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Série I, n. 0 4 (2010)

Política Internacional e Segurança

Universidade Lusíada Editora Lisboa • 20 1O


Mediateca da Universidade Lusiada - Cata!ogaç:.io na Publicação LUSÍADA. Politica internacional e segurança. Lisboa, 2008 lusíada. Política internacional e segurança I propr. FLmdação Minerva • CLJltura · Ensino e lrwestig<~ção Cientific<l ; dir. José Francisco Pavia. ·S. 1, n. 1 (2008)·

·Lisboa: Universidade Lusíada, 2008·

· 24 cm.

Semestral

ISSN 1647·1342

1. Politica Internacional · Periódicos

2. Segurança Internacional · Periódicos I PAVIA, José Francisco Lynce ZagatoJ 1967· CBC

JZ9. L87

Ficha Têcnica Titulo Proprietário Director Conselho Cien t ifico

Lusíada. Politica internacional e seglJrança

Série I

N. o 4

fundação Minerva ·Cultura ·Ensino e Investigação Cientifica Prof. Doutor José Francisco Lynce Zagalo Pavia Prof. Doutor Luis l obo Fernandes (Universidade do Minho} Prof. Doutor Carlos Motta (Universidade lusíada de Lisboa) Prof. Doutor Luis Castelo Branco (Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento) Prof . Doutor AndrC Thomasllausen (University of South Africa) Prof. Doutor Moisés Silva

Fernt~ndes

(Universidade de Lisboa)

Prof. ~ Doutora Maria Jose Stock (Universidade <!e Évora)

Prof. Doutor Francisco Proença Garcia (Delegação Portuguesa na OTAN) Revisão Literária Depósito Legal

ISSN Local Ano Periodicidade Editora

Miguel Meteto de Seixas

28624512008 1647· 1342 Lisboa

2010 Seme~tral

Universidade Lusíada Editora

Rua da Junqueira, 188·198 1349-001 Lisboa Tel.: +351 213611500 l +351 213611568

Fax: +- 351 2.1 3638307 URL: http: 1/editora. !is.ulusiada.pt E·mail: editota@lis.ulu siada.pt Distribuidora

HT Distribuição e Comercialização de ProdlJtos Cutwrais. Lda. Rua da Alegria, 476 Amoreira 2645 · 512 Atcabideche

Tel.: • 351 21352.9006 I ...351 213529008 Fax: +351 213 159259 é-mait: Ht.geral@mail .tetepac.pt Fot ocomposição Capa Impressão e A<.:abamentos

João Paulo Fidal~o Ana Laranjeira G.C.

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iD 2010, Universidade Lusiada de Lisboa Nenhuma parte desta obra pode set reproduzida por qualquer processo electróniCO. mecllmco ou fotográfico inc!umdo fotocópia, xerocóp1a sem autorizaç5.o prcivia da Editora O çonteúdo desta obra é c!Zt exclusiva respor.sabitldade dQS selJS alJtores c não vincula a Universidade Lusíada.

fCT Fundação para a Ciência e a Tecnologia MlNJSl-í=RiO Di\ ClÍiNClA, TLC~O LOG!i\ I: !:NSlNO SUPhR!OJ',

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gravação,


SUMÁRIO NOTA DE ABERTURA E POLÍTICA EDITORIAL .............. ....................... ................................................? PROCEDIMENTOS DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA ............................................................. .... ............... 9 A ECONOMIA DO PETRÓLEO ANGOLANO DO PÓS-GUERRA

António Luvualu de Carvalho ................................................................................................................. ... '1 1 INTERVENÇÕES EXTERNAS NO SECTOR DA SEGURANÇA NA GUINÉ- BISSAU

Ana Larcher Carvalho ..................................................................................................... ............................ 49 O PARADIGMA VARIÁVEL DA POlÍTICA INTEI\NACIONAL JAPONESA

Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho............................................................................... 71 A FISCALIDADE AMBIENTAL

Maria Eduarda Azevedo ............................................................................................................................101 O PRESIDENTE OBAMA E AS NOVAS PRIORIDADES DE SEGURANÇA NACIONAL

Sandra Almendra ...................................................................................................................................... ]29 POLÍCIA E SEGURANÇA - BREVES NOTAS

Pedro Clemen te .................................................................................................................... ...................141 TÉCNICAS ESPECIAIS DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL

António Sintra ............... ................................................................ ........ ..... .... ........ .. ... .......................... ...173

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NOTA DE ABERTURA E POLÍTICA EDITORIAL

Lançamos agora o quarto número da Revista Lusíada Política Internacional e Segurança. Neste número apresentamos dois artigos sobre África, um sobre Angola e outro sobre a Guiné-Bissau; um sobre a política externa japonesa e ainda um outro sobre a política de segurança norte-americana. tentando dar mais espaço a essa àrea também apresentamos dois artigos sobre política de segurança, fina lmente e, na política de abertura a outras àreas científicas, um artigo sobre fiscalidade ambiental oriundo do mundo da Economia e do Direito mas com relevância também para a Política Internacional e a Segurança. O próximo número, o quinto, terá lançamento previsto para Junho de 2011; tentaremos sempre, na m edida do possível e como já foi referido em nota anterior, acompanh.ar a actualidade in ternacional que, como sabemos, é dinâmica, imprevisível e cheia de surpresas. Tentaremos também reforçar o carácter transdisciplinar incentivando a colaboração de autores de outras àreas científicas. Mais uma vez se relem.bra que está aberto em permanência um endereço de e-mail para onde deverão ser enviadas as propostas de artigos, que depois de submetidos às exigências do escrutínio por arbitragem independente, poderão ser aqui publicados. O referido endereço electrónico é: pavia.jose@gmail. com

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PROCEDIMENTO DE ARBITRAGEM CIENTÍFICA

Em estreita relação con1 a Política Editorial, a Revista. Lusíada - Série Política Internacional e Segurança foi pensada com o objectivo de fornecer um conjunto de contributos científicos originais e actualizados no campo da Ciência Política, das Relações Internacionais e das Políticas de Segurança em geral. O procedimento de arbitragem científica tem de ter obrigatorian1.ente em consideração a especificidade da Revista tal como é descrita na Nota de Abertura e Política Editorial. O Conselho Científico foi constituído por investigadores n acionais e estrangeiros especializados nas diversas áreas de investigação, como consta dos respectivos currículos. O objectivo foi conciliar a necessária qualidade científica e a variedade de especializações com a diversidade de temáticas. Os membros do Conselho Científico serão os garantes da qualidade e validade científica das diversas contribuições para os números sucessivos da Revista. Assim, periodicamente serão convidados segundo as respectivas qualificações científicas e especialidades, a dar a sua opinião, em sistema de blind review, sobre a qualidade dos textos, a orientação geral, os dossiers temáticos e as diversas secções de cada número. Será solicitado a cada membro um relatório onde constem devidamente explicitados, as diversas observações e propostas de melhoria. Os resultados desta avaliação traduzir-se-ão numa alteração, reajustamento ou rectificação quer da linha editorial quer das contribuições presentes e futuras, numa perspectiva evolutiva centrada na preservação da qualidade cientHica e da actualização temática da Revista.

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A ECONOMIA DO PETRÓLEO ANGOLANO DO PÓS- GUERRA 0 PAPEL DA SONANGOL CHINA, O N OVO PARCEIRO ESTRATÉGICO

António Luv ualu de Carvalho Mestre em Relações In ternacionais pela Universidade Lusíad a de Lisboa Docente e coord enad or adjunto d o curso d e Relações Internacionais d a Universidade Lusíada d e Angola. tony_ antigo@hotm ail.com

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A economia do petróleo angolano do Pós-Guerra, pág. 11-47

Resumo: O presente ensaio pretende fazer uma análise descritiva e ao mesmo tempo tentar demonstrar que, a exploração petrolífera em Angola, a Política e a Economia, andaram sempre de "m.ãos dadas"; sendo que a primeira foi muitas vezes utilizada, em momentos decisivos, pelo executivo angolano, p ara, por exe1nplo, fa zer reverter o curso da guerra, ou mais recentemente como "arma" económica preferencial da diplomacia econ ónüca.

Abstract: The present essay intends to make a descriptive analysis wh ile attempting to den10nstrate that the oil exploration in Angola was always "hand in hand" with its Politics and Economy; the firs t was m.any tim.es used in criticai moments, by the Angolan executive, for example, to reverse the course of the war, or more recently as a preferential economic "weapon" of the econonüc diplomacy. Palavras-Chave: Angola; Petróleo; Política; Economia. Key-Words: Angola; Oil; Politics; Economics.

1. Introdução O presente artigo pretende fazer uma análi se descritiva e ao mesmo tempo tentar demonstrar que, a exploração petrolífera em. Angola, a Política e a Economia, andaram sempre de "m.ãos d adas"; send o que a primeira foi muitas vezes utilizada, em momentos decisivos, pelo executivo angolan.o, p ara, por exemplo, fa zer reverter o curso da guerra, ou mais recentemente como "arma" económica preferen cial da diplomacia económica . A utilização dos recursos naturais - e neste caso do petróleo - como instr umento de política externa não é só exclu sivo de Angola, sendo que nos nossos dias a utilização do gás, e também do petróleo, como factor instrumental nas relações com outros Estados tem sido muito frequente. Veja-se a título de exemplo paradigmático o caso da Rússia e o seu relacionamento com os seus vizinhos (Ucrânia, Geórgia, Bielorrússia, Estados Bálticos, etc.), e também com algum Estados da União Europ eia mais dep endentes das importações de energia fornecida por Moscovo. Outra questão importante que está sempre subjacente é a relativa "imunidade" a pressões externas a que estes Estad os poderiam estar sujeitos (condicionalidad es políticas das instituições financeiras como o Banco Mundial

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António Luvualu de Ca rvalho

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ou o Fundo Monetário Internacional), e que, pelo facto de produzirem algo que é fundamental e tem uma importância quase decisiva, garante-lhes o acesso a diversas parcerias internacionais diversificadas que não se importam com as questões da transparência ou do maior ou menor respeito pelos direitos humanos (veja-se o caso do relacionamento da República Popular da China com os países fornecedores de matérias primas, nomeadamente petróleo). Além disso, os próprios países ocidentais são os primeiros a "fechar os olhos" às questões atrás mencionadas quando estão em causa interesses financeiros muito importantes e a promessa de contratos multimilionários. São, em suma, estes os pontos principais levantados neste artigo, que faz, além disso, uma incursão sobre a situação política e económica de Angola, principalmente no período pós-guerra civil e aborda especificamente o caso da Sonangol e da sua actuação enquanto vector da afirmação do Estado angolano no exterior a través dos seus investimentos, das suas aquisições e das suas parcerias nos diversos quadrantes do mundo, con1 especial destaque para o caso português. Angola antes e depois da independência A República de Angola é o sexto país Africano de maior dimensão, com uma área de cerca de 1.246.700 km 2, uma costa de 1.650 km e uma fronteira terrestre de 4.837 km. O território da República de Angola fica situado na costa ocidental da África Austral, a Sul do Equador, entre os paralelos 4" 22' e 18° 02', sendo limitado a Nor te, pela República do Congo Brazzaville e República Democrática do Congo, a Leste pela Zâmbia, a Sul pela Na nübia e a Oeste pelo Oceano Atlântico, abrangendo ainda a Província de Cabinda, situada a Norte, entre o Congo-Brazzaville e a República Democrática do Congo. A população estimada é de 14 milhões de habitantes e a sua divisão político-administrativa compreende 18 províncias. Angola é um país planáltico cuja altitude varia entre os 1.000 e 1.500 metros limitada por uma estreita faixa de terras baixas na região costeira. A sua maior altitude encontra-se no Morro do Môco, na Província do Huambo, a 2.620 metros. País de climas bem distintos, Angola apresenta desde o clima seco do d eserto, ao tropical ch uvoso de savana, e temperado por efeito da altitude. As principais bacias hidrográficas são dos rios Zaire, Mbridge, Kwanza (a maior), Queve, Kunene e Kuando. O rio Kwanza, com 1.000 km de extensão é o maior e mais navegável rio angolano. A flora apresenta cinco tipos de zonas naturais: flora húmida (Maiombe), savana associadas a mata (Luanda), savana seca com árvores e arbustos (a leste), estepe, ao longo de uma faixa costeira (Sumbe) e desértica, no extremo sul do país (deserto do Namibe) que nos oferece uma espécie única no mundo- a W elwitchia Mirnblis que não p ossui caule e apresenta unicamente raízes e folhas. 1 1

Monografia d e Angola, Embaixada de Angola na Grécia em b_t_tgjjwww.angolancmbassv.gr/ Portug ucs/GOVERNO.h tm . Acesso e m 28/03/20"1 0.

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A econom ia do petróleo angolano do Pós-Guerra, pág. 11-47

Angola, a mais rica das colónias portuguesas em África, foi o cenário de uma gu erra civil no início da década de 1960, com repercussões internacionais. Os en ormes recursos naturais de Angola levaram o governo português, na década de 1920, a estabelecer uma forte cooperação com grandes grupos económicos. Neste período, as companhias que mantinham estreita cooperação com o regime colonial português acentuaram a sua actividade na extracção de diamantes e exploração de café. Como resultado dessa actividade, as companhias pagavam avultados impostos ao governo português, que permitiam manter a sua política colonial de sustentar as operações militares contra os movimentos de libertação . A luta pela independência em Angola teve os seus principais precursores intelectuais africanos na década de 1950 em torno do Centro de Estudos Africanos, em Lisboa, onde futuros líderes como Agostinho Neto e Mário Pinto de Andrade conheceram outros militantes d a luta pela libertação do continente africano do jugo colonial europeu que já durava h á mais de 500 anos. Os mesmos agiam na clandestinidade p ara que não fossem detectados pela então Polícia Internacional e de Defesa do Estado (PIDE) que personificava a ditadura salazarista. Pelas constantes frustrações que os jovens viviam e por algumas visões marxistas-leninistas que possuíam, os mesmos criaram o MPLA, que tinha como objectivo primordial "a destruição do colonialismo português e a criação de um. país independente com. u m governo democrático e popular". Os três principais movimentos nacionalistas foram o Movimento Popular de Libertação de An gola (MPLA), a Frente Nacional de Libertação de Angola (FNLA) e a União Nacional para a Independência Total de Angola (UNITA). Apesar de convergirem para o mesmo ponto, que era a independência de Angola do regime colonial português, tiveram origens étnicas distintas, varias inclinações ideológicas e diferentes ligações a forças políticas do exterior. Todos estes factores contribuíram para que o conflito angolano tivesse a dimensão que teve a nível interno e externo. A guerra em Angola não foi travada somente entre as forças dos três movimentos de libertação contra o governo central em Lisboa. Os três m.ovimentos entre si também se digladiavam na luta pelo controlo do poder. O MPLA e a FNLA foram. os pioneiros na revolta contra Portugal, desencadeando acções de revolta um pouco p or tod o território nacional. A eles juntou-se mais tarde a UNITA em 1966. Durante este p eríodo até 1974 o MPLA a FNLA e a UNITA disputavam o controlo das populações e de Angola bem como o reconh ecim.ento internacional por parte de países e organizações internacionais assim, como o acesso aos recursos que poderiam advir fruto d este m esmo reconhecimento. Por ter sido, no seu tempo, a maior força militar, a FNLA teve uma grande vantagem não só para afrontar as forças portu guesas mas também o MPLA e a UNITA. Mas a FNLA foi prejudicada pela fal ta de administradores capazes e experientes para poderem diferenciar os interesses políticos dos económicos, sociais e mesmo dos étnicos, tornando-o num partido pouco apetecível para as

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António Luvualu de Ca rvalho

massas pela sua forte vertente étnica e tribalis ta, privilegian do o povo Bakongo do norte em função dos outros do país inteiro. Em contrapartida, por serem elementos em número reduzido, as forças do MPLA possuíam maior disciplina organizacional, eran1 mais cosmopolitas e a s ua coesão ideológica conseguiu ultrapassar as barreiras das mentes mais fechadas e mais regionalistas, tornando rapidamente o MPLA num dos maiores movimentos de libertação de Angola. O ano de 1961 foi nevrálgico para a história de Angola. Amplas e sangrentas revoltas deram início à luta de libertação nacional a semelhança do que acontecia na maior parte dos países onde se lutava pela independência das potências coloniais. A rebelião na cadeia de São Paulo em Luanda, a 4 de Fevereiro de 1961, levou com qu e muitos prisioneiros políticos condenados à morte fossem libertos. Em r esp os ta ao acto, um grupo de revoltosos foi assassinado, no norte de Angola, por agentes da PIDE. A violência de 4 de Fevereiro de 1961 colocou Angola na agenda das Nações Unidas e chamou a atenção para a situação explosiva que se instalou no país. A repercussão mundial da guerra levou os movimentos de libertação nacion al aos foros das Nações Unid as. Vários países africanos independentes e membros das Nações Unidas introduziram a questão d a liber tação de Angola na agenda das Assembleias Gerais das Nações Unidas. Em Junho de 1961, o Gana informou as Nações Unidas que acabara de fechar os seus portos e aeroportos a barcos e aviões portugueses, entre outras medidas restritivas. O Senegal foi mais radical e cortou relações diplomáticas com Portugal naquele mesmo ano (José Saraiva 1997 p . 78). As condenações às políticas portu guesas menos positivas em Angola não se baseavam apenas nos países africanos que tiveram obtido a sua independência na época. O Reino Unido anunciou que suspenderia todo o suprimento de equipamento militar para Portugal. Já os Estados Unidos da América formalmente protestaram contra o uso de equipamento militar norte-americano contra populações civis nas lutas coloniais. Em Janeiro de 1962 iniciativa de 44 países afro-asiáticos, foi apresentado nas Nações Unidas um projecto d e resolução que criava instituições livres em Angola e estimulava a transição gradual do poder para o povo angolano. A resolução foi aprovada mas sem nunca ter sido aplicada, como se sabe. O papel desempenhado quer pela organização das Nações Unidas (ONU) como pela Organização de Unidade Africana (OUA), na solução de p roblemas resultantes fundamentalmente de conflitos internos foi limitado pelo facto de que muitos dos governos estava1n pouco claros quanto a ceder parte a sua soberania para perm itir o envolvimento de forças externas para resolverem os seus problemas internos. A maior parte dos países africanos têm fronteiras que cruzam linhas étnicas e isto,como em qualquer conflito étnico, causa refugiados e exilados políticos, é geralmente estes conduzem a grandes conflitos com os países limítrofes. Este facto tornou -se uma preocupação para as organizações internacionais e regionais, não somente devido a considerações humanitárias,

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A econo mia do petróleo

~rtgolano

do Pós-Guerra, pág. 11-117

mas também por razões de segurança e paz (Anden1icael (1979) p. 248). Cmn a revolução dos cravos e o derrube de Marcelo Caetano pelo movimento das forças armadas a 25 de Abril d e 1974, pós-se fim à colonização portuguesa nos territórios do ultramar, com particularidade para Angola. O período de transição (ano de 1.975) para a independ ência de Ango la foi marcad o por grandes d esavenças ideológicas entre os três movimentos nacionalistas angolanos (MPLA, UNITA e FNLA), que virian1 a dar origem a uma guerra civil com o objectivo de tomarem o poder. Em função do panorama político vivido na altura, os três líderes dos movimentos nacionalistas, nomeadamente Agostinho Neto, Jonas Savimbi e H olden Roberto reunirarn-se no Quénia, mais propriamente em M:ombaça, a 3 d e Janeiro de 1975 e comprometeram-se a cooperar para a paz e preservar a integridade territorial de Angola para facilitar a reconciliação nacional. Na senda d e consolidarem as alianças e de manterem a paz e unidade, os três líderes dos movimentos nacionalistas assinaram, em Portugal, o Acordo do Alvor. O referid o acordo reconheceu os três movimentos nacion alistas como legítimos representantes do povo angolano. 2 Este reconhecimento correspondia também às posições d e princípio assumidas pela ONU e OU A, às quais Portu gal veio a vincula r-se.3 O Acordo do Alvor regulava, entre outras questões, os termos em. que se devia processar a independência de Angola e o ordenamento constitucional que deveria vigorar durante o período de transição a té ao momento da transferência d o poder. O acordo estabelecia também que o governo de transição d evia aprovar a lei constitucional que vigoraria até 31 de Outubro d e 1975, data limite para a realização de eleições e a instalação de uma assembleia constituinte. Foi igualmente d ecidido que a independência e a soberania p lena de Angola seriam proclamadas a 11 de Novembro de 1975. Entretanto, o poder soberano em Angola passaria a ser exercido pelo Alto Conüssário e por um Governo de ' Transição. Este seria presidido e dirigido por um Colégio Presidencial, integrado p elas três partes angolanas qu e haviam assinado os Acord os do Alvor (Lei n'' 11/75 e Decreto n° 2-A/75). A lei constitucional que regularia o período de transição até à data da proclamação da independência foi promulgada a 13 de Junho de 1975 e estabeleceu como órgãos d e soberania o novo Estado no momento da independência, a ' Assembleia Constituinte e o Presidente da República, gue seria eleito pela própria Assembleia até ao dia 8 de Novembro de 1975:1 A ausência de facto da s suas funções, como membros do Colégio Presidencial e d::J Governo de Transição, por parte da FNLA e da UNITA conduziu à suspensão C.os Acordos de Alvor (Decreto Lei n° 105/75). 1

' Acordo de Alvor, capítulo l, artigo I. 3 José PauHno Cunha da Silvil. in As resoluções ria~ Nnções Unirias sobre Angola, Editoriill N ·zila, Luanda, 2002, p. 30. 'Idem, pp. 30-31.

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Às zero horas d o dia 11 d e Novembro d e 1975, em Luanda, o MPLA, na pessoa d o seu Presidente Dr. António Agostinho Neto, proclamou a Independência Nacional denominando o Estado como República Popular d e Angola (RPA). Nessa a i tura também entrou em vigor a Lei Constitucional e a Lei d a Nacionalidade. 5 A lei constitu~ional proclamava "a total libertação do colonialismo, da dominação e opressão, do imperialismo" e a construção d e um pais próspero e democrá tico, em que as massas populares pudessem materializar as suas as pirações.6 Na referid a lei constitucionat fic ou vincada a ad esão d e Angola aos princípios da Carta da Organização da Unidade Africana (OUA) e a da Organização das Nações Unidas (ONU). Ainda n a noite d o dia 10 de Novembro d e 1975, o Alto Comissário português Almirante Rosa Coutinho, m andatado pelo governo, p roced eu à leitura de uma mensagem da qual se destaca o seu número dois: "Nestes termos, em nome do Presidente d a República Portuguesa, proclamo solenemente com efeito a partir d as zero h oras d o dia 11 de Novembro de 1975, a independência d e Angola e a sua p lena soberania, radicada no povo angola no a quem pertence decidir as fo rmas do seu exercício". Com este acto, Portugal declarou formalmente a independência de Angola, tal com.o se comprom.e tera, transferindo o poder para o MPLA a quem reconhecia legitimidade como representante do povo angolano nos termos do Acordo d e Alvor. Após a proclamação de independência, aRPA, com um governo formad o pelo MPLA, foi de imediato reconhecida internacionalmente por vários Estados e organizações internacionais, inclusive p ela Organização das Nações Unidas (ONU) e O rganização de Unidade Africana (OUA). O MPLA assumiu-se com.o força dirigente d a Nação, na construção d e u m Estado forte, Democrático e Popular, assim como tinha o dom ínio de todos órgãos do Estado. Angola a firmou-se assim como Estado unitário e indivisível e propôs-se a liqu idação das sequelas do regionalismo e do tribalismo, assim como estabeleceu um regim e laico, em que o Estado n ão se confundia corn instituições relig iosas. O plano de divisão de Angola, forja d o pela coligação UNITA /FNLA com a pseudo proclamação da República Democrática de Angola (RDA), no Huambo, província situada no centro s ul d o país, no dia 11 de Novembro d e 1975, não sobreviveu 24 h oras. A pseudo República não foi reconhecida por qualquer Estad o, e não mereceu o crédito político d e Portugat mem das Nações Unidas e da OUA. Angola vivia um período difícil e a p roclamação da independência teve lugar num quadro ele guerra. An gola foi invadida a norte por uma coligação d e forças m ilitares in tegrada pelos guerrilheiros da FNLA, mercenários europeus, ; Idem, p. 3·1. " Idem, p. 3·1.

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forças regulares do exército zairense e a sul pelo exército su l-africano aliado da UNITA com o objectivo de tomar a capital Luanda antes do dia 11 de Novembro. A in vasão nülitar estrangeira a Angola, apoiada e perpetrada por países membros da ONU, fez com que Angola, neste caso o MPLA, recorresse ao auxíl io militar de Havana. Com a p resença destas forças no território nacional, iniciava-se uma guerra entre angolanos com u ma fo rte com ponente militar estrangeira. A UNITA e a FNLA passaram a contar com o apoio d os Estados Unidos da América (EUA), da África do Sul e do Zaire, actual República Democrática do Con go (RDC), enquanto que o MPLA, por razões de orientação ideológica, era apoiado pela URSS e por Cuba (e algum apoio de outros países do Leste). Estava assim desenhado o cenário de guerra em Angola que não foi mais do que a continuação do q ue se verificou antes da in dependên.cia nacional, m.as desta vez com alguma diferença nos actores em presença. Toda envolvência de potências externas relacionava-se com. a conjuntura qu e se vivia na época, fru to da Gu erra-Fria entre o bloco socialista e o ocidental. O conflito angolano teve diferen tes incentivos que motivaram os actores internos e externos a en volveren1-se directa ou indirectamen te. Quanto aos actores intern os, sublinl1a-se que a vari edade étnica, regional, as classes e as bases ideológicas em que os mesmos assentavam, enquanto relativamen te aos externos nom ead am ente os EUA, a África do Sul, o Zaire, a União Soviética (URSS) e Cuba, o fornecimento de assistência financeira, material e militar a UNITA, FNLA e MPLA. A intervenção soviética em Angola centrou-se, p rincipalmen te, na assistência financeira, material e de formação a quadros do MPLA, em razão da sua base ideológica, enqu anto que os EUA contribuíam com apoio financeiro e m ilitar a FNLA, inicialmente, e mais tarde a UNITA. No início, o apoio financeiro e material militar dos EUA era prestado a FNLA de fo rma indirecta, através de um país vizinh o de Angola, o Zaire (RDC) e mais tarde a UNITA a partir d e um outro país da região austral á África do Sul. A intervenção dos EUA no conflito angolano tinha também como um dos principais objectivos travar a expansão e a influência do poder sovié tico na região au stral do continente africano, tal com o foi referido pelo en tão presiden te norte--americano Gerald Ford . Uma ou tra motivação norte-americana p ara ap oiar a UNITA e a FNLA na gu erra em Angola contra o MPLA foi a componente "económica", q ue exigia uma estabilidade política na região austral ele África, factor que iria permitir-lhe a manutenção do seu "status quo" em África. Quanto à África do Sul, a sua intervenção directa no conflito com o seu exército regular em apoio às tropas da UNITA e da FNLA deveu-se essencialmente a questões de segurança para a manutenção do controlo do território namibiano7 e deste modo 7

Robin Hallet; " the south african intervention in Angola, 1975-1976 Africnn Affnirs, Vol77 Quly 1978) p. 363.

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conter a pressão política interna que se vivia no país, devido ao apartheid e, ao mesmo tempo, evitar que as tendências pró-marxistas se implantassem nos seus territórios. Por outro lado, as superpotências continuaram a preferir não se empenharem de uma forma demasiado visível, optando por delegações, fazendo com que, em parte, a expressão do conflito leste-oeste se confundisse quer com a componente regional, quer com a do conflito interno. A União Soviética e o Pacto de Varsóvia continuaram a apoiar abertamente o MPLA e a suportar grande parte das despesas da intervenção militar cubana em Angola, enquanto que os EUA, apesar da "Entenda Clarck" (aprovada em.1976 e que legalmente proibia a assistência directa a qualquer das partes no conflito angolano), continuaram. a apoiar a UNITA O apoio à UNITA foi intensificado pelos EUA após a ascensão de Ronald Reagan à presidência dos Estados Unidos, tendo na altura caracterizado a UNITA e o seu líder, Jonas Savin1bi como" combatentes da liberdade". O apoio norte-americano à UNITA passou a ser "aberto" a partir de Julho de 1985, quando a administração de Ronald Reagem conseguiu a revogação da "Emenda Clarck" pela Câmara dos Representantes. O conflito interno assumiu contornos mais convencionais com o MPLA já no poder, detendo o donún.io de todos os órgãos do Estado e das forças armadas, enquanto a UNITA, ao optar pela guerra de guerrilha, exercia o poder de facto nas zonas que estavam sob o seu controlo, denominadas "áreas libertadas". Com o tempo, este movimento aperfeiçoo u a sua estrutura militar, criando algumas unidades regulares, apoiadas e assessoradas por rutidades militares do regime fascista sul-africano. A situação interna no país, que era caracterizada pelo conflito armado, após a iJ•dependência, teve um outro desenvolviJnento no plano político no seio do MPLA, pa rtido no poder desde l1 de Novembro de 1975, com o surgimento da facção populista radical liderada por Nito Alves, que em 27 de Maio de 1977, chefiou a tentativa de" golpe de Estado", que visava a destituição do MPLA e do seu presidente Dr. António Agostinho Neto. No seio da UNITA, Jonas Savimbi teve de enfrentar ameaças ao seu poder, qu e ele sempre solucionou de forma energética, mas que a nahtreza clandesti.na destas conspirações perntitia escamotear do conhecimento público. Foi o caso da eliminação, entre outros, dos dirigentes Wilson dos Santos e Tito ChiJ1gunji, cujo esclarecimento só viria a conhecer alguns progressos passados anos, com a dissidência de alguns dirigentes do movimento e as denúncias feitas por estes. Jonas Savimbi reconheceria então a liquidação sumária daqueles dirigentes e dos seus familiares, "sacudiu o capote" transferindo a responsabilidade e iniciativa dos assassíttios para Nzau Ptma, um dos dissidentes que revelou os factos e acusara Savimbi de autor material das mortes. O presidente Agostinho Neto faleceu a 10 de Setembro de 1979, na sequência de uma intervenção cirúrgica em Moscovo, tendo sido José Eduardo dos Santos o homem escolhido pela direcção do MPLA para substituí-lo.

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As Forças Armadas Popular de Libertação de Angola (FAPLA ), transfonnadas em Exército Nacional pela constituição da República Popular de Angola, sustentadas p or forças cubanas e apetrechadas com equipam ento militar soviético, iniciaram o processo de consolidação do controlo do governo por todo o país, depois de alcançada a independência em 1975. Neste esforço, as FAPLA confrontaram-se com dois grandes antagonistas: a UNITA como principal oponente interno d o governo e a África do Sul como o poderoso apoiante externo da UNITA. Como a África do Sul reforçou a sua intervenção directa e indirectamente através da UNITA, Cuba aumentou a disposição dos seus soldados de tal forma que em finais de 1980 o número das suas tropas atingiu os 50.000. O processo de paz

A retirada dos factores externos que sustentavam a guerra era fulcral p<!r<l a resolução do conflito em Angola, e esse objectivo foi constantemente defendido pelo presidente da República de Angola José Eduardo dos Santos. Para a sua efectivação era necessário iniciar um processo de negociações entre o governo angolano e os actores externos que eram parte do cmúlito interno. Essa iniciativa visava desanuviar o clima de tensão e contribuir para a resolução do problema da paz e da segurança da região, uma vez que Angola não podia continuar a ser" o parque de diversões da guerra fria", depois de ter sido" a jóia do império colonial português". Nesta ordem de ideias, os governos de Angola e Cuba reiteraram, em duas declarações assinadas pelos respectivos ministros das Relações Exteriores, a 4 de Fevereiro de 1982 e 19 de Março de 1984, a sua determinação relativamente à retirada das tropas cubanas do território angolano, logo que tivesse início a implementação da Resolução 435/78 sobre a Independência da Namíbia. Na esteira dessas movimentações, o presidente José Eduardo dos Santos enviou ao Secretário-Geral das Nações Unidas, a 17 de Novembro de 1984, uma carta em que apresentava uma plataforma de negociações que incluía: • A retirada total e incondicional das tropas sul-africanas de Angola. • A cessação da ajuda sul-africana à UNITA • Um acordo de cessar- fogo entre a África do Sul e a SWAPO. • A implementação da Resolução 435/78 do Conselho de Segurança da ONU. Foi assim que começou o processo que conduziu às conversações quadripartidas, entre Angola, África do Sul, Cuba e a Swapo, concluídas em Nova Iorque em 1988. Enquanto decorriam as negociações quadripartidas, em Londres, o exército sul-africano sofria sérios revezes no Ruacaná e o regime do apartheid inquietava--se com a iminência do efeito bumerangue da sua própria política de invasão a Angola em perseguição dos guerrilheiros da SWAPO, que arrogantemente consideravam. ser uma "hot pursuit".

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A batalha de Calueque foi o pon to de viragem que levaria Pretória a aceitar, sem sofismas nem delongas, a imperatividade da aplicação da Resolução 435/78, do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Depois das batalhas de Mavinga, Kwito-Kwanavale e Calueque, em 1987 e 1988, Angola, Cuba e África do Sul chegaram à mesma conclusão: todas as partes ganharam noção dos limües do que poderia ser conquistado no campo de batalha e avaliaram os custos e os perigos que sign ificaria a continuidade da guerra. Paradoxalmente, cada parte pôde também clamar por um certo grau de vitória, pelos estragos provocados ao inimigo. Em 1984 a África do Sul começou a acusar os efeitos das dificuldades internas e pressões externas, tendo por isso sido obrigada a chegar a alguns compromissos com os seus vizinhos que com mais eficácia apoiavam o Congresso Nacional Africano (ANC) e a South West África Peoples Organizahon (SWAPO) . É nesta perspectiva que têm lugar os encontros de Lusaka entre a África do Sul e Angola, a 16 de Fevereiro de 1984. En1. tusaka, a África do Sul comprometeu-se a retirar as suas tropas de Angola e absteve-se de novas intervenções. Em contrapartida, Angola aceitou impedir as actividades militares da SWAPO no interior do seu território. Apesar de selados os compromissos, a verdade é que as incursões da África do Sul no interior de Angola não cessaram, particularmente sempre que a UNITA se encontrasse em dificuldade, como aconteceu na batalha do Kwito-Kwanavale nos finais de 1987, ocasião em que o próprio presidente sul-africano Pieter Botha, com vários ministros do seu gabinete, entre eles o da Defesa, Magnus Malan, chegou a visitar as suas tropas na frente de batalha no interior de Angola. A entrada ilegal, em território angolano, do chefe do regime racista d a África do Sul e alguns dos seus ministros foi condenada pelo Conselho de Segurança da ONU, que considerou-a uma flagrante violação da soberania e da integridade territorial de Angola8 A seguir ao fracasso no I<wito-Kwanavale, a África do Sul regressou às negociações que tinha interrompido com os Estados Unidos que visavam a implementação da Resolução 435 (1978) do Conselho de Segurança da OJ\.TU sobre a independência da Namíbia. Para persuadir a África do Sul a aceitar essa resolução, assim como a abandonar as suas preocupações relativamente à presença de tropas cubanas em Angola, os Estados Unidos propuseram a associação da retirada de Angola dos cubanos e dos sul-africanos à independência da Namíbia. Pelo facto de a Assembleia-geral da ONU se ter oposto à associação da independência da Namíbia a "questões estranhas", os Es tados Unidos desenvolveram esforços de negociação fora do âmbito das Nações Unidas9. A nova tentativa de relançamento do processo d e paz em Angola, com a intervenção directa e destacada dos Estados Unidos, dificilmente podia deixar de ser equacionada no âmbito do conflito leste-oeste. A ela estava intimamente ligada 8 9

Resolução 602 do conselho de segurança da ONU, de 25 de Novembro de 1987, paragrafo operativo 2. United Nations. Tl1c 8/uc 1-lclllle/s: A rev iew of United Nations Peace Keeping 2nd (New York: United Nations Department of Public lnformation, 1990), p. 335.

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a perestróika e o inicio do degelo da guerra fria, quando Mikael Gorbatchev se empenhou na solução pacificZI dos conflitos region.ais em que era óbvia a influência das superpotências. Os seus reflexos directos no conflito angolano fizeram sentir-se, com Moscovo e Washington a recomendarem a Luanda e à Jamba maior flexibilidade na busca de uma solução pacífica e negociada para o contlito em Angola. Em Fevereiro de 1988, Chester Crocker na qua lidade de Subsecretário de Estado para os Assuntos Africanos foi a Luanda e encontrou-se com o Ministro das Relações Exteriores de Angola, tendo este aceite o princípio do linlmge, o qual também foi aceite com algumas condições, por Cuba. No mês seguinte, uma delegação conjunta angolano-cubana encontrou-se com uma outra dos Estados Unidos, e discutiu os tern1os ou balizas de um acordo quadripartido Angola-CubaÁfrica do Sul-SWAPO. Estas negociações tiveram um rápido desenvolvimento no ano de 1988, com encontros em. Londres, Brazzaville, Ilha do Sal e novamente Brazzaville. O desanuviamento leste-oeste caracteriza a atmosfera politica internacional, pois ao mesmo tem.po que realizavam essas cimeiras, verificavam-se encontros entre delegações dos Estados Unidos e da União Soviética, um deles mesmo ao nível Reagan-Gorbatchev, onde foram concertadas as posições das superpotências, que depois foram levadas a mesa das reuniões quadripartidas. Em Agosto de 1988, em Genebra, Angola-Cuba de um lado e África do Sul do outro assinaram um acordo de cessar-fogo. Durante esse processo negocial, recorde-se que a UNITA não participou nem subscreveu o referido acordo, condição imposta pelo governo angolano. O referido acordo constituiu um conjunto equilibrado d e concessões mútuas, que levou a África do Sul a fixar a data exacta da Independência da Namíbia, em conform.idade com a Resolução 435/78. Angola e Cuba comprometeram-se a estabelecer um calendário para a retirada faseada e total do contingente militar cubano de Angola. Ainda no acordo, todas as partes assumiram o compronússo de pôr fim às intervenções externas e convidaran1 os membros permanentes do Conselho se Segurança d as Nações U1údas para servirem de garantes dos Acordos, o que permitiu um certo protagmúsmo a U1ú ão Soviética. Seguiram-se depois vanas cimeiras em Brazzaville, ve rificando-se dificuldades no acerto do calendário para a retirada das tropas cubanas. Estas negociações culminaram à 22 de Dezembro de 1988 com a assinatura do Acordo de Nova Iorque na sede das N ações Unidas, entre Angola, Cuba e África do Sul. Esse acordo, vulgarmente também conhecido por "quadripartido", conduziu ao fim da intervenção .militar Sul-Africana em Angola (com a retirada de 50.000 tropas cubanas do território angolano) e à implementação da Resolução 435/78 do Conselho de Segurança, sobre a independência da Namíbia10. Na sequência do Acordo de Nova Iorque, as Nações Unidas colocaram uma força de manutenção de paz, denominada Grupo de Assistência Transitória das 10

Gerald Bender "Washing to n's Quest fo r Enemies in Angola" in Bloomfield, ed, Regional Conjlict mui US Policy: Angoln m1rf Mozmnbique (Algomac, M.l; refcrence publications, inc "J 988), p. 194.

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Nações Unidas (UNTAG) para supervisionar as primeiras eleições democráticas na Namíbia e a sua transição para a independência. O acordo criou também condições para o envolvimento das Nações Unidas em Angola, com a criação da Missão de Verificação das N ações Unidas em Angola (UNA VEM I) sob proposta do secretário-geral da ONU, Boutrus Ghali para fiscalizar a retirada das forças cubanas11 . Logo a seguir à assinatura do Acordo de Nova Iorque os responsáveis americanos, primeiro o presidente George Bush, depois o subsecretário de Estado para os Ass untos Africanos Herman Cohen, fizeram saber que não deixariam de prosseguir com o seu apoio a UNITA. Os Estados Unidos tinham conseguido alcançar um objectivo antigo, que era o d e afastarem a África do Sul do apoio a UNITA, salvando ou "branqueando" esta organização do estigma d a dependência do npnrtheid, reforçando o seu próprio apoio a este movimento e colocando-o na sua exclusiva dependência. Não obstante o facto da Administração Bush ter reiterado pública e categoricamente o seu apoio à UNITA, num.a atitude nada consentânea com o novo clima político internacional, as autoridades dos governos d e Angola e dos Estados Unidos prosseguiram contactos bilaterais para a d efinição dos princípios políticos básicos com vista a conclusão de um cessar-fogo que pusesse termo ao conflito armado com a UNITA. A retirada das forças su l-africanas d eu-se num curto prazo, ainda em 1989. A Namíbia alcançou a independência a 21 de Março de 1990 com a vitória da SWAPO nas eleições realizadas em Novembro de 1989 e os últimos cubanos saíram d e Angola a 25 d e Maio de 1991. O secretário-geral da ONU atribuiu o sucesso dessa missão à cooperação total das partes envolvidas 12. O abrandamento da guerra-fria e o conflito leste-oeste tinham trazido a solução para o aspecto mais agudo do conflito regional que afectava Angola na fronteira sul. A sua transferência para a fronteira norte, apesar d e um menor grau de ameaça, conferiu um maior protagonismo à República do Zaire e a Mobutu, uma vez que o apoio dos Estados Unidos à UNITA passou a ser feito através deste país vizinho de Angola. Constituiu tan1bém uma forma de contribuir para a sobrevivência d o regime de Mobutu. Em síntese, apesar d a retirada das tropas sul-africanas e cubanas, não se vislumbrava ainda nenhuma solução para o conflito interno angolano. Assim., em função de várias veleidades entre a UNITA e o MPLA, assinaram·· -se diversos acordos entre ambas as partes. A 22 de Junho de 1989 a convite d e Mobutu, o presidente José Edu ardo dos Santos e o líder da UNITA Jonas Savimbi, na presença d e dezoito chefes de Estado africanos entre os quais os presidentes Moussa Traoré d o Mali; Ke;-,neth Kaunda da Zâmbia; Paul Biya dos Camarões, rei Hassan II do Marrocos; lbrahim Babangid a da Nigéria e Robert Mugabe do

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UN document: S/20338, de 17de Dezembro United Na tions, The Blue Hel111ets, p . 340.

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Zimbabwe e representantes de mais alguns países, assinaram o entendimento de Gbadolite. O mesmo fall1.ou ao não estabelecer os mecanismos e modalidades para a resolução de eventuais violações do cessar-fogo que nunca entrou em vigor 1J . Fracassada mais esta tentativa, o conflito armado aum.entou de inte.n sidade culminando com um forte ataque das FAPLA a região de Mavinga em Dezembro de 1989 e que se prolongou até Janeiro de 1990. Este ataque colocou as FAPLA muito próximo de conquistar Mavinga, o que poderia abrir caminho para a Jamba, quartel-general da UNITA. A verdade é que Savimbi resistiu graças ao apoio dos Estados Unidos, que terão feito mesmo um ultimato ao governo angola no, obrigando-o à paragem da ofensiva. Mas a UNITA também vol tou a beneficiar, nesta emergência, do apoio de uma nova Lntervenção militar da África do Sul, que, assim, violava os comprom.issos que assumira ent Nova Iorque. Para sair desta nova crise, procuravam-se soluções a nível internacional. A postura aberta do governo angolano a todas as iniciativas susceptíveis de criar condições para o inicio dos contactos directos com a UNITA permitiu acolher favoravelmente as diligências diplomáticas encetadas pelo primeiro-ministro p ortu guês, Aníbal Cavaco Silva, aquando da sua visita a Washington, das quais resultou a primeira ronda de conversações entre o governo e a UNJTA, na cidade de Évora, na véspera do "25 de Abril" de 1990. As primeiras rondas de negociações directas fora m mediad<:ls excl usivamente pelo governo português, na pessoa do seu secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros, José Manuel Durão Barroso. A partir de Setembro, juntaram-se os Estados Unidos e a Rússia, naquilo que se convencionou ch<lmar "Troika dos Países Observadores do Processo de Paz em Angola". Depois de mais de um ano de negociações sob a égide de Portugal, com llm en volvimento muito activo dos Estados Unidos e da Rússia, o governo angolano e a UNITA assinaram e ra tificaram o Acordo de Paz de Bicesse a 31 de Maio de 1991 14 . O comprometimento e o equilíbrio na representação d as duas partes na aplicação dos acordos devia se r assegurado através da sua participação paritória em três órgãos, nomeadamente a Comissão Conjunta. Político-Militar (CCPM), a Comissão Mista de Verificação do Cessar fogo (CMVF) e a Comissão Conjunta para. a Formação das Forças Armadas Angolanas (CCFA), nas quais participariam também os representantes da tróika de observadores15. Em Bicesse, as Nações Unidas foram convidadas a assumi r um papel de fiscalização, através de um representante oficial d o secretário-geral que poderia, a convite, participar nas reuniões daquela comissão. Para demonstrar o apoio das Nações Unidas aos acordos de paz, o Conselho de Segurança, sob proposta do secretário-geral da ONU, adoptou a Resolução 969, n Declarações finais feitas no acordo de Gbadolite sobre Angola, de 22 de junho de 1989. ,.. Os Acordos de Paz de Bicesse foram rubricados em Lisboa pelo Presidente da República Popular de Angola José Eduardo dos Santos e pelo líder da UNITA Jonas Savimbi. 15 UN document, S/22609, Anexos I-IV.

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no dia 30 de Maio de 199t confiando um novo mandato a Missão de Verificação das Nações Un idas ent Angola, passando a denominar-se UNAVEM Il 1(>. 2002: O ano da paz final

Desde Abril de 2001 que as autoridades angolanas tinham declarad o oficialmente u caça ao hornem. João Bernardo d e Miranda, na altura ministro das Relações Ex teriores de Angola, comentou qu e Savimbi já não fazia parte dos p lanos de paz e dos processos de reconciliação nacional. A 23 de Fevereiro de 2002, foi confirm ada a morte de Jonas Savimbi por tropas governamentais em cenário de guerra. Dias an tes da morte do líder da U:NITA, tinha sido capturado o general Almeida Chiccende, tambént conhecido por Búfnlo Bill, o número dois na cadeia m ilitar de con1ando do Movimento do Galo Negro. Na mesma semana, o general Galiano da Silva e Sousa tinha sido aba tid o na mesma província do Moxico. Com a m orte de Jonas Savimbi, em Lucusse, província d o Moxico, Angola etúrentava novos d esafios. Durante o conflito tinham morrido m ais de SOO mil pessoas e existiam mais de quatro milhões de deslocados. Apenas alguns d ias d ep ois, o presidente angolano deslocou-se aos Estados Unid os, numa visita prevista há já algum tempo. Duran te a mesma e face aos recentes acontecimentos, o presid en te George W. Bush apelou à paz e à reconciliação nacional de Angola . O presidente angolano respondeu afirmando: "Estamos empenh ados em concretizar o cessar-fogo, assirn que possível, e em facilitar o retorno à normalidade da situação p olítica em An gola". O Presidente angolano deslocou-se a Washington, a con vite de Bush, para participar numa mini-cimeira com o Presiden te Ch.issan o, de Moçambique, e com o Presidente Mohae, do Bo tswana. José Ed uardo dos Santos conseguiu com esta visita alcançar o seu p rincipal objectivo: demonstrar à Comunidade Internacional que a Adminis tração Bush reconhecia o seu Governo como a autoridade legítima de Angola. Con tudo, a Administração Bush criticou, em conversa particular com o p residente angolano, a corrup ção existen te em Angola e pressionou Eduardo dos San tos a d eclarar um cessar-fogo unilatera l. Durante as conversações com o p residente Bush, acordaram que iriam cessar as hostilidades contra a UNITA. E contrapartida, e em reconhecimento do esforço d o MPLA, Kansteiner 17 iria a Lu anda en1 visita oficial, na sem.ana d e 4 de Março. Depois do seu regresso a Angola, o presidente Bush foi informado de que o Exército angolano preparava uma ofensiva contra a UNITA, no leste do país. Esta atitude foi interpretada como uma quebra do compromisso assumido e, por isso, a visita de Kansteiner foi cancelada. Registou-se, nessa altura, um distanciamento "' Security Concil resolutio n 696, 30 May 199'1. 17 Wal ter H. Kansteiner lfl - fo i subsecretario de Estado Norte-Americano pa ra Assuntos Africanos de Junho de 2001 a Novembro de 2003.

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nas relações diplomáticas entre os dois países. No dia 5 de Setembro de 2002, o secretário de Estado norte-americano na altura, Colin Powell, numa visita de quatro horas a Angola, em que se encontrou com o presidente Eduardo dos Santos, e perante a Comissão Conjunta presidida pelas Nações Unidas afirmou: " quero assegurar-vos de que os Estad os Unidos estão prontos para, na medida das nossas possibilidades, assegurar urna rein tegração cmn sucesso". Segundo Powell, os Estados Unidos continuariam a apoiar a reconstrução de Angola, n o pós-guerra. Em Outubro de 2002, peran te o Comité de Relações Externas e o Subcomité dos Assuntos African os, Kansteiner declarou: "Colin Powell testemunhou em primeira mão, o compromisso dos angolanos em alcançar a paz e a reconciliação nacionais. (... ) Esta Administração entende que devemos aproveitar a oportunidade para transformar Angola . ( ... ) Num centro de estabilidade e de crescimento económico d a África Subsariana. ( .. .) Os nossos esforços v5o para a prestação da Ajud a H umanitária, para a m.elhoria d a boa governação, pa ra a construção de um sector privado forte" . No dia 21 de Novembro de 2002, o Governo e a UNITA emitiram um comunicado conjunto, declarando a conclusão, com. sucesso, da implementação do Protocolo de Lusaka. Logo depois, as Nações Unidas la nçaram um Apelo Consolidad o Interagências para Angola no valor de 383 milhões de dólares. Este previa a concretização de 166 projectos. Em Dezembro, através da Resolução 1448, levantaram definitivamente as sanções contra o livre movimento de pessoas afectas a UNITA. As restantes mantiveram-se. Em Janeiro de 2003, o presidente Eduardo dos Santos nomeou Fernando da Piedade Dias dos San tos, como primeiro-ministro da República de Angola. Há m ais de três anos que o cargo se mantinha desocupado. No dia 8, a UNITA, a través do seu secretá rio p ara os Assuntos Políticos, Abílio Camalata Numa, declarou que o movimento tomava a responsabilidade p elas vidas perdidas duran te a guerra e pedia aos angola nos perdão pelos actos cometidos durante a guerra. Por outro lado, terminou em Fevereiro de 2003 o Mandato da Missão das Nações Unidas em. Angola. Com a conclusão do Protocolo de Lusaka, as Nações Unidas e o Govern o An golano estudaram n ovas forma s de cooperação. O acompanhamento técnico e o apoio financeiro ao processo de reintegração dos soldados da UNITA, bem como a sensibilização dos doadores internacionais para o processo de reconstrução de Angola, fo ram algu ns dos itens mencionados numa carta que o presidente Ed uardo dos Santos dirigiu a Kofi Annan. Apesar dos vários acordos entre o governo e a UNITA, da democratização do país com a eleição em. Junho de 2003 de Isaías Sam akuva para presidente da UNITA, bandos errantes a tacavam, desordenadam.ente, um pouco por todo o país. Continuavam tam.bém os relatos de violações e maus-tratos de militantes do MPLA aos da UNITA, sobre tudo no in terior do país. Em Dezembro d e 2003, o presidente Bush incluiu Angola no grupo dos

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países africanos que benefician1 de trocas comerciais com os Estados Unidos (AGOA II - African Growth and Opportunity Act). Esta decisão p ossibilitou a exportação de produtos angolanos para os Estados Unidos no quadro de um regime adu an eiro preferencial. A este p ropósito, o porta-voz da Casa Branca, Ari Fleicher, afirmou que a decisão de englobar um de terminado país nesta iniciativa estava directamente relacionada com esforços desenvolvidos no sentido da economia de mercado e do Estado de direito. A criação da Sonangol e o papel do peh·óleo na economia do país Entrando n o tema central d este artigo, achei muito interessante o estudo feito por um investigador da Universidade de Oxford, n o Reino Unido, Ricardo Oliveira. Num estudo profundo e com aspectos deveras positivos para a formação de uma ideia central sobre o que é a Sonangol em muitos aspectos, para a criação da Sonangol, o autor refere que após a independência de Angola da potência colon izadora Portugal, alçado ao poder, o MPLA criou uma Comissão Nacional para a Reestruturação do Sector do Petróleo (doravante, "a Comissão") sob a responsabilidade de Percy Freudenthal, um empresário angolano branco, cuja família era próxima do líder do MPLA, Agostinho Neto, desde os anos 50. Juntamente com Morais Guerra, um advogado com experiência no sector bancário, Desidério Costa, um engenheiro, e mais alguns especialistas, a missão de Freudenthal era gerir a transição no sector do petróleo da maneira m ais suave possível. Oficialmente, a abordagem do MPLA às companhias petrolíferas mantinha-se fiel ao recurso nacionalista dos anos 70: u ma declaração deste período alega descaradamente: "Com a inevitável independência de Angola, todas as companhias (pe trolíferas) q ue operam no mar ou no interior serão expulsas do nosso território nacional e todos os seus equipamentos e bens apreendidos" (cit. in Af riCil Confidential 22.11.1974). Mas o êxodo de colonos brancos, a im inente guerra civil e as invasões estrangeiras tornaram óbvio, p ara o partido dominante, que a produção de petróleo seria, em breve, proeminente, na verdade o único sector gerador de receitas na economia angolana. Por essa razão, teria de ser protegida com cuidado, à parte das tempestades políticas18 . A primeira e mais exigente tarefa para a Comissão, foi a de preparar o regresso do principal operador de petróleo, a G ulf Oil, cuja subsidiária, a Cabinda Gulf Oil Company (CABGOC), era responsável pelo maior volume de produção de petróleo em Angola. 19 A Gulf tinha abandonado An gola em Novembro de 1975, quando a guerra chegou. Através de um misto de pressão por parte da Nigéria, do general Obasanjo que ameaçou retaliação contra os interesses da Gulf no rio Niger, caso a Gulf boicotasse o n ovo Estado, e por outro lado, o reforço da '·' Ricardo Soares de Oliveira, Business success Angola styk post colonial polítícs and the ríse of Sonrmgol, 2007, Ca mbridge Uni versity Press, p. 598. "CABGOC era o principal produtor de petróleo em Angola nos anos 1960 ate ser com prado pela Exxon e inco rporada na Bermuda. Não tem publicado relatórios anu ais.

