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Gaceta de Economía

Número Especial

Consideraciones sobre las O ficinas de G estión de Deuda ‚ Pública Larisa Mora Aguilar * Resumen Este artículo examina varios modelos para el funcionamiento, y organización de las Oficinas de Gestión de Deuda (OGD). Se describen las principales funciones de estas oficinas y se presenta el análisis de las tareas que se realizan para cumplir cada una de dichas funciones. El artículo también discute los problemas de agencia que pueden surgir al delegar la autoridad de gestión y manejo de la deuda a una OGD independiente y describe las estructuras de gobernabilidad, control y mecanismos de monitoreo que algunos países han designado para solucionar estos problemas. Asimismo, se discute el papel de que llevan a cabo las Entidades Superiores de Fiscalización sobre las políticas y prácticas de la Oficina.

Clasificación JEL: H60, H63.

1. Introducción El uso de deuda pública varía de manera importante entre países. En esencia, la deuda pública es un vehículo de financiamiento que permite posponer el costo del gasto corriente actual del gobierno y suavizar su perfil de pagos en el tiempo. Los proyectos financiados con deuda pública son de naturaleza diversa: pueden ser gastos en inversión pública para incrementar la productividad del país en el largo plazo, aumentos en el gasto para financiar guerras o desastres naturales, o bien gasto público contracíclico para suavizar el consumo de la población a través del ciclo económico. Sin importar la naturaleza del gasto público, un nivel de deuda excesivo y mal manejado tendrá consecuencias negativas y será una carga para futuras generaciones, no sólo del país endeudado, sino también (dada la integración global de los mercados financieros) inclusive de los contribuyentes de otras ‚ Las ideas contenidas en este artículo corresponden a los autores y no a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. * Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La autora agradece los comentarios y sugerencias de Alejandro Díaz de León Carrillo y de Oscar Vela, así como la valiosa colaboración de Mariana Martínez Alarcón y Sergio Armella Olazábal para traducir este artículo.


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regiones y países. El gasto público excesivo y la mala administración de la deuda pública desalientan a la inversión privada, son una fuente de volatilidad financiera, incrementan la exposición a las crisis financieras, a las presiones inflacionarias y prolongan las temporadas de bajo crecimiento. Además, la irresponsabilidad en el manejo de la deuda pública puede llevar al país al incumplimiento de sus obligaciones financieras que, a su vez, podría implicar serias restricciones en el acceso a mercados financieros en el futuro, las cuales también inciden sobre el sector privado. Estas restricciones pueden durar décadas. El monitoreo eficiente, profesional y responsable de las políticas de deuda pública debe administrar los pasivos financieros del gobierno, al mismo tiempo que mantiene un mercado de valores gubernamental eficiente. Las políticas de deuda pública se deben implementar a través de prácticas prudentes, que contribuyan a la creación de una estrategia que obtenga el nivel deseado de financiamiento sujeto a un control de riesgo estricto y a un costo sostenible. En un contexto macroeconómico más amplio, las políticas públicas de los gobiernos deberían buscar asegurar que el nivel y la tasa de crecimiento de su deuda pública estén en línea con la tasa de crecimiento de la productividad del país, y que la deuda y sus intereses se puedan cubrir bajo diferentes escenarios económicos. Los administradores de la deuda pública y servidores públicos a cargo de otras políticas económicas (monetarias y fiscales) deben supervisar que el nivel de endeudamiento mantenga una trayectoria sostenible, con una estrategia de gestión de riesgo bien diseñada que evite niveles excesivos de deuda. Los administradores de deuda deben asegurar que las autoridades fiscales estén consientes del impacto de los requerimientos de financiamiento gubernamental y de los niveles y costos del endeudamiento. Los efectos negativos de tener un mal manejo de deuda pública son bien conocidos y han llevado a organizaciones internacionales a elaborar principios y guías sobre las mejores prácticas para manejar y supervisar la deuda pública. En consecuencia, muchos países, tanto emergentes como desarrollados, han buscado mejorar su capacidad para administrar la deuda, empezando por la implementación de la mejor estructura organizacional posible para sus oficinas de gestión de deuda pública. Este estudio examina varios modelos para el funcionamiento, organización y localización de las Oficinas de Gestión de Deuda (OGDs) gubernamentales; sigue la línea de análisis de Cosio-Pascal [2007] y Borresen y Cosio-Pascal [2002], en donde las funciones básicas para la gestión de la deuda se dividen en operativas y ejecutivas y se establecen las responsabilidades de la OGD y de la Dirección Ejecutiva de Gestión de Deuda (DEGD) sobre cada una de ellas. Una vez que se


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identifican las principales funciones, se procede al análisis de la localización de la OGD y se enlistan los beneficios y posibles problemas que podría tener cada una de las sedes de la Oficina; así mismo se presenta un análisis de las diferentes estructuras organizacionales que pueden atender las funciones que lleva a cabo una OGD. Dentro de las diferentes estructuras organizacionales se hace énfasis en el análisis funcional propuesto por Cosio-Pascal [2002] que caracteriza tareas bien definidas para cada una de las funciones de las OGDs y lleva a cabo una asignación clara y estructurada de las responsabilidades para la implementación de un back office , un middle office y un front office . Como se verá más adelante, un marco legal que establezca claramente las responsabilidades y deberes de la OGD es fundamental para que pueda llevar a cabo sus funciones. Al respecto, se presentan las asignaciones de responsabilidades que sugiere la literatura y en específico, las que algunos países le han otorgado a sus Oficinas. De acuerdo al análisis que lleva a cabo Currie, Dethier y Togo [2003], este documento también discute los problemas de agencia que pueden surgir al delegar la autoridad de gestión y manejo de la deuda del Ministerio de Finanzas o del Banco Central a las OGDs y describe las estructuras de gobernabilidad, control y mecanismos de monitoreo que algunos países han designado para lidiar con estos problemas. En este mismo sentido se incorpora al documento el importante papel de las auditorías que llevan a cabo las Entidades Superiores de Fiscalización sobre las políticas y prácticas de la Oficina siguiendo las sugerencias del Grupo de Trabajo de Deuda Pública de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OIEFS, INTOSAI por sus siglas en inglés). Finalmente se ofrece una guía para establecer una OGD eficiente que implemente las mejores prácticas en materia de deuda pública planteadas por Organismos Internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, las cuales han permitido que algunos países alcancen el equilibrio entre nivel de deuda y capacidad de pago. Esta revisión de literatura pretende mostrar las diferentes estructuras que han cubierto diversas necesidades y que ofrecen un panorama más amplio en el cual los países pueden modificar la estructura de las OGDs a fin de satisfacer sus necesidades y representar sus patrones históricos de mejor manera. Cabe resaltar que los documentos en los que se basa esta revisión de la literatura analizan las experiencias de las OGD dentro de un amplio número de países, por ejemplo, el documento de Currie, Dethier y Togo [2003] analiza las experiencias de los países de la OCDE durante los 80s y 90s, así como de algunos países emergentes de Europa del Este, mientras que las recomendaciones de auditorías del Grupo de Trabajo de Deuda Pública se basa en la experiencia de las


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Entidades de Fiscalización Superior de Argentina, Canadá, México, Portugal, Reino Unido, entre otros. 1

2. F unciones de una O ficina de Gestión E fectiva de Deuda Las Funciones de Gestión Efectiva de Deuda (GED) involucran principalmente siete funciones básicas: política, regulación, recursos, archivo, análisis, operación y control. Las primeras tres funciones son parte de la Gestión Ejecutiva de Deuda; las otras cuatro funciones se pueden considerar como parte de la Gestión Operativa de Deuda. Las Funciones de Gestión Ejecutiva de Deuda generalmente se llevan a cabo en la Dirección Ejecutiva de Gestión de Deuda (DEGD) constituida por servidores públicos de alto rango, por lo que no son responsabilidad directa de la OGD. Las Funciones Operativas de Gestión de Deuda son responsabilidad directa de la OGD dentro de los lineamientos provistos por la DEGD (ver Gráfica 1).

G ráfica 1. Esquema de las funciones básicas para una gestión efectiva de deuda Política Regulación Recursos Funciones Básicas

Gestión Ejecutiva

Responsabilidad de la DEGD

Gestión Operativa

Responsabilidad de la OGD

Archivo Análisis Operación Control

1

En general, la lista de países en los que se encuentran las OGD en las que se basan los documentos clave para esta revisión de la literatura es bastante amplia e incluye a los siguientes países: Argentina, Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Bulgaria, Bolivia, Canadá, Checoslovaquia, Dinamarca, El Salvador, Eslovenia, Francia, Guatemala, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Japón, Lituania, México, Nueva Zelanda, Paraguay, Polonia, Portugal, Reino Unido, Rumania, Suecia, Ucrania, Turquía, Venezuela. Adicionalmente, otros países emitieron sus recomendaciones para el Grupo de Trabajo de Deuda Pública. Este grupo conforma a las Entidades de Fiscalización Superiores de: Argentina, Brasil, Bulgaria, Canadá, Chile, Corea, Egipto, Estados Unidos, Fiji, Gabón, Lituania, México, Portugal, Reino Unido, Rusia, Suecia, Yemen.


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2.1. L as F unciones E jecutivas de Gestión de Deuda La Gestión Ejecutiva de Deuda LPSOLFD HO HVWDEOHFLPLHQWR GH ODV ³UHJODV GHO MXHJR´SRUORVQLYHOHVPiVDOWRVGHOJRELHUQRHQWUHORVFXDOHVVHSXHGHHQFRQWUDU al Ministro de Finanzas, el Tesorero, el Director de la OGD, funcionarios de bancos de desarrollo, y en algunos países, el Banco Central. La gestión ejecutiva provee dirección y organización al sistema de gestión de deuda a travÊs del establecimiento de lineamientos de política, de un marco regulatorio y del aseguramiento de recursos necesario; así mismo organiza las funciones operativas. Las decisiones tomadas por la DEGD se implementan por la OGD, por lo que Êsta última tiene margen de iniciativa e independencia sólo dentro de los lineamientos y responsabilidades provistos por la DEGD. La OGD provee retroalimentación sobre el proceso de toma de decisiones de estas funciones a travÊs de su participación en la DEGD. La gestión ejecutiva abarca tres funciones: política, regulación y recursos. 2.1.1 L ineamientos de Política La función de política implica formular lineamientos de políticas de endeudamiento y estrategias congruentes con la política macroeconómica general del país, por lo que requiere de coordinación con las agencias responsables de la administración y manejo económico. Los objetivos de las políticas y estrategias de endeudamiento dependen de la política de desarrollo económico del país y proveen elementos para que la OGD tome decisiones sobre costo, riesgo, perfil de madurez de la deuda, composición de los pasivos en moneda nacional o extranjera, estructura de tasas de interÊs y la obtención de recursos a travÊs de emisión de deuda interna o externa. Las políticas de endeudamiento tambiÊn se pueden ocupar de dar pauta sobre otros asuntos, como la definición de los sectores que pueden captar deuda externa y los tÊrminos financieros con que lo pueden hacer; las políticas para proveer cobertura de garantías, fijación de techos de endeudamiento por deudor y/o por categoría del prestamista, el tamaùo del dÊficit fiscal y la proporción a financiar con deuda pública, etc. Como se mencionó anteriormente, estas decisiones dependerån de la estrategia macroeconómica general, de la sostenibilidad y el anålisis de portafolio de deuda que provee la OGD a la DEGD, y de las proyecciones macroeconómicas del sector domÊstico y externo, presentadas a la DEGD por otras entidades gubernamentales.


