Page 1


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Medidas de salvaguarda e integración regional, cuando la realidad nacional se antepone al proyecto de integración Vite Gómez, Edgar Esaúl; García González, Cleotilde; Ambríz, Cesar Amador Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo


Resúmen

En cuanto a la integración regional, las empresas presionan a los gobiernos a que se establezcan lazos de comunicación y entendimiento con otros estados. Con ello se ven facilitados los intercambios comerciales que favorecen, principalmente a las empresas, tanto exportadoras como importadoras. Sin embargo, en el desarrollo del libre comercio se encuentran situaciones que afectan a una industria o sector productivo. La OMC dentro de sus objetivos y principios regula el comercio internacional. Esta interviene para evitar estas irregularidades por medio del establecimiento de las medidas de salvaguarda, por ejemplo, y los países de la comunidad internacional que están subscritos en este organismo deben observar. Por lo tanto es importante señalar en qué consisten las medidas de salvaguarda pero más importante aún es ser objetivos en la forma en que están impactan en la integración regional de ser adoptadas por alguno de los países. Palabras clave: Integración regional, salvaguardia, OMC, sectores productivos


Mucho se ha discutido acerca de la naturaleza de la integración regional. Unos autores por una parte nos indican que es una reacción o un reflejo de los Estados frente a la globalización. En otro aspecto existen autores que señalan que son fenómenos que viven de manera simbiótica, que viven juntos y la existencia de uno se encuentra definida por el otro. Una tercera rama estudia, tanto a la globalización como a la regionalización, como fenómenos aislados, independientes el uno del otro.

Actualmente vivimos en un mundo globalizado, donde las economías están entrelazadas y funcionando de manera sistemática. De alguna forma pensamos frecuentemente en economías entre estados sobre las economías nacionales. La transnacionalización que es grosso modo la producción de las partes de un producto en distintos países para posteriormente ser vendido en otro, es un claro ejemplo de la mutua interdependencia. La mayoría de los esquemas económicos que rigen los destinos económicos de los Estados, pone al frente el intercambio de bienes y servicios entre las naciones.

Debido a lo anterior, las naciones han intentado y concretado tratados internacionales tendientes a unir sus fuerzas en materia política, comercial, cultural e incluso militar, para blindarse en diferentes aspectos. Así pues, si se reúnen en bloques geográficos que les facilite el comercio, eliminando los posibles bloqueos para crear zonas de libre tránsito comercial, pueden obtener múltiples beneficios frente a las naciones que no pertenecen a esta unión. Es claro que ningún estado se alía con nación alguna si no obtiene de esta alianza algún beneficio. La constante en ejercicios interestatales es lograr la formula ganar ganar.

No obstante lo anterior, la realidad supera a las expectativas. En otras palabras la práctica puede ser muy distinta a la teoría, ya que el comercio casi nunca llega a ser cien porciento justo para todas las partes integrantes, saliendo beneficiadas siempre las potencias con mayor poder. Es por eso que en este trabajo se pretende analizar la realidad de estos acontecimientos para poder determinar si son funcionales o no, debido a las medidas de salvaguarda o bloqueos que se determinan en las clausulas de dichos pactos.


Según los enfoques de cada autor, los conceptos de integración regional o regionalización suelen tener distintos matices. Deutch lo indentifica de la siguiente manera: “…Integrar significa generalmente constituir un todo con las partes, es decir, transformar unidades previamente separadas en componentes de un sistema coherente…”. (Deutch, 1988). Tugores explica a la integración regional como: “…el proceso mediante el cual varios países van eliminando entre ellos las políticas proteccionistas que discriminan a los artículos extranjeros..” (Tugores Ques, 2006).

Intentando encontrar un eje rector del tópico, podemos inferir que es la discriminación. Misma que se elimina por medio de la integración. “…La integración económica se refiere a la política comercial de reducir o eliminar en forma discriminada barreras comerciales sólo entre países confederados....” (Salvatore, 1995). Entonces podemos concluir que la integración comercial sucede cuando dos o más países se unen erradicar sus diferencias que bloquean el ingreso de mercancía extranjera a sus respectivos países o viceversa, y así obtener mutuos beneficios. De alguna forma se pretende lograr que el comercio entre los Estados tratantes se vuelva de carácter doméstico. La teoría nos indica que para que un proceso de integración tenga lugar debe de tener un objetivo común más allá de los intereses de un solo Estado. La literatura de economía internacional indica que por lo general se plantean algunas etapas para la conformación de un área geográfica integrada. No es pues una regla general sin embargo, para efectos del presente estudio se mencionaran dos de ellos.

En este supuesto, si los países eliminan entre sí obstáculos a la importación o exportación de mercancías estamos frente a un acuerdo de libre comercio (FTA Free Trade Area por sus siglas en inglés). Los países liberalizan su comercio reciproco no obstante esto no es un trato que se le de a todos los demás países con los que pueda comerciar. No tiene un efecto universal esta restringido a los Estados acordantes, por lo que los beneficios sólo serán para ellos y no para terceros países. (Allen, Gasiorek, & Smith, 1998)

Sabremos como un Estado tercero podrá internar mercancías en los que integran el área de libre comercio dependiendo el alcance del acuerdo. Se plantean estrategias


para entrar tales como triangulación de producto o limitación de la transformación del mismo. El resultado es que nunca un país fuera del área de referencia podrá tener las mismas canonjías que los integrantes de la misma. Es pues esto, finalmente, discriminación de productos provenientes fuera del FTA. Para evitar la triangulación o cualquier otra estrategia para invadir el FTA los países tratantes aplican las reglas de origen, por ejemplo. (Tugores Ques, 2006).

A este respecto podemos afirmar que si bien en el área de libre comercio se eliminan barreras al comercio entre los Estados tratantes, en el supuesto que estamos analizando, se eliminan los aranceles y demás restricciones al comercio entre los países miembros de la unión. De la misma forma, son privilegios exclusivos de las naciones del acuerdo. Los terceros interesados no obtienen los beneficios de la unión por lo que se mantiene la discriminación pero se favorece el intercambio comercial de los países unidos trayendo como consecuencia beneficios nuevamente para los involucrados en la unión. Es menester reconocer que se necesita una coordinación internacional de las políticas macroeconómicas de los países miembros.” (La Gran Enciclopedia De Economía, 2012)

Pero no todo es así de sencillo ya que engloba no sólo al comercio sino también a otros temas en la agenda como la libre circulación de factores tanto productivos como trabajo y capital. Teniendo esto en cuenta y de lograrse estamos frente a la presencia de un mercado común. (Tugores Ques, 2006) A juicio de Salvatore la el mercado común genera comercio pero de alguna forma también incrementa el bienestar de los no miembros, ya que sigue el principio de que el aumento en los ingresos por parte de un país se ve reflejado en su consumo de otros bienes provenientes de otros mercados fuera de la unión. (Salvatore, 1995)

La presencia del mercado común o la existencia del mismo tiene un espectro más amplio que la misma unión aduanera. Esto porque incorpora a la agenda regional otros temas importantes. A parte del comercial se destacan tópicos tales como la inversión extranjera directa, indirecta o incluso neutra. Lo anterior sin dejar a un lado temas sensibles como la migración, el medio ambiente, política doméstica e internacional, la adopción

de

criterios

unificadores

en

las

políticas

de

microeconomía

y


macroeconomía. De tal suerte que si continuamos en este criterio el resultado llegará a ser la adopción de una moneda única configurando la “unión económica y monetaria “.

Finalmente, no es nada sencillo lograr lo anteriormente planteado, pero el último peldaño en la sucesión de etapas teóricas que hemos apuntado será la integración política. Sin embargo, es pues la más difícil de lograr ya que se necesita ceder en conceptos fundamentales del Estado como la soberanía, que para algunos autores, es un elemento fundamental en la constitución del estado moderno. Se requiere además de la voluntad popular, una firme voluntad política para generar los mecanismos adecuados para consolidar la integración sin perder la autonomía de los Estados. (Tugores Ques, 2006)

Cuando abordamos este tema es imposible no asociar las etapas mencionadas con la integración Europea. Esta zona ha seguido paso a paso la teoría expuesta por Balassa. Incluso en funcionamiento tiene instituciones supranacionales que norman desde sus procedimientos, hasta los alcances de la misma integración. No así otros intentos integracionistas en los que las voluntades nacionales no han sido suficientes para eslabonar una cadena de éxitos en torno a una integración formal. Tal es el caso de Sudamérica y su proceso integracionista conocido como MERCOSUR.

Este es un bloque subregional integrado por Argentina, Brasil, Paraguay, y Uruguay. Tiene como países asociados a Bolivia, Chile, Colombia, Perú, y Ecuador. Entre sus características podemos encontrar, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre países. De la misma forma se ha declarado un arancel externo común y la adopción de una política comercial de forma general y de estricta observancia. La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre ellos han dado como resultado que sus diferentes legislaciones tengan cierta empatía para fortalecer el ánimo integracionista. (MERCOSUR, 2012).

Por lo anteriormente expuesto en la teoría de la integración que analizamos, el Mercosur no es en sí un mercado común, sino solamente una zona de libre comercio. Ya que le faltan los requisitos de libre movilidad de factores y la reticencia de los


gobiernos por comprometerse más allá de sus propias soberanías (Morales & Borgeaud, 2010). Esto nos indica que los procesos de integración regional no son sencillos y su consolidación no es una empresa fácil para los gobiernos. Por ejemplo el proceso europeo de integración ha llevado mas de tres décadas en tomar la forma que hoy tiene. No pretendemos decir que la integración sudamericana no vaya a realizarse, sino que tiene todavía un largo camino que recorrer.

No podemos terminar el análisis sin obviar el tema de la integración de América del Norte. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), es un acuerdo regional entre el Gobierno del Canadá, el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América para crear una zona de libre comercio. (TLCAN Hoy, 2012). No se ha planteado a la fecha, ahondar más en el proceso de integración. La agenda es complicada y la relación bilateral entre Estados Unidos y México es, a diferencia de la que ellos sostienen con Canadá, no es simétrica.

En este orden de ideas, entre los objetivos y alcances del TLCAN, se plantea una zona de libre comercio. Lo anterior lo observamos cuando se acuerda eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación transfronteriza de bienes y de servicios entre los territorios de las Partes. De la misma forma en su segundo objetivo nos habla de la competencia leal en la zona de libre comercio, con lo que ratificamos que la intención de Norteamérica, si bien en un futuro plantea una integración, sólo confirma la existencia de una zona de libre comercio.

Sin embargo, hemos planteado la forma en cómo se logra una integración regional de una forma ideal o formal, pero de la misma forma hemos expuesto que los límites de la misma en la práctica los dicta la necesidad de los propios Estados. En condiciones normales la integración pareciera una tarea fácil para loa gobiernos interesados en salir adelante en este mundo globalizado. Pero las necesidades peculiares no sólo de los países hacia su interior sino en sus mercados domésticos plantean la necesidad de cambiar estrategias para protegerse. Ningún intento integracionista esta exento de fluctuaciones en sus sectores productivos. De la misma manera, tampoco se tiene la certeza de que los demás


integrantes de la zona nunca caigan en prácticas desleales de comercio. Por lo tanto dentro de los textos de cualquier instrumento internacional en materia de integración comercial, siempre se prevén medidas tendientes a proteger sus mercados. La intensión de tales medidas no es limitar los intentos de una integración armónica, sino de hacer frente a las posibles variaciones que los sectores productivos nacionales sufran. No tan sólo derivado de los retos de la regionalización sino de factores externos a la zona en cuestión como crisis económicas mundiales por ejemplo.

