDesa Unicum Sp. z o.o., Aukcja Sztuki Dawnej, Warszawa 2014. ȆȆDmowski S., Rudnicki S., Komentarz do kodeksu cywilnego księga pierwsza część ogólna, Warszawa 2006. ȆȆDobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. ȆȆDobosz P., Imponderabilia publiczne w obrębie wartości prawa administracyjnego, [w:] Wartości w prawie administracyjnym, V Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015. ȆȆDobosz P., Koncepcja Listy Skarbów Dziedzictwa w systemie prawa ochrony zabytków w Polsce, [w:] Kultura w praktyce. Zagadnienia prawne, t. 2, Wokół problematyki prawnej ochrony zabytków i rynku sztuki, A. Jagielska-Burduk, W. Szafrański (współred.), Poznań 2013. ȆȆDobosz P., Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012. ȆȆDobosz P., Prawne aspekty ochrony funkcji zabytków nieruchomych, OZ nr 1/196/1997. ȆȆDobosz P., Sprawiedliwość międzypokoleniowa w prawie administracyjnym, [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, M. Stahl, M. Kasiński, K. Wlaźlak (współred. nauk.), Warszawa 2015. ȆȆDobosz P., Systemy prawne ochrony zabytków z perspektywy teorii prawa administracyjnego. Legal systems govering the protection of monuments in view of the theory of administrative law, Kraków 2015. ȆȆDrela M., Decyzja o zabezpieczeniu zabytku nieruchomego w formie ustanowienia czasowego zajęcia jako narzędzie służące zapobieganiu dewastacji zabytków, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014. ȆȆDrela M., Definicja zabytku nieruchomego w prawie polskim i francuskim, „Ochrona Zabytków” 2008, nr 1. ȆȆDrela M., Własność zabytków, Warszawa 2006. ȆȆDudziak S., Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, „Samorząd Terytorialny”, nr 3/2012. 288


ȆȆDuniewska Z., W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne, [w:] Między tradycją, a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009. ȆȆDzikowska E., Artyści mówią – wywiady z mistrzami malarstwa, Warszawa 2011. ȆȆErnst U., Rachwał A., Zoll F., Prawo Cywilne Część Ogólna, Warszawa 2011. ȆȆEstreicher K., Straty kultury polskiej pod okupacją niemiecką 1939– 1945: wraz z dokumentami grabieży, Pałac Sztuki Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie, Kraków 2003. ȆȆFilipek J., W sprawie uznania administracyjnego, [w:] Przeobrażenia we współczesnym prawie administracyjnym i nauce administracji, red. A. Błaś, AUWr 1997, t. XXXVIII, nr 2018. ȆȆFrankiewicz A., Znaczenie prawne regulacji dziedzictwa narodowego i dóbr kultury w rozdziale I Konstytucji RP. Teza 4, PPiA 2012/88/9‒22, dostęp: 2.9.2015. ȆȆFundowicz S., Aksjologia prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007. ȆȆG. Bieniek, [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2011. ȆȆGadecki B., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014. ȆȆGarlicki L. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001. ȆȆGarlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2012. ȆȆGarlicki L., Wstęp, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007. ȆȆGąska M., Ochrona dóbr kultury w czasie konfliktów zbrojnych i w sytuacjach kryzysowych, http://www.marek-gaska.org, dostęp: 18.2.2013. ȆȆGiełda M., Partycypacja jako wartość administracji publicznej, [w:] Wartości w prawie administracyjnym, J. Zimmermann, Warszawa 2015. ȆȆGizbert-Studnicki T., Grabowski A., Normy programowe w Konstytucji, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Warszawa 1997. 289


