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La corrupción política priva a millones de personas de asistencia médica, educación y perspectivas de un futuro sostenible. […] El pago de sobornos es un crimen contra la humanidad, lo que demuestra el legado de pobreza y desconfianza dejado por políticos corruptos. John Makumbe

1

Ahora sé que jamás veré un país decente, nos decía descorazonada una chica… Ella tiene sólo 17 años y tiene derecho por lo menos a la esperanza. A ella le decimos que ese país ya lo llevamos dentro quienes no queremos aprovecharnos de él; y sobre todo lo llevan los que, como ella, tienen aún las manos, la mirada y el corazón limpios. Pero no nos engañemos: parir el país que abrigamos dentro, requiere coraje, requiere actuar y no sólo encogerse de hombros” Revista Flecha Azul. CEAPAZ

2

1

John Makumbe es Presidente de Transparency International en Zimbabwe.

2

El Centro de Estudios y Acción para la Paz (CEAPAZ) es una organización no gubernamental peruana que trabaja en el ámbito de la educación en derechos humanos y tiene como publicación institucional la Revista Flecha Azul.

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

1


2

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación


índice I.

Introducción

5

II.

Objetivos de la Guía

7

III.

Orientaciones para el uso de la Guía

9

IV.

Evaluación diagnóstica

12

V.

Visión global de los contenidos

15

VI.

Análisis del problema: Corrupción y vulneración de derechos

17

6.1

Introducción

17

6.2

Contextualización

18

6.3

Conceptualización: ¿Qué es corrupción?

21

6.4

Tipos de corrupción

26

6.5

Consecuencias de la corrupción

28

6.6

Causas de la corrupción

38

6.7

Alternativas de solución a la corrupción

43

VII.

La ética pública como alternativa de solución

46

7.1

Introducción

46

7.2

Contextualización: normas y estructura institucional en la lucha contra la corrupción

48

7.3

Conceptualización: ética, moral y ética pública

59

7.4

La ética pública en la función pública

67

7.5

La ética pública en el ejercicio de la ciudadanía

80

VIII.

Conclusiones

94

IX.

Sugerencias: Y no olvides ...

96

X.

Autoevaluación final

97

ANEXOS

98

Casos tipo atendidos por la Defensoría del Pueblo

98

BIBLIOGRAFIA

103

-

Bibliografía utilizada

103

-

Bibliografía recomendada

104

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

3


4

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación


I

Introducción

C

uando hablamos de la corrupción en el Perú la mayor parte de la población la percibimos como uno de los mayores y más graves problemas que enfrenta el país. Así se pone de manifiesto en las encuestas que se han venido realizando los últimos años y donde la corrupción aparece no sólo entre los principales problemas nacionales junto con el desempleo, la pobreza o la delincuencia, sino también como el más importante problema del Estado. Seguramente los titulares de periódicos y noticieros alimentan y reafirman esta percepción a fuerza de presentarnos los actos corruptos como prácticas cotidianas y generalizadas tanto de funcionarios como de autoridades. Pero al hablar de la corrupción en la sociedad peruana se da una situación contradictoria. Es cierto, en general nos damos cuenta de la trascendencia del problema por los múltiples efectos dañinos que tiene para el ejercicio del poder político y el funcionamiento de las instituciones públicas, el desarrollo de la economía, el establecimiento de las reglas de convivencia social, la construcción de la moral de los pueblos y, finalmente, el desarrollo pleno como seres humanos. Sin embargo, la mayoría de nosotros en el día a día no sólo no hacemos mucho para superar el problema, sino que además las más de las veces con nuestras actitudes y conductas nos convertimos en parte del mismo, ya sea por lo que hacemos (participando o justificando actos de corrupción) o por lo que dejamos de hacer (conociendo pero no denunciando actos corruptos). Es así como, consciente o inconscientemente, estamos promoviendo que estas prácticas se mantengan y fortalezcan, debilitando nuestra conciencia ética, minando el orden institucional y, por todo ello, generando condiciones favorables para la vulneración de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas. En este contexto sumamente adverso para el fortalecimiento y consolidación de un proyecto democrático cabe preguntarse entonces, ¿por qué la Defensoría del Pueblo está comprometida activamente en la lucha contra la corrupción? y sobre todo, ¿qué se puede hacer para revertir esta situación?

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

5


Ahora bien, como siempre suele ocurrir, en medio de tantas circunstancias y factores limitantes siempre hay también elementos que potencialmente tienen mayor capacidad para convertirse en motores de cambio. En este sentido destaca el hecho de que en la V Encuesta Nacional sobre Corrupción de Proética3, la Defensoría del Pueblo aparece como la institución que la población considera más confiable en la lucha contra la corrupción (obteniendo un 20% de menciones espontáneas por parte de los encuestados, que además en un 53% consideraron que esta institución ha asumido un compromiso real en la lucha contra la corrupción), a lo que se une la existencia de su Programa de Ética Pública y Prevención de la Corrupción, que tiene por función “el seguimiento de las políticas públicas del Estado, la promoción de la ética dentro de la acción pública y la prevención de la corrupción, desde un enfoque en derechos, con énfasis en las poblaciones más pobres y excluidas”. Desde esta perspectiva, el presente documento se convierte en un medio para aportar a este fin, entendiéndolo como herramienta para el desarrollo de un proceso formativo orientado a la acción y dirigido a la población en general, pero con especial énfasis en aquellos actores que pueden tener mayor capacidad de incidencia: funcionarios, autoridades y líderes sociales. La coordinación de este material estuvo a cargo del comisionado Carlo Mario Velarde Bazán, bajo la dirección de Eduardo Luna Cervantes. Colaboraron en la elaboración las comisionadas Alison Hospina Papuico y Marcia Águila Salazar y el comisionado Francisco Macedo Bravo. Programa de Etica Pública y Prevención de la Corrupción - Defensoría del Pueblo. La ampliación de contenidos y estructuración pedagógica de la guía estuvo a cargo del Instituto Peruano de Educación en Derechos Humanos y la Paz - IPEDEHP.

3

Encuesta realizada por IPSOS - Apoyo el año 2010 sobre un universo de 5,900 personas seleccionadas como jefes de hogar de todos los niveles socioeconómicos y en todos los departamentos del país.

6

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II

Objetivos de la guía

E

l presente documento ha sido diseñado, estructurado y redactado bajo la modalidad de módulo autoinstructivo, lo que supone una participación activa del lector en la construcción de un conocimiento guiado pero desarrollado de forma independiente, respetando los distintos ritmos de aprendizaje individuales. Esta es la razón por la que se formulan objetivos (general y específicos) en términos de resultados de aprendizaje a ser logrados al término de este proceso de formación. La guía ha sido planteada además como material de apoyo para el desarrollo de procesos de sensibilización y capacitación con la población en general, pero poniendo especial énfasis en autoridades, funcionarios y líderes sociales. En este contexto la guía sirve como un material de capacitación que permita fortalecer los saberes previos de los participantes y también para construir nuevos aprendizajes a partir de la reflexión y el análisis de situaciones de la vida cotidiana. Por ello puede utilizarse entregándosela a los alumnos y alumnas de forma previa a la realización de las jornadas de sensibilización o talleres de capacitación para garantizar unos saberes previos sobre los que en el espacio presencial se pueden profundizar ejes temáticos y dinámicas de trabajo consideradas prioritarias. Del mismo modo la guía puede ser entregada una vez concluidas las jornadas de sensibilización y talleres de capacitación para reforzar los contenidos desarrollados. El criterio a tener en cuenta para optar por una u otra modalidad de trabajo debería de ser el nivel de conocimientos previos del público objetivo, el cual si es más elevado, permite un mejor aprovechamiento con un trabajo independiente previo y, si responde a un nivel más básico, se adapta mejor a servir de refuerzo de forma posterior al trabajo presencial.

Objetivo General: Promover una conciencia ética a nivel personal y colectivo en líderes sociales, autoridades y funcionarios públicos que nos ayude a prevenir y reducir de forma progresiva, sostenida y sistemática la corrupción en el Perú, fortaleciendo con ello la institucionalidad y gobernabilidad democráticas.

Objetivos Específicos: 1

Manejar un marco teórico sobre la corrupción y la ética pública en el que se identifiquen e interrelacionen los conceptos básicos para su conocimiento y comprensión.

2

Analizar críticamente la problemática de la corrupción, identificando sus principales consecuencias y causas, y planteando alternativas de solución viables, pertinentes y orientadas fundamentalmente a la prevención.

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

7


3

Conocer la normatividad en el contexto internacional y nacional en la lucha contra la corrupción desde la perspectiva de la ética pública.

4

Conocer las principales atribuciones de las instituciones públicas competentes para intervenir en la prevención y sanción de la corrupción.

5

Realizar juicios que orienten los procesos de toma de decisiones en situaciones de dilemas morales asociados a actos de corrupción.

8

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III

orientaciones para el uso de la guía

E

l carácter autoinstructivo de la guía hace que se considere pertinente y necesaria la incorporación de unas orientaciones generales que faciliten tanto la comprensión del proceso formativo propuesto como el cumplimiento de los objetivos educativos formulados. En este sentido, el documento: 1

Presenta un esquema general inicial que facilita una visión global y articulada de los contenidos.

2

Está estructurado considerando las etapas esenciales en el desarrollo de un proceso de aprendizaje participativo, que se traducen en los siguientes apartados: a.

Motivación: Se busca despertar el interés de los alumnos y alumnas por el tema objeto de estudio.

b.

Recojo de saberes previos: Se parte de experiencias y conocimientos de los alumnos y alumnas sobre la temática objeto de estudio.

c.

Construcción de nuevos saberes: Se promueve la adquisición de nuevos conocimientos a través de procesos de organización, análisis, conceptualización y síntesis de información.

d.

Transferencia de lo aprendido: Se plantean situaciones lo más cercanas a la realidad donde se pueda aplicar de forma práctica lo aprendido, haciendo funcional el aprendizaje.

3

Facilita la identificación de los conceptos centrales resaltándolos en cuadros de texto y su comprensión ejemplificándolos.

4

Presenta la información de forma esquemática y gráfica, recurriendo a mapas conceptuales y cuadros sinópticos que ayuden a identificar y relacionar los conceptos principales.

5

Incluye actividades interactivas a ser desarrolladas paralelamente a su lectura, que promueven la participación en la construcción del aprendizaje y que le otorgan un carácter personalizado. Lo ideal es escribir las respuestas en el espacio correspondiente, pero de no hacerlo, sí es necesario que reflexionemos sobre los cuestionamientos que nos plantean para facilitar la comprensión general de los contenidos desarrollados en la guía.

6

Considera una evaluación de resultados que posibilite verificar el nivel del aprendizaje desarrollado.

7

Incluye tanto las referencias bibliográficas utilizadas para su elaboración como las aconsejadas para profundizar en el conocimiento de la temática desarrollada.

8

Incluye un conjunto de ayudas visuales que faciliten al lector la identificación de los distintos espacios considerados en su estructura para promover el aprendizaje. Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

9


Categorías de íconos o ayudas visuales consideradas:

Espacio de reflexión

Espacio de conceptualización

Espacio de presentación gráfica de la información

Espacio de autoevaluación

Esta guía ha sido concebida como un material educativo que pueda orientar el desarrollo de acciones de capacitación en cascada, es decir, donde un conjunto de promotores puedan desarrollar talleres con autoridades, funcionarios y ciudadanía en general en un proceso de prevención y compromiso activo en la lucha contra la corrupción. Desde esta perspectiva, pueden ayudarnos las siguientes orientaciones en relación a la planificación y ejecución de talleres de capacitación que aborden de forma propositiva la problemática de la corrupción: 1.

Se considera una etapa inicial de recuperación de los saberes previos de los participantes, es decir, de rescatar las percepciones, conocimientos y experiencias que se tienen frente a la problemática de la corrupción. Para cumplir con este objetivo se ha diseñado el juego Debatiendo sobre ética púbica. Con la razón y el corazón, que se desarrolla en dos momentos principales:

2.

a.

El desarrollo del juego propiamente dicho, de forma grupal, a partir del análisis y reflexión sobre situaciones cotidianas.

b.

Un plenario final en el que de forma colectiva se presentan y analizan los contenidos de las tarjetas que han generado mayor debate al interior de los grupos.

Se considera una etapa central de conceptualización y reflexión que permitan ya no sólo conocer, sino también comprender para actuar de forma activa y comprometida. Para cumplir con este objetivo se ha elaborado la presente guía, cuyos contenidos pueden ser desarrollados en dos momentos principales de un taller de capacitación: 10

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación


3.

a.

Una etapa de análisis que permita definir el problema de la corrupción, identificar y distinguir tanto consecuencias (en términos de impactos) como causas (entendidas como problemas más específicos que constituyen la raíz del problema y, por tanto, deben ser atacadas para poder combatir eficaz y eficientemente la corrupción). De esta forma el objetivo es comprender la realidad de la problemática de la corrupción para poder plantear alternativas de solución válidas, viables y pertinentes en la realidad concreta de la sociedad peruana.

b.

Una etapa orientada a la acción, donde se puedan plantear iniciativas concretas para enfrentar la corrupción, tomando la ética pública (de funcionarios, autoridades y ciudadanos) como instrumento fundamental para promover la transformación social desde un compromiso personal y colectivo, como ciudadanos y ciudadanía.

Se plantea el tratamiento de los contenidos de la guía de forma flexible, es decir, no hay por qué abordar todos los temas en un taller, sino que pueden ser seleccionados de acuerdo a los objetivos concretos que se puedan plantear en cada caso. Así, por ejemplo: a.

Si queremos sensibilizar a la población, podemos centrarnos en el análisis de las consecuencias de la corrupción en la sociedad peruana y en sus posibilidades de desarrollo.

b.

Si pretendemos sensibilizar a las autoridades y funcionarios, podemos priorizar la dimensión legal de la corrupción, tipificando delitos y sanciones considerados en la ley a partir de la realización de estudios de casos.

c.

Si buscamos promover acciones específicas para enfrentar la corrupción, podemos partir del análisis de las causas de la corrupción para plantear la reflexión ética como alternativa de solución.

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11


IV

EVALUACIÓN DIAGNÓSTICA

E

n todo proceso formativo siempre es recomendable realizar una aproximación diagnóstica que permita evaluar el grado en el que se ha producido el aprendizaje, contrastando posteriormente los resultados de esta evaluación con los obtenidos en una evaluación final o sumativa del proceso. Desde esta perspectiva se plantea la siguiente propuesta de evaluación diagnóstica: 1.

¿Cómo definirías con tus propias palabras qué es la corrupción? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

2.

Lee el siguiente caso y después responde a las preguntas que se plantean

Una pareja va a matricular a sus dos hijos en una institución educativa pública que les han recomendado por la buena calidad de su educación. Se reúnen con el director y éste les comenta que ya saben que su colegio está bien solicitado y que para que puedan matricular a sus dos hijos tienen que cancelar los derechos de la Asociación de Padres de Familia, que asciende a 100 soles. Cuando la pareja le dice que no tienen ese dinero pero que le suplican que les permita matricular a sus hijos y que posteriormente van a regularizar, el director les dice que cualquier sastre lo sabe, sin tela no hay terno.

¿Es un acto de corrupción que se le pida a esta pareja el pago anticipado de la matrícula? ¿Por qué sí o por qué no? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

¿Es un acto de corrupción si, de acuerdo a la zonificación establecida por residencia a los niños no les corresponde estudiar en ese colegio? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

¿Si estuvieras en la situación de la pareja del caso, pagarías los derechos de APAFA que solicitan en el colegio para matricular a tus hijos? ¿Por qué sí o por qué no? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ 12

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3.

Analiza la problemática de la corrupción completando el siguiente mapa conceptual: Consecuencias

CORRUPCIÓN

Causas 4.

¿Con qué relacionas la ética pública? Marca la opción o las opciones que consideres adecuada o adecuadas. a.

Con el cumplimiento de las normas y leyes por parte de los funcionarios públicos.

b.

Con la búsqueda del bien común por parte de autoridades y funcionarios.

c.

Con el cumplimiento de un código de ética por parte de los funcionarios públicos.

d.

Con la actuación de funcionarios públicos y ciudadanos concertando los intereses particulares con los colectivos.

5.

Plantea y sustenta las que consideras las tres mejores alternativas de solución al problema de la corrupción en la sociedad peruana.

Alternativa 1: _______________________________________________________________

Argumento: _______________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Alternativa 2: ______________________________________________________________

Argumento: _______________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Alternativa 3: ______________________________________________________________

Argumento: _______________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

13


6.

¿Qué relación estableces entre ética pública y el problema de la corrupción? Argumenta tu respuesta. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

14

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V

VISIÓN GLOBAL DE LOS CONTENIDOS

A

continuación se presenta de forma esquemática una visión global y articulada de los contenidos desarrollados en la guía. Para cumplir con este objetivo su lectura debe realizarse a partir del elemento central que constituye la problemática de la corrupción, para dirigirse tanto hacia la parte superior (consecuencias), como hacia la inferior (causas y posibles alternativas de solución).

¿Corrupción?

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• Dimensión política: debilidad proyecto democrático. • Dimensión social: debilidad de la ciudadanía social activa.

CONSECUENCIAS destacando

destacando

• Dimensión económica: limitación del crecimiento sostenible. • Dimensión cultural: limitación de una cultura de paz.

genera La gran corrupción o corrupción a gran escala y la pequeña corrupción.

CORRUPCIÓN distinguiendo generada por

• Existencia de una cultura de la “viveza”. • Desconocimiento y desinformación sobre el fenómeno de la corrupción.

entendida como

CAUSAS destacando

destacando a las que se plantean

Prevención orientadas a la

ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN

Mal uso del poder y bienes públicos con la intención de obtener una ventaja indebida.

• Ausencia de una cultura de la denuncia. • Insuficiente desarrollo de acciones colectivas de prevención y fiscalización.

Sanción orientadas a la

que promueven la

La conciencia personal de los derechos y deberes que orienten las conductas de los ciudadanos hacia la búsqueda del Bien Común.

Principios y valores que son esencia y fundamento de la democracia.

Dimensión educativa: formación ética. Dimensión social: organización y promoción de redes sociales.

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ÉTICA PÚBLICA entendida como

regida por

C I U D A D A N A

desarrollada en una

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F U N C I Ó N P Ú B L I C A

entendida como

regida por

desarrollada en una

El desempeño y comportamiento de los funcionarios públicos orientado a la búsqueda del Bien Común.

Principios orientados a las prácticas de Buen Gobierno.

Dimensión jurídica: normas y leyes. Dimensión institucional: entidades y mecanismos.


VI

ANÁLISIS DEL PROBLEMA: CORRUPCIÓN Y VULNERACIÓN DE DERECHOS

6.1 Introducción

D

icen que enfrentar una problemática de especial gravedad con sentido del humor ayuda a su análisis con sentido crítico y mayor objetividad. El motivo, parece que la risa o la simple sonrisa desdramatizan el problema, permitiendo separar la reacción emocional que nos provoca del proceso de racionalización y comprensión. De esta forma se hace más fácil establecer relaciones de causaefecto para identificar causas y consecuencias, y con ello, encontrarle alternativas de solución válidas, viables y pertinentes. Veamos hasta qué punto puede ser cierto de la mano de estas tiras humorísticas sobre el tema de la corrupción.

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Ahora, después de la sonrisa, reflexionemos… • •

¿Consideras que la posibilidad de que la situación representada se dé en la realidad peruana presente es alta, media o baja? Justifica tu respuesta. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ¿Qué derechos de la mujer protagonista de la historia se están vulnerando y por qué? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

¿Qué factor o factores consideras fundamentales para que los actos de corrupción se generalicen en una sociedad? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Cuando se hacen habituales, ¿qué consecuencias tienen situaciones como la mostrada en una sociedad democrática? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

¿Qué alternativas de solución consideras que son las más oportunas para enfrentar el problema de la corrupción? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

En esta primera aproximación al fenómeno de la corrupción es importante tener en cuenta que no afecta únicamente a las personas directamente involucradas en actos corruptos, ni se limita a un problema político, sino que afecta en su conjunto a la sociedad, desde el momento en que niega principios y valores que son pilares de la democracia (como el principio de legalidad sustentado en el estado de derecho o los valores de justicia e igualdad), y vulnera derechos fundamentales de todos los ciudadanos y ciudadanas.

6.2 Contextualización

A

veces la mejor forma de acercarse al presente es observándolo desde un pasado lejano y remoto. A veces la mejor forma de conocer la propia realidad es confrontándola con otras realidades en teoría bien distintas. Qué tal si hacemos el ejercicio remontándonos en el tiempo a la República Romana del siglo I A.C., cuando… Los patricios que se encontraron de nuevo con todo el poder en sus manos, en vez de usarlo para poner de nuevo orden en el Gobierno y en la sociedad, lo aprovecharon para robar, corromper y matar. Todo, entonces, no era más que cuestión de dinero. Comprar la elección a un cargo era una operación normal, y había una industria apropiada para procurar votos con técnicos especializados: los intérpretes, los divisores y los embargadores. Para conseguir la elección de su amigo Afranio, Pompeyo invitó en su palacio a los jefes de tribu y contrató sus sufragios como si fuesen sacos de manzanas. En los tribunales ocurrían cosas peores. Léntulo Sura, absuelto por los jueces por dos 18

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votos de mayoría, dijo, dándose una palmada en la frente: “Mala suerte, he comprado uno de más. ¡Y al precio que me han salido!” Puesto que todo dependía del dinero, el dinero se había convertido en la única preocupación de todos. En la burocracia había aún, se comprende, funcionarios competentes y honrados. Mas la mayoría eran ladrones incompetentes que, por ejercer un cargo en la administración de una provincia, no sólo renunciaban a los honorarios, sino que los pagaban, seguros de que en un año se resarcirían sobradamente. Y, en efecto, se resarcían: con los impuestos, con la rapiña, con la venta de los habitantes como esclavos. César, cuando le fue asignada España, debía a sus acreedores algo así como quinientos millones de liras. En un año lo devolvió todo. Cicerón se ganó el título de “hombre de bien” porque en su año de gobierno en Cilicia puso de lado tan sólo sesenta millones y, en sus cartas, lo pregonó a todos como un ejemplo. Los militares no se comportaban mejor. De sus empresas en Oriente, Lúculo volvió millonario a su casa. Pompeyo trajo de las mismas regiones un botín de seis o siete mil millones al tesoro del Estado y de quince mil al suyo particular. Era tal la facilidad de multiplicar el capital cuando se tenía el suficiente para comprarse un cargo que los banqueros se lo prestaban a quien no lo tenía al tipo de un cincuenta por ciento de interés4. Pero después de esta lectura uno puede preguntarse, ¿qué tiene todo esto que ver con la realidad peruana presente? Quizás nada o tal vez mucho, depende de cómo se mire… •

En el texto se presenta la corrupción no como un problema de personas que cometen actos corruptos, sino como un sistema que institucionaliza la corrupción en todos los niveles e instancias del Estado. En el caso peruano, ¿crees que el problema de la corrupción es de las personas o del sistema? Justifica tu respuesta. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

El texto nos hace ver que la corrupción en el caso italiano tiene antecedentes muy antiguos en su historia. En el caso peruano, ¿consideras que la corrupción es un fenómeno reciente o también es herencia de un pasado lejano? Justifica tu respuesta. ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Al hablar de la corrupción tenemos la tendencia a hacerlo de forma genérica, pero de esta manera se corre el riesgo de convertirla en un concepto que se abstrae de la realidad, es decir, que desde lo común que la define se aplica indistintamente a cualquier manifestación de corrupción, en cualquier momento y lugar, con lo que al mismo tiempo no responde a las particularidades que presenta el fenómeno de la corrupción en las diferentes realidades nacionales o regionales. De esta forma, ¿puede decirse que el fenómeno de la corrupción latinoamericana es igual que el de la corrupción en los países del lejano oriente, siendo culturalmente tan distintos? o ¿que la corrupción en una dictadura es igual a la que se desarrolla en una democracia? Así mismo podemos estar utilizando un concepto moderno como es el de corrupción para referirse a realidades donde o bien el concepto no existe como tal o se concibe de forma distinta al presente. En 4

MONTANELLI, Indro. Historia de Roma. El Imperio a través de los seres humanos que lo forjaron. Editorial Globus. 1994, Madrid.

Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

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este sentido, ¿podemos juzgar el ejercicio del poder en la Colonia como corrupta, con los criterios del presente, sin considerar su contexto histórico y las características particulares de un sistema político en el que algunas de las situaciones consideradas hoy como corruptas eran aceptadas y toleradas? Haciendo todas estas salvedades y ubicándonos en la historia contemporánea del Perú, cuando se constituye como tal el Estado moderno, puede decirse que en el caso peruano no se puede hablar de la corrupción como un fenómeno novedoso e incipiente, sino más bien de larga trayectoria. Así, desde la misma independencia, con el fraude al recién constituido Estado que acompañó el pago de la deuda interna en contraprestación por los bienes expropiados por el ejército libertador, pasando por las concesiones otorgadas para la explotación de recursos naturales como el guano, por gobiernos autoritarios y también democráticos, la corrupción ha estado presente de forma permanente. Sin embargo, el punto de quiebre lo representa sin duda la década de los 90, en el que los casos de corrupción se extendieron y se evidenciaron en muchas situaciones de nuestra vida política y social de de nuestro país. Desde esta perspectiva, la mirada al pasado debe servirnos para evidenciar que el Estado peruano republicano nace en primer lugar con la herencia, de la que nunca se desligó, de un sistema de gobierno que, como plantea Eduardo Torres, se basa en “el patrimonialismo, los clientelismos, el nepotismo” y donde “la frontera entre lo “público” y “privado” fue prácticamente inexistente”5. A esto hay que unir el hecho de que la historia republicana del Perú está marcada por el predominio de regímenes autoritarios que hacen que el proyecto democrático adolezca aún de una débil institucionalidad, mecanismos de control y participación ciudadana, que limitan hoy y plantean como reto y demanda del conjunto de la sociedad al mismo tiempo, la capacidad real de enfrentar la corrupción de forma eficaz.

5

TORRES ARANCIVIA, Eduardo. “El problema historiográfico de la corrupción en el Antiguo Régimen. Una tentativa de solución”. En Summa Humanitatis, Revista Electrónica Interdisciplinaria del Departamento de Humanidades de la Pontificia Universidad Católica del Perú. http://revistas.pucp.edu.pe/ojs/index.php.summa. (Consulta 2 de abril de 2010).

20

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6.3 Conceptualización: ¿Qué es corrupción?

A

hora bien, todo análisis requiere de una precisión conceptual como punto de partida. Esto supone en primer lugar tener claro de qué estamos hablando cuando hacemos referencia a la corrupción. En principio puede parecer más fácil de lo que realmente es, como suele ocurrir con aquellos términos que se utilizan habitualmente en nuestro entorno pero sin ser definidos. Para saber qué entiendes por corrupción marca con un aspa (X) si las acciones que se presentan a continuación son para ti corruptas o no.

Acción

¿Es corrupción?

1.

Evadir impuestos si sabes que no te descubrirán.

2.

Comprar productos piratas.

3.

Evitar pagar pasaje si se puede.

4.

Que un funcionario público favorezca a parientes o amigos.

5.

Pasarse una luz roja si no hay autos.

6.

Colarse en un espectáculo o evento sin pagar.

7.

Dar un obsequio para agilizar un trámite judicial.

8.

No pedir factura para evitar el IGV.

9.

Pagar “propina” para que te perdonen una multa.

10.

Copiar en exámenes.

11.

Aceptar dinero o regalos a cambio de favores.

12.

Que un abogado de oficio cobre a sus clientes.

13.

Que el doctor atienda a un paciente sin cita con la promesa de un obsequio.

14.

Quedarse con el dinero de una billetera que tiene la dirección de su dueño.

15.

Utilizar información reservada sobre recalificación de terrenos para realizar negocios a título personal.

Un problema que tenemos con el término corrupción en nuestra sociedad es que se ha generalizado su uso para referirse a todas aquellas acciones consideradas moralmente condenables. Sin embargo, si bien todas las acciones corruptas son moralmente condenables, no todas las acciones moralmente condenables son corruptas. ¿Qué es entonces exactamente la corrupción? Partamos de una de las definiciones más difundidas para aclarar el concepto6.

“Mal uso del poder y de los bienes públicos con la intención de obtener una ventaja indebida”.

6

TRANSPARENCIA INTERNACIONAL (2000) “La anatomía de la corrupción”. En Documento de Consulta, Capítulo 2. http://www. transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp. (Consulta: 05 de febrero 2010).

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Con el objetivo de llegar a un mayor nivel de precisión se puede operativizar la definición en la realidad concreta de nuestro entorno, distinguiendo sus principales elementos y ejemplificándolos en situaciones de la realidad cotidiana. a.

Mal uso del poder público El poder público en sentido estricto se refiere a la capacidad que tiene el Estado de una nación de tomar decisiones, establecer normas e imponer su cumplimiento a la totalidad de los ciudadanos para garantizar la convivencia y responder a las necesidades e intereses colectivos, respetando los derechos, deberes y garantías establecidos en la Constitución. En la práctica el poder público se concreta en el conjunto de órganos, instituciones y funcionarios del Estado. De esta forma el poder público puede ser ejercido por una autoridad política o pública, un funcionario o un servidor, un empleado de confianza, un asesor o un consultor. Pero en todos los casos quien lo ejerce está obligado al uso correcto de este poder, es decir, cumpliendo con los principios del buen gobierno, que prioriza los fines colectivos sobre los individuales, y con los preceptos éticos asumidos por la sociedad. La transgresión o vulneración de estos principios y preceptos supone entonces desviarse del uso correcto del poder público y, por tanto, su mal uso. Ejemplo:

b.

Cuando un funcionario acepta un pago indebido por parte de un ciudadano para agilizar un trámite, contradice lo establecido por los principios y normas de la carrera y función pública, como el respeto, la probidad, la eficiencia, la transparencia y la veracidad.

Mal uso de los bienes públicos Se consideran bienes públicos a aquellos que están a disposición del Estado para garantizar su correcto funcionamiento y al mismo tiempo están al servicio de todos los ciudadanos. Los bienes públicos cumplen con los principios de no exclusión (bienes que se producen para todos o no se producen, porque no se puede excluir a otros de su disfrute) y no rivalidad (el bien no disminuye por el hecho de que lo consuman mayor número de personas). Ejemplo:

La justicia en un bien público porque está al servicio de todos los ciudadanos, no pudiendo excluir a ninguno de su disfrute y el uso por parte de un individuo no reduce la cantidad de ese bien disponible para otro individuo.

El mal uso de los bienes públicos los convierte en bienes privados, es decir, pasan al beneficio tan sólo de algunos y no de la ciudadanía”. Ejemplo:

22

Cuando un abogado de oficio realiza un cobro a sus defendidos por los servicios profesionales que brinda, contraviniendo con ello la disposición de su gratuidad, convierte un bien público como es el acceso a la justicia para todos (incluidos aquellos ciudadanos con bajos recursos económicos) en un bien privado, al orientarlo a su beneficio personal.

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c.

Intención de obtener una ventaja indebida Se considera ventaja indebida a cualquier beneficio o provecho que intencionalmente (dolosamente) es buscado a través del mal uso del poder público. La naturaleza del beneficio, ventaja o provecho puede ser pecuniaria (dinero), patrimonial (bienes muebles que pueden desplazarse, como una computadora o un coche, e inmuebles que están fijos en el espacio, como un terreno o una casa), intangible o inmaterial (derechos de autor, derechos sobre patentes o marcas), expectaticio (que se espera obtener), pasado, presente o futuro. Su posible disfrute puede ser efectuado no sólo por quien realiza el acto corrupto, sino también por otra persona vinculada directa (familiar) o indirectamente (socio en un negocio) a éste. Ejemplo:

Cuando un funcionario de migraciones autoriza un permiso de residencia a cambio de la promesa de que su hija sea contratada en una empresa está buscando obtener una ventaja indebida desde el desempeño de sus funciones como funcionario del Estado.

Finalmente y a modo de conclusión, para que se dé el acto de corrupción por lo menos deben darse simultáneamente dos de estos tres elementos simultáneamente y además, uno de ellos necesariamente debe ser la ventaja indebida. Resumiendo…

Mal uso del poder público

+

Intención ventaja indebida

Mal uso de bienes públicos

+

Intención ventaja indebida

CORRUPCIÓN

CORRUPCIÓN

CORRUPCIÓN

Mal uso del poder público

+

Mal uso de bienes públicos

+

Intención ventaja indebida

A la definición de corrupción utilizada comúnmente, la Defensoría del Pueblo le incorpora tres elementos que resultan claves para prevenir y luchar contra la corrupción desde la promoción de la ética pública. Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

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a.

La corrupción es un fenómeno social que se verifica en las relaciones entre ciudadanos y funcionarios públicos7 o entre funcionarios públicos La corrupción comprende un conjunto de actos transgresores de las normas y leyes, desarrollados recurrente y habitualmente en las relaciones interpersonales. Al constituirse en una práctica la corrupción se traduce en la relación establecida entre ciudadanos y funcionarios públicos, o entre estos últimos de modo particular, buscando en todos los casos obtener beneficios particulares. Ejemplo:

En todo trámite realizado en una entidad pública se establece una relación entre al menos un funcionario y un ciudadano, en el que se puede alterar el procedimiento establecido para beneficiar de alguna forma al ciudadano. Por otro lado, en el desempeño de la función pública dos o más funcionarios del Ministerio de Educación pueden ponerse de acuerdo para falsificar documentos que les permitan desviar fondos presupuestados para la refracción de mobiliario escolar en su propio beneficio.

Recuerda: “En las prácticas de corrupción participamos todos y todas, funcionarios y ciudadanos, cuando para conseguir algún beneficio consumamos, promovemos o no denunciamos actos desarrollados al margen de la ley”. b.

La corrupción implica acciones que afectan el cumplimiento de las obligaciones estatales El mal uso del poder público para obtener beneficios o ventajas indebidas suele concretarse en acciones u omisiones a través de las cuales los funcionarios públicos dejan de cumplir con los deberes asociados al ejercicio de sus funciones en la delegación, autorización o concesión de poder que han recibido. Ejemplo:

Cuando un policía de tránsito permite a cambio de un soborno o coima que el chofer de una combi que no tiene brevete siga manejando sin imponerle la correspondiente sanción, deja de cumplir con su obligación de velar por la seguridad vial, al poner en riesgo la integridad física de terceros.

Recuerda: “Mediante los actos corruptos atentamos contra el correcto funcionamiento de la administración pública y sus principios de servicio a la población”. c.

La corrupción implica acciones que violan, directa o indirectamente, derechos fundamentales Cuando se incurre en prácticas de corrupción se quiebran los principios de igualdad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, que obligan a los funcionarios a brindar a todos los ciudadanos las mismas oportunidades y trato en la prestación del servicio, sin establecer en ningún caso diferencias que supongan actos de discriminación8.

7

En el presente documento se asume la definición amplia —en los términos sugeridos por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción— que incluye el contenido del término servidor público dentro del de funcionario público, el cual implica, además, a los particulares que ejercen funciones públicas como consecuencia de una delegación, autorización o concesión de poder.

8

De acuerdo a la Ley Marco del Empleo Público N° 28175, que entró en vigencia en fecha 01-01-2005, se entiende que la implementación

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En consecuencia, se afecta necesariamente la realización de los derechos de las personas, ya que un acto de corrupción puede beneficiar ilegalmente a unos pero también evita que muchos otros accedan a un servicio que el Estado debe proveer. Ejemplo:

El Seguro Integral de Salud (SIS) ha sido diseñado para beneficiar a la población de escasos recursos económicos, pero si los funcionarios otorgan este servicio de manera irregular, esto es, a personas que no cumplen con las condiciones establecidas para ser beneficiarios de dicho servicio (situación de pobreza o extrema pobreza), entonces esta forma de corrupción ocasiona que la atención en salud no sea efectiva para la totalidad de los ciudadanos a los que ha sido destinado o bien no sea de la calidad idónea.

Recuerda: “La corrupción vulnera siempre, directa o indirectamente, los derechos de los ciudadanos y ciudadanas”. Después de todo lo expuesto y revisando tus respuestas iniciales a qué acciones considerabas como corruptas, cabe preguntarse ¿quién comete entonces un acto de corrupción de acuerdo a la definición de corrupción que hemos presentado y desarrollado? •

¿El funcionario público?

¿El ciudadano que hace algo incorrecto?

¿El ciudadano que participa de un acto de corrupción?

¿El ciudadano que no participa directamente en un acto de corrupción pero que teniendo conocimiento de él no lo denuncia?

¿El funcionario y el ciudadano que intervienen en el acto corrupto?

¿El funcionario y el ciudadano que guarda silencio?

Son muchas las opciones y eso puede causar confusión, por lo que debe de quedar claro que de acuerdo a la definición utilizada…

El peso del acto corrupto recae en el funcionario público, ya que solo él (o ella) es quien ejerce el poder y utiliza los bienes públicos.

de políticas afirmativas respecto a personas con discapacidad o sectores vulnerables de la población no constituyen discriminación en términos de ley.

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Sin embargo, hay que advertir que los ciudadanos también se encuentran involucrados de manera activa en este problema, ya sea como agentes que participan del acto de corrupción o como víctimas de dichas prácticas que terminan vulnerando sus derechos fundamentales.

6.4 Tipos de corrupción

P

ero llegados a este punto y con una mayor claridad en cuanto a qué es en esencia la corrupción y a quién implica, sin embargo suelen juzgarse de forma distinta dos situaciones como las que se presentan a continuación.

Caso 1: Una empresa privada obtiene concesiones del Estado para realizar una obra pública de gran envergadura (llámese la construcción de una carretera, un hospital o un colegio), no se aplican los procedimientos establecidos para la contratación y además se duplica el costo total presupuestado por una sobrevaluación de los costos de materiales y mano de obra.

Caso 2: Un ciudadano se ha pasado una luz roja de un semáforo, y al ser detenido por un policía de tránsito, le entrega unos soles para su gaseosita (coima), y así evitar ser multado.

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Si bien los dos son casos de corrupción, lo cierto es que tienen grandes diferencias cualitativas y de percepción por parte de la mayoría de la población, ya que representan los dos tipos principales de corrupción existentes. a.

La gran corrupción o corrupción a gran escala Aquella que se produce en las altas esferas del Gobierno y en las instancias más elevadas de la administración estatal. Esta gran corrupción es la que suele aparecer en la prensa en la forma de grandes escándalos que desdibujan o deterioran la imagen de la administración pública frente a la población. Además es la que se suele denominar corrupción negra, es decir, la que comprende acciones que no sólo violan la ley sino que además son reconocidas por la mayoría de la población como ilegales y condenadas por ello. Ejemplo:

b.

Los congresistas que contratan ilegalmente empleados pagados con fondos públicos. Los miembros de un gobierno que compran líneas editoriales de medios de comunicación. Las concesiones para la explotación de recursos naturales hechas de forma arbitraria y con el cobro de comisiones.

La pequeña corrupción Aquella que se genera entre la población y el funcionario, o con la autoridad pública. En la vida cotidiana, por lo general somos testigos o agentes activos de este tipo de corrupción. Es la que se suele conocer como corrupción blanca, porque si bien se sabe que comprenden acciones corruptas, para la mayoría no sólo no son mal vistas ni recriminadas, sino por el contrario en muchos de los casos son justificadas haciendo ver que son parte de nuestra cultura, que es casi tanto como decir parte de nuestra naturaleza, por lo que rara vez son denunciadas. Ejemplo:

El cobro indebido que demanda la autoridad de una escuela pública para que un niño o niña pueda estudiar. Las coimas a los efectivos policiales cuando se viola una norma de tránsito.

Ahora podemos confrontar lo afirmado sobre los dos tipos principales de corrupción y tus percepciones y juicios personales. Entonces… •

¿Te produce el mismo nivel de indignación tener conocimiento de un caso de gran y de pequeña corrupción? Sí

No

¿Por qué? ______________________________________

__________________________________________________________________________ •

¿Te parece que hay alguna circunstancia que haga más justificable la pequeña que la gran corrupción? Sí

No

¿Por qué? ______________________________________

__________________________________________________________________________

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¿Consideras que la pequeña y la gran corrupción tienen los mismos o distintos efectos para el desarrollo del país y la consolidación de la democracia en Perú? El mismo efecto

Distinto efecto

¿Por qué? __________________________

___________________________________________________________________________ Cuando se hace referencia a la pequeña y gran corrupción no se está realizando un juicio cualitativo de ambas, es decir, no se quiere decir que una se considere más importante que la otra. Más bien ambos tipos de corrupción se entienden como dos dimensiones distintas y complementarias de un mismo proceso. Así, el privilegiar los intereses particulares sobre los colectivos y la falta de respeto al principio de legalidad (por el que el ejercicio del poder público debe estar sometido a la ley), son comunes a la totalidad de actores implicados en actos de corrupción. El factor fundamental que marca la diferencia entre la pequeña y gran corrupción es el grado de poder con el que se cuenta. Además, hay que considerar que quien protagoniza un acto de gran corrupción habitualmente ha protagonizado antes otros hechos de pequeña corrupción. En este contexto el trabajo de la Defensoría del Pueblo en la lucha contra la corrupción pone especial énfasis en la promoción de acciones de prevención desde la toma de conciencia tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía. Es por esta razón que las acciones planteadas y el tratamiento de la presente guía se orientan más a enfrentar la realidad cotidiana de los actos que caracterizan a la pequeña corrupción.

6.5 Consecuencias de la corrupción

I

dentificar las consecuencias de una problemática como la corrupción es fundamental para evaluar su trascendencia en la construcción de un proyecto colectivo de país que promueva niveles más justos de desarrollo. Procedamos entonces a esa identificación y posterior evaluación… •

¿Cuáles consideras que son las principales consecuencias de la corrupción en el Perú? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

¿Qué tanto afectan el conjunto de estas consecuencias en las aspiraciones de desarrollo más justo y equitativo para los peruanos y peruanas en el presente? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Si la corrupción se mantiene en el país en los niveles actuales, ¿cómo consideras que va a influir en las posibilidades de desarrollo en el mediano y largo plazo? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

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Pero esta aproximación a las consecuencias de la corrupción y su trascendencia en el contexto general de la sociedad peruana se puede hacer también por el camino inverso. Cómo es eso, pues sencillo. Cierra los ojos e imagínate al Perú sin corrupción, sin la gran corrupción de los millones de soles pero también sin la pequeña corrupción del sencillo. Observa con detenimiento cómo es la realidad política, económica, social y cultural del país. Observa también y sobre todo cómo es que viven los peruanos y peruanas, qué tan felices o tristes se les ve. Ahora abre los ojos y completa el siguiente cuadro confrontando tu visión del Perú ideal con la del Perú real y presente que conoces.

El Perú real con corrupción

El Perú ideal sin corrupción

Los peruanos y peruanas con corrupción

Los peruanos y peruanas sin corrupción

El grado de desarrollo de un país está relacionado directamente con los niveles de percepción de la corrupción, por lo que podemos afirmar que la corrupción es una de las causas del subdesarrollo, de la pobreza y de la exclusión. Sabemos que la corrupción genera altos costos para las empresas, para los gobiernos y para la sociedad en general; sin embargo, resulta muy difícil estimar su costo total en dinero. La corrupción generalmente se mantiene oculta por la complicidad o por el temor a presentar una denuncia, por esa razón, la corrupción normalmente se mide a partir de las percepciones de la población en relación a la corrupción de su país y a cómo ven la gravedad de este problema. Desde esta perspectiva pueden ayudarnos los resultados de la Sexta Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2010, realizada por PROÉTICA:

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Fuente: VI Encuesta Nacional sobre Percpeciones de la Corrupción en el Perú 2010 de Proética

Fuente: VI Encuesta Nacional sobre Percpeciones de la Corrupción en el Perú 2010 de Proética

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Fuente: VI Encuesta Nacional sobre Percpeciones de la Corrupción en el Perú 2010 de Proética

Por otro lado: • En los países en los que se perciben altos niveles de corrupción, el ingreso per cápita es menor; la distribución del ingreso es más injusta; hay bajos niveles de inversión extranjera y nacional, así como bajos niveles de crecimiento económico. • La corrupción hace que se destinen recursos públicos a proyectos en los se puede obtener un beneficio personal, y no se invierta en atender las verdaderas prioridades y necesidades del desarrollo. Esto no solo disminuye los recursos para atender las demandas ciudadanas, sino que incluso se violan normas de seguridad y de protección al ambiente, causando otros daños colaterales. • La corrupción está relacionada con el fraude, la evasión fiscal y el crecimiento de economías informales. La corrupción también afecta a la administración de justicia y reduce la calidad de los servicios públicos. • La corrupción no solamente genera más corrupción, sino que además promueve la impunidad y limita la capacidad de los gobiernos para combatirla, creando un círculo vicioso que perjudica la democracia, la gobernabilidad y la esperanza en el futuro. • Por otro lado, hay que tener en cuenta que a pesar de que los costos de la corrupción son pagados por la sociedad entera, afectan especialmente a los más pobres, quienes son los más indefensos frente a la vulneración de sus derechos cuando requieren establecer alguna relación con el Estado. Los pobres son también quienes más requieren de servicios públicos como educación y salud, por lo que su mala calidad afecta directamente su bienestar.