Encontramos mecanismos proteccionistas en todos los acuerdos comerciales en el mundo entre los que citaremos los más importantes tales como las medidas de salvaguarda. Estas se utilizan solamente en situaciones de emergencia para defender posibles daños graves a las ramas de producción nacional. ES una autorización que se reservan y mutuamente se reconocen los países para restringir temporalmente las importaciones si, se comprueba que estas han aumentado de tal suerte que perjudiquen gravemente alguna rama de la producción nacional similar a lo que se está importando. (Chacholiades, 2009)

Es importante hacer notar que esta protección es temporal, ya que su finalidad primordial es dar a la rama de producción afectada solamente el tiempo necesario para prepararse y hacer frente a una competencia más intensa cuando se quite la medida. No pueden aplicarse unilateralmente ya que tiene que ser comprobable el daño que las importaciones estén causando a la industria ya sea por el aumento de las mismas de forma desmedida en términos absolutos o con relación directa de la productividad nacional. O sea que, se tiene que demostrar el daño que se genera.

El miembro de la zona que quiera aplicar medidas de salvaguarda, ofrecerá una compensación comercial adecuada al país con el cual el flujo comercial se verá afectado desfavorablemente. La compensación generalmente consiste en la disminución de otros aranceles destinados a otros productos para no restringir las posibilidades de comercio del país afectado. De no llegar a un acuerdo el país exportador puede aplicar medidas de retorsión que pueden ser la restricción por parte del país afectado por las salvaguardas al país que las impone en otros productos. (Tugores Ques, 2006).


También encontramos a los aranceles los cuales son un impuesto sobre las importaciones. Impuesto que recae sobre los artículos importados elevando su precio en el país que lo aplica. Si bien esto es una discriminación a los artículos importados beneficia los sectores productivos de artículos de fabricación nacional. Esta protección a los productos nacionales es una forma de hacer frente a los competidores del mercado nacional y se utiliza frente a los países terceros de un intento de regionalización principalmente.

El arancel es un impuesto que se establece sobre un bien que cruza la frontera nacional, ya sea de salida o de entrada. El instrumento más común de política comercial es el arancel sobre un bien importado. Se puede ver al arancel desde la forma de su establecimiento como tasas ad valorem, tasas especificas o tasas compuestas. (Chacholiades, 2009). Esto conlleva a que un arancel eleva el precio de un producto ya sea de importación o exportación según la naturaleza del arancel, de tal suerte que se controle ya sea el consumo o la oferta del mismo. (Chacholiades, 2009). La legislación mexicana los clasifica en: ARANCEL-CUPO, cuando se establezca un nivel arancelario para cierta cantidad o valor de mercancías exportadas o importadas, y una tasa diferente a las exportaciones o importaciones de esas mercancías que excedan dicho monto y ARANCEL ESTACIONAL, cuando se establezcan niveles arancelarios distintos para diferentes periodos del año. (Congreso de la Unión, 1993)

Continuando con las medidas que protegen los sectores productivos y entorpecen la integración regional tenemos a las berreras no arancelarias. Como su nombre lo indica no son impuestos o gravámenes con los que se tasa una mercancía ya sea de exportación o importación sino que son medidas administrativas de política doméstica de naturaleza económica o no, que impide el libre intercambio de mercancías entre los países. (ALADI, 2012). Por lo que cualquier ley, reglamento, o práctica que un Estado ponga en marcha para restringir el acceso de importaciones a su mercado se considerará no arancelaria.” (Salvatore, 1995).


Las barreras no arancelarias se dividen en primer término, en medidas de control de la cantidad tales como, licencias no automáticas, cupos, prohibiciones, incorporación de componentes nacionales. En segundo plano encontramos a las medidas que influyen en los precios tales como, derechos variables, precios mínimos, medidas antidumping y compensatorias. Por último encontramos otras medidas como normas sanitarias, medidas para proteger el medio ambiente, reglamentos técnicos y normas de calidad, requisitos de etiquetado y envasado, entre otras. Sin embargo, mantiene la constante de las anteriores de que entorpece los procesos integracionistas. De ninguna manera pretendemos afirmar que estos per se son aplicados con la intención de evitar una integración o al menos es la forma en que legitiman las medidas.

Si bien algunos autores infieren que la globalización impulsa los procesos regionalistas los Estados primeramente tienen que luchar por su supervivencia en el ámbito internacional. Tomando en cuenta lo anterior, las naciones deciden firmar acuerdos que les permita unir esfuerzos en un intercambio de productos con mayor afluencia y sin mayores conflictos. Con ello buscan beneficios mutuos al acrecentar sus economías de escala y sacando provecho de la interdependencia que ellos puedan tener, haciendo sinergias para estabilizar su economía y ser menos vulnerable a las crisis económicas globales.

Pero cada país debe velar por sus propios intereses por sobre otros Estados sean cercanos o no. Los sectores productivos de los que depende la economía de un país, independientemente si su esquema es neoliberal o no, es el esfuerzo no tan sólo de los inversionistas sino más aún de la población que integra el Estado. En esta protección a sus sectores productivos muchas veces los países recurren a prácticas poco éticas en el comercio internacional, como los subsidios. Pero en algunos casos de no subsidiar a sus sectores éstos no sobrevivirían. Con esto se refuerza la opinión de que para cualquier país es más importante su entorno doméstico que cualquier integración que se tenga.

Cualquier medida proteccionista contemplada o no en el cuerpo normativo de algún tratado de libre comercio, ayuda a blindar las fronteras de los estados impidiendo el libre tránsito de mercancía extranjera. El único fin es el de proteger la producción nacional de ciertos productos y actúan mediante el incremento de su precio


competitivo debido a la imposición de aranceles. El Estado se ve en la necesidad de inducir al consumo de los productos elaborados en el país para proteger sus sectores por medio de la elevación del precio a los artículos importados. Sin embargo, los esfuerzos por integrar una región quedan a un lado ya que nunca podrá ser más importante el beneficio común en materia internacional, que la supervivencia del Estado mismo en la comunidad internacional.

Los tratados pueden ser o parecer muy equitativos pero en el momento de llevar la teoría a la práctica esto no sucede debido a que son los países más poderos los que siempre obtienen los mejores beneficios debido a la implementación de medidas de salvaguarda, es por ello que la intención fundamental de la integración regional es eliminar por completo estas medidas que restringen el libre transito de las mercancías entre naciones, permitiendo así un comercio mas equitativo en el que todas las partes salen ganando. Hablando de integración regional es difícil encontrar donde está la delgada línea que divide a la cooperación entre estados y los derechos de los mismos. Benito Juárez García Ex presidente de México dijo: “…Entre los individuos como entre las naciones, el respeto al derecho ajeno es la paz…” El gran reto que tenemos en la integración regional es identificar el alcance del derecho ajeno. Es pues sin lugar a dudas el entender como concatenar los esfuerzos de los países en su ánimo integracionista, sin lastimar los intereses de cada uno de ellos.


Nos damos cuenta que en las relaciones internacionales se busca el mantener a los países en una sana convivencia en la cual entablen tratados para mantener las buenas relaciones con esto se intenta tener una integración regional con la cual se busca la participación de diferentes países para obtener beneficios en común como lo son los tratados de libre comercio o hasta una integración de la banca como en la Unión Europea donde se buscaba posicionar a la UE como el líder comercial teniendo una moneda aun mas fuerte que el dólar. Sin embargo se han tenido algunos tropiezos pero debemos recordar que la integración regional no se puede dar netamente justa ya que los países buscan tener un beneficio mayor a los tratados que realizan para esto existen algunas medidas de salvaguarda que se deben aplicar a los productos que no provengan de los países acordados existen en si dos tipos de medidas las arancelarias y las no arancelarias para esto un arancel es el impuesto que se le pone a las mercancías provenientes de otro país para proteger la producción nacional y las no arancelarias son medidas administrativas como por ejemplo las medidas sanitarias, establecer un precio mínimo de venta, prohibiciones, etc. Pero estas medidas no pueden ser tomadas a la ligera ya que traen consecuencias para el país importador y tiene que dar una compensación al país exportador (disminución de aranceles en otros productos) ya que pueden tomarse medidas de retorsión en su contra. Por lo tanto nos damos cuenta que como vivimos en un mundo con la economía eslabonada existen países con una economía mas fuerte el cual marca el rumbo económico de los demás países.


Bibliografía Historia

Siglo

XX.

(2012).

Recuperado

el

16

de

junio

de

2012,

de

http://www.historiasiglo20.org/europa/maastricht.htm La Gran Enciclopedia De Economía. (2012). Recuperado el 16 de junio de 2012, de http://www.economia48.com/spa/d/union-aduanera/union-aduanera.htm La

Guía

2000.

(2012).

Recuperado

el

16

de

junio

de

2012,

de

http://www.laguia2000.com/el-mundo/consejo-de-ayuda-mutua-economica MERCOSUR. (2012). Recuperado el 16 de junio de 2012, de http://www.mercosur.int/ Sintésis De La Legislación De La Unión Europea. (junio de 2012). Recuperado el 16 de

junio

de

2012,

de

http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/treaties_ecs c_es.htm TLCAN

Hoy.

(2012).

Recuperado

el

16

de

junio

de

2012,

de

http://www.tlcanhoy.org/default_es.asp UNION

EUROPEA.

(2012).

Recuperado

el

16

de

Junio

de

2012,

de

http://europa.eu/about-eu/eu-history/index_es.htm ALADI. (junio de 2012). Aladi. Recuperado el 22 de junio de 2012, de http://www.aladi.org/ Allen, C., Gasiorek, M., & Smith, A. (1998). The competition effects of the Single Market in Europe. Economic Policy. Londres: Academic Press. Chacholiades, M. (2009). Economía Internacional. Bogotá: Mc Graw Hill. Congreso de la Unión. (1993). Ley Del Comercio Exterior. México, D.F.: Diario Oficial De La Federación. Delgado, R. (mayo de 2012). Ruyman Delgado. Recuperado el 16 de junio de 2012, de http://www.ruyman.eu/historiaeuro.htm Deutch, K. (1988). The Analysis of International Relations. Londres: Prentice Hall College. Morales, D., & Borgeaud, M. (2010). Relaciones Internacionales, MERCOSUR. Chile: Universidad Austral de Chile.


Salvatore, D. (1995). Economía Internacional. Santafé De Bogotá: Mc Graw Hill. Tugores Ques, J. (2006). Economía Internacional, Globalización e Integración Regional. Madrid: Mc Graw Hill.


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

Contending visions of the Americas: Regional public policies of the United States, Venezuela, and Brazil Armijo, Leslie & Rhodes, Sybil


Theorizing Regional Cooperation*

*This paper presents a piece of our larger joint book project, the working title of which is Contending Visions of the Americas: Regional Public Policies of the United States, Venezuela, and Brazil.

This paper presents a theoretical model for the study of the evolution of regional multilateral cooperation within public policy issue-arenas. We begin with essential definitions of five key conceptual building blocks: regions, leader states, regional projects, integration vs. cooperation, and mechanisms for constructing regional cooperation. We then present a set of hypotheses about the genesis, design, and maintenance of public policy cooperation synthesized from existing research in comparative and international politics. Key Concepts: Regions, Leader States, Regional Projects, Integration vs. Cooperation, and Mechanisms for Constructing Regional Cooperation.


A “region,” in our understanding, is a group of states in which national leaders and some non-trivial proportion of the citizenry come to view themselves collectively, at least for some identity purposes, and possibly for public policymaking. As we use it, “region” is a concept akin to cleavages and factions, as the latter terms traditionally has been used in American political theory.1 Cleavages or factions or regions may be mutually exclusive—e.g., it is possible to define Latin America as composed of predominantly Romancelanguage-speaking countries in the Western Hemisphere and Anglo America as composed of the predominantly English-speaking ones--but they are more likely to be cross-cutting and overlapping—e.g., Mexico is a part of North America, but also of Latin America, and also of the Americas. Another way to characterize our conceptualization of region is as constructivist. That is, regions reflect the political, economic, and cultural context of human beings interpreting the world. Much of the time, but not necessarily all of the time, the states in a region are geographically-contiguous, or at least quasi-contiguous.2 A “(would-be) leader state” is a regionally-capable state with a regional project. By “regionally-capable” we mean that top officials in a state have some reason to believe the state can influence its neighbors. The reason might be related to overall wealth or prestige or endowment with a particular resource. By “(would-be) leader” we mean that the leader/s in a particular state want to influence their neighbors. The (would-be)-leader-state concept captures a focus on intentionality: cooperation is the result of purposive action by state leaders rather than an organic or naturally-occurring process.