ȆȆGolat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Kraków 2004. ȆȆGrajewski J., Steinborn S., Komentarz aktualizowany do art. 1–424 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego, LEX OMEGA 2014. ȆȆGrocjusz H., Trzy księgi o prawie wojny i pokoju, t. II, Warszawa 1957. ȆȆGumkowska M. (red.), Konserwator i zabytek. In memoriam Jerzego Remera, cz. 1: Sesja Naukowa 15 IV 1978 r. w Toruniu z okazji 90-lecia urodzin Profesora Jerzego Remera, Warszawa 1991. ȆȆGutowska K. (red.), Dziedzictwo kulturowe – konteksty odpowiedzialności, Warszawa 2003. ȆȆGwardzińska E., Agencje celne w międzynarodowym obrocie towarowym, Szczecin 2009. ȆȆHabuda A., Granice uznania administracyjnego, Opole 2004. ȆȆHaczkowska M., Komentarz do art. 82 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, LexisNexis 2014, dostęp: 2.9.2015. ȆȆHadel M., Administracyjnoprawne aspekty ochrony zabytków a ograniczenia swobody działalności gospodarczej i wolności zabudowy, [w:] Prawo a ochrona dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred. nauk.), Kraków 2014. ȆȆHamberg–Federowicz A., Zabytki. Przewodnik dla właścicieli, użytkowników i pasjonatów zabytków oraz pracowników samorządu terytorialnego, Biuro Dokumentacji Zabytków, styczeń 2012. ȆȆHartmann U., Geraubt – Verbracht – Vergessen, Der Weg eines Guardi-Gemäldes aus dem Warschauer Nationalmuseum seit dem Zwaiten Weltkreig, [w:] Wanderungen: Künstler-Kunstwerk-Motiv-Stifter. Wędrówki: Artysta–Dzieło–Wzorzec–Fundator, Instytut Sztuki Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2005. ȆȆHauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa administracyjnego. Tom 6 – Podmioty administrujące, Warszawa 2011. ȆȆHausner R. et al. (red.), System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012. ȆȆI. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Prawne problemy procesu inwestycyjno-budowlanego i konserwatorskiego, Kraków 2002. ȆȆIgnatowicz J., Prawo rzeczowe, Warszawa 2000. 290


ȆȆIngarden R., Studia z estetyki, t. 1, Warszawa 1966. ȆȆJabłoński M., Konstytucyjne gwarancje wolności z art. 73 Konstytucji RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002. ȆȆJagielska-Burduk A., Zabytek ruchomy, Warszawa 2011. ȆȆJakimowicz W., Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012. ȆȆJakimowicz W., Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, z. 5. ȆȆJamróz L., Skarga konstytucyjna – wstępne rozpoznanie, Białystok 2011. ȆȆJasieńko J., Mierzejewska O., Hamrol K., Misztal W., Utrwalanie koron murów obiektów historycznych przeznaczonych do ekspozycji w formie trwałej ruiny, „Wiadomości Konserwatorskie”, 30/2011. ȆȆJaworski L., Realizacja obowiązku ochrony zabytków przez organy administracji publicznej, [w:] Prawna ochrona dóbr kultury, T. Gardocka, J. Sobczak (współred.), Toruń 2009. ȆȆJaworski S. J., Skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, Zamość 2003. ȆȆKaczorowski B. (red.), Historia. Enyklopedia szkolna PWN, Warszawa 2002. ȆȆKadłuczka A., Ochrona najnowszej architektury historycznej, „Wiadomości Konserwatorskie” 2006, nr 19. ȆȆKasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946; 7. Sługocki J., Prawo administracyjne. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2012. ȆȆKidyba A. (red.), Kodeks Cywilny. Komentarz. Warszawa 2009. ȆȆKisiel W. (red.), Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006. ȆȆKlat-Górska E., Klat-Wertelecka L., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015. ȆȆKlejnowska M., Oskarżony jako osobowe źródło informacji o przestępstwie Kraków 2004. ȆȆKomisja Europejska, Swobodny przepływ towarów. Przewodnik stosowania postanowień traktatowych regulujących swobodny przepływ towarów, Luksemburg 2010. ȆȆKopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1989. 291


