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UNIVERSIDADE DO ESTADO DE MINAS GERAIS Campus Belo Horizonte Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves” Curso de Pósgraduação “Latu Sensu” em Gestão Pública para Resultados

MECANISMOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Belo Horizonte 2013


Maurício da Silva Martins

MECANISMOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Monografia apresentada ao Curso de Pósgraduação "Lato Sensu" em Gestão Pública para Resultados, oferecido pela Faculdade de Políticas Públicas “Tancredo Neves”Universidade do Estado de Minas Gerais, como requisito parcial para obtenção do Título de Especialista em Gestão Pública. Orientadora: Profa. Carmem Lucia F. Castro.

Belo Horizonte 2013


Maurício da Silva Martins

MECANISMOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ESTABELECIDOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Monografia aprovada, como requisito parcial para obtenção do Título de Especialista em Gestão Pública, pela conclusão do Curso de Pós-graduação "Lato Sensu" em Gestão Pública para Resultados, oferecido pela Faculdade de Políticas

Públicas

“Tancredo

Neves”-

Universidade do Estado de Minas Gerais.

______________________________________ Profa. Orientadora:

______________________________________ Coordenador(a) do curso:

Belo Horizonte 2013


Dedicat贸ria Agrade莽o a Deus por ser a luz que ilumina meu caminho, e aos meus Pais pelo incentivo.


RESUMO

O presente estudo tem como objetivo descrever e analisar os mecanismos de controle administrativo como diferencial estratégico para a gestão pública atual. Através de uma pesquisa bibliográfica foi possível perceber que a Constituição Federal de 1988 disponibiliza ferramentas de controle que abrangem as principais funções exercidas pela administração, ou seja, organização administrativa, jurídica e técnica, procedimentos e métodos,

informações,

planejamento,

orçamentação,

contabilidade,

estatística,

informatização, recursos humanos e autoavaliação, de forma a permitir que os princípios da eficiência e eficácia estejam presentes no desempenho administrativo do Estado. Palavras-chave: Mecanismos de controle administrativo. Constituição Federal de 1988. Gestão Pública

ABSTRACT

The present study aims to describe and analyze the mechanisms of administrative control as strategic differentiator for public management today. Using a survey and explanatory literature it was possible to note that the Constitution of 1988 provides control tools that cover the main functions performed by management, administrative, legal and technical, procedures and methods, information, planning, budgeting, accounting, statistics, information technology, human resources and self-assessment in order to allow the principles of efficiency and effectiveness be present in the state administrative performance.


SUMÁRIO

1.

INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 1

2.

FORMAS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO ............................................................ 2

3.

CONSIDERAÇÕES GERAIS ............................................................................................ 5

4.

CONTROLE SOCIAL OU POPULAR (ARTS. 165 A 169 DA CF/88) ............................ 7

5. RELAÇÃO ESTADO-SOCIEDADE NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO ....................................................................................................................... 10 6.

CONTROLE EXERCIDO PELO PODER LEGISLATIVO E CONTROLE EXTERNO (ARTS. 70 A 75 DA CF) ............................................................................... 12

7.

ORÇAMENTO PÚBLICO (ARTS. 165 A 169, CF) ........................................................ 14

8.

CONTROLE INTERNO OU ADMINISTRATIVO (ARTS. 31 E 70 A 75 DA CF) ....... 19 8.1 Avaliação dos atos e fatos da administração ............................................................ 20

9.

CONTROLE DO PODER JUDICIÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTS. 92 A 100 DA CF) ................................................................................................ 23

10. CONTROLE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTS. 127 A 130-A DA CF) .......................................................................................... 27 11. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................ 29 REFERÊNCIAS ....................................................................................................................... 33


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1. INTRODUÇÃO A abordagem do tema “Mecanismos de controle da administração estabelecidos na Constituição Federal de 1988” tem por finalidade acompanhar as modificações ocorridas na organização socioeconômica do Estado e tem como fator relevante encontrar referências de reflexão ligadas às qualidades profissionais e à formação do cidadão. O controle surge com a separação do poder que passa a interagir e a se controlar. O primeiro tipo de controle, disposto na Constituição Federal de 1988, é o Controle Interno ou Administrativo, exercido pelo Poder Executivo, e os órgãos de administração dos demais Poderes, para adequar suas atividades aos parâmetros das exigências legais, técnicas, econômicas e jurídicas. A administração possui o poder da autotutela, ou seja, de corrigir seus próprios erros. A segunda forma de controle é exercida pelo Poder Legislativo, responsável pela criação de leis no qual ocorre a fiscalização dos atos do poder executivo (art. 59). O Poder Legislativo conta com o auxílio do Tribunal de Contas (controle Externo), principalmente nos assuntos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais tanto da União quanto dos entes federados. A terceira forma é o controle do Poder Judicial que averigua os atos ou fatos praticados pela administração no que tange à legalidade e à motivação e também resolve conflitos entre a administração pública e a população/indivíduo. Outra forma de controle, expressa na Constituição Federal de 1988, é o controle do Ministério Público, que visa aos princípios da legalidade ampla, da moralidade pública e da obrigatoriedade de consecução do interesse público. E a última forma de controle é o controle Social ou Popular, exercido principalmente pela sociedade civil organizada.


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2. FORMAS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO O termo controle pode ser compreendido como revisão e verificação, mas também pode significar autoridade e gerenciamento. Na administração pública, existem várias formas de controle, dentre as quais, para melhor compreensão do tema, destacamos: o controle administrativo, controle na administração, controle político, controle do orçamento público,

controle

financeiro,

controle

da

legalidade,

controle

de

órgãos

descentralizados:1 O termo controle administrativo refere-se ao controle exercido pela própria administração. É realizado a partir da definição dos papéis a serem exercidos pela administração (adequação às normas e procedimentos) e nas operações administrativas, despesas incorridas, recuperação das receitas e despesas de capital, a partir do monitoramento de qualquer pagamento sobre um projeto que envolva recurso público. O controle na administração é exercido sobre a estrutura administrativa e pode assumir várias formas tais como controle hierárquico, ou seja, controle dos atos de um departamento por uma secretaria, sendo que esta modalidade de controle pressupõe mecanismos de orientação, fiscalização, aprovação e revisão das atividades controladas, disponibilizando meios corretivos para os agentes responsáveis pelo desvio de conduta. Citamos também o controle tutelar, que é exercido por outra pessoa jurídica distinta daquela de quem procede o ato, como a União e Autarquia Federal, por exemplo. E o controle finalístico trata do controle da gestão, verifica o escopo da instituição e acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho das funções que exercem para o atingimento das finalidades e objetivos pactuados. O controle político, trata-se do estudo político da administração pública e se decompõe em dois ângulos distintos: controle da política interna, exercido pela administração, e o controle exercido por órgãos governamentais, por grupos ou pessoas de fora da administração que possuem ligação de hierarquia, o Legislativo, que aprova ou veta leis e emendas populares, ou sem relação jurídica direta com a administração, partidos políticos e controle externo.

1

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/24/pr/pr19.pdf. Acesso em: 28/nov./12.