The focus on leader states differs from much recent work in international relations, which promotes the concept of international “governance” via the decentralized cumulation of networks of transnational actors over that of multilateral “government,” the result of conscious and intentional state-centered cooperation.3 We believe our emphasis on national postures regarding regional 1 2

For an early explanation of cross-cutting cleavages, see (Lipset and Rokkan 1967).

There are several ongoing research programs in international and comparative politics about the significance of region. Comparative politics scholars have noted that certain causal processes identified in social science appear to vary regionally and have called for more theoretical and comparative work on region (Mainwaring and Pérez-Liñan 2005). In international relations, constructivist approaches to the concept of region have been influential in recent years. Examples include (Hemmer and Katzenstein 2002) on the creation of NATO, and work on norm diffusion and “political neighborhoods” (Gleditsch, 2002). 3 The differences between these competing conceptualizations are well-captured in (Matthews 1997) and (Slaughter 1997).


integration and cooperation is justified, not least because regional cooperation, as often defined and as we have defined it here, is a characteristic only of states. However, we do not argue that states are the only actors shaping international public policy: our framework specifically incorporates transnational actors, as we explain shortly. A “regional project” is a set of loosely-related ideas (an ideational model) about about how the network of regional economic, social, and political ties ideally ought to look. Most of the time, to be influential regional projects must be embraced by senior policymakers within a would-be-leader state. A regional project may be explicit and aggressive, as with Nazi Germany’s Lebensraum, or explicit and cooperative, as with West Germany´s promotion of the European Economic Community. But a regional project also may be implicit and never-stated, known only by the accumulation and tenor of state policy choices toward its neighbors, rather than via an explicit manifesto. Regional projects in the post-World War Two era frequently have begun with proposed trade agreements, but may encompass a variety of public policy issue arenas. A regional project as projected into any given public policy issue-arena also may be conceptualized as a particular state’s vision of its preferred set of “rules, norms, institutions, and procedures” operating at the regional level to regulate interactions in that policy arena—in other words, what international relations scholars have been accustomed to refer to as an “international regime.”4

There are two analytically and juridically-distinct spaces for types of crossborder ties or links, which we term the areas of international “integration” and “cooperation.” Table 1 summarizes the distinction between the two concepts of international integration and cooperation.5 The table’s left-hand column shows “international integration,” where the principal dynamics are those of the market and decentralized social transactions and institutions. The links are “transnational” in that they cross national borders but without the direct intermediation of sovereign states. International integration is the unintended, cumulative result of many decentralized, usually uncoordinated, choices made by non-state actors--including individuals, firms, national groups and organizations including non-governmental organizations (NGOs) and civil society organizations (CSOs), sub-national government units, and 4

This long-recognized definition is from (Krasner, 1982). Our distinction between integration and cooperation has many intellectual roots, particularly Keohane and Nye’s (1977) identification of “complex interdependence” as contrasted to “realism” as alternative but coexisting spaces for international interactions. Within the literature on regions, many scholars employ the terms “regionalization” and “regionalism” to capture a similar dichotomy between the growth transnational ties and the intentional creation of formal, multilateral institutions (Sbragia 2008: 35 ff.). Not all scholars agree with our characterization, however. 5


international governmental organizations (IGOs) to forge transnational links. We explicitly note that all actors other than the representatives of national, governments fall into the category of transnational actors. Even IGOs, which are formally multilateral and have sovereign governments as their only legal members, sometimes develop over time a somewhat independent personality identity, and come to behave as if they were an autonomous social entity with the purpose of lobbying or scolding their member governments.

Transnational actors usually lack an explicit, overall vision of how they would like international issue-arena integration as a whole to evolve, instead principally attending to links that directly involve themselves. Thus transnational corporations (TNCs) seek supplies, markets, and profits, and typically do not concern themselves with how their activities might affect other dimensions of issue-arena evolution unless they are forced to by sovereign governments. Similarly, individuals travel and send money across borders without thought for the joint consequences of their actions. Transnational integration links typically expand organically and in an unplanned fashion, spreading new ideas, products, production and labor market practices from one society to another. Our description of international integration comes with a caveat: the conduct of various transnational actors may, at times, be an exception to the generalization that integration links are relatively decentralized and unselfconscious. Examples include non-government organizations (NGOs) organized around an explicit public policy goal, which may behave as lobbyists, attempting to push a national government toward certain choices about multilateral cooperation. IGOs or subnational governments may also attempt to influence other transnational actors (as when the ILO makes contact with national and sub-national union organizations) or to pressure their member governments (as when the governors of US states sue the federal government for failing to control illegal immigration). In spite of the exceptions, there is an analytically meaningful and often legally-defined distinction between market and social decisions and actions on the one hand, and deliberate transactions between state officials on the other.


Table 1. International “integration” as contrasted to “cooperation” “Transnational”

“Multilateral” Cooperation

Integration Major

organizational Markets

&

social States & legal institutions

dynamics:

institutions

Juridical space of links:

Transnational

Actors:

Individuals, firms, & other Public officials in two or non-state actors

Coordination

of No, decentralized

Multilateral

more sovereign states Yes, centralized

transactions? Explicit

vision

for

issue- Seldom

Usually

arena? Caveat:

IGOs, NGOs may hope to Some move to cooperation

national

policymakers may prefer integration only

In contrast to “international integration,” “international cooperation” results from intentional choices to cooperate made by national political leaders of sovereign states or their designated agents and officials. Cooperation as defined here is always multilateral, and involves the national governments of two or more states. Contacts between the national (or sub-national, provincial, or municipal) government of one country and a transnational (non-national government) actor in another country we thus define as a transnational link.6 The organizational dynamics behind political cooperation transactions are state-mandated, and cross-border links frequently take the form of memoranda, joint statements, or treaties. Transactions are centralized, backed by the authority of the senior political leader, and for the most part intentional.

At any given time a host of state, sub-state, and non-state actors are engaged in cross-border transactions. The regional project of a would-be-leader state (or in some cases the competing regional projects of neighboring would-be-leader states) is 6

Admittedly some grey areas remain. For example, in the financial issue-arena, many international regulatory bodies, such as those for stock exchanges or central banks, have as members both institutions constituted as private organizations or even private corporations and institutions that are government agencies formally subordinate to the national finance ministry. In general, where officials representing two or more national governments participate actively and with the goal of shaping issue arena public policies, then we would tend to term these instances of political cooperation.


thus only one type of plan for structuring the future evolution of regional linkages. However, because states are still the dominant institutions providing political order and exercising authority across the globe, state-led regional projects are especially important ones.

State designers and propagators of a regional project or vision will have preferences (often inchoate, fuzzy, and implicit, yet nonetheless consequential) about the types of international linkages they would like to see constructed among the countries of the region. Most regional projects envision the evolution of a mix of such cross-border ties, some of which are linkages of “transnational integration” and others of which constitute “multilateral cooperation.”

Mechanisms for Constructing Regional Cooperation. Although regional multilateral cooperation results from a formally voluntary choice made by sovereign states, a leader state may achieve cooperation by inducing, persuading, or even coercing its partners. That is, there is no presumption in this book that regional cooperation necessarily is benign.

Explaining the Initiation, Design, and Success of Regional Cooperation The principle “dependent variable” in this book is regional multilateral public policy cooperation. Our principal research questions are three: 1) how does this cooperation start?, 2) what explains its content?, and 3) what factors help it endure? Each of these questions may refer either to cooperation in general or to cooperation in specific issue arenas. In this section, we first elaborate upon the questions, discussing some associated conceptual and measurement issues. We then present a set of working hypotheses that suggest plausible answers for each question. Research Question #1. “Initiating Regional Cooperation.” What factors explain the initiation or transformation of the nature of regional cooperation?

Cooperation may be said to have begun when there is at least a minimal expression of agreement of between high-level state officials over the nature of a problem, goals, solutions, or procedures to be followed with regard to a specific issue arena or arenas. The line marking the point where diplomatic negotiations become more than just communication and transform into


cooperation may sometimes be quite blurry. However, joint statements confirming some kind of common goals, such as the general principles affirmed in much “soft law,”7 should often serve as reasonably accurate indicators of the initiation of a cooperative project. Research Question #2. “Designing Regional Cooperation.” What explains variations in the design of regional projects, both as a whole and within specific issue-arenas?

This question inquires into the specific content and contours of a regional cooperation. These may include its geographic scope, issue-arena scope, inward or outward-orientation (akin to the “closed” and “open” regionalism discussed in the literature on trade regionalism), desired mix of societal-level “integration” versus statedirected “cooperation,” or particular institutional characteristics, such as voting rules or mechanisms for promoting transparency and/or representation and participation of different actors.

Research Question #3. “Sustaining and Deepening Regional Cooperation.” What factors sustain and deepen cooperation? “Sustaining” cooperation is keeping it alive. If a particular ideational model continues to inspire meetings or summits that produce or maintain some kind of agreement, then it has at some level survived as an instance of cooperation. Beyond survival, “deepening” refers to the growth or intensification of cooperation. One dimension of “deepening” is the degree to which commitments to multilateral cooperation impinge on national sovereignty. Table 2 summarizes some of the possibilities along a continuum of state-to-state political cooperation. Increasing degrees or levels of state-to-state political cooperation range from ad hoc meetings during times of crisis, to simple verbal agreements among interested governments to meet regularly to discuss issue arena challenges, to the establishment of a permanent multilateral institution to perform service functions such as monitoring, to cooperative yet still voluntary joint policymaking, and finally to explicit grants of policymaking or enforcement authority to a supranational institution.

7

(Abbott and Snydal)


Table 2. An illustrative continuum from less deep to deeper multilateral political cooperation

Ad

hoc

consultation, as crises

during

Permanent

Regularly

multilateral

scheduled

service

official meetings summits

&

organization(s) (IGO) established

Joint

yet

voluntary development of complementary national policies

Limited grant of authority

to

supranational body

Assessment of deepening via sovereignty infringement incorporates an emphasis on political processes. Political processes may matter intrinsically, but they are also important because states tend to comply with international agreements they have entered into most of the time.8

However, we hasten to add that deepening might also be assessed by measuring the accretion of transnational links over time. This measure has the merit of reflecting an important dimension of cooperation, or regime content. Additional indicators of deepening will depend on the objectives and characteristics (the design or content) of the cooperation. For example, cooperation might become more representative or participatory over time.

We now turn to our hypotheses. Hypotheses about “Initiating Regional Cooperation.”

Our model of how regional projects begin has three major independent variables, which are which are usually necessary for regional cooperation to occur: a leader state (or states), big ideas (~ a regional project), and a crisis or perceived serious problem.

8

The question of compliance with international agreements is analyzed in debates about international law and “legalization,” the process of moving from “softer” to “harder” forms of international law. See (Abbot and Snidal 2000). We do not use the progression from soft to hard law as an indicator of success, because it is not at all clear in the literature that harder is better.


Hypothesis #1. “Leader State.” A committed would-be-leader state (or sometimes states) is almost always necessary for the initiation of regional cooperation.

Cooperation does not simply happen. Someone has to persuade, induce, or coerce state leaders in a region to cooperate. Unless at least one influential state is already willing to play a leadership role, other state leaders will be unlikely to participate. Hypothesis #2. “Regional Project.” Ideas, in the form of a “regional project” are almost always necessary for the initiation of regional cooperation.

Cooperation must have some ideological content behind them, no matter how implicit or vague. This ideological content is usually offered by leader states in the form of a regional project. In order to begin a regional project, a state leader must have at least some notion of its content. Leaders are likely to acquire this content from (or be educated by) “norm entrepreneurs” or “epistemic communities.” Thus, this hypothesis draws from constructivist research, which focuses on the role transnational actors play in changing and building international cooperation and international regimes.

Recent research in comparative politics has shown that, at least in Latin America, intra-regional dissemination is especially important, even more so than “cross-regional dissemination.”9 Our framework helps uncover why this is so by suggesting that ideas may be lumped together to form ideational models, or regional projects.

