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La démocratie vivante ici et ailleurs Patrick Savidan * C’est un plaisir d’être associé de cette manière à une initiative aussi intéressante, non seulement parce qu’elle est porteuse de choses positives pour notre société, mais parce qu’elle nous permet également de poser un certain nombre de questions importantes sur les évolutions contemporaines de la citoyenneté. De fait, il n’est pas évident que nous sachions toujours très exactement ce que nous faisons quand nous faisons de la démocratie participative, sachant que ce que vous avez fait en répondant à ce questionnaire et ce que nous faisons depuis ce matin est bien un exercice de démocratie participative. Nous allons d’abord essayer de comprendre l’émergence de cette exigence pour, ensuite, même * Maître de conférences en philosophie à l’université de Paris IVSorbonne, président de l’Observatoire des inégalités. Auteur de État des inégalités en France (avec Louis Morin), Belin, 2006; Dictionnaire des sciences humaines (avec Sylvie Mesure), Presses universitaires de France, 2006.

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Nature et portée d’un décrochage Deux exemples illustrent ce décrochage entre la société civile et ses élus. Prenons tout d’abord l’évolution du taux d’abstention aux élections : même si l’on considère celui-ci avec prudence – la France n’est pas la seule concernée par ce problème –, on remarque que, depuis les années 1970, le taux d’abstention, selon les types de scrutins, ne cesse de progresser. Le seul endroit d’Europe où cela reste stable, c’est au Danemark. Si l’on prend comme éta-

lon le taux d’abstention au second tour des élections présidentielles, en 1974, on constate qu’il était de 12,7 en 1981, de 14,1 en 1988, de 15,9 en 1995, de 20,3 en 2002, l’abstention au premier tour était de 28,24 et aux régionales de 2004 il était de 38 %. Chiffres à prendre en compte et désintérêt qui prendrait une plus grande ampleur si l’on devait intégrer dans l’appréciation de la participation électorale les votes blancs et le taux de non-inscription sur les listes électorales. Globalement, nous devons constater une détérioration de ce mode d’expression de la citoyenneté. Le deuxième élément d’illustration provient d’une série de sondages qui ont été menés en avril 2006 et qui expriment la réalité et la profondeur du problème de la représentation sociale et politique. Ces sondages indiquent que 53 % des Français pensent que la démocratie ne fonctionne pas bien, alors qu’en 2000 ils étaient 35 % à penser ainsi. Par ailleurs, 69 % des Français estiment que leurs gouvernants s’occupent peu ou pratiquement pas de ce qu’ils pensent. Ce chiffre est à mettre en relation avec le sentiment exprimé par les élus dans l’enquête présentée ci-dessus. Ces derniers, en effet, ont le sentiment de bien comprendre les citoyens et de bien exprimer leurs préoccupations. Bien sûr, il faudrait entrer dans le détail de cette perception et déterminer les niveaux de défiance en fonction des types de mandats et des niveaux d’exercice de responsabilité politique. 70 % des Français interrogés estiment qu’aucun parti ne les représente véritablement, 72 % estiment qu’aucun

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si je suis complètement acquis au principe de la démocratie participative, évoquer certains points sur lesquels il faut être extrêmement prudent. La démocratie participative est une excellente chose si on la maintient à la place qui doit être la sienne, c’est-à-dire qu’elle doit être conçue comme un moyen de perfectionner la démocratie représentative et ne doit pas être pensée comme une autre manière de faire de la démocratie. J’imagine que dans vos expériences d’élus, vous avez l’occasion de le constater : aujourd’hui, il existe une vraie méfiance à l’égard du politique ; elle peut s’exprimer de manière très diverse, soit sur le mode d’un scepticisme amusé, soit sous un mode plus radical de défiance. C’est l’évolution de ce sentiment que je crois très important d’interroger, dans la mesure où il semble procéder d’une sorte de décrochage entre la société et ceux qui la gouvernent. Ce décrochage me paraît lié à une lente agonie du sentiment de confiance dans les institutions de la démocratie représentative.