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O controle do orçamento público refere-se ao processo de controle como uma estratégia para administrar as variações entre o planejado e o que é realizado para garantir a realização dos objetivos e verificar o enquadramento da instituição em um determinado programa de governo. A partir de informações fornecidas pelos gestores públicos, referentes aos gastos do governo, ocorre a fiscalização a fim de orientar para que a verba arrecadada, por meio de impostos e taxas, seja aplicada em áreas que a população julgue mais importante ou urgente, como segurança, alimentação, habitação, saúde e educação. O controle do orçamento deve estar em harmonia com o que é exercido em cada departamento. Desta forma, é necessário que seja utilizado um sistema de informação integrado, para evitar a multiplicidade de controles. O controle financeiro é realizado, a priori, pela Controladoria e posteriormente pelo Tribunal de Contas e pode ser exercido tanto pelo controle externo, quanto pelo controle interno. O primeiro tipo de controle é exercido pelo Tribunal de Contas e por estruturas diversificadas (Legislativo, Judiciário e grupos ou pessoas de fora da administração). O controle administrativo financeiro, por outro lado, é exercido pela própria administração, sobre as ações e os recursos disponíveis para realizar as ações do governo. Ambos os tipos de controle são considerados sucessivamente: controle do objeto ou conteúdo, controle de processos disciplinares e sanção pelo desvio cometido. Em relação aos controles internos financeiros, eles são exercidos sobre os orçamentos, nos quais ocorrem a atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e do Ministério Público. O controle da legalidade trata da legalidade dos atos administrativos através do julgamento da garantia de fazer. O controle de legalidade diz respeito não apenas a escritura da conformidade administrativa com as normas aplicáveis, mas também às decisões legais dos serviços públicos e é, essencialmente, exercido tanto pela Administração quanto pelo Legislativo, Judiciário e Ministério Público. Trata-se geralmente de um controle posterior, quando todas as outras tentativas falharam. Normalmente, utilizam-se as seguintes ações constitucionais: mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data, ações de inconstitucionalidade. No entanto, é indispensável realizar um controle, a


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priori, para impedir a realização de ações que não estão de acordo com as normas da administração pública. O controle de órgãos descentralizados é exercido em forma de uma auditoria (controle) em instituições públicas, (universidades); instituições industriais e comerciais (empresa de extração de minérios); empresas estatais (fornecimento de energia elétrica); e empresas de serviços públicos (segurança social). O controle de órgãos descentralizados aborda uma supervisão externa de programas e uma supervisão técnica das atribuições. A auditoria deve aplicar controle orçamental e usar técnicas modernas de "administração por objetivos" em vez de “administração de procedimentos" e estar ciente de que estas empresas são livres para gerir os seus próprios recursos.


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3. CONSIDERAÇÕES GERAIS Os agentes, ao exercerem o controle sobre os atos da Administração Pública, seja no âmbito do Controle Interno, Judiciário, Ministério Público, Legislativo, seja controle social, devem levar em conta os princípios administrativos, pois estes possuem função fundamentadora. Sendo assim, os atos praticados pela administração pública devem estar em conformidade com os seguintes princípios Constitucionais, previstos no artigo 5º da Constituição Federal, quais sejam: Princípio da legalidade é um comando geral e abstrato, que determina que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei. O princípio da moralidade trata da moralidade jurídica ou ética jurídica que visa tratar com honestidade a coisa pública. O princípio da impessoalidade ou finalidade pública a) trata da coisa pública com ausência de subjetividade; b) o interesse público não pode se moldar à vontade pessoal do agente; c) a ação do agente público é imputada ao órgão ou entidade e não ao agente (teoria do órgão), o ato praticado pelo servidor no exercício de sua competência é atribuído ao órgão ou entidade que ele faz parte, inclusive os atos ilícitos. Princípio da publicidade é a divulgação de todos os atos administrativos por meio de veículo oficial. Princípio da eficiência não basta ser eficaz. Princípio da razoabilidade: a administração deve agir com adequação à necessidade e proporcionalidade. Deve haver ponderação dos meios aos fins, que é a proporção adequada e racional. Princípio da motivação todo ato administrativo requer motivação exceto a exoneração de cargo em comissão. Trata-se da indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos – fato + fundamento jurídico = motivação. A classificação dos motivos é expor, narrar, deixar explícito, claro e coerente. Pode ser ou não concomitante com o ato, se o motivo for falso o ato se anula.


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Princípio da segurança jurídica e boa-fé administrativa as decisões administrativas devem gerar efeitos certos, determinados e estáveis para a ordem jurídica. Ato de boa-fé, não gera prejuízos para a administração, se passar cinco anos, convalida. Em caso de conflitos entre esses princípios, é necessário priorizá-los pela hierarquia, por exemplo, os princípios constitucionais devem prevalecer sobre os demais princípios e o princípio da dignidade, o princípio da vida, prevalece sobre os demais, quando houver colisão. Hesse criou a Teoria da “Concordância Prática” na qual define que não pode haver erros no texto constitucional e é necessário harmonizá-lo, ponderando e criando conceitos que visam à proporcionalidade e à razoabilidade (HESSE, 1991). Ronald Dworkin fundamentou a Teoria da “Dimensão de Peso ou Importância”, que se aplica nos casos em que o princípio já foi violado, ex: penalidade pela violação do princípio da finalidade pública, e assim tentar reestabelecer a ordem jurídica (DWORKIN, 2007).


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4. CONTROLE SOCIAL OU POPULAR (ARTS. 165 A 169 DA CF/88) O controle social ou popular será abordado, inicialmente, visto que as principais ações da administração pública estão previstas em orçamento, no qual é expresso, em termos financeiros, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desses programas. O orçamento pode ser elaborado e aprovado pelo Legislativo ou elaborado, aprovado e executado pelo Executivo, e, quando misto, há a participação do Legislativo e Executivo, sendo que o Poder Executivo elabora e executa, cabendo ao Poder Legislativo sua aprovação e controle. A Constituição Federal de 1988 transforma a estrutura federativa do Estado brasileiro, inserindo os municípios como entes da federação e concedendo-lhes a condição de administrar agentes com participação cidadã e o controle social passa a fazer parte da agenda política do povo.

Esse processo de descentralização favoreceu a criação e

implementação das políticas públicas, que necessitam, principalmente, de orçamento para que se operacionalizam. Sendo assim, o Governo deve evidenciar suas ações de caráter estratégico e político, de longo prazo, por meio do Plano Plurianual, definindo as metas, prioridades e programas a serem executados na Lei de Diretrizes Orçamentária e estimar as receitas e despesas de acordo com a previsão de arrecadação determinada na Lei Orçamentária Anual. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) é previsto no art. 231, da Constituição do Estado de Minas Gerais. Elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, este documento constitui o plano estratégico do Governo do Estado e consolida um conjunto de grandes escolhas que orientam a construção do futuro do Estado num horizonte de longo prazo e sob condições de incertezas. O Plano Plurianual (PPA) está previsto nos artigos 153 e 154, da Constituição do Estado de Minas Gerais, e evidencia as ações de caráter estratégico e político de médio prazo. Compreende o programa de trabalho do governo pelo período de quatro anos. O Projeto de Lei do PPA deve ser enviado pelo governador à Assembleia Legislativa até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa).


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Esse Plano faz parte de uma política de descentralização, composto por planos de trabalhos, onde são indicados as diretrizes, os objetivos, as metas a serem atigindas, fonte de financiamento, início e fim da execução, indicadores para medir o alcance das metas em temos qualitativos e quantitativos, órgãos responsáveis, bens e serviços a serem alocados para a efetivação das ações previstas, assim como as despesas de capital e outras delas decorrentes. A avaliação, para verificar o andamento do plano, é realizada, anualmente, com o propósito de definir bases para a elaboração do orçamento anual. Trata-se de um processo de análise e decisão que exige a participação das várias esferas do governo e agentes sociais para solucionar problemas e criar possibilidades com eficiência, eficácia e efetividade. A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) é uma lei anterior à lei orçamentária, que define as metas e prioridades de programas a serem executados pelo governo. O Projeto de Lei da LDO deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (oito meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentária deverá: compreender as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; orientar a elaboração da LOA; dispor sobre as alterações na legislação tributária; e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).