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• La corrupción le cuesta a una sociedad en recursos económicos, en bienestar, en seguridad y en calidad de vida. Los intentos por cuantificar los costos de la corrupción nos pueden dar una idea más clara de lo que nuestra sociedad pierde por este fenómeno y calcular lo que ganaríamos en recursos pero sobre todo, en bienestar si este problema es combatido con éxito. Alfonso Quiroz calcula que entre los años 1820 y 2000 las pérdidas directas e indirectas para el Estado por corrupción, malversación y colocación ineficiente o improductiva de fondos con fines de corrupción, equivalían continuamente entre el 30% y 40% del presupuesto nacional; entre el 3% y 4% del PBI al año (Quiroz, Alfonso. Corrupt Circles: A history of unbound graft in Peru. Jhons Hopkins University Press. 2008). Así, si para lograr el desarrollo del país se requiere un crecimiento anual entre 5% y 8% del PBI, estamos hablando de una pérdida del 50% de los recursos necesarios para llegar al nivel de país desarrollado. A ello se suman los costos no monetarios de convertir la corrupción en un componente estructural del quehacer político y público del país, lo que es un grave impedimento para una sociedad formal, disciplinada, respetuosa del Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos. Si ese 3% del PBI robado por la corrupción se hubiera invertido sistemáticamente en la educación, hubiéramos llegado a un 6% del PBI, como lo hicieron los países desarrollados, y podríamos tener hoy una educación de calidad capaz de responder a las necesidades y demandas actuales de la sociedad peruana. • En el 2004, la contraloría General de la República estimó que unos seis mil millones de soles se pierden cada año por gastos irregulares derivados de la corrupción en el aparato estatal y las pérdidas alcanzan el 15% del Presupuesto de la República. Ello abarca desde casos de nepotismo hasta nuevas formas de manejar los resultados de las licitaciones y los gastos no previstos que abren puertas a la malversación de fondos públicos. Si tratamos ahora, a modo de conclusión, de plantear una visión integral y globalizadora de las consecuencias de la corrupción, podemos decir que su influencia es tan significativa que no sólo afecta como factor limitante de las principales dimensiones de una propuesta de desarrollo humano sostenible (política, social, económica y cultural), sino también en los procesos de renovación y reforma que en este contexto se vienen demandando o promoviendo para una transformación radical de la sociedad peruana.

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Corrupción limita las posibilidades de

DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE influyendo en su

Dimensión política

Dimensión económica

Dimensión social

Dimensión cultural

debilitando el

limitando el

debilitando la

limitando una

Proyecto democrático

Crecimiento sostenible

Ciudadanía social activa

Cultura de Paz

generando

generando

generando

generando

• Debilidad institucional. • Obstáculos de la burocracia formal. • Desconfianza hacia las autoridades públicas.

• Pérdidas económicas. • Explotación irracional de recursos. • Deterioro ambiental. • Desigual reparto de la riqueza.

• Debilidad de la conciencia ética. • Debilidad del liderazgo social. • Imposición del individuo sobre el colectivo.

• Debilidad del sentimiento solidario. • Mecanismos que agudizan la violencia estructural. • Afectación de derechos.

incrementando el riesgo de

agudizando la

agudizando el

incrementando el riesgo de

Crisis de la democracia y gobiernos autoritarios

Pobreza y desigualdades sociales

Individualismo deshumanizante y competitivo

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Descontento y violencia social

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Desde esta perspectiva globalizadora la influencia de la corrupción es hoy tan importante para la sociedad peruana, ya no sólo pensando en su presente sino también y sobre todo en su futuro, porque se convierte en uno de los factores más limitantes para la concreción de una propuesta de desarrollo sostenible en el país, al impedir o limitar significativamente los procesos de renovación y profunda reforma estructural que se vienen demandando o promoviendo para concretar un proyecto nacional integral e integrador que dé vida a un nuevo pacto político y social. Así se pone de manifiesto si analizamos con más detalle las principales dimensiones del desarrollo. Dimensión política: La corrupción limita el proceso de fortalecimiento y consolidación del proyecto democrático desde la promoción de la gobernabilidad. Realidad presente •

La corrupción debilita a las instituciones • desde el momento en que su actuación viene determinada por la arbitrariedad de los intereses particulares, sean éstos de funcionarios o de los propios ciudadanos, lo cual conlleva en último término a su desle• gitimación ante la sociedad. La corrupción obstaculiza el funcionamiento de la burocracia formal, puesto que quiebra la estructura de reglas, normas y procedimientos que la rigen, determinando • la precariedad en el servicio brindado a la población. La corrupción genera la desconfianza creciente de amplios sectores de la población • en relación a la autoridad pública en general y a los mecanismos para hacer prevalecer sus derechos en particular. La práctica de la corrupción implica que los ciudadanos y funcionarios públicos se habitúen a realizar acciones que vayan en contra de lo que establecen las normas y las • leyes. Es decir, la práctica constante de la corrupción genera que la población del país piense y actúe como si las normas estuvieran hechas para no ser respetadas.

Recuerda:

34

Proyección en el mediano - largo plazo La democracia queda limitada a una democracia formal, de normas y leyes que establecen lo que debería ser, pero que en la práctica son negadas permanentemente por lo que realmente es en la realidad cotidiana. Los niveles crecientes de ineficacia e ineficiencia agudizan los problemas de acceso a servicios públicos de calidad de los sectores tradicionalmente más desfavorecidos. La mayoría de la población se desentiende de sus compromisos y obligaciones ciudadanas al no sentirse parte de un proyecto colectivo liderado desde el Estado. Los niveles de gobernabilidad serán cada vez más deficientes hasta llegar a un nivel extremo de anomia, es decir, de una realidad de ausencia de ley como consecuencia de la degradación de las normas sociales hasta perder su carácter regulador de la convivencia en una sociedad. Se incrementa el riesgo de que esta democracia que no es capaz de responder a las necesidades e intereses colectivos sea sustituida por formas de gobierno con tendencia o abiertamente autoritarias.

“La gobernabilidad del país depende del fortalecimiento de la legitimidad de sus instituciones ante la sociedad”.

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Dimensión económica: La corrupción limita el crecimiento económico sostenible desde la lucha contra la pobreza y el respeto ambiental..9 Realidad presente

Proyección en el mediano - largo plazo

La corrupción genera importantes pérdidas • económicas en Perú, tanto por la gran como por la pequeña corrupción, que se han estimado en unos 1.000 millones de dólares al año que el fisco deja de recibir.

Un Estado cada vez más ineficiente para responder a las necesidades de la población, sobre todo de los sectores más desfavorecidos del país, incrementando los niveles de pobreza.

La corrupción genera a veces una explota- • ción irracional de recursos buscando obtener ventajas económicas a costa de depredarlos indiscriminadamente.

Un país que podrá seguir creciendo en el plano macroeconómico, pero en el que no sólo no se dará una reducción significativa de la pobreza, sino que ésta podrá incluso incrementarse.

La corrupción genera un incremento de la • brecha entre los sectores más ricos y más pobres de la sociedad, al verse los primeros beneficiados por la corrupción y los segundos afectados por un Estado ineficiente para responder a sus necesidades.

Un país que verá frenado su crecimiento, teniendo en cuenta que “existe una correlación entre crecimiento y altos niveles de corrupción, lo que significa que a mayores niveles de corrupción menores serán los índices de crecimiento económico de un país”9.

Un país que tiene que enfrentar desequilibrios ambientales irreversibles.

Recuerda:

“El crecimiento económico no es en sí mismo el fin, sino un medio imprescindible para, siendo capaces de utilizar de forma eficiente los recursos existentes, garantizar el crecimiento personal y colectivo”.

Dimensión social: La corrupción debilita la construcción de una ciudadanía social activa que no sólo exija sus derechos, sino también esté dispuesta a asumir sus responsabilidades10.

9

Yván Montoya, en su artículo “Sobre la corrupción en Perú”, presenta esta hipótesis a partir de los resultados de estudios presentados por Rose Ackerman, Transparencia en la contratación estatal, de la Fundación Interamericana de Abogados - BID, 1997. Fuente: http:// www.mpfn.gob.pe

10

Concepto de ciudadanía que plantea Adela Cortina como evolución necesaria al concepto tradicional de ciudadanía social propuesto por Marshall y basado en el derecho a tener derechos. En “Ciudadanía social”, publicado por el diario El País en 1998.

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Realidad presente •

La corrupción debilita nuestros principios • éticos y la conciencia sobre el bien público, ya que los principios y valores que sostienen las relaciones sociales y el respeto por las demás personas pierden entonces sustento, al priorizarse la satisfacción de nuestras • propias necesidades o deseos. La corrupción no sólo trata de legitimarse socialmente desde la promoción de la máxima de “el fin justifica los medios”, sino que • ya comienza a obtener resultados cuando amplios sectores de la ciudadanía aceptan de sus autoridades “que roben pero que hagan obras”.

Proyección en el mediano - largo plazo Se impone un individualismo egoísta y poco o nada solidario que limita o anula las iniciativas de organización y la capacidad de incidencia de la sociedad civil. Se generaliza la construcción de códigos de valores totalmente materializados y deshumanizados que se traducen en una tolerancia total hacia los actos corruptos. Se incrementan y naturalizan las situaciones de explotación y marginalidad hasta hacerse cotidianas y aceptadas por la mayoría.

La corrupción reduce o pervierte las iniciativas de liderazgo social, al imponer los objetivos personales sobre los colectivos.

Recuerda:

“La corrupción atenta contra los principios de la ética y debilita la estructura de valores de la sociedad”.

Dimensión cultural: La corrupción limita la promoción de una cultura de paz desde el respeto a los derechos humanos. Realidad presente •

La corrupción trae consigo la transgresión • de derechos ciudadanos, al quebrar los principios de igualdad y equidad en la actuación del funcionario público, limitando con ello las posibilidades de que los ciudadanos sean efectivos titulares de sus derechos.

Se incrementa la violencia estructural, desde el momento en que se ven refor- • zadas las estructuras que niegan las mismas oportunidades de desarrollo a todos los sectores de la población.

Recuerda:

Proyección en el mediano - largo plazo Una sociedad en la que la persona es cada vez más valorada y considerada en términos productivos y menos en términos humanos, lo que traerá consigo la pérdida progresiva de derechos fundamentales al convertirse cada vez más en medio y no en fin del desarrollo, limitando de esta forma sus potencialidades y oportunidades de desarrollo pleno como ser humano. Se incrementa la conflictividad y violencia social de forma general en todo el país, pero sobre todo en las zonas que concentran a mayor población en situación marginal.

“Paz no significa que no haya guerra, sino que una sociedad garantice a sus ciudadanos y ciudadanas el poder vivir libres de toda forma de violencia”.

Pero qué derechos y principios son principalmente afectados por la corrupción…

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Derecho

Nivel de afectación

Igualdad

Muchos actos de corrupción atentan contra el principio de igualdad y no discriminación en los procedimientos de la administración pública, al privilegiar los funcionarios a unos ciudadanos discriminando a otros que se encuentran en la misma situación jurídica, utilizando criterios al margen de los procedimientos establecidos y de la ley.. Ejemplo: Cobro de coimas por parte de policías, tráfico de influencias en autoridades políticas.

Salud y educación

Los actos de corrupción afectan habitualmente la realización de derechos fundamentales de las ciudadanas y los ciudadanos de recibir una educación o salud de calidad. Ejemplo: Cobros indebidos en las escuelas para la matrícula de los alumnos y alumnas que limita el acceso al derecho a la educación. Carencia de medicinas en el sistema de seguridad pública porque las licitaciones no se hicieron de manera regular para su adquisición, poniendo en riesgo no sólo el derecho a la salud, sino también a la vida. En ambos casos, con la intención de un mal funcionario de beneficiarse en sí o a un tercero indebidamente.

Acceso a información pública y transparencia en el ejercicio de la función pública

La corrupción obstaculiza la realización tanto del derecho de acceso a la información pública11 como del deber de transparencia y rendición de cuentas del Estado a la ciudadanía, por cuanto la corrupción necesita, para ser efectiva, tanto del secreto como del ocultamiento de información oportuna. Ejemplo: Instituciones públicas que no publicitan a través de sus páginas web información básica o niegan a los ciudadanos su acceso directo.

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Derecho Justicia

Nivel de afectación La corrupción vulnera este derecho básico al no permitir que la población acceda a la justicia de manera equitativa. Ejemplo: cuando una persona que ostenta poder económico o político se vale del mismo para influir en el juez y así obtener una resolución del proceso a su favor, rompiendo el principio de equidad e imparcialidad en el acceso a la justicia.

11

6.6 Causas de la corrupción

C

uando se habla de las causas de la corrupción en nuestra sociedad se tiende a identificar de forma recurrente como la causa del fenómeno de la corrupción la pérdida de la ética y de los valores. Qué tal si reflexionamos sobre esta percepción… •

¿Qué crees que puede suponer para una sociedad que sus ciudadanos pierdan la ética? ____________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________

¿Cómo crees que en una sociedad se pueden debilitar los valores? ____________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________

Finalmente, ¿estás de acuerdo o en desacuerdo ralizada del porqué de la corrupción?

con esta percepción bastante gene-

¿Por qué? ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________ El primer problema de considerar que la corrupción en la sociedad peruana se debe a la pérdida de la ética y los valores radica en que se simplifica la realidad, enormemente compleja por las múltiples causas que están en su origen. Esta simplificación tiene una consecuencia inmediata de especial trascendencia, las posibles alternativas de solución a plantear también se simplifican mucho, demasiado: si el problema es que se ha perdido la ética y los valores, la solución pasará necesariamente por su recuperación. Y ahí estriba el segundo problema, que realmente es la esencia del primero: la ética y los valores no se pueden perder, porque … (ver gráfico de la página siguiente).

11

Constitución Política del Perú. Artículo 2. Texto único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

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3. Si las personas han perdido la ética, es tanto como decir que han perdido su capacidad reflexiva, es decir, su componente racional. Y entonces, si han dejado de ser animales racionales, se han convertido simplemente en… 2. La ética hace referencia a la reflexión que permite discernir qué y por qué determinadas acciones pueden ser consideradas buenas o malas, de tal forma que orienten los procesos de toma de decisiones y las conductas. 1. Si una sociedad ha perdido la ética, supone decir ha perdido la capacidad de distinguir entre las acciones buenas y malas. Y entonces, ¿cómo va a saber qué se debe hacer y qué no?

Con el tema de los valores pasa algo parecido, en cuanto a que el problema es de concepto, pero un tanto distinto también, porque en el caso del concepto de valor tenemos que establecer una distinción inicial entre valores y valores éticos.

Valores: entendidos como las cualidades por la que una persona, cosa o hecho despierta mayor o menor aprecio, admiración o estima, indicando por tanto la importancia o significación que se da a algo.

Valores éticos: entendidos como los principios respecto a los cuales las personas sienten un fuerte compromiso “de conciencia” ante sí mismos y la sociedad, y los emplean para orientar y juzgar las conductas.

Ejemplo: el dinero despierta un alto nivel de aprecio de forma mayoritaria en nuestra sociedad, por lo que se puede considerar un valor para ella.

Ejemplo: la justicia genera un compromiso de conciencia en los ciudadanos por la importancia que se le atribuye para el desarrollo personal pleno y la convivencia social armoniosa.

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Esta distinción es importante porque en el tema de la corrupción se entiende que al hablar de una pérdida de valores estamos haciendo referencia a los valores éticos. En este sentido, debemos entender que en la evolución humana los valores no se ganan y se pierden, no aparecen y desaparecen, sino que, como casi todo para el ser humano, están en un continuo proceso de cambio12… “No existe una forma única de interpretar qué son los valores. De hecho, existen diferentes posturas o teorías que buscan explicar qué y cuáles son los valores fundamentales que rigen el comportamiento del ser humano y la vida en sociedad. Esto quiere decir que los valores […] se han ido construyendo y transformando a través de la historia, manifestándose de diversas maneras en culturas y grupos humanos diferentes”.

y así

Los hebreos en la antigüedad entendían la justicia aplicando la Ley del Talión, que consistía en hacer sufrir al acusado el mismo daño que éste había causado: “ojo por ojo, diente por diente”. Hoy prácticamente ningún código penal moderno se base en este principio, no porque se haya perdido, sino porque con el paso del tiempo ha cambiado la forma de entenderlo.

Desde esta reflexión podemos llegar a la conclusión de que los principios que representan los valores éticos pueden experimentar una transformación en cuanto a cómo son entendidos en diferentes sociedades y momentos históricos, pero también pueden ser sustituidos por otros valores que, aún no siendo éticos, generen mayor compromiso de conciencia personal por los beneficios que la mayoría de la población considere que les reportan. Ahora que tenemos más claro cuál no es la causa, podemos identificar cuales sí son las causas principales de la corrupción en nuestra sociedad, planteándonos dos preguntas principales: ¿Por qué hay ciudadanos que toman la decisión de realizar actos corruptos, que desde una reflexión ética son considerados como malos o injustos y que niegan o entran en conflicto con valores éticos fundamentales? 1.

Porque hay ciudadanos y ciudadanas que no han tenido un desarrollo moral o madurado lo suficiente moralmente como para asumir como propios unos valores éticos fundamentales, así como para realizar juicios y tomar decisiones que orienten sus conductas a partir de una reflexión ética que les ayude a determinar qué es lo bueno y lo justo, y qué es lo malo e injusto.

2.

Porque se da una situación de crisis del sistema valorativo tradicional característico del pensamiento moderno, al entrar en conflicto con otros dos sistemas valorativos (correspondientes respectivamente al pensamiento posmoderno y humanista, que en la actualidad se dan simultáneamente), en dos niveles principales: -

12

Un primer nivel de conflicto desde el punto de vista del conjunto de los valores éticos que sustentan estos sistemas y que, como veíamos anteriormente, pueden transformarse con el paso del tiempo y ser entendidos de formas muy distintas.

FUENTE: CONALEP. Desarrollo Humano y Calidad. Módulo I. Valores y Actitudes.

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-

Un segundo nivel de conflicto desde el punto de vista de la priorización de los intereses de la colectividad (pensamiento moderno), del individuo (pensamiento posmoderno) o de una situación intermedia, donde se valora la individualidad pero en el contexto del proyecto colectivo que representa la sociedad (pensamiento humanista).

La consecuencia inmediata de este conflicto para una mayoría de la población es la confusión en cuanto al referente a tener en cuenta para realizar juicios morales y tomar decisiones que orienten las conductas individuales. Pensamiento Moderno

3.

Pensamiento Posmoderno

Pensamiento Humanista

Tiene su origen históri- • co en las ideas ilustradas (basadas en los valores de libertad, igualdad y fraternidad), que alentaron y dieron sustento ideológico al proceso de independencia de las 13 Colonias (origen del surgimiento de los Estados Unidos como nación), a la Revolución Francesa y a los procesos independentistas latinoamericanos.

Tiene su origen histórico • en la década de los 70 y 80 del pasado siglo XX, como crítica y respuesta al sistema valorativo característico de la modernidad. Aunque también es verdad que • hay quienes plantean que la posmodernidad no sería otra cosa que la evolución del pensamiento moderno para responder a la realidad presente.

Tiene su antecedente histórico en la corriente filosófica de los siglos XIV y XV, que hace hincapié en la dignidad y valor de la persona en sí misma.

Tiene una concepción va- • lorativa universalista, caracterizada por su carácter rígido y dogmático, basada en valores absolutos que se consideran vigentes en cualquier momento, lugar y circunstancia.

Tiene una concepción valo- • rativa relativista, caracterizada por su carácter flexible y cambiante, basada en el individuo y su capacidad para decidir libremente qué es lo bueno y lo malo, por encima de los criterios y normas de la colectividad.

Tiene una concepción valorativa universalista, caracterizada por su carácter generalizador y cambiante, ya que si bien defiende la existencia de unos valores universales (que le son propios a todas las personas por su naturaleza de seres humanos), también reconoce su carácter cambiante de acuerdo a las transformaciones que se dan en las sociedades a lo largo del tiempo. Está basada en el enfoque en Derechos Humanos.

Su origen histórico reciente se sitúa después de la II Guerra Mundial, cuando se incorporan por primera vez los derechos humanos en el Derecho Internacional, con la Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.

Porque se da además un conflicto entre el sistema valorativo tradicional (basado en valores éticos), y el sistema valorativo representado por la denominada cultura del “vivo” (basado en una premisa convertida en su valor fundamental: sacar siempre ventaja de todo y de todos, sin imCorrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

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portar los medios). Mientras el sistema valorativo tradicional vendría a representar la propuesta del ideal social basado en principios éticos, la viveza criolla sería la imagen de la realidad social basada en valores individualistas reñidos por definición con los valores éticos. Además este “sacar ventaja”, tradicionalmente condenable tomando como referente valores éticos fundamentales, se sirve de la relativización moral que representa el pensamiento posmoderno para justificar lo injustificable; por ejemplo, convirtiendo al policía que cobra la coima en “víctima” porque le pagan poco, tiene una familia que mantener. En este caso estaríamos hablando de la progresiva sustitución de valores éticos por valores materializados como referente. 4.

Porque entran en conflicto el sistema valorativo tradicional basado en sólidos principios y el paradigma pragmático, materialista y consumista que se ha impuesto de forma generalizada en el cada vez más amplio mundo occidental, de la mano del proceso de globalización no sólo económica, sino también cultural.

5.

Porque existe una tradición histórica de confusión entre lo público y lo privado, de manejo de lo público respondiendo a fines particulares y estableciendo relaciones clientelistas, que lejos de desaparecer se ha ido generalizando.

¿Por qué hay ciudadanos que toman la decisión de realizar actos corruptos a pesar del elemento de disuasión que representan las leyes y normas que los condenan y sancionan? 1.

Porque no están lo suficientemente informados de qué es la corrupción, qué acciones que no sólo habitualmente se han venido haciendo e incluso siendo bien vistas, son ahora consideradas como delito. Así, tradicionalmente quien ocupaba un cargo se consideraba normal (y casi hasta obligatorio) que utilizara su poder para favorecer a los “suyos” (familiares y allegados); más bien el cuestionamiento solía darse si no lo hacía.

2.

Porque a pesar de las leyes, normas, procedimientos, códigos y sanciones, la ausencia de una cultura de la denuncia (para qué denunciar si al final no va a pasar nada y yo voy a hacerme problemas) y la impunidad convierte el posible elemento disuasorio en estímulo para las acciones corruptas, al sacar ventaja personal sobre el resto y no tener la mayoría de las veces sanción efectiva por ello.

3.

Porque la larga tradición de gobiernos autoritarios no sólo ha naturalizado prácticas corruptas, sino que además ha dificultado el desarrollo de mecanismos de fiscalización eficaces y eficientes por parte del propio Estado a su gestión.

4.

Porque la debilidad de los niveles de organización de la sociedad civil, ha limitado las iniciativas de participación ciudadana dirigidas a la fiscalización de la gestión pública de funcionarios y autoridades.

5.

Porque la persona no cuenta con una sólida estructura de valores relacionados a la ética pública.