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El anålisis hecho por la OGD constituye una retroalimentación importante para la toma de decisiones macroeconómicas por parte de la DEGD. La OGD provee los antecedentes y el marco para la formulación de la estrategia de endeudamiento y la implementación de la misma a niveles microeconómicos y micro-administrativos, ademås provee información sustantiva para la formulación de una estrategia macroeconómica de deuda a la DEGD. El producto mås importante de esta función es una estrategia de endeudamiento factible y bien definida a implementar por la OGD. Esta política es a menudo referida como la Estrategia de Endeudamiento y se incorpora en la estrategia macroeconómica. 2.1.2 F unción de Regulación La función de regulación involucra el establecimiento de un marco legal bien definido que provea a la estrategia de endeudamiento con niveles bien coordinados de archivo, anålisis, control y operación, y que se apoye en flujos de información eficientes. En general, el marco legal define la relación de la OGD con el Congreso: los procesos de reporte y autorización y el establecimiento, funcionamiento y composición de la DEGD; ademås, establece las reglas y regulaciones que coordinan a todos los involucrados con la deuda pública y las responsabilidades de la OGD como el único cuerpo autorizado para contratar o emitir deuda en nombre del gobierno; finalmente, define los manuales de funciones y procedimientos y las descripciones de trabajo para cada una de los entidades participantes y sus funcionarios. La estructura legal y regulatoria es de vital importancia, y es la clave para una OGD exitosa. En algunos países, la ley que define el marco para la DGPLQLVWUDFLyQGHODGHXGDS~EOLFDVHFRQFHQWUDHQOD³/H\GH&UpGLWR3~EOLFR´R ³/H\ GH 'HXGD 3~EOLFD´ HQ RWURV SDtVHV HV SDUWH GHO ³$FWD GH $GPLQLVWUDFLyQ )LQDQFLHUD 3~EOLFD´ (VWD OH\ HVWDEOHFH FRPR PtQLPR OD FRPSRVLFLyQ \ responsabilidades de la DEGD, la definición de deuda pública, la cual varía entre países, las nociones de deuda externa y deuda interna, las reglas y regulaciones para la asignación de cobertura de garantías del sector público, y las responsabilidades que se le atribuyen a la OGD. El marco legal debe aclarar quiÊn es la autoridad competente para solicitar prÊstamos, emitir nueva deuda e invertir y realizar transacciones en nombre del gobierno; en general, la deuda pública se debe aprobar por el Congreso, mientras que la OGD es el organismo autorizado a utilizar instrumentos financieros para


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llevar a cabo la emisión de la deuda. Los marcos organizacionales para la gestión y manejo de endeudamiento deben estar bien especificados y asegurar que los mandatos y roles estén bien definidos; deben proveer a la DEGD de la competencia necesaria para realizar las funciones ejecutivas de manejo de deuda. La ley de deuda pública debe estipular que ninguna institución del sector público puede iniciar operaciones de crédito público sin la autorización previa de la OGD. Además, que las instituciones de la administración central no podrán formalizar operaciones de deuda pública que no estén contempladas en la ley de presupuesto del año fiscal en curso. Así mismo, estipularía que el uso de los recursos contratados con deuda público está reservado exclusivamente para llevar a cabo inversiones productivas o el refinanciamiento de pasivos. La ley debe procurar que los préstamos se usen para el financiamiento de gastos recurrentes e improductivos. En la definición de deuda pública hay tres distinciones de importancia primordial: la distinción entre deuda pública, deuda con garantía gubernamental (la cual es un pasivo contingente para el presupuesto del gobierno central) y pasivos fiscales contingentes que no son deuda, pero que bajo ciertas circunstancias pueden convertirse en deuda. La OGD es responsable de la deuda pública y de la deuda con garantía gubernamental, pero no necesariamente de los pasivos fiscales contingentes. Las nociones de deuda externa y deuda interna, a menudo son consistentes con las definiciones internacionales que siguen el criterio de residencia del acreedor: si la residencia del acreedor está fuera del país, la deuda es externa, mientras que si el acreedor es un residente nacional, la deuda es interna, sin importar la denominación de la moneda del préstamo; o bien el criterio de moneda o jurisdicción legal aplicable (ley internacional o interna). La ley debe describir las reglas y procedimientos para el otorgamiento de garantías por parte del sector público, lo cual también es responsabilidad de la OGD. Se recomienda que la asignación de garantías se autorice por el Congreso cada año fiscal, ya que es una contingencia fiscal directa para el presupuesto. Otro punto importante acerca de la asignación de garantías es la definición de lo que el gobierno considera una garantía. Es importante minimizar las garantías implícitas que podrían afectar el endeudamiento del gobierno central a través del endeudamiento garantizado de empresas públicas o de gobiernos locales. La Ley Nacional debe especificar claramente cuándo y cómo el gobierno central provee


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una garantía y cómo debe ser reconocida por el acreedor en el contrato del préstamo. La ley de Deuda Pública también debe detallar claramente las responsabilidades que se le atribuyen a la OGD, lo cual es de suma importancia para el funcionamiento eficiente de la oficina de deuda. Esto se puede complementar con la definición de un manual de funciones y procedimientos; el primero contiene una descripción detallada de las responsabilidades y funciones de la oficina de deuda de acuerdo al marco legal, reglas y regulaciones y dispone la estructura organizacional, incluyendo la supervisión a niveles altos, medios y operativos, así como la descripción de la oficina de deuda con suficiente precisión para permitir a la OGD la ejecución de todas las operaciones de las que es responsable. El manual de procedimientos establece el flujo y composición de la información en el ciclo operativo de la oficina de deuda y describe el tipo de información que la OGD provee a otras entidades gubernamentales, instituciones privadas y organizaciones internacionales, incluyendo la frecuencia de estos flujos. Los productos de la función de regulación son las estructuras legales y regulatorias y el establecimiento y revisión continua del marco administrativo y legal de responsabilidades organizacionales, reglas y procedimientos entre las unidades involucradas en las actividades de gestión de la deuda. 2.1.3 Recursos Necesarios La función de recursos garantiza la existencia de personal calificado para llevar a cabo las actividades de gestión operativa de la deuda. Comprende la selección, contratación, capacitación y retención de personal calificado y de ser necesario, la contratación y supervisión de consultores externos que provean conocimiento técnico especializado en áreas particulares de la gestión de deuda (por ejemplo. computarización, auditorías o consultorías para negociaciones de reestructura). Esta función también se puede interpretar de manera amplia para incluir la provisión de recursos materiales adecuados (por ejemplo. espacio para oficinas o equipo de comunicaciones). Dadas las escalas salariales y prácticas de contratación del sector público, un problema común para los gobiernos es atraer y retener personal calificado para las actividades de gestión de deuda; a menudo los equipos de las OGD se encuentran cortos de personal y con frecuencia parte de su personal cuenta con asignaciones temporales o con arreglos salariales provisionales. La tasa de rotación tiende a ser alta, sin una capacidad correspondiente que permita que el personal restante se capacite y mejore sus conocimientos o para hacer que los


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nuevos empleados sean completamente operativos en un lapso corto de tiempo. Este problema tan importante que generalmente se atiende a un nivel de decisión muy alto, por lo que pertenece a las funciones ejecutivas de la DEGD; estas decisiones son esenciales para tener una OGD con un desempeño sostenible y eficiente. La función de recursos es también responsable de adoptar medidas y asignar presupuesto para el mantenimiento de sistemas computacionales de gestión de deuda y para el hardware y software de apoyo, así como de asegurar la estabilidad del apoyo técnico que trabaja para las funciones de gestión de deuda. 2.2 Gestión O peracional de Deuda La Gestión Operativa de la deuda es responsabilidad de la OGD. En primera instancia, el Congreso y el Ministerio de Finanzas son responsables de la gestión de deuda, sin embargo la responsabilidad de las operaciones del día a día se delega a la OGD. Las funciones básicas de la OGD incluyen el archivo, análisis y operación de la deuda pública (Tabla 1). Las funciones de control, coordinación y monitoreo son realizadas por altos funcionarios de la OGD. T abla 1 Funciones Básicas de la Gestión Operacional de Deuda Requiere la recolección de información detallada de la deuda de cada préstamo. x El principal resultado de esta función es la provisión de información a nivel agregado y desagregado. x

Función de Archivo

Implica llevar a cabo un análisis macroeconómico que permita explorar las diferentes opciones de uso de instrumentos de deuda y perfiles de madurez que se encuentran disponibles dado el panorama económico y de mercado; este análisis también puede asistir en la toma de decisiones sobre las condiciones y estructuras de contratación de deuda externa. x Es necesaria para revisar constantemente el impacto de las diferentes opciones de endeudamiento sobre la balanza de pagos y el presupuesto nacional y para evaluar los términos adecuados para nuevos préstamos. x Esta función también analiza las nuevas técnicas financieras. x El producto de esta función es, por supuesto, el análisis. x

Función de Análisis


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x x x

x

Función de Operación

x

Involucra todo un rango de actividades relacionadas con préstamos y otros acuerdos o arreglos similares. Esta función puede dividirse en tres fases diferentes: negociación, utilización de los préstamos y el pago de éstos. Negociación: íHVWDEOHFHUXQPDUFRILQDQFLHUR íDVHJXUDUORVWpUPLQRVILQDQFLHURVQHFHVDULRV íDVHJXUDUTXHORVFRQWUDWRVGHSUpVWDPRcumplan con los criterios legales y administrativos necesarios (autorización, garantía y firma) Utilización de los préstamos: íSUHSDUDFLyQGHORVFRQWUDWRVGHSUpVWDPRV íSURYLVLyQGHJDUDQWtDVDORVIRQGRVORFDOHVTXHEXVFDQ financiamiento externo íPRGificaciones a los contratos de préstamos (por ejemplo aplazamientos de la fecha límite para los desembolsos) íGHVHPEROVRV\XWLOL]DFLyQGHIRQGRV Pago de préstamos: íSDJRVDDFUHHGRUHV íVHJXLPLHQWRDORVIRQGRVFRPSURPHWLGRVTXHQRVHKDQ desembolsado íSURJUDPDFLyQGHSDJRVGHDFXHUGRDORVSOD]RVHVWDEOHFLGRV íDFWXDOL]DFLyQ\UHYLVLyQ de los calendarios de pago. íVHJXLPLHQWRDODDVLJQDFLyQSUHVXSXHVWDO

Fuente: Borresen y Cosio-Pascal [2002].

2.2.1 F unciones de control, coordinación y monitoreo Las funciones de control/coordinación/monitoreo se llevan a cabo por altos funcionarios de la OGD y aseguran que la ley, reglas, regulaciones y directrices emitidas por la DEGD sean aplicadas. Estas funciones son esenciales para la implementación eficiente de la estrategia de endeudamiento y para proveer a la DEGD con una retroalimentación sustantiva que le permita evaluar y revisar esta estrategia. De cierta forma estas funciones están cubiertas por las funciones previamente explicadas, ya que se implementan verticalmente; es decir, en todos los niveles dentro de la OGD se llevan a cabo funciones de control, coordinación y monitoreo.