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garantia de intenções reais de negócio pragmático por parte do lado angolano, a Comissão conseguiu trazer a compm1hia americana de volta ao novo inimigo dos EUA. Em Março de 1976, a Gulf Oil tinha pago uma extraordinária quantia em roynlf-ies ao MPLA, reconhecendo o governo legítimo do país, apesar da veemente oposição d e Henry Kissinger. Outras companhias activas em Angola como a Petrofina e a Texaco, também foram encorajadas a voltar, através dos seus apa ren temente confiáveis interlocutores angolanos. A nacionalização do sector petrolífero foi explicitamente rejeitada. A excepção a isto foi a companhia petrolífera ANGOL, uma subsidiária da Portuguesa SACOR, que estava, na altura, em processo de nacionalização pelo governo esquerdista de Lisboa (a SACOR foi absorvida pela recentemente estabelecida CNP portuguesa, Petrogal). De acordo com a decisão de expropriar toda a propriedade Portuguesa (Ennes Ferreira 2002), o MPLA assumiu o controlo da empresa. Mas por trás desta aparente decisão radical surge uma transição mais típica de países francófonos conservadores como o Ga bão ou a Costa do Marfim ao invés da radical Angola, testemunhada pelo sangue-frio da Comissão. Numa altura em que o governo Português nem sequer tinha reconhecido o MPLA como o governo legítimo de Angola (os portu gueses aguardaram com precaução até finais de Fevereiro de 1976, quando os outros dois grupos armados já,tinham sido repeli.dos), membros da Comissão já tinham ido a Lisboa assinar um memorando de compreensão com a SACOR/Petrogal para que, aquando da transição para a CNP Angolana, os empregados da ANGOL (maioritariamente portugueses) pudessem permanecer. De acordo com este consentimento, eles iriam fazer parte do staff da nova companhia e os seus anos de trabalho seriam contados como ao serviço da Petrogal, para efeitos de prom.oções e benefícios de aposentação quando e se decidissem voltar a Lisboa. Muitos simplesmente permanecerem e tornaram-se empregados da Sonangol. Assim que foi feito este ilcordo, a equipa de fundação moveu-se para o edifício da ANGOL na baixa de Luanda e procedeu à edificação da nova CNP Angolana. " Em nenhuma outra área da economia Angolana houve um grau de continuidade, com ambos, estruturas e pessoas mantidas no seu lugar", um executivo da Sonangol que começou no início de 1974 na ANGOL referiu. "Veja, durante o colonialismo, invasão estrangeira, Marxismo-Leninismo e capitalismo. Eu não saí do mesmo edifício" .20 A Sonan gol por si foi criada em Junho de 1976, como a concessionária do petróleo angolano, regulador do sector, e agente de recolha de impostos, e apesar de se ter criado u m ministro do Petróleo, era politicamente um peso p lu ma e nunca rivalizou com a influência da CNP. De acordo com um dos membros fundadores, a visão que ilustrava a nova companhia poderia ser descrita como "flexibilidad e, confiabilidade e pragmatismo" . A Sonangol não iria adoptar o planeamento centralizado e as políticas econ ómicas direccionadas para o estado, que moldaram Angola até ao fim. da Guerra-fria: a sua "bússola foi a economia 20

Entrevista feita por Ricardo Oliveira a um ex. Funcionário da Sonangol.

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petrolífera internacional, não manias de política doméstica". Em particular, teve se ser isolada da raça política a favor de "unl.a partilha dos despojos", a mentalidade anti-corporativa e a negligência pela regra da lei, que em breve iria prevalecer em todos os outros sectores da economia. 21 Os executivos d a Sonangol também compreenderam que com um governo apoiado pelos soviéticos e os cubanos e a hostilidade em relação ao EUA, eles teriam de sair do seu caminho para parecerem confiáveis aos olhos dos investidores da Western oil. Finalmente, a Sonangol não definiu a sua nüssão como extremamente ambiciosa, apesar de referir ocasionalmente o seu objectivo de criar uma companhia petrolífera "completamente integrada". Bastante conscientes da complexidade do sector petrolífero e da escassez de recursos humanos em Angola, a prioridade da Sonangol tornou-se o estabelecimento de negociações contratuais com companhias petrolíferas, que ficariam responsáveis pela exploração e produção . De modo a melhorar a sua performance negocial, a Sonangol tinha compromissos próximos com os melhores peritos em petróleo, advogados e firmas de consultadoria disponíveis, uma abordagem cedo alargada a qualquer área técnica da companhia que não fosse autoconfíante. Uma importante parceria estabelecida foi com a CNP Algeriana, SONATRACH. Em Maio de 1976, uma delegação de alto nível chega a Luanda, com uma maneira de ajudar o novo governo a criar a Sonangol. Os peritos Algcrinos tornaram-se conselheiros para todos os fins para a Sonangol em "chegar a um acordo com o lado prático das coisas", 22 e ajudaram a forntar um considerável número de pessoal Angolano da primeira geração. A Italiana ENI também desempenhou um papel importante, na formação técnica de muitos dos trabalhadores da Sonangol, através do seu instituto em Milão. Em adição à SONANTRACH, outra fonte surpreendente de aprendizagem por parte da Sonangol foi a Arthur D. Little, a notável firma de consultadoria, de Cambridge, Massachusetts. Arthur D. Little tínhasidoummuito apreciado auditor do sector petrolífero, para o governo colonial de Angola, e estava interessado na continuação do seu envolvimento com o país, apesar do não reconhecimento americano do seu n ovo governo marxista. O presidente Neto questionou a Comissão acerca da manutenção destes conselheiros "imperialistas". Mas ele foi assegurado que eram de confiança, porque sabia que os Argelinos (que também trabalharam perto de Arthur D. Little) falavam positivamente sobre eles e assim permitiu-lhes ficarY Como poderiam estes homens conseguir criar uma companhia, que não só desrespeitava grande parte do conhecimento económico deste período, pelo menos no campo socialista, mas também estava ligada às empresas petrolíferas e de consultadoria americanas, e durante todo este tempo exercia um papel de pivot " Entrevista feita por Ricardo O liveira a um funcionário sénior da Sonangol a 24/01 /2004. ~ 2 Entrevista feita por .Ricardo Oliveira a um técnico da Sonangol que afirmou serem frequentes idas semanais a Argélia na altura dos "primeiros passos da Sonang ol". Lisboa 5/9/2006. ' 'Entrevista feita por Ricardo Ol.iveira a u1.n ex funcionário da Sonangol.

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na recente economia pós-colonial angolana? Vários factores contribuíram para isto. Para começar, estava relacionado com os indivíduos em questão. As figuras-chave na equipa principal da Sonangol estavam bem conectadas a elementos do MPLA confidentes com o presidente Neto. Eles partilhavam o mesmo pano de fundo social dos altos membros do partido, o excessivamen te pequeno mundo antigo colonial, baseado em Luanda, m.aioritariamente con1.posto por angolanos de raça mista educados. Neste confinado círculo sociat muitos actores com alta influência no governo, no partido e na Sonangol, eram relacionados por laços familiares ou de amizade. Não interessava se as suas visões eram as mais heterodoxas, a sua lealdade nunca estava em causa, um factor-chave nos oficiais d a Sonangol até ao presente. Eles eram também respeitados como tecnocratas, num tempo em que o p artido possuía muito poucos elemen tos com educação universitária nos seus quadros. E m ais ünportante, no entanto, eles gostavam de ter um forte apoio político no seu projecto. Havia uma percepção generali zada que o sector petrolífero era um assunto de vida ou d e morte, assegurando a via bilidade p or parte do Estado, do MPLA e pagando os seus p ro tec tores cubanos. Qualquer que fosse o estilo de gestão, se permitisse um fluxo constante d e recursos, seria aceite. O economista angolano Manuel Ennes Ferreira ~ vê este facto, como consequência do pensamento económico do líder do MPLA, para o qual o sector petrolífero era explicitamente excluído do domínio da cri ação de política socialista, e fei to, na realidade, como modo de financiar as suas loucuras, bem como o esforço de guerra 2s O período marxista do MPLA que iria durar até ao final da Guerra-Fria, não era um.a mero salvamento do sector petrolífero consequente do ponto mais baixo do conflito 1975-1976. Em adição à criação do enqu adramento legat criado para o investimento em petróleo em Angola 26- incluindo a propriedade por parte do Estado angolano de todos os recursos hidrocarbonetos - a Sonangol e os seus parceiros estrangeiros conseguiram restabelecer e ultrapassa r em 1983 os níveis de produção de petróleo do fim do período colonial. De modo a eliminar "possíveis agentes e intermediários no processo de venda" a Sonangol criou a Sonangol Limited, um escritório com sede em Londres, responsável pela negociação directa da quota de petróleo de Angola (estimado 40% do total), e a primeira de vá rias subsidiárias da Sonangol para a sua expan são pelo globo.27 Na sua primeira década de operações, a Sonangol tam.bém conseguiu diversificar o número de investidores de actividades upstream estran geiros em Angola 2

2'

Manuel Ennes Ferreira ln: Renleconomie e renlpolitik nos recursos natu rais em Angola, I PR!, Lisboa, Junho ele 2005, p . 75. 25 Hicardo Soares de Oliveira Business success Angola style-post colo11inl poli fies mrd lhe rise of Sommgol, 2007, Cambridge University Press, p. 601. 26 Lei n° 13/78. Lei das acti vidades Petrolíferas. A mesma foi substituida pela nova lei do petróleo, Lei 10/04. 27 ili!!Jti.Lwww.sona ngol.eo.uk/limiteci!Vfissao e n.shtml visitado el)1 28.10.2006). Nos primeiros tempos, este era um elos poucos locais ao nele se poderia ter alguma informação digital sobre alguns negócios feitos pela Sonangol com algu mas empresas europeias e mundiais.

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(primeiramente através da aquisição do bloco 3 por parte da Elf-Aquitaine, em 1979), apesar de grande parte da produção permanecer com a CABGOC, que foi comprada pela Chevron, em 1984. Não que esta dependência numa companhia constituísse um fardo: a Gulf e então a Chevron (com as suas operações protegidas dos EUA-apoiados pelos rebeldes da UNITA por tropas cubanas e armamento soviético) provaram ser aliados confiáveis durante 18 anos de inim.izade por parte dos EUA. De acordo com a impressão do Golfo de 1979 acerca do governo de Angola como sendo capaz de "entender a diferença entre uma multinacional e o seu governo de origem" ter sido publicamente veiculada, a hostilidade da administração Reagan não alterou a confiança no seu compromisso con1 Angola. A posse de Freudenthal acabou apenas três anos depois da criação da Sonangol, parcialmente, segundo fontes do MPLA, devido ao facto de ele ser branco, sendo a raça, na altura, um importante pré-requisito, num partido onde indivíduos de raça mista e brancos tinham um poder desproporcionado. Não era completamente óbvio que a companhia seria gerida da mesma maneira: o segundo CEO da Sonango!, Hermínio Escórcio, era visto como ousado e ostentativo, e conseguiu a sua posição por ser membro do Partido e através da boa relação com o novo presidente Eduardo dos Santos, não tendo nenhuma apetência particular para a gestão ou por ser um especialis ta no sector pe trolífero. Mas a excelente equipa técnica continuou, alargada por novos especialistas legais, engenheiros, geólogos e económicos, provenientes das muitas parcerias de educação, e Escórcio foi sempre respeitável em relação a estes, nunca adulterando a sua responsabilidade. Mais importante que isto, nunca houve nenhuma tentativa por parte de Escórcio ou qualquer outra pessoa para cinzelar para fora um círculo e distribuir patrocínio com base no dinheiro d o petróleo: a Sonangol estava sob um controlo político por parte da presidência angolan a durante este período, funcionando como um instrumento fiável para os seus interesses. A tendência foi reforçada durante a longa permanência de Joaquim David (1989-99), um. respeitado quadro pelos EUA, com formação feita no Reino Unido em engenharia petrolífera. Nos finais dos anos 80, uma claramente surpreendida equipa do Banco Mundial relatou "a escassez de mão-de-obra formada e capaz em Angola", mas disse então que o sector do petróleo era o menos afectado pela falta de especialistas técnicos e de gestão. "Até agora, a alta e média administração da Sonangol tem sido preenchida por pessoal comparativamente experiente e competente ... A Sonangol usou (também) de n1odo eficaz e bastante vantajoso consultores externos para completar as suas capacidades em todos os aspectos das suas actividades. " Este relatório concluiu que "as políticas governamentais, de modo gerat no sector petrolífero, foram esclarecidas e portanto merecidamente alvo de sucesso 28" .

'~

World l3ank 1989: viii-x, 16.

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As ramificações da Sonangol Para explicar as várias facetas que a Sonangol possui mais, nomeadamente a nível de expansão do seu capital a nível interno e externo, o mesmo autor salienta que quando o MPLA a bandonou a vestim.enta marxista, no princípio dos anos 90, e a elite predominante se converteu ao capitalismo de cornpadrio (ver Ennes Ferreira, 1995), a Sonangol era Et entidade domésti ca líder na econ omia política de Angola. Este papel e o sector petrolífero que o sustenta, progredido e devidamente separado, numa trajectória ascendente não afectada pela tentativa falhnda de democracia, de 1992, e o regresso da UNITA a uma guerra civil que iria matar centenas de milhares em apenas dois anos e que continuaria intermitente por mais uma década. Por exemplo, a ocupação rebelde de cerca de 80% do território de Angola em 1993 não prejudicou a produção petrolífera da Sonangol, pred ominante no alto mar. (Dito isto, a Sonangol. desempenhou um papel absolutam.ente vital para o governo, na realização d o esforço de guerra, através da aquisição de arma mento.) Ao invés, os anos 90 foram caracterizados pelo aumento da diversificação do investimento e o interesse crescente nas águas profundas e ultra-profundas, que novas tecnologias, na altura, tornavam acessíveis pela primeira vez. Em 1996 a Elf fez a priineira descoberta de águas nitra-profundas em Angola, o campo Girassol, e n1.uitas surgiram pouco depois. Angola rapidamente se tornou o hotspot para companhias de todo o mundo, incluindo a British Petrol.eum, a Royal Dutsdr/Shell, a ExxonMobil, a Statoil, a Nordsk Hydro, a Petrobás, a Marathon, as chinesas CNOOC e a Sinopec e uma miríade de outras firmas de todas as formas e tamanhos, todas propositadamente colocadas no "tabuleiro" Angolano pela Son angoJ.29 De acordo com a International Energy Agency (2006:84), o nível de investimento resultado está a par de apenas alguns produtores de petróleo de topo mundial: apenas entre 2003 e 2008, é estimado que entre 17 biliões de dólares e 23 biliões de dólares de Investimento Directo Internacional (FDI -- Foreign Direct lnvestment) foram introduzidos ao sector petrolífero Angolano. Como instituição pivot doméstica no sector, que ganha m ais de 90% das receitas do seu governo, a Sonangol tem ao seu dispor meios financeiro e recursos humanos que nenhum outro ramo da administração pode rivalizar. O papel da Sonangol na vida pública Angolana foi posteriormente consolidada pela sua reestruturação, em 1991, numa hold.ing, a Sonangol EP ou o Grupo Sonangol, contendo várias subsi<;J.iárias. Que adquiriu assim a presente forma : uma constelação de interesses de negócio mundiais que pode ser chamado de "Universo" SonangoJ.3° O que se segue é uma lista não exaustiva das suas actividades. 2'

Ricardo Soares de Oliveira refere que o actual CEO da Sonangol (Manuel Vicente apenas o quarto em trinta anos), comentou que seria positivo para Angola atrair pequenas e medias empresas em vez de trazer grandes multinacionais. Ver Ennes Ferreira in: Realeconomie e realpolitik nos recursos naturais em Angola, JPRI, Lisboa, Junho de 2005, p. 81. 30 Universo é uma publicação da Sonangol que faz uma abordagem sobre todas as matérias inerentes ao marketing e o franchising dos produtos da companhia. Pude fazer uma pesquisa nestas publicações na Sonangol Houston nos Estados Unidos da América a quando das pesquisas para esta dissertação.

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O Grupo Sonangol emprega directamente um número estimado de 5.000 pessoas31 e contém várias subsidiárias principais,32 que são alvo de "tratamento preferencial... na procura de bens e serviços para companhias petrolíferas operando em. Angola" (Aivesson et ai. 2003:82). Estas são a Sonangol Pesquisa e Produção (actividades upstream); Sonangol Distribuidora (actividades downstream, com filiais na República Democrática do Congo, Portugal, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe); Sonangol Logística; Essa, uma empresa que providencia formação profissional para a indústria petrolífera; SonAir, uma companhia aérea que serve a indústria petrolífera, que tem voos de Houston, Texas para Luanda; Mercury, um grupo de telecomunicações; Sonaship e a Sonangol Shipping, dois fornecedores de transportes marítimos; AAA, uma companhia de seguros, que fornece "a gestão de risco para a indústria petrolífera, corretagem de seguros e gestão de fw1dos de pensões"; Sonangol USA, Sonangol Limited (Reino Unido) e a Sonasia (Singapura), unidades de marketing e comercialização; e a China Sonangol International Holding, baseada em Honk Hong, que em Novembro de 2004 se juntou a uma oferta Argentina-Chinesa para investir até 5 biliões de dólares numa exploração petrolífera na Argentina (Miami Herald 23.11.2004). Fazendo parte de uma campanha angolanizadora, a Sonangol tam.bém estabeleceu muitos empreendimentos conjuntos com companhias estrangeiras (alguns estimam que sejam cerca de 60 mas não há nenhuma figura exacta disponível). joint ventures de alto perfil incluem a Sonangol-Sinopec International (SSI), que recentemente pagou um valor recorde de 2,2 biliões de dólares pelo controlo de 40% de acções em partes dos blocos petrolíferos 17 e 18 no alto mar (Africa Confidential 7.7.2006); Sonangol SGPS, uma empresa de serviços de perfuração; Sonasing, uma empresa de serviços para embalagem e armazenamento de crude; Wapo Angola, um prestador de serviços para a indústria petrolífera; Tech.nip Angola; Petromar; Sonamet; Sonansurf; e a Sonam.er, companhias de serviços petroHferos; AngloFlex, um fabricante de umbilicais e tubagens para sistemas de produção de petróleo e gás debaixo de água; o Banco Central de Investimento, um banco; e muitos outros. Mais recentemente, a condução do investimento da Sonangol chegou a sectores mais afastados do seu core business, e agora inclui a propriedade e gestão de hoteleira, e a construção d e imóveis de luxo. Estas actividades são ligadas por outros papéis que a Sonangol desempenha. Em adição a um bem-dotado prémio literário bianual e centenas de bolsas de estudo para as crianças dos trabalhadores (incluindo ensino secundário em Portugal e formação em Língua Inglesa na Universidade d e Indiana),33 a companhia tem sido um grande patrocinador de actividades culturais em Luanda e o principal sponsor de duas equipas de futebol, o Petro-Atlético de Luanda e o Atlético de Namibe. Em 31

Para Ricardo Soares de Oliveira as ultimas estimativas apontavam para um número de 20.000 tn1balhadores incluindo alguns em empresas estrangeiras. 3' A maior parte deste capítulo está toda detalhada no sítio oficial da companhia em ~yvw.sonang_Ql. co.a(! acesso aos 12 de Fevere iro de 2010. 33 http://www.indiana.edu/-ird/cicda/so nangol.htm acesso aos 14 de Fevereiro de 2010.

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2007, a Sonangol foi o principal patrocinador do Pavilhão Africano (na realidade, a colecção privada de um. coleccionador de Luanda) na Bienal de Veneza, um. evento de arte contemporânea. O nome Sonangol é altam.ente respeitado entre os seus hom.ólogos Africanos: apenas nos p assados cinco anos equipas de conselheiros da Sonangol têm sido enviadas para a Guiné Equatorial, Nigéria, Costa do Marfim, São Tomé e Príncipe e o Gabão, enquanto a assistência da Sonangol e o exemplo d a Sonan gol de modo geral têm sido cruciais no estabelecimento da Congolesa de Brazzaville, SNPC. Apesar do criticismo da sociedade civil internacional no que se refere à questão da transparência (aprofundado na próxima secção), a maioria dos bancos e companhias petrolíferas ocidentais falam muito bem da Sonangol e reportam interacções sem dificuldade com a companhia. Na sua perspectiva, competência, previsibilidade e uma medida de confiança mútua fazem parte, há mui to tempo, da opacidade da Sonangol. Um director da Standard Chartered Bank, por exemplo, elogiou a "excelente reputação e registo histórico da Sonangol" aquando do maior empréstimo sindicado de sempre garantido com petróleo, em 2005. Um executivo de uma companhia petrolífera referiu-se ao "montante de confiança único criado pelo u so, por parte da Sonangol, de virtualmente, a mesma equipa durante vinte anos". Um executivo de topo de uma empresa europeia com d écadas de envolvimento com a Sonangol não hesitou em dizer "a Sonangol é o milagre angolano" 3 4 Problemas que aparecem entre as compan.lúas petrolíferas e a Sonangol estão relacionados com a assertividade do Grupo. Recentes questões contenciosas incluem revisões da Lei Petrolífera Angolana para aum entar o conteúdo local, os objectivos da Sonangol de abrandar os seus desenvolvimentos, acusações feitas por companhias devido a "opções técnicas excessivamen te dispendiosas", e exigências para bónus de assinaturas cada vez mais substanciais. Ironicamente, estes conflitos ocasionais são também uma marca da negociação difícil e relativa competência técnica que põe a Sonangol numa posição mais equivalente a operadores estrangeiros, mais que qualquer ou tra CNP na região d o Golfo da Guiné. Andando ao lado da boa reputação da companlúa, o actual CEO, Manuel Vicente, até falou em criar uma empresa de negociação pública para escoamento nas bolsas de valores da África do Sul e Nova Iorque em 2010. 35 O Grupo certamente faz grandes esforços no sentido de vender a sua imagem "moderna", como se pode aferir através das suas muitas lustrosas publicações, road-shows cuidadosamente limados, despesas pródigas em lobistas de capitais ocidentais36, e excertos de referências à responsabilidade social das empresas e ou tros relacionados com 34

Entrevista de Ricardo Soares de Oliveira a um executivo de uma em presa petrolífera em Cascais Portugal aos 15/09/2005. 3; Entrevista de Manuel Vicente à rádio Voz de América aos 24/02/2006. 36 Um destes lobistas era Theodore Giletti, antigo director de vendas do Standard Chartered Bank com dez anos de experiencia e com a Sonangol como representante permanente em Washington DC. Matéria disponível em "Sonangol new masters".

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negócios.37 As tarefas, interesses e pegada da Sonangol em Angola, na viragem do século, foram, já na altura, excessivamente ambiciosos. Mas com o final do conflito em 2002, com a mudança gradual da economia de guerra de Angola para uma de paz, com o alto preço do petróleo e o incremento da produção, a missão prevista para a Sonangol foi ainda mais alargada. Deixou de ser um mero negociador capaz dos melhores contratos petrolíferos, o Grupo é agora visto como "o motor" e "promotor do desenvolvimento Nacional" (Guerra 2003:23): o parceiro maioritário em ainda mais desenvolvimentos conjuntos com companhias estrangeiras, nos quais, pela primeira vez, uma nova classe empresarial angolana quer participar. Companhias angolanas con1o a PRODOIL, a ESAP, a Poliedro, a Majova e a SOMOIL foram aceites no sector petrolífero, com a esperança de que, dentro de uma década, companhias angolanas poderão actuar como parceiros de pleno direito na produção de petróleo.38A 27 de Setembro de 2010, o presidente angolano José Eduardo dos Santos anunciou em Luanda que a Sonangol será a promotora das novas centralidades que vão nascer pelo país. As novas centralidades do Zango, Kilamba Kiaxi, e Cacuaco em Luanda serão transferidas do Gabinete de Reconstrução Nacional (GRN) para a empresa Sonangol Imobiliária. O chefe do Executivo, que falava durante uma visita a nova centralidade d o Kilamba Kiaxi, informou que a imobiliária da multinacional angolana vai cuidar de todas as matérias relacionadas com o desenvolvimento d os projectos e com a venda dos espaços e edifícios das centralidades projectadas para Cabinda, Kuando-Kubango e Dundo. O chefe do Executivo explicou que esta decisão insere-se num "conjunto de medidas que tem a ver com a transferência de todas as responsabilidades" que cabiam ao GRN no quadro da execução de vários projectos do Estado referentes a reabilitação de infra-estruturas e edificação de novas centralidades. A Sonangol fica igualmente com a responsabilidade d a Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Luanda-Bengo. Para este projecto, o presidente da República defendeu uma "articulação com a centralidade de Kilamba-Kiaxi" e disse esperar que, nas cerca de 70 unidades fabris instaladas na ZEE, pelo menos 14 mil pessoas possam conseguir postos de trabalho. Sem sombra de dúvidas que esta é mais uma empreitada que visa a sedimentar a Sonangol como a maior companhia angolana, expandindo-a para uma área de negócios que muito cresce, que é a imobiliária. Estas notícias complementam a expansão para outros sectores como foi o caso da joint-venture firmada em 2005 entre a petrolífera angolana e o grupo armador suíço Stena do grupo Stena Sphere, criando a STENA SONANGOL, representando o grupo uma importante frota de navios petroleiros Suezmax (tipo de n avio petroleiros com a capacidade de atravessar o ca nal de Suez e com uma grande capacidade a bordo que ultrapassa os 1,1 milhões de barris). " Ver João Rosa Santos, 'Responsabilidade Social das Empresas', /~evista Sonango/ 11, Jul ho de 2005, e outros artigos em Revista Sonangol e So111mgol Universo. JS Ricardo Soares de Oliveira, Business SI/ Ccess Angola style-post colonial politics and lhe ri se o( Sollangol, 2007, Cambridge University, Prcss, p. 606.

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Segundo a agência noticiosa Nicomex Notícias, a 2 de Fevereiro de 2010, a STENA SONANGOL inaugurava um escritório no edifício da ABL no centro do Rio de Janeiro. A joint-venture entre a petrolífera angolana e a armadora suíça, quer ficar perto da Petrobrás e dos projectos do pré-sal. Actualmente, quatro dos seus 14 navios transportam petróleo da petrolífera brasileira, líder mundial na exploração do pré-sal, com uma capitalização feita na BOVESP A de mais de 50 biliões de Euros. Os mega-negócios da Sonangol em Portugal

É incontornável a estratégia de internacionalização da petrolífera angolana, que está decidida a usar a sua cotação accionista em Portugal para se expandir no mercado da União Europeia. Manuel Vicente, presidente do conselho da administração da Sonangol, afirmou bem recentemente que os investimentos da empresa em Portugal são para continuar, com os pés bem assentes na Galp Energia, mas tan1bém com olhos atentos em relação à banca portuguesa. A parceria com a Galp Energia, onde tem uma participação de 45 por cento, através da holding Amorim Energia, detentora por sua vez de 33,34 por cento na petrolífera portuguesa, está de vento em popa. Nem mesmo o empolgamento dado pela imprensa às recentes declarações de Manual Vicente, segundo o qual «a Sonangol é patrão>> e vai determinar «as regras do jogo>> na Enacol cabo-verdiana, conseguiu abalar as «boas relações>> entre os accionistas, dos quais também faz parte a filha do presidente angolano, Isabel dos Santos39 • Actualmente, a participação da Sonangol na Enacol é de 36,7 por cento, enquanto a Galp, através de compras na bolsa, detém 37.5 por cento Este cenário difere daquele de Abril de 2007, aquando da privatização da empresa, em que ambos os accionistas d etinham participações iguais de 32.5 por cento. Na verdade, o que aconteceu, segundo explicações da Galp, é que o acordo para-social que existia, prévio à colocação na bolsa d a Enacol, terminou com a saída do Governo cabo-verdiano do capital social da empresa. O certo é que aquelas declarações do presidente da Sonangol não foram bem recebidas em Lisboa, mas a convivência, pelas afirmações de Américo Amorim, tem sido fácil. São relações que ele diz serem «muito qualificadaS>>, protagonizadas pela amizade entre o p atrão do Grupo Amorim e Manuel Vicente. O próprio presidente executivo da Galp Energia. Manuel Ferreira de Oliveira, numa conferência de imprensa para a apresentação dos resultados de 2007, desvalorizou a existência de qualquer polémica por causa de alegadas disputas para o controlo da empresa cabo-verdiana. «Continuamos a gerir a empresa em parceria com a Sonangol com a mesma harmonia e com mesmo entendimento que tivemos antes>>, afirmou. 39

Revista electrónica África 21 de Março de 2008.

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Manuel Vicente, no dizer de Ferreira de Oliveira, <<é um distinto membro do Conselho de Administração», mas também <<rigoroso nas suas análises e ambicioso em relação àquilo que gostaria que a Galp fosse no futuro». Já Manuel Vicente tinha explicado em Luanda que não havia entre as duas empresas parceiras qualquer luta pelo poder por causa da Enacol. Apesar da participação indirecta, a influência da empresa angolana na Galp é considerada actualmente tão determinante como a da italiana ENI, que também possui 33,34 por cento do capital accionista, igualmente com fortes interesses em Angola na área petrolífera 40 . Pedro Morais, analista financeiro do Espírito Santo lnvestment, considera que as declarações do presidente da Sonangol demonstram que, acima de tudo, <<há um compromisso muito forte» da petrolífera angolana em investir na Galp Energia. Com a participação que tem na empresa, a Sonangol goza do direito de influenciar decisões futuras relacionadas com a gestão, beneficiando para isso do facto de Angola se ter tornado nos últimos anos um país cada vez mais importante na produção de petróleo. Tal influência, na opinião daquele analista, não é excessiva. Pode ser que, na Assembleia-Geral de 5 de Maio 2007, essa influência se fez sentir, por exemplo, na nomeação de novos administradores. Isto quer dizer que com o fim do mandato do actual conselho, a Sonangol poderá estar interessada na nomeação de um maior número de representantes na futura estrutura adrrünistrativa, tal como tentará fazer a ENI. O acordo entre o Estado português, a ENI e a Amorim Energia, que perrrüte o controlo da Galp Energia, tennina no final de 2010, caso não seja renovado. Durante este período, nenhuma das empresas pode fazer mais aumentos de capital. No entanto, até lá, adrrütindo haver algum conflito de interesses, é de questionar se qua lquer das três partes poderá no futuro tentar ser accionista com mais de 50 por cento. Segw1do Pedro Morais, <<tru1to a ENI como a Sonru1gol gostariam de ter uma participação maior na Galp Energia», mas para já <<é w11 pouco prematuro estar a afirmar qual das duas vai conseguir eventuahnente ganhar esse poder». Para lá das afinidades linguísticas a exemplo do Brasil, Angola é importante para os investimentos da Galp. Mas também não há dúvidas que Portugal faz parte da ofensiva de internacionalização da Sonangol. Com a subida do preço de petróleo e as novas descobertas petrolíferas no país, a empresa tem vindo a ganhar nos últimos qua tro anos uma situação finru1eeira invejável e capacidade para investir no estrru1geiro. Por várias outras razões - entre as quais devido à proxirrüdade cultural e histórica -, Pedro Morais vê com bons olhos a estratégia da Sonangol, que considera ser wn importante operador a nível mw1dial, na área do petróleo. Por isso, <<Portugal é dos países onde a Sonangol mais facilmente investirá numa primeira fase, não só por afinidade linguística». Além da participação que tem na Galp Energia, a petrolífera angolana está presente como accionista do Millemuum BCP, adnutindo-se que no futuro, entre '

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Ide m.

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outros planos, possa eventualmente com prar acções da EDP (Energias de Portugal), se as condições do mercado o permitirem. No Millennium BCP, a Sonangol propôs um acordo que lhe permitirá adquirir 49,99 por cento do Millennium Angola. Em qualquer uma d estas em.presas, na perspectiva do analista, a Sonangol pode ser um accionista de referência. Tanto é que, por serem parceiros idóneos, a Sonangol e a Galp estão na .lista de preferência do Executivo de São Tomé e Príncipe, que se manifestou interessado n o seu know-how para projectos de prospecção e exploração petrolífera no arquipélago, em parceria com a Petrobras. São de recordar as recentes declarações do presidente da ANIP, Aguinaldo Jaime, que gostaria de ver mais empresas an golanas seguirem o exemplo da Sonangol, o que por enquanto é uma excepção. É um facto que o sector empresarial angolano está ainda na fase de se impor e são poucas as empresas que têm a capacidade financeira da petrolífera angolana para entrar no capital d e parceiros lusos. Para Aguinaldo Jaime, isso contribuiria para a internacionalização da econon:tia angolana e é o próprio que reconhece que Portugal pode servir de porta de entrada de empresas angolanas para o mercado europeu. Entretanto, a Sonangol conseguiu um negócio importantíssin1o em solo português. A Caixa Geral de Depósitos (CGD) e o Banco Santander Totta (BST) anunciaram a 22 de Setembro de 2008 que se juntaram à Sonangol e a outros investidores angolanos para desenvolverem o Banco Totta Angola (BT A), que se passará a chamar Banco Caixa Geral Totta Angola (BCGT A)'11 . O negócio divulgado pela CGD e o Santander prevê um entendimento para as duas instituições, em conjunto, criarem uma holding (sociedade gestora de participações sociais) que, numa primeira fase, será detida em partes iguais pelas duas instituições, podendo, posterionnente, a CGD adqu irir mais um por cento da mesma e, assim, assumir o seu controlo, com 51 por cento do capital. Assim, numa primeira fase, o Banco Santander (que actu almente controla 100 por cento do BTA) entrará com 51 por cento do capital do BTA e a Caixa com o equivalente em dinheiro, ficando as duas instituições com partes iguais. Em simultâneo, o Santander venderá os remanescentes 49 por cento do capital do BTA a investidores angolanos, en tre os quais a Sonangol, conforme é exigido pelas autoridades angolanas. Ou seja, a holding detid a nesta fase em partes iguais pelo Santander e pela Caixa controlará 51 por cento do capital do BTA e os investidores angolanos 49 por cento. As partes acordaram ainda que o presidente executivo d esta nova instituição será design ado pela CGD, ficando a Sonangol (que deverá deter 25 por cento do capital do BTA) com a vice-presidência. Através das formas jurídicas adequadas de direito an golano, a futura instituição criará entidades de investimen to, que irão apoiar e participar em projectos de desenvolvimento da economia angolana. Segundo as mesmas fontes, será 41

Jornal Público - 23 de Setembro de 2008.

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dada preferência a iniciativas promovidas por entidades empresariais angolanas, portug-uesas ou parcerias luso-angolanas. O executivo angolano pretende que, no desenvolvimento destes projectos no curto/ médio prazo, seja dada especial atenção à geração, transporte e distribuição de electricidade, às telecomunicações, bem como a projectos de interesse social. Entre estes está a construção de estabelecimentos de ensino e hospitais, infra-estruturas portuárias, aeropor tuárias, rodoviárias, ferrov iárias e de abastecimento de ág ua. Os sectores siderúrgicos e cimenteiras são igualmente apontados como priorltários42 Para legitimar a criação do referido banco e concretização do investimento, o Conselho de Ministros da República de Angola aprovou a 16 de Dezembro de 2009 um Memorando de Entendimen to entre os Governos de Angola e Portugal com vis ta à constituição de urn banco de investimento em Angola, numa parceria entre a Sonangol e a Caixa Geral de Depósitos43 . Um comwucado de imprensa distribuído no final da reunião, que foi dirigida pelo presidente angolano, José Eduardo dos Santos, salienta que o capital social da futura instituição financeira, com sede em Angola e filial em Portugal, será detida em 50% por cada uma das partes. O documento destaca que o m emorando permite que durante o desenvolvimento da parceria, parte do capital da filial, até 49%, possa vir a ser dispersa por investidores públicos e privados portugueses e angolanos. Assim sendo, dotada de um capital inicial de mil m ilhões de dólares (800 milhões de euros), detid o em partes iguajs, a nova entidade destina-se ao fomento do desenvo lvimento angolano a través da participação de empresários nacionais e angolanos em projectos estruturantes em vários sectores da economia. Mantendo o grande inte resse de investir em Portugal, a 28 d e Setembro de 2010 o s ítio de notícias Angonoticias publicava que segundo, uma nota enviada a Comissão elo Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) em Lisboa, "a Sonangol aumentou a sua participação qualificada no Banco Comercial Português (BCP), passando a deter 477.333.98 acções do BCP representativas de 10,168 por cento do capital e 10,168 por cento dos direitos d e voto". Assim sendo, a Sonangol aumen ta o seu capital social deste banco impor tantíssimo do sis tema monetário europeu, do qual já era o maior accio11ista detendo já a 31 de Dezembro de 2009 469.000.000 acções do BCP correspondendo a 9,990 por ce nto do capital do banco. Entretanto, com as novas movimentações a nível interno no concernente à reconstrução d o país como foi citado em. sessões anteriores, a Sonangol substitui o Ga binete d e Reconstrução Nacional na construção das novas centralidades urbanas pelo país. Esta mudança ira beneficiar a Mota-Engil, gigante português da construção civil que, segundo a edição da bolsa do Diário de Noticias a 24 d e Setembro de 2010, assinou em Luanda a criação d e um consórcio em Angola d enominado ·" Ditirio de Noticias - 9 de Março de 2009. 3 ' Exame L\presso - 16 de Dezembro de 2009.

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Mota-Engil Angola. A nova sociedade será detida em 51% pela Jvrota-Engil e em 49% por um. consórcio angolano: Sonango!, Banco Privado Atlântico, Finicapital e Globalpactum. A constituição da empresa devera ser forrnali zada já ern Outubro do corrente ano possibilitando assim a intervenção da empresa na reconstrução nacional, equilibrando a qualidade das obras feitas pelas construtoras chinesas que tem sido posta em causa após alguns "flops" como exemplo prático o caso do hospital central de Lt1anda, unidade que não completou 3 aJlOS de existên.cia e ruiu. Os caminhos da cooperação económica China- Angola

Por ser recente o aprofundamento d o relaci onamento China-Angola, assistimos aos poucos aos seus efeitos negativos e positivos. Para já, a primeira observação a fazer corresponde à intensidade da cooperação económica e comercial entre ambos, espelhad::J na dinâmica a nível de construção civil. Assistimos à assinatura de diversos contratos con1erciais, responsáveis pelas inúmeras obras que têm lugar em. Angola. O resultado dessas obras tem sido lentamente conhecido, de tal forma que algt.tmas se têm tornado polémicas. Exemplo disso foi a construção do Hospital Provincial d e Luanda, inaugurado em 2006 pelo Presidente da f~epública e que traduz a má qualidade das obras realizadas pelos chineses, uma vez que o mesmo foi inaugurado para logo de seguida ser encerrado para melhoramentos. O mesmo hospi tal que a 7 de Junho do presente ano foi encerrado por risco iminen te de derrocada. O estabelecimento, que custou 8 milhões de dólares (6,3 milhões de euros), foi constnúdo pela China Overseas Engineering Group Company (COVEC), no âmbito das linhas de crédito supra citadas. O MPLA, partido no poder, enviou para o local a deputada Ariana Afonso, a qual declarou à RNA que "uma estrutura construída tão recentemente não deveria apresentar este tipo de problema, que coloca em risco a vida dos doentes. O governo provincial de Luanda deve procurar os responsáveis, porque 8 milhões de d ólares são muito dinheiro". Em Março do ano passado o hospital recebera a visita de deputados da subcomissão parlamentar de Saúde e Ambiente, que constataram. "algumas dificuldades, principalmente nas áreas de gestão e manutenção" . Mas nem esse nem. outros alertas serviram de grande coisa, até gue o m.ês passado os blocos provocados pelas fissuras se começaram a separar uns dos outros. Quem estivesse lá dentro via bem o que se passava no exterior, sem necessidade de ir à janela; e vice-versa. Tal como quem estivesse no rés-do-chão podia perfeitamente assistir às movimentações no andar de cima44 • Este foi só um exemplo do que est<'l para vir em termos de reclamações das obras feitas pelas empresas chinesas. Para além disso, as q ueixas passam pelo incumprimento de contratos por parte dos chineses, mormente no que diz respeito à associação a empresas Hhttp:// www .pu blico.pt/ Mundo/ retirados-doentes-do-bospital-ger<t 1-c!e-1uanda-prestes-a-desa bnr visitado aos 7/Junho/2010.

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angolanas. Em matéria de obras públicas assistimos ao envolvimento de empreiteiros chineses em detrimento dos angolanos. A somar a tudo isso, os m.ateriais têm sido transportados por armadores chineses para Angola, contrariando o compromisso de entregar tudo à Secil Marítima nacional. Com efei to, problemas iguais aos supracitados resultam de uma insuficiente fiscalização por p arte do governo de Angola. E é precisamente nesse âmbito que as medidas d evem ser implacáveis, caso contrário corre o risco de futuramente prevalecerem obras polém.icas. É necessário mostrar à China que o interesse nacional se sobrep õe à necessidade d e créditos, pois apesar d os esforços, os chi neses tendem a ignorar a fiscalização. Recordemos que, aquando da concessão do empréstimo de dois biliões de dólares, em 2004, o Gabinete de Fiscalização do Ministério das Obras Públicas reuniu-se com as maiores empresas nacionais d e consultaria projectos e fiscalização sobre os futuros projectos de fiscalização das obras inscritas no acordo com a China, ideia suportada pela Resolução 83/05, de 19 de Dezembro. No entanto, registou-se a anulação desses intentos por razões não esclarecidas. Em consequência, correu o boato d e que tais medidas teriam sido ciiadas para sossegar as empresas nacionais. Acontece que Angola está a desenvolver uma dependência tecnológica que, se por um lado poderá ser benévola, uma vez que a China é um país desenvolvido nessa área e continuará 8 desenvolver novas tecnologias que permitirão a Angola es tar 80 corren te das inovações, contribuindo para o d esenvolvimento do país, por outro poderá constituir uma lacuna no relacionamen to, na medida em que pode cons tranger as negociações pelas cláusulas de fidelidad e. Apesar do relacionamento de Angola com a China ser salutar e se desejar a diversificação relacional, temos de alertar para o risco de exclusividade. O país não deve restringir-se à cooperação com a China e caso apareçam propensos parceiros, deve estabelecer uma ligação para precaver situações de d ependência. Para Angola ser um país livre e desenvolvido, capaz de interagir na cena mundial, a estra tégia passa pela correcta gestão d e parcerias que lhe permitam marge1n d e manobra. Aí reside o verdadeiro poder no mundo globalizado que consiste naquilo que apelidamos d e criação de oportunidades, que não é mais do que o poder para escolher, de entre o maior número d e p arceiros, e mediante as ci rcunstâncias, o que melhor assiste os nossos objectivos. A médio prazo verificaremos a manutenção do relacionamento, com a China a continuar a ceder créditos a Angola como garantia estratégica. Os contratos firmados asseguram também a manutenção por parte da China. Por outro lado, assistiremos a um incremento de actores internacionais em Angola, atraídos pela crescente estabilidade do país, pelo crescimento económico e pelo receio de perder terreno para a China, o que trará benefícios para o país. Também neste espaço de tempo, A1.1gola poderá usufruir d os produtos que a China oferece, como bens têxteis e tecnologia a preços mais atractivos que os o ferecidos pelos parceiros ocidentais. De entre os benefícios trazidos pela relação China-Angola d evemos destacar o papel que as bicicletas chinesas poderão

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A economia do petróleo a ngolano do Pós-C ucrra, pág. H -47

desempenhar na nwbilidade das populações angolanas, como alternativa aos veículos autom.óveis que não são acessíveis, em tennos monetários, à população que sobrevive a cada dia . Esta opção será mais barata e benéfica em termos ambientalistas, para além de que a médio prazo as estradas angolanas estarão em recuperação e muitos acessos continuarão interditos aos veículos autom óveis. A longo prazo o govern o angolano estará atento aos moldes da cooperação, porque o resultado das obras realizadas continuará envolto em polémicas, assin1 como verificaremos uma crescente contestação dos contratos firmados. E urge a existência de mecanismos de avaliação e prevenção dos efeitos qu e preserve esta cooperação. De qualquer forma, a publicação dos Nove Princípios para Encorajar e Estandardizar os Investimentos das Empresas no Exterior, significa que a China está interessada em corresponder às leis locais, contratos de licitação com base em transparência e igualdade, proteger os direitos laborais dos trabalhadores locais, proteger o ambiente, implementar responsabilidades corporativas e ou tras 15 • Por outro lado, é dada a altura da economia angolana obter dividendos da internacionalização empresarial, à semelhança do fenómen o go ing-out chinês, através da implementação de políticas de incentivo e o investimento nos mercados estrangeiros. Tendo isso em vista, as grandes empresas nacionais corno a Endiama e a Sonangol têm a capacidade e estabilidade necess<:íria para o investimento além-fronteiras, o que lhes permite adquirir reconhecimento internacional. Assim, aumentando os níveis de cooperação, em notícia publicada no sítio on-line Angonoticias a 28 de Setembro de 2010 soube-se que Angola tornou -se no maior fornecedor de petróleo d a China, ultrapassan.do a Arábia Saudita. Segundo o jornal Global Times, que apresentava dados elas alfândegas chinesas, Angola exportou para a China 3,99 milhões de barris de crude, mais ele 19 por cento elo total elas imputações chinesas.

2. Conclusão Neste ensaio procurou-se apresentar as principais linhas orientadoras do tema que nos p ropusemos desenvolver; fez-se uma caracterização políticoeconómica de Angola, principalmente após o final do conflito civil qu e atingiu o país durante décadas, analisou-se o sector da exploração petrolífera e a sua importância para o desenvolvimen to económico e mais recentemente como "arma" política na p rossecução dos objectivos quer internos quer in ternacionais do Estado angolano, com a República Popular da China e com Portugal e finalmente avaliou-se o papel da Sonangol enquanto instrumento privilegiado de "diplomacia económica" do Estado angolano. Podemos então extrair pelo menos 45

Di lma Esteves, Relações de Coopemçíío China- África: O caso de A ngola, Almedina, Coimbra 2008, pp . 163, 165.

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quatro ordens de conclusões, sem prejuízo de outras que poderão igualmente ser tiradas: 1) O petróleo foi, tem sido e será um instrumento de primordial importância para o desenvolvimento de Angola, dado que constitui, só por si, cerca de noventa por cento das receitas d as exportações do Estado an golano. 2) Nos últimos tempos o petróleo tem sido utilizado também como "arma política" ou como instrumento de "diplomacia económica", permitindo ao Estado angolano estar "imune" a pressões internacionais e desenvolver uma política externa assertiva, quer n o quadro regional, quer no quadro continental e mais recentemente ainda na CPLP, n as Nações Unidas, no G20 e noutros fora internacion ais. 3) A Sonangol tem sido o instrumento privilegiado dessa estratégia desenvolvendo inves timentos, aquisições e parcerias internacionais que lhe permitam "ter uma palavra a dizer" nas instituições onde participa; o caso português é disso um exemplo paradigmático. 4) A dependência excessiva de u ma única fonte de receitas de exploração (o petróleo) torna o Estado angolano e os seus objectivos muito vulneráveis às variações de preços, no mercado internacional, dessa matéria-prima; veja-se a situação de estagn ação do crescimento e de dificuldades de tesouraria por que passaram as ins tituições angolanos no ano de 2009 e durante algum período de 2010, precisamente pelo efeito da baixa do preço do petróleo e da consequente diminuição da entrada de capitais. Sugere-se, por isso, uma estratégia de diversificação e de aposta em indústrias nacionais (agro-alimentares, por exemplo), de modo a diminuir a dependência externa e ao mesmo tempo começar a exp ortar outros produtos de base agrícola ou não, mas com maior valor acrescentado, fruto de uma maior incorporação de insumos nacionais.

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INTERVENÇOES EXTERNAS NO SECTOR DA SEGURANÇA NA GUINÉ-BISSAU Ana Larcher Carvalho Centro de Estudos Africanos, ISCTE-IUL anaca ta rin a larch er201O@h otmail.com

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Jntervençôes externas no sector da segurança na Gu iné-Bissau, pág. 49-70

Resumo: A Reforma do Sector da Defesa e Segurança (RSS) é considerada essencial para a construção da paz e desenvolvimento na Guiné-Bissau m.as apesar de várias tentativas de reforma houve poucos progressos. Uma análise critica das intervenções externas pode abrir espaços de reflexão e permitir mc.lhorar o planeam.ento dos projectos e os seus impactos. A missão EU-SSR afigura-se como um estudo de caso interessante. Argumenta-se que os constrangimentos enfrentados pela missão não se devetTt somente à crescente instabilidade senão à forma como aquela foi planeada e implem.entada. A transformação do sector da segurança deve ser resultado da mobili zação das capacidades in ternas para a procura de soluções no quadro do processo mais vasto de construção do Estado. Mas, embora as intervenções possam ter im.pactos negativos indesejáveis, a fa lta de empenhamento da Comunidade Internaciona l também pode favorecer a instabilid ade. A questão é como é que a intervenção internacional pode contribuir para potenciar as dinâmicas internas positivas. Abstract: Security Sector H.eform (SSR) is an essential for peacebuilding and development in Guinea-Bissau. Despite various efforts and projects, very few relevant impacts ha ve been produced so far. This article analyses the EUSSR mission and contends that although the mission may have had unintended impacts, its shortcomings mission did not arise exclusively from instability in Guinea-Bissau but are due to the way the mission was planned and implemented, to the need for rapid results, and because it was ill adapted to the context. The transform.ation of the security sector has to be an internal process, resulting from the mobi.lization of the Guinean society's capacities and from the search for adeguate solutions in the wider framework of state building. Although externa] interventions may have had unintended impacts, greater instability may also arise from lack of international interest. The issue is h.ow can externa! interventions promote positive d ynamics whicb willlead to the sought transformation. Palavras-chave: Reform.a do sector da segurança; Guiné-Bissau ; consolidação da paz; ownership.

Key-words: Security Sector Refonn; Guinea Bissau; peacebuilding; ownership.