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6.7 Alternativas de solución a la corrupción

N

o se podrá desterrar la corrupción si no pensamos en acciones colectivas en las que tanto ciudadanos como funcionarios públicos se opongan a esta práctica. Para ello es importante que desde espacios como la familia hasta aquellos de interacción social, como el barrio, la comunidad, la escuela y las instituciones públicas, se genere una conciencia de respeto a las normas y la capacidad de articular concepciones acerca de lo que constituye el bien común y el sentido de la justicia. Desde esta perspectiva es necesario que transformemos la concepción de solución asociada única y exclusivamente a un carácter punitivo (sanción), para pensar desde una visión más estratégica, que permita anticiparse y construir futuro desde el presente, en iniciativas orientadas a la prevención (sensibilización, educación, organización y participación). Desde este enfoque que abre posibilidades de intervención más amplias, se pueden proponer las siguientes acciones como alternativas de solución posibles y adecuadas como respuesta a las causas del problema identificadas.

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Causas

Alternativas de solución

Limitado desarrollo moral • para realizar juicios y tomar decisiones en conflictos morales.

Desarrollo de procesos de sensibilización y formación orientados al desarrollo moral y a la promoción de una conciencia ética más sólida que, desde el respeto a las normas, prevenga y erradique la corrupción.

Crisis del sistema valorativo de la sociedad.

Influencia negativa de la cultura del vivo.

Influencia negativa de un paradigma pragmático, individualista y consumista.

Argumentación: es muy importante que promovamos en nuestra sociedad el desarrollo de actitudes éticas de respeto a los bienes públicos y de valoración del bien común. Esto implica la promoción desde la familia, la escuela y la sociedad civil de prácticas que fomenten el respeto a las normas y la convicción de que cuando pensamos en el bien común también pensamos en nuestro propio bienestar.

Tradición histórica de confusión entre lo público y lo privado

Desinformación sobre la • corrupción como delito y sus sanciones.

Desarrollo de procesos de sensibilización sobre la trascendencia de la corrupción en las posibilidades de desarrollo personal y colectivo en el Perú e información sobre la normatividad a nivel nacional e internacional. Argumentación: la población debe ser consciente de la importancia que tiene contar con información respecto de las principales normas que sancionan la corrupción y los derechos que le asisten para no dejarse sorprender, así como sobre los mecanismos e instituciones donde pueden denunciar casos de corrupción y las instituciones que luchan contra ella. En esta labor es fundamental el compromiso tanto de los funcionarios públicos como de la sociedad civil.

Ausencia de una cultura de • la denuncia.

Desarrollo de procesos de sensibilización hacia la necesidad de la denuncia de las prácticas corruptas como parte del ejercicio ciudadano. Argumentación: es necesario revertir la indiferencia generalizada de la mayoría de la población hacia los actos corruptos, al convertirse en un factor determinante para que se sigan produciendo. Por ello se precisa promover que la ciudadanía pase de representar un rol pasivo a asumir un compromiso activo en la lucha contra la corrupción a través de la práctica de la denuncia, haciendo que su impacto se reduzca sensible y progresivamente.

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Causas

Alternativas de solución

Impunidad que sirve como • estímulo del delito.

Organización y promoción de redes sociales que desarrollen acciones de fiscalización a la gestión púbica.

Insuficientes mecanismos de fiscalización a la gestión pública desde el propio Estado.

Insuficientes niveles de organización de la sociedad civil para la fiscalización de funcionarios y autoridades.

Argumentación: Tanto la sociedad civil y la ciudadanía en su conjunto, como los funcionarios del Estado, deben organizar redes de acción conjunta que permitan la realización de actividades preventivas para la lucha contra la corrupción. Esto es, mejorar los mecanismos de acceso a la información pública, la rendición de cuentas y la transparencia en la administración pública.

A partir de una observación general de las propuestas planteadas se pueden extraer dos conclusiones interesantes: 1.

La ética pasa de ser considerada como posible causa del problema (en términos de “pérdida” de la ética) en parte de la solución.

2.

Las alternativas de solución que parece demandar el problema de la corrupción en el presente en la sociedad peruana se orientan tanto a una dimensión preventiva como sancionadora o punitiva, pero poniendo especial énfasis en la primera.

Recuerda:

“La corrupción nos afecta a todas las ciudadanas y ciudadanos, y hacer posible su erradicación constituye un desafío ético para todas y todos los que nos sentimos comprometidos en la búsqueda del bien común. Por ello debemos combatirla formándonos para la prevención y denunciando aquellos casos que conozcamos para que no se vuelvan a repetir”.

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VII

LA ÉTICA PÚBLICA COMO ALTERNATIVA DE SOLUCIÓN

7.1 Introducción

P

artamos de una imagen simbólica de la corrupción en nuestra sociedad, viéndola ahora desde la perspectiva propositiva de las posibles alternativas de solución que, recordemos, se centraban en acciones dirigidas tanto hacia la sanción como también y sobre todo hacia la prevención; tratando además de conservar el sentido del humor como estrategia de aproximación a la realidad. • ¿Qué relación consideras que tiene la imagen con la ética? ____________________________ ___________________________ • ¿Qué relación consideras que tiene la imagen con la moral? ____________________________ ___________________________ • ¿Cómo plantearías la solución a esta práctica de corrupción desde la sanción? ____________________________ ___________________________ • ¿Cómo plantearías la solución a esta práctica de corrupción desde la prevención? ____________________________ ___________________________ Ahora qué tal si complementamos esta aproximación a la realidad desde la reflexión que hace Savater a la hora de explicarle qué es la ética a su hijo Amador13 … Ya conoces a las termitas, esas hormigas blancas que en África levantan impresionantes hormigueros de varios metros de alto y duros como la piedra. Dado que el cuerpo de las termitas es blando, por carecer de la coraza quitinosa que protege a otros insectos, el hormiguero les sirve de caparazón colectivo contra ciertas hormigas enemigas, mejor armadas que ellas. Pero a veces uno de esos hormigueros se derrumba, por culpa de una riada o de un elefante (a los elefantes les gusta rascarse los flancos contra los termiteros, qué le vamos a hacer). En segui-

13

SAVATER, Fernando. Ética para Amador. Ariel. 1991, Barcelona.

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da, las termitas-obrero se ponen a trabajar para reconstruir su dañada fortaleza, a toda prisa. Y las grandes hormigas enemigas se lanzan al asalto. Las termitas-soldado salen a defender a su tribu e intentan detener a las enemigas. Como ni por tamaño ni por armamento pueden competir con ellas, se cuelgan de las asaltantes intentando frenar todo lo posible su marcha, mientras las feroces mandíbulas de sus asaltantes las van despedazando. Las obreras trabajan con toda celeridad y se ocupan de cerrar otra vez el termitero derruido... pero lo cierran dejando fuera a las pobres y heroicas termitas-soldado, que sacrifican sus vidas por la seguridad de las demás. ¿No merecen acaso una medalla, por lo menos? ¿No es justo decir que son valientes? Cambio de escenario, pero no de tema. En la Ilíada, Homero cuenta la historia de Héctor, el mejor guerrero de Troya, que espera a pie firme fuera de las murallas de su ciudad a Aquiles, el enfurecido campeón de los aqueos, aun sabiendo que éste es más fuerte que él y que probablemente va a matarle. Lo hace por cumplir su deber, que consiste en defender a su familia y a sus conciudadanos del terrible asaltante. Nadie duda de que Héctor es un héroe, un auténtico valiente. Pero ¿es Héctor heroico y valiente del mismo modo que las termitas-soldado? •

Y tú qué opinas, ¿son igual de valientes las termitas-soldado al enfrentarse a sus enemigas y Héctor al hacerlo con Aquiles? Sí

No

¿Por qué?

_____________________________________________ _____________________________________________

Desde una reflexión ética, ¿sobre qué aspecto central consideras que Savater nos quiere hacer pensar en relación con la condición humana y las decisiones que tomamos? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Pero Savater no sólo plantea la pregunta, también nos da la respuesta cuando concluye que la libertad de decisión es exclusivamente humana porque, mientras los animales actúan por instinto, es decir, por una determinación genética orientada a la conservación del individuo y la especie, el ser humano es cierto que no tiene libertad para decidir qué le ocurre, pero sí para responder de forma autónoma a lo que nos pasa, eligiendo entre distintas opciones. Esta última reflexión es la que nos lleva a una conclusión que supone al mismo tiempo un nivel de responsabilidad, ya que la posibilidad de que la realidad en que vivimos mejore, que el ejercicio de nuestra ciudadanía responda a intereses colectivos y se ejerza desde un espíritu solidario, depende también de cada uno de nosotros, de las decisiones que tomemos, de lo que hagamos pero también de lo que dejemos de hacer. Definitivamente, lo que caracteriza a los seres humanos en contraste con otras especies vivas es su capacidad para actuar y decidir por sí mismos respecto de aquello que consideran que los conducirá hacia la realización plena de sus planes de vida y, con ello, de su propia humanidad. Sin embargo, dichas decisiones nunca se producen al azar y es precisamente porque se compromete la posibilidad de alcanzar nuestra realización humana, reflexionamos, juzgamos y discriminamos entre múltiples opciones, optando finalmente por aquellas que consideramos que nos conducen o nos acercan más a nuestra plenitud. Este tipo de reflexión es lo que denominamos ética y, por su marcado sentido trascendental, es fundamental para nuestra realización como seres humanos.

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Aunque lo referente a la ética se aplica fundamentalmente a la vida personal de los individuos, sucede de manera similar con nuestra actuación en el ámbito público, configurando lo que llamamos ética pública cuando… •

Se nos asigna una función dentro de la administración estatal, cuya finalidad es el servicio a la población, y entonces nos preguntamos: ¿cómo hacer para que nuestra actuación dentro de la administración pública, cada decisión que adoptamos o cada acción que realizamos, sean concernientes o compatibles con esta finalidad?

Se da nuestra participación como ciudadanos y nos preguntamos si nuestra intervención dentro de una organización o en cualquier espacio social donde intervenimos, nos conduce hacia la realización de la sociedad a la que pertenecemos y más aún, si nos conduce hacia un tipo de sociedad donde se privilegie la dignidad humana por encima de otros valores.

7.2 Contextualización: normas y estructura institucional en la lucha contra la corrupción

A

hora bien, la realidad en la que tratamos de intervenir no puede ser entendida sólo desde la identificación de factores limitantes que explican la existencia y magnitud de la problemática de la corrupción, sino también identificando aquellos aspectos e iniciativas que aportan al proceso de lucha contra la corrupción. En este sentido es importante identificar y destacar como marco general de intervención los avances que se han dado hasta el presente y que podemos concretar en tres dimensiones básicas en la prevención y lucha contra la corrupción: a.

Normatividad a nivel internacional

La corrupción no es un fenómeno exclusivo de un tipo de sociedades específicas, sino que por el contrario afecta a todos los países, ya sean éstos más o menos desarrollados, democráticos o autoritarios, ricos o pobres, liberales o conservadores. Por esta razón ningún país puede adjudicarse su monopolio ni tampoco sentirse al margen del problema.

Este contexto de lo que podríamos llamar la globalización de la corrupción ha hecho posible el que los Estados, tras tomar conciencia de la trascendencia del problema por el impacto que tiene en las posibilidades de desarrollo de sus pueblos, han emprendido acciones conjuntas encaminadas a armonizar las legislaciones sobre el tema, así como a lograr la asistencia recíproca y una cooperación técnica mutua. En este sentido, tanto la Convención Interamericana contra la Corrupción como la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la corrupción, representan un claro esfuerzo en ese sentido. Conozcamos un poco más de ellas y de la naturaleza de su intervención.

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Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC)

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (CNUCC)

Aspectos formales Suscrita: 29 de marzo de 1996 en Caracas (Venezuela). En vigor: desde el 6 de marzo de 1997. Ratificada por el Perú: el 21 de marzo de 1997 mediante Decreto Supremo 012-97-RE

Aspectos formales Suscrita: 9 de diciembre de 2003. En vigor: desde el 14 de diciembre de 2005. Ratificada por el Perú: el 19 de octubre de 2004 mediante Decreto Supremo 075-2004-RE y vigente desde el 14 de diciembre de 2005.

Objetivo Aglutinar los esfuerzos de los países del continente americano miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA) para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción.

Objetivo Implementar medidas preventivas, fortalecer la transparencia de los actos públicos, estimular la participación de la sociedad en la correcta gestión de los asuntos y el uso de los bienes públicos, y sugerir la armonización de las legislaciones penales nacionales a partir de definiciones propuestas en el tratado.

Aspectos operativos Propuestas: 1. Aplicar, dentro del propio sistema institucional, mecanismos de prevención de la corrupción. 2. Armonizar la legislación penal nacional tomando en consideración las definiciones propuestas en el Tratado. 3. Plantear medidas sobre la extradición, asistencia y cooperación para el rastreo, inmovilización, confiscación, decomiso y repatriación de los bienes vinculados con los delitos que implican actos de corrupción.

Aspectos operativos Propuestas: 1. Garantizar la entrada en vigor de códigos de conducta que aseguren el correcto comportamiento de los funcionarios públicos. 2. Implementar políticas públicas eficaces en materia de prevención y de medidas para combatir el blanqueo de dinero. 3. Fomentar la formulación de normas relacionadas con la protección de los denunciantes, testigos, peritos y víctimas.

Con la firma y ratificación de ambos tratados el Perú se obliga a respetar sus términos y además, en el caso de la Convención Interamericana contra la Corrupción, a someterse a un monitoreo periódico sobre los avances en la implementación de las recomendaciones. Este monitoreo está a cargo del Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la corrupción (MESICICC), que evalúa periódicamente los informes de implementación de la CICC que cada país le remite y formula recomendaciones para el fortalecimiento de la implementación en cada uno de dichos países. En el Perú, el encargado de ejercer el seguimiento operativo de la implementación de esta convención y de emitir los informes de avances al MESICICC es la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.

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b.

Normatividad a nivel nacional

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico diversas normas intentan enfrentar la corrupción, tanto desde la prevención (a partir de la implementación de mecanismos de promoción de la ética pública) como desde la sanción (detallando hechos y estableciendo tipos penales y procedimientos para su investigación, procesamiento y eventual sanción).

La Constitución Política del Perú determina el marco normativo general en el país que consagra la adopción del Estado social y democrático de derecho. Por ello, está formulada en función de los principios de vigencia de los derechos fundamentales, control jurisdiccional del ejercicio del poder, supremacía y legalidad constitucional. En este marco, los derechos y libertades de las personas inspiran la actuación de un Estado que se constituye sobre la base de su promoción y protección. Los actos de corrupción generan violaciones a los derechos fundamentales, lo que atenta contra los individuos y, por tanto, también contra la sociedad y el Estado.

La legislación peruana en las últimas décadas ha promulgado diversidad de leyes y dispositivos legales orientados directa e indirectamente tanto a la prevención desde la promoción de la ética pública como a la sanción de prácticas corruptas, lo que habla de la toma de conciencia en la sociedad peruana de la magnitud que ha alcanzado la corrupción, así como de la necesidad de enfrentarla tomando medidas concretas. La mejor forma de tener una visión panorámica de este proceso es conociendo su evolución a lo largo del tiempo. A continuación presentamos algunas de las principales normas dispuestas en materia de promoción de la ética pública y la prevención y lucha contra la corrupción.

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14

Gobierno

Año14 1980 1981 1982

1980 - 1985 1983 1984 1985 1985 1986 1985 - 1990

1987

Decreto Supremo N° 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público (publicada el 24 de marzo de 1984). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N° 005-90-PCM (publicado el 18 de enero de 1990). • Contempla en su artículo 3 los deberes de los servidores públicos, así como sus obligaciones, prohibiciones y derechos. • Señala en su artículo 25 que los funcionarios públicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de normas legales y administrativas en el ejercicio de sus funciones. • Establece en el artículo 26 el tipo de sanciones que pueden ser impuestas.

1988 1989 1990 1990 1991 1992 1990 - 1995 1993

Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (publicada el 3 de mayo de 1994). • Consagra el ejercicio del derecho de control social que se concreta en la fiscalización y participación de la sociedad civil en los asuntos públicos.

1994

• Permite al ciudadano demandar la remoción de la autoridad, su revocatoria y demanda de rendición de cuentas.

1995

• Permite activar otros canales de participación como el referéndum o las consultas populares.

1995 1996 1997 1990 - 1995 1998 1999 2000

Ley N° 26771, Ley contra el Nepotismo (publicada el 15 de abril de 1997). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N° 021-2000-PCM (publicado el 30 de julio del 2000). • Tienen como propósito prever posibles conflictos de intereses, brindar igualdad en el acceso a la función pública y descartar cualquier perturbación o falta de imparcialidad en la línea de mando y en el control institucional. • Establecen sanciones administrativas para quienes contratan o nombran dentro de la administración pública a familiares, dentro del cuarto grado de parentesco, segundo de afinidad y por razón del matrimonio. • Normas promulgadas en concordancia con la Ley Nº 24241 sobre el acceso a los cargos y plazas en la administración pública y promociones a través del concurso de mérito.

14

Los mandatos presidenciales se consideran como fecha oficial de comienzo del mandato el 28 de julio.

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2000

2000 - 2001

2001

2001

Ley N° 27444 (publicada el 11 de abril de 2001), Ley del Procedimiento Administrativo General. • Regula el régimen jurídico del acto administrativo, la función administrativa del Estado, del procedimiento administrativo y la responsabilidad de la administración pública. • Norma en su Artículo 244° el caso en que el trabajador público omita o retarde el cumplimiento de sus funciones, facultando al Ministerio Público a iniciar las acciones penales que corresponda. Ley N° 27482 (publicada el 15 de junio de 2001), Ley que regula la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado. Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°080-2001-PCM (publicado el 8 de julio de 2001). • Tiene fines preventivos, al constituir una herramienta orientada a evitar enriquecimientos ilícitos o desbalances patrimoniales de funcionarios públicos. • Conforme lo establecen los artículos 40 y 41 de la Constitución Política y los mecanismos de su publicidad, los funcionarios públicos se encuentran obligados, independientemente del régimen bajo el cual laboran, contratan o se relacionan con el Estado, declarar debidamente especificados y valorizados todos los ingresos, bienes y rentas que poseen, tanto en el país como en el extranjero. Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (publicada el 30 de enero de 2002). • Pretende dotar de transparencia y propiciar la participación ciudadana en la gestión pública. Ley 27588, Ley de Incompatibilidades y Responsabilidades del Personal del Empleo Público (publicada el 12 de diciembre de 2001). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N° 019-2002-PCM (publicado el 8 de marzo de 2002). • Señala que todos que todos los funcionarios con altos cargos directivos o que forman parte de consejos directivos de empresas, tribunales o comisiones del Estado están obligados a guardar secreto o reserva (hasta un año posterior al cese o culminación de los servicios prestados), respecto de los asuntos o información que por ley expresa tengan dicho carácter.

2001 -2006 2002

Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806 (publicada el 3 de agosto de 2002), Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública aprobada mediante Decreto Supremo N° 043-2003-PCM. Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°072-2003-PCM. • Consagra el derecho del ciudadano de acceder sin expresión de causa a la información institucional, presupuestal y financiera que guarda la entidad estatal. • Establece la obligación del Estado de garantizar y promover la transparencia en la gestión y en el uso de los fondos públicos. • Rompe con la cultura del “secreto”, al difundir a través de los Portales virtuales la información institucional y al entregarle al ciudadano la información que demande. • Facilita la difusión de las decisiones del funcionario público, así como la formulación de críticas o debates sobre la gestión, lo que consagra el derecho del ciudadano de interpelar a las autoridades.

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2002

Ley N° 27815, Código de Ética de la Función Pública (publicada el 13 de agosto de 2002). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°033-2005-PCM (publicado el 19 de abril de 2005). • Establece los fines, principios, deberes y prohibiciones éticamente deseables que deben inspirar el comportamiento del funcionario público en el correcto desempeño de su cargo o función. • Precisa las condiciones, exigencias y plazos requeridos en el procedimiento sancionador, así como un registro las sanciones para el caso de violación de las normas establecidas en el código. Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (publicada el 27 de mayo de 2003). • Promueve la participación de los vecinos en la elaboración de los presupuestos participativos y los planes de desarrollo regional y local concertado. • Reconoce el derecho del vecino a participar en la formulación, el debate y la concertación de los planes de desarrollo municipal. • En el Capítulo III, Artículo 121, señala los mecanismos de ejercicio del derecho de control vecinal a través de la revocatoria de autoridades municipales y/o de la demanda de la rendición de cuentas.

2001 -2006

2003

Ley N° 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo (publicada el 8 de agosto de 2003). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N°142-2009-PCM (publicado el 24 de junio de 2009). • Permite a los gobiernos regionales y locales formular sus presupuestos de manera conjunta con la sociedad civil y la ciudadanía. • Fomenta y regula la participación de la ciudadanía en la determinación, el destino y el uso de los recursos públicos de acuerdo con los planes de desarrollo regional o local. Ley N° 28024, Ley de Regulación de la Gestión de Intereses (publicada el 23 de junio de 2003). Su Reglamento se recoge en el Decreto Supremo N° 099-2003-PCM (publicado el 18 de diciembre de 2003). • Esta ley regula la Gestión de Intereses en la Administración Pública. Según ella, los funcionarios públicos se encuentran prohibidos de realizar actos de gestión por intereses distintos a los institucionales o estatales. Además se les prohíbe aceptar obsequios, donaciones, ofertas de cargos o empleos a cambio de sus oficios ante otras autoridades para conseguir un beneficio propio.

2004

Ley N° 28175, Ley Marco del Empleo Público (publicada el 19 de febrero de 2004). • Establece los lineamientos generales para promover, consolidar y mantener una administración pública moderna, jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho, los derechos fundamentales y la dignidad de la persona humana, el desarrollo de los valores morales y éticos y el fortalecimiento de los principios democráticos, para obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y el logro de una mejor atención a las personas.

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Ley 26850, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobada mediante Decreto Supremo N° 083-2004PCM (publicada el 29 de noviembre de 2004). 2005

2001 -2006

• Establece las normas básicas que contienen los lineamientos que deben observar las entidades del Sector Público, dentro de criterios de racionalidad y transparencia, en los procesos de adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios u obras. • Regula las obligaciones y derechos que se derivan de dichos procesos.

2006

2006

Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización (publicada el 16 de junio de 2005). • Alienta la participación ciudadana en el gobierno como herramienta que posibilite la igualdad de oportunidades y el acceso a mejores niveles de de desarrollo.

2007 2006-actualidad

2008 2009 2010

Reflexionemos sobre estas iniciativas legales. •

¿Cúal es la importancia de las normas anticorrupción y de promoción de la ética pública presentadas hasta aquí? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

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c.

Instituciones nacionales y atribuciones

Es importante conocer no sólo las entidades públicas que son competentes para controlar, fiscalizar, investigar y, en algunos casos, sancionar las prácticas irregulares cometidas por ciudadanos o funcionarios públicos dentro de las entidades públicas; sino también las atribuciones que cada una tiene en la lucha contra la corrupción. Sistema Nacional de Control

Administración de Justicia

¿Quiénes lo constituyen?

¿Qué objetivos cumple?