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A nivel desagregado, la función de control/monitoreo asegura que los montos y términos de los nuevos préstamos sigan las directrices vigentes establecidas en la estrategia de endeudamiento, que los fondos se utilicen a tiempo y de manera apropiada, y que el repago se haga en el plazo acordado y dentro de las asignaciones aprobadas en el presupuesto, entre otros. A nivel agregado, la función de control/coordinación es esencial para asegurar que la gestión operativa esté alineada con la ejecutiva. Esto hace que todo el sistema sea dinámico, ya que la retroalimentación de esta función al nivel ejecutivo permitirá modificar la estrategia para alinearla con lo que esté pasando a nivel operativo y reflejarla de regreso, a través de esta función, a las unidades que realizan las funciones operativas. Aún cuando las funciones operativas y ejecutivas estén bien definidas, existe una gran heterogeneidad en la práctica de su ejecución. Los países tienen diferentes maneras de realizar estas funciones, dependiendo de la organización de los servicios gubernamentales, de los antecedentes históricos, la división legal de responsabilidades entre diferentes cuerpos gubernamentales, la importancia de la deuda externa sobre el endeudamiento público total y el volumen y complejidad de los datos. Incluso los países que pertenecen a la Unión Europea o a los grupos de la OCDE tienen diferentes características. La siguiente sección presentará los diferentes marcos en los que los países han desarrollado estas funciones.

3. Localización y estructura organizacional de la O G D La localización y organización de las OGDs varía de país a país. Las OGD que se encuentran dentro del Ministerio de Finanzas son más comunes en economías de mercados emergentes, donde se necesita mayor coordinación entre la gestión de deuda y otras políticas. Las Oficinas Autónomas de Gestión de Deuda (OGDAs) fuera del gobierno son más comunes en economías desarrolladas con mercados financieros sofisticados. Como los modelos organizacionales dependen del nivel de desarrollo de los mercados financieros, las estructuras organizacionales no son las mismas para los países que sólo reciben préstamos bilaterales o multilaterales como una forma de Asistencia Oficial de Desarrollo, que para los países con altos ingresos que están principalmente orientados al mercado. La siguiente sección presenta los modelos más comunes de localización y organización de las OGDs y presenta sus ventajas y desventajas.


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3.1 Localización y nivel de autonomía de la O G D La localización física de la OGD en la estructura organizacional nacional se relaciona estrechamente con el rol, responsabilidades y mandatos que ésta haya recibido. Las guías de mejores prácticas de las OGDs del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial se refieren a este punto de la siguiente PDQHUD³/DH[SHULHQFLDVXJLHUHTXHKD\XQUDQJo de alternativas institucionales para asignar funciones de gestión de deuda soberana entre una o más agencias, incluyendo uno o más de los siguientes: el Ministerio de Finanzas, el Banco Central, agencias autónomas de gestión de deuda y un depositario central. Sin importar cuál enfoque se escoja, el requerimiento clave es asegurar que el marco organizacional que rodea a la gestión de deuda esté claramente especificado, que haya cooperación e intercambio de información y que los mandatos de los respectivos MXJDGRUHVHVWpQFODURV´ Históricamente, las instituciones naturales en donde se han centralizado las funciones de gestión operativa de deuda son el Ministerio de Finanzas y el Banco Central. Con la evolución del rol del Banco Central, el cual se ha ido convirtiendo en un cuerpo autónomo encargado de la política monetaria y el Ministerio de Finanzas que ha tomado cada vez más responsabilidad en la integración de la gestión pública financiera, la localización de la OGD se ha cambiado del Banco Central al Ministerio de Finanzas en muchos países. En general, hay tres modelos usados por diferentes países para realizar las funciones de gestión de deuda: una oficina en el Ministerio de Finanzas, una oficina en el Banco Central y un cuerpo autónomo especializado. 3.1.1 O ficina en el Banco C entral La política de expansión macroeconómica de finales de 1960s y 1970s derivó en déficits fiscales crecientes y altos niveles de endeudamiento. Para finales de 1980s y principios de 1990s, la proporción de deuda con respecto al PIB para algunos países excedía el 100% (como en Irlanda, Bélgica e Italia); a medida que los niveles de endeudamiento crecían, sus posibles implicaciones en las tasas de inflación se convirtieron en un tema central, dado que la gestión financiera de la deuda se consideraba a menudo como una elección entre financiamiento con emisión de deuda o con inflación. Aquellos que expresaron preocupación de que los altos niveles de endeudamiento pudieran causar inflación argumentaban que la emisión de deuda debería estar acotada y que el Banco Central debería dejar de financiarla a través del señoreaje. De esta forma, si el Banco Central dejaba de


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financiar al gobierno, la relación entre altos niveles de endeudamiento e inflación desaparecería, y el gobierno se vería forzado a llenar esta falta de financiamiento con cambios en su política fiscal y reducción de déficit. Este tipo de argumentos llevaron al Banco Central a un camino de mayor independencia con cambios en sus objetivos y prioridades que le dieron la responsabilidad de implementar las políticas monetarias y de tipo de cambio, así como la misión de mantener la estabilidad de precios a través de objetivos de inflación que se alcanzarían con la compraventa de valores en el mercado doméstico a fin de ajustar la condición monetaria La literatura que discute la interconexión entre la política monetaria y la gestión de deuda, expone los conflictos de interés que enfrenta el Banco Central cuando tiene un mandato dual para conducir la política monetaria y el financiamiento del déficit: en primer lugar, el Banco Central puede reaccionar incrementando la tasa de interés nominal para controlar las presiones inflacionarias, ya que esto tendría un efecto adverso en el portafolio de pasivos domésticos, al hacer el pago del servicio de la deuda más caro; en segundo lugar, el Banco Central puede estar tentado a manipular los mercados financieros para reducir las tasas de interés a las que la deuda gubernamental es emitida o a dejar que la inflación se encargue de reducir el valor de la deuda. Finalmente, puede estar tentado a inyectar liquidez al mercado antes de refinanciar la deuda. Adicionalmente, existen al menos dos razones por las cuales la OGD debe estar separada de las operaciones del Banco Central: por una parte, cuando el Banco implementa su política monetaria, el mercado escucha y reacciona ante las señales que se están emitiendo; si el Banco Central también fuese responsable de la implementación de la política de gestión de deuda, existiría el riesgo de que la política de gestión de deuda pudiera también ser vista como un instrumento adicional de política monetaria dirigido a reforzar el objetivo de estabilidad de precios. Por otra parte, incluso si la gestión de deuda se manejara en un departamento separado dentro del mismo Banco Central, aún existiría el riesgo de que las decisiones sobre manejo de deuda se percibieran como influenciadas por información privilegiada de decisiones sobre tasas de interés. En tal caso, ni la implementación de la política monetaria ni la implementación de la política de gestión de deuda serían óptimas, por lo que existe la necesidad de crear una asignación más clara de las responsabilidades entre gestión de deuda y política monetaria.


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Una separación clara de roles significa que la deuda gubernamental se vende directamente por la OGD y que el Banco Central neutraliza el impacto monetario de los préstamos gubernamentales a través de sus propias operaciones de mercado. Aun cuando la literatura claramente sugiere un conflicto de intereses cuando la OGD se localiza dentro del Banco Central, existen casos especiales en los cuales cuando no existe un mercado doméstico desarrollado y la mayoría de los préstamos gubernamentales se denominan en moneda extranjera, el Banco Central puede ser usado como emisor de esta deuda en nombre del Gobierno. La solución pragmática en estos casos extremos consiste en establecer la OGD en el Banco Central por cuestiones operativas. No obstante, la localización de la OGD en el Banco Central ha sido más un reconocimiento de la debilidad institucional del Ministerio de Finanzas que una responsabilidad natural del Banco Central. 3.1.2 O ficina en el M inisterio de F inanzas El Ministerio de Finanzas es un lugar lógico para una oficina de gestión de deuda. Cuando la OGD se encuentra en el Ministerio de Finanzas, ésta usualmente tiene una Oficina consolidada y especializada, con un claro sistema de delegación de facultades del Ministerio ante el jefe de la unidad a cargo de la deuda. Esta ubicación puede dar un énfasis más explicito a los objetivos de política pública en la gestión de la deuda pública, incluyendo el desarrollo del mercado de deuda interna. Sin embargo, esta ubicación puede enfrentar el riesgo de presión política, definida en este contexto, como el riesgo de que los políticos utilicen la gestión de deuda como un vehículo para la reducción oportunista del servicio de la deuda, y por tanto del déficit presupuestal en el corto plazo. En una situación política apremiante, el jefe de la unidad a cargo de la deuda podría tener la tentación de elegir una cierta estrategia de endeudamiento que le permita suavizar las restricciones presupuestarias internas, aun cuando esta decisión sea riesgosa y pueda implicar un alto costo para los contribuyentes en el largo plazo. 2 El riesgo político podría reducirse considerablemente si la DEGD establece un objetivo claro para la gestión de la deuda y si se introduce una dirección que se base en criterios de referencia (benchmarks), lo cual aumentaría la transparencia y la 2

El riesgo político se basa en el razonamiento de que en el corto plazo, cualquiera puede pedir

prestado barato, ya que las curvas de rendimiento promedio tienden a tener pendientes positiva. La forma más fácil es emitir deuda con baja tasa de interés y con un período corto de fijación de tasa de interés. Si la recaudación de fondos aún no se satisface, probablemente se puede hacer el préstamo más barato con la ayuda de derivados como swaps y opciones.


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previsibilidad, fomentaría que la OGD se concentre en su tarea, y que se logre un compromiso político para lograr una estrategia clara. Existen otras ventajas asociadas con una OGD en el Ministerio de Finanzas. Como se mencionó anteriormente, la deuda del gobierno se debe ver desde una perspectiva más amplia de las finanzas del Estado y, en consecuencia, su riesgo implícito también se debe considerar como una contribución que hace la cartera de deuda a las fluctuaciones en el equilibrio presupuestario. Para analizar la cartera de deuda con el enfoque de los activos y pasivos, es necesario estudiar no sólo cómo las tasas de interés y tipos de cambio varían en diferentes escenarios, sino también cómo los ingresos y gastos del gobierno varían en estos escenarios. Esto es claramente una tarea más natural para el Ministerio de Finanzas, sobre todo porque lleva a cabo análisis de este tipo como parte de su trabajo de rutina. Otra ventaja es que el Ministerio de Finanzas a través de la OGD obtendrá contacto directo con el mercado de capitales. En este marco, el Ministro de Finanzas es el responsable último de la implementación de la estrategia de endeudamiento, sin embargo la puesta en práctica del día a día de estas responsabilidades se delega a la OGD, y su papel está claramente definido a través del marco legal y regulatorio junto con la asignación de responsabilidades entre los diferentes organismos implicados. La OGD coordina las necesidades de financiamiento y sus implicaciones para las políticas fiscales y monetarias con los organismos gubernamentales. La OGD usualmente informa de forma periódica al Ministro de Finanzas y a la DEGD, y sobre una base anual al Parlamento o Congreso, directamente o por conducto del Ministro de Finanzas. 3.1.3

O ficina A utónoma de Deuda

Un número cada vez mayor de gobiernos han comenzado a proveer mayor independencia de gestión a sus OGDs, haciendo hincapié en una mayor autonomía para la ejecución o aplicación de las políticas de manejo de deuda. En ocasiones, una mayor autonomía se refleja en una Oficina de Gestión de Deuda Autónoma (OGDA), separada del Ministerio de Finanzas y del Banco Central. Los 3 principales motivos que apoyan la creación de una creación de OGDA son: 1) una mejor rendición de cuentas y transparencia; 2) sofisticación de la gestión financiera de la deuda, en particular, dado el creciente énfasis en el control de riesgos; y 3) superar los problemas de contratación y retención de personal que se explicaron con anterioridad.