A iniciativa do projeto da LDO é exclusiva do chefe do Poder Executivo (no âmbito federal, estadual e municipal, por meio da Secretaria do responsável pelo Orçamento). O projeto é, então, encaminhado ao Legislativo até o dia 15 de abril de cada ano, para aprovação. A Constituição Federal não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, declarando expressamente, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias (art. 57, § 2º da CF/88).


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Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária Anual ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa). Esse projeto é acompanhado por uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. Após definido o que deve ser realizado no Plano Plurianual e com a priorização descrita na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual estima os recursos que devem ser arrecadados de acordo com as categorias econômicas, fontes de recursos, legislação pertinente em cada ano e autoriza as despesas. Apresenta, também, quadro das dotações orçamentárias por órgão, quadro demonstrativo do programa anual de trabalho e tabelas explicativas com o comportamento da receita e despesas dos diversos exercícios financeiros. Se, durante o exercício financeiro, ocorrerem novos fatos não previstos na fase de elaboração, o Poder Executivo deve enviar ao Congresso Nacional um novo projeto de lei solicitando a abertura de novas dotações, créditos adicionais, para ajustar o orçamento com os objetivos que pretende atingir. No entanto, devido a necessidade de limite de despesas o Poder Executivo é obrigado a emitir Decretos de Contingenciamento. O orçamento deve ser sempre objetivo em relação aos gastos e indicar contrapartidas. A elaboração da proposta orçamentária é de responsabilidade do Poder Executivo, mas os Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público, podem elaborar suas propostas dentro dos limites já estabelecidos pelos respectivos Planos e Diretrizes. A Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988).

Após publicada a Lei Orçamentária Anual, as unidades orçamentárias poderão iniciar seus projetos. Os orçamentos são disponibilizados pelos sites dos municípios.


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5. RELAÇÃO ESTADO-SOCIEDADE NO ÂMBITO DOS PROGRAMAS DE GOVERNO O Programa de Governo é um “instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.” (Manual Técnico Orçamentário – 2008). As políticas públicas são fundamentais na ação do Estado. Elas estão entre os principais meios de intervenção do governo perante à sociedade, seja para resolver problemas coletivos, seja para tomada de decisões. O que leva um governo, uma autoridade pública, a resolver um problema? Quando essa autoridade decide intervir, como ela deve fazer isso? Qual é o processo de implementação de políticas públicas? Existem três condições, alternativas para serem colocadas na agenda das políticas públicas no sentido de fazer com que o poder público decida resolver um problema social: o alcance, número de pessoas afetadas pelo problema; a amplitude, magnitude do impacto do problema e; a duração há quanto tempo existe o problema. As Políticas Públicas podem ser desenvolvidas pelo Estado, pelas organizações não governamentais e pelo setor privado. Tratam-se de ações preventivas diante de risco, voltadas para atender, em geral, os segmentos mais vulneráveis da sociedade. Outro elemento importante na definição de agenda política é o envolvimento dos atores na ação, ou seja, a participação de cidadãos que podem influenciar as autoridades públicas para resolução de problemas que visem ao bem comum da população, seja por meio de petição, ameaça de derrota eleitoral, entre outras. As associações e ONGs podem defender seus interesses junto aos funcionários públicos. As universidades e centros de pesquisas, produzindo pesquisas podem propor soluções e suporte dos programas, monitoramento e métodos de avaliação. Os meios de comunicação podem contribuir fornecendo transparência às ações praticadas. Tudo isso pode influenciar as decisões dos agentes públicos e definir a vontade de agir ou não do governo.


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Uma vez que o problema é considerado, em seguida, há um período para o desenvolvimento da ação. Pesquisa de soluções aplicáveis, escolha de opções relevantes para o atingimento da finalidade, busca de parceiros para suporte dos projetos e orçamentação. Identificado o problema e, consequentemente, definindo-se soluções para este problema, inicia-se a fase de tomada de decisões. Trata-se de uma fase muito delicada, quando todos os atores envolvidos (políticos, grupos de pressão, associações, ...) se reúnem. A unanimidade é muito rara, no entanto a divergência de opiniões não deve comprometer o alcance de soluções eficazes. E, por fim, a avaliação de uma política. Caso contrário, qualquer política pública perde o seu significado. Desta forma, é necessário verificá-la por meio dos critérios de coerência, objetivos, efetividade (impacto de uma política), eficiência, eficácia (relação entre custo e produção) e relevância. A avaliação deve também ter um devolutiva para permitir que a política avaliada possa ser aperfeiçoada. De acordo com a tabela abaixo, o Legislativo encaminha os programas com os devidos temas a serem discutidos com a sociedade civil, que sugere, durante a realização das audiências públicas, mudanças ou acréscimos de algum programa estabelecido no PPA, LDO ou LOA. Quadro 1 - Prazos e responsáveis por cada instrumento do planejamento governamental PPA Envio para Legislativo

o

Município:Conforme Lei Orgânica Elaboração Estado: até 30/09 União:até 31/08 Município:ConforApreciação, me Lei Orgânica alteração e Estado: até 22/12 votação União:até 22/12 Concomitante e Execução Sucessivo

Responsável

LDO Envio para Legislativo

o

Responsável

Envio para Legislativo

o

Responsável

Município:ConforExecutivo ou me Lei Orgânica Executivo ou Legislativo Estado: até 30/09 Legislativo União:até 30/08 Município:Conforme Lei Orgânica Legislativo Legislativo Legislativo Estado: até 22/12 União:até 22/12 Concomitante e Executivo Executivo Executivo Sucessivo Tribunal de Tribunal de Tribunal de Contas, Contas, Contas, Legislativo e Legislativo e Legislativo e Prévio Prévio Prévio (controle (controle (controle Avaliação Concomitante e Concomitante e Concomitante e social) social) social) e Controle Sucessivo Sucessivo Sucessivo sociedade sociedade sociedade civil civil civil organizada organizada organizada Fonte: BRANT, Joana Almeida dos Reis Caldeira, MARTINS, Joaquina Júlia e MARTINS, Mauricio da Silva. Cartilha do CONSEA-MG. Plano Plurianual: como inserir a segurança alimentar e nutricional sustentável, 2013. Executivo ou Legislativo

Município: Conforme Lei Orgânica Estado: até 15/05 União:até 15/04 Município:Conforme Lei Orgânica Estado: até 17/07 União:até17/07 Concomitante e Sucessivo

LOA


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6. CONTROLE EXERCIDO PELO PODER LEGISLATIVO E CONTROLE EXTERNO (ARTS. 70 A 75 DA CF) Essa forma de controle é efetuada por um outro órgão adverso à Administração Pública, responsável pelo ato controlado, como a Assembleia Legislativa (Estado), Câmara Municipal (Município) com auxílio do Tribunal de Contas. Abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente federado ou do Município. O artigo 82 da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964, determina a periodicidade da fiscalização dos órgãos de controle externo, quando da prestação de contas do Executivo ao Legislativo no prazo estabelecido pelas Leis Orgânicas Municipais. O art. 90, XII da Constituição Estadual, determina a periodicidade da prestação de contas anual do Governo do Estado à Assembleia Legislativa. A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais - LC 33/94, determina que em seu artigo 1º: O Tribunal de Contas é órgão de controle externo das administrações públicas estadual e municipal, presta auxílio ao Poder Legislativo, tem sede na Capital e Jurisdição em todo o território do Estado de Minas Gerais. Parágrafo Único - O controle externo de que trata o ‘caput” deste artigo compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e do município, das entidades das respectivas administrações indiretas e das empresas de cujo capital social participem. (MINAS GERAIS, 1994)

Cabe ao Controle Externo a verificação prévia, sucessiva e corretiva dos atos e fatos na administração pública.