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1. Introdução Este artigo 1 analisa o impacto das intervenções internacionais no sector d a defesa e segurança da Guiné-Bissau tendo como estudo de caso a missão de Reforma do Sector da Segurança da União Europeia, EU-SSR2 Esta missão foi lançada em 2008 e retirada em 2010, na sequência dos acontecimentos de 1 de Abril de 2010, alegando que o desrespeito pelo Estado de Direito não permitia a continuação do apoio à Reforma. O artigo identifica algumas das razões que poderão ter estado na base dos problemas que a missão enfrentou e que in1pediram que fossem feitos progressos no sentido da transformação das forças de defesa e segurança na Guiné-Bissau. O objectivo deste estudo é compreender melhor os impactos das intervenções externas numa área cada vez mais importante da cooperação internacional, a segurança. Estas intervenções envolvem enormes fluxos financeiros, de pessoas e de ideias. Sabendo que a avaliação independente e a investigação académica são essenciais para melhorar as práticas no domínio do peacebuilding (Henriksson & Kerkbi.nen, 2008), importa frisar, não obstante, que a avaliação d estas missões é, até agora, diminuta e predominantemente interna. Na União Europeia (UE), as unidades ele avaliação interna, que elaboram recomendações com impactos no (re)planeamento, estão ainda no início. O caso da missão EU-SSR na Guiné-Bissa u é particularmente paradigmático a este respeito. Numa altura em que o conceito de RSS estava a ganhar importância na agenda internacional, a Guiné-Bissau foi vista como um local privilegiado para testar a nova abordagem dado o seu tamanho e a percepção de que o conflito era menos complexo do que na realidade era (Bahson, 2010). Constituindo um teste piloto de uma nova abordagem da UE no domínio da cooperação externa da UE por ter sido o primeiro projecto d e RSS em África3 planeado na nova unidade de gestão civil de crises'1, não parece ter analisado criticamente e aprendido com os projectos de reforma anteriores na Guiné-Bissau, tanto no sector d a segurança, como na democratização do país, cujo impacto, tal como reconhecido consensualmente, foi escasso (CE, 2008; Monteiro & Morga do, 2009; Koudawo, 2010; entrevistas). Caso o tivesse feito, poderia ter permitido o desenvolvimento de fonnas de intervenção mais eficazes. A hipótese deste artigo é a de que a intervenção no sector da segurança na Guiné-Bissau pode ter ti do consequências não intencionais negativas mas, acima de t udo, que muitas das razões que dificultaram o cumprimento dos seus objectivos, já estariam contidas na própria génese do projecto, n a lógica da 1

Agradeço os comentários de Ulrich Schieffer e a cuidadosa revisão de Alexandre Maur.ício. Agradeço também a participação empenhada de todos os entrevistados neste estudo. ' Sccurity Sector Rcform. 3 Os outros projectos no âmbito da Política Europeia de Segmança e Defesa em África incluem o EUPOL Kinshasa e EUSEC DR Congo. ·I Civilian Planning anel Conduct Capability (CPCC).

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Intervenções externas no sector da segurançi1 nu Guiné-Bissau, pág. 49-70 ------------

intervenção e na forma como foi implementado. A RSS tem por objectivo alterar relações de poder, daí decorrendo que qualquer interferência nesta área pode desesta bilizar equilíbrios p olíticos e societais frágeis (Observatoire de l' Afrique, 2008; Chuter, 2008). Assim, as intervenções externas neste domínio, mesmo qu e alinhadas com as políticas nacionais, têm de ser planeadas com muito cuidado, senão correm o risco de perturbar esses equilíbri os e de ter impactos não planeados indesejáveis. A reflexão sobre os impactos não intencionais, ao evidenciar os efeitos indesejáveis ou mesmo os resu ltados paradoxais dos projectos, pode permitir antecipar os impactos no futuro e potenciar os impactos positivos (Aoi et a/., 2007; Daase & Friesendorf, 2010). As lições aprendidas com os projectos passados são mais-valias fundamentais p ara os novos projectos e não devem ser ignoradas, sob p ena de cada novo projecto, que sistematicam.ente se anuncia como diferente, rep etir erros e falhanços anteriores. A presente análise p ode contribuir para abrir espaços d e reflexão sobre a reforn1a do sector da d efesa e segurança e fomentar a construção de melhores estratégias relativam ente à transformação desejada. Lato sensu, este artigo tenta contribuir para melhor compreender os impactos das intervenções externas na construção do Estado e na transformação da sociedade e as su as interacções com as dinâmicas políticas e sociais nacionais. Tem como fontes principais vários estudos recentes publicados sobre o assun to, bem como as perspectivas de vários actores interessados na missão EU-SSR na Guiné-Bissau, recolhidas através de entrevistas. As questões que se colocam são as seguintes: • Será que o projecto, da maneira como estava formulado, iria de facto gerar o objectivo pretendido (benchmarking)? • Que resultados p ositivos teve a m issão? • Que problemas se levantaram à implementação d o projecto? • Que impactos negativos não intencionais p oderá a intervenção externa ter tido na sociedade guineense? • Será que a intervenção externa é necessária para resolver os problemas de segurança, na Guiné? • Que factores se devem levar em conta no planeamento de projectos futuros? O nexo segurança-desenvolvimento

A reforma do sector da segurança enquadra-se no contexto das intervenções internacionais para a construção da paz . A partir da década de 90 foi estabelecido u1n nexo en tre segurança e d esenvolvimento que ganh ou proeminência5 n o 5

Embora este nexo já tivesse sido estabelecido antes durante os regim es coloniais e pós-coloniais durante a G uerra Fria (Buur et a/., 2007).

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debate sobre a cooperação internacionaL No centro deste nexo está a ideia de que não pode existir desenvolvimento sus tentável sem paz e segurança, e sem desenvolvimento e erradicação da p obreza não poderá haver paz duradou ra6 . Foi com base n este pressuposto que a cooperação internacional para o desenvolvimento passou a integrar, nos seus programas de construção da paz e desenvolvimento, intervenções no sector da defesa e segurança. No caso da Gu iné-Bissau , a instabilidade e os conflitos político-militares são considerados por vários sectores da sociedade guineense, pela Comunidade Internacional e pelos analistas, um dos principais obstáculos à democracia e ao desenvolvimento do país. Ao sector da segurança é frequentemen te apontada a responsabilidade p ela insegurança. Na sequência da vontade expressa do Governo da Guiné-Bissau, vários organismos da cooperação internacional, entre outros, a União Europeia, as Nações Unidas, e Portugal, o p rincipal doador bilateral, definiram a Reforma do Sector da Defesa e Segurança' (l~SS) como um dos eixos estratégicos da sua intervenção na Guiné-Bissau .

As relações entre intervenções externas e diniimicns locais Importa, antes de mais, separ ar claramente o que é a Refo rma do Sector da Segurança na Guiné-Bissau do que são as Intervenções Internacionais neste sec tor. A necessidade d o processo de reforrna interno do sector da segurança na Gu iné-Bissa u é considerada, tanto pela classe política como pela sociedade civil e por uma parte d a p rópria classe castrense como fundamental para a construção do estado e o desenvolvimento do país. Não é portanto sobre a Reforma em si que este artigo se foca mas nas intervenções externas, isto é, os projectos de apoio à reforma financiados pela Comunidade Internacional8 . Nos últimos anos, as intervenções externas no sector da d efesa e segurança não se limitaram à missão EU-SSR: houve sucessivas tentativas de reforma nos anos 80 e 90 e na década de 2000 (Koudawo, 2010). No entanto, este foi um dos projectos mais importantes e com maior visibilidade no p eríodo em análise. Após a retirada em 2010 jus tifica-se que se discutam as razões pelas quais a missão a UE decidiu não prolongar o seu mandato. Os processos de mudança nas sociedades não são simples e lineares e resultam d a interacção entre múltiplos factores e actores, nacionais e externos. Não existe um actor externo ou d oador que aja perante actores passivos nacionais. Os vários actores interagem e influenciam-se mutuamente. Tal como o presente artigo evidencia o impacto das intervenções externas resulta das interacções entre ac tores loca is e o contexto global em que opera. ''Estratégia de Segura nça Europeia e o Consenso Europeu para o Desenvolvimento (2005). 7 Domvante designado por Sector da Segurança o u RSS. 6 Estes projectos têm um formato específico, isto é, uma duração estabelecida e normalmente curta, objectivos definidos à partida e planos de actividades, têm financiamento externo e são normalmente apoiados por assistência técnica estrangeira. Estes projectos têm como base modelos concebidos por doadores, nomeadamente pela UE e pela OCDE.

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Impactos não intencionais As intervenções externas no domínio da construção da paz e da segurança têm sido apresentados como se estas intervenções fossem "inerentemente boas", e a maneira mais apropriada de lidar com os problemas (Aoi et nl., 2007; Daase & Friesendorf, 2010). Das missões, especialmente as que têm a chancela das Nações Unidas e da Comunidad e Internacional, q ue têm como objectivo o desenvolv imento ej ou estabelecim.ento de democracias liberais estáveis, esperam-se outputs como a construção da paz e da estabilidade, a reconstrução e o desenvolvimento, o respeito pelo Estado de Direito, pela democracia e pelos direitos humanos. Tais pressupostos tendem, todavia, a negligenciar um fenómeno importante, o das consequências não intencionais das intervenções (Daase & Friesendorf, 2010), assim como a afas tar a hipótese de insucesso e a não discutir as fraquezas dos projectos. Uma intervenção cujo objectivo seja a mudança social origina sempre consequências não intencionais (Merton, 1936): as intervenções não têm só uma única consequência. Como exemplo paradigmático temos o efeito /?lowbnck, conceito cunhado pela CIA para se referir ao" apadrinhamento" de certos grupos que depois se viram contra o "padrinho" (Da ase & Friesendorf, 201 O). No caso da defesa e segurança as consequências não p laneadas9 podem ser mais desestabilizadoras da do que este sector detém o poder das armas. A RSS é um p rocesso essencialmente político e que envolve a alteração de equilíbrios de poder en tre actores, a reestruturação institucional e a mudança cultural. Dada a sua complexidad e, planear a mudança neste sector é um processo difícil e qualquer intervenção neste domínio dera consequências difíceis de prever.

2. Os projectos externos de apoio à reforma do sector da segurança O sector da segurança, particularmente as Forças Armadas, é associado, por vários sectores da sociedade, à instabilidade e às próprias causas da insegurança. Na base da instabilidade estão as complexas relações de poder no in terior das Forças Armadas, as suas ligações ao poder político, e os conflitos internos por acesso a recursos e, em particular, os recursos provenientes do narcotráfico são factores discutidos em várias análises. Embora a análise dos equilíbrios de poder, do posicionamento das diferentes facções em relação às forças externas, dos interesses em jogo, ainda não esteja completa, vários estudos analisam a situação político-militar e fazem o diagnóstico do sector da defesa e segurança (Herbert, 2003; Bryden et al., 2008; ICG, 2008, entre outros). 9 Embora

alguns autores limitem as consequências não intencionais apenas às circuns tâncias ocorridas para além do mandato (Aoi el n/., 2007), neste estudo incluímos também as razões de facto que imped iram o cumprimento do mandato, isto é, os motivos de base para que o resultado do projecto não tenha sido o planeado.

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Desde o fim da guerra de libertação que se implementaram várias iniciativas para promover a paz e a reforma do sector da segurança na Guiné-Bissau. No entanto, foi a partir do conflito de 1998/1999 que a RSS passou a ser vista como uma condição necessária e prioritária para a consolidação da paz e para a construção de um Estado democrático (Handem, 2008; Roque, 2009) . As principais intervenções ex ternas, no âm.bito da cooperação internacional, iniciaram-se após este conflito, com o estabelecimento da UNOGBIS10 e de programas como o de Programa de Desarmamento, Desmobilização, e Reintegração dos Antigos Combatentes (PDRRI), apoiado pelo Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento, Suécia, Holanda e CE, com mais de 20 milhões de euros. Segundo as Nações Unidas, tanto o Governo, como as Forças Armadas, partidos políticos e organizações da sociedade civil, manifestaram interesse, perante aquela organização, em receber apoio para uma restruturação profunda das instituições militares (OCHA, 2005). No entanto, os progressos alcançados, tanto na democratização, como na RSS, foram., como referido, menores (Observatoire de l' Afrique, 2008; Monteiro & Morgado, 2009), de tal modo que alguns autores, referindo-se a intervenções passadas, levantam a hipótese de os projectos, além de teren1 produzido pouco impacto nas dinâmicas de violência, segurança e desenvolvimento, poderem ter interferido na sociedade, ao prolongarem a instabilidade (Roque, 2009).

3. Resultados da missão EU-SSR na Guiné-Bissau Em 2006, a aparente acalmia na situação política permitiu uma reaproximação da Comunidade Internacional, e foi feito novo esforço, apoiado interna e externamente, para relançar a reforma tendo sido elaborado um documento estratégico nacional para a RSS (República da Guiné-Bissau, 2006) cujos eixos principais eram os do redimensionamento e da modernização das forças de defesa e segurança e a clarificação da situação dos Combatentes da Liberdade da Pátria (CLP). O documento serviu de base para canalizar o financiamento e agregar as actividades dos doadores neste sector, particularmente da UE, que se tornou o actor mais importan te neste domínio tendo apoiado a estratégia nacional através do Programa de Apoio à Reforma do Sector da Segurança (PARSS) com um financiamen to de 7,7 milhões de dólares visando essencialmente a diminuição dos efectivos das Forças Armadas. Sabendo que o PARSS iria demorar a ser implementado e não querendo perder o 1110/llentum dado pelo interesse demonstrado pelo Governo e a relativa estabilidade no terreno, a Conüssão Europeia apoio o envio da missão do 10

O Gabinete das Naçôes Unidas para a Construção da Paz UNOCBlS (Post-Conflict Peace Build ing Support Officc in Cuinea-Bissau) foi estabelecido em 1999 e recentemente substituído por uma nova missão, a UNlOCBIS.

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Instrument for Stability, que enviou três peritos à Guiné-Bissau, durante um ano para facilitar a capacitação institucional no sector d a segurança e para preparar o projecto PARSS (Garrido Gomes, 2009). Por outro lado, o Conselho Europeu, constatando que o Governo da Guiné-Bissau não tinha os instrumentos necessário para a implementação do ambicioso plano estratégico nacional (Banhson, 2010), apoiou o envio da missão EU-SSR, unl.a missão no âmbito na Política Europeia de Segurança e Defesa. O mandato da missão EU-SSR, lançada em 2008, era dar assistência à reforma do sector da segurança na Guiné-Bissau para contribuir para a criação de condições para a implementação da Estratégia Nacional para a Reforma do Sector da Segurança 11• Em 2010, a missão retirou-se alegando que o desrespeito pelo Estado de Direito não permitia a continuação do apoio à reforma depois dos acontecimentos de 1 de Abril. De acordo com o ex-chefe da missão, o General Esteban Verastegui, a missão acabou mal: ~~A UE saiu do país, a missão fechou e a nova não arrancará1211 • Após a retirada da missão, e devido ao aumento da instabilidade, passou a discutir-se a intervenção na Guiné-Bissau de wna força de estabilização. No entanto, apesar de ser apenas ~~o primeiro capítulo de um longo processo13", como afirmou o General Verastegui, a missão obteve vários resultados positivos. Embora alguns ponham em questão se a missão cumpriu ou não o seu mandato, vários actores internacionais e nacionais consideram que, considerando que o seu mandato era dar assistência técnica à reforma, muitos dos resultados planeados foram atingidos. De acordo com Banhson (2010) a missão tinha feito muitos progressos no sentido do cumprimento do seu mandato, até aos acontecimentos de 1 de Abril de 2010. Apesar das dificuldades iniciais, estes progressos registaram-se inclusivamente no quadro da reforma das Forças Armadas, aquele que se afigurava como mais problemático facilitados pelo interesse manifestado pelo Almirante Zamora Induta e pela mudança em alguns dos conselheiros técnicos da missão EU-SSR. A reestruturação das forças de segurança por outro lado, embora tecnicamente mais complexa, foi mais fácil do ponto de vista político. Neste caso foi constituída uma comissão conjunta entre o Ministério do Interior Guineense e a missão que permitiram a integração das oito forças de polícia existentes em quatro forças. Foi elaborado um pacote legislativo que define o funcionamento da Policia de Ordem Pública (POP) e da Guarda Nacional assim como o estatuto dos seus elementos (Garrido Gomes, 2009).

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"to provide local authorities with advice and assistance on SSR in the Republic of Guinea Bissau, in order to contribute to creating the conditions for irnplementation of the National SSR Strategy" Council Joint Action 2008/112/CFSP of 12 February 2008. 12 Lusa, 20 de Outubro de 2010. 13 General Esteban Verastegui em declarações à lusa, 20 Outubro de 2010.

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A missão também partiCipou na elaboração d e projectos específicos para serem apresentados aos doadores para financiamento procedeu à reabilitação e equipamento de infra-estruturas e à organização de processos de recenseamento. Pese embora as críticas a aspectos da forma como a missão foi implementada e os constra ngimentos encontrados, é geralmente aceite que este pacote legislativo e os donunentos anexos elaborados conferem à Guiné-Bissau uma base sólida para implementar a sua estratégia nacional de Reforma e que isto é um resultado importante para a Guiné-Bissau. Outra contribuição da maior importância da missão foi a visibilidade que d eu à Reforma e que fez com que seja considerada uma prioridade nacional.

4. Obstáculos à implementação da missão 4.1. Instabilidade p olítica e constrangin1entos operacionais

A missão identificou como problema fundamental, e que levou à su a retirada, a instabilidade político··militar na Guiné-Bissau. Foram principalmente os acontecimentos de 1 d e Abril d e 2010, "a violação da ordem constitucional, as detenções ilegais e impunidade e a falta de comprom.issos das autoridades nacionais para com os princípios democráticos, direitos humanos e Estado d e Direito" que levaram a União Europeia a concluir que não estavam reunidas as condições p<~ra a missão continuar. A UE reiterou, no entan to, que a Reforma é crucial para o desenvolvimento da Gui.né··Bissau, e no qual está profundamente empenhad<1. Além deste problema d e fundo, a experiência de implementação do projecto revelou inúmer<~s contr<~riedades, desd e a falta de infra-estruturas básicas, ou d e energia, essencial para os trabalhos, e o que tornou difícil o arranque, até à fraca capacidade técnica dos órgãos responsáveis pela implementação da reforma. 4.2. Falta de implicação dos actores na reforma A necessidade de implicação dos actores nacionais, ou ownership, é um d os princípios de base de toda a aju da internacional assumido pela Comunidade [nternacional na Declaração d e Paris sobre a eficácia da ajud a (OCDE/DAC, 2005). Este conceito significa que a propried ade dos processos de transformação deve pertencer à sociedade sobre a q ual a ajuda actua, que os actores nacionais devem liderar os processos e que estes, em si mesmos, devem ser consid erad os legítimos, pe los vórios actores sociais. Do mesmo modo, o ownership é um princípio-chave pa ra a elaboração d e projectos no sector da reforma da segura nça, identificad o nos documentos normativos da RSS (ver OCDE/CAD, 2007).

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Não obstante, a Comunidade Internacional tem assum ido um papel importante na liderança da maioria dos p rojectos de RSS1"', ta l como também se verifica na Guiné-Bissau. De facto, a dificuldade com que os actores internacionais se deparam está na operacionalização do conceito de m.onership. A d ificuldad e esté'i em criar mecanism os que permitiam d e facto passar a liderança dos projectos para o Estad o e para os actores que se pretende transforn1ar. Isto não é um obstaculo que se levanta a esta missão em particular mas a toda a intervenção internacional. De acordo com vários actores internacionélis que participaram no processo, a m issão envidou desde o início esforços no sentido de estabelecer relações de confiança com a parte guineense e de espoletar um processo participativo mas foram m u itas as dificuld ad es no estabelecimento de relações d e confiança entre n missão e a parte guineense, sobretudo no que diz respeito às Forças Armad as. O tempo decorrido entre o planeam en to e a execução da missão fez com que, por exemplo, alguns dos m inistros implicad os na reforma já não lhe reconhecessem legitim id ade d o mand ato. Sucessivas m udanças d e in terlocutores políticos e m ilitares criaram, depois, descontinuidades institucionais e entravaram a implem entação do projecto (Banhson, 2010) . No entanto, embora o processo tenha demorado a arrancar, es tnbeleceramse relações de confiança entre actores nacionais e internacionais envolvidos no processo de reforma . O pacote legislativo elaborado, especialm en te no caso d él reforma das forças p oliciais, foi feito integralmen te em conjun to com o Ministério d o Interior. O general Verastegui, que foi chefe da m issão EU-SSR, sa.lientou que a componente mais importante do seu trabalho foi estabelecer ligações com os diferen tes protagonistas e envolvê-los no processo d e reforma. Ainda assim, os actores nacionais consideram que um dos principais constrangim entos do projecto foi a fal ta de implicação dos actores nacionais. Vários entrevistados su blinharam a fraca ligação entre a missão e os in terlocutores com quem deveria trabalhar, nom.eada mente os militares no activo e os antigos combatentes guineenses. Um. das causas na base d esta dificuldad e de apropriação d o projecto, está ligado com a própria génese d o p rojecto. Se é legítim o argumentar que a d ecisão de aceitar ou não o projecto coube ao Governo da Guiné-Bissau e que o d ocumento estra tégico foi aprovado pelo parlamen to, im porta no ta r, porén1, no manifesto desequilíbrio de p od er en tre as partes: a intervenção é organizada por Estados que são fortes e ricos, num Estado frágil e pobre. Em tais circunstâncias, é difícil ao Governo da Guin é-Bissau , bem como aos outros actores a quem é oferecido apoio fin anceiro, recusar o projecto. Adicionalmente, a margem de manobra para redefinir ou alterar projectos em curso é escassa. É um facto de que os m odelos de planeamento e gestão de projectos, nom ead amente os da UE, não são suficientemente flexíveis para lidar " Q ue incluem programas de reforma do sector da segurança em fase de pós-confli to (Libéria); transição pós comunismo (Ucrânia); países recen temente constituídos (Kosovo) e em conflito (lt·aque) (DCAF, 2007).

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com contextos cuja instabilidade e cuja complexidade dos problemas exijam, amiúde, a completa revisão de projectos e/ ou de actividades. Outros dos factores que torna difícil a apropriação é a percepção de este se tratar de um modelo concebido e implementado por missões e assistentes técnicos estrangeiros que pretendem. reformar o aparelho de segurança "porque as suas ideias e práticas são superiores" (Chuter, 2008). Um dos entrevistados notou que a falta de participação reforçou a ideia de que se tratava de um projecto quase "imposto" . De acordo com uma entrevista, a falta de envolvimento dos protagonistas no processo dificultou a implementação das soluções preconizadas, pois não se pode fazer uma reforma contra os agentes que a protagonizam. Esta falta de ownership levou a que os protagonistas da reforma não estejam. genuinamente interessados na n1esma (IDN, 2009) Vários entrevistados salientaram, neste domínio, que a Reforma tem de ser feita nos quartéis e daí emergir para a sociedade e não o contrário, dizendo um dos interlocutores que "os militares, das chefias aos soldados, é que precisam de ser convencidos da necessidade da reforma" . Segundo Koudawo (2010), uma das lições principais a reter dos projectos anteriores é, precisamente, "o carácter imperativo da participação das forças militares e policiais no desenho dos contornos das mudanças, para que estas sejam assumidas e tenham hipótese de sucesso". Em termos operacionais cabe salientar, ainda, o desfasamento entre as expectativas criadas p elo anúncio das largas verbas envolvidas e a pouca visibilidade dos resultados, défice que levou a uma "resistência natural" à missão por parte da população e a algumas tensões da parte dos militares. Na verdade, a missão não con templava recursos para o desenvolvimento da reforma, sendo apenas uma missão de assistência técnica. Um entrevistado referiu que essa situação "deixou os militares inquietos e impacientes com tanta expectativa que não deu em nada". Falhou a es tratégia de comunicação da missão sobre os seus objectivos: só tardiamente a missão começou a utilizar a rádio e, ainda assim, não as rádios commütárias, instrumentos privilegiados d e notícias . Um entrevis tado acrescenta que os programas difundidos deveriam ter sido feitos "por militares e não para os militares". Na Guiné-Bissau, apesar dos esforços feitos de levar a cabo um processo participativo, o envolvimento dos actores n acionais acabou por ser parcial. É deveras difícil transformar num processo interno uma abordagem iniciada externamente. 4.3. Falta de conhecimento e adaptação ao contexto Outra das críticas feitas à missão é a falta de conhecimento sobre a sociedade guineense e os seus contornos culturais, históricos e políticos. O próprio conceito de RSS e manuais gue orientam o planeamento dos

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programas surgem de uma reflexão liderada por agências de cooperação. O conceito, definido ao longo dos tempos, foi introduzido na agenda da cooperação internacional através do Departamento para o Desenvo lvimento Internacional do Reino Unido (DFID), no fim dos anos 90 do século XX e relaciona a reforma do sector da segurança com a redução da pobreza, isto é, prescreve a necessidade de incluir a RSS n.as políticas e nos projectos de desenvolvimento (Williams, 2000). Desde então, existe uma extensa reflexão teórica sobre a definição, os limites e a aplicabilidade do conceito, tendo a OCDE, um dos organismos que m.ais trabalhou sobre o conceito, produzindo, para a sua operacionalização, um. manual para a reforma do sector da segurança (OCDE/DAC, 2007). Segundo a definição da OCDE, a RSS é entendida como um processo de transformação das forças de segurança e da justiça, con1 vista ao desenvolvimento de um sistema que ten1 no seu centro a segurança humana e o desenvolvimento, de operação consistente com as normas democráticas e os p rincípios da boa governação (OCDE/DAC, 2004). Este conceito assenta em quatro pilares: (i) desenvolver um quadro institucional para fornecer segurança, que integre segurança e políticas de desenvolvimento e nele se incluam todos os grupos vulneráveis, mormente as crianças, mulheres e minorias; (ii) reforçar a governação e os mecanismos de oversight; (iii) con struir forças de segurança capazes e ao modo profissional, que prestem contas ao poder civil e que estejam abertas ao diálogo com organizações da sociedade civil; (iv) promover a sus tentabilidade da justiça e e do fornecimento de serviços de segurança. No caso do documento estratégico da Guiné-Bissau para a reforn1a do sector da defesa e segurança (República da Guiné-Bissau, 2006), apesar de se afirmar como uma estratégia do Governo, segue a abordagem prescrita pela Comunidade Internacional. É, por isso, um documento cuja reflexão não teve lugar no próprio país e que originou críticas ao projecto de RSS, por este ser baseado em modelos prescritos pelos doadores. Tadesse (2009) sublinha que é necessária uma reflexão interna congruente, para que estes conceitos sejam desenvolvid os internamente. Como refere Williams (2000), ainda que n ão venha a produzir resultados substancialmente diferentes, esta reflexão tem de ter lugar internamente para legitimar o conceito em África. O processo da elaboração do documento de estratégia nacional foi, em grande parte, levado a cabo pelo British Security Sector Advisory Team (SSDAT), capitalizando experiên cias da Grã-Bretanha noutros países, nomeadamente na Serra Leoa. A intenção inicial era sujeitar o documento a um processo de consulta alargada. Porém, o processo esteve parado durante muito tempo e, porque o documento deveria ser apresentado aos doadores em 2006, acabou por ser desenvolvido rapidamente e com menos participantes do que desejado (SSDAT, 2006 cit. in Banhson, 2010) . Ficou reforçada, assim, a ideia d e o documento de estratégia nacional ser uma solução externa. Outro aspecto a ter em atenção é o da incorporação de preocupações definidas pela agenda internacional, como o narcotráfico, que podem sobrepor-se às verdadeiras prioridad es nacionais.

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Em relação à falta de conhecimento sobre o país, foi salientado em entrevistas o facto de a missão ser essencialmente militar e não multidisciplinar, carecendo, de certa maneira, do envolvimento de peritos e académicos, o que dificultou a capacidade de compreender as forças politicas, sociais, económicas e culturais do país, os recursos internos necessários para lançar o processo de transformação .

.s. Que impactos não intencionais? A importância de analisar os im.pactos não intencionais está ligada também ao conceito de" do no hann", um dos princípios enLmciados em alguns documentos normativos sobre a RSS. A aplicação deste princípio requer que os possíveis impactos negativos das intervenções planeadas sejam analisados e alerta para que, em matéria de intervenções no sector da segurança, é melhor fazer nada do que fazer mal. Assim, é necessário analisar, cuidadosamente, todos os potenciais impactos nega tivos, não intencionais, de cada medida ou actividade proposta. Cabe, por isso, analisar os seguintes potenciais impactos negativos. 5.1. Inibição do desenvolvimento de soluções próprias Uma reforma externamente induzida desresponsabiliza os próprios actores da necessidade de encontrar soluções adequadas ao contexto. Mas, acima de tudo, este conceito é complexo e idealiza um modelo de funcionamento do Estado e do sector da segurança que só muito dificilmente pode ser alcançado nas condições da Guiné-Bissau e não só. De facto, o modelo ideal de funcionamento de forças de segurança politicamente neutras, funcionalmente diferenciadas e profissionais, agindo sob o primado da lei e orientadas para o bem comum, está longe da maneira como essas forças de segurança funcionam no mundo inteiro e ao longo da história (Chuter, 2008). A RSS na Guiné-Bissau assenta na tentativa de criação de instituições "perfeitas", provavelmente desadequadas a este país, considerado um estado frágil e que, portanto, poderão não ser alcançadas: cria frustrações e pode enfraquecer o desenvolvimento de formas próprias de organização e de resolução dos cmúlitos. O modelo apenas se constitui numa "simulação de paz" (Roque, 2009) e não na solução eficiente para a resolução dos conflitos societais. 5.2. Instabilidade causada por múltiplas intervenções A intervenção de múltiplas organizações acrescenta complexidade e instabilidade ao sistema (Schiefer, 2008). São vários os actores que intervêm no sector da segurança na Guiné-Bissau, como a União Europeia, a ONU (UNOGBIS e PBC 15), o CEDEAO, Espanha, Portugal, França, Brasil, Angola e Reino Unido, 13

I'eacebuilding Commission.

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actuando, amiúde, de forma descoordenada (Observatoire de J' Afrique, 2008; Correia, 2008; Fiott, 2009) . O facto de os doadores presentes na Guiné-Bissau terem a sua própria agenda política e possuírem visões diferentes d a RSS e das intervenções prioritárias nesta área, ligadas, por sua vez, a p rá ticas programá ticas, a financiamen tos e a m ecanismos de accountability diferentes, impede, comummente, a colaboração e a coord enação entre aqueles (Garrid o Gomes, 2009). A existência de vári as vozes e interesses enviam aos pro tagonistas mensagens conflituais e podem, assi m, con.tribu ir para agravar a instabilidade. 5.3. Conflitos por acesso a recursos financeiros e depen dência da aj uda externa O financia mento internacional agudiza as lutas pelo acesso aos recursos financeiros d o Estad o e aumenta a corrupção e a dep endência externa, levando os governos a ter de satisfazer as necessidades estrangeiras e não as d as populações. Pode, também, causar conflitos a nível d os beneficiários. A avaliação do programa d e desnwbilização, PDRRP 6, comprova a não compreen são o u aceitação dos critérios de "vulnerabilidad e" u tilizad os p ara seleccionar os beneficiários, tanto pelos excluídos como p elos próprios (CE, 2008) . O princípio" do 110 honn" requ er também, portanto, que se estudem muito bem os impactos dos fluxos financeiros externos a vários n íveis na sociedade guineense. 5.4. Possibilidade de agravamento das d inâmicas de conflito A reforma do sector da segu rança tem como objectivo alterar as relações de poder e é constituída por m edidas que vão provocar in evitavelmente conflitos. Segundo Ball (2004) forças de defesa e segura nça, mesmo nas democracias mais desenvolvidas são dos sectores m.ais difíceis d e reformar, porque detêm os poderes coercivos do Estado. O processo governa men tal de refonna de tais instituições demora anos (Ball, 2004). A falta de reconhecimento da sen sibilidade d o sector d a segurança, e de análise dos potenciais impactos das várias m edidas, pode agravar as dinâmicas de conflito. Antes de mais, as forças d e segurança são um meio essencial para aceder e m.anter o poder. As forças de segurança são, ao mesmo tem.po, uma componente da soberania do Estado pelo que uma reforma deste sector deve ser entendida como um processo essencialmente político17. Ora, a m issão EU-SSR viu essencialm.ente a reforma como uma questão puramente técnica de reorganização das forças de defesa e segurança, o q ue impediu a análise dos potenciais impactos negativos da m issão no equilíbrio de poderes na Guiné-Bissa u . 16 17

Program a de Desarmamento, Desmobilização, e Rein tegração dos Antigos Combatentes. Relatório do Secretário Geral (2008) ..

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Um dos objectivos da RSS na Guiné-Bissau, por exemplo, é o de diminuir os efectivos de defesa e segurança e modernizar as forças o que provoca desconfiança nas Forças Armadas, que vêm na RSS uma ameaça: desde logo, diminuição d e efectivos significa um grande número de "perdedores" da reforma, o que muito pode contribuir para a instabilidade. O antigo Chefe de Estado-maior advertiu, desde logo, que a reforma não deve constituir um empobrecimento das forças castrenses (Fiott, 2008). A reorganização e a redefinição de missões significam ainda conflitos entre as diferentes entidades de segurança com vista a manterem as áreas de intervenção respectivas e o poder habitual. Foram registados vários episódios de violência entre forças de defesa e segurança na Guiné-Bissau que podem estar associados à tenta tiva de manutenção do poder inerente ao status de cada uma. Para além do mais, a RSS é vista como mna ameaça para as lideranças que poderão ver diminuídos o seu poder e influência. A reforma altera relações de poder, dando mais poder a uns grupos e retirando-o a outros. Esta alteração da distribuição do poder põe em causa a influência política de indivíduos e grupos designadamente dentro das Forças Armadas bem como o acesso a recursos financeiros, e a própria conservação da integridade física. Coloca-se, pois, a questão de saber en1 que medida é que os acontecimentos de 1 de Abril e a instabilidade se encontram relacionados com possíveis modificações no equilíbrio de poderes no quadro da Reforma do Sector da Segurança. A missão EU-SSR realizou a maioria dos progressos quando o Almirante Zamora Induta; que a Comunidade Internacional sempre apoiou, era CEMFA. Induta estava empenhado na Reforma: anunciara a 22 de Março de 2010 que esta seria implementada em breve. A sua prisão a 1 de Abril e substituição por António Indjai, levou à alteração das relações de poder tendo sido bloqueados, de imediato, os progressos reformistas. Segundo Gorjão (2010) há elementos suficientes para pensar que os acontecimentos de 1 de Abril sejam "uma consequência da efectiva realização da RSS" e que a RSS tenha acabado por espoletar a nova ronda de instabilidade e de violência vivida. Contudo, as alterações de poder não se estabelecem só ao nível do ap arelho militar . É necessário ter em conta as ligações estreitas entre poderes, político e militar. Segundo Ball (2004) a ideia que um sector da segurança " não reformado" vai destabilizar um país é errada. De facto, as forças de segurança podem envolver-se na política normalmente ao lado de um partido político ou grupo, mas não causam a instabilidade sozinhas. A instabilidade não decorre das Forças Armadas senão das alianças de poder estabelecidas entre políticos e militares para certos fins. A RSS pode também contribuir para acentuar divergências e agravar os conflitos entre facções dos poderes civis e militar.

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6. Será a intervenção da Comunidade Internacional necessária? Vários actores p olíticos, sociedade civil e organizações, comunidade na diáspora, consideram o poder m.ilitar como uma am.eaça ao país e d efendem que a intervenção internacional no processo de reforma é essencial por acreditarem que é a única m.aneira d e o fa zer. A intervenção da Comunidade In ternacional é, segundo estes actores, importante para p ermitir que as forças favoráveis à reforma possam actuar. Neste sentido, a retirada do apoio internacional poderá ainda piorar a situação contribuindo para o fortalecim.ento das facções que no interior das Forças Armadas não aderem. à reforma, favorecendo os grupos que não permitem o normal funcionamento das instituições democráticas e levar ao aumen to do tráfico d e droga, desmotivand o o retorno dos quadros na diáspora e impedindo a progressão d emocrática. Mesmo no seio da UE, as dificuldades sentidas pela missão EU-SSR em alcançar os seus resultados veio dar razão a alguns países gue sempre a ela se opuseram. Assim, pode desta m aneira tornar-se cada mais difícil a mobilização de vontades e fundos para uma intervenção credível e eficaz. Se é verdade que há quem d efend a que a estabilidade só pode ser construída dentro do próprio país e que a intervenção da Comunidade Internacional pode impedir que se encontrem soluções próprias, a maioria pensa gue se pod em encontrar soluções em que a Comunidade Internacional e a intervenção externa estimule as capacidades nacionais para encontrar soluções.

7. Conclusões A reforma do sector da d efesa e segura nça (RSS) é considerada essencial para a construção da paz e desenvolv ünento na Guiné-Bissau. Apesar d e várias tentativas de reforma houve poucos progressos na transformação d o sector. Uma análise crítica das intervenções externas pode abrir espaços de reflexão e permitir melhorar o planeam ento dos projectos e os seus impactos. A missão EU-SSR, lançada em 2008 e retirada em 2010 devido ao aumento da instabilidade na Guiné-Bissau afigura-se como um estudo d e caso interessante. Os constrangimentos que a missão EU-SSR enfrentou não estão só relacionados com a crescente instabilidade política e militar do país, ou com a falta d e vontad e tanto política, como militar para a implementar. Tais dificuldad es já d everiam ser pressupostos da própria missão pois é por causa da instabilidad e bem como de ineficiências e disfunções do sector da segurança que existe a necessida de da reforma. De forma mais evidente ainda, os constran gimentos logísticos que foram causa do atraso da missão EU-SSR, eram constrangimentos que deveriam ter sido integrados no planeamento do projecto, pois qualquer missão na Guiné-Bissau se irá deparar com esse tipo d e obstáculos. Os obstáculos

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advên1 sobretudo da d esadequação das soluções encontradas pela Comunidade Internacional face ao contexto e aos problemas antevistos. Na verdade, muitas das razões do insucesso da missão já estavam contidas na própria génese do projecto particularmente na lógica da intervenção, na forma como este foi implementado e por ter incorrido nos erros cujas próprias teorias gue forma m a RSS tentam prevenir: desadequação ao contexto, falta de consideração pelos impactos indesejáveis e falta de apropriação. Embora estes princípios sejam enunciados nos documentos normativos da RSS, existe um gap entre a teoria e a prática (Garrido Gomes, 2009). A dificuldade reside em operacionalizar isto é aplicar na prática os princípios definidos pela Comunidade Internacional, ela própria, como fundamentais para a intervenção externa: adaptação, ownership e "do no harn1". A persistência d e conflitos n a sociedade guineense especialmente ao nível das elites políticas e militares, constitui um entrave ao desenvolvimento do p aís. É necessário redefinir o p a pel das forças de segurança na socied ade guineense, para que possam garantir, de facto, a segurança humana e a paz. Mas a transformação deve ser um processo interno, baseado nos recursos n acionais, na procura de soluções adequadas e enquadrada no processo m ais vasto de construção do Estado. No entanto, a ex trema com plexid ad e da situação político-militar combinada com dinâmicas regionais nomeadamente a influência do narcotráfico, torna difícil a mobilização das vontades de transformação, a té devido ao perigo para a integridade física dos actores qu e querem a mudança. No entanto, embora as intervenções possam ter impactos negativos indesejáveis, a omissão também pode favorecer a instabilidade, como se verificou durante o largo p eríod o em que parceiros bilaterais e agências internacionais se afastaram da Guiné-Bissau. A questão é como é que a intervenção internacional pode contribuir para potenciar as dinâmicas internas positivas. Isto requer uma compreensão mais profunda do equilíbrio de forças e do contexto político e socié!l, apoiada nos conhecimentos nacionais e em equipas multidisciplinares; requer uma abordagem flexível e experimental, de longo prazo, que reconheça a sensibilidade do sector da segurança e a complexidade dos processos de transformação social. 7.2. Adaptar conceitos e projectos ao contexto É fundamental aprofundar o conhecimento sobre os problemas que careçam de solução, com vista a desenhar projectos que respondam às qu es tões críticas do sector da segurança da Guiné-Bissau. Na análise d o sector da segurança, bem como das dinâmicas das sociedades africanas em geral, parte-se de uma comparação implícita com as sociedades europeias. Cabe sublinhar, a este respeito, o testemunho de um entrevistado acerca da missão EU-SSR: "a missão não tentou compreender o tipo d e organização que havia, limitando-se a dizer que não havia organização". Não foram observad as suficientemente, nem se tentou compreender, as forças políticas, sociais, económicas e culturais no

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terreno. Não obstante, aqu.elas forças devem constituir parte da solução, pois são os recursos internos necessários para lançar, com êxito, a reforma (Curtis, 2009) . A Guiné-Bissau, pese embora a conflitualidade interna, conseguiu manter um certo grau de coesão social e identidade nacional, ao contrário de outros países da região. Porém, a coesão pode estar a erodir (TEEI, 2005). É necessário observar estas dinâmicas para pensar as soluções. Por falta de conhecimento sobre a sociedade, os conflitos e os mecanismos forn1ais e informais de resolução dos mesmos, as soluções propostas pela RSS revelaram-se desadequadas. Na Guiné-Bissau, é crucial aprofundar o conhecimento sobre a maneira como o poder político e militar se articulam., as alianças e facções existentes e a ligação com as dinâmicas sociais, económicas e políticas (IDN, 2009). É, também, necessário investigar os mecanismos informais de regulação de conflitos e de aplicação da justiça e identificar, nos actores informais (Roque, 2009), os agentes de transformação na sociedade guineense (lDN, 2009). Deve ser promovida a investigação nacional e o desenvolvimento de conceitos africanos e o estabelecimento de dinâmicas de diálogo com estes actores, até aqui ignorados. Por último, é essencial apostar em equipas especializadas e multidisciplimues nos projectos internacionais (IDN, 2009), que possam. facilitar o diálogo. Trata-se de desenvolver processos que permitam superare encontrar soluções interdisciplinares e cooperativas que permitam reforçar a eficiência da RSS.

7.1. Operacionalizar o conceito d e ownership A RSS é um. processo profundo e complexo de transformação, que deve ser apropriado, liderado e até mesmo inventad o, p elo próprio país, devendo evoluir a partir de um consenso no seio da sociedade guineense relativamente à forma condução do processo e após um processo de intensa negociação entre as diversas facções. Se tal não acontecer, a RSS "será encarada como um instrumento político de exclusão de alguns grupos em favorecimento d e outros" (IEEI, 2005), podendo agravar a instabilidade e inibir formas próprias de resolução de conflitos e estratégias locais de d esenvolvimento. Para garantir a inclusão de todos os actores, julgamos que a reforma deva adoptar uma abordagem "bottom-up", abandonando as estratégias "top-down", consideradas como um dos erros das anteriores tentativas de reforma (Koudawo, 2010). O estabelecimento de plataformas de diálogo alargado, com o objectivo de aumentar o conhecimento sobre a reforma e de responsabilizar todos os actores, incluindo as forças d e defesa e segurança, m.a s também a sociedade civil e a Comunidade Internacional, é uma das estratégias propostas para desbloquear RSS (I<oudawo, 2010). A Comunidade Internacional deve, igualmente, reconhecer que as soluções, ou processos, mais adaptadas aos governos e cidadãos não são, necessariamente, as mesmas que os doadores consideram apropriadas. De acordo com Chuter (2008) é possível, por exemplo, que as forças de segurança sobredimensionadas,

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ou com várias tutelas com mandatos sobrepostos, conduzam a uma situação mais estável do que aquela preconizada por uma solução teórica. 7.3. Planeamento flexível

A operacionalização do conceito de ownership passa, igualmente, por uma mudança do formato de intervenção. A necessidade de obtenção de resultados no curto prazo imposta pelos projectos, prejudica a procura de consensos e de processos de transformação social na Guiné-Bissau, necessariamente lentos e progressivos. Adicionalmente, começar o processo pela elaboração de planos ideais, como no caso do documento estratégico nacional, pode ser contraproducente: tais planos, ao invés de indicarem o caminho, podem dificultar os verdadeiros processos de transformação. A RSS deve iniciar um processo de diálogo e prosseguir, passo a passo, com meios programáticos mais flexíveis e dinâmicos, podendo retirar ilações e discutir estratégias com outros países que lidem com problemas idênticos. Devem ser privilegiado, por exemplo, sistemas mais negociais. No final de 2009, a mesa de doadores foi condicionada à aprovação do pacote legislativo para a reforma do sector de defesa e segurançat8 . Ora, uma m.etodologia que privilegie a experimentação é a única, cremos, que possa justificar um condicionalismo financeiro, podendo envolver, por exemplo, no caso em apreço, um período experimental, com. vista a estudar, no terreno, da adequação da lei. É necessário dar lugar a processos negociais genuú1os, que permitam uma interacção efectiva entre as várias partes envolvidas e a avaliação e a correcção. 7.4. Integração da Reforma no contexto da construção do estado. O processo de reforma das forças de defesa e segurança deve ser integrado no processo mais amplo de construção do Estado e da procura de soluções e modelos adaptados às dinâmicas sociais do país, baseados nos mecanismos existentes na sociedade guineen se de resolução dos problemas. A transformação almejada só pode resultar de um processo endógeno que mobilize as forças internas que são os recursos necessários para lançar o processo de transformação.

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Pacote legislativo elaborado no quadro da missão da EU-SSR que inclui o quadro Legal das Forças Policia is, Minis tério do Interior, Forças Armadas c dos Serviços da Procuradoria-geral.

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O PARADIGMA VARIÁVEL DA POLÍTICA INTERNACIONAL JAPONESA Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho Assistant Professor at the University Lusíada of Porto. Presently, heis a PhD candidate in policy studies at Nanzan University in Nagoya - Japan with a doctoral grant from the Portuguese Foundation for Science anel Techn ology (FCT). amakasuraposo@gmail.com

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Resumo: O objecto deste artigo é estabelecer uma relação entre três das principais teorias d e relações internacionais para compreender diversos cenários d a p olítica internacional japonesa d esde a II Guerra M undi al até à actuali d ade. O argumento central d este artigo é qu e a conjugação destas teorias não é acidental mas intencional. Daí nós caracterizarmos a Política Externa Japonesa como um paradigma variável p orque o Japão associou de fonna dinâmica a teoria realista, a teoria d a interd ependência, e a teoria liberal para concreti zar três objectivos principais da sua p olítica externa: segurança, prosperidad e econón1ica, e ascend ência política ou seja numa perspectiv a ecléctica. Até h á p ouco tempo o Japão era uma história de sucesso na Ásia e n o Mund o, pra ticamente sem custos. Mas o fim da Guerra-fria e a conversão da China no segundo maior produ tor industrial em Março de 2010 a seguir aos EUA, ultrapassando o Japão que cai para o terceiro lu gar põe em causa o estatuto do Japã o como primeira potência regional n a Ásia e a sua determ inação n a obtenção de urn assento p ermanente no Con selho de Segurança d as Nações Unidas . Para examinar a dinâmica da política externa japonesa e a relação comp etitiva entre as três teorias, seis varió veis (exógenas e endógenas), são equacionadas e quatro cen ários analisad os de forma a termos uma visão e p erspectiva diferente d o que aconteceria na p olítica externa japonesa se esses cenários se tornassem realidade. Palavras chave: Política internacional; política externa; Japão; relações intern acionais . Absh·act: The m ain purpose of this article is to establish a relationship between various th eories of international relations for the outcome of severa! scenarios of Jap an's foreign p olicy after the Second World War until the presen t day. My central thesis is that the mix of th ese three th eories of Internation al Relations: the realistic theory, the theor y of the interdependence, and the liberal theory a re not accidental but intentional. Th erefore, we cal] Japan ese foreign policy as being in a state of changeable paradigm. Japan's foreign policy goal has always been to attain security, prosperity and p ower ascendancy. Until r ecently, Japan w as a successful case study for most of the countries around th.e world, with out almost an y costs. However, the end of the Cold War and th e rise of Chin a to the second place among the industrial econom ic powers after

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the United States relegated Japan to the third position power, taking its place as the Asian hegemonic power, and its determination to have a p lace at the United Nations Security Council. In order to examine the dynamics of the Japanese foreign policy and the relation with the three theories, six variable (exogenous and endogenous), are analysed and four possible scenarios are equ a ted to gives us a full pers pective of what would happen in Japanese foreign policy if these scenarios became real.

Key words: International politics, foreign policy, Japan, international relations.

1. Introdução É indubitável que as relações internacionais atravessam um período de transição porque os paradigmas existentes são confrontados com acontecimentos que obrigam a rever as teorias tradicionais já existentes sob pena do objecto aqui analisado, a política internacional e de segurança japonesa, ficar incompleto. O objecto deste artigo pretende estabelecer uma relação dinâmica entre três teorias de relações internacionais, a teoria realista, a teoria da interdependência, e a teoria liberal, duas delas opostas para explicar e analisar a política externa japonesa. O objec to principal é à luz dessas teorias analisar as variáveis, neste caso seis, que ao longo de mais de 60 anos (1945-2008) têm condicionado a formação e condução da política internacional japonesa. São consideradas variáveis de Política Internacional aquelas que são" objecto de influência na decisão específica" da política externa. Nesta abordagem, as variáveis podem ser classificadas de endógenas e exógenas ou complexas i.e. internas e ex ternas (consoante são de domínio soberano ou não), ou complexas porque associam elementos comuns ao domínio interno e externo no processo de decisão de política externa. O conceito de variável aparece aqui estreitamente ligado à função de agentes para concretizar objectivos de cariz económico, político ou diplomático de acordo com o fim da política de relações externas previamente decidida. Subjacente à questão principal, pretende-se analisar empiricamente a política internacional japonesa à luz das diferentes escolas de relações internacionais e, esboçar quatro possíveis cenários do posicionamento do Japão na cena mundial. Simu lt<meamente, a análise parte de uma interdisciplinaridade de certo modo contrária à doutrina para equacionar uma Teoria de Política Internacional Japonesa que explica a relação e utilização das diversas teorias de relações internacionais que melhor se adap tam à concretização das variáveis na política ex terna japonesa.

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O Japão, ao longo da sua história, im pôs à sua política ex terna um paradigma fundamen tal para a sua sobrevivência. Primeiro, a necessid ade vital de segurança com o fim dominante para evitar o controle ou a invasão por outra potência; segundo, através d a coexistência pacífica com os territórios circundantes, atingir o bem-estar, a través do crescimento económ.ico para diminuü a dependência económica; terceiro, aumen tar a cap acidade política a través d o poder económico e o uso das instituições, para aumentar as expectativas de expansão económica (GATT, FMI) e que simultarreamente lhe permitisse u ma inserção e ampliação d o seu papel político no sistema internacional (ONU) numa primeira fase, e muna segu nda fase, o assento permanente no Conselho de Segurança nas Nações Unidas. Na tentativa de obter a sua ind ep end ência económica, política, e mi litar, o Japão, de 1895 a 1945, quebrou este objectivo estratégico, o que constituiu tuna catástrofe para o país. N o pós-guerra, o Japão, ao ser impossibilitado de ter poder militar, não teve outra opção senão delinear uma es tratégia de política externa que lhe permitisse obter a maior margem de segurança (teoria realista) possívet embora o mais ampla e coop erante possível d o ponto de vista económico (teoria da interdependência), mas simultaneamen te, independen te e pacífica (teoria liberal) tendo em conta a su a inserção numa das regiões mais confl ituosas do mundo. O Japão fê-lo d e forma brilhante. Como? Através d a ampliação dos mercados externos, de u ma condu ta cen trada no pacifismo, no respeito pelo direi to internacionat e na assis tência económica e financeira aos seus vizinhos através de aju da pública para o desenvolvimento (APD em inglês Official Development Assistance - ODA); o que me leva a argumentar q ue a política externa do Ja pão não foi marcada por escolhas limitadas ou vacilações, antes por um pragmatismo p aradigmático to tat pois conseguiu tornar-se numa das potências m.ais ricas e desenvolvidas d o mundo, ao m esmo tempo temid a pelos seus vizinhos, mas respeitad a por to dos. N o entanto, o pap el d e segurança d o Jap ão no p ós-Gu erra está limitado por força d o Artigo 9° da Constituição para impedir novas tentações militaristas à semelhança d a exp ansão e guerra imperialista no Sudeste Asiático (1931-1945). Efectivamente este con stra ngimen to militar im pediu o Japão de contribuir para a segurança internacionat excepto por meios pacíficos. Durante a Guerra Fria, a principal contribuição d o Japão no cam po da segu rança foi e continua a ser primeiro, ideológica e de cooperação económica par a o desenvolvimento i.e. um misto de sentimento an ti-militar e de experiência das bombas a tómicas; e segundo, urna contribuição p ara a segurança globat multila teralmente através das Nações Unidas e bilateralmente a través de Ajuda Pública para o Desenvolvimento (Official Development Assistance - ODA). A região asiática é quem tem beneficiado m ais em term os ma teriais do poder económico japonês em termos de APD para reforçar os laços políticos e económicos e garantir esta bilidad e e segurança regional. Neste contexto, a segurança m ilitar permanece como sendo

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o elo que falta ao Japão se ele quer ser o líder na região. Neste contexto, o Japão tem dado passos decisivos como comprova o lançamento do Fórum Regional da ASEAN (ARF) em 1994. Apesar destes constrangimentos, o resultado da conjugação construtiva pelo Japão da trilogia teórica de relações internacionais (realismo, interdependência complexa e liberalismo) resulta num Paradigma Variável de um modelo de politica externa que pode muito bem servir de exemplo para outras potências no sistem a internacional como forma de o tornar mais pacífico e seguro. Claro, que a sua eficácia para a concretização da política externa dependerá da aplicação na totalidade e não parcialmente das várias teorias de relações internacionais na concretização da politica externa. Contudo, este paradigma é "variável" na medida que a importância das variáveis diferem de Estado para Estado consoante o seu interesse nacional. Em suma, a politica in tenacional japonesa engloba três das teorias mais importantes e determinantes n a Teoria das Relações Internacionais. Neste contexto, a politica externa d o Japão é por conseguinte uma das mais paradoxais politicas externas dos Es tados desenvolvidos devido à indefinição de uma teoria que defina a politica externa, e o que para alguns "scholars" pode ser uma fraquczél, para outros é umél virtude. Quanto aos argumentos utilizados neste artigo e él sua relação com as teorias de relações internacionais pretendem tão somente abrir n ovas perspectivas d e expor e analisar uma argumentação contrafactual acerca de acontecimentos passados e presentes sobre a política externa dos Estados, especificamente, a japonesa.