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Bajo esta estructura, el Ministerio de Finanzas delega la función de "gestor de la deuda pública" a una agencia autónoma del gobierno que opera por separado, pero bajo la supervisión general del Ministerio de Finanzas, quien define el mandato de la agencia, formula las instrucciones o directrices generales relativas a los procedimientos de las operaciones de deuda pública, y supervisa las actividades del gestor de deuda. El Ministro, a su vez, es responsable ante el Congreso, y por lo general tiene que seguir las directrices establecidas en el presupuesto anual. La creación de una OGDA conlleva ventajas sobre una OGD. En primer lugar, disminuye el riesgo político que se discutió en la sección de OGDs ubicadas dentro del Ministerio de Finanzas. En segundo lugar, comparado con una OGD, en la que se existe el riesgo de que los empleados competentes se trasladen a otros departamentos o que se les encarguen tareas no relacionadas con sus actividades básicas, en una OGDA los empleados se centrarán sólo en la cuestión principal, es decir en la gestión de deuda. En tercer lugar, una OGDA tiene la ventaja de mejorar la racionalización de la gestión de la deuda pública, y la creación de una gobernanza transparente y de estructuras de reporte eficientes. Por último, una OGDA con autonomía operativa y profesionales mejor pagados implica ahorros en los costos, a través de operaciones de financiamiento y negociaciones eficientes; las OGDAs generalmente se encuentran en posibilidades de operar de manera más eficiente porque siguen los principios del sector privado, cuentan con una orientación de mercado y, debido a que no tienen que cumplir con los procedimientos burocráticos, pueden crear un ambiente apropiado para una rápida toma de decisiones. Sin embargo, existen también algunas desventajas con un OGDA. Una de ellas es el posible problema de agencia (problema del agente-principal). Cuanto más alejada se encuentre la OGDA (agente) del Ministerio de Finanzas (principal), mayor es el riesgo de que la falta de coordinación cree o exacerbe los problemas de toma de decisiones del proceso. Un riesgo es que el OGDA se convierta puramente en una máquina de préstamo. Otro es que el OGDA sea demasiado parcial en su gestión de la deuda, olvidando que es parte del gobierno, y por lo tanto no internalice adecuadamente algunos aspectos de riesgo del balance fiscal. Igualmente, la distancia podría llevar al Ministerio de Finanzas a abstenerse de utilizar las competencias y conocimientos de los mercados financieros, que con el tiempo se acumulan en la OGDA, lo que puede aislar a los hacedores de política de las preocupaciones del mercado.


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Estos riesgos e inconvenientes se pueden mitigar a través de mecanismos de supervisión o de alineación de incentivos del agente con el principal. Por ejemplo, a través de la creación de un consejo de administración dentro de la OGDA que cuente con un presidente experto y confiable o a través de un departamento independiente de control de riesgos, como un departamento de auditoría interna dentro de la OGDA, que reporte directamente al consejo. Adicionalmente, para disminuir la asimetría de información, el modelo de oficinas autónomas requiere una estructura muy eficiente y bien organizada de los flujos de información. A pesar de las ventajas de la autonomía de la oficina de gestión de deuda, esta opción parece no funcionar como se esperaría en los países donde existen estructuras de organización deficientes dentro del gobierno, situación que a menudo surge por la falta de recursos. Por ejemplo, un número de países de habla francesa de África ha aplicado este modelo sin gran éxito debido a la falta de fortaleza institucional. En tales casos, la unidad autónoma puede tener problemas con la recolección de datos debido a la falta de coordinación entre las diferentes instituciones que se involucran en la gestión de la deuda. La literatura no ofrece una solución única que se adecue a las oficinas de gestión de deuda de todos los países. Cada país tiene su propio sistema, tanto en el Ministerio de Finanzas, el Banco Central o una OGDA realizando algunas o todas las funciones. Lo que es indispensable es que todas las funciones se lleven a cabo y que todas las unidades cooperen y se comuniquen de manera efectiva en un entorno institucional integrado y claramente definido. Independientemente del método que se elija, el requisito clave es garantizar que el marco organizacional en torno al manejo de la deuda esté claramente especificado, exista coordinación y un intercambio de información eficiente, y que los mandatos de los respectivos jugadores sean claros. Si el Banco Central se encarga de las principales responsabilidades de la gestión de la deuda, es indispensable que la separación entre la gestión de la deuda y los objetivos de la política monetaria se mantengan y que el mercado reciba señales claras de esta separación. 3.1.4

O ficina de Gestión de la Deuda en M ercados E mergentes

Muchas economías de mercados emergentes enfrentan situaciones similares a las de los países avanzados: elevados déficits fiscales, altos niveles de endeudamiento y la necesidad de controlar el riesgo de aumentos en el servicio de la deuda y su impacto en el presupuesto del gobierno. Sin embargo, están más


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expuestos a las crisis financieras debido a su menor diversificación, base más pequeña de ahorro financiero interno y sistemas financieros menos desarrollados que las hacen más susceptibles al contagio financiero por su limitado acceso al mercado de capitales. Los gobiernos de muchos de esos países generalmente no cuentan con la opción de disminuir su riesgo a través de la emisión de deuda interna con vencimientos a largo plazo y tasas de interés fija, por lo que enfrentan a menudo una elección entre la emisión de deuda interna a corto plazo o indexada, y la emisión de deuda a largo plazo en moneda extranjera. Otra distinción entre las economías avanzadas y las de mercados emergentes es el grado en que la política de gestión de deuda se puede implementar independientemente de otros organismos políticos, en particular de las autoridades monetarias, y los desafíos que enfrenta el gobierno en el desarrollo del mercado de deuda interna. Generalmente, en las economías avanzadas, se ha dotado a las OGD de independencia política para llevar a cabo la gestión de deuda. Si bien la coordinación entre las OGD y las autoridades monetarias siguen siendo importantes, por ejemplo para asegurar que el momento de la emisión de deuda no coincida con los picos estacionales en los que la liquidez del sistema es escasa, la OGD y el banco central también tienen independencia de instrumentos en el sentido de que cada uno opera con instrumentos diferentes, en diferentes segmentos del mercado, para cumplir sus objetivos de política. En los países donde el mercado de deuda interna está poco desarrollado, las autoridades de gestión de deuda y de política monetaria usualmente operan en el mismo segmento de mercado, por lo general en el rango de vencimientos a corto plazo. El Banco Central interviene en el mercado para indicar el endurecimiento de la política monetaria, pero esto podría limitar la capacidad de la autoridad de gestión de deuda para refinanciar su deuda a un costo razonable o puede obligarlo a emitir deuda en los mercados extranjeros en lugar, poniendo en peligro los esfuerzos de OGD para gestionar la deuda con bajos costos y riesgos. Esto tiene importantes implicaciones para la gobernanza y ubicación de las OGD, ya que, en el contexto del logro de los objetivos establecidos y las metas estratégicas, si el administrador de la deuda no es capaz de influir en la composición de la cartera de deuda, o si sus acciones se comprometen significativamente con las acciones de otros órganos de formulación de políticas públicas, entonces el grado en el cual el gestor de la deuda puede ser responsable de sus propias acciones se vuelve cuestionable. La interdependencia de las políticas e instrumentos de emisión de deuda pone de relieve la importancia de la coordinación política, en lugar de un énfasis en la independencia y la autonomía que no es factible alcanzar en primer lugar. Esto


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apunta a la conveniencia de establecer la OGD en el interior del Ministerio de Finanzas con una estrecha coordinación con el Banco Central. Esto simplemente refleja el hecho de que en países con preocupaciones de sostenibilidad de la deuda, la coordinación monetaria, fiscal y de la deuda y la comunicación es muy importante porque la elección de las fuentes de financiamiento y los plazos pueden tener un impacto significativo en los resultados fiscales. La organización a nivel operativo es vital para garantizar que los pronósticos de servicio de la deuda se incorporen en el proceso de preparación del presupuesto y los gestores de la deuda incorporen información sobre el déficit presupuestario previsto a sus proyecciones. 3.2 Estructuras O rganizacionales de la O G D La estructura organizacional de la oficina de deuda debe orientarse hacia un enfoque de manejo de deuda global y eficiente, capaz de responder a todas las necesidades y responsabilidades. La organización de la OGD depende de la centralización o descentralización de la oficina, lo cual define las relaciones de la OGD con otras entidades gubernamentales y su organigrama, que define las relaciones dentro de las diferentes unidades de la OGD. 3.2.1

Sistemas centralizados y descentralizados

Las funciones de gestión de la deuda se pueden realizar dentro de un sistema centralizado o uno descentralizado. Cuando las funciones se llevan a cabo enteramente por el Banco Central o el Ministerio de Finanzas, o por un organismo autónomo, se dice que el sistema es centralizado. Cuando varias unidades dispersas dentro del Ministerio de Finanzas y del Banco Central realizan el conjunto de las funciones de la oficina, se considera que el sistema está descentralizado. Cuando las responsabilidades y funciones de gestión de deuda se encuentran dispersas, la posibilidad de que las diferentes unidades tomen decisiones en direcciones opuestas podría tener un impacto negativo sobre la realización de la estrategia de gestión de deuda. Por ejemplo, una unidad podría incrementar la deuda a largo plazo con el fin de cumplir con las referencias de tasas de corto y largo plazo, mientras que otra podría reducirla para cumplir con el marco de referencia de composición e deuda externa e interna. Por lo tanto, la descentralización de las operaciones sólo funcionará si se asegura un muy buen flujo, de lo contrario, será imposible que una oficina central de estadística


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recolecte los datos necesarios para compilar informes y las acciones de las diferentes unidades pueden anular los esfuerzos de otras. La descentralización de las diferentes funciones no debe poner en peligro el principio de control central. Así, en un sistema descentralizado, una amplia gama de problemas de control/coordinación sobre la obtención y registro de datos tendrán que ser resueltos; ¿quién debería ser responsable de la recopilación de datos sobre la deuda total del país?, ¿quién analizará los datos?, y ¿quién tendrá la responsabilidad principal de atender e informar a las organizaciones internacionales y los acreedores extranjeros? 3.2.2

O rganigramas

La oficina de deuda se puede organizar agrupando las tareas por unidades geográficas, por fuentes de crédito o por tareas específicas. En el primer caso, una unidad es responsable de todos los acreedores de un país o región y algunos miembros del personal son responsables de las organizaciones multilaterales. El organigrama de este tipo de organización se divide en varias oficinas (es decir, una para préstamos para organizaciones multilaterales, y otras para Europa, América del Norte, Asia y África, etc.). Uno de los potenciales problemas con este tipo de organización es que la estrategia y las acciones para reducir los riesgos o gastos de un subportafolio pueden entrar en conflicto con la estrategia de otro subportafolio. Cuando existe suficiente experiencia en el personal de la OGD, es ideal contar con funcionarios especializados en diferentes tipos de financiamiento, lo que implica una organización por origen del préstamo (préstamos bilaterales, préstamos multilaterales, créditos de exportación y préstamos de bancos privados). El razonamiento detrás de esta estructura es que los diferentes tipos de financiamiento tienen características diferentes, sobre todo en la forma en que se negocian y la manera en que se les da seguimiento. El organigrama de este tipo de modelos cuenta con expertos especializados en los diferentes tipos de préstamos: préstamos bilaterales del Club de París, otros préstamos bilaterales, préstamos multilaterales, préstamos de bancos privados, proveedores, y bonos. Una vez más, la falta de una correcta coordinación entre las diferentes unidades puede impedir que se alcance el marco de referencia establecido en la estrategia de endeudamiento que rige a la OGD. La organización basada en tareas específicas se representa en un organigrama donde una sección de la OGD se concentra en los desembolsos y otras secciones en los pagos, contratos de préstamo y presentación de informes. En este tipo de