Los órganos, normas, mé- • todos y procedimientos destinados a conducir y desarrollar el control gubernamental en forma descentralizada. •

Estos órganos son los Órganos de Control Institucional (OCI), encargados del control en las instituciones públicas, la Contraloría General de la República (entidad rectora normativa y funcionalmente) y las sociedades • de auditoría externa designadas por la Contraloría General y contratadas por ella para realizar auditorías en las entidades sujetas a control.

¿Quiénes lo constituyen? •

¿Qué facultades tiene? Iniciar cualquier investigación administrativa sobre hechos irregulares, recopilar información e identificar a los presuntos responsables, quienes podrán ser sancionados en los ámbitos administrativo, civil o penal por los actos cometidos.

¿Qué facultades tiene?

El conjunto de normas, • instituciones, agentes y procedimientos que permite resolver los conflic- • tos de ciudadanos, entre sí y con las diferentes instituciones del Estado. ¿Qué objetivo cumple?

Supervisar, vigilar y verificar la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes del Estado, de la ejecución de los presupuestos del sector público y las operaciones de la deuda pública. Impulsar la modernización y el mejoramiento de la gestión pública a través de la optimización de los sistemas de gestión y del control gubernamental, con especial énfasis en las áreas críticas sensibles a actos de «corrupción administrativa.

• Investigar, procesar y, eventualmente, sancionar los actos de corrupción considerados como tales por la legislación, para fi• nalmente evitar la impunidad.

El Poder Judicial tiene la responsabilidad constitucionalmente asignada de administrar justicia. El Ministerio Público se encarga de promover la acción judicial en defensa de la legalidad y los intereses públicos, representar a la sociedad en los procesos judiciales y conducir la investigación de los delitos. La Policía Nacional del Perú cumple la labor de proteger y ayudar a las personas y la comunidad, prevenir, investigar y combatir la delincuencia, y asegurar el libre ejercicio de los derechos humanos. El Ministerio de Justicia garantiza a todos los ciudadanos el acceso a la justicia a través de los defensores de oficio.

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¿Qué instancias tienen una especial importancia en la lucha contra la corrupción? •

���

Labor del Poder Legislativo

El Consejo Nacional de la Magistratura tiene la responsabilidad de seleccionar, nombrar, ratificar y destituir a los jueces y fiscales de todos los niveles, con excepción de aquellos provenientes de elección popular. Oficinas de control disciplinario y lucha contra la corrupción al interior de las instituciones del sistema de justicia como la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) en el Poder Judicial, la Fiscalía Suprema de Control Interno en el Ministerio Público y la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú.

¿En qué consiste? •

¿Qué facultades tiene?

El Parlamento Nacional, de • acuerdo a lo establecido en la Constitución Política, tiene tres funciones principales: legislativa, de re- • presentación y de control político o fiscalizadora. En relación con la prevención y lucha contra la corrupción, tienen especial importancia las funciones legislativa y de control. •

Acción de promoción y articulación del Poder Ejecutivo

¿En qué consiste? •

• •

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Desde su función legislativa, el debate y aprobación de reformas de la Constitución, de leyes y resoluciones legislativas, así como su interpretación, modificación y derogación. Desde su función de control político, entre otras atribuciones tiene la realización de investigaciones y la aprobación de acuerdos sobre la conducta política del Gobierno, los actos de la administración y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegación de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes y recursos públicos. Una lectura integrada de los artículos 96, 97 y 102 (numeral 2) de la Constitución permite apreciar que el Congreso tiene facultades para investigar todo hecho de interés público, lo que incluye los actos de corrupción.

La creación de instituciones destinadas a la promoción de la ética pública, la prevención de la corrupción y la coordinación de los esfuerzos con este objetivo: durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua se creó la Iniciativa Nacional Anticorrupción (2001), que realizó un diagnóstico sobre la corrupción en Perú, concretado en el documento “Un Perú sin corrupción: condiciones, lineamientos y recomendaciones para la lucha contra la corrupción”. La formación del Consejo Nacional Anticorrupción (2001), desactivado y sustituido por la Oficina Nacional Anticorrupción, también desactivada en el año 2008. La presentación del Plan Nacional Anticorrupción (2008). La creación de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (2010), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, con el objetivo de contribuir en la articulación, coordinación y planificación, a mediano y largo plazo, de las acciones a cargo de las entidades públicas y privadas dirigidas a combatir la corrupción del país; así como la supervisión y seguimiento del cumplimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción.

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d.

Acciones del Estado

Dentro de las acciones del Estado en la promoción de la lucha contra la corrupción destacan fundamentalmente dos, por su carácter integral y tratamiento específico de la problemática.15 Acuerdo Nacional

¿En qué consiste? •

En un conjunto de políticas de Estado propuestas de forma consensuada por los representantes del Gobierno, de la sociedad civil, las organizaciones políticas y religiosas.

¿Qué objetivos se plantea? 1. Fortalecimiento de la Democracia y el Estado de Derecho, dado que son garantía de la justicia y la vigencia de los derechos fundamentales, así como conducen a la paz y el desarrollo del país. 2. Desarrollo con Equidad y Justicia Social, convertido en eje principal de la acción del Estado y orientado al desarrollo humano integral, la superación de la pobreza e igualdad de acceso a las oportunidades. 3. Promoción de la Competitividad del País, para lograr el desarrollo humano y solidario. 4. Afirmación de un Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.

15

¿Qué política apunta específicamente a la lucha contra la corrupción y qué propone? Promoción de la ética y la transparencia y erradicación de la corrupción, el lavado de dinero, la evasión tributaria y el contrabando en todas sus formas15. Supone el compromiso por afirmar, en la sociedad y el Estado, principios éticos y valores sociales que promuevan la vigilancia ciudadana y produzcan niveles crecientes de paz, transparencia, confianza y efectiva solidaridad. Con este objetivo el Estado: a) Enfatizará los principios éticos que refuercen el cumplimiento ciudadano de las normas. b) Velará por el desempeño responsable y transparente de la función pública, promoverá la vigilancia ciudadana de su gestión y el fortalecimiento y la independencia del Sistema Nacional de Control. c) Desterrará la impunidad, el abuso de poder, la corrupción y el atropello de los derechos. e) Promoverá una cultura de respeto a la ley, de solidaridad y de anticorrupción, que elimine las prácticas violatorias del orden jurídico, incluyendo el tráfico de influencias, el nepotismo, el narcotráfico, el contrabando, la evasión tributaria y el lavado de dinero. f) Regulará la función pública para evitar su ejercicio dependiendo de intereses particulares.

Fuente: http://www.acuerdonacional.peC

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Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción

¿Qué es?

¿Cuáles son sus objetivos?

• Es un documento elaborado so- 1. Promover el fortalecimiento del sistema bre la base de las propuestas del de lucha contra la corrupción de forma Grupo de Trabajo Multisectorial articulada. constituido para este fin. 2. Institucionalizar en la administración pública las prácticas de buen gobierno, la ¿Quiénes lo elaboraron? ética, la transparencia y la lucha contra la • La propuesta surgió de la particicorrupción. pación de diversas instituciones 3. Articular una estrategia judicial eficaz e públicas y privadas, represenintegral contra la corrupción. tantes de la sociedad civil, co4. Promover prácticas y/o conductas en el legios profesionales y empresasector empresarial para combatir la corios. rrupción. ¿Qué plantea? 5. Promover la activa participación de los medios de comunicación en la lucha con• Las metas y acciones a ser reatra la corrupción. lizadas por las diversas instituciones estatales involucradas 6. Lograr el compromiso de la sociedad que participe de manera activa en la lucha en la lucha contra la corrupción, contra la corrupción y la fiscalice. promoción de la ética y transparencia en la gestión pública, in- 7. Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcentivando la participación ciución. dadana.

e.

Acciones de la Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo, de acuerdo con el mandato que le ha sido conferido por la Constitución Política del Perú y su propia Ley Orgánica, debe defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, así como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Con este marco de referencia las acciones de la Defensoría se desarrollan en el ámbito de la prevención. Labor de persuasión

¿Cómo percibe la corrupción?

¿Qué acciones no le corresponden?

Frente a los casos de corrupción, la Defensoría del Pueblo se encuentra impedida de perseguir el delito y de sancionar a los responsables.

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Como un obstáculo que perju- • dica al ciudadano en el acceso al ejercicio de sus derechos y que interfiere en la obligación del Estado de proteger estos derechos fundamentales. • Como forma de vulnerar los principios de la institucionalidad democrática y derechos como: a la participación ciu• dadana, de igualdad frente a la ley y acceso a la justicia, de acceso a la información.

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¿Qué acciones promueve? Su labor en las tareas dirigidas a evitar y luchar contra la corrupción se basa en sus facultades de persuasión y en su rol promotor, empleado con fines preventivos. Las investigaciones que efectúa se orientan a plantear recomendaciones, sugerencias, instancias, advertencias y recordatorios que promuevan la reposición o restitución de los derechos afectados o la sanción de los responsables.


7.3 Conceptualización: ética, moral y ética pública

C

uando hablamos de la ética se crea a menudo confusión al relacionarla con otros conceptos como moral o valores éticos que, ¿no tienen nada que ver entre ellos, tienen relación entre ellos o significan lo mismo?

• A continuación escribe al lado de cada palabra la primera que tiene viene a la mente cuando las lees.

Ética ___________________

• ¿Es lo mismo ética que moral?

Moral ___________________ Sí

No

¿Por qué? ____________________________________________________________________

• ¿Es lo mismo ética que valores éticos?

Valores _________________

No

¿Por qué?_____________________________________________________________________

• ¿Qué entiendes por ética de la función pública? ______________________________________

____________________________________________________________________________

• ¿A quiénes afecta directamente y por qué? __________________________________________

____________________________________________________________________________ Sobre la ética Lo primero que necesitamos para que la ética pueda convertirse en alternativa de solución a la corrupción es tener perfectamente claro su concepto, para ver claramente cuál puede ser su utilidad en esta realidad problemática. En este sentido entendemos por ética a la reflexión que cada persona hace en relación a las acciones que realiza y orientan su vida. De esta manera la ética se concreta en nuestra vida cotidiana cada vez que tomamos decisiones en los distintos ámbitos en los que nos desenvolvemos, pero tomando como referencia los valores aceptados como buenos por parte de la sociedad a la que pertenecemos. Ejemplo:

Tengo que decidir si pago al director del colegio una pequeña comisión que me está solicitando para poder regularizar la matrícula de mi hijo. Cuando, antes de tomar la decisión, estoy pensando en si debo hacerlo o no, si es justo o no, si es correcto o no, estoy reflexionando éticamente, lo que además tendrá una influencia directa en la conducta por la que finalmente opte.

La teoría ética nos habla de sistemas de valores imperantes en una sociedad, que están gobernados por un valor esencial que solemos llamar el Bien o lo Bueno. Así, los demás valores serán considerados como buenos, importantes o valiosos en la medida en que se acerquen a la idea que tenemos del Bien o de lo que es bueno para toda una sociedad o para cada uno de los grupos humanos que la constituyen en un momento determinado. Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

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Ejemplo:

En la actualidad un sector de la sociedad considera como el valor más importante la dignidad humana, por lo que para sus integrantes toda su reflexión ética cotidiana, es decir, la que hacen para decidir sus acciones en el día a día, se orientará hacia la realización de la dignidad humana, tanto en nosotros mismos como en los demás.

La reflexión sobre la Ética sostiene que es la idea del Bien la que espontáneamente orienta nuestras vidas, puesto que influye directamente en nuestras decisiones importantes, nuestras actuaciones cotidianas y nuestro modo de ser y actuar en general. Desde esta concepción la ética es entonces un tipo de sabiduría práctica, porque la reflexión que hacemos se plasma en nuestras acciones concretas, que buscan orientarse a la realización del bien en nuestras vidas y en las vidas de los demás. Entonces, a modo de conclusión, podemos definir la ética como…

La reflexión personal que orienta las decisiones y acciones tomando como referencia los valores aceptados como buenos socialmente y la reflexión colectiva que fundamenta las normas y leyes de convivencia social.

Ahora podemos destacar y analizar con más detalle algunos elementos especialmente importantes de esta definición. a.

Discernimiento sobre lo que es mejor hacer en un momento determinado

La ética es un acto reflexivo que involucra nuestro razonamiento a través del ejercicio de discernimiento, que cada uno de nosotros realizamos al momento al decidir qué hacer o no hacer en la búsqueda de lo que se considera bueno para la sociedad y que, por ello, también lo será para nosotros mismos. Ejemplo:

La elección que cada persona realiza de su carrera profesional permite entender que la decisión se produce por diversos motivos: que la carrera le permita ganar dinero una vez terminados los estudios para tener una vida de comodidad, que le permita ganar dinero para poder apoyar económicamente a sus padres y familiares más cercanos, que le aporte un nivel de satisfacción y crecimiento personal o, tal vez, que le permita beneficiar a otras personas, estando por tanto más inspirado por el bien común. Cualquiera que sea la motivación para tomar la decisión, todas tienen en común que responden a un único fin: la búsqueda de la idea del Bien (que cada uno podemos interpretar de forma distinta) o de lo Bueno para la persona.

b.

Sistemas de valores existentes en una sociedad y momento determinados

Si aceptamos que nuestras decisiones se ordenan en función de un sistema de valores que consideramos buenos, también podemos aceptar que esa idea de lo que es bueno hacer puede ser distinta de persona a persona y que, además, puede cambiar en distintas sociedades y de una época a otra. En algunos casos, esta idea del Bien será entendida como un asunto de carácter

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más personal mientras en otros como una situación que implica al colectivo (el Bien Común), pero siempre será entendida como una finalidad positiva, como algo bueno en sí mismo. Esta reflexión nos lleva a concluir que los valores no son estáticos, sino que cambian y se transforman a lo largo del tiempo y de persona a persona. Ejemplo:

En la actualidad los valores de igualdad, libertad, solidaridad son reconocidos por la mayoría de sociedades como fundamentales, pero no siempre ha sido así. Hagamos un poco de historia, retrocediendo hasta las grandes revoluciones sociales que modificaron los sistemas políticos y jurídicos occidentales y que estuvieron precedidas por grandes cambios en los valores dominantes en esas sociedades. Así, la Revolución Francesa significó un cambio radical en el modo de entender no solamente la forma de gobernar, sino también y lo que es más importante y de mayor impacto para la sociedad, en la forma de entender al ser humano. Los valores monárquicos desigualdad, inequidad, aristocracia cambiaron radicalmente al entrar en conflicto con otros valores igualdad, libertad, fraternidad que impulsaron el reconocimiento de la igualdad de los hombres sin distinciones de tipo social o económico y el reconocimiento de los derechos para todos los seres humanos por igual. Fue ese cambio en el sistema valorativo de la sociedad el que motivó la caída de la Monarquía y el nacimiento de la República como sistema político.

Ahora bien, si bien los sistemas de valores pueden cambiar o modificarse en diferentes contextos sociales y épocas históricas, siempre estarán orientados a una idea de lo Bueno o del Bien que rige esos valores asumidos colectivamente.

c.

La reflexión ética precede la construcción de sistemas políticos, jurídicos, normativos y motiva su cambio

Ya lo hemos visto, los sistemas de valores aceptados por una sociedad orientan el comportamiento de sus miembros hacia el Bien o lo Bueno, pero la fuerza de esos valores no sólo tiene efecto sobre el comportamiento cotidiano, sino que también puede llegar a modificar el orden político y las leyes. Ejemplo:

En el contexto de la Revolución Francesa hemos podido evidenciar como la transformación del sistema valorativo de la sociedad tuvo como consecuencia directa el cambio político de la Francia del siglo XVIII, pasando de ser una monarquía (donde el poder se consideraba de origen divino) a una república (donde el poder tiene un carácter representativo), con los consiguientes cambios normativos y jurídicos, que establecen las bases de lo que es la democracia occidental moderna. Pero aún más, todo el nuevo ordenamiento político y sus normas y leyes se basan en el nuevo sistema de valores: la igualdad, fraternidad y libertad motivan la construcción de un sistema político republicano y de constituciones políticas y normas que se adecúen mejor a esos nuevos valores.

Recuerda: La reflexión ética está relacionada con la elección de sistemas de valores a nivel personal y colectivo, que nos acerquen más a lo que consideramos nuestra idea de Bien, de lo Bueno.

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Pero si la ética supone emitir juicios para tomar decisiones, es necesario que orientemos nuestra propia reflexión a la práctica, a situaciones cotidianas y reales. Sólo así descubriremos las dificultades que encierran las decisiones orientadas por una reflexión ética.

Partamos de algo, en teoría, sencillo. Si nos preguntamos si decir la verdad es bueno o es malo creo que la absoluta mayoría coincidimos en que es bueno y, si por el contrario, la pregunta es sobre mentir, entonces el acuerdo se concreta en que es malo. De ser así las cosas, toda decisión que oriente nuestras acciones desde una reflexión ética, es decir, en la búsqueda del bien, de lo bueno, debería optar por decir la verdad y evitar mentir… ¿o no?

Pero vamos a ver cómo funciona la reflexión ética en una circunstancia real.

¿Qué hacemos? ¿Le decimos la verdad o le mentimos? _______________________ ¿En qué nos basamos para tomar la decisión? _____________________________________________________ ____________________________________________________________________________

¿Si le decimos la verdad y después la persona enferma se suicida porque no pudo soportar la noticia, hemos obrado bien? __________________ ¿Por qué? ______________________________ ____________________________________________________________________________

Una persona muy cercana afectivamente a nosotros está muy enferma, tanto que los médicos nos comunican que apenas le quedan unos pocos meses de vida. En el entorno más cercano al enfermo se decide que nosotros decidamos si decirle o no la verdad. Dudamos porque siempre hemos insistido en la importancia de decir siempre la verdad, en cualquier momento y circunstancia, pero al mismo tiempo sabemos que se trata de una persona que puede angustiarse tanto con la noticia, que esos meses representen un sufrimiento adicional y un riesgo de verla desmoronarse emocionalmente.

¿Si le mentimos y después la persona enferma acaba conociendo la gravedad de su situación y nos cuestiona por defraudar su confianza al no decirle la verdad, hemos obrado mal? ____________ ____________________________________________________________________________

Una dificultad inicial de toda reflexión ética orientada a la toma de decisiones vienen determinada por la creencia en la existencia del Bien y del Mal entendidos de forma absoluta, como el blanco y el negro, que son tan distintos que son opuestos y, por eso, no hay forma de confundirlos. Pero parece que la realidad nos habla de la existencia más bien de lo bueno y de lo malo. Cuál es la diferencia, pues que mientras en la idea del Bien y del Mal ambos están claramente definidos de antemano, independientemente de la acción que vayamos a juzgar, cuando hablamos de lo bueno y lo malo hacemos referencia a que el juicio dependerá de varios factores, como son: 1. Las circunstancias en que se produce la acción, por lo que no podremos realizar un juicio sobre una acción sin contar con información no sólo sobre qué ocurrió, sino también sobre cómo es que ocurrió. 2. La intención con la que hacemos algo, ya que no es lo mismo mentir tratando de evitar hacer un daño a otra persona que hacerlo para obtener una ventaja personal.

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3. Las consecuencias de la acción, no sólo para nosotros sino también para otras personas. Por lo que a la hora de tomar una decisión es necesario anticiparse a qué puede pasar si hago… o qué preveo que puede ocurrir si por el contrario no hago… Finalmente, toda reflexión ética personal gira en torno a la idea de qué es lo bueno y lo malo para nosotros en una decisión sobre una acción en particular, pero también se debe tener en cuenta qué considero que es lo bueno y lo malo para el colectivo, evidenciando hasta qué punto ambas ideas son afines o entran en conflicto. Sobre la moral Como punto de partida para aclarar el concepto de moral y ver las posibles semejanzas y diferencias con el de ética, podemos considerar su definición desde un punto de vista filosófico. Entonces, a modo de introducción, podemos definir la moral como…

El estudio del comportamiento humano que debe ajustarse a las normas y leyes establecidas en una sociedad determinada.

Este tipo de comportamiento está relacionado con los usos y costumbres de las personas en una sociedad concreta, como la peruana, quienes se rigen por leyes y normas explícitas o implícitas, pero que todos reconocen como válidas y sobre las cuales fundan su actuación. Ejemplo:

Se pueden considerar desde los grupos cristianos que orientan su comportamiento según las costumbres y dogmas de la Iglesia Católica, hasta los ciudadanos comunes y corrientes que utilizan el cinturón de seguridad porque así lo ha dispuesto una ley y su consiguiente reglamento.

A diferencia de la ética, la moral no está orientada por los grandes valores ni está sujeta a la reflexión del individuo, que debe decidir qué es lo que lo conduce al Bien antes de adoptar una decisión. Todo lo contrario: un comportamiento moral está relacionado con el cumplimiento de las normas y leyes establecidas en una sociedad, destinadas a promover el recto comportamiento de las personas con el fin de mantener y garantizar el orden interno de la sociedad. Ejemplo:

Será propio de un comportamiento moral que cada vez que un ciudadano se separe de su pareja destine un porcentaje de su salario para la manutención de sus hijos, aún cuando el vínculo conyugal se haya roto. Del mismo modo será un comportamiento moral entregar información pública a los ciudadanos que lo requieran, a cambio del pago de unas tasas justas.

En conclusión, una persona será moral siempre que cumpla con lo que “debe hacer”, que es lo que determinan las leyes y normas, y el comportamiento moral se ajusta siempre a la norma establecida, sea ésta legal, religiosa, procedimental o aquella simplemente que se practica por tradición.

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Ética y moral: su relación Después de ver ambos conceptos por separado queda claro que ética y moral no son sinónimos, es decir, no significan lo mismo, pero ahora cabe ahora preguntarse si tienen alguna relación entre ellos. La respuesta es que sí y esta relación viene determinada porque la ética es el marco de referencia del comportamiento moral, es decir, los que consideramos socialmente los grandes valores sirven de referencia para el desarrollo posterior de normas, leyes, ritos o prácticas sociales de diverso tipo en la búsqueda del logro del Bien Común. Esto significa que las leyes y normas tendrán sentido en tanto se orienten hacia dicho Bien Común, y que lo perderán si no contribuyen o se alejan de él. Es sumamente importante para todos los ciudadanos y ciudadanas tener presente permanentemente esta relación, porque muchas veces sólo asumimos la necesidad del cumplimiento de las normas y leyes, pero sin fijarnos en su sentido último, es decir, en la necesidad de que conduzcan al Bien Común. De este modo, la reflexión ética nos permite entender que las normas y leyes no son inmutables (que no cambian), ayudándonos además a orientar sus cambios, descubriendo y proponiendo el nuevo rumbo que deben ir tomando nuestras instituciones, normas y ordenamiento social y político en general. A partir de esta relación podemos ahora evidenciar algunas diferencias entre un comportamiento ético y uno moral. Comportamiento Etico

Comportamiento Moral

Acto intelectual de reflexión y discernimiento.