2. Decisões e variáveis da política internacional japonesa O argumento deste este artigo é que a política externa do Japão após a II Guerra mundial resulta da combinação de várias teorias de relações internacionais para a prossecução do interesse nacional japonês. A conjugação da teoria realista, com a teoria da interdependência e a teoria liberal numa abordagem construtivista. Com efei to, o Japão consegue atingir um resultado muito mais eficiente como es tra tégia total para a sua diplomacia, do que conseguiria se ap licasse parcialn1ente só uma ou duas das três teorias aqui citadas. O resultado d esta trilogia teórica é por sua vez um "Paradigma Ecléctico Variável da Política Externa Japonesa" n o qual seis variáveis as quais podem ser analisadas à luz de várias teorias de relações internacionais pois que competem entre si tendo em conta o interesse nacional d o Japão. De facto, se tivermos em conta que para o Japão o fim dominante é a sua segurança, o que é partilhado pelos realistas, 1 que o arquipélago tem um poder 1

As tres assunções mais importa ntes para os realistas são: os estados são os únicos actores importa ntes, a força mi li ta r é o instrumento principal e a segurançn é o fim dominante. Ver: Nye (2002, p. 226).

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militar real para fazer face a qualquer ameaça, dispõe de um poder nuclear encober to derivado d a segurança garantida pelos EUA, mas sobretudo detém a opção e a capacidade de ter armas nucleares/ então, a política externa japonesa situa-se entre u m realismo político ocu lto e um realismo económico levado às últimas consequ ências. Esta visão realista das relações internacionais, a partir da década de 1980, perdeu algum peso para o governo japon ês, em detrimento d a teoria de interdependência complexa de Robert Keoh ane e Joseph Nye (2002, p .224-227) qu e ap ós a Guerra-fria ga nhou prep onderância expressa nas novas linhas directrizes da Aliança Nipo-Americana, adoptad as a 23 de Setembro de 1997, tendo em conta possíveis conflitos na região. De fac to, nun1 mundo cada vez mais interdepen dente, a política económ ica passou a ter um papel tão ou mais relevante que a segurança militar, não havendo ordem de prioridades na agenda (Itoh 1995, p.3-5). Este pensan1ento aplica-se ao Japão que no pós-guerra adoptou uma diplomacia económica e não uma diplomacia militar. No entanto, a política ex terna japonesa não deixa de ser uma política externa realista, interdependente e liberal tendo em conta que desde fins da década d e 1960, e início da década de 1970, figu ram na agenda jap on esa e internacional, questões ambientais, dire itos humanos, n ão proliferação nuclear, ajuda pública ao desen volvimen to, segurança, e bem-estar económico. Não duv idemos que se os EUA não ga rantissem a segurança total e absoluta d o arquipélago, há m.uito tempo que o Japão teria armas n ucleares. A Constituição pacifista do Japão foi uma opção imposta qu e acabou por se revelar tão profícua para o Japão como para os EUA, ao invês do que inicialmente se poderia imaginar. 3 Por último, não partilhamos dos au tores que consideram a política externa d o Japão como sendo imposta de fora, através de pressões externas (gaiatsu), nomead amente por parte dos EUA. As decisões p olíticas, m ilitares ou económicas d o Ja pão reali za m-se em função de variáveis endógenas (internas) e exógen as (externas i.e. movimentos de outras p otências) que obviam ente são m.ais ou menos versáteis ten do em con ta o interesse nacional do Japão e o grau de interdep endência deste com as restantes potências. N este contexto, a Figura 1 exp õe seis variáveis da Política Internacional e de Segurança Japonesa . A in terligação das variáveis cond iciona for temente a decisão final de Política Externa do Japão. 2

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Apesar da adesão à política dos "três não" n uclear desde 1968: não às armas nucleares, não à introdução de annasnucleares em território japonês, e, não à retirada do Tratado de Não Proliferação Nuclear; é certo que o Japão tem capacidade pa ra possu ir a arma nuclear. Apesar de não a fabricar, o Japão possui sobretudo a superioridade m ilitar, ou seja, a capacidade de poder ser nuclear. Esta ambiguidade advém do facto do Japão ser permanentemente um Estado nuclear potencial, em matéria de defesa e diplomacia, e traduz-se numa política externa altamente dissuasiva. Ver: Shi min (1997, p . 702-707). A aliança ni po-americana pode ser vista de várias formas: para conter um possível ressurgimento militarista japonês; para permitir aos EUA uma presença milita r na região; ou então, um mecanismo para con ter a China. A razão oficial (a segurança e protecção do Japão) é excluída destas hipóteses. Ver: Mendl (1995, p . 177).

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2.1. Variávell- A Aliança Nipo-Americana é mantida ou reforçada Tanto da parte americana como japonesa, não há nenhuma relação bilateral mais importante na região e até no mundo. Em Abril de 2004, aquando da comemoração dos 150 anos das relações nipo-americanas, George Bush disse que não existia aliado mais próximo que o Japão (McCormack). Aqueles que classificam a política externa japonesa de estar alinhada ou subordinada a Washington desconhecem que já desde as décadas de 1940/50, o Japão segue uma linha distinta da dos EUA. O Japão recusou rearmar-se apesar da ameaça soviética e da dependência económica face aos EUA. Até 1965 recusou a normalização de relações diplomáticas com a Coreia do Norte. Nas d écadas de 1970/80, contra os EUA, o Japão estabeleceu secretamente relações com o Vietname, apoiou os palestinianos con tra Israel e o Irão m esmo após a Revolução Islâmica, e aproximou-se da CEE dento de um relacionamento triangular com os EUA (Bouissou, 1999a: 16)4 • Em Julho de 1998, seja quando Clinton visitou a China, ou quando Jiang Zemin visitou Tóquio, em Dezembro do mesmo ano, o Japão não alinhou na política dos "Três Não" sobre a questão de Taiwan5 (Deans, 2004, p. 95). O encontro entre o primeiro-ministro Koizumi e Pyongyang, em Se tembro de 2002, não agradou a Washington, principalmente, porque a Coreia do Norte está incluída no "Eixo d o Mal" d os EUA (Morais, 2003, p. 91). A verdade é que a eventual reunificação da Coreia representaria perda de poder regional para os EUA. Mas a noção que os EUA precisam de manter as tropas na Coreia d o sul para garantir as tropas no Japão pode estar errada (Han, 2000/01:90). Aliás, a consolidação e reforço das "Novas Linhas ou New Guidelines" da aliança bila teral N ipo-Americana em 1997, encara o a taque através da cooperação com os EUA em acções militares e não só a d efesa do Japão tal como estava es tabelecido no Tra ta do de Segurança entre os dois países em 1960 (Motofumi). Em Abril de 2004, e ao contrário dos EUA, o Japão condenou publicamente Israel nas Nações Unidas, pelo assassinato do líder do Hamas, Dr. Abdul Aziz H.antisi (Boer). Apesar das divergências entre os aliados, o fim da Guerra Fria, do comunismo (desintegração d a URSS), os ataques às Torres Gémeas, mas sobretudo a sensibilidade da China d eram aos EUA razões para exigir ao Japão a partilha do fardo das responsabilidades de defesa na região p ara lá do Tratado d e Cooperação e Segurança Mútua (1951), o que não impede a continuidade d a presença americana na base de Okinawa até para assegurar a sua p ermanência na região (Christensen, 1999, p. 51). O Japão também mudou. Em 1990, era o maior credor do mundo e face às fricções de âmbito comercial com os EUA, reforçou a crença d e que tinha de 'Cf: Mcnd le (1995:32, 33). Não à independência de Taiwan, não à política de " Duas Clunas" ou "Uma China" e "Uma Taiwan" e não ao apoio à entrada e m organizações internacionais, (...) nas quais o estatuto d e Estado seja uma cond ição essencial. Cf. Langdon, (1999, p. 101-102).

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encontrar o seu rumo na política externa. A nível económico, a via era através de um maior en volvimento econórníco na r egião Ásia-Pacífico (Uehara 2004); quanto à segurança, o Japão incentivado pelos EUA a ter um papel regional mais activo e eficiente com uma "divisão de encargos" no contexto da aliança, representado na expressão "burden sharing", aceitou colaborar na investigação do sistema de defesa anti-míssil até para poder contrabalançar militarmente com a China na eventualidade dos EUA reduzirem a sua presença militar na região, actualmente com 100.000 soldados. A acontecer, formar-se-ia um sistem a multipolar com o Japão a assurnír maior peso na balança de poder regional e, consequentemente, na aliança com os EUA (Ross, 1999:115). Apesar das divergências, o Jap ão apoia todas as iniciativas de segurança americanas, política e financeiramente, como demons tra o contributo no "US - DPRK Agreed Framework" (1994), para a construção de reactores hidroenergéticos na Coreia do Norte, na política americana para a Bósnia, no Médio Oriente, na manutenção das bases norte-americanas em Okinawa, que desde o 11 de Setembro de 2001 custaram ao Japão mais de 30 biliões de dólares, e na luta contra o terrorismo através da assinatura de 11 das 12 convenções da ONU em contra-terrorismo, ou ainda no envio de 1000 soldados das Forças de Autodefesa (FAD) para o Iraque em 2004 (McCormack). 2.2. Variável 2 - A China: um parceiro volátil, adversário cooperante ou rival

Se na teoria a China não é uma ameaça para o Japão p ois que assinou o Tratado de Paz e Arnízade em 1978, na prática ainda o é; o armamento nuclear e o perigo da reunificação chinesa ampliam a sua influência no Pacífico, pondo em perigo as rotas de aprovisionamento japonesas. N o entanto, as relações com a China são as mais importantes do Japão a seguir às dos EUA. As relações sino-jap onesas intensificaram-se após a crise financeira na Ásia (1997), contribuindo para a integração econ órníca no Norte da Ásia, pese embora existirem alguns problemas comerciais. Os mútuos benefícios comerciais e de investimento directo estrangeiro entre o Japão e a China atenuam uma relação que, apesar de estável, é volátil. Apesar de, em 2003, o volume de comércio da China com o Japão ter atingido o recorde de 132.4 biliões de dólares, a Declaração de Parceria e Arnízade para a Paz e Desen volvimento, acordada entre os dois países em 1998, continua su spensa. Apesar da ins tabilidade, o governo do Presidente Hu Jintao tem desde 2004 tentado pôr em prá tica a diplomacia de "ascensão pacífica ou peaceful rise", pre tendendo afastar o clima de desconfiança da ameaça chinesa para o exterior. No entanto, as ameaças contínuas da China em reunificar Taiwan, se necessário pela força, argumentando que tem. direito a usá-la para impedir a separação definitiva, agudiza as tensões de conflito e fragiliza ainda mais as relações com o Japão descritas como frias politicamente e mornas econornícamente (Kondo, 2005:93,103-04).

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Em 1990, o colap so d a USSR retirou um factor que ligava o Japão à China, a con tenção d a ameaça soviética. O fim daquela alterou as prioridades de ambos os governos (Yang, 2004, p . 19). De facto, a relação sino-nipónica é u ma d as va riáveis m ais importantes mas mais inconstantes no novo ambiente es tratégico d a região com implicações globais. Por isso, quando a China iniciou novos testes de mísseis nucleares em Maio d e 1995, entrou em contradição directa com os acordos de Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) estabelecidos com o Japão em 1992, podendo estes serem cancelados em caso d e produção de armas de destruição maciça. A violação pela China do estabelecido bilateralmente entre ambos levou Tóquio a cortar parte (mas não toda) a ajuda económica a Pequim (Takamine 2006, p. 123). Mas os exercícios militares da China em 1996 no estreito d e Taiwan e o perigo que isso representou face à alteração qu e teria no «status quo>>na região levaram à politização pelo Japão da questão ao relacioná-la com a ajuda económica à China. 6 De parte a parte surgiram m anifestações nacionalistas que reacenderam a disputa d as ilhas Diaoyu (Senkaku) e disputa das águas territoriais em 1990 e 1996. O litígio estava suspen so desde o Comunicad o Conjunto entre o Japão e a China em 1972 (Downs e Saunders, 1998/99, p. 125-26). 7 Estes acontecimentos, juntam ente com a suspeita dos EUA que a Coreia d o Norte estava a d esenvolver arn1as nucleares, anteciparam a Declaração Conjunta de Segurança entre o Japão e os EUA em Abril de 1996, levando à aprovação p elo Conselho de Segurança Nacional Japonês em Dezembro d e 1998 da cooperação d e investigação n ipoam ericana no teatro d e defesa anti-míssil com a possível instalação n o Jap ão e, posterior implementação das "Novas Linhas de Cooperação Militar" nipoamericana, em 1999 (Hughes 2002, p . 69 e sgs) .8 A China encara esta colaboração como um sinal político inequívoco d o Jap ão para conter o seu p od er militar, ou até para prevenir a reunificação de Taiwan (Shihmin 1997, p . 698), o que levou ao aumento das tensões entre a China e o Japã o e pode levar a que a China acelere a reunificação, temendo que o sistema de defesa anti-míssil se estenda a Taiwan (Christensen 1999, p . 79-80). Outro 6

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A ques tão da independência de Taiwan ou se a ilha pertence à China ou não, é de somenos importância para os interesses d e seg urança do Japão. De facto, o governo do Japão, apesar de ter renunciado aos direitos territoriais sobre Taiwan pelo Tratado de São Francisco em 1951, mantém desde então a ambiguidade de saber a quem é que o território pertence. A verdadeira questão põe-se se a China o fizer através do uso da força. (...) U m dos quatro nússeis disparados, em Março de 1996, caiu no mar da Costa da cidade taiw anesa de Hua lian, a 60 km do Japão, na ilha Yonaguni, na prefeitura de Okinawa, afectando a indústria pesqueira da região. Ver: Drifte (2002:56, 57). Os EUA devolvera m ao Japão os direitos adminis trativos das ilhas Diaoyu /Senkaku juntamente com Okinawa, embora tendo recusado pronunciar-se sobre a disputa da pertença da soberania. O interesse ja ponês pelo sis tema anti-míssil de d efesa tem a sua origem sob a Administração Reagan com a Iniciativa de Defesa Es tratég ica (SOl) mais conhecida como Programa da Guerra das Estrelas, em 1983, e o subsequente acordo com o Japão em participar na investigação a parti r de 1986. Depois, o crescimento da a meaça ilustrado na Guerra do Golfo (1990-91), quando os EUA utilizaram o sistema Patriot para interceptar os mísseis iraq uianos e, pa rcialmente em reacção ao lançamento do míssil norte coreano (Nodong-1), no mar do Japão em 1991, aumentou o interesse japonês na investigação e desenvolvimento deste sistema. Ver: Hughes (2002, p. 72, 73).

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problema, têm sido as constantes incursões nas águas territoriais japonesas por fragatas chinesas para pesquisa marítima de petróleo e gás, violando o acordo entre os dois países. Estas incursões sent prévia autorização do Japão aumentaram de 7 em 1995 para 33 en1 1999 (Drifte 2002, p. 55). Recentem ente, em Novem.bro de 2004, a entrada de um submarino nuclear chinês na ZEE do Japão, não era uma passagem inocente nas águas territoriais, mas uma clara violação ao Direito internacional e à in tegridade territorial do Japão (Kondo 2004, p. 105). Mas um dos problemas que mais tem impedido o bom relacionamento entre o Japão e a China, a que se juntam as Coreias, são as diferentes opiniões que os governos têm da história da II Guerra Mundial, especificamente na crítica aos livros de história nos quais o Japão romantiza e desdramatiza o passado imperialista e agressivo japonês. 9 Depois, a recusa do primeiro-ministro japonês, Koizumi, em pedir desculpas formais por escrito, aquando da visita ao Japão de Jiang Zemin, pelas atrocidad es cometidas à China, ao contrário do que fez com a Coreia, ou ainda as visitas do primeiro-ministro japonês, Koizumi Junichiro, ao templo Yasukuni em memória aos h eróis de guerra sepultados juntamente com criminosos de guerra, não ajuda ao degelo dos litígios que opõem os dois países (Vogel et a/. 2004, p. 263-64) . 2.3. Variável 3 - A ASEAN como terceiro pilar regional das forças

Durante a Guerra-fria, a ASEAN (Associação d as Nações do Sudeste Asiático - Indonésia, Malásia, Filipinas, Singapura e Tailândia) fundada em 196710, tinha como principal objectivo fazer face à ameaça comunista vietnamita. E fê-lo não através de m.ecanismos de segurança colectiva, pois não existe nenhum pacto militar entre os seus membros, mas através de uma partilha de valores comuns, entre os quais o desenvolvimento económico, o que funcionou como factor apaziguador d os conflitos existentes, especialmente entre a Malásia e a Indonésia. Apesar de estar numa das regiões mais conflituosas durante a Guerra-fria, a ASEAN enquadra-se bastante bem numa abordagem construtivista como alternativa ao paradigma do realismo político para justificar o longo período de paz conseguido entre os membros fundadores. E se é certo que as novas Para além dos livros de história onde o Japão nega o seu passado, outros livros reafirmam e deturpam os factos reais. Exemplo disso, é o livro <<Summary of the War in East Asia>>publicado no Japão em 1997, que propaga uma visão positiva da guerra. A publicação do livro despertou o sentido de injustiça e ira na vizinha China e Coreia. Ademais, a editora do livro, é a "J-Iistory Research Comission", formada por um grupo de 105 deputados ao Parlamento Japonês, onde Hashimoto, ex-primeiro-ministro japonês, é conselheiro. No entanto, e de acordo com alguns académicos, talvez na tentativa de desculpar o próprio livro, dizem que a maioria dos japoneses não conhece esta visão da história. (... ) Recentemente, foi publicado um li vro de história editado em conjunto por historiadores chineses, coreanos e japoneses, "The Contemporary and Modern History of Three East Asian Countries,", ensinando os factos históricos de tml.a forma equilibrada. Ver: Cossa, "Ti me for a Yasukuni Deal", Japnn Times, 15 de Dezembro de 2005. 10 O Brunei aderiu à ASEAN em 1984, seguido do Vietname em 1995, Mianmar e Laos em 1997 e o Camboja em1999.

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ideologias alteraram os fins dos estados e que a ideologia da guerra é bem mais fraca que anteriormente, já o poder ofensivo dos Estados é actualmente superior ao seu poder defensivo, o que pode ser um factor de instabilidade dentro da ASEAN (I<ivimah 2001:8-11). 11 O Japão sabe que o contributo da China para a estabilidade regional e prosperidade na região na era da globalização é essenciat não só para conter a instabilidade decorrente do elevado crescimento económico chinês e da ameaça que isso representa para a região e para si. Depois, com base em informações do MITP 2, estima-se que o PIB da região Ásia-Pacífico representará 16% do PIB mundial em 2020, com a percentagem do Japão, EUA e UE a descer. Por outro lado, há ainda mais dois factores que levam o Japão a optar por uma maior flexibilidade na sua política externa. Primeiro, o colapso das negociações multilaterais na cin1eira ministerial da OMC em Seattle, em 1999, abalou a confiança que o Japão tinha no multilateralismo. Segundo, a decisão da China, em 2001, de negociar um Acordo de Comércio Livre com a ASEAN levou o Japão a reagir e simultaneamente a adoptar um programa de Acordos de Comércio Livre com os seus vizinhos (Ahearn, 2005:2-4). Por estas razões, o Japão, que historicamente tinha centrado a sua política comercial nas negociações multilaterais (GATT e OMC), tem d esde 1995 optado por uma política externa mais pragmática. Por um lado, com a emergência gradual ele arranjos de segurança n1ultilaterais, o Japão, a partir d e 1990, e aproveitando a ASEAN como espaço informal de diplmnacia, tem impulsionado o seu avanço para pôr em prática uma diplomacia integradora de acordo com o paradigma liberal e construtivista. Por outro lado, tem procurado negociar acordos de livre comércio com a ASEAN. Sobretudo, o Japão não quer nem pode ficar isolado e arriscar a perder a sua influência económica e política n a região, que tem vindo a construir d esd e a década de 1970,13 no que ficou conhecido pelo fenómeno "flying geese" 14 quando os seus maiores parceiros comerciais no contexto da 11

O construtivismo é uma abordagem e não uma teoria, mas fornece ao mesmo tempo uma crítica útil e um suplemento às teorias principais do realismo c do liberalismo, completando-as em vez de se lhes oporem. (...) Liberais e construtivistas defendem que os conflitos e a sua prevenção são determinados, não apenas pelo equilíbrio de pod er, mas pela estrutura interna elos Estados, os seus valores, identidades e cultu ras, e pelas instituições internacionais ele resolução ele conflitos. Ver: Nye (2002, p . 8, 9, 274). " MIT!- Ministério d a Economia, Comércio e Indústria elo Japão. ' 3 <<The Doctrine conunitted japan (l) to reject the role of a m ilitary power; (2) to build a relationship of mutual confidence based on " heart-to-heart" unclerstanding; anel (3) to be an equal partner of ASEAN.» Ver: !to h (2000, p.95). Nota: A Doutrina Fukuda, em 1977, representou o início da viragem ela política externa japonesa em relação aos países asiáticos. De facto, o Japão de uma diplomacia económica e exclusivamente centrada no seu interesse económico nacional, onde os países ASEAN serviam somente como um conveniente fornecedor de matérias primas e um potencial mercado para os seus produtos, envered ou por uma po lítica externa mais solidária, não só para se reabilitar politicamente perante os seus viz inhos, como tam bém para continuar a assegurar os mercados asiáticos. ,., Numa primeira fase, a industrialização destes países fez-se pela introdução de indústrias de mão-de-obra intensiva e de bs ixa intensidade de capital. Numa segunda fase, estes países a tingira m um

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ASEAN enveredam pelo regionalismo. As estatísticas evidenciam que, desde a década de 1980, tem havido uma crescente e complexa interdependência económica, contribuindo para a pacificação das relações entre os Estados membros mas também entre estes e o Japão. A criação de laços de mútua confiança em questões de segurança, economia e assuntos ambientais entre a China, a Rússia, a Coreia do Sul e os EUA no fórum "Diálogo de Cooperação do Nordeste Asiático (NEACD) e no Conselho de Cooperação para a Segurança na Ásia Pacífico (CSCAP) foi um passo d ecisivo que o Japão deu para o estabelecimento d e um diálogo franco e informal sobre segurança e defesa, que ou por razões políticas ou por serem demasiado sensíveis para serem conduzidos pelos governos, são organizados por estes institutos em conjunto com a ASEAN+3 e a ARF (Katzenstein e Okawara, 2001/02, p. 161-62). É importante para a economia japonesa que as economias asiáticas avancem com reformas estru turais de forma a readquirir o crescimento económico que havia an tes da crise asiática em 1997. A chave para atingir este objectivo reside no aumento da integração económica através da promoção e liberalização do investim.ento e comércio, no reforço de uma economia de mercado competitiva e na resolução dos problemas estruturais remanescentes (Yamazawa, 2004, p. 24). É neste pensamento que reside para o Japão a articulação do m.ultilateralismo com o bilateralismo, que não se esgota com as questões de segurança como forma de pôr em prática a sua diplomacia compreensiva, cooperante, e integradora no interesse da região como um todo. Em 1992, a ASEAN e o Japão estabeleceram. a Zona de Comércio Livre (FTA) como forma de incrementar o comércio e investimento entre ambos, que evoluiu para a "ASEAN + Três" (Japão, China e Coreia do Sul), em Dezembro de 1997, sem os EUA nun1.a demonstração d a crescente autonomia de posicionamento d os países do Sudeste asiático. No entanto, o acordo de comércio livre entre a ASEAN e o Japão demonstrou ser uma oportunidade para aprofundar o multilateralismo. A proposta de criação do Fórum Regional Asiático da ASEAN (ARF) pelo Japão em 1994, é mais uma oportunidade para legitimar uma liderança gradual nos assuntos regionais de segurança sem os EUA. A ARF, marca o início do "institucionalismo asiático" e trans-pacífico ao estilo da Conferência de Segurança e Cooperação na Europa (CSCE) como fórum de segurança e cooperação multilateral. 15 certo grau de desenvolvimento (aumen to dos níveis de rendimento e dos custos salariais), o que possibilitou uma nova vaga de deslocalização industrial segundo a mesma lógica das vantagens co mparativas a té alcançar um d esenvolvimento industrial que lhes permite operar atra vés d as vantagens competitivas. Pese e mbora este processo ser accionado por forças microeconómicas, a importância de políticas governa mentais com políticas d e d esenvolvime nto da activid ade exportadora, combinadas com subsídios à exportação e políticas comerciais altamente agressivas para incenti varem o processo são essenciais. Ver: Lestano (1995, p. 4), e Yamazawa (2004, p . 8). ,; A ARF é o m aior esforço dos países do Sudeste Asiá tico para criar um mecanism o multilateral de seg urança desde a criação em 1954, da Organização de Defesa Colectiva do Sudeste Asiático - SEATO (So uth-East Asia Treaty Organisation), pela Austrália, França, Grã-Bretanha, Nova

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O objectivo é a construção de medidas de confiança e resolução de problemas políticos e de segurança da região Ásia-Pacífico com base em medidas de diplomacia preventiva, consenso entre os membros e, respeito pela soberania, integridade territorial dos Estados, e não interferência nos assuntos internos. De facto, a dinâmica baseada num modelo multilateral mas simultaneamente bilateral de diplomacia proporcionada pela ARF-ASEAN acabou por convencer a China e a Coreia do Sul a entrarem, principalmente porque nem o Japão nem os EUA dominavam. 16 Apesar da ARF ter conseguido o acordo da China para agendar a questão das ilhas Spratleyt 7 em 1995, não conseguiu evitar as crises que se seguiram, nem no estreito d e Taiwan em 1996, nem as incursões por barcos ou disparos d e mísseis sobre o mar do Japão (Desjardins, 1999:359). Só a fome levou Pyongyang a negociar com a comunidade internacional através da diplomacia do "Sol Brilhante" (Sunshine Policy) da Coreia d o Sul, d os EUA, e da ajuda japonesa d e 1 bilião de dólares em Março de 2000 (Nitze, 2000:68-71).18 Mas nem tudo são fracassos da ARF-ASEAN. Ao nível financeiro, a ASEAN +3, conseguiu algum sucesso para impedir novas crises financeira como a que sucedeu em 1997 na Ásia. Na cimeira d a ASEAN+3 (2002), a China concluiu um Acord o Quadro de Cooperação, usado imediatamente para evitar conflitos abertos em torno das disputadas Ilhas Spratley, para cooperação no combate ao terrorismo, crime informático, e tráfico de pessoas. Na cimeira ministerial da ASEAN +3 (Junho de 2003), os 10 estados m embros assinaram uma Declaração Concorde II, em que se comprometem estabelecer até 2020 uma Comunidade Económica Asiática apoiad a em três pilares: económico, político e de segurança, com vista ao estabelecimento da maior zona de comércio livre do mundo. Recentemente, realizou-se m ais uma cimeira do Crime Transnacional da ASEAN+3, em Banguecoque (Tailândia), em Janeiro d e 2004, onde se reforçou o combate ao terrorismo internacional e outros assuntos como poluição dos oceanos, migração internacional e degradação ambiental internacional (Kondo, 2005:35-43).19

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Zelândia, Paquistão, Filipinas, Tailândia e EUA. A Aliança SEATO foi extinta em 1977. O Fórum Regional Asiático é constituído por 23 membros, incluindo os 10 estados ASEAN, os parceiros da ASEAN (Austrália, Canadá, EUA, Japão, Nova Zelândia, Coreias (Norte e Sul), União Europeia, Mongólia, China, Rússia, Índia, Papua e Nova Guiné, ao passo que o estatuto de Timor Leste está ainda por definir. Ver: Simon (2002:1-10). As Ilhas Spratley são disputadas pela China, Taiwan, Malásia, Filipinas, Vietname e Brunei. Os pro tagonis tas são a China e o Vietname, que reclamam a sua soberania pese embora os restantes contendores terem ocupado parte das ilhas ou reclamarem estas na sua zona económica exclusiva. A Coreia do Norte, que aparentemente tinha desistido do seu programa nuclear militar com a suspensão dos reacto res em 1994, após o Acordo de Desnuclearização para a península coreana, assinado com a Coreia do Sul em Fevereiro de 1992, disparou um míssil Nodong 1 sobre o mar do Japão em 1993, o u os incidentes no mar do Japão com barcos espiões em1998, e disparo de novo míssil - Taep odong, em1998. Em parte, este sucesso ficou a dever-se ao esforço económico e fina nceiro do governo japonês. Assim, em Ou tubro d e 1997, a "Iniciativa Miyazawa", lançou um pacote de 30 biliões de dólares de ajuda económica.

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2.4. Variável4- Reflexos da evolução político-ideológica japonesa Dois factores substanciais contribuíram para que pelo menos até fins da década de 1970, o ponto de referência na condução das relações externas japonesas fosse a política norte-americana. Primeiro, o legado militarista da guerra, a derrota e a ocupação do Japão pelos EUA; segundo, a Guerra-fria, que bloqueou as relações políticas normais com países comunistas. A nível interno, ao confronto pacifista e antimilitarista japonês do pós-guerra, em 1950, contrapunha-se a esquerda ideológica liderada por Hatoyama Ichiro, que defendia a abolição das Forças de Autodefesa (FAD) e da Constituição a partir de 1952 para permitir o rearmamento. Durante a década de 1960, este confronto evoluiu para um debate político entre os realistas políticos (mais pacíficos) e os realistas militaristas, que dominam o panorama político interno até 1980. Os realistas políticos, defendem a Constituição pacifista e a manutenção das FAD, embora defendendo um rearmamento defensivo. 20 A estes, contra põem-se a partir de 1980, os realistas militaristas, a favor da opção nuclear para uso defensivo e maior independência na condução da política externa. Na facção dos realistas militaristas, surge a partir 1985, outra ala (militaristas Gaullistas) a favor da opção nuclear como elemento indispensável na condução da política externa (Mendle, 1995:32-35). Com efeito, este confronto interno não era mais que uma manifestação do confronto global entre o capitalismo e o comunismo espelhado não só no confronto entre as grandes e pequenas empresas no debate China vs. Taiwan, mas igualmente nas forças opostas às reformas da ocupação americana (democracia e desenvolvimento), aprofundamento das relações económicas com a URSS, face à facção mais socialista e pró-China, ou pró-americana, nacionalista, e a favor das empresas japonesas. Dentro do próprio partido do governo, o PLD21 , havia duas facções, uma que defendia o reforço da aliança norte-americana e do papel das F AD (facção do actual primeiro-ministro Koizumi) como elemento dominante na política de segurança e o envio das FAD além-mar, o que aconteceu em 1993; e, aqueles que advogavam um estrito pacifismo contra a revisão do artigo 9" da Constituição (1947). Este confronto limitou o surgimento de uma política externa mais activa (Kabashima, 2000:55). Dois acontecimentos conjugados interna e externamente mudaram o rumo dos acontecimentos: a perda do monopólio político do Partido Liberal Democrata (LDP- direita) em 1993 sobre o efeito conjugado de factores internos (rivalidades de poder, corrupção, peso do corporativismo, evolução da sociedade japonesa e valores - de um sistema hierárquico e autoritário para um modelo liberal e 20

Hatoyama Ichiro, era um dos líderes que tinha sido expurgado a seguir à g uerra, e que tinha agora retornado à política activa. Hatoyama criticava o primeiro-ministro Yoshida Shigeru e a sua política pacifista e de alinham.ento com os EUA, conhecida por Doutrina Yoshida. Ver: Kabashima (2000:55). 21 Partido Liberal Democrático.

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individualista) e externos (mundialização e liberalização económica, novas ameaças mundiais e regionais) levou à red efinição d o sistema político japonês. Quando os socialistas do Partido Social Democrata (SDP) se coligaram com o PLD, no poder desd e 1955 tudo mudou; aceitaram a constitucionalid ade das FAD, a continuação e reforço do Tratado de Segurança Nipo-Americano e o uso da bandeira n acional. 2.5. VariáveiS- Restrições à liderança do Japão a nível regional e global A Ásia no pós-Guerra fria é uma região que politicamente é muito mais imprevisível e complexa do que anteriormente. 22 Segundo H.obert Ross (1999:81), é provável que a tensão na região aumente e, face à ausência de Paz kantiana, é muito provável que tenhamos de d ar razão aos realistas: a ascensão da China e o actual estado de transição pode gerar conflitos na reestruturação da ordem regionaf.23 De facto, a Ásia-Pacífico apresenta uma dinâmica económica, política e de segurança sem precedentes na história moderna, mas também uma desconfiança entre os actores tão grande ou maior que durante a Guerra-fria. O s neo-realis tas, apontam a emergência da multipolarid ade para o equilíbrio da balança d e poder n a região (Manning e Przystup, 1999:44). Ninguém quer um Japão n uclear, incluindo o próprio, porque além dos benefícios serem mínimos, conduziria ao aumento das tensões com os vizinhos e à provável proliferação nuclear; o Japão, n ão necessita de poder nuclear para ter poder político. Sobretudo, o que existe entre o Japão e os vizinhos, especialmente a China e as Coreias, são susp eitas, d esconfianças e traumas d a gu erra que ainda não foram ultrapassad os. As disputas territoriais que o Japão mantém com a vizinha China, que reclama o seu direito histórico sobre as ilhas Senkaku japonesas, são outra restrição, p ese embora nem Taiwan nem a RPC terem protestado à submissão das Senkaku (Diaoyutai em chinês) e das Ryuku (1970) pelo Japão. Recentemente, em Setembro d e 2010, a República Popular d a China (RPC) cancelou a segunda ronda d e convers ações com o Japão sobre a exploração de gás no Mar da China Oriental, protestand o contra a d e tenção d e um pesqueiro chinês pelo Governo Japonês (GoJ) . O comandante d o pesqueiro foi detido juntamen te com o barco após ter colidido com um barco da Marinha Japonesa ao largo do arquipélago d as ilhas Senkaku. Intimamente ligado à questão das Senkaku surge o problema da delimitação marítima entre a RPC, Japão e Taiwan no Mar d a China Oriental (Liancourt Rocks - TakeshimajTokd o) em matéria de gestão d e recursos, d e protecção ambiental e de pesquisa. 22 23

Ver: Mapas em anexo. A Paz Kantiana manifesta-se na trilogia liberal existente de democracias liberais, interde pendência económica e ins tituições multilaterais.

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O Japão reclama a devolução das quatro iLhas do sul do arquipélago das Curilhas (lturup, Kunachir, Chicotan e Habomai) ou "Territórios do Norte" que ficam a norte de Hokkaido conquistadas no fim da II Guerra Mundial pela Rússia. Uma genuína aproximação à Rússia é difícil enquanto esta ocupar o que Tóquio considera ser uma parcela do Japão; e nem a dependência económico-financeira da Rússia face ao Japão abala as posições russas. Neste contexto, uma das grandes diferenças entre o Japão e as potências ocidentais, é a preocupação japonesa em proteger os seus aliados asiáticos, em especial a China. A preocupação japonesa em reiniciar a ajuda económica à China e não à Rússia ficou patente na cimeira dos G7 em Tóquio em 1993. Para o Japão, a importância de desenvolvimento e a continuação da ajuda económica na China post-Tianamen é tão ou mais importante que a integração da Rússia na nova ordem mundial (Yasutomo 1995: 167).

A perspectiva de um Estado coreano reunificado é perturbadora para o Japão mas também para os EUA porque é o único local onde os EUA retêm un1a presença militar continental. No plano da defesa, a Coreia do Sul serve como um Estado-tampão face à Coreia do Norte, que disputa com o Japão a posse das ilhas Tsushima, Takeshima e Saishu n o Estreito da Coreia. 24 Pior, uma Coreia reunificada disporia de forças militares superiores às FAD do Japão. A Guerra do Golfo (1990) constituiu um verdadeiro traum.atismo para o Japão, acusado pela comunidade internacional de praticar a "diplomacia do cheque" ao invés de uma participação militar, afectando as suas aspirações a membro permanente do Conselho de Segurança d a ONU. Outros focos de tensão têm a ver com a suspensão da APD a Pequim e a alegada política de "duas Chinas" ou "uma China e Taiwan", e ainda a questão do Yasukuni. Para a China e a Coreia, o santuário Yasukuni é o símbolo do ultra-nacionalismo militarista do Japão antes da li Guerra Mundial. Esta questão tem servido à China como pretexto para recusar o apoio ao Japão na obtenção de assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas (Kin). O agravamento das relações bilaterais entre o Japão, a China e as Coreias ficou claramente evidenciado na cimeira inaugural do sudeste asiático (East Asia), na Malásia, a 14 de Dezembro de 2005. De facto, a questão Yasukuni acabou por tomar conta da cimeira face à preocupação generalizada que gero u nos membros ASEAN. Apesar d a cimeira ter encerrado com um acordo que estabelece a base para uma Comunidade do Sudeste Asiático, era evidente que o problema Yasukuni de contexto bilateral passou a ter un1 contexto regional face à influência negativa nas implicações políticas e económicas regionais que estas cimeiras de alto nível têm no contexto asiático e até mundiat podendo levar à tentativa de isolamento do Japão pelas restantes potências, por exemplo, dentro da Comunidade do Sudeste Asiático. 25 24 25

Ibidem. "Sh.ire issue dogs East Asia Summit", ln: Asnhi Shi111bun, 16 de Dezembro de 2005.

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Recentem.ente a China desenvolveu um novo míssil terra-mar (distância de 1500 km até ao algo) o que poderá alterar o equilíbrio estratégico na região pois permitirá à China criar "zonas de não acesso" im.pedindo operações de navios d e guerra em áreas de oceano onde Pequim m.antém an1bições (Naves 2010). 2.6. Variável 6 - A variação das potências na região Os países asiáticos ligam claramente o aumento das FAD ao espectro militarista japonês, o que torna difícil a Tóquio a gestão delicada das tensões com a China, Coreia ou a Rússia. No caso sino-japonês sobre as ilhas Senkaku/Diaoyutai, as d uas partes preferem tacitam.ente subordinar esta disputa às prioridad es políticas e comerciais, não mostrand o grande interesse em regulamentar a questão através de instâncias internacionais pois tanto uma como a outra poderiam perder. O caso das Spratley, parecido com o caso das ilhas Senkaku, põe em causa a tese acima descrita, pois a China, depois de ter optado durante muitos anos pela via bilateralisfa, apercebeu-se que esta via não é a melhor solução, e participou na declaração de Manila (1992), não sem antes legislar que estas ilhas são parte integrante da China (1995), ocupando certos recifes. No entanto, a via multilateral tem ganho peso. De média importância para a segurança militar do Japão, embora com consequências políticas importantes, é a disputa entre a Rússia e o Japão dos territórios do Norte ocupados pela URSS desde 1945. Face às d ificuldades para resolver o conflito bilateralmente, o Japão optou pela via multilateral na cimeira informal Japão-Rússia em Krasnoyarsk (Rússia) aq uando da realização do Fórum Regional da ASEAN (ARF) em 1997. Ambos os governos acordaram a conclusão do Acordo de Paz até 2000 mas o impasse persiste.

3. Cenários Nes tas condições os cenanos possíveis podem ser equacionados em torno de três questões e analisados empiricamente à luz de diferentes escolas de relações internacionais: A política externa japonesa será mais económica do que diplomático-militar? Pode o Japão elevar o seu estatuto político ao nível do estatu to económico? E em que m.odalidades e para que fim pode operar o Japão? 1) Pnx lmperium - Segundo Iclúro Ozawa, o Japão torna-se numa super -potência

de tipo tradicional, um "Estado normal" (Bouissou 1997b, p.71). Para tal constrói a sua política externa apoiando-se nos instrumentos económico, dip lomático, militar e ideológico, algo "neo-imperialista".

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Richard Roseérance aponta o exemplo do Japão com o país que à custa do comércio alterou a sua posição, através do crescimento económico em vez da conquista militar (Nye 2002, p. 53). De facto, a economia como produto da teoria realista é tutelada pelo Japão já d esde a era Meiji (1868-1912). Neste caso, a economia ganha preponderância em_ termos de poder nacional para desafiar as restantes potências. Aqui, a visão realista das relações internacionais pode ser um. entrave ao investimento directo estrangeiro para fora ou para dentro, logo a uma política proteccionista à semelhança da praticada até à década de 1990. Sobretudo, o Japão afirma-se como «líder asiático» graças à sua capacidade económica. Esta visão realista das relações económicas internacionais comanda e condiciona a lógica diplomático-n'lilitar. De facto, não é possível a nenhuma potência fazer prevalecer a longo prazo e em larga escala a sua vontade militar sem capacidade económica. No plano diplomático-militar, as relações bilaterais são privilegiad as de forma a estabelecer um maior equilíbrio de forças, principalmente face à Chjna. No plano geoestratégico, Tóquio vai procurar o equilíbrio asiático à semelhança do equilíbrio europeu no século XIX, fomentando a divisão entre as potências. O local de confronto político entre Pequim, Tóquio e Washjngton poderia ser a ASEAN. No plano político, o assento no Conselho de Segurança da ONU, o rearmamento total e o desaparecimento ou uma reinterpretação do artigo 9° são fundamentais para poder ter um papel activo na segurança internacional. Este cenário é pouco provável não só porque podia conduzir ao choque de civilizações previsto por Huntington, indo contra a especificidade dos valores pacifistas (pós-guerra) japoneses e a própria H istória. No entanto, não é impossível. De facto, desde 1999 que a direita nacionalista na política interna japonesa tem vindo a recuperar terreno. Em 2000, ambas as Câmaras do parlamento acordaram a possível revisão da Constituição de 1947, especialmente do artigo 9" (renúncia à guerra e ao uso da força para dirimir disputas internacionais). Em Outubro de 1999, o vice-ministro da defesa, Shingo Nishimura, afirmou que o Japão tinha de considerar a posse de armas nuclea res (Katzenstein e Okawara 2001/02, p. 157). Em. resposta às criticas internacionais de não envolvimento militar do Japão, particularmente dos EUA após a guerra do Golfo (1991), o Parlamento Japonês aprovou em Junho de 1992 a Lei para a Paz e Cooperação Internacional, permitindo a participação das Forças d e Autodefesa Japonesas em missões de operação de manutenção de paz. No pós-11 de Setembro dos ataques terroristas, o Parlamento Japonês aprovou a "Lei d e Emergência" (Outubro de 2001) que autoriza as Forças Militares Japonesas a dar apoio logístico aos EUA em caso de a taque terrorista, como aconteceu recentemente nas missões das FAD no Afeganistão e Iraque. O recente fortalecimento da Aliança Japão-EVA ao invés de aumentar o poder regional do Japão provocou o efeito contrário ante o aumento do poder hegemónico dos EUA evidenciando ainda mais a submissão do Japão aos EUA explicando a razão pela qual o Japão ainda não é a potência "normal" que ambiciona tornar-se.

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2) O Japão torna-se a primeira potência num quadro regional integrado através de uma Grande Pax Asia Pacifique. Face ao desenvolvimento económico, militar e político d as potências asiáticas o Japão dá ênfase à integração e cooperação militar desafiando as normas da teoria liberal democrática, aproveitando os desequilíbrios causados pelas tensões geopolíticas na região, elevando-se à condição de líder. Este cenário é mais plausível de se concretizar não só porque não se apoia num neo-imperialismo como tampouco sobre relações desequilibradas em seu proveito. Sobretudo, este cenário dá ênfase ao comércio e investimento japonês na Ásia e a uma maior abertura do mercado japonês aos produtos asiáticos. Apesar da dependência militar do Japão em relação aos EUA, evidenciada pelo fimHKiamento da presença americana em território japonês com 4 biliões de dólares/ano, isso não significa uma total subserviência do Japão ante os EUA (Peou 2009, p. 157). Em 2006, o Japão retirou as suas tropas do Iraque. No plano diplomático-militar, Tóquio passa a ter um papel de líder no reforço dos fóruns regionais (APEC ASEAN+3, ARF) e incentivar a construção de um sistema de segurança na Ásia-Pacífico assente em dois pilares: 1) a interdependência da seg urança através da multilateralização dos mecanismos para uma segurança cooperativa e compreensiva de forma a criar mecanismos que se sobreponham às alianças existentes. 2) A construção deste sistema de segurança colectiva através de uma concertação asiática nos organismos internacionais (ONU, FMt OMC, G8) para dar resposta às disputas territoriais e ameaças militares, incluindo as questões humanitárias e ecológicas no contexto da nova politica externa elo Japão de Segurança Humana (Human Security), até agora excluídas do discurso da segurança. Enfim, este cenário exige do Japão uma partilha pelos valores asiáticos ,despejando a sua consciência colectiva d a "superioridade civilizacional" ainda latente em prol de um Asiatismo e não da visão ocidentalista que dominou desde a Era Meiji até 1945. Mas a presença de grandes potências (Rússia, China, Coreia elo Sul), com níveis económicos e regimes políticos diferentes impede o desenvolvimento de uma dinâmica institucionalista para uma segurança integrat ilustrada pela falta de optimismo no potencial de uma ASEAN como uma com.unidade pluralista de segurança regional muito por culpa da fragilidade das instituições democráticas que foram criadas (Peo 2009, p. 159). 3) O Japão não tem capacidade para disputar a hegemonia mundial sozinho, torna-se numa potência global estabelecendo uma Pax Nipónica auxiliado pelos EUA e União Europeia, semelhante à Inglaterra no século XIX e aos EUA no século XX. Este cenário representa um risco maior para o arquip élago e perigoso do ponto de vista regional e geoestratégico. É que sem o contrapeso de uma ASEAN

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solidamente integrada e fa ce a um Japão redu zido militarmente por força d o Artigo 9° da Constituição, a China tem vindo progressivam ente a estabelecer uma posição dominante não só ao nível político como económico. No entanto, o único aliado estratégico d a China na região é a Coreia do Norte. Portanto a divisão i.e. a não-reunificação das Coreias interessa à China, pois assim poderá manter a sua influência sobre a Coreia do Norte e usar os testes nucl eares de Pyonyang para negociação diplomática . Realisticamente, a Coreia do Sul não tem estrutura para afectar o balanço d e poderes nesta região. Uma boa opção estratégica para a Coreia do Sul é fortalecer a sua aliança com os EUA e simultaneamente capitalizar a aliança dos EUA-Japão (Shin 2007, p. 27) . Para a concretização deste cenário, o assento do Japão no Conselho d e Segurança das Nações Unidas é crucial para traduzir o seu poder económico em poder político. Também a institucionalização de uma segurança d e cooperação sustentável através da APEC de forma a libertar a acção geoestratégica da China ou m esmo dos EUA é desejável. O Jap ão pode ainda exercer pressão política e económica sobre a União Europeia para evitar a pressão que Washington exerce sobre si, e simultaneamente promover um. maior equilíbrio mundial. Elevados níveis d e interdependência económica podem facilitar coabitações políticas pacíficas. No entanto, embora não o admitam., a China representa uma ameaça cada vez mais constante para a classe política japonesa . No caso de agressão militar chinesa, fontes governamentais japonesas responderam que a resposta será "situacional", algo muito vago mas claro no contexto cultural japonês, nunca expressand o claramente as suas intenções propositadam.ente para ganhar espaço d e manobra (Jiang 2002, p. 1.58). 4) Por fim, o último cenário é aquele de uma Pnx Consortis caracterizado pela ausência d e um país hegen1.ónico asiático, ou seja n enhum país seria capaz de exercer o domínio global. Este cenário é o que rnais se aproxima d a realidade. Os EUA não têm uma liderança real e necessitam da colaboração do Japão e da União Europeia . Neste caso, o Japão pode ainda aproveitar a estabilidade das suas relações com a Clúna e estabelecer um Eixo Pequim-Tóquio d e forn•a a resolver o seu litígio com a Rússia, retirando ainda poder à Coreia do Norte. Para tal, a China e o Japão devem u1úr esforços diplomáticos à semelhança da reconciliação franco-gennânica n o pós-guerra para uma Coreia do Norte Coreia não nuclear (Shin 2007, p.37-8). Por outro lado, neste cenário o Japão torna-se m enos dependente d os EUA, ao que a aliança N ipo-Am ericana advém mais cooperativa e menos interdepend en te. A desvantagem é que haveria uma tendência d e conversão do poder económico japonês em poder militar, o que poria em perigo o Eixo com Pequim. Neste caso, a ASEAN é fundam ental p ara gerir a integração regional entre as diversas potências.

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4. Conclusão DeacordocomKatzentsteineükawara (2004, p.109-112),situar a diplomacia japonesa na região Ásia-Pacífico numa perspectiva bilateral é sempre mais seguro do que caracterizar a política externa e de segurança japonesa como sendo multilateralista. No entanto, a ambiguidade latente da política externa do Japão é um facto. Assim, a diplomacia japonesa não pode ser explicada baseada numa única perspectiva teórica d e relações internacionais, seja ela realista, liberalista (clássica), ou interdependente neoliberal. Porque a diplomacia japonesa tem vários interesses subjacentes tais como aumento do prestígio e poder, a defesa d o interesse nacional em termos económicos, políticos e de segurança, e a defesa e fortalecimento das instituições como suporte de desenvolvimento económico, concluímos que só a conciliação ou concerto das três teorias numa perspectiva ecléctica (ou de eclecticismo) p oderá explicar (nunca completamente) a p olítica internacional e de segurança japonesa. Assim, a teoria realista não consegue determinar se o Japão se vai aliar à China para contrabalançar o poder hegemónico dos EUA na região ou se pelo contrário aceitará fortalecer a aliança com os EUA a nível militar para impedir a ascensão da China na região, ou se impulsionará a união das Cm·eias para enfraquecer a Coreia do Sul, afastando ainda a China da Coreia do Norte, para então controlar as linhas marítimas com a sua armada naval, a mais poderosa da região. A teoria liberal encontra sérias dificuldades para explicar a aliança dos EUA e do Japão baseada em valores comuns para além da democracia. A politica americana assume que valores como democracia e direitos humanos andam lado a lado com o desenvolvimento económico. Já o Japão defende que desenvolvimento económico é construído em torno de instituições democráticas. Es ta diferença filosófica conduz a métodos diferentes. Ao passo que os EUA usam sanções económicas e políticas, o Japão prefere um dialogo cons trutivo com auxílio de ajuda económica para alcançar os objectivos. Finalmente a explicação neoliberal e interdependente, con1 o seu enfoque não n a partilha de valores mas na eficiência da cooperação através d e valores, não consegue explicar o termo de "área circundante" na revisão da s linhas da aliança de defesa Japão-EUA. Esta ambiguidade criada pelo Japão impede a eficiência da aliança pois acentua uma desconfiança na medida da resposta ambígua do Japão face a um conflito na área. Por outras palavras, em caso de conflito o Japão poderá preferir concertos regionais de segurança, improvável é certo, mas serve como pretexto para os EUA aumentarem o nível d e cooperação militar face a um crescente activismo do Japão que pretend e demarcar a sua diplomacia da diplomacia americana. Finalmente, as instituições multila terais de segurança são ainda extremam ente limitadas, perdendo preponderância para a diplomacia bilateral japonesa e o respeito pelo princípio de n ão ingerência nos assuntos internos dos vizinhos que a perspectiva construtivista sublinha. Tendo em conta as limitações das restantes teorias, só a combinação des tas p ermitirá amenizar as limitações e aumentar as

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virtudes das mesmas para a construção de uma diplomacia ecléctica que tem na inclusão das teorias a sua maior virtude para explicar a política internacional e de segurança do Japão.

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Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho

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Anexos

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O paradigma va riável da política

internacion~l j~ponesa,

pág. 71-100

Mapa das ilhas Curilhas (Kurillslands)

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Pedro Miguel Amakasu Raposo de Medeiros Carvalho

Mapa geopolítico do Japão

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Lus íada. Pol ítica Inte rnacio na l e Segurança, n.0 4 (2010)


A FISCALIDADE AMBIENTAL Maria Eduarda Azevedo Doutora em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa Investigadora Jurista do Centro de Estudos Fiscais meazevedo@dgci.mín-financas.pt

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Resumo: Hoje, as questões ambientais ocupam um lugar central na agenda de Estados e Organizações Internacionais. Um cenário em que a Comissão Europeia tem desempenhado um papel fundamental com. os seus Programas de Acção. Pelo seu lado, o direito do ambiente, como "jovem ramo" do Direito, utiliza os ünpostos como ü1strumento da política do ambiente. Os impostos transmitem sÍlléÜS adequados ao mercado no sentido de elirn.inar ou reduzir distorções e il1ternalizar externalidades, ao mesmo tempo que promovem eficiência ao nível de regras rígidas, de aplicação difícil e dispendiosa. Plavras-chave: Programas Comunitários de Acção; Princípi o do Poluidor-Pagador (PPP); Impostos Ecológicos; Reforma Fiscal "Verde"; "Duplo dividendo". Absh·act: Nowadays, envirmm1ental issues are at the heart of the agenda of Countries and Intemational Organizations. ln this context, the European Commission has played a key tole with its Action Prograrnmes. On the other hand, the environmental law, as a "young brancl1" of the law system, uses taxes as an msh·ument of environmental policy. ln fact, tax i.nstnunents provide proper signals for the market Íl1 order to elimü1ate or reduce distortions and mternalize externalities, while promotmg efficiency Íl1 terms of rigid environmentaJ regulations that are costly and difficult to irnplement. Key-words: Common Action Programmes; Polluter-pays pril1ciple (PPP); Envil·orunental Taxes; Green Tax Reform; "Double clividend".