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estructura, existe el riesgo de dispersión de responsabilidades, que a menudo puede conducir a cuellos de botella (por ejemplo cuando una orden de pago no se puede procesar a tiempo si la sección de desembolso no introdujo la información a tiempo). También se puede crear una especialización excesiva, evitando que los empleados adquieran comprensión de todo el proceso de gestión de la deuda. 3.2.3 O rganización E ficaz de una O ficina de Gestión de Deuda Las secciones previas han dejado claro que la gestión de deuda involucra funciones diversas y especializadas como la evaluación de alternativas de préstamos, negociaciones, firma de acuerdos de deuda o de garantías, desembolsos, monitoreo, análisis, pagos de deuda y gestión de tipo de cambio, tasas de interés y riesgos, etc. Estas funciones se distinguen por un proceso inicial (negociación y contratación de préstamos), análisis (manejo de riesgos y asesoría) y una fase de seguimiento (contabilidad, servicio de deuda, recolección y registros de información). Una gestión sólida de la deuda pública requiere de una estructura institucional que defina claramente los roles, responsabilidades y canales de presentación de información para las instituciones pertinentes. La consolidación de estas funciones en un solo departamento o dirección evita duplicar funciones, fortalece la rendición de cuentas, y reduce los requerimientos de coordinación. También facilita el análisis y desarrollo de una estrategia para el portafolio de endeudamiento total, porque a una entidad se le designa el desempeño de esta función y el mantenimiento de la información para llevarla a cabo. Sin embargo, al consolidar las responsabilidades de gestión de deuda en una sola entidad, se necesitan claras divisiones internas de las responsabilidades a fin de reducir el riesgo operativo. Un modelo de organización eficaz integra todos los procesos operativos de una forma más vertical. La estructura sugerida debe ser un front, middle y back office para la fase inicial, la analítica y la de seguimiento, respectivamente (Gráfica 2). Esta organización es fundamental para reducir el riesgo de fraude en cualquier organización que lleva a cabo las transacciones del mercado financiero. A su vez, en operaciones más avanzadas, la separación de actividades de los front, middle y back office garantiza la independencia de aquellos que establecen y controlan el marco de gestión de riesgos, de los responsables de la ejecución de las transacciones de mercado. En teoría, las funciones que desempeña el front, middle y back office podrían estar ubicadas en diferentes organismos


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gubernamentales. En la práctica, se relacionan estrechamente y, por lo tanto, generalmente es más eficaz tener a las tres bajo el mismo techo. Juntas deben formar una unidad dinámica, con especial atención en la ejecución de lo acordado en la estrategia de endeudamiento. G ráfica 2. La organización de la OGD

Comité Ejecutivo de Gestión de Deuda (Dirigido por el Ministro de Finanzas)

Middle Office

Ejecutiva

Gestión Operativa

Oficina de Gestión de Deuda

Front Office

Gestión

Back Office

Fuente: Delgadillo [2007].

3.2.3.1 F ront O ffice El front office es responsable de fondear las transacciones, de las relaciones con los inversionistas, aseguradoras y bancos, de las negociaciones de préstamos y subastas de deuda pública, con las cuales busca el costo de financiamiento más eficiente, teniendo en cuenta las directrices establecidas por la DEGD. Su posición frontal le permite una aproximación muy directa con los mercados financieros, lo cual le provee un conocimiento que le permite implementar la estrategia de endeudamiento, diseñar un plan de financiamiento y manejar el portafolio de deuda. Así mismo el front office se asegura de que la deuda emitida cumpla con la estrategia de endeudamiento tanto en términos técnicos (tasa de interés, madurez, composición de deuda interna o externa) como en los jurídicos.


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El front office aplica las directrices establecidas por la DEGD y por el middle office en la negociación de nuevos préstamos o en la emisión de nuevos bonos. Su principal objetivo es recaudar fondos a un costo mínimo, sujeto a un nivel de riesgo aceptable. Esta oficina tiene dos funciones principales: emisión y negociación y creación de mercado. La función de emisión incluye la emisión de deuda interna y externa, la evaluación de las perspectivas de financiamiento y su impacto sobre el portafolio de deuda, el manejo de las relaciones con los acreedores del país, los donantes y los asociados para el desarrollo, así como con los responsables del mercado interno. Esta función permite a los involucrados en la negociación con acreedores externos emitir o pedir prestada la cantidad deseada y emitir el tipo de instrumentos financieros y coberturas generalmente aceptadas en los mercados financieros internacionales. La función de negociación se refiere, en términos generales, a la negociación sobre el financiamiento externo, incluyendo el nuevo endeudamiento y las operaciones de renegociación de términos. La actividad de negociación decide sobre cuestiones financieras estratégicas micro y fija puntos de referencia basados en los resultados de la función analítica del middle office . La función de creación de mercado incluye la implementación de la regulación del mercado de valores, la creación de infraestructura de mercado, el fortalecimiento y desarrollo de la demanda y oferta de títulos públicos. Por un lado, esta función tiene la intención de dar mayor transparencia y previsibilidad al mercado interno, y por otro lado, proporciona instrumentos financieros que pueden llegar a ser puntos de referencia para los emisores nacionales del sector privado.

3.2.3.2 M iddle O ffice El middle office es responsable de analizar y asesorar sobre la estrategia de gestión de deuda, aplicar controles de riesgo y monitorear el cumplimiento de las estrategias propuestas por la DEGD y de los límites de riesgo establecidos. El middle office realiza básicamente una función analítica y de manejo de riesgos. La función analítica incluye realizar proyecciones de los flujos de efectivo y del servicio de deuda de los préstamos existentes y de los nuevos financiamientos con el fin de evaluar la carga presupuestaria de la deuda pública, analizar el portafolio, la sostenibilidad de la deuda, los flujos y acervos de la deuda pública interna y externa y evaluar la composición de divisas y tasas de interés de la


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deuda. Este análisis proporciona información sobre la deuda correspondiente a cada uno de los acreedores y los préstamos otorgados, así como datos estadísticos que midan el nivel de endeudamiento, por ejemplo, la proporción del stock total de la deuda en relación al PIB, o la proporción de servicio de deuda en relación a las exportaciones y otros indicadores de deuda. Este análisis, junto con tablas estadísticas, se presenta en los informes periódicos. Esta función permite que la OGD diseñe e implemente estrategias de gestión de deuda, dentro del mandato dado por la DEGD y proporciona información sustancial a la DEGD, a través del director de la OGD, con el fin de evaluar la estrategia global macroeconómica de deuda y modificarla en caso de que se requiera. Esta función también se coordina con los departamentos de política macroeconómica del Ministerio de Finanzas y el Banco Central, a fin de que los modelos de riesgo financiero del portafolio de deuda respondan a la estrategia macroeconómica global de desarrollo reflejada en los modelos de pronósticos macroeconómicos. La función de manejo de riesgos es una actividad clave para la OGD, una vez que recibe instrucciones de la DEGD sobre las cantidades que debe pedir prestadas, es responsabilidad de la OGD conseguir estos préstamos a costos y riesgos prudentes. Esta función permite examinar el comportamiento del portafolio contra un índice de referencia de costo y riesgo, y determina la combinación adecuada de deuda externa e interna, el perfil de madurez, la moneda deseada, la composición de la tasa de interés, etc. La función de análisis de riesgo también está a cargo de evaluar el riesgo inherente en la provisión de garantías en los préstamos y de proporcionar un estimado del monto de cobro de una prima de garantía que cubra los costos de evaluación y el riesgo incurrido. En cuanto al tema de los pasivos contingentes, la OGD generalmente se encarga de minimizar el riesgo de los pasivos contingentes sobre la estabilidad fiscal. A nivel agregado, involucra un análisis macroeconómico para explorar las distintas opciones disponibles, tomando en cuenta las condiciones económicas y de mercado, y la estructura futura de la deuda externa. Generalmente la OGD realiza un análisis de sostenibilidad de deuda para revisar constantemente el impacto de las diversas opciones de endeudamiento en la balanza de pagos y en el presupuesto, y para evaluar las cuestiones apropiadas para el nuevo endeudamiento. A nivel desagregado, la función analítica se encargaría de los diversos instrumentos de préstamo o la elección de vencimientos. También podría ayudar en el análisis de las nuevas técnicas financieras de cobertura, swaps. Si la


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oficina de la deuda tiene objetivos por cumplir, esta función también medirá el desempeño de la oficina con respecto a los puntos de referencia. 3.2.3.3 Back O ffice El back office es responsable del registro de la deuda, contratos, desembolsos, pagos, reestructuración de la deuda, créditos, garantías emitidas, acuerdos de transacciones y el manejo de confirmaciones de transacciones, liquidaciones y pagos. También es responsable de las proyecciones presupuestarias para el servicio de la deuda, así como de las proyecciones de desembolsos. El back office también está a cargo de la implementación y mantenimiento del sistema computacional de gestión de deuda. El objetivo del back office es crear y mantener una base de datos actualizada y de alta calidad del portafolio de deuda con el objetivo de registrar oportunamente los desembolsos y pagos, y que se produzca información estadística precisa. Por lo tanto, las funciones del back office comprenden la administración de todo el ciclo de vida de un contrato, a partir de la firma, hasta su cumplimiento total y opera a través de dos funciones: archivo y operación. La función de archivo implica la recolección, almacenamiento, procesamiento, validación y difusión de datos sobre la deuda. La recolección se concentra en información de los contratos y operaciones de deuda, incluidos la deuda directa del gobierno central, la del sector público, la garantizada y los refinanciamientos; la información a recopilar sobre estas cuatro categorías son los contratos de deuda, información de desembolsos, reembolsos, pagos del principal y de los intereses, comisiones, recompras, consolidaciones y reestructuraciones. El almacenamiento se refiere a registrar la información que se recopila en los sistemas computacionales de gestión de deuda, de modo que su tratamiento (el cual implica el cálculo de planes de amortización) se pueda calcular con precisión. La etapa de procesamiento también incluye la generación de informes para proyecciones de pagos de deuda, la madurez y los perfiles de tipos de interés, duración, y otros informes financieros elaborados periódicamente. La etapa final de la función de registro, la fase de difusión, puede ser la más importante, ya que proporciona información esencial para todas las demás funciones de las otras oficinas y para los usuarios públicos y privados. Una buena gestión de deuda requiere de información actualizada y precisa. Para lograr que los archivos de datos de deuda se actualicen rápidamente, se requiere un sistema organizado y eficiente que tenga un flujo de información


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rápido hacia la oficina que se encarga de la función de registro. Esta función también requiere un buen soporte (computacional) de administración de información. La función de operación es la dinámica básica de la deuda: activar los desembolsos a su debido tiempo; pagar sin caer en mora; verificar que los acreedores están reclamando las cantidades correctas; notificar los desembolsos al Departamento de Presupuesto y a la Tesorería; y a fin de pagar la deuda, verificar que las divisas necesarias para el servicio de la deuda estén disponibles en el banco central o en bancos corresponsales en el extranjero. Parte de la función de operación también es la producción de estadísticas del servicio de deuda y las proyecciones de desembolsos, para incluirlas en el presupuesto del año fiscal entrante. 3.3 Responsabilidades y Deberes de la O G D Las responsabilidades naturales de la OGD son las funciones operativas de gestión de deuda, lo cual implica conducir las actividades que se le han mandado realizar bajo las leyes y regulaciones vigentes que conciernan a las políticas de endeudamiento público. Cualquier deudor soberano debe tener tales leyes y regulaciones definidas en la Ley de Deuda Pública o en el Acta de Gestión de Finanzas Públicas. Dentro de los deberes y responsabilidades conferidas a la OGD, la literatura sugiere las siguientes: x x x x x

x

x

Asegurar el acceso estable a los mercados para satisfacer las necesidades financieras del gobierno. Contratar al personal y desarrollar una estrategia y estructura que le permitan implementar las directrices establecidas por la DEGD. Minimizar los costos y riesgos asociados con el endeudamiento, refinanciamientos y garantías emitidas por el gobierno. Ordenar el pago del servicio de deuda al agente financiero del gobierno central a través de Tesorería y/o el Departamento de Presupuesto. Proveer información al gobierno central para propósitos de contabilidad pública y para producir reportes financieros consolidados del sector público. Monitorear los préstamos y los bonos emitidos por entidades pertenecientes al gobierno central, por gobiernos locales, así como los préstamos y bonos emitidos por entidades y empresas pertenecientes a gobiernos locales. Asegurar que las provisiones de acuerdos internacionales suscritas con acreedores (Club de Paris, Club de Londres, otros acreedores bilaterales,