leader politique ne les représente, 79 % estiment qu’aucune organisation syndicale ne les représente et 40 % expriment une défiance généralisée à l’égard de tous les partis du gouvernement sans oublier 16 % qui ne se prononcent pas. Cela permet de voir qu’il y a – même si cela ne correspond pas à une réalité – un véritable sentiment de défiance dans la société. Si le décrochage n’est pas aussi important, il reste que le sentiment du décrochage, lui, est extrêmement important et préoccupant. Il faut se garder de toute interprétation un peu superficielle qui consisterait à penser que c’est un problème de circonstances, d’homme politique, d’agenda, de configuration politique, d’état du rapport de forces… Ce type d’explication peut jouer sur une partie de la réalité, mais n’explique pas la profondeur du problème. Il faut ensuite se garder d’interpréter ce désinvestissement ou ce décrochage comme une forme de désinvestissement civique. Apparaît à ce niveau un véritable paradoxe démocratique, dont il importe de bien mesurer la portée : d’un côté, une défiance se manifeste à l’égard des procédures habituelles de désignation des responsables politiques et de la manière dont les gens jugent l’action des hommes politiques ; d’un autre côté, on observe des formes tout à fait significatives de mobilisation sociale ou civique. Les gens participent ainsi davantage à des manifestations, se sentent davantage concernés par certains mouvements, participent à des pétitions, écrivent des lettres à leurs représentants politiques

(cela a été mesuré par le Crédoc). Ils ne désespèrent donc pas totalement du système représentatif. Surtout – fait majeur – les Français s’impliquent davantage dans le milieu associatif. Une part importante du taux d’adhésion des Français à ces associations concerne essentiellement les associations sportives et culturelles. Il est toutefois intéressant de remarquer que la part des adhésions à des associations dont l’objet est relatif à la santé et à l’action sociale, à l’aide aux démunis, à l’aide sociale délocalisée ou à la lutte contre le chômage et à la prévention contre la délinquance, est passée, entre 1998 et 2000, de 11 à 24 %. Il faudrait mesurer la réalité de l’engagement que signale l’adhésion à une association intervenant dans ces domaines. Mais le fait même de s’impliquer ainsi exprime un engagement civique, un intérêt pour la chose publique et un souci de l’autre qui nourrit toute pratique citoyenne. Pour les associations de défense de l’environnement, la part de cet engagement est passée de 3 à 9 %, pour les associations humanitaires et la solidarité internationale, elle passe de 3 à 8 % et dans les associations de défense des droits de l’homme et de lutte contre le racisme, elle est passée de 2 à 7 %. Il n’est donc pas possible d’en rester au refrain de la fragmentation sociale, de la passivité, de l’indifférentisme civique. Il existe bien sûr des éléments de cet ordre dans notre société mais force est de constater que les Français cherchent des débouchés politiques à leur désir d’action, à leur désir de volonté politique. Le problème se pose à tous parce

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que c’est un volontarisme qui ne trouve pas comme débouché naturel les procédures habituelles de la démocratie. C’est cette difficulté qu’il faut essayer de résoudre et la démocratie participative est une manière d’essayer de résoudre ce paradoxe, d’inventer des dispositifs un peu innovants qui permettraient de capter cette énergie sociale, cette énergie civique. L’action qu’engage le département des Côtes d’Armor est très intéressante parce qu’elle manifeste tout d’abord un souci d’établir un diagnostic tout en faisant en sorte que ce diagnostic puisse être partagé. Je signalerais juste un manque, me semblet-il. Dans l’enquête, le questionnaire pour les élus n’est pas libellé de la même manière que celui pour les habitants ; une série de questions aux élus porte sur l’appréciation qu’ils ont de la nature de leur fonction : Sont-ils satisfaits de l’exercice de leur fonction d’élus ? Comment cela se passe-t-il ? Ontils le sentiment d’être pris en compte ? Etc. Malheureusement, ces questions n’ont pas été posées aux habitants eux-mêmes. Il serait intéressant, dans ce volet de prospective ambitieux, d’associer l’engagement politique, qui peut être considéré comme un bien au même titre que le respect de l’environnement, l’accès à l’éducation, etc. Ce qui permettrait de tester le niveau de satisfaction des personnes à l’égard de l’exercice qu’ils peuvent faire ou ne pas faire, de leur fonction de citoyen. C’est un point qu’il serait intéressant d’intégrer dans la démarche engagée. En elle-même, en revanche, celle-ci ne donne pas prise à cette

réserve : elle implique les gens puisqu’elle leur pose un certain nombre de questions sur les projets sur lesquels on veut orienter l’action publique de manière plus générale.