Acto de voluntad.

El tema principal es el Bien, lo Bueno.

El tema principal es el deber y el cumplimiento de las normas.

Consiste en discernir sobre lo que es bueno para Consiste en hacer lo que es nuestro deber haser mejores personas o mejores comunidades. cer. Se inspira en sistemas de valores que pueden Se inspira en grandes principios o normas que cambiar. cambian poco en el tiempo. Genera la creación de nuevos sistemas jurídicos, Asume que las normas creadas son correctas en normativos o políticos (cambios radicales). sí mismas, sin un nivel de cuestionamiento.

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Sobre la ética pública: ética pública en la función pública y en el ejercicio ciudadano Hasta aquí hemos partido de la persona para entender que la ética nos orienta a la búsqueda del Bien desde nuestra individualidad. Pero además las personas, como seres que vivimos en sociedad, no sólo tenemos que buscar el cumplimiento de nuestros intereses y necesidades (nuestra idea de bien), sino también los intereses y necesidades de la sociedad a la que pertenecemos (idea colectiva del Bien Común). Es así como asumimos un rol de ciudadanos, donde el valor más importante a tener en cuenta para juzgar y tomar decisiones sobre nuestras acciones será el del bien colectivo, que determinará que nuestra conducta se considere ética cuando nos acerque a su logro. Este sentido social del Bien Común le da a la ética una dimensión pública que supera a la privada del individuo y que demanda que los ciudadanos nos organicemos y participemos para que el conjunto de nuestras acciones como sociedad se orienten hacia ese fin colectivo, configurando así una ética pública ciudadana. En este contexto, la forma superior de organización de los ciudadanos particulares se concreta en el Estado, que basa su funcionamiento en un conjunto de normas y principios (orientados también a la búsqueda del Bien Común y que en el caso peruano se fundan sobre valores democráticos), a partir de los que se establecerán las leyes y normas que regulen la vida en sociedad y que la administración estatal (la burocracia) concretarán en acciones específicas. De esta forma juzgaremos la acción del Estado como ética cuando se orienta a la consecución del Bien Común de una vida en sociedad organizada, ordenada, armónica y donde todos y todas tengamos las mismas oportunidades de desarrollarnos plenamente como seres humanos. Pero la acción del Estado finalmente la juzgaremos a partir de la actuación de sus funcionarios, por lo que la ética aplicada a la función pública tiene que ver con su desempeño, ya que son ellos quienes tienen la responsabilidad de ejecutar las normas, leyes y procedimientos en su relación con los ciudadanos para cumplir con su fin fundamental, “servir a la Nación”, que no es otra cosa que buscar siempre el Bien Común. Es por ello que en nuestra sociedad se juzgará como ético el comportamiento de los funcionarios cuando esté regido por los valores democráticos que dan sustento a todo nuestro proyecto colectivo y que en la práctica nos acercan al logro de ese fin social último del Bien Común. A modo de conclusión, podemos hablar de un concepto general, el de ética pública, y dos dimensiones que asume al concretarse en las dinámicas de funcionamiento de la sociedad: ética pública de la función pública y ética pública del ejercicio ciudadano.

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ÉTICA PÚBLICA orientada a

Búsqueda del Bien Común desde

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Un Estado democrático

La Sociedad Civil

desde

desde

La administración estatal concretada por los funcionarios

La participación ciudadana organizada

concretada en

concretada en

La Ética Pública en la Función Pública

La Ética Pública Ciudadana

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7.4 La ética pública en la función pública

C

uando hablamos de función pública nos estamos refiriendo de forma general a aquella actividad que se caracteriza por estar consagrada al servicio de la Nación y al mismo tiempo ser realizada por un funcionario público en nombre o al servicio de una entidad pública. Veamos qué suponen cada una de estas dimensiones. a.

Función Pública consagrada al servicio de la Nación

La función pública se refiere a aquella actividad que el Estado desarrolla como manifestación de su soberanía y que se inspira y dirige a atender o satisfacer un interés o una necesidad pública, es decir, de la colectividad.

La función pública no debe ser confundida con el servicio público (que se presta, como los servicios educativos, de salud, de seguridad ciudadana, etc.) ni con la obra pública (que se ejecuta, como la construcción de carreteras, alcantarillado, ornato público, etc.), ya que la función pública se ejerce como potestad del Estado. Esto qué significa, que la función pública es una acción del Estado que se manifiesta en el ámbito legislativo, jurisdiccional y administrativo, y que se encamina a lograr sus fines de atender al interés público y alcanzar el Bien Común.

Este sentido de servicio a la Nación se encuentra sustentado en la normatividad, tanto a nivel nacional como internacional, y así:

A nivel internacional • La Asamblea de Naciones Unidas, como consta en la Resolución 51/59 de 1996 con el título Medidas contra la Corrupción de la Asamblea, establece que el cargo público conlleva la obligación de sus titulares de actuar en pro del interés público y de lealtad en el logro de este propósito. • La Constitución Política del Estado Peruano reconoce esta definición cuando, en su artículo 39°, precisa que la función pública, a través de la figura de los funcionarios y servidores públicos, está al servicio de la nación: “Todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación…”

A nivel nacional • Otros instrumentos normativos de carácter nacional apuntan en la misma dirección: la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, establece en su artículo 3° que la función pública está al servicio de la Nación y al logro de sus objetivos.

“Los fines de la función pública son el servicio a la Nación, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, y la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos, conforme a lo dispuesto por la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado”.

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b.

Función Pública realizada por un funcionario público

En el contexto de la lucha contra la corrupción se hace necesario precisar el concepto de funcionario público, más allá de considerar que es aquella persona que ejerce una función pública, desde el momento que es el responsable directo de las posibles prácticas corruptas. Para precisar mejor el concepto podemos recurrir a la normatividad, tanto a nivel internacional como nacional.

A nivel internacional • La Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción y la Convención Iberoamericana contra la Corrupción, describen ciertos componentes que caracterizan a un funcionario público: - Es toda persona que ocupa un cargo legislativo, ejecutivo, administrativo o judicial, de manera permanente o temporal, siendo elegido o designado, remunerado o por honorario, sin atender a su antigüedad o permanencia en el cargo. - Es toda persona que desempeña una función pública para un organismo público o una empresa pública, o alguien que presta un servicio público. - Es toda persona que sea reconocida por la legislación interna del país con un status de desempeño de una función pública o de prestación de un servicio público. • La Convención Iberoamericana Contra la Corrupción no hace distinción entre funcionario y servidor público, sino que los equipara y en su artículo 1º precisa que es funcionario o servidor público aquel empleado del Estado o de sus entidades, designado o electo para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado en todos sus niveles y jerarquías.

A nivel nacional • La Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público, importante instrumento de gestión de los recursos humanos estatales, considera que el funcionario público es aquel que: - Desarrolla funciones de prioridad política, reconocida por norma expresa. - Representa al Estado o a un sector de la población. - Desarrolla políticas de Estado o dirige organismos estatales. - Puede ser seleccionado por elección popular, confianza política, nombramiento y remoción regulada o libre nombramiento y remoción16. • La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República17 también equipara los términos de Funcionario o Servidor Público, a partir del ejercicio

16

Artículo Nº4 de la Ley Nº28175 del 19.02.2004 Ley Marco del Empleo Público.

17

Aprobada por Ley Nº27785 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

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de funciones dentro de una entidad estatal. • La Ley Nº 27815 que aprueba el Código de Ética de la Función Pública, establece en su artículo 4° que “se considera como servidor público a todo funcionario, servidor o empleado de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de los niveles jerárquicos, sea éste nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempeñe actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado”. • El Decreto Supremo Nº005-90-PCM, que regula la Ley de Carrera Administrativa, sí hace una distinción entre funcionario y servidor público, basada en considerar que mientras el funcionario es aquel designado o elegido por la autoridad competente para desempeñar cargos de alto nivel y que comprende los cargos de confianza o cargos políticos; por el contrario el servidor público sería aquel ciudadano que presta servicios en una entidad de la administración pública con nombramiento o contrato y sujeto a una remuneración permanente. El problema de esta definición es que excluye otras modalidades de función pública que son reconocidas en otras normas, por lo que para en esta guía se considerará la definición más amplia. c.

Función Pública como actividad realizada en nombre o al servicio de una entidad pública

Se concibe la función pública como toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la administración pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos y sin importar el tipo de relación laboral o contractual. Esta definición se recoge tanto en el artículo 2° del Código de Ética como en el artículo 1° de la Convención Iberoamericana Contra la Corrupción.

Principios rectores de la Ética Pública: Prácticas de Buen Gobierno La ética en la función pública depende entonces directamente de un conjunto de principios, que concretan los valores democráticos fundamentales asumidos por nuestra sociedad, y que hacen posibles las prácticas que apuntan al Bien Común. Por esta razón es importante conocer cuáles son estos principios y cómo los entendemos. Principio

Concepción

Transparencia y acceso a la Un Estado democrático se caracteriza por la apertura a difundir inforinformación pública mación para dar a conocer sus actos y la transparencia de la administración estatal sobre la gestión de los asuntos públicos. Por ello, un comportamiento democrático supondrá: - La existencia en la administración estatal de procedimientos que faciliten publicitar su actuación y transparencia. - La disposición por parte de sus funcionarios públicos para brindar la información pública que está en su poder. Para promover y regular el grado de cumplimiento de este principio, desde el año 2001 contamos con la Ley Nº 27806, Transparencia y acceso a la información pública.

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Principio

Concepción

Neutralidad e imparcialidad

Un Estado democrático se caracteriza por la neutralidad y la imparcialidad de sus funcionarios al momento de ejercer sus funciones. Esto quiere decir que ningún funcionario público puede: - Prestar atención privilegiada a ningún ciudadano por ningún motivo, salvo aquellos que indica la propia ley (atención preferente). - Utilizar los bienes del Estado para favorecer intereses privados. - Tomar parte a favor o en contra de ninguna persona natural o jurídica en caso de disputas, procesos electorales, procesos de contratación de personal, adquisición de bienes o servicios, etc. Con este principio se pretende garantizar que los servicios y recursos públicos que brinda el Estado cumplan su cometido principal: servir por igual a todos los ciudadanos y ciudadanas en la búsqueda de fines colectivos y evitar por ello el favorecer intereses personales que limiten su logro.

Probidad en el uso de recur- Un Estado democrático se caracteriza porque los Recursos Públicos sos son administrados en función de los fines de la función pública, los objetivos institucionales y, finalmente, el Bien Común. Para garantizar este buen uso los recursos se deben administrar con imparcialidad y neutralidad, evitando por ello un uso distinto al fin establecido, que siempre debe orientarse a responder a las necesidades de la ciudadanía. Eficiencia y eficacia

Un Estado democrático se caracteriza porque procura que el servicio brindado por la Administración Pública (teniendo en cuenta que está consagrada al servicio de la Nación), se realice de manera: - Eficaz: un buen servicio y celeridad en el cumplimiento de los grandes objetivos. - Efectivo: un mayor rendimiento sin malgastar los recursos del Estado. Una combinación de rendimiento y uso correcto de los fondos del Estado para brindar un mejor servicio, no solamente permite conservar los bienes del Estado, sino mejorar la relación entre ciudadanía y funcionarios públicos, renovando la confianza de los ciudadanos en estos últimos.

Trato preferente

Un Estado democrático se caracteriza porque garantiza la igualdad de oportunidades de acceso a sus servicios a todos sus ciudadanos y ciudadanas, por lo que debe contar con leyes y normas que: - Permitan brindar un trato preferente a aquellos ciudadanos que por condiciones de vida, estado de salud o estado físico se encuentren en una situación de desigualdad en relación al resto de ciudadanos. Es el caso de las personas con discapacidad, los adultos mayores, los niños menores o las madres gestantes. - Eviten que determinados ciudadanos, por su situación personal estén (y puedan permanecer) limitados en el acceso a ciertos servicios que hacen posible sus derechos, como, por ejemplo a la educación, la salud, la seguridad o el trabajo.

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Principio

Concepción

Apertura a la participación y Un Estado democrático se caracteriza porque considera que los ciuvigilancia ciudadanas dadanos y ciudadanas son actores importantes y necesarios, por lo que promueve (normas y leyes) su participación organizada, propositiva y concertada en los espacios de toma de decisiones a nivel nacional, regional y local. En los últimos años en el Perú se ha fortalecido enormemente este principio a partir de la iniciativa del Estado de producir normas que promueven la participación ciudadana y el control ciudadano (vigilancia ciudadana) de la gestión pública. Con estas iniciativas se fortalece la democracia representativa desde una coordinación entre sociedad civil organizada y Estado, así como la posibilidad de que el Estado pueda ser más realista y efectivo en las decisiones que toma y las políticas que implementa, al incluir en sus políticas públicas la perspectiva de la sociedad civil. Contextualización de la Ética en la Función Pública en Perú Si el concepto de ética en la función pública lo confrontamos en la realidad presente del país, podemos concluir que la población en general percibe el tema como problema, al sentir una desconfianza generalizada hacia la administración pública y ver a las autoridades y funcionarios como ineficientes, ineficaces, derrochadores y como personajes poco éticos, es decir, que no buscan el Bien Común sino que, por el contrario, disponen arbitrariamente de los bienes públicos y de los poderes que se les han conferido para beneficio propio o de otros particulares. La explicación del porqué de esta situación la encontramos: a.

En el legado histórico de un pasado lejano, de una república que, desde su nacimiento, ha estado marcada por la desigualdad económica y social concretada en la brecha entre las minorías adineradas que se han hecho cargo del Gobierno y la dirección del Estado, y las mayorías excluidas y pobres afectadas por la marginalidad, las restricciones en el acceso a servicios que hagan posible sus derechos, la discriminación racial y social y, finalmente, la exclusión del poder y dirección del rumbo del país. Consecuencia: Esta situación permanente de pobreza y exclusión ha provocado el reproche de los ciudadanos y ciudadanas hacia la administración pública, sus gobernantes y el funcionamiento del Estado en general por su poca capacidad de respuesta para revertir esta situación a lo largo de los años.

b.

En el legado histórico de un pasado cercano, de una red de corrupción organizada y establecida en el país en la década de los 90. La gravedad de esta situación de corrupción es que tuvo lugar no en un gobierno autoritario, sino en uno democrático. Consecuencia: Se debilita la confianza ya no sólo en los funcionarios, sino en el propio sistema democrático, al verse afectada su credibilidad y estabilidad, ya que a pesar de la adopción de nuevos principios democráticos que rigen las funciones del Estado y de los valores democráticos que orientan las decisiones y conductas de la población, estos patrones de conducta discriminatoria, desigual y excluyente no sólo no se revirtieron, sino que se agudizaron.

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c.

En la práctica cotidiana presente, cuando, al revisar la actuación de la Administración Pública, detectamos casos de faltas graves que permanecen impunes, actos de corrupción que se repiten de manera sistemática sin que “nadie diga nada” o cuando somos testigos de la injusticia de la que son víctimas los más pobres al momento de intentar acceder a un servicio público. Consecuencia: Se tiende a naturalizar la corrupción, es decir, a considerar que es algo no sólo normal sino también inevitable, que ya está tan enraizada en nuestra realidad que ni merece la pena hacer nada para contrarrestarla.

Ante la gravedad de la situación y al evidenciarse que la corrupción ya había llegado a las más altas esferas del poder y la Administración Pública, desde el año 2001 se han tomado iniciativas e implementado acciones para fortalecer al Estado Peruano frente a la corrupción establecida en su burocracia, reformulando procedimientos administrativos, acelerando procesos judiciales para sancionar a los actores involucrados en los actos corruptos y formulando abundante normatividad para asegurar el correcto funcionamiento de la administración pública y el adecuado uso de los fondos públicos.

Proyección de futuro de la Ética en la Función Pública en Perú: los desafíos En la coyuntura que hemos descrito es importante considerar que, después de tocar fondo, ahora estamos en esa etapa del proceso en la que ya está tomada la decisión de cambiar las cosas, y que este cambio sólo es posible desde la promoción de la ética pública, tanto en su dimensión de la función pública como de la participación ciudadana. En este contexto se puede hablar de tres grandes retos a enfrentar: a.

Que la administración pública cumpla con su finalidad, que es el servicio a la ciudadanía

Implica un nivel de sensibilización para que cuando un funcionario se desempeñe profesionalmente tenga en cuenta que todo lo que realiza dentro de la administración estatal tiene sentido cuando se orienta a servir más y mejor a la población.

Supone la necesidad de incorporar el enfoque de derechos dentro de la administración estatal, que permitirá asumir que todo lo que se realiza en el aparato público tiene sentido cuando se promueve la valoración de la dignidad humana, con lo que el Estado se orientará cada vez más 72

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y con mayor energía al servicio de la población. b.

Que se erradiquen las prácticas de corrupción aún existentes en la administración pública

Requiere fortalecer la ética pública no sólo en la función pública, esto es, con autoridades estatales, sino también en el ejercicio de la ciudadanía, para asumir que mientras persistan no sólo se debilita la propia administración estatal, sino también y sobre todo, se vulneran los derechos de los ciudadanos y ciudadanas de nuestro país.

c.

Promoción de la vigilancia ciudadana

Demanda que se asuma que, estando ya reglamentado este mecanismo por diversas normas, se asuma tanto por parte de los funcionarios públicos como por parte de la propia ciudadanía que implica el ejercicio del derecho a la participación ciudadana y es un elemento clave para el fortalecimiento de la democracia y el control que la sociedad civil puede y debe ejercer sobre las actividades del Estado.

Casos prácticos: delitos de corrupción en el ejercicio de la función pública El Código Penal Peruano, en el Titulo XVIII del Libro II, presenta los hechos merecedores de sanción bajo la denominación de “Delitos contra la Administración Pública”, donde se incluyen tanto los actos ilícitos que generan riesgos de corrupción como las acciones de los funcionarios públicos consideradas como corruptas. La mejor forma de conocer qué es la concusión, colusión o peculado es trasladar estas nociones legales a situaciones prácticas que ejemplifiquen estos y otros actos de corrupción sancionados por la ley. Caso

Delito

Sanción

Juan, regidor de una municipalidad, ha dispuesto que se excluya del Programa del Vaso de Leche a las gestantes que no vistan un polo con el rostro del alcalde distrital, que postulará a la reelección en los comicios de noviembre. Partidarios del alcalde regalan los polos a las gestantes.

Abuso de autoridad condicionando ilegalmente a la entrega de bienes y servicios (artículo 376A). El que, valiéndose de su condición de funcionario o servidor público, condiciona la distribución de bienes o la prestación de servicios correspondientes a programas públicos de apoyo o desarrollo social, con la finalidad de obtener ventaja política y/o electoral de cualquier tipo en favor propio o de terceros.

Pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años e inhabilitación -de acuerdo con los incisos 1 y 2 del artículo 36 del Código Penal-.

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73


Caso

Delito

Sanción

En un proceso de selección de personal, la Comisión encargada de nombrar a un director de Ugel, nombra como director a un profesor que no tiene experiencia en gestión, siendo este uno de los requisitos de evaluación para la obtención de la plaza. (D.S. 018-2006-ED).

Nombramiento o Aceptación ile- Sesenta a ciento veinte gal de cargo (artículo 381). El fun- días-multa. cionario público que hace un nombramiento para cargo público a persona en quien no concurren los requisitos legales. El que acepta el cargo sin contar con los requisitos legales.

El gerente de servicios de una municipalidad está cobrando 100 nuevos soles mensuales a los ciudadanos de un barrio residencial por el servicio de limpieza, pese a que es íntegramente solventado por los tributos que percibe la comuna. El gerente indicó a los vecinos que en su barrio los servidores públicos deben duplicar esfuerzos, por lo que no le prestarán la atención necesaria de no recibir el pago adicional.

Concusión (artículo 382).El funcio- Pena privativa de libertad nario o servidor público que, abusan- no menor de dos ni mayor do de su cargo, obliga o induce a una de ocho años. persona a dar o prometer indebidamente, para sí o para otro, un bien o un beneficio patrimonial.

El Director Regional de Salud, quien preside el Comité de selección para la contratación de una empresa que brinde servicios de impresión al Hospital de Salud Regional Miguel Grau, defrauda al Estado, al entregar la buena pro del proceso de selección a la imprenta “La Idéntica” E.I.R.L, previo acuerdo entre el director regional y los representante legales de la referida empresa, a fin de que ésta sea favorecida en la contratación.

Colusión (artículo 384). El funcio- Pena privativa de libertad nario o servidor público que, en los no menor de tres ni macontratos, suministros, licitaciones, yor de quince años. concurso de precios, subastas o cualquier otra operación semejante en la que intervenga por razón de su cargo o comisión especial defrauda al Estado o entidad u organismo del Estado, según ley, concertándose con los interesados en los convenios, ajustes, liquidaciones o suministros.

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Caso

Delito

Sanción

Gonzalo, miembro del directorio del organismo regulador de la inversión en telefonía en el país, mantiene una relación de asesoría con la empresa Asia Mobile Corporation y reiteradamente conversa con los otros miembros del directorio respecto de las bondades de los servicios de dicha compañía y de la conveniencia de aprobar su solicitud de ingreso al mercado nacional, aunque no reúna los requisitos preestablecidos por las normas.

Patrocinio ilegal (artículo 385). El que, valiéndose de su calidad de funcionario o servidor público, patrocina intereses de particulares ante la administración pública.

Pena privativa de libertad no mayor de dos años o con prestación de servicio comunitario de veinte a cuarenta jornadas.

Primera situación. La señora María Martínez, quien se desempeña como tesorera de la Empresa estatal de Saneamiento de Agua de un distrito periurbano, tiene como parte de sus responsabilidades, presentar semanalmente la rendición de cuentas de la Caja Chica. Sin embargo, la señora ha realizado consumos en restaurantes y compras en establecimientos comerciales para fines particulares, con el dinero de caja chica. Segunda situación. La señora Hospina, funcionaria municipal encargada de manejar el dinero destinado al programa social del vaso de leche, utiliza dicho dinero para realizar compras en establecimientos comerciales para fines particulares.

Peculado (artículo 387). El funcio- Pena privativa de la libernario o servidor público que se apro- tad no menor de dos ni pia o utiliza, en cualquier forma, para mayor de ocho años. sí o para otro, caudales o efectos cuya percepción, administración o custodia le estén confiados por razón de su cargo. Constituye circunstancia agravante si Pena privativa de libertad los caudales o efectos estuvieran des- no menor de cuatro años tinados a fines asistenciales o a pro- ni mayor de diez. gramas de apoyo social.

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Caso

Delito

Sanción

Un Magistrado, quien tiene asignado un vehículo del Estado para movilizarse en el ejercicio de sus funciones, hace uso del mismo para fines ajenos, trasladando a su sobrina de manera recurrente a la universidad donde ella estudia.