O controle prévio ou antecedente é executado com a intenção de possibilitar a correção da falha, fraude ou dano, antes que ele ocorra, e utilizam-se os seguintes instrumentos: estatutos, contratos e leis referentes à natureza da entidade; regulamentos, instruções, votos, sentenças e julgados que as interpretam; atos, títulos e documentos que servem de comprovantes dos contratos concluídos, dos acordos firmados e dos fatos consumados, notas, apólices, ordens escritas, mediante as quais os negócios são liquidados e autorizados; inventários pelos quais se determina o patrimônio considerado em seu


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conjunto e em suas partes; prospectos e demonstrações contendo dados referentes às entradas e saídas de recursos previstas durante determinado período. Durante o controle concomitante ou sucessivo, procura-se evitar danos no momento da ocorrência do fato e utilizam-se os seguintes instrumentos: vigilância por parte de quem exerce funções de autoridade; divisão do trabalho de modo a estabelecer o regime de oposição de interesses entre os agentes; documentos, fichas e aparelhos mecânicos de contagem, medida e controle. No controle subsequente ou corretivo, os instrumentos utilizados são: documentação apropriada dos atos ocorridos durante a gestão; escrituração sistemática dos fatos contábeis; prestação de contas. Caso o Legislativo encontre alguma inconformidade no orçamento em atos ou em fatos da administração pública, este pode, entre os dias 31 de agosto e 15 de dezembro, por meio de emendas, remanejar, incluir e cancelar os gastos propostos nos projetos de lei do PPA e da LOA, a fim de defender as necessidades públicas reais ou a fim de promover uma gestão mais responsável do dinheiro público. Estas sugestões de emendas podem ser encaminhadas por meio de formulários eletrônicos disponíveis na internet, nos sites das Comissões de Orçamento.


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7. ORÇAMENTO PÚBLICO (ARTS. 165 A 169, CF) “É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” (BALEEIRO, 2006)

O orçamento pode ser tradicional quando ocorre o controle público sobre o executivo e moderno com provisão de receitas e estimativas de despesas de forma a permitir a avaliação do recurso financeiro, a eficácia e a efetividade das ações governamentais com programas de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. Sua finalidade está em demonstrar o programa de realizações do governo como um todo e de cada um de seus órgãos e também possibilitar a fiscalização e o controle sobre as finanças públicas, assim como, a avaliação dos resultados da atuação das instituições públicas. O Governo utiliza o orçamento para balizar a economia. Caso a agenda pública possua elevados índices de investimento, recorre a orçamentos expansionistas para aumentar a renda agregada da população e/ou por meio de um orçamento recessivo, cria decréscimo no produto interno bruto para, em contrapartida, favorecer a exportação. Na elaboração do orçamento público ocorre a participação Política (administradores, parlamentares, técnicos, representantes da sociedade civil etc) e Jurídica, conforme estabelecido na Constituição Federal, art. 165, § 8° – “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas, nos termos da lei”. (BRASIL, 1988). A Administração Pública por meio do orçamento apresenta os bens e serviços a serem produzidos os objetivos e metas a serem alcançados; traz a estimativa dos recursos financeiros necessários ao cumprimento do programa de trabalho; fornece as bases para a realização de controles e de avaliações. O controle Econômico passa, então, a ser exercido a partir da definição da Receita (tributária, contribuições, empréstimos patrimoniais) e da Despesa (aquisição de bens, prestação de serviços, pessoal, investimentos).


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Para auxiliar o controle do orçamento, a Lei 4.320/64 traz em, seus anexos, modelos de balanços, orçamentários, patrimoniais e contábeis. A exemplo, pode-se utilizar os Anexos 01, 10 e 12 para identificar o superávit ou déficit da receita (diferença entre receita prevista e receita executada); o superávit ou déficit da despesa (diferença total anual entre despesa fixada e despesa executada); e o superávit ou déficit da execução (diferença total anual da receita e despesa executada), permitindo comparar o custo dos bens e serviços com a receita econômica do serviço publico. Quadro 2 - Balanço Orçamentário Receita Descrição REC.CORRENTES Rec.Tributária Rec. Contribuição Contribuição/Intra Rec. Patrimonial Rec. Serviços Rec. Serviços/Intra Transf. Correntes Outras Rec. Corrent. Deduções FUNDEB

Previsão

Despesa Execução

REC. DE CAPITAL Oper. de Credito Alienação de Bens Ttransf. de Capital Amort.de Empréstimos Outras Rec.Capital SOMA SUPERÁVIT/ DEFICIT TOTAL

Diferença

Descrição Cred.Orcam.e Suplementar Desp.Correntes Desp.de Capital Reserva de Contingência

Previsão

Execução

Diferença

Credito Especial Desp.Correntes Desp.de Capital Crédito Extraordinário Desp.Correntes Desp.de Capital

SOMA SUPERAVIT/DE FICIT TOTAL

Fonte: Anexo 12 da Lei 4.320/64.

O balanço orçamentário pode auxiliar a administração na tomada de decisões. Ao utilizar o quociente, ativo financeiro/passivo financeiro, por exemplo, verifica se o ativo financeiro é superior ou inferior ao passivo (superávit/defict financeiro). Caso ocorra um superávit, este pode servir de fonte para abertura de créditos adicionais no próximo exercício. O quociente de equilíbrio orçamentário, despesa fixada/receita prevista possibilita verificar o cumprimento ou não do princípio do equilíbrio entre receita e despesa. O controle Financeiro é realizado a partir da administração do fluxo gerado pela entrada de recursos obtido com a arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos em razão das despesas.


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Pelo modelo oficial que está previsto no Anexo 13 da Lei 4.320/64, pode-se extrair informações

sobre

financeiro

real

de

execução

orçamentária,

receita

orçamentária/despesa orçamentária paga, para demonstração de existência de superávit na execução da movimentação financeira. É possível também evidenciar por meio do quociente

da

execução

extraorçamentária,

receita

extraorçamentária/despesa

extraorçamentária, os recebimentos a título de receita extraorçamentária, e verificar se foram ou não superiores as despesas da mesma natureza. O quociente de execução da despesa, despesa executada/despesa fixada, fornece informações referente à economia orçamentária, pois este mostra se as despesas fixada foram realmente empenhadas. Quadro 3 - Balanço Financeiro RECEITA ORCAMENTÁRIA Receita Corrente Rec.Tributaria Rec.Contrib. Intra Rec. Patrimonial Rec. Serviço Intra Transf. Correntes Deduções FUNDEB Receita de Capital Oper. de Credito Alienação de Bens Transf. de Capital Amort. de Empréstimo Out. Rec. Capital

BALANÇO FINANCEIRO DESPESA ORCAMENTÁRIA Legislativa Essencial a Justiça Administração Segurança Publica Previdência Social Saúde Educação Cultura Habitação Urbanismo Saneamento Gestão Ambiental Comercio e Serviço Encargos Especiais

REPASSES RECEBIDOS Rep.Recebido/Diretas Repasse Recebido/FMS Rep.Recebido FMS/IJF Rep.Recebido Câmara EXTRA-ORCAMENTARIA Dep.Div.Origens Consignações Restos a Pagar Insc. Diversos Devedores

REPASSES CONCEDIDOS Rep. Conced. Diretas Rep. Concedido/FMS

SALDO ANTERIOR Bancos/Câmara Bancos/Diretas Bancos c/Vinculada Bancos/Indiretas Bancos/IPM PREVIFOR

SALDO P/MES SEGUINTE Bancos/Câmara Bancos/Diretas Bancos c/Vinculada Bancos/Indiretas Bancos/IPM PREVIFOR

TOTAL............... xxx

TOTAL............... xxx

EXTRAORCAMENTÁRIA Dep.Div.Origens Consignações Restos a Pagar/2009 Restos a Pagar/2010 Diversos Devedores

Fonte: Anexo 13 da Lei 4.320/64.