Hypothesis #3. “Crisis/Problem.” The initiation of regional cooperation is more likely during periods of crisis or a difficult problem than in periods of stability.

In the long periods of normalcy between crises, institutional stability or incremental change are likely. But state leaders with unrealized regional projects may find a political or economic crisis provides a congenial environment for institutional reform. Regional projects are likely to remain stable during periods of perceived relative political and economic stability. This hypothesis restates the theory of punctuated equilibrium, an approach that originated in the natural sciences but in recent years has

9

(Mainwaring and Pérez-Liñan 2005).


become influential in the study of political institutions, particularly historical institutionalism.10 “Path dependence,” an important notion in this school of thought, expresses the idea that history matters: decisions made long ago tend to induce behaviors and norms that are difficult to change.11 It may take crises for actors to realize that existing institutions are no longer functional.12 Psychological theories also help understand why leaders may be willing to induce important changes during times of crisis; particularly important is the notion that people are more inclined to take greater risks when they are threatened with losses (as in a crisis).13 The concept of “critical junctures,” famously identified in the study of Latin American politics as moments of opportunity for momentous changes follows a similar logic.14 It suggests an even broader interpretation, .e.g., that it is configurations of “political opportunity structure” that allow for change, with crises being a subset of this type of juncture. However, in order to make the associated predictions to this theoretical hypothesis clearer and testable, we prefer the narrower focus on “crisis. For example, events in the Eurozone at the time of this writing are consistent with the crisis hypothesis. There currently is more daring talk of changing the nature of the European Union, whether by dismantling parts of it or making it stronger, than was common a few years ago.

In sum, we suggest that, in order for a regional project to be initiated (or for an existing one to be changed or a perhaps moribund one to be revived), both a compelling idea for the project and a prospective leader-state or states are required. In combination with those two near-necessary components, a crisis provides an opportune moment. Hypotheses about “Designing Regional Cooperation”

Two hypotheses respond to the question about the design of cooperation.

10

See (Baumgartner et al 2009). For a discussion of path dependence see (Pierson 2000). 12 See (Thelen 2003) and (Hacker 2004) for accounts of institutional change. 13 Weyland´s (2002) applies this kind of argument to economic reforms in Latin American countries. 14 See (Collier and Collier 1991). This approach builds on earlier approaches to the formation of institutions such as (Gerschenkron 1962) and (Moore 1966). The idea of a critical juncture is similar to that of “window of opportunity” offered by (Kingdon 1984.) 11


Hypothesis #4. “Leader-state preferences.” Cooperation will reflect the interests of the leader-state (as defined by its leaders).

The thesis underlying Hypothesis #4 is that the leader-state will design the structure, scope, and institutions of its regional project in such a way as to enable its own policymakers to control the unfolding of the regional project to the maximum extent feasible. This hypothesis is an application to regional projects (and international regimes) of the more general sociological and social science proposition that those who design social institutions tend to structure them in ways that reflect their interests, in particular by maximizing the influence accruing to participants rich in the particular set of resources possessed by the institutional designers.15 We provide some examples of what this hypothesis means or predicts below.

Our first example concerns the geographic scope of the regional project being promoted. In defining the geographic scope of their preferred regional project, states will try to maximize their own influence, but will avoid directly challenging significantly more capable states. In other words, a strong state that is effectively a regional hegemon or unipole is likely to define its region maximally, in order to project and increase its influence. However, a mere major power within the same traditionallydefined region may prefer to constitute a smaller sub-region within which it can act as the dominant power. We note that our predictions about geographic scope are consistent with recent work combining realist and constructivist approaches to the study of identity and conflict. State leaders who attempt to create new “sub-regions” are acting as what we call “regional identity entrepreneurs,” a concept akin to “ethnic entrepreneurs.”16 A leader-state is also likely to define the “inward-outward orientation dimension of cooperation according to its own interests. If it is competitive at the global level, it is more likely to promote an outward orientation. If, however, it fears the outside, it may seek regional cooperation with an inward orientation.

15

Stinchcombe 1987: 101-25. See (Fearon and Laitin 2000) for an analysis of ethnicity manipulation. Few transnational actors are likely to have the creation of sub regions as a specific goal. However, “Latin American” solidarity against the hegemon (all but the hegemon) may be a special case. We note that Risse (2005) argues that the EU has become an important part of German identity. In part, it is associated with the transformation of German identity after Naziism: Germany relies on the EU to show it has changed. 16


Similarly, leader-states will attempt to structure the mix of integration and cooperation within the regional project so as to favor the preferences of the dominant domestic political coalition within the leader-state. Thus, if the implicit transnational norms and practices in an issue arena already favor the interests of the dominant domestic political coalition within the leader state, that state may prefer a regional project that emphasizes transnational and informal linkages. For example, regionallydominant capitalist states may prefer to exercise their hegemony via market mechanisms (a form of “integration”) rather than through overt political negotiation (“cooperation”). On the other hand, a would-be leader state dissatisfied with current informal norms and practices would have a greater incentive to formalize issue-arena collaboration in order to promote a new and improved set of rules and norms.

In terms of the institutional design, yet another dimension that may be varied in order to privilege certain participants over others, we might look for alternative schemes of voting or representation: for example, contrasting a representative framework that allocated an equal vote to each member state with one in which more populous states had a larger say. Hypothesis #5. “Follower state incentives.” At the margins, the content of cooperation will contain some incentives to attract follower states.

In the absence of overt military coercion (and perhaps even then), at the time of major regional project initiation or reforms, a would-be-leader state must induce or persuade its prospective regional partners to join its initiative. It does this by convincing them that they will receive net benefits by joining. Consequently, the leader state’s preferred geographic scope, issue scope, mix of integration and cooperation, and institutional design for cooperation will be adjusted at the margins in order to secure partners.

One example is in the issue arena scope of the regional project. Leader states may be inclined to add issues of interests to potential partners, if the costs to themselves do not appear to be high. This is an example of the idea of issue linkage.

Hypotheses about Sustaining and Deepening Regional Cooperation


The conditions that promote the maintenance of cooperation are likely to differ from the causes of its initiation. Ultimately, perhaps, the development of cooperative norms is key to sustaining cooperation, but what factors lead to the development of such norms?

Social

science

research

suggests

that

three

structural

or

systemic

characteristics each make sustained and deepening regional cooperation more likely: a) a hegemonic distribution of capabilities in favor of the leader-state/s within the region, b) a preponderance of liberal democracies among the major states in the region, and/or c) a preponderance of free traders among the major states within the region.

Hypothesis #6. “Hegemonic stability.” Leadership of a regional project by a securely hegemonic state makes cooperation inspired by that project more likely to endure and be deepened over time. Hypothesis #6 is “realist” in that it views the interstate distribution of material capabilities in the regional system as the key independent variable. However, the theory of hegemonic stability is acknowledged by scholars of many different orientations.17 The paradigmatic proposition accepted by so many is that it takes state power, usually a single, hegemonic power, to establish and especially to maintain an international order [or an international regime] requiring cooperation. The most oft-cited example is the US role in promoting international cooperation via the United Nations and the economic institutions of Bretton Woods after World War II. During the Bretton Woods regime the U.S. was uniquely able and willing to provide certain conditions that arguably functioned as “public goods” for other member states, most notably a remarkably open, and large, domestic market and ample global liquidity.

18

Scholars

differ over whether a hegemon willingly sacrifices, paying the costs of providing a public good by keeping the order [regime] together, or whether it can require other states to cooperate because it benefits more than any other out of that same order.19

Analysts also disagree over whether hegemony is required to maintain cooperation: liberal institutionalists and constructivists have argued that once

17

A summary is available in ( Hasenclever, Mayer, and Rittberger. 1997). See (Hancock 2009) for a recent application. 18 (Kindleberger 1973). 19 See (Gilpin 1987).


cooperation is established, hegemony may not be necessary to keep it going, as states will continue cooperating because they have rational incentives to do so, or because they have come to internalize and value cooperative norms. Hypothesis #7. “Distribution of democracies.” The greater the proportion of major states within a region that are stable democracies, the more likely is enduring and intense cooperation.

Hypothesis #7 is suggested by democratic peace theory. Democratic peace theory (DPT) claims that democratic pairs of countries (“dyads”) are less likely to go to war with one another than dyads in which at least one country is an autocracy. DPT’s core thesis—that democracies seldom fight other democracies—is quite compelling.20 More recently, scholars have suggested that democracies not only avoid fighting one another, but also cooperate more. (21). States with representative governments create and maintain alliances and other international agreements and organizations at a greater rate than non-democratic states. We might call this democratic peace and cooperation theory (DPCT). The core rationale behind the claim is that democratic institutions make countries´ international commitments more credible to their prospective partners, thus enabling cooperative multilateral initiatives to be deepened and to expand. Gleditsch´s more constructivist approach argues that the democratic peace idea, democracy and interdependence, and the Deutschian ideas about security communities are all linked.22 Hypothesis #8. “Distribution of free trading states.” The greater the proportion of major states within a region governed by stable “internationalizing coalitions” (that is, dominant domestic coalitions with a preference for free trade), the more likely is regional cooperation to endure and intensify. Hypothesis #8 is suggested by Solingen’s theory of “regional orders”23 (and also by the literature on the “capitalist peace”. She argues that dominant domestic coalitions who support external economic opening tend to create national “grand strategies” that transcend foreign economic policymaking and reach to foreign policy goals more generally, and across a range of specific issue-arenas. In contrast, other states are led by inward-looking “statist/nationalist/confessional” 20

(Brown, Lynn-Jones, and Miller, eds. 1996; Oneal, Russett, and Berberbaum 2003). Leeds 1999; Mansfield, Milner, and Rosendorff 2002 22 (Gleditsch 2002) 23 Solingen 1998. 21


coalitions that fear and avoid free trade. If they form regional cooperative organizations, these tend to be defensive and oriented toward reducing the overall level of international ties, whether transnational or state-to-state. If many major states within a prospective region are governed by such inward-looking coalitions, then deep or enduring regional cooperation would seem unlikely. Solingen is quite clear that this internationalizing/inward-looking

dimension

is

orthogonal

to

that

of

democracy/authoritarianism, giving the examples of authoritarian East Asian exportoriented states such as Taiwan and Korea in the 1970s and early 1980s, and Singapore and China today, and of democratic but inward-looking states such as India, particularly through the 1980s, and Israel.

Conclusions

We began this paper with a definition of terms, including regions, leader states, mechanisms for constructing cooperation, and the distinction between transnational ties that link non-state actors across borders, which we designate “integration,” and state-to-state links, which we term multilateral “cooperation.” Our core proposition is the idea that regional integration and regional cooperation originate in and are sustained by regional projects, which are aggregations of the preferences and visions of leaders of regionally-significant states. We then drew upon current research to derive a set of hypotheses explaining the initiation of politically-explicit regional projects, their design, and their subsequent performance.


References Abbott, Kenneth and Duncan Snidal. 2000. “Hard and Soft Law in International Governance.” International Organization 54(3):421-456. Anderson (1999). Baltodano, Andrés Pérez. (1997) ‘The Study of Public Administration in Times of Global Interpenetration: A Historical Rationale for a Theoretical Model’, Journal of Public Administration Research and Theory, 7 (4, October): 615-638. Baumgartner, Frank R., Christian Breunig, Christoffer Green-Pedersen, Bryan D. Jones, Peter B. Mortensen, Michiel Neytemans, Stefaan Walgrave, 2009. “Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective.” American Journal of Political Science, Vol. 53, No. 3, July 2009, Pp. 603–620. Beeson, Mark. 2005. “Rethinking regionalism: Europe and East Asia in comparative historical Perspective.” Journal of European Public Policy 12:6 December 2005: 969–985. Brecher, Michael Blema Steinberg, and Janice Stein, "A Framework for Research on Foreign Policy Behavior," The Journal of Conflict Resolution (March 1969): 75-101. Collier, Ruth Berins and David Collier. 1991. Shaping the Political Arena: Critical Junctures, the LaborMovement, and Regime Dynamics in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press. Collins 2010. Dimitrov, Radoslav S., Detlef F. Sprinz, Gerald M. DiGiusto & Alexander Kelle. 2007. “International Nonregimes: A Research Agenda.” International Studies Review (9), 230–258. Evangelista, Matthew. 1989. “ Issue-Area and Foreign Policy Revisited.” International Organization, Vol. 43, No. 1 (Winter, 1989), pp. 147-171. FearonJames D. and David D. Laitin. 2000. “Violence and the Social Construction of Ethnic Identity.” International Organization 54, 4, Autumn 2000, pp. 845–877. Frieden, Jeffrey. “Sectoral Conflict and U.S. Foreign Economic Policy, 1914-1940,” International Organization 42 (Winter 1988): 59-90. Goldstein, Judith, Miles Kahler, Robert O. Keohane, and Anne-Marie Slaughter (2000) Legalization and World Politics. International Organization (Special Issue). 54(3).