Peculado por uso (artículo 388). Pena privativa de libertad El funcionario o servidor público que, no mayor de cuatro años. para fines ajenos al servicio usa o permite que otro use vehículos, máquinas o cualquier otro instrumento de trabajo pertenecientes a la administración pública o que se hallan bajo su guarda. Esta disposición es aplicable al contratista de una obra pública o a sus empleados cuando los efectos indicados pertenecen al Estado o a cualquier dependencia pública. No están comprendidos en este artículo los vehículos motorizados destinados al servicio personal por razón del cargo.

Un inspector de transporte detiene a Eustaquio en la Garita de control vial y le exige la presentación del Permiso de su carga. De acuerdo a la ley, quien no presente dicho permiso será sancionado con una multa de 350 nuevos soles. El inspector de transporte recibe de Eustaquio la suma de 50 nuevos soles, para que omita la sanción por no contar con el permiso de carga, y de esa manera librarse de la multa de 350 nuevos soles.

Cohecho pasivo propio (artículo Pena privativa de libertad 393). El funcionario o servidor públi- no menor de cinco ni maco que acepte o reciba donativo, pro- yor de ocho años. mesa o cualquier otra ventaja o beneficio, para realizar u omitir un acto en violación de sus obligaciones o el que las acepta a consecuencia de haber faltado a ellas. El funcionario o servidor público que Pena privativa de libertad solicita, directa o indirectamente, do- no menor de seis años ni nativo, promesa o cualquier otra ven- mayor de ocho. taja o beneficio, para realizar u omitir un acto en violación de sus obligaciones o a consecuencia de haber faltado a ellas. El funcionario o servidor público que condiciona su conducta funcional derivada del cargo o empleo a la entrega o promesa de donativo o ventaja.

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Pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de diez años. En todos los supuestos, el funcionario público podrá ser inhabilitado.


Caso La Jefa de Programación de la Sala de Operaciones del Hospital de San Fermín, recibe un regalo costoso, por lo cual decide brindar una pronta atención al familiar de Cecilia y mejores condiciones para su operación e internamiento.

Primera situación: Juan, quien es juez en un proceso por homicidio contra Mario, recibe en una reunión -de parte de Marioun reloj costoso, para que su sentencia lo absuelva del delito cometido. Segunda situación: Antes de concluir el juicio, Juan se comunica con la familia de Mario y le ofrece emitir una sentencia absolutoria a cambio de 1,000 nuevos soles.

Delito

Sanción

Cohecho pasivo impropio (artí- Pena privativa de liberculo 394). El funcionario o servidor tad no menor de cuatro ni público que acepte o reciba donati- mayor de seis años. vo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio indebido para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a su obligación, o como consecuencia del ya realizado. El funcionario o servidor público que solicita, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja indebida para realizar un acto propio de su cargo o empleo, sin faltar a su obligación, o como consecuencia del ya realizado.

La pena será no menor de cinco años ni mayor de ocho.

Cohecho Pasivo específico (artículo 395). El Magistrado, Árbitro, Fiscal, Perito, Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad acepte o reciba donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, a sabiendas que es hecho con el fin de influir o decidir en asunto sometido a su conocimiento o competencia.

Pena privativa de libertad no menor de seis ni mayor de quince años, inhabilitación así como díasmulta (180 a 365).

El Magistrado, Árbitro, Fiscal, Perito, Miembro de Tribunal Administrativo o cualquier otro análogo a los anteriores que bajo cualquier modalidad solicite, directa o indirectamente, donativo, promesa o cualquier otra ventaja o beneficio, con el fin de influir en la decisión de un asunto que esté sometido a su conocimiento.

Pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años, inhabilitación y días-multa (365 a 700).

En ambos supuestos, el funcionario o servidor público podrá ser inhabilitado.

En ambos supuestos, el funcionario o servidor público podrá ser inhabilitado. Pedro, secretario judicial, acepta el pago de 500 nuevos soles para demorar la tramitación de un expediente.

Corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales (artículo 396). Si en el caso del artículo 395, el agente es secretario judicial, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional o cualquier otro análogo a los anteriores.

Pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación.

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Caso

Delito

Sanción

a) Eustaquio entrega al Inspector de Transporte de la Garita de control vial 50 soles con la finalidad de librarse de la papeleta de rigor por no contar con el permiso correspondiente de carga. b) Cecilia entrega un costoso regalo a la Jefa de Programación de la Sala de Operaciones del Hospital de San Fermín, con la finalidad que su pariente sea atendido con prontitud y en mejores condiciones en el hospital.

Cohecho activo genérico (artículo Pena privativa de liber397). El que, bajo cualquier modali- tad no menor de cuatro ni dad, ofrece, da o promete a un fun- mayor de seis años. cionario o servidor público donativo, promesa, ventaja o beneficio para que realice u omita actos en violación de sus obligaciones.

José, quien ha cometido un delito de malversación de fondos, decide ofrecerle al juez a cargo de fallar en el proceso, un reloj costoso para que lo favorezca con su fallo.

Cohecho activo específico (artículo 398). El que, bajo cualquier modalidad, ofrece, da o promete donativo, ventaja o beneficio a un Magistrado, Fiscal, Perito, Árbitro, Miembro de Tribunal Administrativo o análogo con el objeto de influir en la decisión de un asunto sometido a su conocimiento o competencia.

Pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de ocho años e inhabilitación accesoria.

Cuando el donativo, promesa, ventaja o beneficio se ofrece o entrega a un secretario, relator, especialista, auxiliar jurisdiccional, testigo, traductor o intérprete o análogo.

Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de ocho años e inhabilitación accesoria.

El que, bajo cualquier modalidad, Pena privativa de libertad ofrece, da o promete donativo, ven- no menor de tres ni mataja o beneficio para que el funciona- yor de cinco años. rio realice u omita actos propios del cargo o empleo, sin faltar a su obligación.

Si el que ofrece, da o corrompe es Pena privativa de libertad abogado o forma parte de un estudio será no menor de cinco ni mayor de ocho años e de abogados. inhabilitación accesoria y días-multa (180 a 365). Armando, jefe de la XX Región Policial, hace constantes llamadas telefónicas al suboficial encargado de la investigación al hijo del director general de un organismo público descentralizado, quien fue hallado conduciendo en estado etílico. Armando pregunta insistentemente por el caso, sin embargo, no ha sugerido directamente que la investigación se resuelva a favor ni en contra del infractor.

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Negociación incompatible o Aprovechamiento indebido de cargo (artículo 399). El funcionario que indebidamente en forma directa o indirecta o por acto simulado se interesa, en provecho propio o de tercero, por cualquier contrato u operación en que interviene por razón de su cargo.

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Pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años e inhabilitación.


Caso

Delito

Sanción

Marco está siendo procesado por causar lesiones graves a Rafaela en un accidente automovilístico. Marco se encontraba en estado etílico cuando se produjo el accidente. Getulio, que es fiscal y amigo cercano del juez del proceso, le ofrece a la familia de Marco interceder para que la sentencia sea benévola con el infractor de la legislación penal a cambio de una suma de dinero.

Tráfico de influencias (artículo Pena privativa de liber400). El que, invocando o teniendo tad no menor de cuatro ni influencias reales o simuladas recibe, mayor de seis años. hace dar o prometer para sí o para un tercero, donativo o promesa o cualquier otra ventaja o beneficio con el ofrecimiento de interceder ante un funcionario o servidor público que ha de conocer, esté conociendo o haya conocido un caso judicial o administrativo.

Al acceder a la función pública, un viceministro no declaró parte importante de su patrimonio. Ello generó que no se conociera la procedencia de sus bienes y resultara evidente un desbalance importante en su patrimonio durante el ejercicio de su función. Es decir, lo que percibió como funcionario público no correspondía con lo declarado como patrimonio.

Enriquecimiento ilícito (artículo 401). Se considera que existe indicio de enriquecimiento ilícito cuando el aumento del patrimonio y/o del gasto económico personal del funcionario o servidor público, en consideración a su declaración jurada de bienes y rentas, es notoriamente superior al que normalmente haya podido tener en virtud de sus sueldos o emolumentos percibidos, o de los incrementos de su capital, o de sus ingresos por cualquier otra causa lícita.

Si el agente es un funcionario o servi- Pena privativa de liberdor público, la pena será mayor. tad no menor de cuatro ni mayor de ocho años e inhabilitación.

El funcionario o servidor público que ilícitamente incrementa su patrimonio, respecto de sus ingresos legítimos durante el ejercicio de sus funciones y que no pueda justificar razonablemente.

Pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años e inhabilitación.

Si el agente es un funcionario públi- Pena será no menor de co que haya ocupado cargos de alta ocho ni mayor de dieciodirección en las entidades u organis- cho años e inhabilitación. mos de la administración pública o empresas estatales, o esté sometido a la prerrogativa del antejuicio y la acusación constitucional.

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79


7.5 La ética pública en el ejercicio de la ciudadanía

P

artiendo de una concepción de ciudadanía entendida como síntesis entre la justicia y la pertenencia, en el sentido de que será ciudadano “alguien que se sabe perteneciente a una comunidad política, que sabe que está inscrito en su comunidad política, pero […] que quiere que esa comunidad sea justa18”, resulta necesario hablar de una ética pública en el ejercicio ciudadano o ética ciudadana como componente esencial, ya que será justa aquella sociedad que concrete el fin último del Bien Común. Desde esta ciudadanía ética y, como plantea Adela Cortina19, es necesario que como ciudadanos asumamos un rol protagónico, participativo y comprometido con la realidad que nos rodea, desarrollando niveles de organización a través de redes que fortalezcan el tejido social, para enfrentar con un carácter propositivo, desde el diálogo y de forma concertada con el Estado, ya no las problemáticas del entorno sino más bien sus alternativas de solución. Desde esta ciudadanía ética la actitud ante la corrupción ya no se queda en la indiferencia, la desconfianza, el rechazo o la aceptación resignada de un orden de cosas que es en esencia injusto porque niega derechos esenciales de las mayorías y, con ello, limita las posibilidades de consecución del Bien Común que nos orienta y alienta. Se torna más bien en la actitud siempre inconformista e incansable de quien asume la corrupción como un reto permanente de ser mejores como personas, como ciudadanos y como sociedad, de quien ha aprendido la necesidad de soñar utopías porque sabe que esos sueños que parecen inalcanzables hoy son la garantía del avance de mañana. El desarrollo moral según Lawrence Kolhberg Si concebimos esa ética ciudadana como el camino a transitar para llegar a concretar los fines de la sociedad y también para enfrentar el problema de la corrupción que limita nuestras posibilidades de alcanzarlos, se hace especialmente importante que todos desarrollemos esa capacidad para reflexionar éticamente sobre la realidad, posicionarnos críticamente ante ella y tomar decisiones que ayuden a crecer al colectivo de la sociedad y, con ello, a nosotros mismos también. Se trata entonces de promover y facilitar un proceso de desarrollo moral en el que puede ayudarnos la teoría planteada por Lawrence Kolhberg, que se centra en el proceso lógico que se pone en marcha cuando los valores adquiridos entran en conflicto (dilema moral), porque es entonces cuando verdaderamente se ejercita el juicio moral, y que puede resumirse en dos etapas fundamentales:

1. Se produce un desequilibrio: entra en conflicto el sistema de valores personal.

2. Hay que restaurar el equilibrio: asimilando el problema, sus consecuencias... o acomodando su pensamiento para abordar la crisis e idear cómo resolver los conflictos del sistema de valores. Según Kolhberg, el ejercicio del juicio moral es un proceso cognitivo que nos permite reflexionar sobre nuestros valores y ordenarlos en una jerarquía lógica. Esto no se limita a momentos puntuales o extraordinarios de nuestra vida, sino que es integrante del proceso de pensamiento que empleamos para dar sentido a los conflictos morales que surgen en la vida diaria. Partiendo de este planteamien18

Planteamiento desarrollado por Adela Cortina en la conferencia “Ética, ciudadanía y modernidad”. http://www.usma.ac.pa

19

CORTINA, Adela. Obra citada.

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to general propone, sobre la base del concepto de desarrollo en estadíos desarrollada por Piaget (su teoría de la evolución del juicio moral), un proceso formativo que supone pasar por tres estadíos centrales: nivel preconvencional, convencional y postconvencional. Veámoslo con un ejemplo. Lee el siguiente texto y responde a las preguntas que te plantea a continuación20. Dilema de Heinz En Europa hay una mujer que padece un tipo especial de cáncer y va a morir pronto. Hay un medicamento que los médicos piensan que la puede salvar. Es una forma de radio que un farmacéutico de la misma ciudad acaba de descubrir. La droga es cara, pero el farmacéutico está cobrando diez veces lo que le ha costado a él hacerla. Él pagó 200 dólares por radio y está cobrando 2000 dólares por una pequeña dosis del medicamento. El esposo de la mujer enferma, Heinz, acude a todo el mundo que conoce para pedir prestado el dinero, pero sólo puede reunir unos 1,000 dólares, que es la mitad de lo que cuesta. Le dice al farmacéutico que su esposa se está muriendo y le pide que le venda el medicamento más barato o le deje pagar más tarde. El farmacéutico dice: “No, yo lo descubrí y voy a sacar dinero de él. Heinz está desesperado y piensa en atracar el establecimiento para robar la medicina para su mujer. 1. ¿Debe Heinz robar la medicina?

No

¿Por qué? _______________________________________________ ________________________________________________________

2. Si Heinz no quiere a su esposa, ¿debe robar la droga para ella?

No

¿Por qué? _______________________________________________ ________________________________________________________

3. Suponiendo que la persona que se muere no es su mujer, sino un extraño, ¿debe Heinz robar la medicina para un extraño?

No

¿Por qué? _______________________________________________ ________________________________________________________

4. Supongamos que en lugar de tratarse de su esposa, es su mascota a la que quiere mucho la que está enferma, ¿debe robar para salvar al animal?

20

No

¿Por qué? _______________________________________________ ________________________________________________________

Fuente: http://www.acfilosofia.org

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5. ¿Está en contra de la ley el que Heinz robe? ¿Lo hace esto moralmente malo?

¿Por qué? _______________________________________________ ________________________________________________________

6. ¿Qué valores entran en conflicto en este dilema moral?

_______________________________________________________ ________________________________________________________

7. ¿Por qué crees que se Kholberg llama a este tipo de casos dilemas morales?

_______________________________________________________ ________________________________________________________

A partir de los dilemas morales y más concretamente de las respuestas que se dan al conflicto que se plantea, Kolhberg considera que se puede identificar la etapa del desarrollo moral en el que se encuentra la persona. Así, tomando como referencia el caso de Heinz se puede hablar de… a.

Nivel Preconvencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma de decisiones la relación directa de las conductas con la existencia de un premio o un castigo, que se asocian de esta forma a lo bueno y lo malo de acuerdo a las consecuencias que generan las propias acciones. Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como:

b.

82

¿Recibirá Heinz un castigo por robar la medicina para su esposa?

¿Puede Heinz dejar que su esposa muera sin hacer todo lo que esté en su mano para salvarla?

¿Puede Heinz enfrentar el cargo de conciencia de perder a su esposa?

Nivel Convencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma de decisiones las normas legales y morales establecidas por la sociedad para organizar la convivencia y que establecen las expectativas colectivas en cuanto a las conductas de los ciudadanos, a lo que se espera que hagan y no hagan, y que de esta forma se asocian a lo bueno y lo malo.

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Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como:

c.

¿No se espera de cualquier ciudadano que respete las normas y leyes que rigen la vida en sociedad?

¿No se espera que las autoridades apoyen a los ciudadanos como Heinz a encontrar soluciones a problemas tan graves como el de su esposa?

¿Puede permitir una sociedad establecer precedentes en los que los ciudadanos no respeten la ley?

Nivel Postconvencional: caracterizado por tomar como referente fundamental para la toma de decisiones los principios morales y valores éticos asumidos como propios, que para estas personas se convierten en lo bueno, en un nivel superior y, por tanto, que genera un mayor compromiso que las normas y leyes.

Las personas que adoptan esta perspectiva se centrarían en cuestiones como: •

¿Puede justificarse no cumplir con las leyes para defender el valor de la vida?

¿Pueden establecerse mecanismos legales para evitar tener que llegar a situaciones extremas como la de Heinz?

¿Pueden establecerse formas de conciliación entre los intereses y derechos particulares (como los del farmacéutico) y los derechos y valores fundamentales que sirven de sustento a una sociedad democrática (como la defensa de la vida)?

La propuesta de Kohlberg supone la distinción no sólo de tres estadíos centrales, sino también de las etapas más específicas que los constituyen y cuyas características principales se pueden sintetizar en el siguiente cuadro21:

21

Cuadro elaborado por Carlos Portillo Fernández. Fuente: http://ficus.pntic.mec.es

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Nivel

Nivel I: Moral Preconvencional Las decisiones morales en este nivel responden a una visión egocéntrica y están determinadas por las consecuencias directas de las acciones, buscando satisfacer los intereses personales y evitar los castigos.

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Perspectiva

Concepto de justicia

Motivación para hacer lo justo

Etapa 1: el castigo y la obediencia (heteronomía)

Es propio el egocéntrico, no se reconocen los intereses de los otros como diferentes a los propios. Las acciones se consideran sólo físicamente, no se consideran las intenciones, y se confunde la perspectiva de la autoridad con la propia.

Lo justo es la obediencia ciega a la norma, evitar los castigos y no causar daños materiales a personas o cosas.

Las razones para hacer lo justo son evitar el castigo y el poder superior de las autoridades.

Etapa 2: el propósito y el intercambio (individualismo)

La característica es el individualismo concreto. Se desligan los intereses de la autoridad y los propios, y se reconoce que todos los individuos tienen intereses que pueden no coincidir. De esto se deduce que lo justo es relativo, ya que está ligado a los intereses personales, y que es necesario un intercambio con los otros para conseguir que los propios intereses se satisfagan.

Lo justo en esta etapa es seguir la norma sólo cuando beneficia a alguien, actuar a favor de los intereses propios y dejar que los demás lo hagan también.

La razón para hacer lo justo es satisfacer las propias necesidades en un mundo en el que se tiene que reconocer que los demás también tienen sus necesidades e intereses.

Etapa

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Nivel

Nivel II: Moral Convencional Las decisiones morales en este nivel tienen que ver con el proceso de socialización del individuo, partiendo del espacio más cercano de las relaciones interpersonales para llegar a la abstracción que representa la sociedad y las normas que regulan su convivencia.

Etapa

Perspectiva

Concepto de justicia

Motivación para hacer lo justo

Etapa 3: expectativas, relaciones y conformidad interpersonal (mutualidad)

La perspectiva de esta etapa consiste en ponerse en el lugar del otro: es el punto de vista del individuo en relación con otros individuos. Se destacan los sentimientos, acuerdos y expectativas compartidas, pero no se llega aún a una generalización de estos sentimientos y relaciones al conjunto de la sociedad.

Lo justo es vivir de acuerdo con lo que las personas cercanas a uno esperan. Significa aceptar el papel de buen hijo, amigo, hermano, etc. Ser bueno significa tener buenos motivos y preocuparse por los demás, también mantener relaciones mutuas de confianza, lealtad, respeto y gratitud.

La razón para hacer lo justo es la necesidad que se siente de ser una buena persona ante sí mismo y ante los demás, preocuparse por los demás y la consideración de que, si uno se pone en el lugar del otro, quisiera que los demás hicieran lo mismo.

Etapa 4: sistema social y conciencia (ley y orden)

El punto de vista desde el cual el individuo ejerce su moral se identifica con el del sistema social que define los papeles individuales y las reglas de comportamiento. Las relaciones individuales se consideran en función de su lugar en el sistema social y se es capaz de diferenciar los acuerdos y motivos interpersonales del punto de vista de la sociedad o del grupo social que se toma como referencia.

Lo justo es cumplir los deberes que previamente se han aceptado ante el grupo. Las leyes deben cumplirse salvo cuando entran en conflicto con otros deberes sociales establecidos. También se considera como parte de lo justo la contribución a la sociedad, grupo o instituciones.

Las razones para hacer lo que está bien son mantener el funcionamiento de las instituciones, evitar la disolución del sistema, cumplir los imperativos de conciencia (obligaciones aceptadas) y mantener el autorrespeto.

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Nivel

Nivel III: Moral Postconvencional o basada en principios. Las decisiones morales en este nivel tienen su origen en el conjunto de principios, derechos y valores que pueden ser admitidos por todas las personas que componen la sociedad, entendiéndose ésta como una asociación destinada a organizarse de un modo justo y beneficioso para todos sin excepción.

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Etapa

Perspectiva

Concepto de justicia

La motivación para hacer lo justo es Lo justo consiste en la obligación de ser consciente de la respetar el pacto diversidad de valores social para cumplir y opiniones y de su y hacer cumplir las origen relativo a las leyes en beneficio características propias propio y de los de cada grupo y cada demás, protegienindividuo. Consiste do los derechos también en respetar propios y los ajelas reglas para asegunos. La familia, la rar la imparcialidad y amistad, la confianel mantenimiento del za y las obligaciocontrato social. Se sue- nes laborales se le considerar una exsienten como una cepción por encima del parte más de este contrato social el caso contrato aceptado de valores y derechos libremente. Existe como la vida y la liber- interés en que las tad, que se ven como leyes y deberes absolutos y deben, se basen en el por tanto, respetarse cálculo racional de en cualquier sociedad, la utilidad general, incluso a pesar de la proporcionando el opinión mayoritaria. mayor bien para el mayor número de personas.

Etapa 5: derechos previos y contrato social (utilidad)

Se parte de una perspectiva previa a la de la sociedad: la de una persona racional con valores y derechos anteriores a cualquier pacto o vínculo social. Se integran las diferentes perspectivas individuales mediante mecanismos formales de acuerdo, contrato, imparcialidad y procedimiento legal. Se toman en consideración la perspectiva moral y la jurídica, destacándose sus diferencias y encontrándose difícil conciliarlas.

Etapa 6: principios éticos universales (autonomía)

Lo que está bien, lo justo, es seguir los principios éticos universales que se descubren por el uso de la razón. Las leyes En esta etapa se alcanparticulares y acuerdos za por fin una perspecsociales son válidos tiva propiamente moral porque se basan en de la que se derivan los esos principios y, si los acuerdos sociales. Es el violaran o fueran en punto de vista de la racontra de ellos, deberá cionalidad, según el cual seguirse lo indicado todo individuo racional por los principios. Los reconocerá el imperatiprincipios son los prinvo categórico de tratar cipios universales de la a las personas como lo justicia: la igualdad de que son, fines en sí misderechos de los seres mas, y no como medios humanos y el respeto a para conseguir ninguna su dignidad de indiventaja individual o viduos. Éstos no son social. únicamente valores que se reconocen, sino que además pueden usarse eficientemente para generar decisiones concretas.

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Motivación para hacer lo justo

La razón para hacer lo justo es que, racionalmente, se ve la validez de los principios y se llega a un compromiso con ellos. Este es el motivo de que se hable de autonomía moral en esta etapa.