O balanço financeiro, demonstra a receita, a despesa orçamentária, os saldos do exercício anterior, bem como os saldos das disponibilidades (caixa e bancos), que deverão ser escriturados em livro analítico pelo método das partidas dobradas e as despesas


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empenhadas, que não foram pagas no exercício anterior (restos a pagar), são computados na receita extraorçamentária e compensadas na despesa orçamentária. O controle Contábil ocorre a partir da apresentação de informações orçamentárias, patrimoniais, de custos e de compensação que irão auxiliar na identificação, avaliação, controle e evidenciação dos atos e fatos da gestão do patrimônio público, com o objetivo de orientar o processo de decisão, a prestação de contas e a instrumentalização do controle social. Essas demonstrações contábeis consistem em representar a posição patrimonial, financeira e os resultados alcançados pela empresa em um determinado período. Segundo a Lei nº 6.404/76, os fatos registrados devem constar em demonstrações expositivas. Sua escrituração é baseada em documentos comprobatórios, trata-se de um processo de registro e comunicação de informações contábeis de rotina que influenciam a evolução do patrimônio, levando em consideração a ordem cronológica dos acontecimentos. Os registros a serem escriturados devem estar de acordo com as leis aplicáveis e corresponder a um documento legalizado que comprove a sua veracidade. Pelos Anexos 14, 15 e 17, da Lei 4.320/64, pode-se evidenciar o superávit/déficit nas contas que envolvem o ativo permanente e o passivo de mesma espécie ao utilizar o índice, ativo permanente/passivo permanente. O quociente, soma do ativo real/soma do passivo real, pode informar se é possível realizar pagamento dos compromissos exigíveis de curto e longo prazo, caso o ativo real for superior ao passivo real. O quociente, total da variações ativas/total das variações passivas, é utilizado para medir o superávit/défict na relação entre as variações patrimoniais. E para demonstrar a variação patrimonial ocasionada pelas variações ativas em relação às variações passivas, utiliza-se o quociente das mutações patrimoniais: mutações patrimoniais ativas/mutações patrimoniais passivas.


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Quadro 4 - Balanço Patrimonial ATIVO FINANCEIRO

PASSIVO FINANCEIRO

DISPONÍVEL Bancos/Diretas Bancos/Indiretas Bancos c/Vinculada Bancos/Câmara Bancos/IPM-PREVIFOR

RESTOS A PAGAR Restos a Pagar/2007 Restos a Pagar/2008 Restos a Pagar/2009 Restos a Pagar/2010 Restos a Pagar/2011

REALIZÁVEL Diversos Devedores Divers.Devedores IPM Prov.Perdas Inv. IPM

DEPOS./CONSIGNAÇÕES Dep.Div.Origens Consignações

ATIVO PERMANENTE Almoxarifado Bens Moveis Bens Imóveis Divida Ativa/Direta Divida Ativa/IPM Divida Ativa/AMC Fin.Casa Própria Ações Cagece Ações/ETUFOR Ações da CTC Ações da Cia Docas Ações/Telefonia IPM

PASSIVO PERMANENTE Divida Fundada Inter Div.Fundada Externa Precatórios

SOMA DO ATIVO REAL

SOMA DO PASSIVO REAL ATIVO REAL LÍQUIDO

ATIVO COMPENSADO Resp.p/Sup.Fundos TOTAL Fonte: Anexo 14 da Lei 4.320/64.

PASSIVO COMPENSADO Sup.Fundos n/Comprov TOTAL

A natureza técnica do orçamento faz parte do Accountability, visto que este instrumento tem como objetivo informar o grau de efetividade e como os setores conseguiram atingir os objetivos que lhes foram atribuídos, fornecer as informações necessárias para que os usuários possam realizar avaliações sobre a eficácia e responsabilização financeira dos gestores. As demonstrações econômicas, financeiras e contábeis devem informar, na medida do possível, o grau de conformidade com as leis, regulamentos e outras disposições legais, informações sobre o desempenho e informações sobre os fluxos de caixa. Estas demonstrações devem facilitar previsões e decisões, auxiliar na elaboração de estatísticas, planos e orçamentos em geral e na definição das políticas econômicas.


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8. CONTROLE INTERNO OU ADMINISTRATIVO (ARTS. 31 E 70 A 75 DA CF) Conforme disposto no artigo 74, da Constituição Federal, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União; apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 1988).

Controle interno, segundo Botelho, É o controle realizado pelo próprio órgão executor no âmbito de sua própria Administração, exercido de forma adequada, capaz de propiciar uma razoável margem de garantia de que os objetivos e metas serão atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessária economicidade. O sistema de controle interno deve agir de forma preventiva e estar permanentemente em ação para a correção de eventuais incorreções e desvios das metas estabelecidas, por isso, cada vez mais, vale afirmar a importância dos procedimentos e rotinas. Um bom sistema de controle se transforma em instrumento auxiliar de gestão e deve estar direcionado a todos os níveis hierárquico da administração. (BOTELHO, 2007).

As principais funções do controle interno estão na organização (administrativa, jurídica e técnica), na definição de procedimentos e métodos, na apresentação de informações referentes ao planejamento, orçamentação, contabilidade, estatística e informatização, na administração dos recursos humanos e na autoavaliação de suas atividades. O controle de natureza administrativa ou interno visa contribuir para a eficiência e eficácia operacional. Este verifica se estão sendo obedecidas as diretrizes, políticas, normas e instruções da administração, realiza o acompanhamento e adequação dos processos licitatórios na aquisição de bens e serviços, verifica a documentação fiscal e confronto de dados desta com o contrato de fornecimento. O controle administrativo também realiza o recrutamento, treinamento e avaliação de pessoal permanente e temporário.


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De acordo com o artigo 6º, do Decreto-Lei nº 200/67, a administração pública no exercício de sua autoavaliação deverá: comparar os resultados obtidos e efeitos produzidos; comparar os resultados e efeitos com os objetivos e metas programadas; analisar os problemas observados e determinar suas causas; definir e tipificar medidas corretivas que se devam tomar, e aplicar as medidas corretivas. (BRASIL, 1967).