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x x

x

x

x x

x

x

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multilaterales, etc.) sean cumplidas por la OGD misma y otras entidades gubernamentales. Monitorear toda la deuda garantizada. Pagar pasivos a nombre de los deudores originales cuando las garantías se materialicen. La OGD paga a nombre del deudor original y administra la garantía vencida como un préstamo subrogado, ordena el pago como un préstamo directo y usa medios legales para recuperar los pagos garantizados del deudor original. Monitorear y pagar acuerdos de refinanciamiento de deuda externa y de otras instituciones financieras. Si el deudor, como el beneficiario de un refinanciamiento falla en el cumplimiento del contrato de deuda, la OGD continúa el pago de la deuda externa original, o monitorea que la institución financiera del refinanciamiento continúe honorándola, usando medios legales para recuperar los pagos del deudor doméstico. Los pasivos fiscales contingentes diferentes de los préstamos garantizados, no son la responsabilidad directa de la OGD. Sin embargo, la OGD puede ser responsable de su monitoreo si las demás autoridades lo requieren. El desarrollo del mercado doméstico ha sido una parte importante de las responsabilidades de la OGD recientemente. Para aquellos países donde las subvenciones son un componente importante de los flujos de capital extranjero, la OGD puede involucrarse en monitorear estos flujos. La OGD eventualmente puede monitorear deuda no-garantizada; esto es más y más común, ya que la deuda privada no-garantizada es, potencialmente, una fuente de problemas de deuda para muchos países que se enfrentan a restricciones de tipo de cambio. La gestión de flujos de capital es una función básica del gobierno, de la que la OGD puede tomar responsabilidad.

Los deberes y responsabilidades de la OGD deben estar claramente definidos. Una mala redacción impide que se lleven a cabo o se coordinen ciertas actividades o incrementa la posibilidad de tener diferentes interpretaciones, creando incertidumbre acerca de las responsabilidades y rendición de cuentas. Es esencial que los objetivos se traduzcan en metas estratégicas de mediano plazo que reflejen las preferencias del gobierno y que constantemente se le dé seguimiento al cumplimiento de estas metas. La Tabla 2 provee un estudio de los objetivos de la OGD en países seleccionados de la OCDE:


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T abla 2 Objetivos de Gestión de Deuda en Países Seleccionados. País

Objetivo de Gestión de Deuda.

Australia

El principal objetivo de la Oficina de Gestión Financiera de Australia (OGFA) es fondearse con deuda mancomunada, administrarla y liquidarla al menor costo de largo plazo posible, consistente con un grado aceptable de exposición al riesgo.

Canadá

El objetivo fundamental de gestión de deuda es fondear las necesidades del Gobierno de Canadá a costos bajos y estables. Un objetivo asociado es mantener el buen funcionamiento del mercado de valores del Gobierno de Canadá, lo cual ayuda a mantener los costos bajos y estables y generalmente beneficia a un amplio espectro de participantes del mercado doméstico. La estructura de la deuda se administra de forma conservadora en un marco de costo-riesgo, preservando la diversidad de fuentes de fondeo y apoyando una base amplia de inversionistas.

Dinamarca

El objetivo general de la política de deuda pública es conseguir fondeo a los costos de largo plazo más bajos posibles. El objetivo es acompañado por otras consideraciones: - Mantener un nivel de riesgo aceptable. -Mejorar y apoyar el buen funcionamiento de un Mercado financiero eficiente en Dinamarca. - Facilitar el acceso del gobierno central a mercados financieros en el largo plazo.

Irlanda

El objetivo de gestión de deuda para la Agencia de Gestión de la Tesorería Nacional de Irlanda es fondear los requerimientos anuales gubernamentales, así como la deuda a punto de


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madurar. Se busca proteger la liquidez a corto y largo plazo, contener el nivel de volatilidad de los costos fiscales anuales del cumplimiento de deudas, minimizar la exposición del gobierno al riesgo y superar el desempeño de un portafolio de referencia. México

La política de crédito público se orienta a cubrir las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal proponiendo un balance de deuda interna y externa que reduzca los costos de financiamiento a lo largo del tiempo con un nivel de riesgo prudente, que considere posibles escenarios extremos, al tiempo que preserve la diversidad de acceso al crédito y fortalezca el mercado local de deuda.

Nueva Zelanda

Maximizar el retorno económico de largo plazo de los activos financieros del Gobierno y la deuda en el contexto de la estrategia fiscal del Gobierno, tomando en cuenta su aversión al riesgo.

Noruega

El objetivo principal de la gestión de deuda es cubrir los requerimientos de deuda del gobierno central al menor costo posible, tomando en cuenta los riesgos. Los préstamos gubernamentales también deben contribuir a mantener y desarrollar el buen funcionamiento y eficiencia de los mercados financieros en Noruega.

Portugal

La misión de la Agencia de Tesorería y Gestión de Deuda Pública de Portugal es fondear y ejecutar otras transacciones financieras a nombre de la República de Portugal de tal manera que: - Se cumplan los requerimientos de deuda de la República de manera estable.;


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- Se minimicen los costos de la deuda gubernamental bajo una perspectiva de largo plazo sujeto a las estrategias de riesgo definidas por el Gobierno. Mientras provee un servicio de interés público, la Agencia desarrolla sus actividades bajo principios de eficiencia y transparencia. Reino Unido

Cumplir con el mandato establecido por los Ministros de Tesorería para la compra y venta de bonos, sujeto a la minimización de costos a largo plazo, teniendo en cuenta el riesgo. De este modo, la Oficina tendrá en cuenta las consideraciones políticas más amplias que pueden limitar la minimización de costos (por ejemplo, la posesión comercial de bonos).

Suecia

El objetivo en la gestión de deuda del gobierno central es minimizar, a largo plazo, los costos de deuda con la debida consideración a los riesgos asociados con la gestión de deuda. Sin embargo, la gestión debe conducirse siempre dentro del marco de los requerimientos impuestos por la política monetaria y las directrices determinadas por el Consejo de Ministros.

Fuente: Unidad de Crédito Público en Currie, Dethier and Togo (2003) e información del Ministerio de Finanzas de Canadá, Noruega y México.

Tener objetivos claros de gestión de deuda es esencial a fin de reducir la incertidumbre sobre la disposición del gobierno para sustituir costo por riesgo. Objetivos poco claros a menudo llevan a malas decisiones sobre cómo administrar la deuda existente y qué tipo de deuda emitir, particularmente durante tiempos de mercados inestables, resultando en un portafolio de deuda potencialmente riesgoso y costoso para el gobierno, lo cual aumenta su vulnerabilidad ante una crisis. La falta de claridad respecto a los objetivos también crea incertidumbre dentro de la comunidad financiera, lo cual incrementa los costos de endeudamiento públicos y privados porque los inversionistas incurren en costos al tratar de monitorear e interpretar los objetivos gubernamentales y el marco de sus política, y pueden requerir una prima de riesgo alta debido a esta incertidumbre.


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4. Principales temas y problemas relacionados con la organización y gobierno de la O G D 4.1. E l problema de agencia y gobierno de la O G D La teoría sobre el problema de agencia se concentra en las acciones de: 1) el principal, en este caso el Ministerio de Finanzas y 2) el agente, la OGD. El agente realiza acciones en nombre del principal con el supuesto de que estas son del mayor interés del principal. El problema de agencia existe cuando los intereses del principal y del agente divergen y es muy caro o difícil monitorear efectivamente el comportamiento del agente. En presencia de información asimétrica existe riesgo moral, ya que el principal no puede verificar las acciones del agente. En otras palabras, el principal no puede distinguir si el mandato predefinido no es alcanzado por falta de esfuerzo/habilidad del agente, o por condiciones fuera del control del agente. Si, por ejemplo, se le ordena a la OGD lograr una meta o sobrepasar un indicador de rendimiento y ésta es incapaz de cumplirlo, la asimetría de información no permite distinguir si el objetivo no se alcanzó por falta de esfuerzo o habilidades de los funcionarios de la OGD, o si fue por condiciones de mercado, fuera del control de la OGD. A fin de establecer arreglos eficientes que mitiguen el problema de agencia, se deben tomar en cuenta ciertas consideraciones importantes para diseñar la estructura de gobierno más apropiada. Éstas son: x

x x x x

La OGD se debe identificar como una entidad consolidada, ya sea como parte de un departamento dentro del Ministerio de Finanzas o fuera, con claras responsabilidades; Los objetivos de la OGD deben estar claramente especificados y definidos a través de metas estratégicas. Incentivos compatibles con el contrato del agente a fin de que desempeñe los niveles deseados de esfuerzo/habilidad; Monitorear e implementar funciones de control de riesgos sobre las acciones del agente. El principal debe tener la capacidad de llevar a cabo sus funciones de monitoreo.

Si el marco institucional toma en cuenta estas consideraciones, entonces el problema de agencia entre el Ministerio de Finanzas y la OGD se puede resolver. Esto ayuda a explicar, en parte, la existencia de la multiplicidad de arreglos organizacionales y por qué las OGDAs pueden ser tan buenas como las OGDs


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ubicadas dentro del Ministerio de Finanzas. Otro punto a considerar es que cuando las funciones de gestión de deuda están dispersas en diferentes instituciones y departamentos (organizaciones descentralizadas), es difícil para el Ministro delegar su autoridad de manera coherente. Es por esto la importancia de que las funciones de gestión de deuda se consoliden en una sola oficina y se establezcan con un estatus/identidad formal con un Director de la OGD claramente designado a fin de que la responsabilidad se pueda delegar. El tamaño del portafolio, manejado a través de varias cuentas bancarias, las posibilidades de que ocurran apropiaciones indebidas y el riesgo que esto implicaría sobre el balance general del gobierno requiere prácticas sólidas de gobernabilidad para la gestión del endeudamiento. Esta tarea se logra asegurando que existe un sistema efectivo de pesos y contrapesos y llevando a cabo revisiones de auditores independientes con regularidad. Los inversionistas se ven beneficiados con estas prácticas, ya que buscan la mayor certidumbre y transparencia posible con respecto al marco que guiará las decisiones gubernamentales futuras, particularmente en relación con la sustitución de costoriesgo, planes de préstamo, compromisos a desarrollar la liquidez del mercado de bonos gubernamentales y el entorno regulatorio. 4.2. Parámetros e Indicadores del Portafolio El cumplimiento de la estrategia de endeudamiento se refuerza a través del establecimiento de parámetros que cuantifican los objetivos establecidos en la estrategia de endeudamiento a fin de convertirlos en metas clave a cumplir a través de las características del portafolio de deuda. Para un administrador de deuda, los parámetros establecidos en la estrategia de endeudamiento representan la estructura de portafolio que el gobierno desea y que por lo tanto se debe conseguir. Tienen dos roles clave: proveer una guía para el manejo de costos y riesgo y definir un marco para llevar a cabo controles de rendimiento a través de la comparación de los resultados obtenidos con los parámetros de referencia respecto al costo, retorno y riesgo. Esto último permite que el principal mida el rendimiento de los administradores de deuda, lo cual los hace responsables por sus acciones. Típicamente, los parámetros incluyen plazo por vencer de los títulos, proporción de deuda a tasas de interés fija y variable, así como de endeudamiento interno o externo, la composición de moneda de la deuda denominada en moneda extranjera y la proporción de deuda de corto plazo con respecto a la de largo plazo. Todos estos indicadores pretenden guiar la composición futura del portafolio.