Gerschenkron, Alexander. 1962. Economic Backwardness in Historical Perspective. Cambridge, MA: Harvard University Press. Gleditsch, Kristian Skrede (2002) All International Politics Is Local: The Diffusion of Conflict, Integration, and Democratization. Ann Arbor: University of Michigan Press, 2002. Gruber, Lloyd. “Power Politics and the Free Trade Bandwagon.” Comparative Political Studies (2001). Haas, Ernst B. 1958. The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces, 1950-57. Stanford: Stanford University Press. Hacker, Jacob. 2004. ‘Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States’, American Political Science Review 98(2): 243–60. Hasenclever, Andreas, Peter Mayer, and Volker Rittberger. (1997) Theories of International Regimes. Cambridge: Cambridge University Press. Hemmer, Christopher and Peter J. Katzenstein. 2002. “Why is There No NATO in Asia? Collective Identity, Regionalism, and the Origins of Multilateralism.” International Organization. 56 (3): 575-607. Hooghe, Liesbet and

B001H6IJXQ

Gary Marks) 2001. Multi-Level Governance and

European Integration.Rowman & Littlefield Publishers. Jones, Bryan D., and Frank R. Baumgartner. 2005. The Politics of Attention: How Government Prioritizes Problems. Chicago: University of Chicago Press. Keck, M.E., and Sikkink, K. (1998) Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics. Ithaca, NY: Cornell University Press. Keohane, Robert O. (1984) After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton: Princeton University Press. Keohane, Robert O. and Joseph S. Nye.1977. Power and Interdependence. Kingdon, John W. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown. Koremenos, Barbara, Charles Lipson, and Duncan Snidal. (2001) The Rational Design of International Institutions. Cambridge: Cambridge University Press. Krasner, Stephen. 1982. “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables.” International Organization 36(2)(Spring). Krasner, Stephen D. (1991) Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier. World Politics 43:336–366.


Lake, David.

1983.

International Economic Structures and American Foreign

Economic Policy, 1887-1934. World Politics 35: 517-543. Leeds, Brett Ashley. 1999. “Domestic Political Institutions, Credible Commitments, and International Cooperation,” American Journal of Political Science, 43:4, October, pp. 979-1002. Lipset, Seymour Martin and Stein Rokkan. 1967. “Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments.” In Seymour Martin Lipset and Stein Rokkan, eds., Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives. New York: The Free Press. Lowi, Theodore J.

"Making Democracy Safe for the World: National Politics and

Foreign Policy," in James N. Rosenau, ed., Domestic Sources of Foreign Policy (New York: Free Press, 1967). Lowi, Theodore J., 1972: Four Systems of Policy, Politics and Choice, in: Public Administration Review, 32, S. 298-310. Lindblom, Charles E., 1977: Politics and Markets: The World's Political- Economic Systems, New York: Basic Books, Inc. Publishers. Mainwaring, Scott and Aníbal Pérez-Liñan.”Why Regions of the World Are Important: Regional Specificities and Region-Wide Diffusion of Democracy.”Working Paper #322 October 2005. The Helen Kellogg Institute for International Studies. University of Notre Dame. Accessed

May

16,

20012

at:

http://kellogg.nd.edu/publications/workingpapers/WPS/322.pdf Malamud, Andres and Philippe C. Schmitter. 2006. “La Experiencia de Integración Europea y La Potencial de Integración del Mercosur.” Desarrollo Económico 46(181): 3-31. Mansfield, Edward D., Helen V. Miller, and B. Peter Rosendorff, “Why Democracies Cooperate More: Electoral Control and International Trade Agreements,” International Organization, 56:3, Summer 2002, pp. 477-513. March, James G.

and Johan P. Olsen, "The New Institutionalism: Organizational

Factors in Political Life," American Political Science Review 78 (September 1984), pp. 734-49. Mastanduno, Michael. 2009. “System-Maker and Privilege-Taker: US Power and the International Political Economy.” World Politics 61(1): 72-84. Matthews, Jessica. 1997. “Power Shift," Foreign Affairs ( January/February). Medeiros, Marcelo de Almeida 2008. “Legitimidade, democracia, e accountability no Mercosul.” Revista Brasileira de Ciencias Sociais 23(67).


Mitchell, Ronald B. 1994. Regime Design Matters: Intentional Oil Pollution and Treaty Compliance. International Organization. 48 (3): 425-458. Milner Moore, Barrington, Jr. 1966. Social Origins of Dictatorship and Democracy: Lord and Peasant in the Making of the Modern World. Boston: Beacon Press. Oneal, John R., Bruce Russett, and Michael L. Berbaum. 2003. “Causes of Peace: Democracy, Interdependence, and International Organizations,” International Studies Quarterly 47, pp. 371-393. Panagaria, Arvind. 1999. “The Regionalism Debate: An Overview.” The World Economy 22 (4): 477-512. Pierson, Paul. 2000. ‘Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics’, American Political Science Review 94(2): 251–67. Pierson Paul. 2004. Politics in Time. Princeton: Princeton University Press. Potter, William C.1980. “Issue Area and Foreign Policy Analysis. International Organization. (Summer): 405-427. Risse 2005. Piece on German identity. Rosenau ( JamesN . Rosenau, "Pre-theoriesa nd Theorieso f ForeignP olicy," in Approachest o Comparativea nd International Politics, R. BarryF arrell,e d. (Evanston: Northwestern University Press, 1966),p .86). Ruggie, John. 1982. “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order.”International Organization Volume 36, Issue 2, International Regimes (Spring, 1982):379-415. Sbragia, Alberta. 2008. “Review Article: Comparative Regionalism: What Might it Be?,” Journal of Common Market Studies 46, Annual Review, 29-49. Slaughter,

Anne-Marie,

1997.

“The Real New World Order.” Foreign

Affairs.

(September/October). Slaughter, Anne Marie, (2004) A New World Order, Princeton, Princeton University Press. Solingen, Etel. 1998. Regional Orders at Century’s Dawn. Princeton, NJ: Princeton University Press. Stinchcombe, Arthur L. 1987 [1968]. Constructing Social Theories. Chicago: University of Chicago Press. Stone, Diane L. 2008. "Global Public Policy, Transnational Policy Communities and their

Networks"

Policy

Studies

Journal

http://works.bepress.com/diane_stone/1.

36.10,

pp

19-38.Available

at:


Tarrow, Sidney. 2005. The New Transnational Activism. New York: Cambridge University Press. Thelen, Kathleen. 2003. ‘How Institutions Evolve: Insights from Comparative Historical Analysis’, in James Mahoney and Dietrich Rueschemeyer (eds) Comparative Historical Analysis in the Social Sciences, pp. 208–40. New York: Cambridge University Press. Wallander, Celeste. 2000. “Institutional Assets and Adaptability: NATO After the Cold War.” International Organization 54(4): 705-735. Weyland, Kurt. 2002. The Politics of Market Reform in Fragile Democracies: Argentina, Brazil, Peru, and Venezuela, Princeton University Press, 2002. Wilson, James Q., 1980: The Politics of Regulation, in: McKie (Hrsg.), Social Responsibility and the Business Predicament, New York: Basic Books, pp. 135168. Wimmer & Glick Schiller, (2002) ‘Methodological Nationalism and Beyond: Nation-State Building, Migration and the Social Sciences’, Global Networks, 2(4): 301-334. Young, Oran R. (1989) International Cooperation: Building Regimes for Natural Resources and the Environment.Ithaca: Cornell University Press.


3ras. Jornadas de Relaciones Internacionales FLACSO | 25 y 26 de Octubre de 2012

El regionalismo latinoamericano en el siglo XXI: Âżplataforma para la gobernanza global? Bizzozero, Lincoln Universidad de la RepĂşblica


1) Un nuevo escenario económico para el regionalismo 1

En lo que va del siglo XXI se han ido procesando algunos cambios en la economía mundial que confirman tendencias y modificaciones en la estructura del sistema. Uno de los cambios resulta del pasaje del centro impulsor del comercio y la economía de los países desarrollados del centro a las economías emergentes. Brasil, Rusia, India y China (BRIC) que representaron 7,5% del PBI mundial en 1990, pasaron al 17,7% del total en el 2010. Por otra parte, los países desarrollados constituyeron el 50% de los productos manufacturados en el 2011 cuando en 1990 significaron el 70% (Husson, 2012).

Estos datos que señalan algunos de los cambios que se están procesando en la economía mundial sugieren las tendencias presentes y algunas de las perspectivas económicas para los próximos años en América Latina y otras regiones del mundo. La CEPAL proyectó para América Latina una tasa de crecimiento del PBI del 4,7% lo cual significó un incremento del 3,6% del PBI por habitante para el año 2011 y pronostica una continuidad del crecimiento para los próximos años, aun cuando en un escenario global menos favorable donde deban atenderse los condicionantes de la crisis económica mundial y los sistémicos (CEPAL 2012, pp. 15). El crecimiento del PBI de la región en los últimos años, que posibilitó una disminución absoluta de la pobreza y otros resultados en las políticas sociales, debe ser entendido en un cambio mayor que se ha estado operando en la región vinculado con un incremento del peso de los productos primarios en las exportaciones con el mundo y en un aumento importante de la Inversión Extranjera Directa (IDE) vinculada a los recursos naturales.

El informe de la CEPAL sobre la IDE en América Latina y Caribe muestra un incremento significativo en el año 2011 que resulta ser el mayor en términos porcentuales en relación al resto del mundo. Por otra parte, se visualiza la canalización de la IDE en la región, que en el 2011 fue de 153.448 millones de dólares y representó un 10% del total mundial, en determinados sectores y países, entre los cuales Brasil, que canalizó 66.600 millones de dólares (CEPAL, 2012a). El otro factor explicativo del 1

Investigador del Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.


crecimiento del PBI en la región atañe el crecimiento de las exportaciones de bienes primarios en América Latina hacia Asia-Pacífico, sobre todo al mercado de la República Popular China. Este crecimiento de las exportaciones de productos primarios está asentado en el incremento del valor en el precio de los mismos. De esta manera se ha ido produciendo un cambio en la posición de América Latina en el sistema internacional en términos de crecimiento e indicadores socio-económicos, que se acompaña de un retorno a una dependencia de productos primarios en la división del trabajo. Lo que importa señalar es que los buenos indicadores económicos muestran una nueva realidad regional en un sistema mundial en recomposición por la crisis. Ello se ha visto acompañado de la gestación de nuevas instancias regionales y en la definición de otras prioridades en las agendas de los procesos en marcha en relación a las heredadas del siglo anterior. Algunas de estas manifestaciones son sintomáticas en cuanto a definiciones sobre la identidad latinoamericana y la herencia iberoamericana como ser el rechazo del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas y la gestación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), donde se concretó un espacio de concertación y diálogo inclusivo del conjunto de países de América Latina y Caribe con exclusión de Canadá y Estados Unidos. Otras manifestaciones regionales expresaron prioridades geopolíticas vinculadas a la seguridad y energía, impulsadas por algunos países como ser Brasil y Venezuela en las propuestas de la Comunidad Sudamericana de Naciones y posteriormente de UNASUR. Finalmente, una propuesta regional atendió una de las reivindicaciones latentes en el ámbito latinoamericano vinculado a la integración entre los pueblos y que se expresó en la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA).