8.1. Avaliação dos atos e fatos da administração A avaliação tem por objetivo examinar a legalidade e a legitimidade dos atos da gestão, quanto ao aspecto financeiro, contábil, orçamentário e patrimonial. Avaliar o desempenho dos órgãos e entidades, assim como os projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade dos atos praticados. Durante a autoavaliação, geralmente são utilizados os seguintes métodos: análise RECI, análise SWOT, diagrama de verificação de risco DVR, mapa de produtos, indicadores de desempenho, mapa de processos, matriz de planejamento e matriz de achados. As ferramentas mencionadas serão conceituadas a seguir: A Análise RECI é uma ferramenta de diagnóstico utilizada para estabelecer responsabilidade e participação dos agentes nas decisões e execuções das atividades. É utilizada principalmente para eliminar a superposição de atribuições e aumentar a produtividade por meio da definição clara de responsabilidades. A Análise SWOT verifica o ambiente interno (forças e fraquezas) da instituição e o ambiente externo (oportunidades e ameaças) com o propósito de integrar as metodologias de planejamento estratégico organizacional, facilitar o diagnóstico institucional, organizar a opinião da equipe sobre o objeto da avaliação e o ambiente na qual opera. O Diagrama de verificação de risco DVR permite o exame do processo de gerenciamento de risco dos programas e projetos a serem avaliados. É utilizado para identificar os riscos que podem afetar o desempenho do programa, auxilia na formulação do problema e sistematiza e estrutura o conhecimento dos gestores sobre seu meio ambiente. A verificação do risco permite enumerar prioridades gerenciais e apontar formas de como


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os riscos devem ser controlados. A partir da DVR, a equipe será capaz de identificar as áreas que poderão ser investigadas com maior profundidade. O Mapa de produtos é utilizado para favorecer mudanças de enfoque dos insumos (pessoal, instalações, recursos financeiros) e processos (atividades desempenhadas) para os produtos. Ajuda a enfatizar o que o departamento deve produzir. A ênfase nos produtos facilita a comparação de processos alternativos para obter os mesmos produto. Também, utiliza-se mapa de produtos para preparar um conjunto de produtos e indicadores de desempenho. Os Indicadores de desempenho fornecem informações e geram respostas importantes referentes ao alcance dos objetivos pactuados nos projetos e programas das instituições que estão em processo de avaliação. Podem ser definidos como “formas de representação quantificáveis de características de produtos e processos utilizados para acompanhar e melhorar os resultados ao longo do tempo.” (TAKASHINA e FLORES, 1996). De acordo com DEMING (1993): “Não se gerencia o que não se mede, não se mede o que não se define, não se define o que não se entende, não há sucesso no que não se gerencia.” (DEMING, 1993) Nesse contexto, entende-se com processo: um conjunto de atividades estruturadas e medidas, destinadas a resultar um produto especificado para um determinado cliente ou mercado. É uma ordenação específica das atividades de trabalho, no tempo e no espaço, com um começo e um fim, e inputs e outputs claramente definidos: uma estrutura para a ação. (DAVENPORT, 1994).

Os indicadores deverão ser elaborados para o acompanhamento dos produtos-chave, pois, ao se controlar o seu desempenho, também se controlará o desempenho do produto final, que é o objetivo do programa público avaliado. Um Indicador de Desempenho é um número, percentual ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o objetivo de comparar esta medida com metas preestabelecidas. Este aspecto de desempenho pode estar relacionado à economia, eficiência, eficácia, efetividade ou equidade.


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O Mapa de processos é uma sequência lógica de tarefas, atividades e do fluxo de documentos em uma organização. É usado para identificar oportunidades de melhoria em um processo e formas mais eficientes de prestação de serviço. Em sua elaboração, identifica-se a tarefa inicial e a sequência lógica das atividades, para identificar onde o serviço atrasa ou os documentos são extraviados, falhas de comunicação, áreas onde as metas fixadas não são atingidas, processos que apresentam oportunidades de redução de custo, etc. A Matriz de planejamento auxilia na elaboração conceitual da avaliação, na definição do problema (objetivo da avaliação), contribui para determinar a linha de investigação, mediante a formulação de questões de avaliação, equaliza o entendimento da equipe, e demais envolvidos, quanto ao objetivo do trabalho, passos a serem seguidos, estratégia metodológica a ser adotada e orienta os integrantes da equipe nas fases de execução e relatório. A Matriz de achados é utilizada para verificar a consistência das evidências, revisar os fundamentos legais, identificar benefícios, identificar causas e efeitos, com o intuito de definir medidas corretivas/preventivas, melhorar a qualidade dos relatórios, elaborar recomendações, benefícios esperados. Os métodos de avaliação contribuem para conhecer a legislação, normas internas e disciplinamentos, atividades e ambiente externo, diretrizes, missão ou tipo de negócio que o órgão ou entidade se dedica com ênfase nos produtos ou serviços principais, contribui para relacionar as autoridades com responsabilidades, levantar o histórico e antecedentes das atividades, inclusive com relação aos órgãos de controle externo, unidades de auditoria interna e auditorias independentes, quando houver. Ajuda ainda a identificar o segmento empresarial e governamental em que a unidade atua, levantar informações veiculadas nos meios de comunicação e a situação econômico-financeira e patrimonial do ente.


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9. CONTROLE DO PODER JUDICIÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTS. 92 A 100 DA CF) De acordo com art. 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, lei de nenhuma espécie poderá excluir do Poder Judiciário da apreciação de lesão ou ameaça ao direito, visto que todo ato administrativo possui discricionariedade em que o agente escolhe a melhor ação a ser praticada e legalidade, ou seja, a forma, espécie e meio pela qual a ação administrativa será efetuada. O Poder Judiciário deve então averiguar estes atos praticados no que tange à legalidade e à motivação dada pelo agente, pois esta motivação deve se basear em princípios legais, mesmo que seja de exclusiva escolha da Administração optar por determinada ação por ser esta melhor em sua eficiência ou posicionamento ideológico-político. Referente aos modelos, o controle, conforme Paulo e Alexandrino (2009), é exercido: “(...) há essencialmente dois modelos. Na "jurisdição constitucional difusa", (ou controle difuso), todos os órgãos do Poder Judiciário realizam o controle. Já na jurisdição concentrada, (ou controle concentrado), somente uns poucos órgãos do Judiciário tomam decisões a respeito da constitucionalidade de atos. Nesse modelo, quase sempre o controle é competência exclusiva de um só órgão, geralmente o órgão mais elevado do Judiciário. O controle difuso é também chamado de "sistema aberto" e foi criado pelos Estados Unidos da América. O modelo concentrado é também tido por "sistema reservado" e foi adotado primeiramente na Áustria, por inspiração de Hans Kelsen. (PAULO E ALEXANDRINO, 2009, p. 302-303)

Quanto às vias de ação judicial, Paulo e Alexandrino (2009), notam:

As vias de ação dizem respeito a dois modos possíveis de fiscalização da constitucionalidade por parte do(s) órgão(s) competente(s). Na via incidental, (ou concreta), o controle de constitucionalidade só ocorre quando surge uma controvérsia real. Quando, por exemplo, no meio de uma disputa jurídica, alguém pede que o juiz declare certa norma como sendo contrária à constituição. Na via principal, (ou abstrata), vai ocorrer uma análise em tese: desprovida de ligação com qualquer caso concreto. O objetivo aí é somente proteger o ordenamento jurídico. (PAULO E ALEXANDRINO, 2009, p. 303-305).