1. Introdução Hoje em dia, é manifesto que as questões de natmeza ambiental estão cada vez mais presentes no quotidiano dos decisores políticos e agentes económicos, bem como dos cidadãos em geral. Afil1al, num período de cerca de duas décadas, evoluiu-se de uma perspectiva em que a problemática ambiental era encarada de forma isolada e meramente justaposta à actividade económica, para um paradigma em que a dimensão ambiental representa uma componente il1trínseca do desenvolvimento, enquanto garantia

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Maria Eduarda Azevedo

da sua sustentabilidade. Uma vrsao traduzida na formulação "desenvolvimento sustentável" que, do ponto de vista nacional, apela a que as estratégias consubstanciem elementos que favoreçam as condições de durabilidade a prazo, não transferindo custos insuportáveis para as gerações futuras 1 2. Convoca-se wna preocupação cultmal fruto de wna consciência ecológica crescente3, que tende, no entanto, a ser mais facilmente verbalizada ao rúvel d os princípios do que incorporada na formulação das políticas de desenvolvimento, em virtude, mormente, dos rihnos distintos a que respondem os vários sectores da economia e evoluem os comportamentos sociais. Acresce que, actualmente, existe também wn maior conhecimento dos impactos que as actividades económicas são susceptíveis d e gerar, em termos nega tivos, sobre o meio-an1biente4 . Daí que sejam plenamente justificados os esforços orientados para a modificação da atitude dos agentes económicos, a fim de preservar a qualidade do ambiente e prevenir a sua deterioração.

1

Cf., Colóquio " Ambiente, Economia e Sociedade, Conselho Económico e Social, Lisboa, Série " Estudos e Documentos", 1999, pp. 13-14. 2 Como refere Cláudia Alexa nd ra Dias Soares, O Imposto Ecológico - Contributo para o Estu do dos Instrumentos Económicos d e Defesa do Ambiente, Boi. Faculdade de Direito, Universidade d e Coimbra, Coimbra, Coimbra Editora, 2001, pp. 39 e ss., a transição da m od ernidade para a pós-modernidad e deslocou, assim, o objecti vo d e maximização d o crescimento económico para a maximização da qualidade de vida. 3 Como defende António de Sousa Franco, Ambien te e Desenvolvimento - Enquadra mento e Fundamentos do Direito do Ambiente, in: Direito do A111biente, Co1111111icações apresentadas 110 Curso realizado 110 /NA, 17 a 28 de Maio de 1993, Oeiras, !NA, 1994, pp. 46 e ss., a preocupação cultural com os problemas do ambiente, a sua tomada de consciência e o activismo social em m atéria do am biente nasceram d a verificação de níveis muito elevados d e po luição nos países onde a industrialização acelerada- em alguns casos selvagem- produziu violentas agressões ao equilíbrio d a na tureza e o desgas te dos recursos na turais. No mesmo sentido, entre outros, T. D. ]. Chappell, The Philosophy of tl1e Environ/1/en/, Edinburg, Edinburg University Press, 1997; Luc Férry, A Nova Orde111 Ecológica- A Á1vore, o Ani111al, o Ho111e111, (trad.), Porto, Asa, 1993. ' Cf., Amílcar Ambrósio, Ambiente e Indústria, in: Direito do A111biente, C0/1/llllicações apresentadas no Cu rso realizado 110 !NA, 17 a 28 de Maio de 1993, Oeiras, !NA, 1994, pp. 1179 e ss.

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A fiscalidade ambiental, pág. 101-128

Neste contexto, o dixeito do ambiente, que é um "jovem sector" do Direito 5 " 7, assente em primeiTa linha na prevenção8 e precaução~ 10, além de suscitar problemas relativamente novos, intersecta todo o an1plo e diversificado campo do ordenamen.to jurídico, mobilizando a quase generalidade dos seus segmentos para a sua tutela; ;. Trata-se de um cenário em que ganha pertinência o modo como o direito fiscal e o direito do ambiente entrecruzam os respectivos âmbitos de aplicação, podendo o primeiro constituir-se em instrumento ou meio de protecção do segund o por via dos tributos. Está em causa uma das muitas formas de d ar efectividade ao princípio de salvaguarda do ambiente, que reclama das entidades públicas e privadas não só 5

Cf., José Casalta Nabais, Por um Estado Fiscal Suportável. Estudos d e Direito Fiscal, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 330 e ss. Neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, Apresentação, in: Direito do A111biente, Co111unicnções npresentadns 110 Curso renlizndo no INA, 17 n 28 de Mnio de 1993, Oeiras, INA, 1994, pp. 13 e ss., ao assinalar que o direito do ambiente pressupõe toda uma nova filosofia que enforma a m aneira de encarar o Direito, uma vez que é o p rimeiro ramo do Direito que nasce, n ~o para regular as relações dos homens entre si, mas para tentar disciplinar as rf:!lações do Homem com a Natureza. Também Cláudia Maria Cruz San tos, José Eduardo de O liveira Figueiredo Lopes e Maria Alexandra d e Sousa Aragão, l11froduçíio no Direito do A111/Jiente, Lisboa, Universidade Aberta, 1998, p. 35, para quem o direito d o ambiente deve ser considerado como disciplina autónoma, sendo forçoso que se lhe reconheçam també m instrume ntos .iu rídicos próprios; Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Coimbra, Almedina, 2005, p. 54, quando defe nde a autonomia p edagógica, m as não científica, d o Direito do Ambiente, deixando "em a berto" para o futuro, n questão de saber se vi\o ser p redominantes os factores de aglu tinaç5o ou os foctorcs d e d ispersão no estudo científico d as rea lidades iu s-ambientais. 6 Posição con trária a de António de Sou sa Franco, Ambiente c Desenvolvi mento- Enquad ra mento c Fundamentos do Dire ito do Ambiente, ob. cil., pp. 73-76, para quem "o Di re ito do Am biente - q ue reconhecidamente niio é um ramo do Direito mas u m conjunto variado d e normas c instituições jurídicas com um objectivo material comum, mas sem a identidade o u homogeneidad e jurídicoformal que constitui uma fracção autónoma da ordem jurídica. " 7 O que e nos afigura é estarm os pe rante um conjunto de matérias gerndoras de a lgu ma turbu lência ao nível dos quadros jurídicos tradicionais. Neste cenário, a construção de uma dogmática jurídica própria conhece d ificuldades várias que, u m a vez identificadas, têm tornado p ossível a construção d e soluções n ovas aplicadas ao a mbiente, corn novos conceitos normativos e novos procedimentos, bebendo da influência d <:! diferen tes ramos d o Direito. 8 A especial impor tância da prevenção no p lano da protecção do ambien te corresponde ao aforismo popular " mais vole a pena preveni r do que remf:!diar". O bom senso d~?termina que, e m vez d e contabiliza r os danos e tentar repará-los, se tente sobretudo antecipar e evitar a sua ocorrência . Assim, mais vale preveni r, porque depois do dano ambiental é impossível a reco nsti tuição natural da situação anterior; porque, mesmo sendo possível a reconstituição in nnfurn, ela é especialme nte onerosa; porque é muito mais d ispendioso remediar do que prevenir. 9 O princípio da precaução, acrescentado com o Tratado de Maastricht, é susce ptível dE• configurar uma espécie de princípio in dubio pro ambiente": Assim, na dú vida sobre a peri gosidade de uma certa actividade para o ambien te, h á que decidir-se a favor do ambiente c contra o p otencia l poluidor. A este p ropósito, Maria Alexandra de Sousa Aragão, Direito Co1111111itrírio do Ambienl.e, Cad ernos CEDOUA, Coimbra, Almedina, 2002, pp. 19 e ss. 1 Cf., Antón io Carlos Santos, Maria Eduarda Gonçalves e Maria Manu el Le itão Marques, Direito Econónlico, Coimbra, Almedina, 1998, p. 254; Cláudia Maria Cruz Santos, José Eduard o d e Oliveira Figueiredo Dias e Maria Alexandra de Sou sa Amgão, Introdução ao Direito do Ambiente, ob. cit., pp. 44 e ss. 11 Aqui radica uma das características nucleares do direito do ambiente, que pode traduzir-se p ela ideia de disciplinariedade.

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Maria E<iuarda Azevedo

a man u tenção de um mín imo de existência ambiental, mas sobretudo um leque ala rgado e heterogéneo d e desempen hos jurrdicos e materiais- seja sob a forma de acção (estimulando ou incen tivando), seja de omissão (desincentivando ou proibindo) -, competindo ao Estado, no âmbito de uma das suas tarefas fundamentais 12, incentivar a defesa da natureza e do ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um ord enamento do território correcto. O mesmo Estado que, no qua d ro da p olítica do ambiente, não háde deixar de prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos, fomentar um aprove itamento racional dos recursos naturais, bem como acautelar a capacidade de renovação e a estabilidade ecológica no respei to do princípio da solidarie dade intergeracional, garantindo ainda que a politica fiscal compatibilize o desenvolvi.m ento económico com a protecção do am biente e a q ualidm{e de vid a . Aliás, no â mbito da relação matricial en tre o direito do ambiente e o direito fisca l justifica-se m esmo o conceito de" reforma fisca l verde", exprimindo deste modo a instrumentalização dos normativos fiscais para o cumprimen to de objectivos de preservação dos recursos naturais. Tanto mais que o legislador, na s ua dimensão tribu tária, é investido d e Lnna capacidade selectiva das condutas, ora incen tivando os comportamentos "amigos do ambiente", ora contrariando ou limitando as atitudes agressivasD 14 . Em tcnnos gerais, a utilização das normas tributárias para fins de tutela do direito ambiental aproxima-se também ele algumas das questões cen trais das finanças púbLicas, norneadamente o papel da ética na gestão financeira pública. Por ou tro lado, semelhan te exe rcício conduz ainda a que se acompanhe a profunda evolução das concepções sobre os impostos e, bem assim, o seu papel nas sociedades modemas 15 . 1 a realidade, a tutela do ambiente pela via fiscal supõe a aceitação de que a decisão financeira envolve uma componente ética forte, simultaneamente "A relação jurídica do Estado com o ambien te não configura urna relação de poder, antes de dever. Como assinala Comes Canolillw, Nova Ordem Mundial c lngerênciil H u manitária (Claros-Escuros d e urn Novo Paradigma Jntemaciom11), Boi. Fawldade Direito de Coi111brn, vol. 71,1995, p. 4., a relação constitucionalmente prevista, transforma a defesa do equilíbrio ecológico em uma função pública a par d<1s restantes. Neste sentido Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, ob. cit., pp. 84 e ss. " Cf., Joaquim Freitas ela Rocha, A aplicação das normas tributárias no domínio do Direito do umbiente (enfoque constitucional), Cadernos de justiça Administmtiva, n'' 70, Julho/ Agosto, 2008, p. 4. '·' O legislador não h~ -de limitar·st' ao campo do direito substantivo, minimizando o vector adjectivo, para não enformar uma disciplina jurídica deficitária, inadequada e ineficiente, caindo numa situação de défice de concre tização. De facto, adianta ria pouco - para não dizer mesmo nada -, na perspectiva da prossecução dos objectivos de indole ambiental, um sistema fiscal com uma motivação ecológica inquestionável que não se bc;a acompanhar, porém, de um regime adjectivo ajust<1do, •:apaz de promover a sua efectivação e garantir a sua eficácia. Neste sentido, Joaquim Freitas da Rocha, Omissão legislativa e procedimento tributário, in: Scientia luririim, tomo Llfl, n" 298, 2004. 15

Cf., Eduardo Paz Ferreira, Ensinar Fina11ças P1íblicas 2005, pp. 267 e ss.

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l/UI/ta

Faculdade de Direito, Coimbra, Almedina,

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nos campos da justiça intrageracional e intergeracionaP 6 . De facto, parte-se do princípio de que a decisão financeira há-de orientar-se na linba de garantir às gerações presentes condições não só para aproveitarem o meio-ambiente, mas também para o transmitirem às gerações vindouras em termos que lhes permitam o gozo dos bens colectivos num grau pelo menos equiparável ao proporcionado no momento presente. Configura-se, afinal, um problema que não se colocava, ou colocava apenas de forma marginal, quando o ambiente podia ser aproveitado por todos, praticamente sem limites. Todavia, o desenvolvimento económico não tem deixado de evidenciar que certas formas de utilização, reputadas d e anormais, são passíveis de produzir um especial desgaste, comprometendo manifestamente a continuidade de uma fruição colectiva. Por seu turno, quanto à segunda questão, encontra-se associada aos instrumentos privilegiados da fiscalidade ambiental, que lida com a possibilidade de utilizar os impostos p ara fins de protecção do ambiente, sendo esta fina lidade tão intensa que, p or vezes, leva mesmo a que o propósito d e captação de receita ceda perante objectivos de orientação política, susceptíveis de conduzir à obstaculização de empresas porquanto geradoras de danos ambientais, tornando impeditiva a geração de novos rendimentos tributáveis17 .

2. A Política Comunitária do Ambiente 2.1 . Introdução Na generalidade dos países membros da União Europeia (UE), tanto a pré-compreensão dos problemas ambientais, como a construção de um enquadramento jurídico do sector p atenteiam uma forte e inegável influência internacional e comunitária 18. E, no que concerne a esta última dimensão, é manifesto o papel assumido pela União ao fomentar e, sobretudo, determinar o corpo de medidas acolhidas pelo direito d o ambiente de cada Estado membro19. 16

Cf. John Alder e Davis Wi lkin son, Euviromnental Law aud Ethics, Basingstoke, MacMillan, 1999, pp. 37 e ss. Sobre as implicações financeiras da problemática da justiça intergeracional, cf. Eduardo Paz Ferreira, Da Dívida Pública e das Garnutias dos Credores do Estado, Coimbra, Almedina, 1995, pp. 69 e ss. 17 Cf., Eduardo Paz Ferreira, Ensiuar Finanças Públicas IIUIIW Fawldade de Direito, ob. cit., p . 271. 18 Neste sentido, cf., Mário d e Melo Rocha, Direito Internacional e Direito Europeu e Direito d o Ambiente, in: Estudos de Direito do Ambiente, Colecção Actas, Porto, Publicações Universidade Católica, 2003, pp. 49 e ss. 19 É ampla e diversificada a influência do direito comunitário, expressa em directivas, regulamentos, resoluções e reco mendações: v. g .. Actos de Política Geral, como, imputação dos custos e intervenção dos pod eres públicos, métodos de avaliação dos custos da luta contra a poluição industria l, reciclagem de papéis, princípio do poluidor pagador e métodos d e avaliação dos custos d a luta contra a poluição industrial, o efeito de estufa, política de resíduos, relação entre concorrência industrial e protecção d o ambiente, redução d as emissões de C02, taxas relativas ao rótulo ecológico, prevenção e controlo integrado da poluição; Protecção e Gestão das Águas;

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Um cenário em que o direito comunitário do ambiente goza, em larga m edida, de e feito directo, aplicando-se em vez ou mesmo contra o direito nacional. Po r outro lad o, é-lhe reconhecido igualmente um nítido efeito impulsionador, a tenden d o a qu e o n ível elevado d e protecção por que se pauta a actuação d a UE estim ula a ordem juridica d os países m embros, conduzindo a uma evolução legisla tiva m ais célere. Aliás, não é d emais assumi r, em especial n o que tan ge aos parceiros do Sul, que a grande m aioria d as disposições nacionais de salvagu arda do ambiente tem sido consequência da adopção d e m edid a s protectoras p or parte d a União20.

2.2. Um Esforço Iniciático No plano comunitário, o Tratad o d e Rom a, n a sua versão original, não consagrou q ualquer referência directa ao ambiente ou à pro tecção ambiental, qu estões alhead as d o leque das m atérias objecto de acções comuns 21 . De facto, antes do fina l d a d éca d a d e sessenta tra tava-se d e áreas que n ão se contavam entre as prioridades dos Governos, nem d os povos, essencialm ente voltados para a pro moçáo do crescimento econ ómico 22 23 . Mas a p artir d o início d os anos setenta, quando os paises industrializados começaram a ver-se confron tad os com p roblemas cada vez maiores d e poluição Controlo ela Poluição A tmosférica; Prevenção d a Polu ição Acústica; Protecção da Natureza; Substiincias Químicas e Biotecnologia; Seguran ça N uclea r e Resíduos Radioactivos; Gestão ele Resíd uos e Tecnologias Limpas. No tocante às iireas abrangidas, Patrick Thieffry, Droit Européen de /' [npiro;memenl, Paris, Dalloz, 1998, pp.323-341. '" Cf., M<ll"ia Alexandra de Sousa Aragão, Direito Co111unitârio do Aml,iente, ob. cit., p . 11. ' ' Na sua fase inicial, pu ramente pretoria na, o d ireito europeu reagia sobretudo em relação a fenómenos ou incide ntes, qua ndo não se dedicava simp lesmente às regras nacionais tomadas 1Xtra a p rotecção elo a mbien te, a fim d e harmonizá-las, assegura ndo a sua compatibilização com as quatro liberdades de circu lação. Neste sentido, Patrick Th idfry, Droit Européen de l'Environnement, ob. cit., pp. 317-318. 22 A este p ropósito Peter Nijkam p, Theory and Application of Em>iromnental Economics SRSUE, North Hola nd Publishing, Com p., 1997, pp. 16 e ss., fala em " growthma nia" como paradigm a d a econ omia do pós-gue rra e propõe formas de m edição d o bem-estar alterna tivas ao PN B. ''Segu nd o Jv1a ria Eduarda Azevedo, As Eco-Taxas e a Nova Fiscalidade, in: Estudos, XXX Aniversário (1953- 1993) do Centro de Estudos Fiscais, DGCI - MF, 1993, p.191, até ao início da d écada de setenta, nenh u m p<1ís europeu havia experime ntado a necessidade ele uma política elo ambien te. Todavia, na sequência do Movimento d e Maio de 1968, ela Conferência da ONU, em 24 de Março de 1972, e do Rela tório d o Clu be de Ro ma sobre os Limites elo Crescimen to Económico, de 1972, ta n to as instituiçôes políticas, como as o pin iões p ú blicas fora m decid ida mente alertadas para os problemas ecológicos, q ue p un ham em causa a hiera rquia de valores a té então defendida. Nos a nos sessenta, a degrad ação d o meio-ambiente a tingira proporções alarm antes, fr uto n ão só da urban ização acelerada e dese nfread a, ela rápida expansão económica e da u tilização indisciplinada das novas tecnologias, mas ta m bém d a tendência para descurar a vertente qualitativa do progresso e do desenvolvimento. Com a nova tomada d e consciência, os pa íses lançaram-se na definição a pressada de med id as estri tamen te indispensáveis para combate r os tipos d e poluição mais denunciad os pelos movi mentos ecologis tas, d eixando s ubs istir, no e ntanto, um importante vazio legislativo e regu lame nta r. En ti'io, veio a ser a abord agem com unitária do ambien te que, uma vez ins tituciona lizada, passou a repercutir-se no plano nacional dos Estados membros e dos seus instrumen tos de política.

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e as suas implicações sobre o comércio internacional e, ao mesmo tem.po, se assistiu ao desenho das primeiras iniciativas internacionais para alertar as opiniões públicas sobre os problemas ecológicos decorrentes do desenvolvimento económico, o tema do ambiente saltou p ara o centro do debate p olítico, obrigando os Estados a tomar medidas curativas2~. Deste modo, apesar de já no final da década de sessenta se haver feito sentir a necessidade de medidas globais e conjugadas para proteger o am.biente, foi após a Conferência de Estocolmo 25 que a Comissão Europeia decidiu seguir uma estratégia ambientat aprovando uma primeira Declaração pública em que expressava preocupações sobre a protecção do ambiente. Uma declaração apresentada na Conferência-Cim.eira d e Paris, en1 1972, onde foi enfa tizada a importância de uma política comum, virada para o fomento de uma expansão económica equilibrada e a atenuação das disparidades existentes em matéria de condições de vida da população comunitária. Então, na Comunicação, enunciaram-se as motivações e elencaram-se os objectivos da futura política comum, fez-se a avaliação dos instrumentos jurídicos e dos meios financeiros disponíveis e propôs-se um primeiro pacote de acções para suster a degradação avançada do ambiente. No finat em execuçã.o da deliberação da Cimeira de Paris, foi elaborado um "Programa de Acção" 26, aprovado pelo Conselho de Ministros em Novembro de 1973, que constituiu o primeiro de uma série de outros seis, reconhecendo que, se a promoção do desenvolvimento harmonioso das actividades económicas e a sua expansão contínua e equilibrada constituíam tarefas da Comunidade, n ão era possível concebê-las sem acções complementares de comba te à poluição, melhoria da qualidade de vida e promoção do meio-ambiente. A política comum do ambiente surgia orientada, por conseguinte, para a instrumentalização da expansão econ ómica em proveito do indivíduo e para a prevenção dos desequilíbrios ecológicos. Deste modo, o Primeiro Programa Comunitário, juntamente com a declaração anexa, acabou por constituir o quadro estratégico e normativo em que se inscreveram importantes medidas n ão só de combate à poluição, mas também de gestão racional do espaço e dos recursos naturais. Nesta acepção, o programa identificou três categorias fundamentais de acções comuns - acções para prevenir e reduzir a poluição; acções para melhoria do meio-ambiente e das condições de vida; e, acções internacionais concertadas com a OCDE, o Conselho d a Europa, a OMS, a UNESCO e a NATO-, a que acrescia a sistematização dos princípios informa tivos da actuação comunitária Cf. Alexandre Kiss, Envirorme111ent, Répertoire Dnlloz, Droit Commu11nutnire, n" 3, 1989 ; Raphael Romi, L'Europe ef ln protection de /'enviro11nement, Paris LITEC, 1990. 25 Sob os auspícios das Nações Un idas, a Conferência de Estocolmo marcou o arranque juríd ico-normativo das questões ambientais no plano internacional. De então em dian te ficou sempre patente a evolução semelhante que, em matéria de Direito do Ambiente, têm tido o Direito Internacional e o Direito Comunitário. 26 Cf. Primeiro Programa de Acção (1972-1 97), JOCE n° C 112, de 20 de Dezembro de '1973. 2'

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prevenção de danos ecológicos; promoção do nível de conhecimentos científicos e tecnológicos; regra do poluidor-pagador; e complementaridade meio-ambiente/ desen volvimento económico e sociaF. Posteriormente, na perspectiva da realização do mercado único e em resposta às exigências colocadas por este novo patamar do processo de integração econ ónüca europeia, experimentou-se a necessidades de rever a estra tégia do ambiente. Donde a atribuição de competências à Comunidade na área ambiental, em reconhecimento não apenas do carácter transnacional dos fenómenos de degradação do ambiente, mas também da natureza preferencialmente supranacional das medidas de protecção a aplicar. Um cenário a que o Acto Único Europeu (ADE) procurou conferir uma tónica de consolidação à intervenção comum, privilegiando três vectores fundamentais: a atribuição expressa de competências às instituições comunitárias; é.l reformulação dos princípios informativos; e a definição dos critérios a acolher pela Com issão na adopção de medidas concretas28 . Assim, foi com o AUE, em 1987, que a política do ambiente, dotada de uma base jurídica própria, passou a figurar, de forma sistematizada, entre o leque das políticas comuns29 • No que concerne à atribuição explícita de competências, foram cometidas à Comunidade as tarefas de assegurar a preservação, protecção e melhoria ela qualidade do ambiente; tomar em consideração a saúde humana; e, ainda, promover o uso racional d os recursos naturais, mediante uma gestão prudente30 . Nes te particular, manifestou-se uma identificação clara com. as teses propugnéldas pelo Parlamento Europeu - a instituição europeia mais p róambiental -, havendo-se afastado em consequência e de modo inequívoco as propostas de pendor mais nacional. Por seu turno, a Comunidade, ao reconhecerse competente em matéria de saúde humana, abriu as portas à criação de uma política e uropeia no sector. Por fim, ao abranger igualmente a gestão dos recursos naturais, a política europeia do ambiente assumiu uma posição mitigada face ao princípio da n ão ingerência comunitária em sede de recursos energéticos. Corolário desta atribuição de poderes foi a partilha de competências C:EE/Estados membros à luz do princípio da subsidiariedade, justificando-se qualquer iniciativa comum sempre que os objectivos identificados sejam melhor

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Cf. Nicobs Moussis, As Política:: da Com unidade Económica Europeia, Coimbra, Almedina, 1982, pp. 279 e ss. >H Cf. Quarto Progm111n de Acçtfo, (1987-1992), JOCE n° C 289, de 29 de Outubro de 1987. 2'' Cf. Júlio de Pina Mmtins, A Aplicabi lidade das Normas Comunitárias no Direito Interno, in: Direito do 1\111/Jiente, Conutnicnçôes apresentadas no Curso renlizado no INA, l7 a 28 de Mnio de 1993, Oeiras, INA, "1994, p. 196; Guy Corcelle, La Dimension "Environnement" du Marché L/nique, Reuue du Marche Col/11/lltrt, n" 333, 1990; Carlos de Miguel Perales, Derecllo Espaliol dei Médio Ambiente, Madrid, C!VITAS, 2000, pp. 67 e ss. '" Cf. Ca rlos i>imenta, Enquadramento Geral. A Problemática do Ambiente, in: Direito do Ambiente, CoJIIUiticnçcies nprcsenlndas 110 Curso realizadOII.OINA, o/J. cit., pp. 28 e ss.

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prosseguidos a nível comunitário do que no plano nacional, regional ou local31. Quanto ao segundo vector, o AUE retornou os principais princípios acolhidos nos vários programas de acção32, enfatizando o contributo da avaliação prévia de impacto ambiental e o princípio corrector, alicerçado numa acção voluntarista de luta contra a poluição e gerador de programas de investigação. Entre esses princípios, que mereceram consagração institucional, contouse o d o poluidor-pagador (PPP) que, recebido corno p rincipio base da acção comunitária em matéria de ambiente no primeiro Programa de Acção, então tornou-se numa regra fundamental da política comum do sector, em relação com os princípios da "acção preventiva", d a "correcção na fonte dos danos cau sados no ambiente" e, mais tarde, após o Tratado da UE, da "precaução"33. Finalmente, e no qu e toca ao terceiro vector, os critérios subjacentes às medidas a adoptar ficaram consubstanciados nos princípios do realismo técnicocientífico, da regionalização, da avaliação custos-benefícios e da modulação económico-regional. Na realidade, à Comissão cumpria ponderar ora os d ados científicos e técnicos disponíveis, de modo a adequ ar os resultados pretendidos às soluções tecnológicas existentes, ora as condições ambientais das várias regiões, inspiradoras de acções específicas e d e urna produção legislativa ajustada às suas particularidades, ora, ainda, as vantagens e os inconvenientes eventualmente emergentes de acções ou omissões comunitárias em matéria de meio-ambiente, ora, por fim, a conveniência em articular o desenvolvimento económico dos Estados membros com as preocupações e aspirações ambientais dominantes. Incumbida d e dinamizar a realização do AUE, a Comissão assu m iu o compromisso de garantir rúveis elevad os de salvaguarda do ecossistema. 2.3. A Nova Estratégia da Política Comum do Ambiente No irúcio da d écada de noventa, o Tratado d e Maastricht, no âmbito da verdadeira reforma imprimida à construção da Europa, começou por elevar Cf., Patrick Thieffry, Politique de l'envirom1ement et subsidiarité: l'exemple des comportements environnementaux de l'entreprise, Revue du Mnrché Unique Européen, n° 3, 1994; Claude Blumann, Compétence commw1autaire et compétence nationale, in: Ln Communnuté européenne et l'environnement, Trnvaux du Colloque de Angers, CEDECE, Paris, 1997, pp. 89 e ss. 32 Cf., Michel Prieur, Droit de l'Environnement, Pa ris, Dalloz, 1996, pp. 49 e ss.; Engref, Ln Politique Européenne de l'environnement, Paris, Romillat, 1990, pp. 76 e ss. 33 Depois de haver sw·gido qual slogan político a pós a efervescência estudantil de Maio de 68, pode dizer-se que o nascimento internacional do PPP como princípio de política do ambiente teve oficialmente lugar em Maio de 1972, em na Recomendação C(72) 128, de 26 de Maio de 1972 da OECD, Guiding Principies Concerning International Economic Aspects of Environment Policies. Ao tempo, a CEE desenvolvia uma politica activa de integração económica e dava os primeiros passos no sentido da uniformização dos níveis de protecção do ambiente, pelo que a equidade económica demonstrada pelo PPP o adequava plenam ente à realização desses objectivos. A propósito do princípio do poluidor-pagador, Maria Alexandra de Sousa Aragão, O Princípio do Poluidor. Pedra Angular da Política Comunitária do Ambiente, ob. cit.. 31

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a matéria d o ambiente ao patamar de política comum34, d eterminando que o desen volvimento harmonioso das actividades económicas, cuja promoção constitui um dos objectivos centrais da acção comunitária, há-de ser equilibrado e acompanhado d e um crescimento durável, n ão inflacionista e respeitador do ambiente35 . Ao mesmo tempo, a Comissão, no relatório sobre o estado do ambiente, publicado com o Quinto Programa Comunitário d e Acção adoptado algumas semanas após a assinatura do Tratad o 36, manifestou uma profunda inquietação tanto a propósito do impacto económico da instauração do mercado único, como da degradação, lenta, mas continuada, d o ambiente. Nessa altura, o estreitamento cada vez maior dos laços com os países da Europa Central e Oriental, com elevados índices de poluição, e, em especial, a perspectiva de uma futura adesão foram as razões principais que justificaram que o controlo da situação haja configurado, na óptica d o Executivo comunitário, o principal desafio a superar nos anos noventa. Aliás, para esse efeito propôs uma alteração d os hábitos de consumo e dos comportamentos, centrada na partilha de responsabilidades e na promoção d e sin ergias entre Governos, representantes dos principais sectores económicos e cidadãos. Então, foi neste quadro de mudança que a Comissão m anifestou a necessidade de dispor d e uma gam a mais vasta d e instrumentos, até porque parecia claro que nem a abordagem desenvolvida, nem as medidas adopta das até aí evid enciavam uma capacidade suficiente para dar resposta às consequências ambientais emergentes quer do aumento da concorrência internacional, quer d o crescimento d os níveis de actividade e desenvolvimento geradores de maiores pressões sobre os recursos naturais, o ambiente e a qualidade de vida. Tratou-se de uma p osição que teve eco junto d as ins tituições com unitárias, que viriam a solicitar reiteradamente à Comissão e aos Estados que fosse explorado o potencial dos novos instn.unentos da política ambiental, nomead am.ente os d e natureza fiscaP 7 . Uma solicitação que motivou a Comunicação38 que em que se "' Cf. Didie r Le Morvan, Environnement et politique communautaire, in : La Conununauté européenne e/ l'em.>irollnenlent, Travaux du Colloque de Angcrs, CEDECE, Paris, 1997. " Bem como de um elevado grau de convergência d as" performances" económicas, um nível elevado de emprego e de pro tecção social, o aumento do nível e da qualidade de vida, coesão económica e social e a solidariedade entre os Estados membros (art.0 2° do Tratado da UE). David Freestone, The 1992 Maastricht Treaty- Implications for European Environmental Law, European Environmental Review, vol. 1, n° 1, 1992. 36 Cf. Quinto Programa de Acção, JOCE n° C 138, de 17 de Maio de 1993. 37 Em Dezembro de 1995, o CE de Mad rid conclu iu: " Para tirar partido das possibilidades de criação de emprego geradas pela protecção do ambiente, estas políticas (ambientais) devem- .mais do que actualmente- basear-se em ins trumentos próprios do mercado, incluindo os de natureza fiscal". E o CE de Florença, de Ju lho de 1996, solicitou ao Conselho que lhe apresentasse um relatório sobre a evolução dos sis temas fiscais no interior da U nião, tendo em conta a necessidade de criar um enquad ramento fiscal que estimule a iniciativa empresarial e a criação de emprego e de promover uma mais eficiente política am biental. 31! Cf. Comu nicação da Comissão, Taxas e Impostos Am bientais no Mercado Interno, ]OCE n" C 224, de 23 de julho de "1997.

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abordou a possibilidade de os Estados poderem passar a dispor de um leque variado de instrun1entos de carácter económico e técnico, que incluíam as taxas e os impostos ambientais, susceptíveis de funcionar como um meio adequa d o de implementação do princípio do poluidor-pagad or. Mas o Tratado, na óptica da produção legislativa respeitante ao ambiente39, veio permitir ainda, de forma genérica, a aprovação por maioria qualificada. Tratou-se de um passo que, embora tímido, era digno de registo, ao marcar, de forma clara e inequívoca, a abertura há tanto ansiada de u tilização deste procedimento mais célere e democrático de tomada de decisão 40 • Ao mesmo tempo, na perspectiva d o quadro institucional do direito europeu do ambiente, aceitou-se também a au sência de uma clivagem, aparentemente inevitável e inultrapassável, entre a activida d e económica e a protecção do ambiente. Nesta linha, para ocorrer às resp ectivas exigências, que deviam ser objecto de identificação, as soluções reputadas adequad as iriam passar a merecer incorporação no âmbito das políticas sectoriais41, que passariam a patentear uma nítida preocupação ambiental, sem embargo d a política d o ambiente gozar d e uma posição privilegiada e d e referência. Configurou-se portanto uma situação em que, n ão obstante a omnipresença das considerações d e pendor ecológico, que animam naturalmente a política do ambiente, distinguindo-a d as políticas sectoriais, tal circunstância não havia de inibir, n em prejudicar, antes pelo contrário, que a protecção do atnbiente constituísse uma meta igualmente presente no quadro conceptual e ao nível das m edidas de execução d as demais políticas comunitárias, convidando à incorporação de uma valência ambiental em cada uma d elas. Deste m odo, assumiram.-se quer a inter-relação activid ades humanas/ mundo biofísica, quer a necessid ad e de promover o equilíbrio entre actividade h umana/ desenvolvimento/ protecção d o ambiente, quer, ainda, a intenção de implementar uma política e uma estratégia de desenvolvimento económico e social contínu o, não lesivas do ambiente, nem dos recursos naturais. Associada a esta nova visão esteve igu almente a consciência de que as questões ambientais não h ão-de ser encaradas numa lógica d e espaços geográficos delim itad os, até porque os problemas d e natureza ambiental são globais, ameaçando seriamente o equilíbrio ecológico do planeta. Por isso, não admira que o Programa da Comunidade Europeia de Política e Acção em m a téria d e Ambiente e Desenvolvimento Sustentável haja consagrado uma perspectiva diferente d e acção, alicerçada em quatro vectores fundamentais: os agentes e as actividades que esgotam os recursos naturais e causam d anos ao ambiente; a garantia d e condições óp timas para o crescimento 39

Cf. António Sachettini, Les bases juridiques de la politique communautaire de I' environnement, in: Ln Communaufé européenne et /'environnemen l, Trnvnux du Colloque de Angers, CEDECE, Paris, 1997. 0 ' Cf. Nigel Haigh, Direito Comunitário do Ambiente, in: Direito doAn 1liiente, Con111nicnções npresentndns no Curso realizndo no !NA, ali. cit., pp. 175 e ss. " Cf. Art0 130" R, § 2 do Tratado da UE.

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e o bem-estar económico e social das ger ações actuais e futuras; a alteração d os padrões comportam ent<tis da sociedade, à luz de um espírito de responsabilid ade partilhada e envolvendo os sectores público e privado; e, a conjugação de uma gmna variada de instrumentos para resolução dos problemas identificados. Esboçou-se o d esenho de uma abordagem inovadora, que interage com as alterações introduzidasemma téria d e tutela ambiental nos finais da década de oiten ta, quando os meios repressivos tradicionais, d e pendor administrativo, passaram a coexistir lado a lado seja com. novos instrumentos, não confrontacionais e de resolução de conflitos, seja com um novo sistema de responsabilidade objectiva·12. Acresce que, na firme convicção de que não só a Comunidade há-de desempenhar u m p apel inigualável neste d omínio, mas também que o escalão decisório comunitário é o mais eficiente para a análise e resposta d os problemas, o Programa seleccionou alguns sectores-alvo, atendendo aos impactos ambientais ac tuais ou po tenciais, bem con1o ao seu pape l crucial no esforço de alcançar um desenvolv im ento sustentável. No sector da indústria, o lem a foi do tipo " tra balhem os em conjunto", com a consciência de que o secto r comporta u m carácter manifestamente ambivalente, visto que, se por um lado contribui de forma significativa para o problema ambiental, por ou tro, h <:í -de ser igualmente pc:1rte integrante d a solução. Desenhou-se, portanto, uma perspectiva que, firmada num dic'dogo aturado e intenso com a i ndústria, convocou a auto-regulação e o respeito d a sustentabilidade do sector face à própria competitividade internacional. No outro sector-ch ave, a energia, cujos progressos em. matéria de resposta endógena aos problemas ambientais coexistem com o aun1ento d iário do leque e gravidade das ques tões ainda por resolver, o d esafio não há-de deixar de implicar ·um esforço de compatibilizélção entre o crescim.ento económico e o fornecimen to eficiente e seguro de en ergia, no quadro d e u m ambiente não poluído. O Programa de Acção mos trou também um cunho inovador no domínio instrumental, reflectindo a consciência de que a alteração das tendências e práticas, bem como o envolvimento d e toda a socied ade na partilha de responsabilidades requerem umi't com binação de meios mais vasta e consequente. Nestes termos, a par das medidas tradicionais de carácter legislativo, previram-se igualmente instrumentos horizontais de apoio, m ecanismos d e suporte financeiro e, em particular, instrumentos baseados no mercado, com o vivo prop ósito de sensibilizar pwduto res e consumidores pa ra a necessidade de um.a utilização responsável d os recursos naturais, bem como d e promoção do equilíbr io ecológico. Na verdade, a componente económica assume uma importância d ecisiva na e laboração e consecução das políticas ambientais, visto os constrangimentos orçam entais exigirem uma utilização hábil dos recursos humanos, financeiros e técnicos de modo garantir a afectação à redução dos riscos mais graves para a ·'2

Cf., Chris tian Mouly, Responsabilité objective ou responsabilité pour fa ute?, Les Pctitcs Afji'cltes, l de Juille t "1992, 1992, n'' 79.

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saúde humana e ê1 estê!bilidade ecológica. Nesta linha, de assinalar que o Tratado de Maastricht p romoveu ainda, de forma inovadora, a criação do Fundo de Coesão, orientado para o financian1ento de projectos n os d omínios do ambiente e das redes transeuropeias de transp ortes na Irlanda, Grécia, Espanha, Portugaln . Entretanto, o Tratado de Amesterdão realizou a consolidação do qu adro jurídico comunitário de protecção do ambiente44 . Assim, ao acrescentar que o desenvolvimento das actividades económicas que a Comunidade tem por missão assegurar há-de ser, além de harmonioso e equilibrado, também duráve!4 5, e dotar os objectivos a prosseguir de uma lógica comum, fez o seu caminho até ao pico, ao acto institucional supremo da União Europeia46• Da maneira mais concreta, os objectivos económicos uniram-se na procura de um nível elevado de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente 17, que se tornou numa das face tas nucleares d a missão comunitária. Nesta perspectiva, a política do ambiente teve mais uma vez um tratam.ento privilegiado48 . De assinalar, por fim, q ue o procedimento deliberativo de cooperação institucional foi substituído pelo procedimento de co-decisão, que virou a regra de deliberação em matéria de ambiente. E para a adopção de medidas sobre estas matérias, à consulta prévia do Comité Económico e Social passou a acrescer a audição do Comité das Regiões, num claro r eforço do papel das Regiões no quadro europeu . No presente, feito este percurso, torna-se curial a conclusão de que a d écada de noventa do século passado ficou marcada à escala comunitária e, bem assim, no plano internêlcional, não só por princípios de desenvolvimento sustentável e p ela integração das preocupações ambientais nas políticas sectoriais, mas também pela mudança de perspectiva, passando o ambiente a ser en carado como um bem escasso e finito, com áreas prioritárias d e intervenção. Alterações visíveis no actual e Sexto Programa de Acção49, que configura a 43 Cf. Art0 130° O do Tratado da Comunidade Europeia, tal como modificado pelo Tratado da UE; Ludwig Kramer, Tendances Actuelles dans ]e Droit Européen d e J'Environnement, in: L'Aclunlité riu Droit de l'E1wimnnement, Bru xelles, Bruylant, 1995, p p . 140 e ss. "''O Tratado de Amesterdão, que modifica o Tratado da UE, os Tratados que instituem as Comunidades Europeias e certos actos conexos, foi assinado a 2 de Outubro e 1997 e aberto à ratificação dos quinze Estados membros. •s A exigência de durabilidade só tinha sido posta em relação com o crescimento pelo tratado gue instituiu a Comunidade Europeia. Por isso, no sentido de "esverdear" mais o Tratado, foi dado um pequeno, mas significativo, passo com a al usão expressa a desenvolvimento sustentável no preâmbulo, um conceito gue já constava do articu lado. Cf., Sebastien Setter, Maastricht, Amsterdam and Nice: the Environmental Lobby and Green ing the Treaties, in: European Environmentnl Review, vol. 5, 2001. • 6 Cf. Patrick Thieffry, Droit Européen de l'Environnement, ob. cit., pp. 15 e ss.; Cláudia Maria Cruz Santos, José Eduardo de Oliveira Figueiredo Dias e Maria Alexandra de Sousa Aragão, lntrorluçno no Direito rio Ambiente, ob. cit., pp. 90 e ss. " Cf. Art0 2" do Tratado que institui a Comunidade Europeia, tal como modificado pelo Tratado de Amesterdão . •, Cf. Caroline London, Droit Communautaire de l'Environnement, Revue Tri111estrielle de Droit Européen, 1997, pp. 630 e ss. ·•9 Cf. Sexto Programa de Acção, JOCE n" L 242, de 10 de Setembro de 2002.

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opção por uma abordagem estratégica centrad a em quatro domínios de primeira grandeza: as alterações clim áticas; a natureza e a biodiversidade; o ambiente e a saúde; e a utilização sustentável dos recu rsos naturais e a gestão dos resíduos.

3. O Ambiente e a Fiscalidade 3.1. Introdução No conju nto, as medidas de carácter ambiental orientam-se no sen tido de prevenir danos, lim itar a agressão do ambien te e, bem assim, recup erar o equilíbrio ecológico. Um contexto em que a política do ambiente procu ra influenciar os comportamentos dos agentes económicos em ordem a promover escolhas sustentáveis, reprimindo, dissuadindo, estimulando ou compensando as formas de ac tuação. Tra ta-se de atitudes qu e, fruto de preferências, cond icionantes ou outros critérios de escolha, são passíveis d e ser moldadas p or via da introdução tanto de mecanismos de persuasão ou consulta, como da manipulação das condições de troca. Nestes termos, o Estado, no que concerne aos instrumentos de tutela ambiental, ora remete para os indivíd uos a tarefa de salvaguarda do equilíbrio ecológico, motivando-os para a adopção voluntária de actuações não lesivas do ambiente50, ora intervém ele mesmo, seja de forma directa, assumindo a gestão do ambiente, seja indirecta, criando normas jurídicas e condicionando a actuação dos agen tes de modo a corrigir a afectação não equitativa dos recursos escassos e o enriquecimento sem. justa causa do parceiro mais forte à custa do mais fraco 51 52

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51

52

Perspectivam-se os instrumentos de suje1çao voluntária, como os acordos ambientais ou os códigos de conduta, que os agentes económicos adoptam, por livre iniciativa, no exercício da sua autonomia privada. Os acordos ambientais entre a administração e a indústria constituem uma forma de incentivar a indústria a assumir, voluntariamente, as suas responsabilidades na protecção ambiental e a envolver-se de forma activa nessa tarefa desde a fase inicial da construção de políticas neste domínio, apresentando propostas e desenhando estratégias assentes em um consenso, conseguindo-se, deste modo, reduzir a burocracia e aumentar a flexibilidade na selecção dos meios de actuação. Neste sentido, Cláudia Alexandra Dias Soares, O Imposto Ecológico Contributo pam o Estudo dos Instrumentos Económicos de Defesa do Ambiente, ob. cit., pp. 120 e ss., em especial, nota de rodapé n° 430. Cf., Alexandra Sousa Aragão, O Princípio do Poluidor Pagador. Pedra Angular da Política Comunitária do Ambiente, Studia Jurídica, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, pp. 41-42. Sobre os ins trumentos de política ambiental, cf., OCDE, Politique de l'Environnemenl, Co111111ellt Appliquer les lnstrumellfs Éco11omiques, Paris, 1991 .

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3.2. Os Instrumentos de Protecção d o Ambiente ao Dispor d o Estado 3.2.1. Introdução Entre as grandes categorias de instrumentos de prevenção e tratamento do problema ambiental à disposição do Estado inscreve-se uma larga e diversificada panóplia de meios53 : meios directos de conformação de comportamentos5·1 meios de direcção de comportamentos através do planeamento55; e meios indirectos de conformação de comportamentos56. Enquanto que nas duas primeiras categorias sobressaem instrumentos mobilizados ao direito administrativo, segmento em que se localizam, no rigor da análise, os meios de protecção ambiental, do último grupo ressaltam, nomeadamente, os subsídios e as subvenções57, da área do direito financeiro, 53

Cf., Luís Ortega Alvarez (dir.), Lecciones de Derecho dei Media A111biente, Valladolid, Lex Nova, 2002, pp.

121 e ss.; Fernando dos Reis Condesso, Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2001, pp. 532 e ss. s• Como refere José Casalta Nabais, Por 1.1111 Estado Fiscal Suportável. Estudos de Direito Fiscal, ob. ci/:., p. 334, os meios directos de conformação de comportamentos, situados na área do direito administrativo, configuram, fundamentalmente, quer actos de controlo ou fiscalização preventiva por parte das autoridades públicas, traduzidos em autorizações, licenças e algumas concessões, quer declarações da presença e afirmação de um interesse público a desencadear a aplicação de um regime jurídico específico. 55 Têm aqui lugar os meios de ordenamento do território que, sem terem como objectivo predominante ordenar estritamente a urbe, visam sobretudo o ordenamento na totalidade das suas valências, atendendo às respectivas implicações para o equilíbrio ambiental. Sobre os planos de ordenamento do teritório, Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, ob. cit., pp. 178 e ss., como formas de actuação da Administração que, em vez de um processo de decisão baseado no esquema "se/ então", ou esquema" previsão/consequência", obedecem antes ao esquema "fim/meio", constituindo actuações finalísticas, que permitem à Administração uma ampla liberdade de escolha dos meios necessários para alcançar esses fins. Trata-se de instrumentos de desenvolvimento regional, de natureza estratégica, que contêm grandes opções com relevância para a organizaçiío do território. 56 Cf., Luís Ortega Alvarez (dir.), Lecciones de Derecho dei Media Ambiente, ibidem. 57 Perspectiva-se um instrumento usado na prossecução da política ambiental em vários países da OCDE, OECD, Taxation and the Environment. Complementary Policies, 1993, ainda que de uma forma mitigada . As modalidades mais frequentes consistem na atribuiçiío de verbas a fundo perdido, no estabelecimento de condições de empréstimo mais favoráveis do que as gerais para o financiamento de projectos ambientalmente desejáveis e, bem assim, na fixação de taxas menos elevadas para a amortização deste tipo de investimento. Trata-se de auxílios que, segundo Cláudia Alexa ndra Dias Soares, O I111posto Ecológico - Contributo pnm o Estudo dos Instrume11tos Económicos de Defesa do Ambiente, ob. cit., pp. 191 e ss., podem ser utilizados para fornecer um estímulo à alteração de comportamentos de carácter mais sustentável ou com o propósito de reduzir o impacto económico negativo provocado pela introdução de medidas de protecção do equilíbrio ecológico. Os primeiros podem ter como objectivo fornecer um estímulo aos sujeitos económ icos para que desempenham um papel activo na conservação do equilíbrio ecológico, o u às empresas para que contribuam para a eliminação da poluição, quer mediante a redução das emissões poluentes, quer através da investigação e o desenvolvimento de tecnologias "limpas". Os segundos, com o p ropósito de incentivar os agentes económicos a reduzir as emissões, são concedidos por cada unidade de emissões que seja abatida. Trata-se de um mecanismo que apresenta vários riscos, de que assinalaremos o proteccionismo encapotad o que assim pode ser concedido a alguns agen tes económicos. Um perigo que levou a OCDE, Taxntion anel the Environment.. Co111plementary Policies,

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bem como os impostos e os ben efícios fiscais ambientais, d o camp o d o direito tribu tário . 3.2.2. O Direito Fiscal e a Tutela do Ambiente Focalizando a aten ção n o direito fiscal d o ambiente, hoje cons tata-se que a utilização d os tributos na p reservação ecológica tem um carácter realm en te universal e irreversível, sendo um lu gar comum falar d o apelo ao emprego deste tipo de meios ql 1e, ao revelarem -se d e especial interesse p ara o aumento da eficácia da política d o ambiente, justificam que componham o seu acervo de instrumentos58 . O aproveitamento do s istema fiscal p ara a tu tela do ambiente é susceptível d e assumir m ú ltiplas formas, que podem agrupar-se, no essenciaL em qu a tro vias: a ad op ção de tribu tos am bientais59; a in trod ução de elementos ecológicos na es trutura d os tribu tos exis tentes60; a criação d e benefícios fiscais d estinados à prom oção d o desenvolvimento sustentável61 ; e, no limite, a reestruturação de tod o o sistema fiscal orienta d a p or uma m issão ecológica 62 . Impor ta ain da su blinh ar, em ter m os introdutórios, que a fiscalidad e ambiental projecta-se, d e plen o, n o d om ínio extra-financeiro e que, p ela ma nipulação d os instru mentos tributários, afas ta-se d o objectivo trad icional d e l993, p. 25, a introd uzir a regra da "subsidiação zero" . Sobre a utilização de incentivos e a sua p rojecção sobre o desen volvimento tecnológico (eficiência dinâmica), eficiência na administração e implementação, e eficácia ambien tal, Rui Ferreira dos Santos e Pau la Antunes, Os Instrumentos Econó micos da Política do Ambiente, in: Colóquio "Ambiente, Economia e Sociedade", Conselho Económico e Social, Lisboa, Série "Estudos e Documentos", 1999, pp. 155 e ss. ;:; Como ensina Eduardo Paz Ferreira, Ensinar Finanças Públicas Jl ll lltn Faculdade de Direito, ob. cit., p . 268, com a tributação ecológica pre tende-se penalizar os agen tes q ue, no exercício da sua actividade e p or causa dela, provocam um desgaste especial ou danos am bientais e/ou imped i-los de con tinuar com essa acção, valorada socialmente de forma negativa. 9 ' Cabem aq ui q uer os impostos, q uer as ta xas, apresenta ndo-se estas mais propícias à interna lização dos custos externos, como prescreve, nomeadamente, o pri ncípio do poluido r-pagador, do q ue os tributos unilaterais, cf., Ma ria Alexa nd ra Sousa Ara güo, O Princípio do Poluidor--Pagador. Pedra Angular da Polítim Coliutnitriria do A111biente, ob. cit., uma vez que à interna lização é inerente um a ideia de causa que apenas a fi gura das taxas está em condições de exprimir mediante a aptidão para imputar, de forma directa e rigorosa, um gravame à responsabilidade pela produção de custos externos susceptíveis d e individualização. Neste sentido, ainda, a título ilustrativo, a taxa de renovação das infra-estru turas urbanísticas, Aníbal Almeida, Sobre a na tureza jurídica das Taxas pela Rea lização de Infra-estruturas Urba nís ticas, in: Estudos de Direito Tributário, Coim bra, A lmedina, 1996, pp. 37 e ss. Po r ig ual, .M arta Rebelo, As taxas Orien tadoras de Com portamentos: a Amp liação do Art'' 19" da Lei das Fina nças Locais e o Caso do "Cen tral London Congestion Charging Scheme", Revis ta Juríd ica do Urbanismo e do Ambiente, n°s 21/22, Jun. /Dez. 2004, pp. "143 e ss, c a adstrição de finalidades extra-financeiras às taxas e a (re)config uração do princípio da equivalência. "" Os agrava me ntos ecológicos de impostos de qu e fala Casal ta Nabais, O Dever Fnndamental de Pagar I111postos, Coimbra, Almedina, 1998, p. 652. "' Cf., José Casal ta Nabais, Por 1.1111 Estado Suportável. Estudos de Direito Fiscal, ob. cit., pp. 338 e ss. 62 É a Reforma Fisca l Verde, q ue tem merecido um claro acolhimento mundia l desde que os Estados Unidos e o Heino Unido puseram em prá tica processos reformistas com um importante tónus ambiental. Cf., A. Gago, Las reformas fiscales dei s iglo XXI, Cuadcmos de Econo111ia, n" 135, pp. 39 e ss.