ȆȆKotowski W., Kurzępa B., Przestępstwa pozakodeksowe. Komentarz, Warszawa 2008. ȆȆKowalski W., Kradzieże i przemyt dóbr kultury. Materiały z konferencji 19–20 października 1993 r., Warszawa 1994. ȆȆKowalski W., Restytucja dóbr kultury utraconych przez Polskę w okresie II wojny światowej jako element polskiej polityki zagranicznej realizowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP w latach 1999–2009, ZAGRABIONE–ODZYSKANE Działalność Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP w zakresie restytucji dóbr kultury utraconych przez Polskę w okresie II wojny światowej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011. ȆȆKowalski W., Restytucja dzieł sztuki w prawie międzynarodowym, Katowice 1989. ȆȆKowalski W., Zalasińska K. (współred.), Rynek sztuki – Aspekty prawne. Warszawa 2011. ȆȆKręcisz W., Zakrzewski W., Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy”, nr 5/1998. ȆȆKrochmal T., Problemy ochrony zabytków przed nielegalnym wywozem z kraju, Warszawa 2006. ȆȆKuhnke M., 16 lat starań!, „Cenne, Bezcenne, Utracone”, nr 1/78‒2/79, styczeń–czerwiec 2014. ȆȆKulik M., Komentarz do przepisów karnych ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami LEX OMEGA 2014. ȆȆKurzątkowski M., Mały słownik ochrony zabytków, Warszawa 1989. ȆȆLeszczyński L., Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000. ȆȆLongchamps F., Z problemów poznania prawa, Wrocław 1968. ȆȆLorentz S. (red.), Walka o Dobra Kultury, Warszawa 1939–1945, Tom I, Księga zbiorowa pod redakcją Stanisława Lorentza, Warszawa 1970. ȆȆŁączkowski W., Ustrojowe podstawy prawa publicznego, [w:] Współczesne problemy prawa publicznego, t. I, Lublin 1999. ȆȆCzerwiński M., Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej adwokata a uzasadniony interes społeczny, „Palestra” 2013.

292


ȆȆWolanin M., [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011. ȆȆMajewski P., Ideologia i konserwacja. Architektura zabytkowa w Polsce w czasach socrealizmu, Warszawa 2009. ȆȆMakowski J. (red.), Zbiór dokumentów, Państwowy Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1947, nr 1–2. ȆȆMakowski J. (red.), Zbiór dokumentów, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1952, nr 7–8. ȆȆMałachowicz E., Ochrona środowiska kulturowego. Tom 1, Warszawa 1988. ȆȆMałysa-Sulińska K., Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych, Warszawa 2012. ȆȆMałysa-Sulińska K., Normy kształtujące ład przestrzenny, Warszawa 2008. ȆȆManteuffel T., Historia Powszechna, Średniowiecze, Warszawa 2007. ȆȆMarek A., Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2005. ȆȆMasternak-Kubiak M., Charakter i struktura norm konstytucyjnych, [w:] Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Masternak-Kubiak, Kraków 2003, dostęp w systemie Lex: 2.9.2015. ȆȆMatelski D., Grabież i restytucja polskich dóbr kultury od czasów nowożytnych do współczesnych, Pałac Sztuki Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie, Kraków 2006. ȆȆMączyński M., Władze publiczne w stanach nadzwyczajnych i sytuacjach kryzysowych, [w:] Konstytucyjny system władz publicznych, red. P. Chmielnicki, Warszawa, 2010. ȆȆMądrecka E., W kwestii kolizji art. 182 § 2 kodeksu postępowania karnego i art. 6 Prawa o adwokaturze, [w:] Nowa kodyfikacja prawa karnego, t. XXVIII, red. T. Kalisz, Wrocław 2012. ȆȆMiąsik D., Polityki i działania wewnętrzne Unii, [w:] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, red. A. Wróbel, Warszawa 2012, t. 1. ȆȆMiędzynarodowa Karta Konserwacji i Restauracji Zabytków i Miejsc Zabytkowych, 1964, [w:] Biuletyn ICOMOS. Vademecum Konserwatora Zabytków. Międzynarodowe Normy Dziedzictwa Kultury, współred. M. Konopka, K. Pawłowski, Warszawa 2000. 293