No campo do Poder Judiciário, destacamos as seguintes formas de controle judicial: O Mandado de Segurança é proposto contra a autoridade que agiu contrariamente ao direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por habeas corpus ou habeas


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data, que seja negado, ou mesmo ameaçado, por autoridade pública no exercício de atribuições do poder público. Tem por escopo a correção de ato ou omissão, manifestamente ilegal, de autoridade pública. Conforme art. 5º, LXX, da Constituição Federal, o Mandado de Segurança pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Mandado de injunção é classificado, nos termos da Constituição Federal (art. 5º, inciso LXXI), como uma ação, utilizada com a finalidade de o Poder Judiciário dar ciência ao Poder Legislativo sobre a ausência de norma regulamentadora que torne viável o exercício dos direitos e garantias constitucionais. Pode ser utilizado também pela pessoa jurídica ou o autor de uma determinada ação que solicitam direitos que estão estritamente ligados a seu interesse específico e quando os poderes competentes não o fazem. Não é adequado o mandado de injunção quando a norma: for incompatível com a Constituição; precisar ser modificada; e depender de interpretação. O termo Habeas corpus etimologicamente significa "que tenhas o teu corpo", e é uma expressão originária do latim. É uma garantia constitucional que pode ser requerida por qualquer terceiro, até mesmo sem nenhuma autorização da pessoa que tenha seu direito à liberdade violado. O habeas corpus pode ser preventivo, quando ainda não há um fato consumado, havendo porém uma situação de ameaça à liberdade de locomoção de uma pessoa. E habeas corpus liberatório, também chamado de repressivo, expedindo uma liminar que devolva o preso às ruas, para que ele assim, responda o processo em liberdade. O habeas corpus é expedido por um juiz ou tribunal competente. O Habeas data, com regulamentação prevista na Constituição Federal, no artigo 5º, LXXII, tem a finalidade de “assegurar o conhecimento de informação relativa à pessoa do impetrante, constante de registros ou banco de dados de entidades governamentais ou de caráter público”, assim como a “retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo”. Só pode ser impetrado por aquele que é o titular dos dados questionados. Todavia, a jurisprudência admite que determinadas


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pessoas vinculadas ao indivíduo tenham legitimidade (cônjuge, ascendente, descendente e irmã/o). O habeas data será concedido, desde que esgotadas as vias administrativas para proteger o direito do impetrante de ter conhecimento de registro e informações relativos a sua pessoa. Ação popular é um instrumento de exercício da cidadania, utilizada para fiscalizar a atuação das autoridades públicas. É o meio processual que fornece legitimidade para pleitear tutela jurisdicional de interesse coletivo, referente a atos considerados lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A ação popular pode ser de natureza preventiva, para não permitir que o ato aconteça, causando o dano. De natureza regressiva, utilizada após o ato ter sido praticado, anulando o ato indevido. De natureza corretiva da atividade administrativa tem o objetivo de corrigir os atos que estejam sendo praticados de forma ilegal. A ação popular pode ser também de natureza supletiva da inatividade do poder público, utilizada para obrigar a administração pública a cumprir o ato que deveria ter feito e ainda não o fez. A Ação civil pública é um instrumento processual, previsto na Constituição Federal brasileira, que confere ao Ministério Público o exercício do controle popular sobre os atos dos poderes públicos, para a defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. A Lei n° 7.347/85 disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meioambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, podendo ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. As Vias ordinárias visam amparar direitos individuais, referente a ressarcimento de dano sofrido ou para sustação de ato que possa afetar um direito. Vias ordinárias de cobrança podem ser pleiteadas para reaver parcelas atrasadas de aposentadoria, honorários advocatícios, etc.


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No que se refere ao momento do controle judicial, Paulo e Alexandrino (2009) o destacam da seguinte forma: Em relação ao tempo, o controle de constitucionalidade poderá ser preventivo ou repressivo. O controle preventivo pretende evitar que uma norma inconstitucional entre para o ordenamento jurídico, visa evitar a própria produção da norma inconstitucional. O controle repressivo pretende verificar se uma lei, já incorporada ao ordenamento, está ou não de acordo com a Constituição. Sistema de controle judicial ou de jurisdição única também conhecido como modelo inglês, é uma das duas modalidades de estruturação do Direito administrativo. Neste sistema todos os litígios, sejam administrativos ou de interesse particular são encaminhados a um tribunal judiciário. É o regime adotado no Brasil para o controle de seus atos administrativos ilegais e ilegítimos, praticado pelo poder público em vários níveis de governo: os órgãos administrativos promovem suas decisões não conclusivas (não promovendo coisa julgada), e com isso, caso sejam provocados, ficam sujeitos a revisões do Poder Judicante. (PAULO E ALEXANDRINO, 2009, p. 305).

O controle judicial dos atos administrativos públicos é completamente possível diante do nosso ordenamento cuja jurisdição é única. Contudo, tal apreciação tem seus limites ligados as legalidades dos atos, não apenas formal, mas também no que tange aos princípios administrativos, ou seja, pode o Judiciário apreciar atos discricionários no que tange à motivação dada pelo agente, pois esta motivação deve sempre se basear em princípios legais.


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10. CONTROLE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ARTS. 127 A 130 DA CF) O Ministério Público, na CF/88, ficou incumbido da defesa da ordem jurídica e do regime democrático. Com a função de instaurar inquérito civil, propor ação civil pública para a proteção do patrimônio público e de outros interesses difusos, a Constituição de 1988 possibilitou ainda ao Ministério Público, outras funções, desde que compatíveis com sua finalidade. (art. 127, 129, III e IX, da CF). A Administração Pública deve agir por determinação legal, ao contrário do particular que pode fazer qualquer coisa não vedada por lei. Todo ato administrativo tem de ter motivação legal. O agente público deve explicar as razões de estar agindo desta maneira dentro da sua discricionariedade, sempre fundamentando-se nos princípios da administração pública. Portanto, se todo ato deve ser fundamentado em princípios legais, qualquer ato que não tenha fundamento legal ou cujo fundamento seja contrário aos princípios legais é passível de revisão judicial. São princípios institucionais do Ministério Público: 

Princípio da unidade: Os membros de cada Ministério Público integram um órgão, sob direção de apenas um Procurador Geral.

Princípio da indivisibilidade: os membros do MP podem ser substituídos uns pelos outros, não ficam vinculados aos processos nos quais atuam.

Princípio da independência ou autonomia funcional: no exercício de suas funções, os membros do Ministério Público estão livres para atuar, sempre com base, sem estarem subordinados aos demais Poderes - Executivo, Legislativo e Judiciário - sendo-lhe assegurado autonomia funcional e administrativa.

Quanto às funções institucionais: Dentre outras funções institucionais, previstas no artigo 129, da Constituição Federal, cabe ao Ministério Público, como se segue:


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promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei; zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição; defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva; exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior; requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais; exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas. (BRASIL, 1988)

O Ministério Público, com o auxílio d o s Tribunais de Contas, possui como vocação para a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da Administração Pública direta e indireta do Estado. Conforme arts. 130 e 75, CF/88, os membros do MP de Contas têm, “plena independência de atuação perante os poderes do Estado, a começar pela Corte junto à qual oficiam”. Nesse sentido, o Ministério Público possui legitimidade para invocar a prestação jurisdicional no controle dos atos administrativos do Poder Judiciário, podendo, para tanto, lançar mão das ações judiciais hoje existentes no ordenamento jurídico, tais como mandado de segurança, a ação civil pública, seções, decisões, atos e processos administrativos dos tribunais que devem ser públicos, com a participação obrigatória do Ministério Público.