La dimensión aplicativa de la propuesta de desarrollo moral de Kolhberg La importancia de la propuesta del desarrollo moral de Kolhberg es que nos plantea un camino a seguir en un proceso de formación para pasar de una moral heterónoma a una autónoma, lo que supone22: Moral heterónoma Relaciones interpersonales de coerción

Moral autónoma Relaciones interpersonales basadas en la igualdad.

Percepción egocéntrica del mundo y de las rela- Superación del egocentrismo y aparición de conciones sociales. ductas autónomas. Prioridad del deber y la obligación por encima del Prioridad de la cooperación y el bien por encima bien y la autonomía. de la imposición y el deber. La promoción de la ética ciudadana puede centrarse entonces en el desarrollo de un proceso formativo orientado a promover que la mayoría de ciudadanos llegue a ese nivel postconvencional del desarrollo moral en el que el criterio fundamental para juzgar un hecho moral y tomar decisiones que orienten las conductas son los principios y valores éticos. En este contexto deben considerarse dos prioridades principales en la promoción de una formación orientada al desarrollo moral autónomo: 1.

Los niños y jóvenes como público objetivo, por el hecho de que una dimensión fundamental en su desarrollo la constituye el desarrollo moral, que se concretará en la construcción de un código de valores propio que oriente los procesos de toma de decisiones y las conductas.

2.

La familia y escuela como espacios privilegiados para la promoción del desarrollo moral, por el hecho de constituir los primeros y más importantes espacios de socialización de las personas.

En este proceso formativo de niños y jóvenes se pueden tener en cuenta como criterios orientadores generales los siguientes:

22

1.

La formación moral, si bien se inicia tomando como referentes de lo bueno y lo malo, lo correcto e incorrecto, tanto el premio como el castigo, debe evolucionar y basarse en un diálogo permanente.

2.

La formación moral requiere de un trabajo concertado entre padres y madres de un lado y docentes de otro, de tal forma que pueda darse una coherencia en cuanto a las orientaciones, lenguaje y estrategias de intervención planteadas por unos y otros.

3.

La promoción del desarrollo moral no puede concebirse desde un enfoque tradicional de transmisión de conocimientos acabados, concretados en “verdades” en relación a lo que se considera el bien y el mal de forma absoluta, sino como un proceso de reflexión que oriente los juicios y toma de decisiones a nivel personal, en un ambiente de libertad.

PUIG, JOSEP M. I MARTÍN ,XUS. L’educació moral a l’escola. Teoria i pràctica. Ed. Cat.: Edebé, 2000. http://www.xtec.ca

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4.

El planteamiento de dilemas morales a partir de situaciones cotidianas facilita el desarrollo del juicio moral en niños y jóvenes.

5.

La promoción de un desarrollo moral autónomo debe asociarse a la necesidad de asumir responsablemente las consecuencias de las decisiones y actos.

Casos prácticos: los dilemas morales La dinámica de trabajo para promover este proceso de desarrollo moral se puede planificar entonces promoviendo la reflexión ética a partir de conflictos planteados bajo la modalidad de dilemas morales. Pero, qué es entonces un dilema moral.

Un dilema moral es una narración breve redactada como una historia en la que se cuenta un hecho real o bien una situación imaginaria pero que puede darse en la realidad, y que encierra un conflicto moral, es decir, una decisión ante la que sólo se tienen dos opciones entre las que se debe elegir, ambas posibles y con argumentos para ser defendidas y que confrontan valores morales.

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El desarrollo de estos dilemas permite de forma general a los ciudadanos y ciudadanas: •

Ejercitarse en el proceso de toma de decisiones en situaciones de conflicto moral.

Anticiparse a situaciones de conflicto moral, poniendo en práctica e interiorizando unas pautas generales para enfrentarlos que faciliten el desarrollo del proceso en situaciones reales.

Evaluar qué valores están determinando las respuestas individuales en situaciones de conflicto moral.

Veamos la aplicación de estos dilemas morales a una situación de conflicto relacionada con un acto de corrupción, desde dos perspectivas distintas pero complementarias.

EL DILEMA DEL CIUDADANO En una oficina de Migraciones se presenta una ciudadana, María, para realizar un trámite que le dice al funcionario de turno que es super urgente porque ha sido becada para estudiar su posgrado en una de las mejores universidades de Estados Unidos, su viaje está programado para ese mismo día en la noche, pero se acaba de dar cuenta que su pasaporte está vencido y necesita renovarlo. Ramírez, el empleado, le dice que siendo ya las 11 de la mañana le estarían entregando el pasaporte al día siguiente, que tendría que haber ido a primera hora de la mañana y a las 2 de la tarde se lo hubiesen entregado sin mayor problema. La ciudadana le pide que le apoye, mostrándole todos los documentos que acreditan lo que le ha dicho e incluso su pasaje. El funcionario le insiste en que, sintiéndolo mucho, las normas son las normas y al día siguiente podrán entregarle el pasaporte. La ciudadana le insiste, suplicándole que no sea malito, que es la oportunidad de su vida, que ha luchado mucho para poder tener esa oportunidad. El funcionario le dice que para entregarle el documento ese día además tendría que quedarse un tiempo extra que nadie le va a reconocer, pero que como tiene su corazoncito, si le colabora con unos 10 soles para su almuerzo puede tenerlo para la primera hora de la tarde.

Ahora respondamos a las siguientes preguntas: •

¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar a la ciudadana pagar los 10 soles? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ Corrupción y Ética Pública - Guía de capacitación

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¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar a la ciudadana no pagar los 10 soles? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

¿Debe la ciudadana aceptar el ofrecimiento del funcionario público para recibir el pasaporte en la tarde y poder viajar? Sí

No

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Está contra la ley el que un funcionario solicite dinero a un ciudadano para agilizar un trámite?

No

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Qué harías tú si fueras la ciudadana?

___________________________________________________________________________

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Cómo se podría haber evitado el llegar a esta situación?

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Qué valores entran en conflicto en este dilema?

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

Y ahora veamos el mismo caso, pero desde una mirada distinta.

EL DILEMA DEL FUNCIONARIO PÚBLICO En una oficina de Migraciones se presenta una ciudadana, María, para realizar un trámite que le dice al funcionario de turno que es super urgente porque ha sido becada para estudiar su posgrado en una de las mejores universidades de Estados Unidos, su viaje está programado para ese mismo día en la noche, pero se acaba de dar cuenta que su pasaporte está

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vencido y necesita renovarlo. Ramírez, el empleado, le dice que siendo ya las 11 de la mañana le estarían entregando el pasaporte al día siguiente, que tendría que haber ido a primera hora de la mañana y a las 2 de la tarde se lo hubiesen entregado sin mayor problema. La ciudadana le pide que le apoye, mostrándole todos los documentos que acreditan lo que le ha dicho e incluso su pasaje. El funcionario le insiste en que, sintiéndolo mucho, las normas son las normas y al día siguiente podrán entregarle el pasaporte. La ciudadana le insiste, suplicándole que no sea malito, que es la oportunidad de su vida, que ha luchado mucho para poder tener esa oportunidad. El funcionario le dice que para entregarle el documento ese día además tendría que quedarse un tiempo extra que nadie le va a reconocer. La ciudadana, desesperada, le ofrece una colaboración de 100 soles por el servicio si le hace el favor de entregarle la partida a primera hora de la tarde. Reflexionemos también sobre el dilema del funcionario público: •

¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar al funcionario público recibir los 100 soles por agilizar el trámite de la renovación del pasaporte? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Qué consecuencias positivas y negativas le puede generar al funcionario público no aceptar el recibir los 100 soles por agilizar el trámite de la renovación del pasaporte? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Debe el funcionario aceptar el ofrecimiento de la ciudadana para realizar la renovación del pasaporte en un plazo menor al habitual? Sí

No

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________ •

¿Está contra la ley el que un funcionario reciba dinero a un ciudadano para agilizar un trámite? Sí

No

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

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¿Qué harías tú si fueras el funcionario? ___________________________________________________________________________

¿Por qué? ____________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

¿Cómo se podría haber evitado el llegar a esta situación? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

¿Qué valores entran en conflicto en este dilema? ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

De esta forma, enfrentando dilemas morales, reales o supuestos pero representando hechos que pueden darse en la realidad, estamos promoviendo en las personas una suerte de metodología para enfrentar situaciones complejas como son siempre los conflictos de carácter moral, que podríamos resumir en los siguientes pasos: 1. Identificar las dos opciones que se tienen a la hora de tomar una decisión para enfrentar el conflicto. 2. Identificar los valores que entran en conflicto en el dilema moral, evaluando la importancia que tienen para nosotros. 3. Anticipar las consecuencias posibles y previsibles, de cualquiera de las opciones que se tienen, tanto a nivel individual como colectivo. 4. Tomar una decisión, estando dispuestos a asumir la responsabilidad de las consecuencias que pueda generar para nosotros. Finalmente, se pueden plantear unas breves sugerencias metodológicas para la utilización de los dilemas morales como estrategia metodológica que promueva una reflexión ética en las personas en el contexto de acciones de capacitación. 1. Reflexionar con los participantes, a partir de situaciones de la vida cotidiana, qué es un dilema y qué será entonces un dilema moral. 2. Leer la historia del dilema moral, ya sea una persona en voz alta para todo el grupo o en lectura silenciosa de forma individual. 3. Identificar el dilema moral que se plantea en la historia.

4. Promover la reflexión ética a partir de una serie de preguntas en las que se anticipen las consecuencias de las decisiones posibles y se identifiquen los valores que entran en conflicto. 92

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5. Promover el posicionamiento y argumentación, ya sea de forma individual o grupal. 6. Promover el análisis de los argumentos planteados a nivel de consistencia. 7. Promover una actitud empática, es decir, de ser capaces de ponernos en el lugar del o los protagonistas del dilema. Por ejemplo, se puede dividir a todos los participantes en dos grupos, asumiendo uno la posición a favor de una decisión y el otro en contra, para posteriormente cambiar los roles. 8. Extraer conclusiones sobre el caso analizado en particular y en la proyección de lo que se puede aprender para su aplicación práctica en situaciones de la vida cotidiana.

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VIII

CONCLUSIONES

De forma general, se pueden plantear las siguientes conclusiones de todo el proceso formativo propuesto y desarrollado a partir de la presente guía. 1.

La corrupción se concibe como un mal uso del poder y de los bienes públicos con la intención de obtener una ventaja indebida, que se concreta en las relaciones entre ciudadanos y funcionarios públicos o entre funcionarios, y que implica acciones que limitan el cumplimiento eficaz y eficiente de las obligaciones estatales y además violan derechos fundamentales.

2.

La corrupción limita las posibilidades de un desarrollo humano y sostenible de la sociedad peruana al debilitar el sistema democrático, incrementar la pobreza y los niveles de desigualdad, así como los niveles de conflictividad social.

3.

La corrupción es un problema cuyas consecuencias nos afectan a todos, en la medida en que limitan las posibilidades de alcanzar el Bien Común, por lo que la búsqueda de soluciones es asunto de todos los ciudadanos.

4.

La lucha contra la corrupción debe orientarse tanto a la prevención (promoviendo la sensibilización, información y formación ética) como a la sanción (promoviendo una cultura de la denuncia y evitando la impunidad).

5.

La lucha contra la corrupción demanda en el plano preventivo de promover el desarrollo moral de autoridades, funcionarios y ciudadanía en general, para llegar a un nivel de madurez y autonomía que permita que nuestra actuación esté determinada por principios democráticos y valores éticos.

6.

La lucha contra la corrupción cuenta con un marco normativo tanto a nivel internacional como nacional que otorga tanto facultades como responsabilidades a las autoridades y funcionarios competentes.

7.

La Defensoría del Pueblo está comprometida en la lucha contra la corrupción desde una labor tanto preventiva desde procesos de sensibilización, información y formación, como de acompañamiento y orientación en el ejercicio de la denuncia ciudadana de aquellos actos de corrupción que merezcan ser sancionados.

8.

La ética constituye un acto reflexivo sobre lo que es bueno y justo para los individuos y la sociedad, que está basado en un sistema de valores y genera transformaciones en el plano político y normativo. 94

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9.

La ética pública se sustenta en un conjunto de principios que permiten reglamentar y vigilar el ejercicio de la función pública por parte de autoridades y funcionarios.

10. La ética pública promueve que autoridades, funcionarios, ciudadanos y ciudadanas pensemos, tomemos decisiones y actuemos pensando como proyecto colectivo orientado al bien común, y basándonos en los valores éticos que lo sustentan.

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IX

SUGERENCIAS: Y NO OLVIDES…

De forma general, se pueden plantear las siguientes sugerencias para que la lectura y posibilidad de utilización como material educativo en procesos de capacitación se orienten a una acción comprometida y transformadora de la realidad. 1. La identificación y análisis de las consecuencias de la corrupción permite promover la sensibilización de forma general de la población hacia la problemática de la corrupción. 2. La identificación y análisis de las causas de la corrupción permite el planteamiento de alternativas de solución válidas, viables y pertinentes. 3. La lucha contra la corrupción debe orientarse tanto a la gran corrupción que limita las posibilidades de desarrollo de la sociedad peruana, al desviar recursos que deberían dirigirse a responder a intereses y problemáticas colectivas, como a la pequeña corrupción que promueve una cultura que debilita el principio de legalidad y naturaliza la violación de las leyes y códigos éticos. 4. La lucha contra la corrupción supone la necesidad de promover un desarrollo moral autónomo que permita enfrentar dilemas éticos en la realidad cotidiana, priorizando a los niños y niñas en sus primeros espacios de socialización: la familia y la escuela. 5. La lucha contra la corrupción requiere promover acciones concertadas entre autoridades y sociedad civil. 6. El Estado tiene que plantear e implementar medidas para enfrentar de forma decidida la corrupción que limita la eficacia y efectividad de la administración pública. 7. La ciudadanía tiene la necesidad de fortalecer el tejido social a partir de la conformación de redes de vigilancia ciudadana que permitan luchar contra la corrupción. 8. Todos y cada uno de nosotros podemos y debemos sentir el compromiso de enfrentar la corrupción en las situaciones cotidianas del día a día, tanto las que nos afectan directamente como de las que somos testigos.

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X

AUTOVALUACIÓN FINAL

U

na vez concluido el desarrollo de los contenidos de la presente guía, te proponemos ahora realizar una evaluación de los logros alcanzados en tu proceso de aprendizaje a partir de las preguntas que se presentan a continuación. 1.

En la definición de corrupción: “Mal uso del poder y de los bienes públicos con la intención de obtener una ventaja indebida”, identifica sus tres elementos principales y explica en qué consisten.

Elemento 1: _________________________________________________________________

Explicación: _________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Elemento 2: _________________________________________________________________

Explicación: _________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Elemento 3: _________________________________________________________________

Explicación: _________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

2.

Lee el siguiente caso y después responde a las preguntas que se plantean

Una pareja va a matricular a sus dos hijos en una institución educativa pública que les han recomendado por la buena calidad de su educación. Se reúnen con el director y éste les comenta que ya saben que su colegio está bien solicitado y que para que puedan matricular a sus dos hijos tienen que cancelar los derechos de la Asociación de Padres de Familia, que asciende a 100 soles. Cuando la pareja le dice que no tienen ese dinero pero que le suplican que les permita matricular a sus hijos y que posteriormente van a regularizar, el director les dice que cualquier sastre lo sabe, sin tela no hay terno.

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¿Por qué constituye un acto de corrupción la actuación del director del colegio?

__________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________

¿Qué delito está cometiendo el director del colegio al exigir el pago anticipado de los derechos de APAFA? Responde de forma argumentada

__________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________

3.

Elaborar un mapa conceptual con el que puedas analizar la problemática de la corrupción, identificando causas y consecuencias, y planteando alternativas de solución. MAPA CONCEPTUAL

4.

¿Con qué relacionas la ética pública? Marca la opción o las opciones que consideres adecuada o adecuadas.

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a.

Con el cumplimiento de las normas y leyes por parte de los funcionarios públicos.

b.

Con la búsqueda del bien común por parte de autoridades y funcionarios.

c.

Con el cumplimiento de un código de ética por parte de los funcionarios públicos.

d.

Con la actuación de funcionarios públicos y ciudadanos concertando los intereses particulares con los colectivos.

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5.

Plantea dos alternativas que contribuyan en la lucha contra la corrupción, una desde la óptica preventiva, y otra desde la perspectiva sancionadora.

Dimensión preventiva

Alternativa 1: ________________________________________________________________

Argumento: _________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Dimensión sancionadora

Alternativa 1: ________________________________________________________________

Argumento: _________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

6.

¿Cómo la ética pública puede y debe aportar en la solución de la problemática de la corrupción? Argumenta tu respuesta, distinguiendo la dimensión del funcionario público y de la ciudadanía.

Dimensión del funcionario público ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

Dimensión de la ciudadanía ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

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XI

ANEXOS

CASOS TIPO ATENDIDOS POR LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO SECTOR: EDUCACIÓN 1.

Caso recurrente: “Exigencia para adquirir materiales en beneficio de terceros” Descripción de los hechos: Un ciudadano de Lambayeque manifestó a la Defensoría del Pueblo que en una institución educativa de la región, la directora exige la compra de libros de comunicación e inglés a pesar de que forman parte del aporte del gobierno Central como material educativo. El ciudadano señala además que se le indicó que dichos libros debían ser comprados en librerías específicas, motivo por el que solicitó la intervención de la Defensoría del Pueblo. Actuación de la Defensoría del Pueblo: Se recomendó a la Directora no condicionar el derecho de acceso a la educación de los menores y tomar medidas respecto de dos puntos: la entrega gratuita de los materiales producidos por el Estado y el no condicionamiento a los padres de familia para la compra de los materiales cuando sea necesario. En ese momento la directora, comprendiendo la gravedad del caso, negó que se estuviera ofertando material de distribución gratuita, e indicó que ordenaría que no se condicionara la compra de los materiales a ninguna librería específica, añadiendo además que la presentación de los materiales no restringiría el ingreso de los menores al plantel.

SECTOR SALUD: 2.

Caso recurrente: “Exigencias de funcionarios para que los pacientes se practiquen exámenes en establecimientos privados” Descripción de los hechos: Una ciudadana de Arequipa formuló una queja contra hospital y específicamente contra un médico del área de oncología, debido a que este quiso cobrarle cincuenta nuevos soles por la consulta, además de indicarle que el monto de la cirugía que se debía realizar sería de S/.500.00 nuevos soles, dado que se llevaría a cabo en una clínica privada, sin que le informen si se podía realizar en el mismo hospital donde la estaban tratando. Actuación de la Defensoría del Pueblo: Luego de las coordinaciones y recomendaciones hechas a la autoridad del hospital, se visitó a la paciente afectada para verificar si se le practicó la biopsia, indicando la paciente que sí y que el costo de 100

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la misma ascendió a la suma de S/. 30.00 (treinta con 00/100 nuevos soles), con lo cual se dio por concluida nuestra intervención.

SECTOR MUNICIPALIDADES: 3.

Caso recurrente: “Preferencias para otorgar licencias, permisos y autorizaciones” Descripción de los hechos: Una ciudadana ayacuchana se quejó ante la Defensoría del Pueblo porque no se le autorizó para vender dulces artesanales en la vía pública, como sucede cada año, durante la Semana Santa. Sin embargo, otras 15 personas obtuvieron permiso por orden directa del alcalde, sin seguir el procedimiento establecido por el municipio para la concesión de tales autorizaciones. Actuación de la Defensoría del Pueblo: Ante la intervención de la Oficina Defensorial de Ayacucho, asistentes administrativos de la municipalidad reconocieron que se había otorgado la autorización para la venta de dulces artesanales en la vía pública a 15 personas. Dichos funcionarios corroboraron que la autorización fue concedida por indicación explícita del alcalde, sin mediar el trámite previsto. Las gestiones de la Defensoría del Pueblo permitieron que la afectada también fuese autorizada para vender dulces artesanales.

CASO RENIEC 4.

Caso recurrente: “Exigencia de funcionarios de cobro indebido para la realización de trámites” Descripción de los hechos: Un ciudadano cusqueño acudió a la RENIEC para realizar un trámite de cancelación de doble inscripción, que quedó en evidencia cuando procedía a renovar la vigencia de su DNI. El recurrente señala que mientras prestaba el servicio militar sus compañeros se burlaban de él por tener nombre de mujer, por lo que realizó una nueva inscripción con nombre de varón, pero sin seguir el procedimiento correspondiente, hechoque motivo la existencia de la doble inscripción. El ciudadano acudió a la Oficina Regional de la RENIEC, donde el funcionario que le atendió le manifestó que se trataba de un trámite engorroso, pero que podía ayudarle a agilizarlo, pero le costaría S/. 1500.00 (mil quinientos nuevos soles). El recurrente le dijo que no disponía de esa cantidad, que tendría que pedir un préstamo, lo que resultaba imposible sin contar con DNI, por lo que el funcionario rebajó la cantidad hasta S/.1000.00, citándolo para otra fecha, con la advertencia de que no comentara con nadie el acuerdo alcanzado. El recurrente regresó a RENIEC en la fecha fijada, pero sin disponer de la suma acordada, por lo que el funcionario mencionado le pidió que consiguiera aunque sea unos S/.800.00, quedando nuevamente para verse otro día.

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Actuación de la Defensoría del Pueblo: El recurrente acudió a la Oficina Defensorial y, previa coordinación con el Jefe del Departamento contra la Corrupción de la PNP, se procedió a acompañarlo a fin de que interponga su denuncia en dicha dependencia. Posteriormente se realizó un operativo que concluyó con la detención del funcionario en comisión flagrante del delito, que fue puesto a disposición judicial después de la formalización de la correspondiente denuncia por el delito de cohecho pasivo propio.

CASO CHANCHAMAYO 5.

Caso recurrente: “Exigencias de funcionarios de cobro indebido” Descripción de los hechos: Una autoridad distrital de la provincia de Chanchamayo acudió al Módulo de Atención Defensorial (MAD), con la finalidad de presentar su queja contra dos funcionarios que le pidieron el pago de S/. 30.00 para que le entregaran el mismo día dos documentos que había solicitado (Resolución de Designación y Carnet de Identificación de Autoridad Política); en caso de no abonar dicha suma, le dijeron que tendría que regresar después de 15 días. Actuación de la Defensoría del Pueblo: En atención a lo manifestado por el recurrente, se le informó de las acciones que la Defensoría del Pueblo realiza frente a los actos de corrupción (cobros indebidos), así como de la necesidad de su colaboración para la realización de un operativo. De esta forma, con el consentimiento del recurrente, el mismo día se realizaron las coordinaciones con el Fiscal, a quien se le informó del hecho. Finalmente se realizó el operativo con presencia de la PNP, Ministerio Publico y Defensoría del Pueblo, mediante el cual se constató que el funcionario tenía en el bolsillo de su pantalón el dinero que segundos antes le había cobrado al recurrente. El funcionario fue puesto a disposición de la DEINCRI, verificándose que se le garantiza el derecho de comunicarse con su familia y con su abogado.

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