ȆȆNiewiadomski Z., Asman T., [w:] Prawo budowlane Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011. ȆȆMiłaszewicz P. Obowiązki informacyjne w umowach z udziałem konsumentów na tle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008. ȆȆMincer M., Uznanie administracyjne, Toruń 1983. ȆȆNahlik S. E., Grabież dzieł sztuki: rodowód zbrodni międzynarodowej, Wrocław–Kraków 1958. ȆȆNieć H., Ojczyzna dzieła sztuki. Międzynarodowa ochrona integralności narodowej spuścizny kulturalnej. Kraków 1980. ȆȆNiedźwiedź M., Obrót dobrami kultury w Unii Europejskiej, Kraków 2000. ȆȆNiżnik-Dobosz I., Partycypacja jako pojęcie i instytucja demokratycznego państwa prawnego i prawa administracyjnego, [w:] Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, B. Dolnicki, Warszawa 2014. ȆȆNowak M. J., [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., red. M. J. Nowak, Legalis/el. 2012. ȆȆOlszewicz B. (red.) et. al., Podróże po Ameryce podzwrotnikowej: wybór, Warszawa 1959. ȆȆOstrowska A., Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego, [w:]  Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, red. L. Leszczyński, Lublin 2006. ȆȆDobosz P., Administracyjnoprawne instrumenty kształtowania ochrony zabytków, Kraków 1997. ȆȆPabisiak E., Nadzór konserwatorski-propozycje zmian ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014. ȆȆPaczuski W., Handel dziełami sztuki w Unii Europejskiej, Kraków 2005. ȆȆPiechowiak M., Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012. ȆȆPietrzak J., Możliwości wykorzystania obiektów ochrony pomnikowej w edukacji przyrodniczej, „Studia i Materiały Edukacji PrzyrodniczoLeśnej” 2011, Z. 1 (26). ȆȆPruszyński J. P., Ochrona prawna zabytków w Republice Federalnej Niemiec. Teksty i komentarze, Warszawa 1992. ȆȆPruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski, jego straty i ochrona prawna, t. 1, Kraków 1994. 294


ȆȆPruszyński J., Dziedzictwo kultury Polski. Jego straty i ochrona prawna, Kraków 2001. ȆȆPruszyński J., Dziedzictwo kultury w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, kom. de. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002. ȆȆPruszyński J., Stan i potrzeby regulacji prawnej ochrony zabytków w Polsce, OZ 1996, nr 3. ȆȆPruszyński P., Dziedzictwo kultury w świetle Konstytucji RP z 2 IV 1997 r., [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie, Warszawa 2002. ȆȆPrzyborowska-Klimczak A., Dobro kultury, [w:] Leksykon prawa ochrony zabytków, K. Zeidler (red.), Warszawa 2010. ȆȆPrzywora B., Bezpieczeństwo państwa jako przesłanka dopuszczalności ograniczenia praw i wolności osób pełniących funkcje w służbie publicznej, [w:] Konstytucja RP w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych, technologicznych i społecznych, red. S. Biernat, „Zagadnienia Sądownictwa Konstytucyjnego”, nr 1(3)2012 (publ. Wyd. TK 2013). ȆȆRadecki W., Ochrona pomników przyrody, „Zieleń Miejska” 2008, nr 10 (19), http://e-czytelnia.abrys.pl, dostęp: 3.11.2013. ȆȆRadwański Z., Olejniczak A., Prawo Cywilne – Część Ogólna, Warszawa 2011. ȆȆRiegl A., Der moderne Denkmalkultus, sein Wesen und seine Entstehung, Wien 1903. ȆȆRudnicki S., Własność nieruchomości, Warszawa 2008. ȆȆRusinek M., Tajemnica zawodowa i jej ochrona w polskim procesie karnym, Warszawa 2007. ȆȆRuszkiewicz B., Wpływ decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie własności zabytków nieruchomych, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014. ȆȆRydzek T., Kryminalistyczno-kryminologiczne aspekty kradzieży dóbr kultury w Polsce w latach 1946–1977, Warszawa 1986. ȆȆRymaszewski B., Polska Ochrona Zabytków, Warszawa 2005.