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11. CONSIDERAÇÕES FINAIS O orçamento público deve ser utilizado de forma que a sociedade seja menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais e a alocação de recursos em camadas mais pobres da população. E ainda, estabilizar, ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica, por meio de controles por leis e limites. No que se refere ao controle social, a sociedade pode, durante o período de avaliação e controle do orçamento, sugerir que haja, por parte das unidades governamentais responsáveis, o acréscimo de ações que viabilizem o aumento da renda per capita do cidadão. Por exemplo, desenvolver estratégias de produção de alimentos da agricultura familiar, seja para consumo próprio, seja para ocasionalmente serem vendidos no mercado local. A sociedade civil pode também solicitar, no período de avaliação e controle, ações que visem melhorar os sistemas de segurança, de tecnologia, de abastecimento e de distribuição a nível local, fornecendo apoio na forma de microcrédito e

alterar

significativamente

a

realidade

socioeconômica

da

população

e,

consequentemente, ampliar a oferta, oportunidades de emprego e renda. Uma opção para promover empregos e produzir produtos com alto valor agregado, a ser considerada no meio rural, são as atividades de pecuária, piscicultura e agricultura, pois estas atividades favorecem a obtenção de receitas e lucros aceitáveis. No que se refere ao controle externo, os avaliadores devem aplicar um conjunto de metodologias, procedimentos, técnicas, métodos de revisão e avaliação, aferição e análise com a finalidade de obtenção de informação e conhecimento acerca da regularidade ou dos resultados das finanças, atividades, projetos, programas e políticas de órgãos governamentais. A fase mais importante de qualquer exame é a etapa inicial do planejamento. Desta forma, o avaliador deve documentar seu planejamento geral e preparar programa de trabalho por escrito, identificando as principais áreas e atividades, levando em conta os principais fluxos operacionais, identificando os principais controles e procedimentos da unidade. A razão desse procedimento se justifica à medida que se procuram áreas em que


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os riscos sejam mais elevados, os benefícios possam ser maximizados, os custos reduzidos e os processos melhorados. Os agentes de controle devem verificar se as demonstrações contábeis, financeiras e patrimoniais fornecem informações úteis para a tomada de decisões (alocação de recursos, previsões sobre fluxos de caixa que permitam cumprir as obrigações). Esses agentes devem decompor, comparar e interpretar os demonstrativos contábeis, com a finalidade de fornecer informações para estimar a probabilidade de alcançar fluxos de caixa futuros, a importância destes fluxos e utilizar estas informações para avaliar o desempenho e a estrutura financeira do órgão ou entidade (valor disponível para investimento e financiamento). Os agentes devem também verificar os resultados do gerenciamento, o alcance dos objetivos pactuados pela administração e os recursos que lhe são confiados. Por exemplo, tomada de contas dos agentes ou responsáveis por bens ou dinheiros públicos; evidenciação da composição patrimonial; análise e interpretação dos resultados econômico-financeiros; controle dos direitos e obrigações decorrentes de ajustes ou contratos em que a entidade seja uma das partes; controle físico sobre os ativos. (Lei n. 4.320/64, arts. 83, 84, 85, 87 e 89). À Administração, compete manter o bom funcionamento do controle interno e, ao Administrador, gerir o patrimônio e os recursos sem desperdícios e desvios, fornecer informações e documentos capazes demonstrar a prática da boa administração e permitir a verificação, por parte dos órgãos de controle externo, de que agiu com correção e competência. Para isso, a comissão de orçamento deve, ao elaborar a proposta orçamentária, indicar o quanto se pretende arrecadar no exercício financeiro a partir das receitas correntes e de capital. No sentido de evitar insuficiência de caixa, a programação dos gastos dos órgãos públicos deve ocorrer na mesma medida em que se realizam as receitas, ou seja, as receitas provenientes de impostos, de contribuição, industrial, patrimonial, de serviços devem ser espelhadas com as despesas orçamentárias de projetos/atividades, as despesas correntes, de custeio, as transferências correntes e as despesas de capital. Em seguida, efetuar o lançamento, a arrecadação e o recolhimento da receita.


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Durante a programação da despesa, o administrativo deve realizar a Licitação para aquisição de bens e serviço, exceto nos casos de autorização, conforme as ressalvas da legislação (Lei 8.666, de 21 de junho de 1993). A licitação tem por objetivo verificar, entre vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas. E suas modalidades são o convite, a tomada de preços, a concorrência pública, o leilão e o concurso público. Ao prestar contas da aplicação dos recursos, o administrativo deve apresentar a nota de empenho da despesa, comprovantes devidamente atestados, emitidos em data igual ou posterior à da entrega do recurso, nota fiscal, recibo comum e comprovante de recolhimento do saldo não utilizado. Tendo em vista que as despesas públicas devem atender uma necessidade pública real, ser aprovada pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas e haver a possibilidade da população atender à carga tributária decorrente da despesa. Para que o estado tenha a obrigação de pagamento, o administrativo abre uma nota de empenho. Após verificar o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, executa-se o Lançamento da despesa. Antes de autorizar o pagamento, o controle interno inspeciona o bem ou serviço e atesta a prestação de serviço. O pagamento pode ser efetuado das seguintes formas: crédito em conta-corrente do favorecido na rede bancária; pagamento a banco; pagamento direto ao credor, em espécie, junto à agência de domicílio bancário da unidade gestora; ou para aquisição de moeda estrangeira. Divide-se em: liquidação da obrigação; quitação do credor; contabilização. Essa política de controle governamental deve estabelecer princípios que permitam a coerência entre os diversos setores da administração e determinar a aplicação do controle em cada área e em todos os níveis. O controle da administração pública deve ser criterioso e equilibrado, ser baseado em uma política pública que leva naturalmente ao processo ou ação, sujeitas à revisão não apenas da ação administrativa formal, mas também, e sobretudo, em relação aos benefícios do resultado do controle, que baseia-se na realização da correção dos atos administrativos inválidos.


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Os administradores públicos devem agir com responsabilidade para que o contribuinte não seja obrigado a pagar a conta, seja por meio do aumento de impostos, redução nos investimentos, seja por cortes nos programas que atendam à sociedade. Caso os gastos forem efetuados de forma irresponsável, cabe ao controle do Ministério Público e ao Judiciário utilizar as normas estabelecidas na Constituição Federal de 1988 (mandado de segurança coletivo e individual, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data, ações de inconstitucionalidade) e, sendo o caso, propor a aplicação da penalidade cabível que pode passar por proibição de transferência voluntária, retenção de transferência constitucional, multa, cassação do mandato, reclusão de até quatro anos, detenção de até três anos, perda do cargo e inabilitação por cinco anos, dentre outras. O controle deve contribuir para que os cidadãos estejam confiantes de que o dinheiro dos impostos está sendo gasto para alcançar as metas pactuadas pela gestão governamental, garantir que os serviços sejam eficientes e eficazes e evitar desperdícios do dinheiro público. Uma organização pública possui diferentes papéis, e deve tomar decisões e ações que sejam consistentes com as leis e regulamentos aplicáveis. Desta forma o controle é parte integrante das funções de gestão e todas as atividades precisam ser controladas. É preciso criar um conjunto de exames para verificar a eficácia e corrigir os erros no processo de implementação, para assegurar os objetivos da organização e preparar um processo de gestão de execução dos programas ou atividades.


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BIBLIOGRAFIA ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8 ed., São Paulo, Atlas, 1991. AYRES BRITTO, Carlos. Ministério Público da União e do Tribunal de Contas – órgãos distintos. Revista de Direito Público, n. 69, jan/mar de 1984. BRASIL.

Lei

4.320,

de

17

de

março

de

1964.

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