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La démocratie est une histoire La première chose que je veux souligner par rapport à cette évolution vers des formes plus participatives ou des formes plus inclusives de démocratie, c’est qu’il ne faut absolument pas s’en inquiéter. Il est naturel, pour les sociétés démocratiques, de toujours rechercher les nouveaux dispositifs qui permettront de mieux capter, de mieux former la ou les volontés populaires. La démocratie a toujours évolué, elle s’est d’abord constituée certes comme démocratie représentative, mais le suffrage universel ne s’est pas d’emblée imposer comme une évidence ; il est issu d’un certain nombre d’avancées, qui furent, dans un premier temps, perçues comme des déviances à l’égard de l’engagement démocratique, avant d’entrer progressivement dans les mœurs, produisant de nouveaux dispositifs qui font partie du socle minimal de la citoyenneté. La question est de savoir cependant si ces dispositifs sont à la hauteur des aspirations citoyennes. De ce point de vue, le débat sur la démocratie participative doit être soustrait aux polémiques qui peuvent naître des échéances électorales. Certains candidats peuvent pratiquer plus ouvertement que d’autres la démocratie participative et se le voir reprocher. Si cela donne lieu à des débats parfois intéressants, notons que le contexte dans lequel ils


Quelques recommandations Dans le cadre du lancement de l’opération Côtes d’Armor qui se veut un formidable exercice de démocratie participative, je proposerai quatre éléments de réflexion critique qui incitent à la prudence. 1) Il ne faut pas prendre la démocratie participative pour ce qu’elle n’est pas : elle renvoie à l’idée d’une participation directe des citoyens, version lyrique de la participation du peuple à la vie de la cité. Plus lucidement on peut dire qu’elle déplace la question de la représentation, mais ne la remplace pas. Des procédures participatives et délibératives ne sauraient de façon définitive résoudre le problème de l’adhésion des citoyens aux décisions, ni la question de la crise de confiance. Ces processus, qui existent déjà depuis plusieurs années, ont fait l’objet d’évaluations qui permettent d’en saisir la portée, son efficacité réelle, mais relative. On remarque ainsi qu’elles font évoluer les pratiques non des citoyens mais en premier lieu celles des élus, c’està-dire que ces pratiques changent davantage la

manière d’agir des élus que la manière d’agir des citoyens. Les élus, dans ces commissions, ces comités de quartier, les services techniques associés à la réalisation de ces décisions, se sentent davantage tenus de justifier leur action et cela modifie d’une certaine manière l’optique du travail de l’élu. C’est un point important. Mais, par ailleurs, je ne crois pas qu’en touchant des représentants de citoyens par le biais de comités de quartier, on touche « le peuple » pour autant. Certains travaux d’anthropologie politique soulignent que l’on a surtout produit une nouvelle couche intermédiaire de citoyens (que, non sans ironie, certains appellent les « superhabitants »), des habitants un peu spécialisés, plus formés et mieux informés. C’est un début de solution, mais cela ne résout pas le problème de l’implication de l’ensemble des citoyens à la vie politique du pays. Le risque – mais on peut en neutraliser les effets – est de rejouer d’une certaine manière, informelle et dissimulée, le coup de la démocratie capacitaire, en préparant des pools de citoyens plus spécialisés, plus compétents. On risque alors de les prendre comme interlocuteurs, en imaginant que, en s’adressant à eux, on s’adresse à tout le monde. Or, la structure sociologique des gens qui s’impliquent dans les comités de quartier, dans les conseils consultatifs, dans toutes les formes que la démocratie participative peut prendre, n’est pas du tout la structure de la société française. Il ne faut donc pas surjouer l’importance de cette population en termes de prise de parole directe du peuple à travers ces

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s’inscrivent peut aussi nous faire perdre de vue l’essentiel. La démocratie participative est quelque chose de trop important pour qu’on en fasse l’enjeu d’une dispute à très court terme. Il faut l’étudier, essayer de la préserver de ces petites conjonctures. La démocratie participative, dans certaines des formes qu’elle peut revêtir, est une chance pour la démocratie. Une chance qu’il ne faut ni gâcher, ni trahir.