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Existen dos formas de dar seguimiento a los paråmetros de la estrategia de endeudamiento: 1) determinar periódicamente una estructura de deuda deseada para guiar las emisiones del periodo siguiente, o 2) establecer índices de referencia estratÊgicos para guiar el día a día de la gestión del portafolio de deuda pública. La distinción clave entre estas dos aproximaciones es la frecuencia con la que los administradores de deuda operan en mercados financieros. Para aquellos que ajustan frecuentemente su acervo de deuda, los índices de referencia les indican la estructura de portafolio deseable respecto al costo y riesgo esperado y permiten que las decisiones de gestión de deuda acerquen el portafolio hacia el portafolio óptimo. Algunos administradores de deuda soberana divulgan públicamente sus índices de referencia del portafolio para costo y riesgo. A pesar de que esta pråctica no es universal, la literatura sugiere que mejora la credibilidad del programa de gestión de deuda y ayuda a lograr las metas de gestión de deuda. Donde los mercados estån desarrollados, los administradores de deuda deben tratar de asegurar que sus estructuras de deuda deseadas o sus índices de referencia estratÊgicos sean claros y consistentes con los objetivos de gestión de deuda, y se divulguen y expliquen públicamente. Sin embargo, el uso de un índice de referencia estratÊgico puede ser menos aplicable para países con mercados no tan desarrollados para su deuda, ya que la falta de liquidez en el mercado puede limitar sus oportunidades para emitir deuda con las características deseadas. 4.3 Incentivos al desempeùo La estructura rígida del servicio público difícilmente contempla recompensas o incentivos para aquellos trabajadores que asumen riesgo a fin de minimizar costos; por el contrario, generalmente existen mecanismos de penalización por pÊrdidas de dinero público. En contraste, el sistema de pagos con incentivos se introdujo tempranamente en el sector privado a travÊs de contratos que vinculan el cumplimiento de los indicadores de referencia con bonos salariales. A fin de resolver el problema que surge de la dificultad de distinguir entre el HVIXHU]R \ KDELOLGDG GHO DJHQWH SRU XQ ODGR \ HO UHVXOWDGR GHO ³HVWDGR GH OD QDWXUDOH]D´ SRU RWUR HO SULQFLSDO se ha enfocado en establecer un contrato compatible con incentivos para que el agente haga el esfuerzo necesario y tenga un buen desempeùo. Para recompensar el desempeùo y diseùar un contrato compatible con incentivos, se necesita establecer sistemas de pago y otros


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esquemas de incentivos donde las recompensas estén ligadas con el desempeño, en vez de estar limitadas por una estructura de pagos rígida del servicio civil. Sin importar cómo se mida el rendimiento, los administradores de deuda proveen gran valor a la economía y por lo tanto, se sugiere que cuenten con salario competitivo para atraer y retener personal calificado. Los incentivos al rendimiento incluyen acelerar ascensos, bonos, escalas de pago, excepciones a políticas de rotación o bonos anuales. La oficina de deuda intentar crear un ambiente profesional desafiante con incentivos monetarios adecuados. Como se mencionó previamente, esto puede conseguirse fácilmente creando una OGDA que esté alejada de presiones políticas. 4.4 Monitoreo y control Las acciones de los agentes se deben monitorear y controlar. En algunas Oficinas se ha optado por la creación de un departamento independiente de control de riesgos que lleve a cabo procedimientos de monitoreo que eviten la posible manipulación de información por parte del back, middle o front office, y un departamento de auditoría interna que reporte directamente a la DEGD. El proceso de monitoreo analiza el funcionamiento de las políticas y la puesta en práctica de procedimientos de gestión operativa de riesgo. En general, el middle office es el encargado de monitorear las acciones el curso normal de las operaciones de la OGD. Otro tipo de evaluaciones específicas se pueden llevar a cabo por auditores externos. Otras oficinas han optado por solicitar un reporte periódico a los responsables de ciertos riesgos identificados en donde se explique si éstos se han incrementado o reducido, y qué plan de acción debería tomarse, si hubiese alguno. El middle office recolecta los reportes y resume los puntos clave y principales determinantes de riesgo y emite recomendaciones para consideración del director de la OGD y de la DEGD. Mientras más alejada esté la OGD del principal, más formal debe ser el proceso y mecanismo que reduzca el problema de agencia. Varios países han establecido Juntas Directivas con responsabilidad fiduciaria para monitorear, ratificar y sancionar las decisiones de la DEGD. Esta Junta propone directrices de gestión de deuda, establece principios de cómo deben implementarse estas directrices y establece límites para la gestión de riesgos asociados con las actividades de las OGDs. La Junta se reúne periódicamente para analizar la orientación general de la OGD y evaluar el desempeño de la oficina en relación con las directrices y el objetivo principal de riesgo/costo. Esta Junta se asigna usualmente por el gobierno como un medio para proveer al Ministerio de


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Finanzas con un medio de seguridad adicional que le permita medir la calidad en la oficina de gestión de deuda. Cuando la OGD se encuentra dentro del Ministerio de Finanzas, no hay una Junta para supervisar las actividades del director de la OGD, pero éste ultimo puede beneficiarse de la experiencia de una Junta de Asesores que le permita evaluar la calidad técnica con que la OGD lleva a cabo sus responsabilidades. Un elemento importante del monitoreo de rendimiento es el reporte regular del perfil de riesgos a los administradores generales de la deuda, identificando áreas de mejora o deterioro, y prioridades para tomar acciones de mitigación de riesgos. Adicionalmente, se deben reportar los incidentes o excepciones; para incidentes o eventos serios, es necesario identificar riesgos mal manejados y las acciones necesarias para evitar repetir estos incidentes. El buen funcionamiento del monitoreo de calidad requiere que la Junta Directiva tenga la capacidad de reportar directamente al Ministro de Finanzas y tener un canal de comunicación directo con el Ministerio. Una práctica común entre los países avanzados es involucrar a consultores externos, con sólidas habilidades en proyección y administración de riesgos, para llevar a cabo la revisión de la estrategia de endeudamiento y el marco de gestión de riesgo. Para asegurar transparencia en la contabilidad de las transacciones financieras y en la gestión interna, la Junta generalmente dirige el Departamento de Auditoría Interna y lleva a cabo la supervisión y control de las cuentas y registros de la OGDA. Las políticas son transparentes cuando cuentan con objetivos claros y los hechos jurídicos y técnicos que las sustentan están disponibles al público de manera entendible y oportuna. El monitoreo de las decisiones de los administradores de deuda pública permite revisar su consistencia con los objetivos de política, por lo que la transparencia también facilita una mejor rendición de cuentas y menores costos de agencia dentro de la oficina de deuda. Para asegurar la rendición de cuentas y la transparencia de sus actividades, las DEGDs y las OGDs han establecido otros tipos de control y mecanismos de monitoreo. Éstos incluyen la implementación de reportes periódicos para el Ministro y para el Congreso que sean sujetos a auditorías internas y externas y que se encuentren a disposición del público. Esto también ayuda a protegerse de las presiones políticas para centrarse en la reducción de costos a corto plazo, ya que los gestores de deuda estarán protegidos por la publicación del mandato


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acordado para perseguir el objetivo de largo plazo de reducción de costos sujeto a riesgos. 4.5 E l papel de las auditorías Una práctica que usualmente se implementa en las OGD son las auditorías a las operaciones financieras de los administradores de deuda con el objetivo de verificar que cumplan con las prácticas de contabilidad generalmente aceptadas y con las políticas gubernamentales de manejo de portafolio. La información que se deriva de estas auditorías se utiliza para construir reportes en donde se revisan las transacciones financieras realizadas y se evalúan los riesgos y su cumplimiento con la estrategia de endeudamiento. Como complemento a los ejercicios de auditoría, se sugiere la existencia de mecanismos que permitan la adopción de medidas correctivas para los desvíos e infracciones detectadas. Adicional a las opciones de auditorías llevadas a cabo por el departamento de auditoría interna o por la Junta Directiva que se mencionaron en las secciones anteriores, las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) llevan a cabo sus propios procesos de auditoría dado que el manejo de las OGD implica el uso de recursos públicos. En general, las EFS llevan a cabo sus auditorías apegándose a las normas internacionales, como las emitidas por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OIEFS). Las EFS realizan diferentes tipos de auditoría, así como varias metodologías; cada tipo de proceso de auditoría tiene metas claras y esto define la auditoría específica a realizar. De acuerdo a las políticas generales de la deuda pública y a las mejores prácticas de la OIEFS, la clasificación de las auditorías abarca todas las cuestiones fundamentales que están vinculadas a una gestión prudente de la deuda. 4.5.1 A uditorías de regularidad Las auditorías de regularidad de deuda pública comprueban que el registro de las operaciones sea correcto y de acuerdo a las prácticas contables y disposiciones legales. Además revisan que los pagos del servicio de la deuda se llevan a cabo de acuerdo a las cantidades y tiempos establecidos en los contratos. 4.5.2 A uditorías de Gestión Este tipo de auditoría se centra en la verificación de los sistemas de control. Se evalúa la organización de la oficina de deuda y los procedimientos establecidos para comprobar que las funciones de coordinación y supervisión se realizan de acuerdo al marco legal, que existe una coordinación entre las diferentes áreas, que los fondos se asignan para sus fines originales, y que el servicio de la deuda se


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está realizando a tiempo. También se analiza la eficiencia de la utilización de los recursos disponibles. 4.5.3 A uditorías de recursos humanos Las actividades de manejo del personal tienen un impacto directo en la eficacia, eficiencia y economía de la organización, así como en el ambiente de trabajo. Las auditorías de recursos humanos determinan las políticas y procedimientos utilizados para cumplir con el objetivo de implementar las mejores prácticas en la gestión de deuda pública. Así mismo determinan el perfil profesional de las personas a cargo de todo el proceso desde la contratación de deuda hasta su pago, el perfil de los funcionarios, la experiencia que deben tener, y el entrenamiento necesario para la comprensión de los nuevos instrumentos en la contratación de la deuda y su análisis y evaluación. 4.5.4 A uditorías de sistemas de información Este tipo de auditoría verifica que los sistemas de información de deuda pública identifiquen los riesgos implícitos y sugiere acciones para su mejora. Además, estas auditorías evalúan los estándares de documentación, verifican su confiabilidad, ayudan a preparar nuevos documentos, revisan los procedimientos utilizados para actualizar la documentación y examinan la metodología utilizada para la recopilación de datos, su confiabilidad y la seguridad del sistema. Esta auditoría también analiza si el software y hardware de gestión de deuda son adecuados. 4.5.5 A uditorías de desempeño Una auditoría de desempeño analiza las prácticas de gestión de riesgos que realizan los gestores de deuda. Los auditores corroboran que las técnicas o modelos que se utilizan sean eficaces para detectar y vigilar los riesgos de la deuda. Las auditorías de desempeño buscan diversas alternativas que permitan la medición de la sostenibilidad fiscal de los gobiernos, que, en su concepción más simple, se refiere a si el valor presente de los ingresos futuros es mayor que sus gastos, incluyendo el servicio de deuda. La auditoría del desempeño de deuda pública hace uso de los indicadores de rendición de cuentas para verificar que los informes de deuda pública sean transparentes, oportunos y confiables.