295


ȆȆRymer M., Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2012. ȆȆSarnecki P., Uwaga 10 do art. 5 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. W. Skrzydło, LEX 2013, dostęp: 1.9.2015. ȆȆSarnecki P., Uwaga 3 do Wstępu, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. L. Garlicki, Warszawa 2005. ȆȆSkrzydło W., Komentarz do art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. W. Skrzydło, LEX 2013, dostęp: 1.9.2015. ȆȆSkrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolite Polskiej. Komentarz, Wyd. 6, Warszawa 2009. ȆȆSkrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013. ȆȆSłownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2005. ȆȆSmertyha J., Burski K., International cooperation of polish and ukrainian self-governments – legal aspects, [w:] Contemporary problems of international relations: political, economic, legal aspects. Collection of the materials of the IV International Scientific and Practical Conference, Lviv 2014. ȆȆSoldani A., Jankowski D., Zabytki. Ochrona i opieka. Praktyczny komentarz do nowej ustawy. Tekst ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., Zielona Góra 2004. ȆȆSpencer R. D. (red.), Ekspert kontra dzieło sztuki, Oxford 2004. ȆȆSprawozdanie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 30 lipca 2009 r., http:// eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=celex:52009DC0408, dostęp: 10.3.2015. ȆȆStarzyński J., Walicki M., Muzeum Narodowe w Warszawie. Katalog Galerii Malarstwa Obcego, Warszawa 1938. ȆȆStec P., Pozycja prawna domu aukcyjnego w prawie wybranych państw europejskich, [w:] Problemy Współczesnego Prawa Międzynarodowego, Europejskiego i Porównawczego, t. 2, Warszawa 2004.

296


ȆȆSzczekala A., Fałszerstwa dzieł sztuki. Zagadnienia prawnokarne, Warszawa 2012. ȆȆSzepelak K., „Sprawa Schulza” A Problematyka Restytucji Dóbr Kultury W Prawie Międzynarodowym, [w:] Prawo a ochrony dóbr kultury, P. Dobosz, M. Adamus, D. Sokołowska (współred.), Kraków 2014. ȆȆSzewczyk M., Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995. ȆȆSzymaniak P., Zbyt szeroka definicja zabytku rodzi absurdy, „Dziennik Gazeta Prawna”, nr 110 z dnia 8–10.6.2012. ȆȆTatarkiewicz W, O wartości dzieła sztuki. O pojęciu wartości: co historyk filozofii ma do zakomunikowania historykowi sztuki, Warszawa 1968. ȆȆTenenbaum M., Instytucja zadatku w polskim prawie cywilnym, Warszawa 2008. ȆȆTomkiewicz W., Catalogue of Paintings Removed from Poland by the German Occupation Authorities During the Years 1939–1945, I Foregin Paintings, Warszawa 1950. ȆȆTrzciński J., Charakter i struktura norm konstytucyjnych, [w:] Projekt Konstytucji RP w świetle badań nauki prawa konstytucyjnego, red. K. Działocha, A. Pułło, Gdańsk 1998. ȆȆTrzciński M., Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym – problematyka prawno-kryminalistyczna, Warszawa 2010. ȆȆTrzciński M., Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym, Warszawa 2010. ȆȆTrzciński M., Przestępczość przeciwko zabytkom archeologicznym. Problematyka prawno-kryminalistyczna, Lex 2010, dostęp: 2.9.2015. ȆȆTuleja P., Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997. ȆȆTuleja P., Stosowanie konstytucji w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane zagadnienia), Warszawa 2003. ȆȆUra E., Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2009. ȆȆVrdoljak A. F. International Law, Museums and the Return of Cultural Objects, Cambridge University Press, 2008. ȆȆWaltoś S., Prawna ochrona dóbr kultury w Europie (Tezy), [w:] Spotkania w Willi Struvego 1998–2001. Wykłady o dziedzictwie kultury, Warszawa 2001. 297