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recolha de receitas63, configurando até uma das manifestações mais impressivas d a evolução experimentada pelos tributos na passagem de simples meio d e obtenção de receitas públicas para uma forma d e realizar a redistribuição d e riqueza64 • No que concerne ao imposto ecológico65, figura passível de várias acepções, mas em relação à qual não existe uma definição unanimem ente sufragad a 66, pode dizer-se que, como instrumento de política ambiental, correspond e a todo o gravame aplicado quer a bens que provocam poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados, quer a actividades que geram um impacto ambiental negativo, com o propósito de modificar o preço relativo dos primeiros ou os custos associados às segundas, obtendo receita para financiar programas de protecção ou a recuperação do equilíbrio ecológico. Deste modo, torna-se evidente que é a finalidad e presente na sua criação que justifica a qualificação de ambiental, não o facto gerador67 68 . Daí que se mostre viável atribuir a classificação de tributo ecológico ao imposto cujo fa cto gerador não expressa de forma directa um acto de degradação ambiental, da m esma forma que pode negar-se tal d esignação ao imposto que, malgrado a incidência sobre realidades geradoras de d ano ecológico, tem em vista objectivos a-ambientais69 . Neste quadro, é pertinente a identificação d e duas modalidades d e impostos ambientais: os impostos ambientais" em sentido próprio" e os impostos ambientais "em sentido impróprio" . Cf., Eduardo Paz Ferreira, Ensinar Finanças Públicas nw1w Faculdade de Direito, ob. cit., p. 269; José Casa lta Nabais, Por um Estado Fiscal Suportável. Estudos de Direito Fiscal, ob. cit., pp. 335-336. 64 Cf., Charles Bricman, La Fiscalité de l'Environement, Ceci n' est pas w1lmpôt, in: L'Actualité du Droit de l'Enuironnement, Actes du Colloque des 17 et 18 Nouembre 1994, Bruxelles, Bruylant, 1995, pp. 399 e ss. 65 Foi Pigou, The Eco11omic ofWelfare, Lond on, Macmillan & Co., 1929, pp. 194 e ss, quem sugeriu, pela primeira vez, a criação de um imposto por unidade medida de po luição, a fim d e corrigir externalidades. Deste modo é na construção d este Autor que reside o embrião da figura d os gravames ecológicos em sentido próprio, entendidos como tributos que o legislador convoca d e forma directa para a promoção da mudança comportamental, recorrendo a estímulos financeiros negativos que levam os agentes a abandonarem modelos de comportamento insustentáveis d o ponto d e vista ambiental. 66 Cf., OECD, Enuironmental Taxes and Green Tax Rejon11, Paris, 1997, p. 29. 67 Cf., Carbajo Vasco, Ins trumentos Económicos para la Proteccion d ei Media Ambien te: Tipologia, Fiscalidad y Parafisca lidad, Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pública, vol. 45, n° 238, 1995, pp. 963 e ss. 68 A definição utilizada pela EUROSTAT, A TW-Research, v o!. 2, Luxem bourg, 1996, pp. 5-6, é fundada na base d e tributação, não na finalidade do gra va me. Assim, entende-se por eco-imposto aquele cuja "base tributável é uma unidade física de um determinado elemen to que se provou ser especialmente d anoso para o ambiente quando usado ou libertado". Idêntica a d efinição utilizada pela Comissão Eu ropeia, COM. (97) 9 fina l, d e 26 de Março, p. 4. A este p ropósito, como ad verte Cláudia Dias Soares, A Inevita bilidade da Tributação Ambiental in: Estudos de Direito do Ambiente, Actas, Porto Publicações Universidade Católica, 2003, p. 31, está-se a comprometer a classificação da figura como instrumento d e d efesa do am bien te, d evido à semente de potencial ineficácia que wna definição fundada em tal critério deposita no seu seio, por ser perturbad a a id eia de prevenção que há-de presidir à abordagem ambien tal. 69 Cf., Cláudia Dias Soares, A Inevitabilidad e da Tributação Ambiental in: Estudos de Direito do Ambiente, ob. cit., p. 28. 63

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Os primeiros, qu e visam promover directamente uma alteração d e comportamentos 70, mediante a capacidade de emprestarem u m incentivo à mudança de atitude num sentido ambientalmente desejável, sem paralisar o avanço tecnológico, nem suprimir um certo grau de liberdade individual, prosseguem, por conseguinte, uma finalidad e a todos os títulos extra-fiscal. Por sua vez, os segundos, que apresentam como objectivo primário a captação d e meios para a cobertu ra de certos custos específicos da política d o ambiente ou, mais recentemente, para a prossecução d e objectivos dessa mesma política ou, até, para a criação de uma alternativa global ao mod elo tradicional de tributação 71 72, são afinal tão "ambientais" como qualquer outro tributo que desempenhe a função tradicional de obtenção d e receitas. No final, os impostos ambientais "em sentido próprio", que têm como elemento individualizador o es tímulo para a ad opção d e condutas mais sustentáveis, com o propósito de "motivar o poluidor a tomar, por si próprio e ao menor cu sto, as medidas necessárias para reduzir a poluição" 73, posicionam-se na linha da prevenção do dano ambiental. Por seu turno, os impostos ambientais "em sentido impróprio" não deixam de partilhar com a generalidade dos impostos a finalidade recaudatória, pelo que, ao terem por objecto situações ou a ctividad es suscep tíveis d e causar d ano ao ambiente, relegam p ara segundo plano a prevenção, enquanto principal via de tratamento da questão ambiental, em detrimen to da recuperação do equilíbrio ecológico. Ambas as espécies configuram instrumentos fundamentais da política ambiental que, se por um lado carece de medidas para agir sobre os comportamentos e assim prevenir danos futuros, por outro, não há-de poder prescindir do uso de gravam.es que lhe possibilitem financiar-se de um m odo menos distorçor para a economia do que através dos mecanismos tradicionais. No panorama dos instrumentos fiscais com finalidade ambiental, além dos impostos, importa igualmente a tender às taxas, cuja necessidade e legitimida de de cobrança pela prestação de serviços ambientais ou pela provisão de bens ecológicos é aceite de forma praticamente unânime pela Doutrina 74 75 . A sua 70

Cf. Comissão Europeia, Ln fiscalité dnns /'Union Européenne. Rapport sur I'Évolution des Systemes

Fiscnux présenté par ln Commissio11, COM(96) final. Cf. C lá udia Dias Soares, O Imposto A mbiental. Direito Fiscal do Ambiente, Coimbra, Almedina, Cadernos CEDOUA, 2002, pp. 12 e ss., para quem "o sentido impróprio" advém do facto de serem "tão a mbientais" como qualquer outro tributo que to rne possível recolher meios para a prossecução do fim em causa . Eduardo Paz Ferreira, Ensinar Finanças Públicas 1111111n Faculdade de Direito, ob. cit., p. 270. 72 Cf. Fica assim reflectida a dupla natureza que está implícita no d ireito d o ambiente enquanto direito social, Gomes Cano tilho e Vital Moreira, Constituição dn República Portuguesa A notada, 1993, p. 348. 73 Cf. Recomendação n° 757436 (EU RA TOM/CECA/CEE), JOCE n° L 194, de 25 de Julho. 74 Por todos, José Casal ta N abais, Por 1.1111 Estado Fiscal Suportável. Estudos de Direito Fiscal, ob. cit., p. 346. 75 Posição contrá ria, Tulio Rosembuj, E/ Tributo A111bientnl, Barcelona, 1964, pp. 22 e ss., para quem a utilização da taxa não corresponde a um instrun<ento adequado à defesa do ambiente, uma vez que o Estado não é proprietário, antes simples gestor, do bem ambiente. 71

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utilização, que corresponde á solução por excelência para o problema das externalidades76, reveste uma atractividade especial pela forma imediata e fácil como torna possível abordar a matéria da protecção do ambiente. De facto, trata-se de um instrum.ento utilizado, por norma, a nível local, associado a sistemas de serviço público, com o propósito de angariação d e receitas, não sendo o seu cálculo, portanto, estritamente relacionado com o dano ambiental. Na verdade, as taxas são perspectivadas, em largas medida, como uma fonte de financiamento de projectos aptos a promoverem a sustentabilidade ambiental, circunstância que legitima o reconhecimento da prioridade histórica deste instrumento financeiro, entre os vários usados no domínio do ambiente. Neste campo, convém relevar a inda as precauções a tomar quando as taxas são entendidas como um preço por poluü·77, envolvendo uma espécie de compensação do público pela compressão imposta ao uso comum do ambiente, consideradas as consequências porventura emergentes em termos de justiça ambientaF8 Porém, este não se afigura un1 argumento consistente, visto as taxas exprimirem de forma correcta o custo que almejam cobrir, levando o poluidor a pagar uma contrapartida justa pelo comportamento, ou serem calculadas de forma incorrecta, havendo, então, que proceder ao seu ajustamento. No entanto, é pertinente questionar se o objectivo das ta xas, enquanto instrumento ao serviço da tutela do ambiente, está circunscrito à cobertura de custos ou permite igualmente a promoção de alterações comportamentais, assumindo por conseguinte uma vocação extra-reditícia. Perante esta questão, impõe-se reconhecer que a intervenção do Estado pode ser exercida não só através de impostos, mas também de taxas e, por outro lugar, que estas admitem a diferenciação consoante a capacidade contributiva dos sujeitos. Mas, aceitando que o Estado pode servir-se deste instrumento para prosseguir finalidades extra-rediticias, então estar-se-á inevitavelmente perante um imposto caso a receita cobrada não tenha qualquer correlação com o custo ou o valor do serviço. Deste modo, no cálculo das ta xas pode-se ir além dos custos produzidos pela prestação pública que lhes dá origem, atribuindo-lhes uma função intervencionista (ordenadora ou orientadoraf9 . Mas, no final, impostos e taxas configuram instrumentos para atingir os objectiv os de uma política fiscal ambiental: contribuir para o financiamento da política ambiental; fazer o p oluidor-pagador suportar uma parcela das despesas 76

Neste sentido, Pigou, The Economics of VVe!fnre, ob. cit., p. 194; William Baumol e Wallace E. Oates, Economics, Environmental Policy and lhe Qunlity of Life, New Jersey, Prentice-Hall, 1979, pp. 145 e ss. 77 Trata-se de uma preocupação aventada n o terceiro Progra ma Comunitário d e Acção para o Ambiente. 78 Como d estaca Cláudia Alexandra Dias Soares, O Imposto Ecológico - Contributo pam o Estudo dos Instrumentos Económicos do Ambiente, ob. cit., pp. 162 e ss., tra ta-se de um perigo que se verifica com maior intensidade mais no caso da taxa do que do imposto, em resultado do nexo sinalagmático que caracte ri za aquele tributo. 79 Cf., José Casal ta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, ob. cit., pp. 267 e ss.

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dessa p olítica; e incitar a comportamentos considerados mais favoráveis ao ambiente ou à renúncia a actividades nocivas80 . Por outro lado, no âmbito da profunda evolução que a matéria da fiscalidade ambiental tem experimentado, nos últimos tempos desenhou-se com particular nitidez a ideia da existência de um du plo d ividendo associado aos tributos ecológicos81 . Trata-se de uma posição a que subjaz a crença de que, além de gerad ores de benefícios ambientais (dividendo ambien tal), estes tributos são capazes de remover igualmente outras ineficiências introduzidas na economia pelo sistema fiscal, tornando possível o financiamento público a um custo menor. Daí que se procure acentuar a possibilidades de serem prosseguidos outros objectivos, como a reduçào da carga fiscal em outras áreas, tirando vantagens das receitas de origem ecológica82• No fundo, com a expressão du plo dividendo pretende-se consagrar a possibilidade dos tributos ecológicos serem geradores de um benefício para a economia mediante a aplicação das receitas obtidas com a respectiva cobrança, na perspectiva da devolução dessa receita à economia ser susceptível de introduzir melhorias na distribuição dos recursos (dividendo distribucional), reduzir o desemprego in voluntário (dividendo de emprego), ou aumentar a eficiência económica (dividendo de eficiênci.a)83. Todavia, carece ainda de evidência que os impostos ambientais encerram a capacidade de gerar ganhos de eficiência, simultaneamente, nos domínios ambiental e económico84, operando a promoção do equilíbrio ecológico mediante o funcionamento do imposto e a redução d as distorções provocadas pelo sistema fiscal na economia, mediante a compensação da receita dos eco-tributos na diminuição dos imp ostos que configurem uma situação de um "excess burden" 85. Por isso, a invocação do duplo dividendo, inerente ao uso de gravames de carácter ecológico, conquanto susceptível de facilitar a sua aceitação pública, não háde servir nem para justificar a sua adopção, nem para orientar a sua configuração. $o Neste sentido, Eduardo Paz Ferreira, Ensinar Finanças Ptíblicas IWIIW Faculdade de Direito, ob. cit., p. 270. 81 A expressão foi usada pela primeira vez por O. Pearce, The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warning, Tlie Econo111ic Joumal, n" 101, July, 1991, pp. 938 e ss. 82 Cf., Goulder, Environment Taxation and the Double Dividend. A Reader' s Cuide, 50';, Congresso( lhe lnternationnl Tax and Public Finance, n° 2, Harvard University, 1995, pp. 157-184; C. J. Heady et Altri, Study on lhe Relationship belwee11 Environl/leulai/Energy Taxntion nnd Employlllenl Creation, University of Bath, UK, HTPP:I IEuropa.eu.intl comm.l environmentl envecol taxationl entaxemp, 2000. "' Cf., P. Bohm, Environmenta/ Taxation and lhe Double Divideild: Factor Fallacy?, London, Thimothy O'Riordan, Ecotaxation, 1997, pp . 110 e ss.; OECD, Environmentally Relaled Taxes in OECD Counlries. lssues nnd Slrategies, 2001, p. 39. &I A teoria económica não é ainda capaz de fornecer uma resposta conclusiva. A aná lise realizada indica um certo potencial do duplo div idendo; porém, os seus efeitos são ainda modestos como comprova a Norwegian Green Tax Commission, Policies for Better Environment anel High Employment, Oslo, htpp:l wwwl.odin.dep.nol odinarkiv I norskl depI fin/l999I engl006oo5-992086l index-dokOOO-bn-a.html, 1996. s; Cf. P. Bolun, Env iroumenlal Taxation and lhe Douhle Diuidend: Fncl ar Fnllacy?, London, Thimothy O'Riordan, Ecotaxation, 1997, pp. 110 e ss.

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É que, no caso d e não se atingir o volume de receita necessano para a verificação do duplo dividendo, facto plausível com os impostos ambientais "em sentido próprio", a sua justificação carece de sentido. E, por sua vez, a preocupação da busca de um duplo dividendo é susceptível de criar perturbações no d esenho do tributo, no que resp eita, designadamente, à fixação da taxa, tornando impeditiva a determinação de rúveis aptos a gerarem alterações comportam entais considerad o o firme propósito de manter wn fluxo d e receitas que viabilize a substituição do uso de gravames mais distorçores no financiamento do Estado86 . Por fim, concluiremos esta breve reflexão sobre os instrumentos tributários com vocação ambiental, sublinhando que são d estituídos de carácter sancionatório. Aliás, a verificar-se na prática, este elemento não iria deixar de d esfigurar a própria natureza das figuras87 . Com efeito, a ratio dos tributos ambientais não se compagina com a fundamentação subjacente às medidas d e carácter sancionatório. Embora lhes caiba captar receitas emergentes de comportamen tos que consubstanciam actos ilícitos, bem como restringir actividades causadoras de d egrad ação ambiental, não lhes compete promover a sua eliminação. A própria linha inflexível das san ções chocaria com o intuito estimulador da opção por vias alternativas de comportamento, que é timbre dos impostos ecológicos. Por isso, apesar de em algtms casos puderem redundar na eliminação de actividades nocivas, o seu objectivo não é punitivo, antes d e estimulo aos agentes para que desenvolvam soluções que permitam ora a redução d a danosidade, ora a sua substituição por respostas mais ad equadas. Daí que se torne imperativo distinguir entre a fw1ção do Direito como factor de protecção, incumbência do direito penal, e enquanto factor de promoção, representada pelo direito financeiro88 .

4. A "Reforma Fiscal Verde": Um Novo Instrumento? No presente, a utilização do sistema fiscal ao serviço da tutela do ambiente conhece grandes d esafios. Na verdade, d epois dos impostos ambientais "em sentido impróprio", ou d e primeira geração, nos anos sessenta e setenta, e dos impostos ambientais "em sentido próprio", ou de segunda geração, nas d écad as d e oitenta e noventa, na passagem do século o palco tem pertencido à "Reforma 86

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Cf., A.L. Bovenberg e R.H.Mooij, Environmental Levies and Distortionary Taxation, American Economic Review, n° 70, pp. 1037 e ss. Na realidade, é insusceptível de classificação como imposto um instrumen to com fins predominantemente sancionatórios, ainda que seja propício à obtenção de receitas. Neste sentido, José Casal ta Na bais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, ob. cit., p . 246. Cf., Nuno Sá Gomes, Notas sobre o Problema da Legitimidade e Natureza da Tributação das Actividades e dos Impostos Proibitivas, Sancionatórios e Conftscatórios, Separata de Estudos - Comemorações do XX Aniversário do Centro de Estudos Fiscais, vol. II, Lisboa, 1983, pp. 5 e ss.; Maria Teresa Soler Roch, La Tributación de las Actividades Ilícitas, Revista Espaiiola de Derecho Fina11ciero, n° 85, 1995, pp. 9 e ss.

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Fiscal Verde" (RFV), que passa assin< a estar no epicentro da questão ambiental. Trata-se de uma via que, acarinhada pela UE89 e OCDE90, e concretizada por alguns países, sobretudo, do Norte da Europa, representa um tópico de reflexão sobre a "Reforma Fiscal do século XXI" 91 . Nesta senda, configura-se uma das mais importantes linhas evolutivas da tribu tação ambiental que, firmada fortemente em impostos ecológicos capazes de criarem receitas significativas, é passível de co1úerir aos Governos a possibilidade de, em contrapartida, reduzirem outras figu ras tributárias e a própria carga fiscal92 . De facto, a RFV, animada pelo objectivo de criar um sistema fiscal que fortaleça e maximize os incentivos à distribuição de riqueza, protecção do ambien te e ofe rta adequada de serviços públicos de qualidade, traduz-se na s ubstituição dos tributos exis tentes por impostos ambientais. Uma alternativa marcada, porém, pela ameaça de regressividade93, visto os tributos ecológicos revestirem de form a predom.inante a natureza de impostos indirectos. Todavia, reconhece-se que a mudança, em lugar de ditada, de forma predominante e decisiva, por um conjunto de preocupações genuínas de índole ambiental, tem sido influenciada de sobremaneira pela situação do d esemprego e pela crise do Welfare State94 , argumentos que acabam por revelar-se cruciais, "empurrando" as econ omias para acolher es ta solução. No entanto, torna-se claro q ue semelhante opção, como questão a ponderar em futuras refonnas fiscais 95, não deve deixar de acompanhar o espírito de um processo verdadeiramente reformador, em que ao longo do tempo se hão-de introdu zir aperfeiçoamentos e adequ ações no esquema dos impostos, reflectindo um "esforço consciente no sentido de promover uma remodelação global do sistema concebido como um todo dotado de coerência e ajustado a certos critérios orientadores" 96 .

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Cf. Agência Europeia do Ambiente, Relatório, Copenhaga, 1996, p. 6. As instituições europeias têm

sido d as principais defensoras da reestru turação do sistema fiscal no sentido do deslocamento da tributação das actividades criado ras de valor (value added activities) paras as actividades destruido ras de valor (va lue depieting activities), como decorre, entre o utros, do Programa da Comissão Europeia de Política e Acção em ma téria de Ambiente e Desenvolvimento Sus tentável (JOCE n° C 138, de 17 de Ma io de 1993; Comissão Europeia, Crescimento Económico e Meio Ambiente, Outubro de 1994. ''' Cf. ODDE, E11viromnenta/1iD:es Rejon11 and Grecn Tax Reform, 1997, p. 15. 91 Cf. Alberto Cago Rodriguez e Xavier Labandeira Villot, La Reforma Fiscal Verde, Madrid/ Barce lona/ México, Ediciones Mundi-Prensa, 1999, pp. 73 e ss. 92 Cf., Eduardo Paz Ferreira, Ensi11ar Fi11anças Públicas IWIIW Faculdade de Direito, ob. cit., p. 272. 93 Cf. Como assina la David Cee, Economic Tax Reform i11 Europe: Opportunities a11d Obslacles, p. 83, seg undo o Euro-barómetro, sondagens realizadas em J 995, evidenciara m q ue cerca de 73% dos cidadãos e uro peus entrevis tados mostraram-se favoníveis à substituição dos impos tos sobre o rendimento e a poupança por tributos ecológicos. 91 · Cf. j . Garcia, J. M. La beaga e A. Ló pez, A111ílisis Microcconómico de los E(eclos de Câmbios en e/ Sistema l111positivo y de Prestaciones Sociales, Moneda y Crédito, n" 204, J997, pp. 67 e ss. 95 Cf. Cláudia Dias Soares, A i11evitabilidade da Tribulação 1\nibienta/, ob. cit., p. 32. % Cf. Paulo de Pitta e Cunha, A n ejor111a Fiscal, Lisboa, Publicações Dom Qui xote, 1989, pp. 43 e ss.

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Lus íad a. Política Internacio n a l e Seg ura nça, n. 0 4 (2010)


O PRESIDENTE OBAMA E AS NOVAS PRIORIDADES DE SEGURANÇA NACIONAL Sandra Almendra Doutoranda em. Relações In ternacionais na Universidad e Lusíada de Lisboa sahnendra@hotmail.com

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O Presidente Obama e as novas prioridades de Segu rança Nacional, p<íg. 129-139

Resumo: A Estratégia de Segurança Nacional do Presidente norte-am ericano Barack Obama, apresentada em Maio de 2010, segue a postura conciliadora desta Administração e procura associar as preocupações internas dos Estados Unidos da América com as preocupações e responsabilidades internacionais. Depois d e uma década m arcada pelas intervenções mil itares no Afeganistão e no Iraque, este docurnento traduz a vontad e de liderança mas parti lhando as responsa bilidades. A sua inovação consiste na introdução d e novas prioridades de segurança nacional como as alterações climáticas, o ambiente, a energia e a saúde. O objectivo deste artigo é conhecer melhor as linhas condutoras d esta Estratégia. Palavras-chave: Segurança; Estratégia; Estados Unidos da Améri ca; Barack Obama. Abstract: The National Security Strategy of the American President Barack Obama, presented in May 2010, follm·v s the conciliatory attitude of this administration, linking domes tic concerns of the United States of America anel its interna tional responsibilities and concerns. After a decade marked by the military interventions in Afghanistan anel Iraq, this document refl ects the intention of leadership but sharing responsibilities. Their innovation relies in introducing nev,, national security priorities as climate ch anges, environment, energy and health. The aim of this paper is to better understand the guidelines of this strategy. Key-words: Security; Strategy; Un ited States; Barack Obama.

1. Introdução A National Security Strategy (NSS) d e 2010 está dividida em quatro partes, as quais visam esclarecer a estratégia norte-americana. Em prilneiro lu gar, é feita uma análise gen érica e introdutória d a estratégia de segurança nacional, no Resumo dos interesses nacionais norte-americanos. São apresenta das as vertentes d a estratégia norte-americana para o século XXI e quais os desafios que enfrenta.

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Em segundo lugar, a Aproximação Estratégica, na qual se descreve o mundo em que vivemos e onde são traçadas as linhas condutoras para atingir o mundo que se pretende, através da edificação de valores, na perseguição de um compromisso global, da promoção de uma ordem internacional justa e su stentável e, por último, reforçand o a capacidade nacional. A terceira parte, Avançando os nossos interesses, onde são tratados m ais detalhadamente os temas d a Segurança, com o o reforço da segurança interna, a luta contra o grupo terrorista a al-Qaeda, o uso da força, a diminuição dos arsenais nucleares, a paz no Médio Oriente e a segurança do ciberespaço; a Prosperidade, a qual será atingida através da educação, da inovação cientifica e tecnológica, do crescimento e do d esenvolvimento sustentável e de uma gestão sábia do erário público; os Valores norte-americanos d e promoção da Democracia e dos direitos humanos, dignidade e necessidades básicas; e a Ordem Internacional, a través do reforço de alianças e d a cooperação com os novos centros de influência. A quarta e última parte constitui a conclusão do documento e da estratégia d e segurança nacional da Administração Obama.

2. Resumo dos interesses nacionais norte-americanos Através d este documento, a Administração Obama procura fazer um corte com as estra tégias predecessoras da Administração Bush, não só definindo o concei to de Segurança Nacional como alargando os temas que a compõem, incluindo na agenda de política externa princípios e preocupações considerados até aqui como fazendo parte das agendas de política interna. Neste documento procura-se abranger temas d e carácter mais social e humanitário, assim como são também incluídos temas d e carácter ambiental, preocupações com os direitos humanos e com o bem-estar das populações. A par d e todos estes temas continu a a existir uma preocupação com a supremacia nülitar. Por oposição à NSS 2002, a qual visava claramente o unilateralismo e a guerra preemptiva, não existindo qualquer dúvida p or p arte dos governantes norte-americanos quanto à necessidade d e "não hesitar em actuar sozinhos, se necessário, para exercer o nosso direito de auto-defesa actuando preemptivamente contra tais terroris tas, para prevenir que façam mal contra o nosso povo e contra o nosso país" 1, a NSS 2010 procura harmonizar e enquadrar os Estados Unidos da América (EUA) num sistem a internacional de ca rácter mais multipolar, multilateral e de cooperação. No que diz respeito ao multilateralismo ele está patente na convicção de que todas as "nações têm certos direitos e resp onsabilidad es" 2 e a ordem internacional 1 The Nacional Sewrity Strntegy, 2002, p. 6. ' The National Sew rity Strntegy, 2010, p. 1.

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deve ter como alicerces estas duas componentes, assim como "as instituições internacionais devem representar mais eficazmente o 1nundo do século XXl, com. uma voz abrangente - e maior responsabilidade - para poderes emergentes, e têm de ser modernizadas para mais eficazmente gerarem resultados em assuntos de carácter global" .3 A cooperação internacional deve ser procurada através do" ... fortalecimento das instituições internacionais galvanizando a acção colectiva que pode servir interesses comuns( ... ) e forjar soluções cooperantes"! As prioridades de Segurança Nacional são definidas e apresentadas por ordem de importância. Logo em primeiro lugar, surgem as Armas de Destruição Maciça (ADM). O objectivo desta administração é procurar uma "agenda de não-proliferação e segurança nuclear, assente nos direitos e responsabilidades das nações" .5 Existe um compromisso por parte desta Administração em reduzir o arsenal nuclear, não só o norte-americano como o das outras potências nucleares, através do forta lecimento do Tratado de Não Proliferação Nuclear e no diálogo com outras nações nucleares com comportamentos de risco como o Irão e a Coreia do Norte. Seguidamente, é referida a preocupação e a in1portância da luta contra o terrorismo à escala global e o grupo terrorista al-Qaeda. A NSS 2010 tem escrito logo na primeira página que "os americanos têm-se erguido para atender e dar forma a m.omentos de transição" .6 A globalização permitiu o desenvolvimento dos países de forma livre, acelerou o progresso e melhorou as condições sociais por todo o mundo mas aumentou também o risco do" ... terrorismo internacional e a propagação de tecnologias mortíferas, p erturbações económicas e alterações climáticas" .7 Durante a última década a missão americana fo i combater e tentar desmantelar o grupo terrorista da al-Qaeda, mas este não é o único inimigo, existem também os actores não-estatais e os Estados falhados. O esforço de combater estes inimigos da paz e segurança internacionais deve ser feito numa base multilateral e" mantendo a superioridade m ilitar" .8 Esta luta, contra grupos terroristas, é executada através: " ... de uma estratégia compreensiva que lhe nega

santuários, fortalece parceiros da linha da frente, assegura a nossa pátria, persegue a justiça através de abordagens legais duradouras, e contadores de uma agenda falida do extremismo e assassínio com uma agenda de esperança e oportunidade" 9 A luta contra o terrorismo continua, desta forma, a ser um dos pontos mais importantes da estratégia de segurança norte-americana, a qual deve ser intensificada no Afeganistão e no Paquitão, onde os EUA estão a" aplicar pressão implacável na al-Qaeda, quebrar o impulso Talibã, e forta lecendo a segurança 3 Idem, p. 3. ·• Idem, Jbid. 5 Idem, Jbid. " Idem, Introdução. ' Idem, Jbid.

8 Jde111, 9

lbid.

Idem, p. 4.

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e a capacidade dos nossos parceiros". 10 Na NSS de 2002, aparece como uma prioridade para " ... desmantelar e destruir organizações terroristas de alcance global e atacar as suas lideranças" .11 Em terceiro lugar, é dada prioridade à re tirada das tropas norte-americanas do Iraque e à criação de "uma parceria a longo prazo para com o governo e o povo iraquiano". 12 Mantém-se também. a preocupação com a estabilidade do Médio Oriente e a necessidade de uma solução pacífica para o conflito entre Israel e a Palestina, tal como "uma paz compreensiva entre Israel e os seus vizinhos" _13 Finalmente, a importância do crescimento sustentado para garantir a prosperidade e a estabilidade. • Podem.os destacar como p rincipais ideias chave na NSS 2010: • As origens da força americana • A promoção dos valores americanos • Reduz a confiança n o poder militar para a resolução dos problemas • Estreita a definição de inimigo • Compromisso de se adaptar ao mundo real • A guerra contra a al-Qaeda numa visão mais alargada • Inclui temas como as alterações climáticas A estratégia norte-americana deve procurar "a renovação nacional e a liderança global uma estratégia que reconstrói a fundação da força e influência a.m ericana" .14 Antes de projectar a sua influência a América tem de consolidar a sua economia, incrementar a competitividade, procurar desenvolver energias alternativas que reduzam a sua dependência do p etróleo e sejam amigas do ambiente, ou seja, a inovação americana tem de ser encarada como "a fundação do poder americano" .15 O poder m ilitar continua a ser " a pedra angular da nossa segurança mas tem de ser complementado" " 6 Essa complementaridade é executada através da diplomacia. A tarefa n ão pode recair apenas sobre os EUA, tem de ser partilhada, através do reforço das alianças existen tes e criando as condições para encontrar novas formas de cooperação e parceria em todas as regiões do mundo e não apenas nas tradicionalmente abrangidas. A rep artição de resp onsabilidades também deve incluir uma adaptação das instituições internacionais às novas realidades. A estratégia de segurança nacional está focalizada: " ... na renovaçíio da liderança mnericana para que possamos avançar mais eficazmen te nos nossos interesses. E fá-loemos baseando-se nas fontes das nossas forças em casa, enquanto moldamos uma ordem internacional que possa atender os desafios do nosso tempo. Esta estratégia reconhece a w Idelll, lbid. 11 12

The Nntionnl Security Strntegy 2002, Op.cit., p. 5. The Nntional Sccurity Stm tegy 20l0, Op. Cit. p. 4.

" lde111, Ibid. 11 ' ldelil, lbid. 1 ; Ide111, Ibid. 16 lde111, lbid.

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conexão fundamental entre a nossa segurança nacional, a nossa competitividade nacional, resiliência e exemplo moral" 17 Só fortalecendo a situação nacional é que os valores e a força norte-americana p od erão ter consequências além fronteiras, assim, o relançamento da economia torna-se fundamental. A NSS 2010 faz uma comparação com o período pós II Guerra Mundial, durante o qual os EUA tiveram um p a pel determinante na construção de uma nova ordem internacional. O momento actual é também ele vital para criar uma nova realidade, é o m omento de: " .. .fortalecer instituições internacionais e galvanizar a acção colectiva que sirva interesses comuns como o combate ao extremismo violento, parar a. propagação de armas nucleares e segurança de materiais nucleares; alcançar o equilíbrio e crescimento económico sustentável, e forjar soluções cooperantes para a. ameaça das alterações climáticas, conflitos armados e pandemias". 18

3. A abordagem estratégica Na segunda parte da NSS 2010, é feita uma análise do mundo em que vivemos e o mundo que pretendemos. Desde o fim da guerra fria que o tnundo se encontra quase sem rumo, liderado por instituições internacionais que não podem desempenhar o seu papel por se encontrarem desactualizadas. O fenómeno da globalização, a que se assistiu nas últimas décadas, conduziu a assimetrias e clivagens entre estados e populações e redefiniu os centros de poder. O momento que se viveu a seguir aos ataques do 11 de Setembro abalou o equ ilíbrio precário do sistema internacional, o qual ainda vivia de acordo com as regras herdadas do período da guerra fria. Os eventos em 2001 "colocaram um foco nítido na posição americana como a única superpotência global" 19 e condicionaram a estratégia norte-americana, a qual se baseou num "distinto internacionalismo american o" .20 A estabilidade europ eia, a emergência de novas potências e o crescimento da socied ade civil criaram novos desafios e requerem " ...uma nova cooperação internacional. Tem os de reequilibrar as nossas prioridades a longo prazo para que consigamos superar as guerras de hoje, e focar a nossa atenção e recursos num conjunto mais amplo de países e desafios" ,21 Através deste conjunto de princípios, os EUA procuram adaptar-se e remodelar a realidade internacional. Isto pode ser conseguido através do fortalecimento da segurança e da prosperidade, dentro das su as próprias fronteiras. É fundamental que a economia norte-americana seja novamente forte e que " ...sirva como um 17

Idem, Ibid. Idem, p. 3. 19 Idem, p. 8.

18

20

21

Tlze National Security Strategy 2002, Op.cit., p. 1. Tl1e National Security Strategy 2010, Op.cit., p. 9.

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mecanismo de oportunidade para o povo americano, e uma fonte da influência americana no estrangeiro" .22 É também. patente neste documento a confiança depositada no povo americano, não só para ultrapassar o momento economicamente difícil como na sua habilidade para " ... construir uma nação mais segura e resisten te" .23 Um dos pontos importantes da nova estratégia é a importância dada ao compromisso global e à necessidade de envolver o maior número de nações na construção de uma ordem internacional mais justa e igualitária. O estreitamento das relações deve ser feito sobretudo com os aliados tradicionais dos EUA: " ... da Europa à Ásia; da Atnérica do Norte ao Médio Oriente. Estas nações partilham valores comt.tn~ e um compromisso comum para corn as normas internacionais que reconhecem tanto os direitos como as responsabilidades de todas as nações soberanas. A segurança naciollal arnericana depende destas alianças vibrantes, e devemos engajá-los COI/lO parceiros activos na resolução de prioridades de segurança globais e regionais e aproveitar novas oportunidades para antecipar24 interesses comuns" É fei ta u n1a clara referência aos aliados europeus como a França o Reino Unido e a Alemanha, assim como também são valorizadas as relações com a China, a Índia e a Rússia. É destacada a importância da diplomacia na p revenção de conflitos e no for talecimento de ins tituições, a par da ajuda aos estados falhados para que possam tornar-se mais fortes. A promoção de uma ordem internacional justa e sustentável é importante porque" ... antecipa interesses mútuos, protege os direitos de todos e responsabiliza aqueles que se recusam a a tender às su as responsabilidades" 25 As instituições internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU) continuam a ser fundamentais para " ... reunir recursos internacionais e fazer cumprir as normas in t:ernacionais" .26

4. Avançando os nossos interesses Como foi referido no inicio deste artigo a Segurança, a Prosperidade, os Valores e a Ordem Internacional são os interesses nacionais duradouros. A Segurança dos cidadãos norte-americanos e do território nacional tornaramse mais difíceis com a existência de novas ameaças e "os Estados Unido têm de estar preparados para ameaças assimétricas, tais como aquelas que têm como alvo a nossa resistência no espaço e no ciberespaço" Y Dadas as características únicas dos EUA, de capacidade de p rojecção de poder e de poder militar efectivo, cabe" Idem, p. 10. " [riem, 1/Jíd. ·'·' lde111, p. 11. 2; Idm1, p . ·12. 2 '' "

7

Idem, ll>id. Idem, p . 17.

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lhes também a responsabilidade de assegurar a segurança internacional, porque são "a única nação capaz de projectar e sustentar operações militares de larga escala a grande distância" 28 Conhtdo, o poder militar deve ser usado de forma controlada para que se torne eficaz seja persuasivo caso contrário "a liderança à volta do mundo é estreitarnente identificada con1. a força militar." 29 Internamente, os EUA têm de possuir a cap acidade para identificar as ameaças e proteger as infra-estruturas e recursos do país, ou seja, m inim izar os p rejuízos. Um outro aspecto de minimização de prejuízos tem a ver com o aumento da capacidade de resposta face a desastres ou cataclismos naturais, pelo que estão a se elaborados " ... planos a todos os níveis do governo e a construir cap acidades chave para responder às em ergências" .30 N esta p arte do documen to é novamente referida a luta contra o grupo terrorista da al-Qaeda e que para ser bem sucedida necessita de ter uma" campanh a integrada mais alargada e sustentad a, a qual aplique criteriosamente todos os instrum.entos do p oder americano - tanto militar como civil - assim como o esforço concertado de estados com a mesm a opinião e instituições multilaterais" .31 Por ou tro lado, é prioritário o estreitam ento das relações com o Afeganistão e com o Paquistão para eliminar a con tinuidade dos seguidores da al-Qaeda nos seus territórios. A Prosperidade económica americana é primordial para o desenvolvimento sustentável. Para a atingir deve existir: " ... o acesso a uma educação completa e

competitiva para todos os americanos; uma transformação no modo de produzir e usar a energia; o acesso à qualidade, cuidados de saúde acessíveis (. . .) e garantir que a América fica na vanguarda da ciência e inovação que suporta a prosperidade, a defesa e a liderança tecnológica internacional".32 As condições para atingir estes objectivos residem, portanto, n a capacidade d o povo americano e nos meios de desenvolver a sua actividade. A esta questão estão também relacionados os valores que estiveram na base da fundação d a sociedade americana, os quais têm gu iado a actuação quer a nível interno quer a nível externo e que continuam a ser partilhados por mais nações no mundo. O poder americano reside também na capacidade de transmitir valores como a liberdade e a d emocracia a outros povos. A contin u idade deste esforço é visível n a cond enação da p rática de actos d e tortura, a defesa de mecanismos legais ligados aos suspeitos de prática de actos terroristas, n a protecção das liberdades e privacidades dos civis e na defesa do Estado d e Direito. A promoção da democracia e dos direitos human os continua a ser válida e necessária porque os norte-americanos acreditam que " . .. os governos que respeitam estes v alores são mais justos, pacíficos e legítimos" .33 A defesa destes 28

Idem, Ibid. Idem, p. 18. 30 Idem, Ibid. 3 ' Idem, p. 19. " Idem, p. 28. 33 Idem, p. 37. 29

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valores no mundo pode ser consumada pela verificação de objectivos tangíveis nos novos regimes democráticos, reconhecendo a legitimidade de todos os movimentos democráticos pacíficos, defendendo os direitos das mulheres e raparigas, reforçando as normas internacionais contra a corrupção, construindo uma coligação de actores que partilhem valores universais mais alargada e promovendo o direito de acesso à informação. É ainda patente a preocupação com a dignidade huma.n a e a redução da pobreza e da fome. Finalmente, a definição de uma ordem internacional na qual " ... as nações persigam os seus interesses pacificamente" .3• A preocupação desta administração relativame.n te à cooperação internacional está largamente difundida neste documento. Existe a necessidade de reforçar as alianças, principalmente com os aliado europeus" ... que continua a ser a pedra angular do engajamento americano com o mundo".35 Assim como a manutenção da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) é fundamental para assegurar a segurança. Por outro lado, existe ainda a preocupação de reforçar os laços com os aliados asiáticos, nomeadamente com o Japão e a Coreia do Sul " ... para aí garantir uma fundação sustentável para a presença militar dos Estados Unidos" .36

5. Conclusão Como foi referido ao longo deste artigo, existem algumas diferenças entre a NSS 2010, do Presidente Barack Obama, e as que a precederan1, nomeadamente a NSS 2002. Desde logo, a definição das alterações climáticas como urna prioridade de Segurança Nacional, secundarizando a possibilidade de uma ameaça de agressão militar, ao esclarecer que os perigos de alterações climáticas são reais e que não podem ser ignoradas. Esta convicção ela existência de um perigo não é visível em nenhum dos outros pontos da estratégia, nem mesmo naqueles que dizem respeito à luta contra a ameaça terrorista e à al-Qaeda. O destaque dado às preocupações ambientais, energéticas e à saúde é também s uperior ao que o Presidente Bush deu. Os recursos devem ser utilizados não só pelos cidadãos norte-americanos mas devem ser também um meio de combate à pobreza, às pandemias e na recuperação das economias. Uma elas principais preocupações d este documento é a admissão clara de que os EUA não podem liderar sem uma ordem internacional que partilhe os m esmos valores, e que o sistema internacional deve ser multilateral. Durante a Administração Bush a posição norte-americana defendia o multilateralismo desde que não contrariasse os interesses nacionais e acreditava nas coligações ad hoc .

.\.1

Tdem, p. 40.

'"·fdei!l, p. 4'1. 3" lrle111, p. 42.

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O Presidente Obama c as novas prioridades de Segurança Nacional, pág "129-"139

Em todo o documento é visível a vontade em estabelecerparceriaseaprofundar a cooperação, em conciliar as nações com a vontade dos EUA. São valorizadas as alianças embora alargand o geograficamente as nações amigas, isto é, os aliados europeus continuam a ter um papel preponderante mas partilhado.

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POLÍCIA E SEGURANÇA- BREVES NOTAS Pedro Clemente Docente da Universidade Lu síada Intend ente- PSP pelem en te@iga i.p t

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Polícia c segu rança- Breves notas, pág. ]4]-17:1

"Sem o conhecimento, nem o zelo é bon1" (Provérbi os (19, 2), Antigo Testamento)

Resumo: A ideia de polícia não se reduz a um predicado - fa zer o policiamento. Enquanto força coactiva, a polícia representa a agência de controlo social mais visível na sociedade, lutando contra o crime e auxiliando as vítimas. A dimensão preventiva enforma o lado nobre da acção policial. Actualmente, o cidadão é o centro da actividade policial. O comportamento dos agentes policiais constitui um sério indicador da maturidade de uma dernocracia. Palavras-chave: liberdade; informação; prevenção; polícia; segurança. Absh·act: An idea of police is not reducible to a predicate: street p atrolling. How coercive force, the police is the agency of social control more visible in society, fighting crime and assisting victims. The preventive dimension informs the noble side of the police action. Currently, the citizen is the focus of police activity. The behavior of police officers is a serious indicator of the maturity of a democracy . Keywords: freedom; intelligence; prevention; police; security.

1. N ótula inicial A polícia é plural: a ideia de polícia não se reduz a um predicado - fazer o policiamento. Ir além na abordagem do objecto policial é o nosso propósito científico. Eis um brevíssimo contributo ...

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2. Contrato de segurança cidadã O Hom.em antecede o Estad o: "O Estado existe para o homem e não o homem para o Estado." 1 Mais, nunca há Estad o sem polícia: "La garantie des droits de l'homme e t du citoyen nécessite une force publique: cette force est clone instituée p our l'avantage de tous, et non pour l'utilité particuliere de ceux à qui elle est confiée." 2 Primeira liberdade cívica da República, a segurança é um. domínio cons titucionaP, cujo significado rem.ete para o exercício tranquilo de direitos pessoais, liberto de ameaças. E a liberdade constitui o fundamento granítico da ordem constitucional portuguesa. No fundo, o direito à segurança forma um todo com o direito à liberdad e - não há segurança dissociada da liberdade, nem, por isso, cidade sem polícia-' -, q uer dizer: "La sécurité est un droit, p arce qu' elle est une des premieres libertés qui permet 1' expression de toutes Jes autres." 5 O primeiro artigo da Constituição de 1822 - a primeira do Estado português - prescrevia que a "Nação portuguesa tem por objecto manter a liberdade, segurança e a propriedade de todos os portugueses." Porém, o instituto de polícia só recebeu a dignidade constitucional em 1976, a qual vincula os corpos policiais ao p rincipio da legalidade e, adicionalmente, as forças de segurança ao princípio da territorialidade 6 Por força do co ntrato social, a segurança é um fim do Estado de Direito, cuja consecução incumbe, especialmente, ao serviço policial: a polícia é a agência mais visível de controlo social coactivo - outrora a Polícia Cívica em Lisboa, arquétipo do actual sistema policia l português7, e, hoje, a Polícia de Segurança Pública (PSP) nas cidades maiores. Hodiernamente, a actividade de polícia é tanto proibitiva, como construtiva, por isso, os actos de polícia são ou ablativos ou ampliativos dos direitos do cidadão. Os ac tos ablativos de polícia manifestam o privilégio de execução prévia da Administração Pública, impondo um.a conduta (ordem) ou uma obrigação (proibição) aos concid adãos: as leis nacionais contêm nmnerosas limitações de ac tividades individuais, d esignadamente no que tange à detenção, uso e Papa Pio XI, Encíclica D ivini Redemptoris, 1937, apwi António dos Rei~; Rodrigues, O Ho111e111 e a Orrlem Social e Política, Principa, Cascais, 2003, p. 117. 2 Article XII de la Déclara tion des Droits de l"Honune et du Citoyen, texte adopté par l'Assemblée Nationale à la séa nce du lundi de 24 aout de 1784. 3 Artigo 27.0 , n." ·1, da Constituição da República Portuguesa (CRP). ·I A título de exemplo refere-se que a Polícia Cívica d e Lisboa foi d issolvida a 6 de Outubro ele 1910, um dia a pós a proc lamação da República em Portugal, mas, restaurada tl·ês dias depois e, três dias mais tarde, nascia a Guarda Republicana, transfigurada em Guarda Nacional Republicana (GNR) no ano seguinte. 5 Nicolas Sarkozy, apurl Luc Rudolph et Christopbe Soullez, Les Stmtégies de la Séwrité, Presses Universitaires de France, Paris, 2007, p. V. 6 Artigo 272'', n.''s 1 e 4, da CRP. 7 Pedro José Lopes Clemente, Da Polícia de Orrle111 Pública, Governo Civil de Lisboa, Lisboa, 1998, pp. 86-92. 1

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porte de arm a de fogo pelos particula res, incluindo a recusa de admissão de passageiro armado nos transportes públicos colectivos, seja no rodoviário8, seja no ferroviário9 . Prevenir é segurar: a segurança começa na prevenção: a acção p olicial é (sobretudo) preventiva: a prevenção policial amplia a cidadania: a. Ainda hoje, o patrulham ento apeado e uniformizado da via pública representa a forma mais tradicional e visível de prevenção da ilicitude. Por certo, a actividade policial desenvolve-se no limite da lei -é o triunfo da ética sobre a força bruta; jamais a acção anti-delitual deve aprisionar a liberdade cívica. A redução de certas práticas criminais10 depende bastante da eficácia da acção policial, sobretudo da inves tigação criminal de proxinúdade e de um patrulhamento orientado, porém, essa eficácia não pode ser atingida a todo o custo. A aplicação de um modelo de polícia de proximidade não deve ignorar a dimensão ofensiva em proveito da faceta relacional, sobretudo na esfera da investigação criminal da proximidade, quão centralidade das forças de segurança, como operadores judiciários. Uma parte da dinâmica mais complexa do fenómeno criminal escapa ao agir preventivo das forças de segurança (GNR e PSP), por conseguinte, a taxa anual de criminalidade denunciada não serve de único e directo ava liador da eficácia da actividade policial, sendo necessário ter em conta outros dados explicativos, como seja a taxa de realização dos objectivos operacionais de eficácia, fixados, anualmente, para cada força de segurança. Recentemente, a ordem republicana tem impulsionado certas práticas inovadoras de prevenção da incivilid ade, num registo de partenariado, com vários actores sociais, associando, por vezes, as novas tecnologias de informação e comunicaçãon, enquanto, promove a eficácia acrescida da intervenção repressiva da delinquência no tecido urbano, na perspectiva de gestão por resultados, e de novas soluções orgarúzacionais do aparelho policial. O recurso às novas tecnologias de informação favorece a previsão e a contenção de comportamentos ilícitos. A sociedade de üúormação projecta-se no serviço policial, cmúerindo-lhe uma vantagem competitiva sobre a delinquência. A polícia electrónica, vulgo e-polícia ou e-policing, é uma realidade visível no Sistema Integrado Informação sobre Perdidos e Achados 12, no Portal de Segurança13 e no

s Artigo 189.0 , n.0 4, do Regulamento de Transportes em Automóvel, aprovado pelo Decreto n." 37272, de 31/ 12/1948. 9 Artigo 40.", n .0 1, alínea c), do Regulamento da Exploração e Polícia dos Caminhos-de-Ferro, ap rovado pelo a rtigo único do Decreto-Lei n.0 39780, de 21 de Agosto de 1954. 10 Por exemplo: o furto de carteira ao passageiro (estrangei ro), aquando da entrada no transporte público (eléctrico), que percorre uma zona de atracção turística em Lisboa. n Por exemplo: a videovigilâ ncia nos transportes públicos urbanos, como nos autocarros da Carris em Lisboa. 12 Portaria n.0 1513/2007, de 29 de Novembro. 13 Portaria n° 1019/2009, de 10 de Setembro.

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Sistem a d e Queixa Electrónica1 ·1, abrindo canais d e atendimento, paralelos aos canais tradicionais de atendimento público (presencial e telefónico). Numa palavra, o direito à segurança forma um todo com o direito à liberdad e -não há segurança dissociada da liberdade; a actuação policial guia-se pelo binómio liberdade-segurança: o comportamento dos agentes policiais constitui um sério indicador da maturidade d e un1a democracia, que não abdica da liberdade e anseia pela segurança.

3. Legado ocidental A concepção laica do Estado funda-se no positivismo, nascido da Revolução Francesa (1789). No plano legislativo, o positivismo impõe-se à sociedade civil: a lei d epende do poder que a produz. No caso português, a lei positiva declara-se sujeita aos princípios emergentes do direito natural, que, de todo, a transcendem: "É a dignidade do homem que o impõe.',.15 Esses princípios emanam d a Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948), p arte integrante da Constituição da Repúbl.ica Portuguesa16, e enfonnam a conduta ética17 do agente policial. A lei natural é uma regra d e procedimento, universal e imutável, inscrita em cada Homem e estabelecida pela razão. Centro da revelação divina ao profeta Moisés no Sinai (Horeb), o Decálogo 18 en cerra a expressão privilegiada da lei na tural, acessível à simples razão, pondo em relevo os direitos e os deveres essenciais à condição humana. O d ireito natural" actua como fundamento e lim.ita d o direito positivo" 19. Por isso m esmo, os direitos humanos surgem como sucedâneo do direito natural. Enquanto ordenamento humano, d estinado a regular as condutas, o direito positivo assenta a sua validade na conformidade com o direito natural, p ara ser independente do arbítrio humano e conter valores universais e imutá veis, expressos comummente nos textos constitucionais. Só assim, o direito positivo20 pode registar o direito natural à liberdad e, bem como os direitos à vida e à segurança. No Estado de Direito vigora o princípio da legítima defesa policial do cida dão ou heterotutela/ 1 pelo que a autodefesa simboliza a excep ção; a força

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Portaria n." "1593/2007, de 17 d e Dezembro. António dos Reis Rod rigues, op. cit., p. 27. "'Artigo 16.", n." 2, da CRP. 17 Artigo 2.'', n." 2, do Código Deontológico do Se rviço Policial, registado p e la Resolução de Conselho d e Ministros n." 37/2002, de 28/02/2002. 1~ Dez Mandamentos- Êxodo (20, 2-17), Antigo Testamento. 1 " Clara Calhe iros, Natureza Humana, Direito Na tmal, e Direitos Humanos, Direito Natural, T <.eligiões c Culturas, l' aulo Ferreira da C unha (org.), Coimbra Ed itora, 2004, p. 164. 20 António 13ru z Teixeira, A justiça e a crise do Direi to Na tural, Direito Natural, Religiões e Ct.tllttras, op. cil., p. 204. 21 Artigo 2·1." ela C RP. 15

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policiaJ22 age em primeira linha. Nos dias d e hoje, a acção policial defende os direitos humanos, uma herança multissecular: "o legado político do Ocidente é que o homem pode e deve ser livre na sociedade organizada desde que não seja um instrumento do Poder, e, pelo contrário, o poder seja exercido no interesse dos homens" 23 . Deste modo, a acção da polícia pública contribui para a recondução do va lor da segurança ao axioma antropológico, afirmativo da dignidade h m11ana .