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5. L as mejores prácticas en la O G D El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, en cooperación con los gestores de deuda de algunos países, han desarrollaron un conjunto de directrices diseñadas para guiar a los responsables de las políticas de endeudamiento a tomar en cuenta reformas que fortalezcan la calidad de su gestión y que reduzcan la vulnerabilidad de su país ante las perturbaciones financieras internacionales. Estas directrices buscan identificar las áreas de consenso sobre el concepto general de buenas prácticas en la gestión de deuda pública interna y externa, abarcando una amplia gama de activos financieros del gobierno, que sean aplicables a países en diferentes etapas de desarrollo y con diversas estructuras institucionales de gestión de deuda. No deben considerarse como un conjunto de prácticas restrictivas o una receta rígida, ni tampoco se deben considerar como un conjunto único de buenas prácticas, que aplique en todos los países y en todas las situaciones. Adicional a los trabajos del Fondo y del Banco, y en respuesta al gran interés sobre los asuntos de deuda pública mostrado por los miembros de la OIEFS, su Comité Directivo autorizó el establecimiento de un Comité de Deuda Pública con el propósito de la publicación de directrices y otros materiales informativos para ser utilizados por las EFS a fin de fomentar una buena gestión de deuda pública. Estas políticas generales y mejores prácticas han sido publicadas por el Grupo de Trabajo sobre Deuda Pública (GTDP). De acuerdo a las directrices establecidas por el GTDP, la estrategia de endeudamiento debe ser implementada por medio de prácticas prudenciales, que obtengan el financiamiento necesario, sujeto a un costo sostenible y a controles de riesgo, para lograr los objetivos de las políticas públicas. Las mejores prácticas de deuda son aquellas que han permitido a los países alcanzar el equilibrio entre su nivel de deuda y su capacidad de pago, para aumentar su oferta de crédito. Las prácticas que contribuyen a una gestión de deuda soberana prudente y que al mismo tiempo podrían reducir la vulnerabilidad derivada de las crisis financieras incluyen: x x x x x

Establecer objetivos claros de gestión de deuda. Balancear costos y riesgos. Separar objetivos y responsabilidades de los administradores de la política fiscal y de la monetaria. Establecer límites de expansión de deuda. Crear una estructura institucional que reduzca el riesgo operativo, dándole poder a los niveles estructurales entre las diferentes entidades del sector público


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Los especialistas coinciden en que las mejores prácticas de la deuda pública reducen la vulnerabilidad ante las perturbaciones financieras, ya que sugieren consistencia entre la contratación de deuda y el desempeño macroeconómico de cada país, ponen especial atención a los pasivos contingentes, a la adopción de normas de contabilidad, al cumplimiento con los principios de transparencia y de gestión de riesgos fiscales y a la divulgación de la información necesaria a fin de llevar a cabo un análisis sobre sustentabilidad fiscal. Las prácticas prudentes también sugieren que las actividades de control estén incluidas dentro de todas las áreas que involucren operaciones y gestión de deuda, y participan en la coordinación y supervisión de todas las fases administrativas. El documento del GTDP establece ocho políticas generales que se resumen en la siguiente tabla: T abla 3 Políticas generales y mejores prácticas del GTDP

1er principio

Marco regulatorio sólido.

2do principio

Mejores prácticas de administración.

Atención a los objetivos esperados. Priorizar en vista 4to de escasez de principio tiempo y recursos 3er principio

Un paso importante es contar con regulaciones que contengan políticas generales en su sentido más amplio, así como suficiente regulación sobre la administración, rendición de cuentas y auditoria de la deuda pública. El marco legal debe establecer claramente las competencias para contratar deuda, emitir nuevos instrumentos, recursos de inversión, ofrecer garantías y, en general, guiar cualquier tipo de transacción relacionada con este tema. Las mejores prácticas aseguran el cumplimiento de compromisos previos, reducen la vulnerabilidad ante obstáculos financieros, ofrecen información de calidad para la toma de decisiones y aseguran alcanzar los objetivos de endeudamiento. Este principio obliga al responsable de la gestión de deuda a justificar de manera responsable, la razón y el propósito del crédito. Los gobiernos deben contar con un marco jurídico y normativo con prioridades claras en cuanto a la contratación de deuda de acuerdo con las necesidades públicas y sociales.


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5to principio

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Estructura de deuda bajo criterios de sostenibilidad.

La política general de deuda debe asegurar que las necesidades financieras gubernamentales y el complimiento de compromisos de pago sean satisfechos en el corto, mediano y largo plazo al menor costo posible y de acuerdo a un nivel de riesgo prudente.

6to principio

Cuando se use la deuda para financiar una política o servicio público, debe tomarse en cuenta que el Equilibrio interbienestar presente no comprometa el crecimiento generacional económico y bienestar social de las generaciones futuras.

7to principio

Como principio general garantiza que se publique Transparencia en la información relevante sobre la contratación y la todas las gestión de la deuda y que no existan pasivos operaciones. ocultos.

8vo principio

La contratación y gestión de deuda debe estar sujetas a auditorías externas e internas. Las mejores prácticas indican que se debe incluir la conducción de auditorías independientes y que los reportes de resultados deben ser entregados al Congreso.

Auditoría meticulosa de procesos.

Fuente: WGPD [2007].

Por su parte, el FMI y el BM establecen directrices para los siguientes asuntos generales y específicos que conciernen a la gestión de deuda: 6.1 O bjetivos de la Gestión de Deuda y Coordinación El objetivo principal de la gestión de deuda es asegurar que las necesidades gubernamentales de financiamiento y sus obligaciones de pago sean satisfechas al menor costo posible a mediano y largo plazo, y con un nivel de riesgo prudente. Los administradores de deuda, asesores de política fiscal y banqueros centrales deben compartir un entendimiento de los objetivos de gestión de deuda y de políticas fiscales y monetarias dadas las interdependencias entre sus diversos instrumentos de política.


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6.2 T ransparencia y Rendición de C uentas Los objetivos de la gestión de deuda deben estar claramente definidos y divulgados públicamente; las medidas de costo y riesgo que son adoptadas deben ser explicadas. El gobierno debe publicar regularmente información sobre su stock y composición de deuda y activos financieros, incluyendo su denominación, madurez y estructura de tasa de interés. 6.3 M arco Institucional El marco legal debe dejar en claro quién es la autoridad para contratar préstamos, emitir nueva deuda, invertir y realizar transacciones a nombre del gobierno. Los marcos organizacionales para la gestión de deuda deben estar bien especificados y asegurar que los mandatos y roles estén bien definidos. 6.4 Estrategia de Gestión de Deuda El riesgo inherente en la estructura de la deuda gubernamental debe ser monitoreado y evaluado cuidadosamente. Estos riesgos deben ser mitigados hasta donde sea posible a través de la modificación de la estructura de deuda, tomando en cuenta el costo de hacerlo   6.5 M arco de Gestión de Riesgos   Se debe desarrollar un marco para permitir que los gestores de deuda identifiquen y administren el trade-off entre costo y riesgo esperado en el portafolio de deuda gubernamental. Para evaluar el riesgo, los gestores de deuda deben conducir regularmente pruebas de estrés al portafolio de deuda basados en choques económicos y financieros a los que el gobierno -y el país en general- esté potencialmente expuesto. 6.6 Desar rollo y mantenimiento de un mercado de valores gubernamentales eficiente A fin de minimizar el costo y riesgo a mediano y largo plazo, los administradores de deuda deben asegurar que sus políticas y operaciones sean consistentes con el desarrollo de un mercado de valores gubernamentales eficiente.


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El gobierno debe esforzarse por lograr una base de inversionistas amplia para sus obligaciones domesticas y externas, con la debida consideración al costo y riesgo, y debe tratar de manera equitativa a sus inversionistas.

7. Conclusiones El objetivo de este documento era describir el concepto de gestión de deuda, el marco de la Oficina de Gestión de Deuda, el cual incluye sus funciones, objetivos, localizaciones, estructuras, potenciales problemas de agencia y sus soluciones. Las funciones de gestión ejecutiva de deuda fueron establecidas como las reglas del juego; su producto más importante fue la estrategia de endeudamiento y el marco legal para perseguirla. Las funciones operativas de gestión de deuda fueron identificadas como las actividades operativas cotidianas de la OGD; estas funciones siguieron el flujo de deuda y por tanto, fueron clasificadas en funciones de archivo, análisis y operación. Este documento estudió tres localizaciones diferentes de la OGD: dentro del Ministerio de Finanzas, dentro del Banco Central o una Oficina de Deuda Autónoma. La necesidad de separar las políticas monetarias y las políticas de deuda sugirieron que una oficina dentro del Banco Central puede crear incentivos perversos en la gestión de deuda que pudieran resultar en el fracaso de ambas políticas. La oficina dentro del Ministerio de Finanzas fue analizada en términos de su conexión con el presupuesto, y resultó que éste tipo de oficina ofrece la capacidad de insertar la gestión de deuda dentro de una perspectiva macroeconómica más amplia. Finalmente, la Oficina de Gestión de Deuda Autónoma presentó una clara ventaja en términos del reclutamiento y retención de personal; la interdependencia de la agencia fue considerada efectiva en evitar que la oficina tenga que atender asuntos adicionales y diferentes de sus actividades nucleares. La literatura no ofrece un modelo sugerido ya que todos podrían ser efectivos si el marco legal establece responsabilidades y objetivos claros para la OGD. Los países en vías de desarrollo se analizaron por separado ya que típicamente tienen mercados de deuda interna subdesarrollados y están más expuestos a choques económicos. En estos países se encontró que las políticas fiscales, monetarias y de deuda necesitan coordinarse, ya que las políticas e instrumentos son interdependientes. El análisis de las estructuras organizacionales de la OGD sugirió que dados los procesos complicados y elaborados de la gestión de deuda, una estructura


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organizacional efectiva debe integrar procesos operativos de manera vertical, y fue así que se sugirió la estructura de las oficinas front, middle y back con divisiones internas y responsabilidades claras. Este documento estudió la estructura, responsabilidades y objetivos de las OGDs en países seleccionados para darle claridad a la heterogeneidad existente para conducir las funciones de gestión de deuda. Este estudio reforzó el hecho de que la gestión de deuda puede realizarse de muchas maneras diferentes y aún así tener buenos resultados en términos de satisfacer las necesidades del gobierno al menor costo y riesgo posibles. En la parte final del documento nos dirigimos a los asuntos y problemas principales en relación con la organización y gobernanza de la OGD. La delegación de autoridad del Ministro de Finanzas a la OGD implica un problema de agencia que puede mitigarse a través del establecimiento de índices de referencia, incentivos al desempeño, mecanismos de monitoreo y control, y la más importante, a través de auditorías que aseguren la transparencia y rendición de cuentas. El establecimiento de los índices de referencia funcionó como un marco de referencia donde la OGD puede comparar los objetivos de la estrategia de deuda original con la estrategia implementada por la OGD. Como se vio, los incentivos al desempeño también permiten alinear el comportamiento del personal con los intereses del principal. Reconociendo que la gestión de deuda es un asunto dinámico, y una estrategia que fue apropiada en un momento del tiempo puedo no serlo en otro, y que distintos países tienen distintas necesidades financieras, antecedentes históricos o legislaciones, este estudio concluye que cada país debe tratar de adoptar los modelos de economías avanzadas en la medida en que sus características de mercado lo permitan. Es el rol de las DEGD el analizar el tipo de las necesidades gubernamentales y basarse en esos resultados para definir el modelo de organización de deuda. El rol de las EFS es recomendar la transición de prácticas rutinarias a mejores prácticas, pero este proceso no puede ser aislado del marco macroeconómico de cada país.


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