ȆȆWitek Z. K., Wstęp, [w:] K. Estreicher, Straty kultury polskiej pod okupacją niemiecką 1939–1945: wraz z dokumentami grabieży, Pałac Sztuki Towarzystwa Przyjaciół Sztuk Pięknych w Krakowie, Kraków 2003. ȆȆWojtyczek K., Konstytucyjne granice ingerencji w sferę praw człowieka, [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 2011. ȆȆWołodkiewicz W. (red.), Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, Warszawa, 1986. ȆȆWoś T. (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013. ȆȆWronkowska S., W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, z. 9, s. 4–5. ȆȆWróbel W., Zoll A., Polskie prawo karne – część ogólna, Kraków 2013. ȆȆWróblewski J., Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1990. ȆȆWyrzykowska M., Rewitalizacja zabytków i przestrzeni publicznych. Wybrane przykłady, „Quart – Kwartalnik Instytutu Historii Sztuki Uniwersytetu Wrocławskiego”, nr 2(8)/2008. ȆȆZalasińska K., Interes indywidualny a interes publiczny – konflikt wartości w prawnej ochronie zabytków, OZ 56/2 (241), 2008. ȆȆZalasińska K., Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, [w:] Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, red. K. Zalasińska, LexisNexis 2013, dostęp: 1.9.2015. ȆȆZalasińska K., Ochrona prawna zabytków nieruchomych w świetle RP, [w:] Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, red. K. Zalasińska, Lex 2010, dostęp: 2.9.2015. ȆȆZalasińska K., Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 2010. ȆȆZeidler K., Dziedzictwo kultury, [w:] Prawo ochrony dziedzictwa kultury, red. K. Zeidler, Lex 2007, dostęp: 2.9.2015. ȆȆZeidler K., Pojęcie dziedzictwa narodowego w Konstytucji RP i jego prawna ochrona, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII. ȆȆZeidler K., Prawo ochrony dziedzictwa kultury, Warszawa 2007. ȆȆZeidler K., Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa, Warszawa 2011. ȆȆZeidler K., Zabytek jako szczególny przedmiot obrotu handlowego, „Gdańskie Studia Prawnicze”, Tom XXI, Gdańsk 2009.

298


ȆȆZieliński J., Pałac Kultury i Nauki, Dom Wydawniczy Księży Młyn, Łódź 2012. ȆȆZiembiński Z., Logika praktyczna, Warszawa 1993. ȆȆZiembiński Z., Teoria prawa, Warszawa–Poznań 1978. ȆȆZiembiński Z., Wartości konstytucyjne, Warszawa 1993. ȆȆZimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013. ȆȆZimmermann J., Niepewność w prawie administracyjnym, czy niepewność prawa administracyjnego, [w:] Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2014. ȆȆZimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005. ȆȆZimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2010. ȆȆZimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2012. ȆȆZimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014. ȆȆZimmermann M., Zagadnienie tzw. „swobodnego uznania”, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956. ȆȆŻerebecka–Gołyńska A., Wojewódzki konserwator zabytków jako oskarżyciel posiłkowy w procesie karnym, [w:] Prawo ochrony zabytków, red. K. Zeidler, Warszawa–Gdańsk 2014. ȆȆŻurawik A., Interes publiczny w prawie gospodarczym, Warszawa 2013.

299


Profile for Michał Adamus

"Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie" - P. Dobosz, M. Adamus... (red.)  

Monografia naukowa Sekcji Ochrony Dóbr Kultury pod redakcją naukową dr. hab. Piotra Dobosza, Michała Adamusa, Dominiki Guzek oraz Anny Mazur...

"Prawne wyzwania ochrony dóbr kultury we współczesnym świecie" - P. Dobosz, M. Adamus... (red.)  

Monografia naukowa Sekcji Ochrony Dóbr Kultury pod redakcją naukową dr. hab. Piotra Dobosza, Michała Adamusa, Dominiki Guzek oraz Anny Mazur...

Advertisement