Este conjunto de iniciativas dan muestras de un renovado vigor del regionalismo en el espacio latinoamericano y caribeño en tanto respuesta a los cambios que se han procesado en el sistema internacional desde los años noventa. Una de las cuestiones que se plantean sobre estas nuevas iniciativas se refiere a los contenidos del regionalismo latinoamericano en el siglo XXI y a su vinculación con los requerimientos planteados por la mundialización en la conformación de una gobernanza global (principios de funcionamiento, instituciones y toma de decisión, participación de la sociedad civil, normas, bienes públicos, solución de controversias).


El trabajo buscará dar un principio de respuesta a esta cuestión. Para ello se analizará el regionalismo latinoamericano en la década de los noventa y en el siglo XXI, tomando como ejes de análisis la evolución del sistema internacional pautada por modificaciones en la estructura económica y en el papel del Estado en relación al regionalismo y en el modelo de desarrollo a impulsar. Uno de los puntos de partida de este trabajo, que ya fuera señalado en trabajos anteriores es que hay un vínculo estrecho entre la concepción que se impulsa del Estado para el desarrollo y las prioridades y manifestaciones del regionalismo (Bizzozero, 2009, 2010, 2011). Por otra parte, las concepciones e ideas que se han expresado en torno al Estado y al regionalismo han evolucionado a partir de las modificaciones del sistema internacional. Esto podría dar a entender una manifestación adaptativa de la región latinoamericana (y también caribeña) frente a los cambios del contexto internacional. Sin embargo, debe entenderse que la orientación, contenidos y definiciones no responden mecánicamente a las tendencias, sino que plantean opciones y caminos a partir de la conjunción del patrimonio adquirido sobre integración regional, el impulso de algunos países, la articulación de intereses geopolíticos y económicos, los condicionantes sistémicos y la evolución de ideas sobre el desarrollo y sobre la percepción doméstica en la relación vis-à-vis el mundo.

El trabajo continuará de la siguiente manera. En el próximo punto se analizará el regionalismo latinoamericano en la década de los noventa y las respuestas planteadas por

el

Estado

en

el

marco

regional

en

un

contexto

pautado

por

una

internacionalización de las agendas regionales, de temas de la OMC plus, principalmente a partir de iniciativas de Estados Unidos y subsidiariamente de la Unión Europea. En otro apartado se esbozarán las respuestas que ha generado el espacio latinoamericano y caribeño en el escenario del siglo XXI modelado por un orden internacional diferente al que surgiera en la década de los noventa del siglo pasado. Finalmente se plantearán los alcances y contenidos de la CELAC en sus inicios, en particular referidos a los principios y orientaciones operativas para el accionar y las perspectivas frente a los requerimientos de la gobernanza global.

2) El regionalismo latinoamericano en los noventa: iniciativas de Estados Unidos e inserción internacional


La década de los noventa comenzó con dos cambios mayores que afectaron las bases del sistema internacional y que patentaron el pasaje a una estructura diferente: el final de la bipolaridad y la aceleración del proceso de mundialización del capitalismo, como consecuencia, entre otras, del derrumbe del bloque socialista. La aceleración del proceso de mundialización del capitalismo se manifestó en el funcionamiento mundial de los actores económicos desde los pilares productivos de la economía mundial, es decir en los mismos lugares de gestación de la riqueza, y fue acompañado por un impulso a la regionalización desde tres polos –Estados Unidos, Europa, Japón.

América Latina por su posición en la periferia del sistema internacional no participó del impulso a la regionalización. Por otra parte, la región latinoamericana todavía tenía como una de las prioridades de su agenda la deuda externa y eso manifestaba la vulnerabilidad y limitaciones para encarar los cambios que se iniciaron con la década de los noventa. El Estado manifestaba profundas raíces centralistas, burocráticas y autoritarias como consecuencia de procesos dictatoriales en muchos países y de articulación con sectores industriales dependientes del mercado nacional, lo cual no se condecía

con

las

transformaciones

aperturistas

y

críticas

de

la

mundialización/globalización (Negri – Cocco, 2006: 162). Además, los sectores sociales habían dejado de visualizar al Estado como un posible articulador nacional y promotor del desarrollo, debido entre otras cosas a la percepción negativa referida a la responsabilidad que le cabía en el incremento de la deuda externa, la gestión económica, el aumento de las desigualdades sociales. Finalmente, en el plano de las ideas, el modelo de sustitución de importaciones y las recetas de la CEPAL para remediar las consecuencias del desarrollo desigual fueron dejados de lado y cuestionados en los circuitos de intermediación y difusión de expertos internacionales y entre la mayoría de los analistas académicos.

El programa de reformas del “Consenso de Washington” constituyó un marco de referencia para los países de la región. El eje común de los países de América Latina estuvo signado por la apertura económica, la disminución del papel del Estado en la economía y en la articulación de los sectores sociales. Los temas referidos al papel del Estado en la economía y sociedad, a la apertura económica y comercial y a los


cambios institucionales derivados de la disminución de las atribuciones estatales posibilitaron una agenda interamericana positiva con Estados Unidos.

La Iniciativa de las Américas que propulsó el Presidente de los Estados Unidos, George Bush, en 1990, intentó ser una respuesta en distintos frentes a los cambios aparejados

por

la

caída

del

muro

de

Berlín

y

el

proceso

de

mundialización/globalización. Por una parte el Presidente de los Estados Unidos planteó la posibilidad de un acuerdo para el conjunto de las Américas, a los efectos de conformar una sociedad común, en lo que constituiría el primer continente libre del mundo y también de la historia (Tulchin, 1992: 39).

En ese sentido, los temas

económicos y el (libre) comercio quedaron planteados con una visión estratégica y conformaron el núcleo duro de la Iniciativa y del eje articulador para nuclear a toda la región de las Américas y del Caribe con una identidad común frente al resto del mundo (Lozano, 1993). Por otra parte, la apuesta a la apertura económica y comercial buscaba consolidar una determinada visión del desarrollo vinculado al mercado para que el continente mostrara el camino a seguir al resto del mundo. La concepción de un Estado-comercial con una estructura mínima para facilitar el comercio, la realización de negocios en el ámbito privado y la apertura económica sirvieron también como instrumento para cuestionar las bases del desarrollismo referidas a un determinado modelo de Estado, vinculado al período de sustitución de importaciones, que comenzó a ser visualizado como ineficiente, proteccionista y protector de algunos sectores en detrimento del conjunto de la sociedad.

La Iniciativa para las Américas tuvo una respuesta positiva de los países de la región, pero fue rápidamente suplantada por una propuesta más ambiciosa, acorde a los resultados de la Ronda GATT de Uruguay y la puesta en marcha de la Organización del Comercio. Esa propuesta incluyó una parte política, otra de cooperación y finalmente la más sustantiva, el denominado Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que impulsó desde 1994 el Presidente Clinton, en el marco de los nuevos temas de la agenda de comercio internacional. Es frente a esta propuesta y frente al despliegue de las diferentes prioridades por parte de Estados Unidos en relación a los países de América Latina, que se plantearon diferentes respuestas que irán marcando el mapa de las relaciones interamericanas en la década de los noventa.


Las distintas respuestas de los países latinoamericanos elaboradas e implementadas a través de las políticas exteriores estuvieron pautadas por diversos factores, entre los cuales contaron: la cercanía e importancia del país en relación a Estados Unidos, el nivel de desarrollo institucional y humano, las capacidades en recursos de poder y finalmente la definición política sobre el papel a cumplir en el escenario internacional.

La materialización de las prioridades estadounidenses derivó en la inclusión de México para la conformación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), la apertura de negociaciones con Chile para concluir un Tratado de Libre Comercio (TLC) y el inicio de negociaciones para conformar un Área de Libre Comercio con la inclusión de todos los países del continente y Caribe, salvo Cuba. De esta manera los países de América Latina y Caribe – salvo Cuba- tuvieron distintas modalidades por las cuales ingresaron los nuevos temas de comercio internacional en sus agendas domésticas y en las regionales. En el caso de México, el ingreso al Tratado de Libre Comercio de las Américas propulsó el país a un estatuto diferente (y diferenciado) desde el momento que poco tiempo después fue aceptado también en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). En el caso de la mayor parte de países de América Latina y Caribe, el formato de negociación – aprendizaje fue el ALCA.

En el caso de los países del MERCOSUR, paralelamente al ALCA se fueron desarrollando negociaciones con la Unión Europea con vistas a crear el primer acuerdo interregional de libre comercio en el sistema de comercio internacional. Las negociaciones UE – MERCOSUR en el Acuerdo Marco Interregional (AMI) se plantearon sobre la base de tres pilares: un acuerdo político, uno de cooperación y finalmente un acuerdo de libre comercio. Lo que importa señalar es que el núcleo duro de la negociación estuvo centrado sobre todo en el tercer pilar, en los temas agrícolas y de servicios, aun cuando algunos temas políticos mostraron las debilidades de esta articulación atlántica con vistas a generar un nuevo escenario en el sistema internacional.

La lógica articulada de las negociaciones internacionales en el marco del AMI con la Unión Europea, del ALCA y de la OMC por parte de los países del MERCOSUR fue provocando un estancamiento en cadena de las mismas a partir de la falta de acuerdo


sobre el núcleo duro de la agricultura – servicios, a los que se debe sumar industria y otros temas de la OMC plus (contratación pública, propiedad intelectual). La consideración por parte de las Cancillerías de Argentina y Brasil hacia fines de la década de los noventa de que estos temas estaban estancados y de que era necesario priorizar la agenda regional propulsó el debate para iniciar el período de relanzamiento del MERCOSUR. Si bien el bloque regional no era una representación del conjunto del proceso latinoamericano, sí era un componente relevante del regionalismo sudamericano.

La década de los noventa dejó varios aprendizajes para el regionalismo latinoamericano entre los cuales algunos fueron: una renovación y depuración de viejos estilos demasiado centrados en lógicas estatales auto referenciadas; un mayor conocimiento de los países de la región, incluyendo una diversidad de temas sobre los cuales no se tenía mucha información; una inclusión del principio democrático como condición para formar parte de la familia regional; un incremento de los lazos de interdependencia comercial; la ampliación de la participación de sectores de la sociedad civil.

En lo que concierne la participación en espacios internacionales y en otros ámbitos de negociación, la región América Latina y Caribe no generó agendas propias ni tuvo un marco de referencia institucional. América Latina/Caribe tuvo presencia en las Cumbres con la Unión Europea, a partir de la iniciativa europea, hacia fines de la década de los noventa. Los países de la región negociaron individualmente, reproduciendo viejos esquemas Norte-Sur en materia económico-comercial. Sin embargo, la reivindicación de los países del MERCOSUR de negociar como bloque en el marco del ALCA, a partir de una conjunción de intereses de la industria paulista que encontró una lógica convergencia en la Cancillería brasileña, provocó una inflexión hacia fines de la década en materia de presencia regional en ámbitos y espacios continentales e internacionales.

La continuidad entre el regionalismo de los noventa del siglo pasado y el que se comenzó a esbozar a mediados de la primera década del siglo XXI en América del Sur, se produjo a partir de que algunos Estados, además de los países del MERCOSUR, visualizaron la respuesta regional como una herramienta de la política


exterior para la inserción política internacional (y no solo competitiva). Es claro que al estar en función de la política exterior de los países, la resultante de los distintos procesos regionales dependía de los Estados componentes, de sus tradiciones políticas regionales y los recursos y capacidades concretos, por lo que básicamente quedaron plasmados dos modelos a mediados de los años noventa: el del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas y el del MERCOSUR. De esta manera se volvió a reproducir la disyuntiva entre una regionalización panamericana y otra más específica latinoamericana, que con sus diversas variantes se abrevó en los procesos, las cumbres, instituciones e ideas de la historia continental y que delimitó las opciones de política exterior de los países de la región (Cervo 2001; Morgenfeld, 2009).