4. Norma e desvio: controlo social A vida social assenta em regras e confronta-se com desvios recorrentes. O comportamento individual varia entre a conformidade e a transgressão. Onde há norma, existe desvio: a desviância e a normatividade são faces do mesmo facto social. Cada sociedade ten1 a sua marginalidade: o crime é um facto universal. Nem todo o desvio à norma dominante é disfuncional. Aliás, o d esvio associa! merece uma certa tolerância, n1aior ou menor, consoante o padrão cultural vigente, enquanto, o desvio anti-social d e matriz criminal desencadeia uma reacção do aparelho policial. A normatividade governa a cidade, porquanto "qualquer actividade organizacional humana dirigir-se-i.a para o caos se os indivíduos não interiorizassem as regras que d efinem quais os actos e comportamentos con sid erados como apropriados ou inapropriad os num dado contexto." Conceptualmente, o desvio define-se "como a infracção às regras sociais estabelecidas num determina do grupo" .24 Pura verdade, a conformidade social assenta muito na vigilância, tra dicionalmente visual e, ultimamente, cada vez mais electrónica - a videovigilância impõe-se nos espaços públicos e, sobretudo, nos espaços privados abertos ao público. Ver é prevenir. O Homem possui uma aptidão natural para vigiar: a vida social está marcada pelo fenómeno da vigilância - da familiar à policial. Com feito, a vigilância marca os mais diversos contextos e ambientes.25 O carácter principal da polícia é a vigilância d a comunidade: "Son caractere principal est la vigilance. La société considérée en masse esl l' objet de sa Artigo 1.0 , do Código do Processo Civil. Adriano Moreira, Declarações dos Direitos do Homem, Legado Político do Ocidente (O Homem e o Estado), Coordenação de Adriano Moreira, A lejandro Bugalho e Celso Albuquerque, 2." edição, Academia Internacional da Cultura Portuguesa, Lisboa, 1988, p. 177. 2' Maria João Leote de Carvalho, Entre as Malhas do Desvio -Jovens, Espaços, Trajectórias e De/inrflt ência, Celta Editora, Oeiras, 2003, pp. 16 e 20. 25 Por exemplo: a vigilância de educando, recentemente internado num Centro Educativo (artigo 54.0 do Regulamento Geral e Disciplinar dos Centros Educa tivos, aprovado pelo artigo 1." do DecretoLei n. 0 323-D/2000, de 20 de Dezembro). 22

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sollicitude." 26 A acção preventiva dos corpos policiais traduz-se em operações materiais de vigilância do domínio público, designadamente no seguimento d e suspeitos de prática criminal na via pública. Ver é a essência da polícia; depois, há o agir: "a polícia é o olho do Estado." 2i H oje, os olhos multiplicam-se para detectar as anomalias ou as derivas suspeitas: d o patrulheiro apeado à videovigilância na gare ferroviária. Quotidianamen te, a Polícia está em contacto com o pior e o melhor da sociedade, vivendo ao ritmo diário das ocorrências, bastante imprevisível. E, sem dúvida, os serviços policiais constituem o principal actor das políticas públicas de segurança urbana, especialmen te no avatar de patrulh amento da via pública, vulgo giro.

5. Polícia - perspectiva polissémica A palavra polícia conserva a ambiguidade de um nome polissémico, cujo sentido varia ao longo dos tempos. Oriunda do vocábulo grego 7WÀrreta (poli teia), o étimo de polícia simboliza o governo da urbe. Aliás, Isócrates28 (436-338 a . C.) afirmou que "La police est U\me de la cité". Na perspectiva operacional, o desafio consiste em criar uma d efinição d e polícia sem ser em termos dos seus fins, con fonne tende a visão norm.ativista: "the police cannot be satisfactorily defined in terms of its ends. A prop er d efinition of police it must be based on its means." 29 O conceito de polícia desdobra-se em vários sentidos. A polícia é tanto um. modo de agir da adminis tração pública - a polícia em sentido funcional -, como um conj unto de normas reguladoras da ordem p ública - a polícia em sentido formal ou a lei de polícia -, como ainda a instituição pública encarregada de manter a ordem pública (e não a privada) e de velar pelo cumprimento das leis a polícia em sentido orgânico. Para a doutrina nacional, a policia em sentido funcional consiste no "modo de agir da Administração Pública que visa fins de segurança pública de carácter gcral." 30 No prisma funcional-norma tivo, o conceito hodierno de polícia foi fixado p or Mm·cello Caetano: a "Polícia é o modo d e actuar da autoridade adm.inistrativa que consiste em inter vir no exercício das actividades individuais susceptíveis '6

Articlc 17 du Code des Délits et dcs Peínes, du3 Brumaire, an IV (correspondente a 26 de Outubro de 1792). A Primeira República Francesa (1792-1848) inven tou um calendário anticlerical, cujo mês de Brumário (neblina) se estendia de 23 de Outubro a 21 de Novembro. 27 Hélene L"Heuillet, Altn Polícin, Bnixa Políticn, Editorial Notícias, Lisboa, 2004, p. 223. 2S Apud jean-Marc Berliêre, Le Monde des Polices en Frnuce, Éditions Complexe, Bruxelles, 1996, p. 9. 29 Carl B. Klockars, The ldea of Police, Vol. 3 - Law and justice Series, Sage Publications, London, 1985, pp. 8-9. "" José Manuel Sér vulo Correia, Medidas de Polícia e Lega lidade Admi nistra tiva, l~evisln Polícin Portuguesn, n.'' 87, Maio/Junho de 1994, CC/PSP, Lisboa, p. 3.

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de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou gener alizem os danos sociais que as leis procuram prevenir." 31 A tónica coloca-se na acção preventiva dos corpos policiais, a qual se traduz em operações materiais de vigilância, visíveis n o patrulhamento (auto, equestre e apead o) da via pública, por agentes p oliciais fard ados. Quanto à polícia em sentido orgânico, esta é o "serviço da Ad m inistração Pública que tem por a tribuição exclus iva, ou predomin a nte, a prossecução d e uma activida de de uma polícia geral." 32 De acordo com a tradição clássica, a polícia divide-se em dois g randes ran10s: a polícia judiciária e a polícia administrativa: "Elle se divise en police administrative e t police judiciaire . La police a dministra tive a pour obje t le maintien habitue! d e 1' o rdre public d an s ch ague lieu, dans chagu e p a rtie d e l'adminis tration gén érale . Elle tend principalement à prévenir les délits. La police judiciaire recherche les délits et les crimes que la police administra tive n ' a pu empêcher d e commettre, e n rassemble les preuves et en livre les auteurs au x tribunaux chargés, par loi, de les punir. L' une a pour objet de prévenir, l' autre de réprimer to ute violatio n da la lo i ou des reglem ents susceptibles de troubler I' ordre public." 33 Por n orm a, a polícia adm inistrativa geral d estin a-se a garantir a ordem p ública, e, p or sua vez, a polícia administrativa especia l tem por objecto a prevenção num determinado sector da vid a social - do sanitá rio ao ambiental. A doutrina a dministrativa portuguesa considera q u e a polícia administrativa visa predomina n temente fi ns de segu rança genérica, pelo que associa o con ceito de p olícia administra tiva geral com a noção de polícia de segurança. Nessa ord em d e ideias, a actividade administrativa de polícia geral está" associada entre nós à p olícia de segurança" 3·1. Pm fim , e conceptualm.ente, "a segurança pública deve ser assün compreendida como um esta d o anti-delitu al" 35, representando um dos m últiplos aspectos da n oção de ordem pública in lato sensu.

Marcello Caetano, Mnnunl de Direito Adrninistrativo, Tomo I, 10:' edição (reimpressão), A lmedina, Coimbra, 1980, p. 1150. 32 José Manuel Sérvulo Correia, op. cit. p . 3. 33 Articles 18, 19 et 20 d u Code des Délits et des Peines, du 3 Bruma ire, an IV. 3' Paulo Daniel Peres Cavaco, A Polícia no Direito Português, Hoje, Estudos de Direito de Polícia, 1.0 Volu me, Seminário de Direito Administrativo de 2001/ 2002, Regência de Jorge fvliranda, Associação Acadêmica da facul dade d e Direito de Lisboa, Lisboa, 2003, p. 84. 35 Júlio Césa r Luciano, O Conceito de Polícia; A Polícia e o Poder d e Polícia no Direito Brasileiro; A Polícia d e Segurança no Direito Brasileiro, Estudos de Direito de Polícia, op. cit., p. 15. 31

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6. Mandato policial O mandato define a instituição policial: "a polícia tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos" 36. As atribuições legais de cada força de segurança expressam objectivamente o resp ectivo mandato ou missão, desde a regularização do tráfego à protecção de testem unhas ameaçadas ou à identificação de suspeitos da prática de crimes. Para a consecução das suas atribuições legais, cada serviço policial dispõe de capacidade coactiva, incluindo (excepcionalmente) a arma de fogo letal: os agentes das forças de segurança usam os meios coactivos, segundo as modalidades previstas na lei, e submetem-se, de seguida, a uma série de controlos formais, mormente de fundo judicial. O Estado de direito organiza os poderes e os controlos da polícia. Tradicionalmente, o controlo da acção policial é jurídico, seja pelo canal hierárquico, seja pela autoridade judicial, seja ainda por outras entidades de controlo externo, como a Inspecção-Geral da Administração Interna. Além disso, as forças de segurança possuem também serviços internos de inspecção, aferidores da legalidade da prática policial- é o caso da Inspecção da PSP, desde 1962.

7. Estratégias policiais de redução criminal O cumprimento d o mandato policial tem passado pela adop ção de diferentes estratégias, com a finalidade de obter uma m aior redução da prática criminal. A construção de políticas d e segurança urbana tem de partir de uma visão estratégica, desmultiplicada em objectivos operacionais, e assentar numa cultura de ges tão de restdtados, por parte dos actores envolvidos na execução. Nesse registo se ilustram as principais estratégias de prevenção aplicadas no cenário urbano, apresentando as hipóteses de partida, que fundaram a criação de cada estratégia específica, e os resultados entretanto apurados pela análise científica .

'" Artigo 272.'', n -'' 1, da CRP.

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=l

Estratégias policiais de redução crimin al Estratégia Aumento de efecti vos

policiais

Hipótese

Resultado

Ma i~ policias, menos crimes

lmpnclo indeterminad<)

i-----------1-----+---- aleatório

rv1ais patru lhamento visivcl e a leatório (..•vila a p r<Ítica criminal no espaço público

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ti p olícia prE>C~dc à detençélO de delinquentes, menos crim inalidade h<\ a regist;1r

detenções Respostn prontél

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Inconclusivo, embora h<1j.1 a registar o impacto marginal positivo na rcsoluçiio de

ped ido u rgen te

posicionamento dos meios policia is e o lugm do crime, menos criminalidade hil a n:~gista r

Sin alização d os crimes n"lais graves

Quanto maior a taxa de dctt~nção de delinq uentes habituais e violentos, menor a taxa de niminalidc1dc grave ou violenta regist<'tda

lmp<Kto assinal<lvcl, salvo no m ercad o d õ d roga (menor ~fidcia)

Afectação do péltrulhamento a locais precisos

tvlais as patrulhas se encontram nos lot'tliS c te m pos de maior actividade criminal, mC:'nor é a criminalidad e registadi'\ nesses locais e momentos

Efic:az, para rcgulilr os probll' rnas de segurança a nível loe<ll, porém, induz à desloo11izaçflo da prática criminal

Prevenção da criminalidade pela políçia depende do trabalho d e parceria com outros actores, em espednl

Positivo

Colaboração entre d iferentes organis mos

certos crimes

t'

útil

as autorid<1des locais

Se a polícia identificar práticas e p ad rões Pspecíficos Testado positivamt.•nte cm peq wm<~ esCillí\, de criminalidade e analisar os problemas 5ubjncenk·s resta fazê-lo em ~scala maior ntt comun idade, pode eleger e a plicar as melhores soluções para redigir os <Ktos criminógcn<)S L_----------~----~--~--------~------~----------------------Acção policial adap tada aos problemas a resolver

Fonte: Gérome Ferret, Éuoluer ln police dite de proxi111ilé? (1008:91). Simplificado e adaptado.

Periodicamente, a demanda do mandato policial conduz, à adopção de diferentes estratégias de organização e intervenção dos corpos de polícia, com a finalidade de obter uma maior redução da prática criminal. Desde 2009, a resposta consiste na celebração de contratos locais de segurança, tendo em vista a co-resp onsabilização d e d iversos actores, públicos e privados; o contrato local de segurança visa cimentar a relação entre o serviço policial e a comunidade, o que potencia a função pacificadora das forças de segurança - a conservação da p az pública.

8. Emprego da força pública Ao Estado de Direito d em ocrático perten ce o monopólio d e regulação do emprego da força, isto é, o monopólio estadual de definição das condições de emprego d a força, a que corresponde também a posição dominante d e emprego da força . Contudo, o (quase) monopólio estadual do emprego da coacção n ão exclui absolutamente o emprego da força (física) pelos particulares; estabelece apenas uma proibição geral, admitindo em condições excep ciona is o emprego da coação efectiva nas relações entre p1·ivad os e fá-lo para qu e o direito nun ca ceda diante o n ão-direito, quando o Estado não consegu e exercer o seu d ever de protecção activa do cidad ão.

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O próprio texto constitucional português consagra a regra do primado do emprego da força física pelo Estado e a ideia de subsidiariedade da auto-defesa, ambos com afloramento no direito de resistência. A auto-defesa ou defesa privada assenta na regra da subsidiariedade, ou seja, o emprego legítimo da força na relação entre privados apresenta um carácter excepcional e subsidiário, o qual encontra expressão em vários institutos do direito civil português, como a acção directa, ou do direito penal, como a legitima defesa da vítima. Em qualquer caso, o uso da coacção física nas relações entre privados resulta sempre de um poder conferido, pelo Estado e nunca de qualquer direito originário que o Estado esteja obrigado a respeitar; trata-se, verdadeiramente, de uma manifestação do exercício privado de um poder público, uma delegação de poder conferida pelo Estado, através da lei. Na legítima defesa de terceiro e, sobretudo, na detenção em flagrante delito (efectuado por um cidadão) verificar-se-á a execução de um acto de polícia em que o particular seria um órgão ocasional do Estado, um representante do Estado, agindo em prol de um interesse público. Aliás, para Paulo Otero37, a detenção em flagrante delito38 representa um exemplo clássico de uma função pública ocasionalm.ente atribuída a uma entidade privada, um munus público por particulares.

9. Modalidades e princípios de aplicação da coacção policial O Estado de Direito conserva o (quase) monopólio da coacção. Aliás, a especificidade da função policial caracteriza-se pela possibilidade de recurso à coacção, de modo directo e imediato, para levar o cidadão a cumprir a sua obrigação legal e nunca para punir o incumprimento. As principais modalidades de coacção policial são a coacção directa39 e a acção de substituição·10, porém, aquela representa a modalidade mais incisiva de coacção policial e a de maior visibilidade pública (e m.esmo mediática). A coacção directa consiste no emprego da força física pelo agente policial e, se necessário, de meios auxiliares de coacção física 4' , incluindo as algemas e, em caso extremo, a arma de fogo, preferencialmente a menos letal. Todavia, o recurso à coação directa está excluído em certas situações; assim, por exemplo, é proibida a aplicação da força, para obter prova, na prestação de declarações~ 2, 37

Pedro Gonçalves, E11/idades Privadas com Poderes Públicos, Colecção Teras, Edições Almedina, Coimbra, 2005, pp. 780-782. 38 Artigo 255.'', n.'' l , alínea b), do Código do Processo l'enal (CPP) . 3'' f'or l!xe mplo: a identificação de suspeito da prática de um crime público de uso e porte de arma de fogo proibida. "0 Por exemplo: a remoç5o de viatura abandonada na via pública. ·" Por exemplo: as algemas; o cassetete ou bastiio. 12 Artigo l26.", n.'' 2, alínea c), do CPP.

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num interrogatório policial. O emprego da coacção directa recua perante outras nwdalidades coactivas m enos ablativas, quando estas sejam. adequadas e passíveis de adopção com sucesso -princípio da menor afectação. De igual modo, na escolha de meios de coacção directa preferem os que, sendo adequados e eficazes, menos afectam o cidadão visado. Ultimamente, as forças policiais preferem os meios alternativos às armas letais de fogo na gestão da baixa violência, desde o aerossol incapacitante (gás lacrimogéneo) à espingarda semi-automática (shotgun), com projéctil de borracha (jlash ball), o que habilita os agentes policiais ao uso diferenciado d as armas de fogo. Na intervenção policial deve prevalecer o meio menos gravoso. Por norma, a escalada da força tende a seguir um percurso de crescente compressão da esfera cívica, num esforço de menor lesão possível: informação assertiva; comando verbal (ordem.); coação física desarmada; algemagem; força físi ca com bastão; arma menos letal; arma letal de fogo. ESCALA

DE APLICAÇÃO

DA COACÇÃO

POliCIAl

A Constituição da República Portuguesa não impõe a tipificação dos meios coercivos,43 usados para aplicar as medidas de polícia,·'4 obrigando apenas à tipificação destas45 . Contudo, para excluir o uso arbitrário do meio mais incisivo de coacção, a lei ordinária46 portuguesa regula, especificamente, o recurso à arma de fogo numa acção policial. N a esfera constitucional, o instituto d e polícia·' 7 acolhe os princípios da tipicidade e da proporcionalidade, q uanto à aplicação de meios coacti vos, 43 Como sejam: o cão-polícia; o canhão de água; as barreiras; os cavalos de frisa . ·"' Parecer n.0 108/2006, de 15/03/2007, da Procuradoria-Geral da Repúblicil, in Diário dn República, 2:' série, n.0 94, de 16/05/2007. 45 Artigo 272°, n.0 4, da CRP. ' 6 Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro. 47 Artigo 272.0 n.0 2, da CRP.

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incluindo o recurso à arma d e fogo·18 • O uso da arm a de fogo pela polícia obedece ao princípio da proporcionalidade, o qual se desdobra em três subprincípios: a udeguação ou uptidão (ao fim fixado na lei); a exigi bilidade - intervenção mínima ou menor ufectação possível; a suportabilidad e ou proporcionalidade em sentido estrito -nem sempre os fins justificam os meios. Ademais, o recurso à arma de fogo pela polícia sujeita-se ao princípio da precedência o u prioridade da utilização de arm.a de fogo contra coisas; assim, o uso de armas de fogo contra pessoa só é lícito, quando o fim a a tingir não possa ser alcançado através do uso de arma de fogo con tra coisas. Ilustrando, numa situação de perseguição policial de uma viatura em fuga há uma probabilidade elevada d os tiros disparados em direcção aos pneus acertarem no condu to r, nos ocupantes ou em terceiros, por vezes con1 consequ ências graves ou mesmo fatais. Porém, quando "na sequência de uso de arma de fogo contra coisa possam, previsivelmente, surgir p erigos directos para vida e a integridad e física de pessoas (ocupantes do veículo, outros automobilistas ou p eões, esse u so de arma de fogo só será legítimo quando se verifiqu em os pressup ostos esp eciais fixados na lei para o uso (lícito) de arma de fogo contra pessoas." 49 Na verdade, o recurso a arma de fogo só é permitido, se for manifestamen te improvável, que, alé m do visado, alguma outra pessoa venha a ser atingida p elo disp aro. 5°

10. Recurso à coacção armada - alcance e limite Atendênciaparaodesarmamentodopovotemoreversonainstitucionalização de corpos policiais armados. O direito subjectivo público à pro tecção pressupõe a exis tência de um corpo policial a nnado. A lei portuguesa condiciona o uso de armas de fogo pelos agentes policiais, para "enfatizar especialmen te a necessidade de salvaguardar a vida humana até ao extremo possível" 5 1. A legítima defesa constitui o p rincipal factor justificativo do uso da arma de fogo pelo agente policial, por conseguinte, o disparo só deve ocorrer numa situ ação ex trema de legítima defesa, a título defensivo e jamais ofensivo. . No que tange ao uso de arma de fogo numa situação de desobediência, por parte de condutor à ordem de paragem, dada pelo agente fisca lizador, excluise, por princípio, a possibilidade de efectuar-se um disparo, dirigido ao rodado da viatura em fuga, apenas admitindo-o em situações excepcionalíssimas, designadamente quando ocorra perigo de vida ou grave ofensa à integridade física, perigos estes a aferir com base nas circunstâncias concretas de cada ·" Jorge Miranda c Rui Medeiros, Cuuslituiçifo Portuguesa Auotnda, Tomo I!J, Coimbra Editora, 2007, p. 671 ·•• António Francisco de Sousa, A Polícia1w btndo de Direito, Editora Saraiva, São Paulo, 2009. p. 318. 50 Artigo 3.", n.'"4, do Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro. ' ' Preiimbulo do Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro.

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incidente. 52 Por isso, à partida, não se justifica uma situação d e disparo d e arma de fogo na sequência d e d esobediência de um condu tor, seguida d e fuga, numa pura acção de fisca lização de trânsito, pois, a vida humana53 é o bem jurídico supremo, consagrado, como direito pessoal, na Constituição d a República Portuguesa. Se o risco d e ofensa do direito fundamental à vida é grand e, quand o o disparo seja efectuado por um agente apeado, maior será, quando ocorra no âmbito de uma perseguição auto, porque os factores alea tórios numentam exponencialmente, mormente a irregula rida de d o p iso, a sinuosidade d o percurso ou a presença súbita d e peões. Peran te u ma infracção contra-ordenacional ao Direi to Rodoviário, devem ser accionados outros m eios e processos que permitam o cum.primento da lei, e o subsequente sancionamento do infractor. Esse é o sentido da lei d a República Portuguesa.

11. Regulação do uso da arma de fogo Por imperativo ético-legal, os men1bros das forç as d e segu rança usam só os meios coercivos, quando estejam esgotados os meios d e persuasão, e apenas quando aqueles se m ostrem indisp ensáveis, necessários e suficientes para o cumprimento da lei e a reposição da ordem publica 5~ . De modo especial, o u so de arma d e fogo só d eve efectuar-se, "com o m edid a extrema" e quando seja "absolutam ente necessário", por haver perigo p ara a vida do próprio ou de terceiro 55 . A Lei d e Segurança Interna permite a aplicação de meios coercivos5(' pelos agentes d as forças de segurança para vencer a resistência à execução de um serviço no exercício d as funções policiais, fe ita a intimação formal de obediência e esgotados os meios persu asivos. En1 contrapartida, o n .') 1 do artigo 5.0 d a Lei d a Segurança Interna consagra, o dever legal d os cidad ãos ern cumprirem as disposições preventivas na lei em geral, acatando as ordens legítimas das autoridades e não obstruind o o normal exercício das competências dos agentes d as forças de segurança. Actualmente, o recurso à anna de fogo em acção policial rege-se pelos princ1p10s da absoluta necessidade e d a utilização proporcionaP7, para, mormente, vencer a resistência violenta à execução legítima de um serviço 52

Maria José R Leitão Nogueira, O uso de armas de fogo pelos agentes policiais - a lguns aspectos,

Uso de armas de fogo pelos agentes policiais, Seminário Intemacionnl - Q11eluz (lnten,enções), JGAI, Lisboa,2003, pp.ll0-111. 53 Artigo 24.0 , n.'' 1, da CRP. 51 Artigo 8.0 , n." 1, do Código Deontológico do Serviço Policial, registado pela Resolução de Conselho de Ministros n. 0 37/2002, de 28 de Fevereiro. 55 Artigo 8.", n ." 3, do Código Deontológico do Serviço Policial. 56 Artigo 34.", n." 1, alú1ea b), da Lei da Segurança Interna, aprovada pela Lei n." 53/2008, de 29 de Agosto 57 Artigo 2.", n." 1, do Decreto-Lei n.'' 457/99, de 5 de Novembro.

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público58, depois de feita a intimação inequívoca de obediência e esgotados os demais meios possíveis para o conseguir. Donde resulta que o uso da arma de fogo só é permitido quand o os demais meios coercivos se mostram ineficazes e sempre de forma p roporcionada às circunstâncias. O agen te de autoridade ao usar a arma de fogo 59, cumpre o especial dever de esforçar-se p or reduzir ao m ín imo as lesões na integridade física do visado e p or respeitar a vida humana de ou trem . A lei separa claramente dois planos - o tiro contra coisas60 e o tiro contra pessoas61 -, projectando-os em dois preceitos legais distintos. No tiro contra pessoa visa-se directamen te um cidadão. Uma situação legalmente admissível no tiro contra coisas é a prevista na alínea f) do n. 0 1 do artigo 3.0 do Decreto-Lei n.0 457/99, de 5 de Novembro, a qu al permite o recurso a arma d e fogo "para vencer a resistência violenta à execução de um serviço no exercício das suas funções e manter a autoridade depois ter feito aos resistentes in timação inequ ívoca de obediência e após esgotados todos os outros meios possíveis para o conseguir", porém, tal só deve suceder se estiverem respeitados os princípios da necessidade, da prop orcionalidade e da salvaguarda, ao máximo, da vida e integridade física do concidadão. O recu rso à arma de fogo deve ser antecedido de advertência percep tível62, a qua l pode consistir num tiro para o ar63; o age nte de autoridade, após ter recorrido à arma de fogo, deve socorrer o cidadão ferido; 6" segue-se, a isso, o relato escrito65 para o escalão hierárquico superior.

12. Ordem pública A ordem procede a humanidade, dada a sua origem biológica, domesticada pelo engenho humano. Diversas formas de ordem n:1.anifestmn-se fora da sociedade h umana, como numa colmeia, m.as só atinge a plenitude na colectividade humana. Nenhu ma sociedade civil cumpre todas as regras: ao lon go do d ia, "a ordem é se1npre an1eaçada de desordem" .66 Por certo, a vid a social admite um mínimo de desordem, logo a ordem pública represen te o pon to de equilíbrio en tre a desordem suportável e a ordem indispensável. A ordem pública emana da ordem política. O poder político promove a 513

Artigo 3.", n." 1, alínea f), do Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro. Artigo 2.", n." 2, do Decreto-Lei n° 457/99, d e 5 de Novembro. 00 Artigo 3.0 , n." 1, do Decreto-Lei n" 457/99, de 5 de Novembro. 1' 1 Artigo 3.", n." 2, do Decreto-Lei n." 4.57/99, de 5 de Novembro. 0 " 2 Artigo 4. , n." 1, do Decreto-Lei n" 457/99, de 5 de Novembro. 63 Artigo 4.'', n.'' 2, do Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro. &: Artigo 6.'' do Decreto-Lei n." 457/99, de 5 de Novembro. " 5 Artigo 7.'', n" 1, do Decreto-Lei n.'' 457/99, de 5 de Novembro. 6<• José Ade lino Mal tez, Princípios de Ciência Política- Introdução il Teoria Política, lnstituto Superior de Ciências Sociais e Política, Lisboa, '1 996, p. 123. 59

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segurança interna, materializada nas actividades tenden tes à conservação d a ordem m aterial na via pública e à protecção de pessoas e bens: a noção legal de segurança interna engloba o conceito d e ordem pública. Tradicionalmente, a noção de ordem p ública distingue-se do conceito de segurança pública, face aos valores tutelados. Contudo, esta d icotomia não é absoluta . Certos comportamentos tipificam simultaneamente um perigo para a ordem. e a segurança públicas. Na fórmula clássica, a ordem pública reporta-se à manifestação d o pod er político do Estado. Ao invés, a segurança pública tem a ver com a salvaguarda da cidadania. A ord em p ossui uma ori gem biológica, anterior à emergência d a comunidade política. Contud o, só n a comunidade política organizada em Es tado, a pessoa humana usufrui da cidad ania, p elo que a segurança engloba a ord en1. pú.blica. Por norma, o legislador português expressa o conceito d e ord em pública em sentido restrito, evocando a m anu tenção da ordem na via p ú blica, em vez de considerar o conceito d e ord em pública em sentido abrangente, traduzido no conjunto d as missões policiais de cariz p reventivo dos actos an ti -sociais. Por isso, a ordem e a segu rança públicas aparecem a par nalguns d iplomas legais. A d outrina jurídica portuguesa concebe a ordem pública como o "conjunto das condições externas necessárias ao regular funcionamento da s instituições e ao pleno exercício dos direitos individuais, nuclearmente segundo a trilogia funcional da d efesa da tranquilidade, segurança e salubrid ad e." 67 Neste entendimen to, o conceito alargado d e ordem pú blica en globa a noção d e segurança pública, porquanto, a ordem pública é v ista com o a ordem social estabelecida pelo direito positivo.

13. Demanda da segurança Derivada do étimo latino securitate, a segurança d efine-se com o o estado de tranquilidade resultante da ausência de perigo ou, pelo men os, da p ercepção real de risco. A produção da segurança implica a mobilização de recu rsos, para resolver as situações d e insegurança, derivadas da prática criminal, ou para cessar a sinistralida d e numa estrad a, entre outras causas maiores. De modo simples, "I' action de sécurité vise à protéger, à rassurer, et à pacifier." 68 Termo maior do discurso político, a percepção d a insegurança d eve ser vista como um receio legítim o em vez d e uma realidad e imaginária, sem sen tido. Parecer n.0 9/96-B/Complemento, de 12/01/2000, da Procuradoria-Cera] dn República, in Diário rln República n." 24, II - série, de 29/01/1996, p. 1970. 68 Maurice Cusson et Benoit Du pont, Introduction générale, Traité de Sécurité In térieure, Mau rice Cussson, Benoit Dupont et Frédéric Lemieux (éd.), Les cahiers du Québec - Collectio n Droit et Criminologie, Éditi ons Hurtubise HMH, Montréal, 2007, p. 31. 67

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Cada p essoa possui uma percepção de segurança, vulgo seguridade ou segureza; certos cidadãos sentem -se p ouco tranquilos, m esmo se a exposição ao perigo é residual. O cidadão só se sente seguro, quand o se conside ra abrigado do p erigo, livre da opressão do med o. Diversos factores, com o a idade, o sexo e o rendimento, influenciam a p ercepção individual de risco. A segurança começa na prevenção: a acção policial é essencialmente preventiva: ao patrulhar a via p ública, o agente policial envia uma mensagem ao delinquente: a prática do delito seria arriscada e pouco rentável.

14. Segurança interna O risco acompanha a vida em socie dade : cada comunidade regista litígios, alguns susceptíveis de elevação aos extremos, bem como apropriações ilícitas d e bens e manifestações incívicas. A regulação coactiva enform a a vid a social, visando a integração de cad a um na comun idad e política, embora sejam tolerados certos comportam en tos aditivos. Pura [actualidade, a acção policial limita o d esvio ilícito e gere os conflitos p erigosos. O recuo da prá tica criminal depende mais d a eficácia d a acção policial, guiada pelas informações, e menos da quantidade de patrulhas em giro aleatório na via pública. N a sociedad e política constituída em Estado, ao serviço policial cabe a tarefa de p ro teger os cidadãos da d elinquência: "A segurança pública, d ever do Estado, direito e resp o nsabilidade de tod os, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrim ónio" 69. Nesse registo importa traçar o conceito operacional da segurança interna, distinto da n oção legal, p ositivada na Lei da Segurança Intema70 em Portugal. Assim, a seguran ça interna defin e-se como 'Tactivité déployée p ar des professionn els d e premiere ligne en vu e de protéger leurs concitoyens contre les dangers associés à la vie en socié té." 71 E muitos são os factores de insegurança n a urbe - d os roubos aos anuídos.

15. Segurança privada O sistema constitucion al só conte mpla a segurança pública no universo da segurança interna, assumida como responsabilidade do Estad o, por im plicar o exercício da autoridade - ius irnperii -, e m bora haja a previsão excepcional da 69

Artigo 144..", da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. "'Artigo 1.", n." 1, da Lei de Segurança Interna, a provada pela Lei n." 53/ 2008, de 29 de Agos to. 71 Ma urice Cusson et l3enoit Dupont, op. cit. , p. 29.

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autodefesa privada - direito de resistência -, acantonada no ordenamento penal e no civil. A acção policial n ão esgota o âmbito material d a segurança pública, entendida esta como uma actividade dirigida à protecção de pessoas e bens e à tranquilidade no domínio público co m.um. e no espaço privado aberto ao público, e exp ressa numa pluralidade de actuações. Certamente, a segurança privada p ertence à esfera da segurança p ública, porque tem por objecto a protecção de p essoas e bens e possui um carácter instrumental e complementar relativamente às actividades próprias das forças e serviços de segurança - a segurança privada é uma segurança pública n ãoinstitucional. .. H oje em dia, a execução da tarefa de protecção d e p essoas e bens cabe, em larga medido, às empresas de segurança privada e em que o Estado surge na posição de garante da prossecução do interesse público, através da regu lação norm.ativa do exercício dessa actividade e da acção fiscalizadora do acatamento pelos destinatários das normas regentes, punindo os infractores às mesmas- é a expressão visível do Estado-regulador. A pres tação privada de serviços de segurança consiste numa manifestação a utêntica do exercício privado de uma funç ão pública - trata-se d a privati zação material de uma função administrativa de polícia.72 A produção de serviços de segurança por empresas privadas e a regulação dessa actividade pertencem ao núcleo de competências em m a téria de segurança pública, atribuída constitucionalmente ao Es tado. Bem entendido, as forças de segurança partilham a produção da segurança . Nos espaços quasi-públicos, sobretudo nos grandes centros comerciais, o policiamento privado caminha a par d o policiamento público, no que tange à vigilância comportamental, embora sem poderes de autoridade pública .

16. Domínio da prevenção Prevenir é segurar. Por essa razão, há a registar a quase ausência de actos de p ira taria aérea, devido aos controlos exigentes de pré-embarque nos aeroportos internacionais. Numa definição lapidar, "Prévenir, c'est agir de maniere proactive et non coercitive en vue de réduire la fréquence ou la gravite des infractions." 73 Portanto, antecipar o risco é um imperativo policiat realizável pela prevenção criminal que comporta uma função de vigilância.

72

Manuel lzquierdo Carrasco, Ln Seguridnd: Régimen jurídico-ndminislrnlivo, Colección Derecho Público, Editorial Lex Novo, Valladolid, 2004, pp. 44 e 153. 73 Maurice Cusson, De l'action de sécurité, Trai fé de Sécurité Intérieure, op. cit., p. 49.

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Reduzir as zonas de medo no espaço público é um desafio, para que a rua continue a ser um símbolo de liberdade cívica, perante o avanço de cond omínios fechados nas cidades, quase comunidades-fortaleza, cujas medidas de segurança passiva induzem à transferência da crinünalidade para outros locais, mais vulneráveis e periféricos, num movimento designado por suburbanização da delinquê ncia.

17. Prevenção situacional urbana A cidade junta e separa pessoas: certos traçados urbanos facilitam a vigilância do desvio ou, ao invés, representam um obstáculo acrescido ao controlo da conformidade. Já Aristóteles acusava H ipodemos de Mileto de favorecer a insegurança, com o traçado geométrico das novas cidades, abertas à mobilidade, em detrimento da segurança, proporcionada pelas velhas cidades gregas, fechadas por mural has, com casarias amontoados e vizinhos vigilantes da vida alheia. O urbanismo moderno nasceu com Georges-Eugene Haussm.ann, inspirado no traçado da baixa pombalina em Lisboa (1756). A reconstrução de Paris (18531867) fez-se segundo um plano geométrico, cujas ruas largas impediam as barricadas de multidões descontentes e facilitavam a entrada das forças policiais nos bairros populares, para dominar os arruaceiros e ladrões. Em Lisboa, a visão de Haussmann teve eco nos planos d e Ressano Garcia, traçados em 1888, para as avenidas novas e a rotunda do Marquês de PombaF' A praça é o símbolo da democracia; aí se expressam as multidões e ocorrem as manifestações: o medo do crime não pode exilar os cidadãos do espaço público, sob pena de erosão dos fundamentos republicanos . Na verdade, os espaços urbanizados são o campo preferido da actividade criminosa, daí que os primeiros corpos da Polícia Cívica surgiram em Lisboa e no Porto, no ano de 1867, sendo antecessores da Polícia de Segurança Pública (PSP).

18. Informações de polícia A informação favorece a acção - é factor crítico de sucesso da missão: conhecer para agir: "o homem que escuta, sempre poderá falar." 75 No universo anglo-saxónico, as informações assumem a denominação de inteligência (intelligence), enquanto, em Portugal, a tradição favorece a palavra informações; adentro da PSP recebe o nome de "informações policiais" 76 • frilnça, Lisbon: llrl.>n~~is111o e Arquitectura, 3:' edição, Livros Horizonte, Lisboa, 1997, pp. 72-73. ;; Provérbios (21, 28), Antigo Testamento. "' Artigo 29.'' da Lei n." 53/2007, de 31 de /\gos to; artigo 5°, alínea e), da Portaria n" 383/2008, de 29 de Milio. '·'

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A "recolha e processamento de notícias com interesse para a missão policial"7i permitem avaliar riscos específicos e orientar a acção operacional. O conhecimento d e intenções ou factos favorece a gestão do risco e, por conseguinte, a tomada d e providências eficazes, como o reforço do patru lham ento em certos eventos. Aquando da realização d e eventos desportivos de alto risco, o conhecimen to das intenções de certos desordeiros permite evi tar o confronto, en tre os adep tos de clubes adversários, nos acessos ao recinto desp ortivo. Desd e 2007, à PSP cabe "assegurar o ponto de contacto permanente para intercâmbio internacional de informações relativas aos fenómenos de violência associada ao desporto." 78 Conceptualmente, as informações resultam da an álise interpretativa d e notícias situadas, obtidas por fonte aberta ou coberta, isto é, as informações são "a compreen são da i.túormação relacionada, organizada, e contextualizada"; a i.túormação em si é "o conjunto d e dados colocad os num contexto relacionados com o espaço, o tempo, o cenário de acção" 79 • Obviamente, as informações policiais "são todas aquelas d estinadas à p rossecução directa das missões legalmente atribuídas a serviços d e natureza p olicial, sejam elas de nível estratégico ou op erativo" 80 . As informações de polícia revestem uma natureza instrumental, d ado que se d estinam a nutrir as unidades. As informações p oliciais desagregam.-se em: informações de ordem pública; informações criminais; contra-informações. As primeiras visam prevenir incidentes de ordem pública e precaver a ocorrência de incivilidades, esp ecialmen te a produção de delitos criminais, integrando o conhecim.ento resultante da activid ade préprocessu al em sede criminal. As segundas inscrevem-se no âmbito da actividade reportad a à investigação criminal. As terceiras visam impedir a realização de acções de recolha indevida de informação sigilosa. Numa acep ção holística, as actividades de polícia81 classificam-se en1 tarefas de previsão, de prevenção e de rep ressão. A p revisão é un1.a preven ção da p revenção. Ao ser antecipadora, a actividade policial d e informações protege a colectividade d e perigos concretos, com.o o c01úronto entre bandos rivais de bairros vizil•hos. Numa palavra, à polícia cabe a tarefa d e previsão, ou seja, antecipar a prevenção, e fá-lo a través d a produção d e üúormações, seguida da exploração d os produtos informacionais, seja na manutenção d a ordem pública, seja na prevenção da criminalidad e ... " Artigo 5° , alínea a), da Portaria n.0 383/2008, d e 29 de Maio. ' 8 Artigo 3' ', n ° 3, alínea d), da Lei n ° 53/2007, de 31 de Agosto; artigo 5°, alínea h), da Portaria n." 383/2008, de 29 de Maio. 79 António de Jesus Bispo, A Função de l11jormar, l11jormações e Segurança - Estudos e111 l-lo/Ira rio General Pedro Cm·rloso, Coordenação de Adriano Moreira, Prefácio, 2004, Lisboa, p. 78. 80 José Emanuel Torres, A Investigação Criminal na PSP, Estratégia e Gestrio Policial e111 Portugal, Coordenação de Manuel João Pereira e Joaqui m Neves, Instituto Nacional de Administração, Oeiras, 2005, p. 593. 81 Ped ro José Lopes Clemente, A Polícia em Portugal, Colecção Cadernos lN A n ." 26, Instituto Nacional de Administração, Oeiras, 2006, p. 96.

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19. Policiamento guiado pelas informações Internacionalmente designado de intelligence-led policing, o policiamento guiado pelas informações emerge como m odelo d e acção policial em que o produto informacional dirige o esforço de patrulhamento, para dissuadir a prática de incivilidades, muitas delas uma expressão ad olescente da contra-cultura urbana . O policiamento guiado pelas informações facilita também a investigação da ilicitude corrosiva da seguridade. O policiamento gu iad o pelas informações possui u m eixo d e análise criminal, seja táctica, seja estratégica. Por um lad o, a an álise táctica identifica padrões d e criminalidade, locais de maior incidência delitual e tempos predilectos de prática criminal. Por outro lado, a partir de indica dores da criminalid ade denunciada e de inquéritos d e vitimação, a análise criminal es tratégica traça ou um p adrão geral de delinquência ou um qu adro de ofensas a certas vítimas, o que permite a formulação de programas preventivos d a criminalidade. Assim, no ano d e 2006, para reduzir a criminalidade contra os taxistas, a governança impulsionou o Sis tema Táxi Seguro82, sob a gestão d a PSP.

20. Polícia municipal O poder político em Portugal tem vindo apostar na municipalização do serviço policial,83 na perspectiva d e territorialização d a segurança. A polícia municipal consiste num serviço municipal de polícia e nunca num serviço desconcentrado da Administração Pública Central. Em sed e de descentralização administrativa, um fundamen to constitucional e desígnio nacional, aos municípios84 consignam-se certas funções de polícia adrninistra tivas, daí que o serviço m unicipal de polícia85 proced a à vigilância quer do espaço público, circundante das escolas, quer dos transportes públicos locais, entre outras a tribuições legais. Por imperativo constitucional, a promoção da segurança interna incumbe tão-somente às forças e serviços de Segurança86, cujo universo não inclui os serviços municipais d e polícia; certamente, "as polícias municipais não são forças de segurança." 87 De facto, a prossecução das atribuições dos m u nicípios 88 Des pacho n.0 12226/2006, de 01 de Junho, i11 Diri rio da República n.0 113, ll - série, de 12/ 06/2006. Artigo 1°, n° 1, da Lei n° 19/2004, de 20 de Março. 0 &I Artigo 13°, n° 1, alínea p), da Lei n. 159/ 99, de 14 de Setembro. 85 Artigo 3°, n." 2, alíneas a) e b), da Lei n°19/2004, de 20 de Maio. 86 Artigo 272.0 , n° 1, da CRP; artigo 25° , n° 2, da Lei de Segurança Interna, aprovada pela Lei n.0 53/2008, de 29 de Agosto. 87 Catarina Sarmento e Castro, A Questão das Polícias Municipais, Coimbra Editora, Coimbra, 2003, p. 334. 88 Artigo 2.0 , n.0 4, da Lei n. 0 19/2004, de 20 de Maio. 82

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em matéria de polícia administrativa faz-se sem prejuízo do previsto na Lei de Segurança Interna e nos estatutos das forças de segurança. De acordo com legislador constitucional, "as polícias municipais cooperam na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais." 89 Conquanto não concorreram para a consecução dos fins inerentes à política de segurança interna, as polícias municipais participam na co-produção da segurança local: "les polices municipales doivent être un complément de la police nationale" 90 . Enfim, a polícia municipal91 cinge-se a uma polícia administrativa local, sem competências de órgão de polícia criminal, não obstante a lei autorizar tanto a identificação e a revista de suspeito da prática d e crime - um acto processual judiciário em sede do direito penal adjectivo -,como a realização de inquéritos criminais, por factos conectados com a violação da legalidade, no âmbito das relações administrativas.

21. Novíssima reforma policial Novo tempo, novíssimo rumo ... No ano de 2005, o XVI Governo Constitucional de Portugal actual traçou o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), tendo em vista a promoção da cidadania e da qualidade de prestação dos serviços públicos, com ganho evidente de eficiência, através da simplificação de procedimentos, da racionalização de processos de trabalho e da optimização de recursos. A execução do PRACE abrangeu as forças de segurança.92 Aliás, nas opções tomadas pela governança, houve a registar a manutenção do sistema dualista de forças de segurança em Portugal (GNR e PSP), enquanto outros organismos recebiam a senten ça de extinção ou d e integração noutro serviço público. A reforma no sector da administração interna teve m aior visibilidade nos anos de 2007 e 2008, devido à publicação das leis orgânicas da PSP e da GNR, bem como dos resp ectivos diplomas regulamentares, a par da publicação da nova Lei de Segurança Interna, que veio reforçar a coordenação operativa entre os diferentes serviços e forças de segurança. Com efeito, a reforma norteou-se por dois grandes desideratos: aproximar as forças de segurança dos cidadãos; melhorar as condições de funcionamento das forças de segurança. No quadro da reforma operada, quanto às forças de segurança (GNR e PSP), há a destacar significativamente: a redução do número de freguesias partilhadas por ambas as forças de segurança; a eliminação da maioria das situações de 0 3, da CRP; artigo 2.0 , n. 0 2, da Lei n.0 19/2004, de 20 de Maio. Gleizal, La Police en France, Presses Universitaires de France, Paris, l993, p. 43. 91 Artigo 3°, n°s 3 a 5, da Lei n.0 19/2004, de 20 de Maio. 92 Resolução de Conselho de Ministros n. 0 44/2002, de 19/03/2007.

89

Artigo 237.0 ,

11.

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descontinuidade territorial nas áreas atribuídas a cada uma das forças de segurança nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. Assim, a PSP, e qu anto ao distrito de Lisboa, viu ampliada a área sob a sua jurisdição, passando a policiar tecidos urbanos a té então patrulhados pela GNR, d esignadamente em A lverca e Porto Salvo. De igual modo, a organização interna d a PSP foi objecto de ajustamentos, com a criação quer d os Departamentos de Investigação Criminal e d e Segurança Priv ada na sua Direcção Nacional, quer do Comando Regional dos Açores e da Unidade Especial de Polícia, entre outras alterações d e v ulto a nível orgânico, a p ar d a con sagração de novas atrib uições no domínio do licenciamento e da fisca lização da actividade d e segurança privada em Portugal.

22. Medir a acção policial A avaliação a nual d e d esempenho integra o ciclo produtivo de cad a serviço público. À imagem dos demais serviços públicos, os corpos de polícia prestam contas à República da produtividad e alca nçad a, face aos objectivos op eracion ais fixados. Para a lém dessa avaliação técnica, o serviço p olicial está sempre sujeita ao escrutínio da avaliação política. Desd e 2008, as forças de segurança aplicam o Sistem a Integrado d e Avaliação do Desempenho d a Administr ação Publica (SIA DAP) e, dentro deste, o Subsis tem a Integrado d e Avaliação de Desempenho do Serviço (SIADAP 1), exprimível noQuadro deAvaliaçãoe Responsabilização, v ulgoQUAR93,composto por objec tivos operacionais, ind icadores de referência e metas a alcançar. Quanto ao plano técnico-administra tivo, cad a aparelho policial aplica vários instrumentos d e avaliação periódica do d esempenho d a organ ização, por imp era tivo legal, como sejam a Carta d e Missão (d o responsável máximo por cada serviço público) e o QUAR. Aliás, a auto-avaliação anual do cumprimento do QUAR p ermite conhecer os resultad os anuais d o processo produtivo e os m eios aplicados - d os humanos aos financeiros -, segundo uma visão definida e alinhada com as o rientações estratégicas d a governança: a auto-avaliação do QUAR de cada força d e segurança integra o respectivo relatório anual de actividades, objecto de publicitação. Pura verdade, uma coisa é m edir o crime (sobretudo a criminalid ade denunciada) e outra coisa é avaliar a produtividad e de um serviço p olicial, p orque a variação do sentimen to de segurança nem sempre acom panha a oscilação (positiva ou n ega tiva) d a taxa d e elucidação d e crimes ou do volume denúncias participadas às autoridades policiais ou judiciais. Por essa ordem de razão, a taxa de delinquência não serve d e avaliador directo da eficácia (e mesm o da eficiência) da actividade policial. "' Artigo 10.", n." 1, da Lei n" 66-B/ 2007, de 28 d e Dezembro.

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A crinünalidade real tende a ser superior à crim inalidade denunciada, conforme demonstrado p or diversos inquéritos de vitimação - ne!Tl todas as vítimas de crim.e participam os factos aos ór gãos de polícia criminal ou à autoridade judicial. Todavia, nem to da a criminalidade denunciada, apura d a aquando do levantamento d e autos de notícia por d enúncia d e actos criminosos, recebe a ulterior confirmação d a natureza criminal da denúnci a, por inadmissibilid ad e legal de enquadramento penal d os factos - é o caso do dano negligen te, sujeito ao foro cível, enquanto o dano d oloso submete-se ao foro penal. Na acepção histórica d e polícia d e tranquilid ade púb lica, estabilizad a institucionahnente em Portugal, d esd e 1996, sob o termo de polícia de proximidade, a acção de polícia proximal desenvolvida p eJas forças d e segurança tende a ser também objecto d e avaliação. A aplicação actual d o m od elo de policiamento de proximidade requer a realização d e uma avaliação periódica d as actividades e iniciativas executadas; os contratos locais d e segurança, e em especia l o d e Loures, celebrado em 2009, expressam esse ideário de gestão. Com certeza, o policiam ento de proxinlidacle 94 funda-se na territorialização e no partenariado activo, com diversos actores locais, e na responsabilização dos funcionários policiais pela execução da missão atribuída sobre o território abrangido, a par da prestação d e contas à população, no que tange à eficácia da acção policial contra a insegurança percepcionad a quotidianamente.

23. A lição de Nova Iorque A Polícia d e Nova Io rque tem sido considerada um m odelo organizacional de sucesso, total para u ns e relativo para ou tros, cuj a propaganda mudou a imagem d essa cidade n o mundo. A campanha prom.ocionat condu zida pelo ex-chefe da Polícia de Nova Iorque, William Bratton, entre 1994 e 1995, sob a tutela d o ex-presidente d a Câmara d e Nova Iorque, Rudolph Giuliani, conseguiu fazer passar a m.ensagem de ter achado a solução certa pa ra uma Nova Iorque subjugada pelo crime. Na verdade, nunca foi d em onstrada a ligação directa em Nova Iorque, entre a qued a da taxa de criminalida de e a adopção dum estilo de policiam en to mais agressivo e incisivo, ao es tilo da tolerância zero. De facto, o ex-chefe da Polícia de Nova Iorque, William Bratton, reclamou que as reform as, por ele introduzidas nessa Polícia, geraram a queda abrupta d a criminalidade, nomeadamente a q ueda da taxa d e homicídios em 46%, desde 1991.95 A acção policia l tivera, assim, Jérôme Ferret, Évaluer la police dite de proximi.té?- Certitudes et incertitudes tirées des expériences françaises, Évnluer ln police?- Ln Mesure de ln Pe1jomwnce e! ses Enjeux: A cteurs, Snvoirs et lnstntlllents, Les Cahi.ers de la Sécurité Intérieur n° 53, Institut des Hautes Études de la Sécurité Intérieur, Paris, Troisieme trimestre - 2003, p. 96. 95 Jean-Paul Brodeur, Le Chant des Sirenes, Politiques, Polices et justice nu bord riu f utur, Textes réunis par Yves Cartuyvels, Françoise Digneffe, Alvaro Pires et Philippe Robert, Collection Logiques 9-l

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impacto real sobre a evolução da criminalidade. Serenamente, a observação científica coloca sérias reticências a essa tese. Enquanto George L. Kelling, co-autor do artigo Broken Windows (1982), se colocou ao lado d e Bratton, A. Blumstein alegou a contrario que a reestruturação do mercado da droga contribuiu rnais para a redução da actividade criminógena do que os resultados da repressão criminal: "La désaffection pour le crack, la réorganisation eles marchés de la drogue désormais pris en main par eles gens plus âgés et le harcelement eles forces de r ordre envers les petits trafiquants urbains ont probablement eu une incident sur la baisse de Ia violence de rue." 96 Mais tarde, Kelling denunci ou a penalização da incivilidade em detrim.ento dos meios alternativos à repressão penal: "assimiler !e community policing (ainsi que la police de proximité) à une police agressive de tolérance zero releve de Ia mystification la plus complete." 97 Todavia, ambos os cientistas sociais estavam de acordo com a mais-valia resultante da exploração da aplicação informática denominada CompStat (Compu ter Comparison Statistics), des tinada à comparação estatística da evolução da criminalidade local. Esta tecnologia informática permitiu quer a disponibilização de informação crítica para orientar o patrulhamento e a investigação criminal, quer a atribuição de objectivos quantificáveis aos responsáveis por cada distrito policial da cidade de Nova Iorque. Nos Estados Unidos d a América, a taxa criminal diminuiu 7% de 1990 a ] 995, atingindo, nesse ano, o valor mais baixo desde 1985. O mesmo sucedeu no Canadá, com a criminalidade a descer 40% em Edmonton e 30% em Calgary, ambas as cidades situadas no Estado federado de Alberta, sem que tivessem implantado o modelo defendido por Bratton.98 A tendência de decréscimo da crimin alidade manifes tou-se também na Europa, entre 1993 e 2000: "En Europe, eles enquêtes récentes signalent également un déclin des taux de d éliquance, ou du moins une stabilisation." 99 Quanto a Portugal, no caso dos crimes contra pessoas, tanto a análise estatísticas das denúncias efectuadas, como os inquéritos de vitimização realizados, permitem concluir que houve também uma notável estabilidade da acção criminógena, entre 1985 e 1997.100 A baixa da criminalidacle 101 em Nova Iorque tem várias explicações científicas . Socia les, Série Déviance et Société, L'Hannattan, Paris, 1998, pp. 304-305. "'" Sophie Body-Gendrot, Les Villes: La Fin de la Violence?, La Bibliothcque du Citoyen, Presses de Sciences PO, Paris, 2001, p. 70. "' jean-Paul Brodeur et Dominique Monjardet, En guise de conclus ion, Connnftre la Police, Sous la direction de Jean-Paul Brodeur et Dominique Monjarclet, Lcs Cahiers de la Sécurité .lntérieure, Hors-série 2003, Tnstitut des Hautes Études de la Sécurité lntérieurc, Paris, 2003, p. 422. "" jean-Paul Brodeur, op. cit., p. 306. ""Sophie Bod y-Gendrot, op. cit., p. 8. " ~' Ca rl a Mach11do, Crime e lllseg!lrnnça, Notíci11s Editorial, Lisboa, 2004, pp. 28-29. 101 )ean··Paul Brocleur, op. cil'., pp. 307-308.