La cuestión referida a las disyuntivas de política exterior de los países latinoamericanos en materia de política regional atañe no solamente definiciones sobre la identidad, el acceso al mercado, temas de por sí relevantes, sino también sobre cómo delimitar márgenes de autonomía en las relaciones con la potencia hegemónica y cómo estructurar los intereses económicos para hacerlos converger con la orientación de la política exterior y en función del desarrollo nacional. Las respuestas otorgadas en la década de los noventa obedecieron a una lógica determinada, que si bien posibilitó posicionarse a los países en función de un regionalismo abierto acorde con los lineamientos del “Consenso de Washington”, obstó a la elaboración de temas, propuestas y definiciones regionales, en tanto construcciones específicas para dar contenidos en principios, instituciones y normas a la gobernanza (regional y global).

En el siglo XXI las prioridades de la potencia hegemónica centradas en otros espacios mundiales, las respuestas estructurales de algunos Estados sudamericanos y el cambio en el escenario económico desde mediados de la primera década del siglo XXI plantearon bases para un nuevo brote de instancias regionales. Vuelve a plantearse un cambio a partir de la vinculación entre el contexto internacional, el Estado en función del modelo de desarrollo y las ideas predominantes sobre cómo orientar e instrumentar el mismo y su expresión en la política exterior regional. Es al análisis del surgimiento de estas nuevas expresiones regionales en América Latina/Caribe y la ubicación de las mismas en los cambios que se están desarrollando en el capitalismo con sus repercusiones en la estructura económica internacional y en el funcionamiento del sistema, que consagraremos el próximo apartado.


3) El

regionalismo

latinoamericano-caribeño

en

el

siglo

XXI:

una

construcción multinivel en la diversidad

Los cambios en el contexto internacional signados por el giro de la política internacional de Estados Unidos y la modificación en la estructura económica internacional a partir del crecimiento de la República Popular China, de algunas potencias emergentes y de la recuperación de Rusia, posibilitaron un mayor margen de autonomía en las relaciones políticas y económicas de los países de América Latina. Por otra parte, el Estado comenzó a modificar las bases sobre las cuales había edificado una respuesta a los requerimientos de la globalización en la década de los noventa. Sin embargo, no fue un retorno al Estado desarrollista, sino una recomposición del Estado mínimo comercial en Estado articulador entre los intereses domésticos (y también en perspectiva los regionales) para su defensa y trascendencia en el espacio internacional/mundial2.

Esta recomposición del Estado se asentó, en varios países latinoamericanos, en la asunción de gobiernos de izquierda que cuestionaron el modelo neo-liberal y las recetas implementadas en la política económicas, las políticas sociales y en el modelo de desarrollo. Por otra parte, las agendas domésticas modificaron sus prioridades, incluyendo entre los temas primerizos los político-institucionales y sociales. Como las agendas domésticas fueron de vuelta centradas por los sistemas políticos, el Estado recuperó un papel central en las sociedades a partir de la articulación de los intereses y su proyección en el espacio regional e internacional.

La articulación del Estado con la región y el espacio global/mundial a partir de las sociedades nacionales debe visualizarse como una respuesta diferencial a la que se diera en los noventa. En el siglo XXI el Estado se ha posicionado estratégicamente proyectando los intereses sociales en el espacio regional y mundial. La región a su vez 2

Amado Cervo se refiere al Estado logístico para referirse al cambio de paradigma en la política internacional y de desarrollo de Brasil (Cervo, 2003; pp. 20)


constituye una plataforma necesaria para proyectar esos intereses sociales y es a través de ella que el Estado puede dar sustento y contenido a las (nuevas) ideas sobre el regionalismo.

Uno de los factores primordiales del cambio del contexto internacional se dio en el giro de la política internacional de Estados Unidos y la secundaria y limitada prioridad que le otorgó a América Latina. El desgaste de las intervenciones en Afganistán e Irak aunado a la crisis económica con la crisis financiera de las hipotecas y la falta de capacidades y recursos para encaminar una salida en distintas cumbres y negociaciones internacionales, plantearon las limitaciones de la política internacional de Estados Unidos y a su vez se perfilaron espacios posibles para ser ocupados y desarrollados en algunas regiones del mundo, entre las cuales América Latina, y en algunos ámbitos e instancias internacionales.

La importancia asumida por las potencias emergentes (PEMS) como consecuencia de su creciente participación en la economía mundial y en distintos ámbitos y foros de negociación y los límites sistémicos globales trajo a su vez una nueva situación en el sistema internacional. La estructura del sistema ha tomado una nueva complejidad de varios niveles en que además del estratégico-político y el económico-político pueden encontrarse niveles atinentes a los límites sistémicos globales (energético, climático, alimentario). Si bien estos niveles están interrelacionados con los otros dos, al tomar esa relevancia sistémica pasan a tener una dimensión propia y específica.

Desde otro punto de vista, lo que importa es que los límites sistémicos y la participación de otros actores en la estructura dan lugar a una articulación en distintos niveles de la misma por parte de diferentes Estados y actores, algunos de los cuales se repiten, que pueden generar principios, normas y bases de políticas en los diferentes temas tratados. Esto hace que se deba analizar cada nivel y la articulación entre los distintos niveles para entender el funcionamiento actual del sistema internacional.

Por otra parte, las PEMS han comenzado a participar en distintos espacios de negociación vinculados con temas diversos que tocan esos distintos niveles de la


estructura internacional (Gratius, 2008). Los Estados emergentes además de presentarse en las esferas tradicionales como Estados, se presentan en instancias específicas como el BRIC (Brasil, Rusia, India, China) o el IBSA (India, Brasil, Sudáfrica) y conforman otros grupos y redes ya sea en las regiones o con diversos Estados en las negociaciones internacionales como han sido los casos de los grupos generados en el marco de la Ronda Doha del Desarrollo (Souza, 2008).

Las regiones pueden potenciarse específicamente en alguno de los niveles y/o proyectar solamente la posición del Estado-región. En cualquiera de los casos lo que importa es la vinculación entre el nivel regional y el internacional, si el mismo esboza una función de adaptación a los requerimientos internacionales o de participación activa en las definiciones internacionales del nivel analizado.

Los niveles de la estructura internacional atañen en primer lugar el funcionamiento del sistema y los pilares básicos sobre los cuales “funciona” tanto en términos estratégicos-políticos como económicos, es decir lo tradicional atinente al poder y la jerarquía en el sistema. En segundo orden los niveles conciernen los recursos institucionales, económicos, tecnológicos y científicos. En tercer lugar, se han conformado niveles en el sistema a partir de los límites sistémicos globales (energía, medio ambiente, cambio climático, recursos alimentarios, demografía). En los niveles del segundo y tercer orden se plantean además de las tradicionales negociaciones de poder que tienen como base el primer nivel, modelos de gobernanza global. Como los regionalismos traen consigo un modelo de gobernanza regional, la participación de los Estados referentes y mismo de los bloques regionales puede aportar elementos para conformar un espacio de negociación a partir de los recursos de poder vigentes (Bizzozero, 2011).

Los procesos de cooperación e integración regional de América Latina y Caribe expresan en el presente las diferentes lógicas e historias en los cuales se han gestado y han ido evolucionando. A su vez los espacios interregionales, continentales y eurolatinoamericanos/caribeños reflejan en ese nivel circunscrito, modelos de gobernanza diferentes en distintos niveles, lo que se traduce en propuestas políticas y de cooperación de diversos alcances. Lo que importa señalar es que el regionalismo de los noventa fue reestructurado a partir de una convergencia de factores entre los


cuales primordialmente la pérdida de posición política y económica de Estados Unidos y accesoriamente de la Unión Europea y su repercusión en tanto modelos ordenadores de la gobernanza global y de una nueva formulación del papel del Estado en la política internacional y el desarrollo.

De esta manera, América Latina (y también el Caribe, en la medida que recientemente se creó un espacio específico a través de la Cumbre América Latina/Caribe), expresan una diversidad de procesos regionales y de espacios interregionales, continentales, euro-latinoamericanos, además de otros donde participan algunos Estados como los países del Pacífico y otros ad-hoc que se van creando en diversas cumbres.

En definitiva,

la coyuntura internacional ha facilitado la conformación de nuevas

instancias regionales en América Latina y el Caribe que trasuntan modelos específicos de gobernanza y que expresan las prioridades de las políticas exteriores de los principales actores de la región. Entre esas instancias, la conformación de UNASUR en el espacio sudamericano y de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños en el espacio latinoamericano/caribeño son resultados en la construcción del regionalismo del siglo XXI. Si bien los pilares del regionalismo debemos encontrarlos en la proyección de algunos países, entre los cuales Argentina, Brasil y Venezuela para UNASUR, y

Brasil y México para la CELAC, las definiciones

institucionales, de principios de funcionamiento, de bienes públicos regionales y de mecanismos de solución de controversias en términos regionales otorgan pistas de las bases sobre las cuales se asienta el mismo.

En ese sentido, se plantean varios desafíos en la conformación del espacio latinoamericano/caribeño y del sudamericano en el siglo XXI y de los distintos procesos que se encuentran cubiertos en el marco general, entre los cuales se ubican los clásicos procesos de integración del siglo XX, los que han surgido en la década de los noventa. Entre esos desafíos, algunos son externos a la región (Estados Unidos, China, Unión Europea). En términos de los requerimientos globales y de las respuestas de las regiones en el mundo interesan principalmente los desafíos que provienen de las diferencias entre las políticas exteriores de los países de la región en la construcción regional y de cómo se expresa la política exterior brasileña en la región sudamericana, y también, conjunta y complementariamente con la mexicana en la


región latinoamericana/caribeña. (Lima, 2005; Souto Maior, 2006; Bernal-Meza, 2008). De ahí la importancia que tienen los caminos recorridos y los acuerdos en los que se han plasmado en los espacios regionales latinoamericano/caribeño y sudamericano los regionalismos del siglo XXI.

4) La CELAC: ¿expresión de la identidad latinoamericana-caribeña en el escenario mundial o instancia de concertación?

El proceso de conformación de la CELAC en el siglo XXI se planteó como una necesidad histórica que surgió a partir de la evolución del sistema internacional y del papel de las PEMS en la etapa actual del capitalismo, de la consolidación de un espacio sudamericano a partir de la iniciativa de algunos países, entre los cuales cuenta particularmente Brasil, de las políticas exteriores regionales de México y Brasil y del agotamiento institucional del Grupo de Río. Si bien la región latinoamericana contaba con antecedentes históricos suficientes para generar una instancia abarcadora del conjunto, la diversidad de respuestas a partir de la posición de los países en la estructura del sistema, en recursos y capacidades y en la relación vis-àvis Estados Unidos, había consolidado una fragmentación de las posiciones en temas prioritarios de la agenda, en principios y definiciones sobre objetivos, sobre bienes públicos y mecanismos de resolución de controversias.

La UNASUR primero y posteriormente la CELAC terminó conformándose a partir de procesos que van coadyuvando a una articulación superior que integra la diversidad de situaciones y procesos. El Tratado Constitutivo de UNASUR es el resultado de negociaciones sobre los alcances y contenidos del regionalismo. El debate sobre la pertinencia y los alcances del regionalismo en América del Sur se instaló desde la Cumbre que convocó el ex – Presidente Fernando Henrique Cardoso, en el año 2000 en Brasilia, en el contexto de las conmemoraciones de los quinientos años del descubrimiento de Brasil. La iniciativa se planteó en el marco del relanzamiento del MERCOSUR, en que Brasil tuvo un papel relevante, por lo que debe marcarse ese año como el momento de inflexión de la proyección regional de Brasil.


El Tratado que da nacimiento a la Unión de Naciones Sudamericana (UNASUR), es el resultado del proceso recorrido y de las negociaciones entre Brasil, Argentina y Venezuela, donde estuvieron en la mesa las distintas concepciones y enfoques a desarrollar. Los instrumentos, recursos y estructura institucional del Tratado constitutivo, concreta un ámbito de concertación político, que tiene como objetivo propiciar la cooperación entre los distintos Estados, con una institucionalidad, que dependerá de la diplomacia presidencial en última instancia (Cimadamore – Rodríguez, 2008).

La CELAC por su parte surgió a raíz de iniciativas de México primero y de Brasil después para conformar una comunidad de Estados (Rojas Aravena, 2012, pp. 18). La iniciativa de México de conformar una Unión Latinoamericana y del Caribe, que se oficializó en el año 2008 en la reunión del Grupo de Río, planteó retomar las funciones del mismo en un foro ampliado que posibilitara concertar posiciones comunes. Por otra parte, la iniciativa de Brasil se presentó a través de la convocatoria de la primera Cumbre América Latina y Caribe que se realizó en Brasil en diciembre del 2008 (SELA, 2011). La aproximación de posiciones a partir de las negociaciones iniciadas sobre la forma y contenidos del espacio latinoamericano/caribeño surgió en febrero del 2010 en la denominada Cumbre de la Unidad, que dejó plasmado una declaración por la cual se confirmó la intención de avanzar en la conformación de una nueva entidad que se funda en la decisión de promover la articulación y convergencia de acciones, el intercambio de experiencias y la identificación de áreas de cooperación entre los distintos mecanismos de integración regional (Rojas Aravena, 2012, pp. 20; Rojas Aravena, 2012 a, pp. 43).

La CELAC incorporó el patrimonio histórico latinoamericano y caribeño generado a través del Grupo de Río y de la Cumbre América Latina y Caribe sobre Integración y Desarrollo, los cuales dejaron de tener vigencia en la primera cumbre, que se realizó en diciembre del 2011 en Caracas. Los principios de funcionamiento y los ejes prioritarios que fueron reseñados en la Declaración de la Unidad, en la Cumbre que se decidió la conformación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, es demostrativa de las nuevas definiciones regionales, propias de la región América Latina y Caribe, que otorgan un marco común para la concertación de políticas en la


región, para la proyección de la identidad latinoamericana y caribeña y para la definición de temas y áreas prioritarios.

Los principios y valores comunes señalados específicamente en la Declaración de la Unidad en su punto 2 - respeto al derecho internacional; igualdad soberana de los Estados; no uso de la fuerza ni amenaza de su uso; democracia; respeto a los derechos humanos; respeto al medio ambiente tomando en cuenta las diversas dimensiones del desarrollo sustentable; la unidad e integración de los Estados de América Latina y Caribe; y el diálogo permanente que promueva la paz y seguridad regional – esbozan algunos de los pilares en que la región se ha ido consolidando y marcando un camino, diferente al de otros procesos regionales. Las actuaciones de la UNASUR en la prevención de conflictos y defensa del orden institucional y democrático dan cuenta de ello. La CELAC se encuentra en los inicios de su proceso, por lo que parte del camino recorrido por el Grupo de Río y el más reciente proceso de la UNASUR serán incorporados en el bagaje institucional.

Por otra parte, las bases en los que se manejará la CELAC en su accionar de solidaridad, flexibilidad, inclusión social, complementariedad, participación voluntaria, pluralidad y diversidad, enfatizan algunos de los conceptos históricos como la flexibilidad y solidaridad y otros más recientes como la inclusión social, la diversidad y la pluralidad.

Finalmente, los ejes operativos que guiarán el accionar de la CELAC complementan los principios y valores comunes y las bases de funcionamiento. En ese sentido, el artículo 5 de la Declaración de la Unidad manifiesta las prioridades que guiarán el accionar de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. El primero de los ejes operativos es el impulso a la integración regional con el objetivo definido del desarrollo sostenible, lo cual señala que la integración no es un fin en sí sino que es un medio para el desarrollo sostenible, lo cual también delimita el contenido del desarrollo y abre un debate sobre el significado del mismo. El segundo de los puntos guías para el accionar que señala la Declaración de la Unidad es el impulso a la agenda latinoamericana y caribeña en foros globales, y un mejor posicionamiento de la región ante acontecimientos relevantes del ámbito internacional. La diferenciación


entre el ámbito global y el internacional es visualizado claramente en esta definición operativa, que potencia además la región para el accionar en ambos ámbitos.

La Declaración se refiere posteriormente a la promoción de la cooperación, articulación,

coordinación,

complementariedad

y

sinergia

entre

los

distintos

organismos e instituciones subregionales. De esta manera se ubica como el marco de referencia de toda la región y por ende de los distintos organismos e instancias regionales y subregionales. Otra de las prioridades para el accionar de la CELAC es incrementar la capacidad para desarrollar esquemas concretos de diálogo y cooperación internacional para el desarrollo, tanto dentro de la región, como con otros Estados y actores internacionales. Con este punto la CELAC se posiciona como actor en materia de cooperación internacional para el desarrollo y no solamente como candidato a la recepción de la misma.

Finalmente, en lo que se refiere a las prioridades para el accionar de la CELAC, luego de hacer referencia al fortalecimiento de la cooperación en temas y acuerdos de la Declaración de Salvador como al Plan de Acción de Montego Bay, el último punto que se señala es la promoción de la implementación de mecanismos propios de solución pacífica de controversias. Al incluir la especificidad regional para la promoción de los mecanismos de solución de controversias, la CELAC define una guía de acción para el ámbito regional.

La primera Cumbre de la CELAC se desarrolló en Caracas, en diciembre del 2011. En la misma se acordó un Plan de Acción con diez grandes áreas temáticas, se estableció un procedimiento para el funcionamiento y se estructuraron los órganos de decisión, y finalmente se acordaron resoluciones y comunicados sobre diversos puntos. Uno de los puntos centrales que atañe este trabajo es que la CELAC asume la interlocución con otros países y grupos regionales. Esto abarca tanto el ámbito global como el internacional y concierne tanto los ámbitos donde ya está representada América Latina/Caribe como ser el espacio de negociación con la Unión Europea, que ahora sí tendrá un interlocutor, como el diálogo político que mantenía el Grupo de Río del cual la CELAC es heredero.


Si bien la CELAC todavía está en sus inicios, hereda el patrimonio y recorrido del Grupo de Río y además articula las diversas instancias y ámbitos regionales y subregionales. De ahí que se abre una nueva etapa en el regionalismo latinoamericano que plantea desafíos de diversa índole, entre los cuales algunos surgen de las propias definiciones operativas y los principios en los cuales se sustenta. De todas formas, resulta una plataforma diferente para el accionar en relación al regionalismo abierto de los noventa y a los regionalismos liberal y estructuralista del siglo pasado. Y es ese punto de partida el que queda abierto a la región latinoamericana/caribeña para que los intereses de los Estados por una parte en interacción con los procesos sociales y políticos gesten nuevas bases en la evolución de las ideas para ser actores en la mundialización.

BIBLIOGRAFÍA

Bernal-Meza, Raúl (2008) Argentina y Brasil en la Política Internacional: regionalismo y Mercosur (estrategias, cooperación y factores de tensión) Revista Brasileira de Política Internacional, Vol.51, n.2, IBRI, Brasilia, pp. 154-178

Bizzozero, Lincoln (2011) América Latina a inicios de la segunda década del siglo XXI: entre el regionalismo estratégico y la regionalización fragmentada Revista Brasileira de Política Internacional nº 54 (1), IBRI, Brasilia, pp: 29-43.

Bizzozero, Lincoln (2010) El proceso de integración del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en el siglo XXI. Del regionalismo abierto al regionalismo continental Iberoamérica Nº 2, Moscú, pp. 30-44


Bizzozero, Lincoln (2009) Integración regional en el Cono Sur 1980-2007. MERCOSUR como respuesta estratégica. En: Alfredo Guerra Borges. Fin de época: de la integración tradicional al regionalismo estratégico. México, Siglo XXI, p. 170-207.

CEPAL (2011) Modalidades de inserción externa y desafíos de la política macroeconómica en una economía mundial turbulenta. Estudio Económico de América Latina

y

el

Caribe

2010-2011.

Santiago

de

Chile,

CEPAL.

Acceso:

http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/1/43991/2011-551-EEE_2010-2011-WEB.pdf

Cervo, Amado Luiz (2003)

Política Exterior e Relações Internacionais do Brasil:

enfoque paradigmático Revista Brasileira de Política Internacional vol. 46, Nº. 2 IBRI, Brasília, pp. 5-25

Cervo, Amado Luiz (2001) Relações internacionais da América Latina. Velhos e novos paradigmas. Brasilia, IBRI – FUNAG, 316p.

Cimadamore, Alberto – Rodríguez, Adriana (2008) UNASUR: objetivos y viabilidad institucional de la integración Densidades nº 2, Argentina, octubre, Versión electrónica, pp. 7-24.

CEPAL (2012) La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe. Documento

Informativo

2011.

Naciones

Unidas,

CEPAL.

Acceso:

http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/46570/LIE2011esp.pdf

Gratius,

Susane

(2010)

Las

potencias

emergentes:

¿estabilizadoras

o

desestabilizadoras? Publicado en Comentario nº 3, Fundación para las Relaciones Internacionales

y

el

Diálogo

Exterior,

Madrid.

Acceso:

http://www.fride.org/publicacion/414/las-potencias-emergentes-estabilizadoras-odesestabilizadoras.


Husson, Michel (2012) Les quatre mutations de l`économie dominante en Monde Diplomatique (hors-série) L`Atlas du Monde Diplomatique. Mondes Émergents Paris, Le Monde Diplomatique, pp. 12-17.

Lima, Maria Regina Soares de (2005). A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul-Sul . Revista Brasileira de Política Internacional vol. 48, n.1, IBRI, Brasília, pp. 24 – 59.

Lozano, Lucrecia (1993) La Iniciativa para las Américas. El comercio hecho estrategia. Nuevas Sociedad Nº 125, Caracas, Mayo-Junio, pp. 121-134

Morgenfeld, Leandro Ariel (2009) Un antecedente histórico del fracaso del ALCA: la Argentina frente a la unión aduanera americana propuesta en Washington en 1889 Realidad

Económica

246,

IADE,

Buenos

Aires.

Acceso:

http://www.iade.org.ar/modules/RealidadEconomica/index.php?categoria=5106

Negri, Antonio – Cocco, Giuseppe (2006) GlobAL. Biopoder y luchas en una América latina globalizada Espacios del Saber 53. Paidos, Buenos Aires, Barcelona, México.

Rojas Aravena, Francisco (Ed.) (2011) América Latina y el Caribe: multilateralismo vs. soberanía: La construcción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, Flacso / Teseo, Buenos Aires.

Rojas Aravena, Francisco (2012) La Celac y la integración latinoamericana y caribeña. Principales claves y desafíos Revista Nueva Sociedad nº 240, Caracas, pp: 16-27


Rojas Aravena, Francisco (2012 a) Escenarios globales inciertos. Los desafíos de la CELAC VIII Informe del Secretario General, FLACSO, San José.

Acceso:

http://www.flacso.org/uploads/media/VIII_Informe_del_SG.pdf

SELA (2011) Arquitectura Institucional de la integración en América Latina y el Caribe: nuevos

desafíos

y

perspectivas

XXXVII

Reunión

Ordinaria

del

Consejo

Latinoamericano, Caracas. Acceso: http://www.sela.org/attach/258/default/Di_No_18Arquitectura_institucional_de_la_integracion_en_ALC.pdf

Souto Maior, Luiz A. P. (2006) O Brasil e o regionalismo continental frente a uma ordem mundial em transição. Revista Brasileira de Política Internacional vol.49, n.2, IBRI, Brasilia pp. 42-59.

SOUZA, Sarah-Lea John de (2008) Brasil, India y Sudáfrica, potencias para un nuevo orden Política Exterior nº 121, FRIDE, enero-febrero, pp. 165-178. Acceso: http://www.fride.org/publicacion/346/brasil-india-y-sudafrica-potencias-para-un-nuevoorden

Tulchin, Joseph (1992) La iniciativa Bush para las Américas ¿Gesto vacío, hábil estrategia o cambio reseñable en las relaciones continentales? América Latina Hoy. Revista de Ciencias Sociales Instituto de Iberoamérica. Universidad de Salamanca Vol.4 pp. 39-48. Acceso: http://www.acuedi.org/ddata/94.pdf


Archivos de las Jornadas de Relaciones Internacionales VII  

Integración regional

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you