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Umas são extrínsecas à acção policial: - A demográfica (decréscimo da população de perfil desviante (dos 18 aos 24 anos e do sexo masculino)); - A económica (melhoria das condições económicas e redução do desemprego); -A criminal (mudança do tipo de droga consumida- passagem das excitantes (crack e cocaína) para as calmantes (heroína)); -A heteróclita (melhoria dos cuidados hospitalares (redução das mortes por homicídios) e modificação da arquitectura e planificação urbana (adesão à prevenção situacional) e ainda alterações climatéricas). Outras explicações são intrínsecas à acção policial: - A mudança das estratégias operacionais de patrulhamento e vigilância (recuperação da valência repressiva e orientação do modelo proximal para a resolução dos problemas); - A proliferação da videovigilância no espaço de uso comum; - A responsabilização dos quadros policiais por uma gestão operacional baseada em objectivos; -o aumento, rejuvenescimento e redistribuição do efectivo policial; - a melhoria da qualidade e quantidade da tecnologia de informação ao dispor do serviço operacional de cada unidade policial; - O aumento do número de detenções; - O seguimento mais cerrado dos bandos de delinquentes. Outras ainda são intermédias à acção policial: - A implicação da colectividade na prevenção criminal, através de parcerias locais; -O aparecimento de agências difusoras de conselhos de prevenção criminal ao público. Da transposição de conceitos próprios da moderna gestão empresarial para o serviço policial resultaram proveitos acrescidos, como sejam: -A descentralização da estrutura policial; -A maior responsabilização da cadeia de comando; - A melhor avaliação dos resultados obtidos, face aos objectivos traçados e às metas fixadas.

24. Insucesso do policiamento de proximidade - a lição francesa A polícia é um laboratório do Estado. Uma experiência marcante n a Europa tem sido a filosofia organizacional de proximidade policial ao cidadão. Recentemente, na República Francesa ocorreu uma avaliação global da aplicação

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d o modelo proximal de polícia, implementado no início d a década d e noventa (do sécuio passado), seguindo critérios cien tíficos, a qual mostrou o insucesso geral do projecto. Resta, assim, colher a lição e olhar n ovos ho rizontes, quanto a Portugal. O insucesso do policiam ento d e proximidade em França102 d erivou de vários factores, conforme assinalad o por Sebastian Roché. Dentre d eles pod emse referir, sucitamente, os seguintes: - A ausência de objectivos predefinidos, claros e precisos, resistentes ao media ti.smo social e às alternâncias políticas; -A inconsistência da d outrina do m o delo de proximidade ou, pelo menos, a fa lta de uma doutrina mínima, face à rejeição d o modelo de policiamento com unitário an glo-saxónico e da filosofi a organizacional fortemente descentralizada e baseada em resultados fiáveis; Um balanço mitigado, positivo n as áreas reforçadas, com o aumento do sentimento de seg urança da população local, e negativo no d em ais território, devido ao aum ento da taxa de vitimação, à manutenção da taxa de crimes e à reduzida visibilidade d o patrulhamento; - A promulgação desarmonizada de leis de combate ao crime; - A insuficiência d o financiamento d as forças policiais, face à mudança; -O fraco suporte, por parte das hierarquias policiais, à reforma; -O consumo elevado de efectivos policiais; - O reduzido período d e aplicação da reforma; -Uma fraca descen tralização h ierárquica; - A fraca mobilização d as bases para as mudanças n o policiamento tradicional; - A ausência d e u m a liderança forte e carism á tica do projecto.

25. Polícia no feminino Na ac tualidade, a presença feminina invade a gestão legítima da violência organizada. A policia já não é uma profissão de homens, ou seja, a segurança urbana constrói-se também com a polícia n o feminino: "os nossos guard iões e as suas mu lheres devem desempenhar as mesmas funções."103 Na verd ade, a polícia no fem inino enraíza-se no pensa mento de Platão104 : "- A aptidão natural, tanto d o homem como da m ulher, para guardar a cidade é, por conseguinte, a mesma." Na administração d a cid ade não há ocupações privativas d o sexo masculino, porquan to o hom.em e a mulher possuem uma natu reza igual, a que corresponde a atribLüção d e ocupação idêntica -são seres complementares e nunca dis tintos. 02

Sebasti<m Roché, Police rlc Proximité - Nos politiques de securité, Éditions du Seuil, Paris, 2005, pp. 68-75, 1l 4-TJ9, 124-127, H l-B2, ·1.67-170, 183-187 e 190-191. 0 ' -' Platão, A Repúl.>!ica, 8." ed ição, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa, 1996, p. 219. '"' Op. cit., p. 221. '

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Em Portugal, no âmbito policial, o prin1eiro passo deu-se, em 1945, corn él admissão de m ulheres n o Comando Distrital de Lisboa da PSP103, cuja missEío reportava-se à "vigilância de mulheres e crianças e de outros serviços inerentes ou assistenciais", incluindo a revista d e m eretrizes. A pioneira no exercício da função policial na PSP e em Portugal ch amava-se Erm elinda Men des; foi alistad<:l no dia 1 de Novembro de 1930, com.o gu arda, e exercia a fu nção em traje civil. E, desde então, muitas m ais seguiram o mesmo caminho .. .

Em conclusão, poder-se-ão evocar as palavras imortais de Aristóteles 106: "A Polícia, que assegura a ordem e o governo da cidade, permanece o maior e o primeiro de todos os bens." Oxalá! ***

Numa palavra final: m elhor p olícia, mais cidadania - eis a visão da III." República Portuguesa .

26. Bibliografia temática de referência BERLIERE, Jean-Marc, Le Monde des Po/ices en France, Bruxelles: Éditions Complexe, 1996. BISPO, António de Jesus, A Função d e Informar, Informações e Segura1~ Estudos em Honra d o General Pedro Cardoso . Coorden ação de Adriano Moreira. Lisboa: Prefácio, 2004. BODY-GENDROT, Sophie, Les Villes: La Finde la Vio/ence? Paris: La Bibliothegue du Citoyen, Presses de Sciences PO, 2001. BRODEUR, Jean-Paul Brodeur, Le Chant des Sirenes, Politiques, Polices et Justice au bord du futur. Tex tes réunis par Yves Cartuyvels, Fran çoise Digneffe, Alvaro Pires et Philippe Robert. Paris: Collection Logiques Sociales, Série Déviance et Société, L' H annattan, 1998. BRODEUR, Jean-Pau l Brodeur et MONJARDET, Dominique, En guise de conclusion, Connaí:tre la Police. Sous la direction d e Jean-Paul Brodeur et Dominique Monjardet. Paris: Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, Hors-série 2003, Institu t des Hautes Études de la Sécurité Intérieure, 2003. CARRASCO, Manuel Izquierd o, La Seguridad: Régimen jurídico-adminisl:rativo. Valladolid: Colección Derech o Público, Editorial Lex Novo, 2004. CARVALHO, Maria João Leote de, Entre as Malhas do Desvio - Jovens, Espaços, 105 106

Artigo 23.0 , parágrafo único, do Decreto- Lei n .0 34882, de 4 de Seternbro de 1945. A Política, apud Marcel Le CIE~re, História Breve da Polícia, Editorial Verbo, Lisboa, 1965, p. 89.

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Polícia e segurança - Breves notas, pág. 141-171

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TÉCNICAS ESPECIAIS DE INVESTIGAÇÃO CRIMINAL fACTOR DE SEGURANÇA

António Sintra antonio.sintra@pj.pt

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Técnicas especiais de investi gação criminal, púg. 173-192

"A Justiça é a Liberdade em acção", Joseph Joubert1 Resumo: A proliferaçã.o de nefastos fenómenos globais associados a crescentes vagas de criminalidade transnacional. grave e/ ou organizada, bem como a em ergência de diferentes .formas de terrorismo fundamentalista, constituem concreta, profunda e permanente am.eaça para os direitos fun damentais e condições de vida das pessoas. Desse modo, são colocadas em crise a segurança, a autoridade e a soberania dos Estados de Direito, bem como, naturalmente, a estabilidade da con1.unjdadc globalmente considerada. As transmutações negativas na cena internacional e as correspondentes respostas por parte dos Estados determinam, não raras vezes, porventura de forma intolerável e ilegítima, a compressão de direitos fundamentais dos cidadãos. Tais reacções tendem a afec tar o justo equilíbrio en tre segurança e liberdade. Destarte, não é admissível olvidar que a segurança, com o valor sociat é solidária da ideia de liberdade e que a segurança por si só nad a deve justificar. Por isso, o presente estudo tem como objecto a segurança em geral e como sujeito as denominadas técnicas especiais de investigação criminat persegue o objectivo específico de determinar, através de método curiat se a aplicação de tais técnicas constitui efectivo fac tor de segurança ou se, pelo contrário, representa causa de insegurança n a medida em que é susceptível de conflituar com direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. No plano das metodologias foi usada a jurídica para aná lise legal do sistema de investigação criminal e a sociológica para exam.e das estruturas e funcionam ento do sistema. Q uanto às fontes, foram utilizadas as primárias, oficiais, jurídicas e estatísticas, bem como o testemunho d e protagonistas, nomeadamente magistrados e responsáveis por diferentes estruturas policiais relacionadas com a matéria, no nosso p aís e no estrangeiro. Palavras-chave: crime organizado; terrorismo; investigação criminal; segurança; direitos; liberdades e garantias.

1

Joseph )oubert, in http:/ /www.pensador.info/autor/)oseph_]oubcrt/2/

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António Sintra

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Abstract: The proliferation of global negative phenomena linked to interna tional serious and/ or organized crime growing waves, as well as the rise of diffe rent fo rms of fundame ntalist terrorism, constitute a concrete, deep and permanent threat to people's fundame ntal rights and living conditions Therefore the security, authority and sovereignty bf the countries under the rule of law, as well as the stability of the global community are put a t risk Negative changes within the international scene and the corresponding answers by the States, often imply the co mpression of the citizens' fundamental rights, althou gh sometimes intolerably an d illegitimately . Those reactions tend to affect the fair balance between security and freedom. Therefore, one mus t remember that security, as a social value, is compounded with the idea of freedom and that security by itself shall not account for anyth ing. This stud y is thus aimed at security in general and, through the so called criminal inves tigatio n special techniques, pursues the specific aim of establishing, according to proper methodology, if the enforcement of those teclu1iques consti tutes an effective factor of sec urity or if, on the other hand, it represents reason for insecurity, considering that it migh t be su sceptible to conflict with rights, freedoms and guarantees of the citizens. Key-words: organized crim e; terrorism; criminal investigation; security; rights, freedoms and guarantees.

1. Introdução A dimensão, motivação, influência, capacidade, m obilidade e grau de sofisticação de determinados grupos criminosos revelam-se aptos para provocar alterações significativas no p arad igma d a segurança em geral e, por extensão, tam.bém no da actuação policial, m ormen te em sede de investigação criminal. Peran te tal constatação, os Estados, conscientes da gravidade da ameaça, essencialmente nas duas ú ltimas décadas, optaram por intensificar estudos e reflexões sobre a ma téria, concebendo e aplicando políticas e estratégias de resposta tendentes a minimizar os efeitos e consequências resultantes da prática de tais acções de cariz d elituoso. Assiste-se então, por vezes, ao emergir de tendências de securítíznçiio que funcionam como políticas de excepção orientadas em função do grau de intensidade da contraposição, ou conflito, amigo/inimigo. O conceito de excepção teorizado por Carl Schmitt2 é definido como uma realidade de tal forma perigosa que é capaz de ameaçar a existência d o próprio Estado.

2 Schmitt,

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Carl (l996). 'lhe Concept of tl1e Politicai, University o f Ch icago Press. V .S. A.

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Técnicas especiais de investigação criminal, pág. 173-192

Entende o m esmo autor que, perante ameaça de relevo, a entidade competente poderá suspender o ordenamen to jurídico de forma a atingir uma realidade estável que p ermita o seu ulterior restabel ecimento com a finalid ade de pro teger ou salvar o Estad o. Por isso, é usual considerar que a securitização é baseada na manipulação do poder por parte da elite. Nessa conformidade, emergem as políticas de excepçt'ío consubstanciadas en1 m edidas, regimes ou estados com d iferentes graus de intensidade de intrusão nos d ireitos fundamentais d os cidadãos. As políticas de excepção, no estrito plano d o soft-power, podem consistir na mera aplicação d e normas jurídicas inovadoras em. sed e d o designado direito penal de primeira velocidade\ célere, expedito e eficaz, com perfeita e absoluta ad erência às normas constitucion ais vigentes. Ainda no mesmo modelo, embora já no limiar do hnrd-power, a teoria d o direito penal do inimigo, enunciad a em. 19854, refere-se ao inimigo como alguém que não a dmite fazer parte d a comunidade (Estado) pelo que não d everá beneficiar das prerroga tivas atribuídas ao cidadão comum. No contrato social entre o Estado e o cidad ão, o bem comum represen ta o fim primário. Daí, emana o desiderato d a segurança 5, quotidianamen te prosseguido pela polícia: <<n realização do bem co11mm consti fui a própria mzão de ser dos poderes

públicos>> 6 . Em parte alguma existe paz pública e terna, nem socied ad e sem crime. Nunca há Estado sem polícia: «n existência da polícia é um facto r.1niversal, inevitável e aceite como tal em todas as sociedades>>? Forçosam ente, as informações g uiam a acção policial. A informação p olicial favorece a previsão da ilicitude e permite reforçar o cumprimento dos com andos legais. E sem informação precisa, não exis te prevenção eficaz do delito nem tranquilidade pública. Assim, parecem passíveis d e inserção nesse espaço as técnicas especiais de investigação criminat com matriz na intelligence, geralmente assum idas como factor de segurança.

> Pereira, Rui (2007). «Segurança e Justiça em Portugal>>, Revista Scgrn m7Çtl e Oefesn, n'' 1, Diário d e

Bordo. Loures 'Gunter )akobs (1985). Feindstrafrecht 5 Art. 27", n"1, da C.R.P.; art. 1°, n° 1, da Lei de Segurança Interna, aprovada pela Lei n° 53/2008, de 29 de Agosto. 6 João XXli, Encíclica Pacem in Terris, de 14 de Abril de 1963, Instrução 54, apud António dos 1\eis .R odrigues, op. cit., p. 113. 7 Vendelin Hreblay (1997), Ln Police Judicinire, Presses Universitaires. Paris - França

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2. Gênese A premência e concretização das ameaças, bem como a constatação da insuficiência, ou a té falência, dos mé todos tradicionais de investigação criminal potenciar<un os esforços dos Estados no sentido de conceberem. instrumentos a d equados ao combate d e formas graves d e crimina lidade e de terrorismo. A necessid ad e de resposta adequada, eficiente e eficaz, esteve na origern das ora d enominadas técnicas especiais d e recolha d e informação para fins de investigação criminal na tríplice dimensão: táctica, operacional e estratégica. Perante tal contexto, a persistente mobilização de organizações internacionais possibilitou a elaboração e aprovação, desde o fin al do século transacto, de diversas recomendações e ins trumentos de Direito Internacional para promoção do combate eficaz à criminalidade organizada 8 . Desde logo, pelas inovações introduzidas no ano 2000, assume particu lar destaque a Convenção d as Nações Unidas Contra a Criminalidade Transnacional Organizada, também conhecida por Convenção de Palermo, à qual Portugal aderiu9 • O tex to da Convenção exorta os Estados-Partes a adoptarem m edidas para in tensificar a cooperação através da implementação e aplicação de medidas de diferente índole, conten1p!ando expressamente no seu texto a aplicação das denominad as _t éc nicas_~.l?_eciais de in vesti~ção cri mim~ 10 •

3. Caracterização O conceito de técnicas especiais de investigação criminal, engloba a actividade policial dissimulada, de na tureza confidencial, ou a té secreta, que é desenvolvida com a finalida de de obter fl u xos de informação tra tada (intelligence11 ) respeitante a actividades de pessoas suspeitas e/ou d e recolher material probatório resultan te da su a participação em prá ticas delituosas, a n ível indivi dual e/ ou no seio ele grupos crin1inosos organizad os, com destaqu e para as condutas que integram as d e finiçôes legais de terrorismo, criminalidade violenta, especialmente violenta e altamente organizada12, :m ediante recurso a adequados meios humanos e/ ou técn icosn

• Organi7.ação das Nações Unidas, União Europeia, Conselho da Em opa, Recomendação da Reunião dos Ministros da j ustiça e Assuntos Internos do G8, em Maio d e 2004, c Recomendação I~ec (2005) '10, do Comité ele Minis tros do Conselho da Europa, em Abril de 2005 '' Aprovação pela Resol ução n" 32/2004 da Assembleia da República c ratificação pelo Decre to do Presidente da República n° 19/2004, de 2 de Abril. 10 A rt.s 20" e 26". 11 Terminologia oriu nda do espaço anglo-saxónico, actualmente de aplicação universal. 2 ' Cfr. a rt. 1", n" l , alíneas i), j), I) e m) do Código de Processo Penal. " HUMINT, SIGlNT, COMINT, EUNT, MAS!NT, lMINT, FIS!NT, OS!NT, etc.

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Lus íada. Política Inte rnacion a l e Segurança, n '' 4 (2010)


Técnicas espec i~i s de

investig~ção

criminnl, p~g. 173-192

Consideram-se técnicas especiais d e investigação criminal, nomeadamente: as acções encobertas, a gestão e o controlo de colaboradores, a protecção de testennmhas, as entregas controladas, o seguimento e a vigilância electrónica, incluindo a intercepção de com unicações. Essencialmente, tais técnicas são aplicadas como instrumento de suporte em acções de investigação policial de índole pró-activa, dirigidas à crirni11alidade organizadn grupal, por norma caracterizada pela repetição de crimes, sem prejuízo do seu uso noutras acções de investigação reactiva ou cujos alvos sejam autores isolados. Inevitavelmente, a informação privilegiada que resulta da aplicação das técnicas especiais de investigação criminal favorece a previsão da ilicitude, determina a emanação de provas concludentes e permite reforçar a observância dos coma11dos legais. De facto, desde tempos ancesh·ais até ã idade hodierna, tem sido comummente aceite que a informação radicada no conhecimento de v ulnerabilidades e fragilidades elo adversário constitui pressuposto de qualquer tipo de estratégia, incluindo as que são aplicadas à investigação criminal. Nesse sen tid o, um dos maiores estrategas da história da humanidade, o general chinês Sw1 Tzu (500 a.C.)14, ensinou: «Conhece o teu inimigo e conhece-te a lí próprio; numa centena de batalhas nunca estarás em periga>> . Na m esm.a esteira, Luís Vaz de Camôes 15, autor da grande epopeia portuguesa, dispôs: <<Adivinhar perigos e evita/los». Também no nosso país, a representação da produção de informação como actividade prévia e instrumental da perseguição penal não constitui inovação recente. De facto, nos primórdios do século :\.'VII, já o Livro l das Ordenações Filipinas atribuía aos quadrilheiros, oficiais de informações ao serviço do Rei, a m issão de detectarem crimes paTa os comunicarem às justiças16 O bem sedimentado e largamente aplicado conceito anglo-saxónico intelligcnceled policing alicerça-se na pesquisa de notícias em busca de resposta assertiva para resolução de uma ocorrência policial, em função do conhecimento de dados, padrões e tendências criminais. Em síntese, as técnicas especiais destinam-se a apoiar as u11.idad es de investigação na pesquisa, d etecção e recolha de dados, notícias ou provas, não acessíveis de outro modo, que permitam caracterizar e antecipar cenários delituosos e elaborar planos de actuação fiáveis e consistentes que conduza m a subsequentes intervenções policiais com resultados de excelência.

4. Considerações Gerais Tratando-se de um tipo específico d e actividade de polícia, mais inb·usivo que os tradicionais, é susceptível de contender amiudadamente con1 os linl.ites do direito " Tzu, Sun (1974). A Arte da Guerra. Tradução de Pedro Cardoso, Editora Futura. Lisbo~. 15 Cam ões, Luis V. (1981). Lusíadas, Canto VIII, 89, 6.' Edição, I Volume, Círculo de Leitores. Li sboa. "' Ordenações Filipinas (1870) . Edição de Cândido Mendes de Almeida, Rio de janeiro - Brasil.

Lusíada. Política

Internacion ~l

e Segurança, n.'' 4 (2010)

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à privacidade ou outros direitos fundamentais dos visados suspeitos. Dessa forma, o uso de técnicas especiais d e recolha de informação pelos funcionários d e polícia torna imperativo que quaisquer condutas por parte dos mesmos estejam es tritamente confinadas aos princípios do primado do direito e da legitimidade democrática com estrita observância das leis e normas morais, é ticas e deontológicas. Assume pois particular relevância por parte dos seus aplicadores, funcionários de polícia, o profundo conhecimento de comandos e conteúdos d e direito in ternacional, tratados, acordos, convenções, doutrina e jurisprudência, de cariz externo e interno, em matéria de direitos humanos17 . Do mesmo modo, no que concerne aos direitos, liberdades e garantias pessoais, aos princípios fundamentais da adminis tração pública e às disposições sobre polícia com consagração na lei constitucionaP8 . Assim, emergem d esde logo dos princípios constitucionais: a) a comprovada exigência de intervenção policial e a necessidade dessa actuação restringir os direitos dos cidadãos; b) a adequação entre a acção policial e o valor constitucional a salvaguardar; c) a proporcionalidade entre o direito que é sacrificado e o benefício que se pretende alcançar. Relevam ainda, particularmen te, os normativos insertos na lei processual penal acerca da legalidade da prova e dos métodos proibidos d e prova19 Efectivamente, são nulas quaisquer provas obtidas mediante ofensa à integridade física ou mora l das pessoas (direitos indisponíveis) e ainda as que são obtidas através de intromissão na vida privada, no domicílio, na correspondência ou nas telecom.unicações (direitos disponíveis). Por outro lado, são primordiais os sistemas d e controlo, interno e externo, formal e informal. Entende-se que o nível de controlo aumenta com a implementação de sistema curial d e autorização prévia, antecedendo a efectiva aplicação da técnica especial. As diferentes instâncias e modalidades de controlo devem. ser complen1entares, dependendo do grau de intrusão que o uso da técnica implica na esfera privada do visado suspeito. No caso concreto de actuações encob ertas, entregas controladas, intercepção d e comunicações c registo de voz e d e imagem, para além de outras, é exigida autorização prévia e duplo controlo, antes, durante e após as operações, tudo abrangido, naturalmente, pela intervenção das autoridades policiais e judiciárias no exercício das suas proficiências específicas.

" Declaração Universal dos Dire itos do Homem; Convenção Europeia dos Direitos do Homem; Código ele Cond uta da Nações Unidas; Tribunal Europeu dos Direitos do Ho mem. 's Art.s 24", 27°, 29'', 32", 34", 266'' e 272'' Constituição da República Portug uesa. !9 Art.s ·125'' e 126" do Código de Processo Penal.

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5. Competências As referidas técnicas especiais têm aplicação em sede de exerciciO da competência geral e específica dos órgãos de polícia criminal, mormente da Polícia Judiciária (P.J.), em matéria de prevenção, detecção e investigação criminal, bem como de coadjuvação das autoridades judiciárias20 A montante da actividade de in vestigação criminal tout court, importa contudo salientar as atribuições especificas que determinam a relevante colaboração do Serviço de Informações de Segurança (S.I.S.) e do Serviço de Informações Estratégicas de Defesa (S.I.E.D.) no processo de produção de informação criminal. De acordo com o General Pedro Cardoso, ideólogo da comunidade de informações em Portugal: « ... quanto mais livre é uma sociedade mais necessita de

estruturas que a protejam. Llma dessas estruturas é, sem dúvida, um eficiente serviço de informações»21 Rui Pereira expende que << ••• para utilizar uma imagem eloquente, dir-se-à que a actividade dos serviços de informações está para a investigação criminal tal como os crimes de perigo estão para os crimes de dano>> .22 Na verdade, em substância, a actividade dos serviços de informações constitui uma antecipação da tutela do Estado de Direito democrático relativamente à investigação criminal. Tal antecipação é claramente guiada pelo conh ecido aforismo popular segundo o qual «mais vale prevenir que remediar» . Figura 1 - Campo de aplicação das técnicas especiais nos espaços da prevenção e investigação criminal PREVENÇÃO

INVESTIGAÇÃO

Fonte: António Sintra

20

Art.s 1°, n° 1, alínea c), 9°, n° 2, 55°, 56°, 249°, 250°, 263° e 288° do Código de Processo Penal; art.s 2° e 3° da Lei n.0 49/2008, de 27 de Agosto (Lei de Organização da Investigação Criminal; art.s 2°, 3°,4° e 5° da Lei n ° 37/2008, de 6 de Agosto (Lei Orgânica da Polícia Judiciária). 21 CARDOSO, Pedro (1980). As Informações em Portugal, Revista Nação e Defesa, n° 76/80, Institu to de Defesa Nacional. Lisboa. 22 PEREIRA, Rui (1995), O Dolo de Perigo. Lex, Lisboa.

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Relativamente às medidas de polícia, a Constituição da República Portuguesa apenas exige que venham previstas na lei (princípio da legalidade) e que não devem ser util izadas para além do estritamente necessário23 . A prevenção crim.inal destina-se: « . .. a impedir o aparecimento de condutas

delituosas ou a sua continuação, reduzir os factores sócio-econórnicos gerais e as circunstlincias criminógenas e obviar a que as potenciais vítimas se coloquem em situações, ou assunuz1n condutas negligentes, geradoras de delitos. (. . .) As funções de recolha e tratamento de informações, vigilância e fiscalização a levar a cabo pelas entidades conLpetentes 11essa área, porque preventivas e dissuasoras, estão dirigidas para a generalidade das pessoas e dos locais sobre os quais incidem ou são de 1natriz especifica desmotivadora mas não se orientam para uma actividade investigatória de crimes praticados». Quanto à investigação criminal: « . .. qualquer das acções a desenvolver pela P.J. que inte1jim, no sentido de cmnprimirejou devassar, com direitos liberdades e garantias dos cidadãos não pode ter lugar fora de um processo criminal devidamente forrnalizado» 24 . Em resumo, « ... a prevenção distingue-se da intervenção penal porque a primeira é eminerztenwnte pró-activa, enquanto que a segunda é de natureza restritiva>>. Contudo, « .. . nern sernpre ser fácil traçar a linha de separação entre prevençiio e repressiio pois, em tnúltiplas situações, a actividade de polícia torna difícil a separação da acção preventiva da acção repressiva devido ao continurn que se estnbelece entre ambas e à dupla natureza das medidas>>25 . Por outro lado, perante a definição de objectivos, prioridades e orientações da Lei de Política Criminal para o biénio 2009/2011, prevê-se que a informação criminal obtida através d e técnicas especiais se revele ins trum ento de inequívoca utilidade em acções policiais para prevenção e redução d a criminalidade violenta, gra ve ou organizad a e investigação de crimes prioritários, designadamente de terrorismo, tráficos de estupefacientes e de armas, imigração ilegal, etc.26 Na P.J., corpo superior de polícia criminal, a competência para a aplicação das técnicas especiais de recolh a de informação criminal está atribuída à Unidad e de Prevenção e Apoio Tecnológico (U.P.A.T-)2í. A U.P.A.T. intervém, quando solicitada por outras unidades orgânicas d e investigação criminal, en1. acções destinadas à pesquisa e obtenção de informação para prevenção, detecção e recolha d e pr ovas d e práticas delituosas. Essa Unidade executa actuações encobertas, entregas controladas e vigilância d e actividCJcles, pessoas e locais su speitos da preparação ou prá tica de actos ilícitos, mormente os associados à criminalidade organizada, grave ou violenta. Art. 272", n" 2 da C.R.P. n. 465/93 do Tribunal Constitucional, publicado no Diário da República n. 212/93, de 9 de Setembro. ~ 5 FERREIRA, Luís fiães (2006). A Prevenção dn Crilllinalidade. ll Colóquio de Segurança lnternn, l.S.C.P.S.l., Coimbra, Atmedina, p. 74. 26 Lei n° 38/2009, de 20 de Julho, em cumprimento da Lei n'' "l7/2006, de 23 de Mil io (lei Quadro da Política Criminal). 27 Art.s "!"e 27" da Lei n.'' 37/2008, de 6 de Agosto (Lei Orgânica di! P.J.). ~;

~-' Acórd ão

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Em tais contextos, pode ainda dar seguimento a outras acções tendentes a detectar, identificar, colher, analisar e interpretar elem.entos diversos associados aos meios, fenómenos e tend ências crim.inais, mediante ad equad os instrumentos de recolha de informação criminal privilegiada.

6. Espaço Territorial e Cooperação Internacional Considerando que a lei processual penal é aplicável em todo o terri tório português e, bem assim, em território estrangeiro nos limites d efinid os por tratados, convenções, acordos bilaterais e multilaterais, e ainda regras do direito internacional, revela-se como praticamente universal o espaço físico disponível para a aplicação das técnicas especiais d e investigação e intrínseca recolha d e informação e provas d e natureza criminal, send o tal campo poten.cialmente extensível aos territórios de elevado número d e Estados, bem como às jurisdições prevalecentes em espaço aéreo e alto-mar28 • Em sede de cooperação intern.acional, vigora a protecção dos interesses da soberania, da segurança, da ordem pública e d e outros constitucionalmente definidos, bem como os princípios da reciprocidade e d a confié.mça mútua entre Estados. Para além dos já mencionados, o utros instrumentos de cooperação, de natureza convencional, assumem particular relevância n a matéria 29 No ordenamento jurídico interno, a Lei d a Cooperação Judiciária Internacional em Matéria Penal conténl. m e didas resultantes dos compromissos assumidos que representam importante sal to qualita tivo em termos d e cooperação transfronteiriça, concretizadas, entre outras, na possibilidade de: execuçã.o de entregas controladas ou vigiad as30, de acções encobertas31 e de intercepção d e telecomunicações 32 . Está também prevista a possibilidade d e criação de equipas de investigação criminal conjuntas33 .

28

Con venção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Subst-ânciils Psicotrópicas; Convenção de Viena, d e 1988; Convenção sobre Tráfico Ilícito por Mar (Montego Bay) de 1982; Convenção d e Palermo; art. 6" do Código de Processo Penal; Lei n" 144/99, de 3·1 d e Agosto, alterada pela Lei n" 104/2001, d e 31 de Agosto e pela Lei n" 48/2003, de 22 de Agosto (Lei da Cooperaçã.o Judiciária Internacional em Matéria Penal). 29 Convenção Europol, em 1995, a Convenção Inte rnacional para Repressão d e Atentados Terroristas à Bomba, em 1998, a Convenção para Eliminação do Financiamento do Terrorismo, cm 1999, a Convenção Penal sobre a Corrupção, também em 1999, e a Convenção Relativa ao Auxílio judiciário Mútuo em Matéria Penal entre os Estados da União Europeia, em 2000 (a provada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n° 63/2001, de 21 de Julho, e ratificada pelo Decreto do Presid ente da Repú blica n° 53/2001, de 16 de Outu bro). 30 Art. 160°-A. 31 Art. 160°-B. 32 ArL 1.60"-C. 33 Art. 145"-A e B.

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Por seu turno, a Convenção de Aplicação do Acordo Schengen 31 contempla medidas de cooperação policial internacionat mormente a possibilidade de execução de vigilâncias e seguimentos ou perseguições transfronteiriças (hot-pursuitj35. De referir que, em bora residualmente, na ausência de acordos bilaterais ou multilaterais, a execução de in vestigações/ acções policiais conjtmtas de cariz internacional pode ser autorizada de modo casuística. Recenternente, entrou em vigor o acordo enh·e sete Estados-Membros da União Europeia, incluindo Portugal, que criou o MaritiJile Analysis and Operations Centre Narcotics (MAOC-N) para partilha de informação e gestão conjtmta de meios aéreos e navais a empregar no combate ao tráfico ilícito de estupefacientes, por via marítima e aérea, da América do Sul para a Europa, através do Oceano Atlân tico e Costa Ocidental de África. Pela sua natureza, trata-se de área de intervenção que convoca frequentemente diferen tes valências das técnicas especiais de recolha d e informação crüninal.

7. Modalidades de Execução As técnicas especiais de investigação são usadas na obtenção dissimulada de intelligence ou na recolha de provas em meios fechados com sustentação em fontes de informação tecnológica (de vigilância e detecção, de intercepção de sinais e de comunicações) e em fontes hum.anas de informação. Em term os organizativos, no nosso país e nas congéneres estrangeiras d e referência, as competentes unidades orgânicas fw1eionam com base em princípios de especialização e de racionalização de meios, divid indo-se as subu nidades com base em critérios decorrentes da predominância dos meios humanos ou tecnológicos, salvaguardada a respectiva interoperabilidade. De acordo com a melhor doutrina internacionat característica comum e d e primordial importância em am bas as verten tes é a imperiosa necessidade de análise e de gestão de risco, calculando a sua probabilidade, d eterminando o respectivo impacto e agindo para o nLitigar, através de m eticulosa elaboração do planeamento operacional e dos correspondentes planos de con tingência que são imprescindíveis para a boa e segura aplicação das técnicas especiais de investigação crin1.Ínal. As di.nânLicas geradas pelo uso dessas téoLicas, com incidência em grupos--alvo suspeitos, são complementad as através de curiais métodos d e análise e adequada difusão de informação, com estrita observância do princípio da necessidade de conhecer, para concretização de subsequentes operações policiais (detenções, apreen sões, etc.), actividade que culmina com a apresentação dos resultados às autoridades judiciárias. ~·

Portugal mieriu por protocolo ao Acordo de Schengen e por acordo à Convenção, aprovado por Resol ução da Assembleia d<l República n'' 35/93, de 25 de Novembro, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n'' 55/93. 35 Art.s 39", 40'' e 41'' da Convenção Schengen.

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Figura 2 - Estratégia integrada de gestão de inform ações e operações I

OPERAÇÓES POLICIAIS

I

DIFUSÃO

I

HUMINT

ORGANIZAÇÃO CRIMINAL ALVO

~

R \

COMINT~ SIGINT f-o ELINT IMINT OSINT

/.

PESQUISA RECOLHA DE DADOS NOTICIAS

AVALIAÇÃO

TRATAM ENTO

INFORMAÇÃO

I-> ~

ANALISE

AUTORIDADES JUDICIÁRIAS

"INTELLIGENCE"

r;

INFORMAÇÃO INDICIOS EVIDÊNCIAS PROBATÓRIAS

Fonte: António Sintra

7.1. Acções suportadas em meios tecnológicos

Aqui se inserem as vigilâncias e seguimentos de pessoas, bem como de veículos, embarcações, aeronaves, mercadorias e outros, as observações em. locais públicos suspeitos, o registo de voz e de imagem., a intercepção de comw1icações telefónicas, correio electrónico ou transmissão de dados por via telemática, etc., tudo com recurso a uma vasta panóplia de equipamen tos electrónicos adequados. No plano legal, tais acções são desenvolvidas a coberto de normas constitucionalmente consagradas em sede d e direito penal adjectivo, direito civil e legislação avulsa, designadamente: o va lor probatór io das reproduções mecânicas36, extensão da intercepção d e comunicações37, medidas ca u telares e de polícia38, bem como outras medidas de polícia e medid as especiais de polícia39, registo de voz e d e imagem, vi.deovigilância40, direito à imagem'11 e competências para a prevenção, detecção e investigação de actividad es criminais42 • De referir tambérn as disposições da lei penal substantiva no que concerne aos crimes contra a reserva da vida privada 43, gravações e fotografias ilícitas••, bem como instrum.entos de escuta telefónica 45 .

36

Art. 167° do Código de Processo Penal. Art. 189", op. cit.. 38 Art.s 249" e 250", op. ci I .. 39 Art.s 28° e 29" da Lei n. 0 53/2008, de 29 de Agosto (Lei de Segurança Interna). • 0 Art. 2", n° 1, da Lei n° 1/2005, de 10 de Janeiro (Regula a utilização de câmaras de vídeo pelas forças e serviços de segurança em locais públicos). ' 1 Art. 79", n° 2, do Código Civil. ' 2 Art.s 2°, 3°, 4" e 5° da Lei 37/2008, de 6 de Agosto (Lei Orgânica da Polícia Judi ciária) . n Art.s 190° a 196" do Código Penal. ·" Art. 199", op. cit.. "Art. 276", op. cit.. 37

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7.2. Acções suportadas em m eios humanos Naturalmente, a ancestral impor tâ ncia das fontes confidenciais de informação humana é preponderante p a ra o sucesso das técnicas especiais de investigação criminaL Na definição da Europol46, «informador é um indivíduo tratado com confidencialidade e que passa informações e/ou presta auxílio às autoridades co111petentes». Manuel Costa Andrade"; explica que « ... homens de confiança são todas as teste/i/unha~ que colaboram com as instâncias formais de perseguição penal, tendo COI/LO con trnparlirfa a promessa de confidencialidade ria sua iden tidade e activ idade, particulares e agentes das instâncias formais, rw111earfarnente da polícia, que se introduzem naquele submundo». Em função d a intensid ad e e profundidad e da sua intervenção, é usual agrupar os informadores em três categori as: de apoio, de acção e participantes. Figura 3 - N íveis d e risco d e informadores

u

lntormadorcs participantes

Informadores de

D D

acção

ln li>rmadorcs de apoio

u

Públi co em geral

Aumento do nível do ri sco Fonte: Antón io S intru

No conceito amplo de infonnador cabem os colaboradores ou terceiros (na acepção d o Regime Jurídico das Acções Encobertas'18), testemunhas, suspeitos, arg uidos e outros sujeitos o u pa rtici pantes processuais, bem como quaisqu er outras pessoas d otadas d e conhecimento e aptas a facu ltar elementos úteis relacionados com a preparação ou execução d e crimes. Pelo se u inquestionável rné rito, importa, a nosso ver, que os funcionári os de investigação criminal adoptem regularmente atitudes pró-activas n o sentido de ide ntificar, recrutar e explorar fontes confidenciais d e informação humana, e ncorajando-as a colaborarem com a polícia. ·'" http:// www.e u ropol.c~u ropa.eu/.

" 1\NDR/\DE, Manuel. C (2006). Sobre

a~

Proi/.1içõcs de Provn cm

l'roce~so

Pe11nl. Coimbra Editora.

Coimbra. ·~ Lei n." Hll /200 I, d e 25 ele Ag osl(>.

184

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Contudo, atendendo ao melindre de que tais actuações sempre se revestem, antecedendo o desencadear de qualquer acção, é fulcral a avaliação do perfil, motivação, credibilidade e fiabi lidade da potencial fonte, do risco decorrente da sua intervenção e também a ponderação sobre as medidas de protecção a aplicar. Aspecto a ter também em conta na relação entre o informador e o funcionário de investigação criminal incumbido, em primeira linha, da recolha d e üúormação é a possibilidade de surgirem estados psicológicos, o denominad o Síndroma de Estocolmo, geradores de perturbação, sem que a vítima, no caso o funcionário de investigação criminal, adquira consciência da sua existência, d eterminando a prevalência de interesses pessoais, ou grupais, do informador em d etrimento d os objectivos da organização policial e, consequentemente, da prossecução do interesse público. A garantia de aplicação das melhores práticas sobre a ma téria, gestão e controlo de informadores, depende, inequivocamente, da existência d e unidades especializadas no seio das organizações policiais com adequado sistema d e registo, gestão e controlo centralizado d e fontes humanas d e inform ação c01úidencial. Sob impulso do Regulation ofinvestigatory Powers A ct 200()49, do Reino Unido, e também da EuropoJ5°, está d efinido o formato d a estrutura ideal d e gestão e estabelecidas as tipologias, princípios de utilização, regras d e contacto e sistem a de codificação de informadores. O recurso a informadores de acção, também designados por informadoresparticipantes, implica, para além de outras medidas d e controlo, gue lhes seja explicitéldo e que aceitem, sem reservas, o conteúdo d o mandado que lhes for conferido tendo em vista a delimitação concreta da sua actuação, a clarificação do risco e o cerceam ento do erro. A despeito da inexistência de normativo legal específico para a activid ade dos informadores, a P.J. recorre à sua utilização no âmbito das medidas cautelares e de polícia51 e também de prevenção e detecção criminal52 . Os informadores, enquanto testemunhas no âmbito do processo criminal, podem usufruir de vantagens da aplicação de normas emanadas do sis tema legal de protecção, concretamente: restrição de assistência do público e exclusão da publicidade na audiência de julgamento53 . Também da prestação d e declarações com ocultação de imagem e/ ou distorção d e voz, teleconferência, depoimento sob anonimato, medidas pontuais de segurança, programas especiais de segurança e medidas para testemunhas especialmente vulneráveiss.~ RIPA is an Act of the Parliament of the United Ki ngd om, regulating the powers of public bodies to carry out surveillance and investiga tion. 50 http:/ / www.europol.europa.eu/. 51 Art.s 249° e 250° do Código de Processo Penal. 52 Art. 4° da Lei n. 0 37/2008, de 6 de Agosto (Lei Orgânica da Polícia Judiciária). 53 Art. 87" do Cód igo de Processo Penal. 0 >~ Art.s 2°, 4°, 5°, 16°, 200 a 22° e 26° da Lei n° 93/99, de 14 de Julho, e Dec-Lei n. 190/2003, de 22 de Agosto (Lei de Protecção de Testemw1.has), também com consagração no art.0 24° da Convenção de Palermo. 49

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Enquanto arguidos, podem tam bém beneficiar de vantagens em juízo, nomeadamente: atenuação especial da p ena55, atenuação especial da pena em crimes de branqueamento56 e atenuação ou isenção da pena em crimes de associação criminosa5í . Similarmen te, diversa legislação especial avulsa contém idênticos dispositivos, designadam ente em m atéria de tráfico de estupefacientes58, organizações terroristas e terrorismo59, imigração ilegal e tráfico de pessoas 60 • A mesma lei p revê a atribuição de autorização de residência para estrangeiros que colaborem nas investigações de natureza criminal61. O sistema de recompensas contempla ainda a a tribuição de prémios pecuniários e/ ou pagamen to de despesas, classificadas62 . No campo das actuações policiais encobertas propriamente ditas, a gestão e o controlo de -infonnadores continua a revelar-se absolutamente necessária, a té imperativa, para garantia de boa e segura execução das suas diferentes fases. A operação policial encoberta é considerada uma técnica especial que consiste na actuação de funcionário(s) de investigação crüninal, ou de terceiro(s) sob controlo da P,J., que: - devid amente au torizado(s) e enquadrado(s); - dissimulando a sua qualidade e/ ou identidade; - conservando a aparência de alguém que integra o meio criminal; -se insinua(m) junto de suspeitos ou autores de actividades criminosas; -com a finalidade ú nica de coligir informações ou recolher p rovas; -sem con tudo os determinar à prática de novas infracções. É uma técnica de exercício volun tário, de uso excep cional, dotada de garantias ju rídicas e pessoais, reconhecida internacionalmente e direccion ada p ara o comba te activo e eficaz da criminalidad e grave e/ o u organizada. Em 1992, importante decisão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem veio legitimar a actuação de agentes encobertos ao considerar que « ... a infiltração de unt agente de polícia nunw rede de tráfico de estupefacientes, por meio de contactos que permitam conhecer urna conduta criminal que se produziria de maneira análoga, ou semelhante, mesmo sem a sua intervenção, não violrz a esfera da vida privadrz do suspeito, no sentido do art. 8° da Convenção Eu ropeia dos Direitos do Homem ... ». O Regime Jurídico das Actuações Encobertas está plasm ado n a Lei n. 0 101/2001, de 25 d e Agosto. N ele se prevê a possibilidade de intervenção de funcionários de investigação criminal, ou de terceiro, com fins de p revenção e de investigação de um amplo leq ue de crimes, correspondendo, na generalidade, ;; Art.s 72° do Código PenaL Art. 368"-A, op. cit.. 57 A rt. 299", op. ci I.. 58 Art. 31" do Dcc-Lei n° l5/93, de 22 de Janeiro. 59 Art.s 2" a 5'' da Lei n." 52/2003, de 22 de Agosto. 60 Art. 188° da Lei n." 23/2007, de 4 de julho. ''' Art. 109° da Lei n ° 23/2007, de 4 de Julho. 6 ' Art ..J,S" da Lei n." 37/2008, de 6 de Agosto (Lei Orgânica da Polícia Judiciária). 36

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aos que integram o catálogo daqueles cuja competência reservada, absoluta e relativa, bem como concorrenciaL está atribuída à P.J,63 Vigoram os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade em relação àqueles fins e à gravidade do crime sob investigação. A actuação de funcionári os e terceiros carece de prévia autorização de Magistrado do Ministério Público ou d e Juiz de Instrução. A sua protecção passa, desde logo, pela possibilidad e de não junção ao processo do relato d a intervenção, o qual constitui expedien te autónomo e confidencial64 . É permitida a actuação de funcionários sob identidade fictícia 65 . A isenção de responsabilidade do agente encoberto que consubstancie a prática de uma infracção em qualquer forma de comparticipação, d iversa da instigação e d e autoria mediata, está abrangida por um.a cláusula de não punibilidade por força da exclusão d a ilicitude66 . Em análise crítica do diploma, não se vislumbra razão plausível para a exclusão de a lguns crimes insertos n o ca tálogo d as com.petências reservadas da P.L nom.ead amente: informáticos, poluição com perigo comum, tráfico d e obras de arte e falsificação de documentos, até pela repercussão que têm no panorama internacional. Contudo, apesar d a assinalada lacuna normativa, não será de excluir a possibilidade de execução de acções encobertas relacionadas com tais matérias desd e que sejam colhidos indícios que possam configurar a existência d e associação criminosa para a prática d aqueles crimes. Parece pacífica a interpretação de que o legislador p retendeu atribuir o monopólio da gestão d as actuações encobertas à P,J. Assinale-se que em.bora o art. ] 88° da Lei n° 23/200767 atribua competência ao Ser viço d e Estran geiros e Fronteiras para d esenvolver actuações encobertas em investigações de associações criminosas relacionadas com imigração lega L rem ete para o Regime Jurídico das Actuações Encoberta s com todos os requ isitos e imperativos daí decorrentes n o que respeita à intervenção da P,J. Os tipos de operações encobertas são todos os q ue se revelem legal e tecnicam ente exequíveis, desig nad amente: compras sinnt!ndas, intervenção em meios e circuitos criminosos a través da prestação de serviços, entregas controladas, papel de vítima potenciaL etc., bem com.o, fundamentalm ente, a recolha pontual ou sistemática de infor mação criminal não acessível p or outros meios. Por norma, todos os funcionários de investigação crimina l que aplicam técnicas esp eciais de investigação estão qualificados p ara o efeito após fase de recrutamento, selecção, formação e treino adequado com controlo psicológico especializado. 63 Art.s 1° e 2° da Lei n.0 101/2001, de 25 de Agosto, e Lei n° 49/2008, de 27 de Agosto. '" Art. 3°, op. cit.. 6; Art. 5'', op. cit.. 66 Art. 6°, op. cif.. 67 Aprova o regime jmídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do territó rio nacional.

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Para além disso, actuam sempre com monitorização prox1ma, sob responsabilidade de um supervisor ou controlador sénior. Dispõem d e adequado suporte logístico, instalações, equipamentos e veículos não identificáveis com a actividade policial. A P.J. pode dispensar temporariamente a necessidade de revelação de identid ade e da qualidade dos seus funcionários de investigação, dos meios materiais e dos equipamentos utilizados68 . Por seu turno, a aplicação do princípio da corroboração independente d e provas, consubstanciado n a recolha das mesmas a través de outros meios paralelos, constitui garantia acrescida de protecção para funcionários de investigação criminal e tatTtbém para o(s) visados(s) suspeito(s). A segura nça, na s ua tríplice vertente legal, ética/moral e física, constitui factor absolutam.ente prioritário, impondo-se que os funcionários de investigação crimin.al incumbidos da aplicação de técnicas especiais de investigação criminal mantenham prudente afastamento de estereótipos emanados de culturas te levisivas, cinematográficas ou romanescas. Os aspectos relacionados com a segurança deverão prevalecer sobre quaisquer outros, incluindo o êxito de qualquer operação que cederá perante potencial ameaça considerável. No âmbito das competências que lhes estão atribuídas, os órgãos de polícia criminal devem pois estar dotados de estruturas e meios adequados e suficientes, aqui se incluindo as condições materiais e as competências humanas, para corresponder a solicitações que in1pliquem o recurso à utilização de técnicas especiais de investigação, procurando: -identifica r, a plicar e disseminar as melhores práticas policiais para dissuadir e evitar a prática de crimes, bem como a descoberta e apresentação de material probatório de excelência que sustente as boas decisões das autoridades judiciárias competentes; - sem expor desnecessariamente os próprios métodos de investigação, as fontes d e informação e os intervenientes nas operações; - sem conflituar, para além do legalmente admissível, com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos; - incutindo a necessária confiança no sistema de justiça e na população em geral.

8. Conclusões •!• Os esforços dos Estados no sentido de mitigar ameaças e efeitos da criminalidade organizada e do terrorismo global, reflectem-se, essencialmente, no reforço da cooperação internacional e na criação de um direito penal de primeira é.'

Art. l6" da Lei n." 37/ 2008, de 6 de Agosto (Lei O rgânica da P.j.).

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velocidade, rnais célere, expedito e eGcaz, mantendo-se intacto o núcleo de garantias de defesa dos visados suspeitos. •:• As técnicas especiais d e investigação, com produção de notáveis fluxos de informação e de provas criminais, brotaram dessa ma triz. Paulatinamente, granjearam progressiva relevância e registaram forte increm ento. Por isso, actualmente, tornaram-se quase indissociáveis da generalidade das correspondentes acções policiais de prevenção e investigação, send o a respectiva ava liação con siderada bastante satisfatória. •!• O permanente escrutínio dessa específica actividade de polícia por parte das magistraturas, do poder político, da comunidade cien tífica, da comunicação social, da opinião pública, dos sujeitos e intervenientes processuais, bem como da cadeia hierárquica nas instituições policiais, sob um quadro ético-legal bem. definido, é bastante para afastar quaisquer hesitações em relação à benignidad e da aplicação das técnicas especiais de investigação criminal. •:• Efectivamente, revela-se meridianmnente claro e absolutamente tolerável o estado de equilíbrio entre os direitos fundamentais dos cidadãos e a compressão a que esses direitos es tão sujeitos p or motivos intrínsecos à aplicação da justiça e à segurança. •!• A segurança, como valor social é solidária da ideia d e liberdade e por si só nada deve justificar sendo <<a superioridade ética, política e jurídica que dará aos Estados de Direito a vitória a longo prazo69» . •!• Perante tal panorama, concluímos que a aplicação d as técnicas especiais de investigação criminal, entendidas e aceites como aposta no espaço de segurança, liberdade e justiça na dim.ensão in terna, mas também co1no ampliação de ma nifesta tendência que extravasa fronteiras, constitui inequívoco factor de segurança para a comunidade em geral.

"A Liberdade só existe com Lei e Poder", Emanuel Kanf 0

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