institutions : ce sont encore des catégories choisies, privilégiées, qui s’expriment à travers ces institutions… Il y a bien sûr des exceptions, des militants, des personnes qui se manifestent et qui se présentent dans ces dispositifs, mais globalement ils ne constituent pas une représentation fidèle de ce qu’est la société française. 2) Il est difficile de façonner des dispositifs qui permettent de produire une bonne représentation de l’intérêt général. L’histoire de la démocratie représentative, d’une manière générale, nous montre combien il est difficile d’instaurer de tels dispositifs et si, aujourd’hui, tant de reproches sont adressés à la démocratie représentative, c’est précisément parce qu’en dépit de la sophistication des solutions qui ont été élaborées au cours des XIXe et XXe siècles, nous n’avons pas réussi à la réaliser. Il n’y a donc pas de raison de penser que la démocratie dite participative puisse permettre de modifier radicalement la donne de ce point de vue. Cela peut améliorer les choses en faisant mieux circuler l’information mais la production d’une représentation fidèle de l’intérêt général restera un problème à résoudre. Il faut aussi relever le type de difficulté particulière que peut susciter l’accent mis sur la participation. Cela peut entraîner une survalorisation d’une certaine forme de proximité. Cela peut pervertir l’exercice de l’action politique parce que la politique ne peut pas se résumer à une forme de particularisme managérial ou de clientélisme dans le pire des cas. Il ne suffit pas d’être proche pour être juste.

3) La troisième difficulté que posent ces formes d’intervention tiendrait au fait d’accorder une trop grande importance aux nouvelles techniques d’information et de communication, notamment l’internet. Il s’agit certes d’un outil formidable qu’il faut utiliser. Par exemple, le gouvernement canadien met en ligne, quasiment en direct, l’état des dépenses de chacun des ministères, c’est-à-dire que lorsqu’un ministre se déplace, les dépenses sont affichées. En termes de transparence, c’est dérisoire mais par rapport à l’état de l’opinion, c’est très important parce que cela donne le sentiment qu’on ne cache rien. Nous sommes obligés d’en faire plus sur ce registre-là parce que les gens ont acquis le sentiment qu’on leur cachait tout. Il faut sans doute surjouer la carte de la transparence pendant un temps pour essayer de rééquilibrer cette perception. De manière plus générale, si cet outil présente de grands avantages, il ne faut pas non plus se leurrer sur ce qu’il est possible de faire sur le plan politique à travers lui. D’une part, c’est un outil très inégalitaire. Tout le monde n’a pas accès à l’internet – même si cette situation va progresser très rapidement. D’autre part, l’utilisation de ces techniques n’est pas neutre. Elle peut conduire à un effet de radicalisation, c’est-à-dire que les gens ont tendance à se réunir par affinités, sensibilités politiques. Et des travaux montrent que lorsque l’on se réunit par affinités, il en résulte un phénomène de polarisation, de radicalisation, parce que tout simplement on n’entend plus la voix de l’autre, nous ne sommes plus confrontés à un son de cloche un peu divergent

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qui permet de contrebalancer les tendances lourdes de la discussion. L’outil internet a tendance à homogénéiser des groupes d’individus qui étaient déjà relativement homogènes d’un point de vue culturel et d’un point de vue social. 4) Enfin, il faut s’interroger, à travers la mise en œuvre de ce type de dispositif, sur le devenir de la responsabilité politique : le risque est que l’élu devienne le relais de l’opinion, une opinion qui se construit par le biais de ces contacts ou par le biais d’autres moyens de collecte de l’opinion. En quel sens sera-t-il possible de parler de la responsabilité de celui qui finalement ne ferait qu’obtempérer aux exigences de l’opinion ? Le problème de l’élu n’est pas simplement de se situer dans une perspective de conquête de pouvoir et de répercussion des desiderata de la population, il joue un rôle important d’un point de vue politique : il doit structurer l’offre politique pour organiser le débat ; pour cela il faut qu’il incarne une option politique, c’està-dire que, quel que soit le regard que l’on porte sur la manière de penser les problèmes, il est important que cette offre existe et qu’elle structure le champ. Qu’elle permette d’organiser le débat entre différentes orientations. Les synthèses sont permises, peu importe, mais pour qu’il y ait synthèse, il importe d’abord qu’il y ait pluralité. Si l’on se situe dans une perspective délibérative, le risque est de tomber sur des formes de consensualisme qui n’aboutiront qu’à radicaliser les extrêmes. C’est ce qu’a montré l’histoire française depuis le milieu des années 1980. À partir du moment où la bipolarité

politique apparaît moins marquée, les gens sont tentés de se resituer sur les marges de l’échiquier politique avec tous les effets qu’on peut imaginer. Il y a un certain danger, à travers des dispositifs de démocratie participative, à faire de la politique un objet sociétal. On constate qu’il est extrêmement difficile de parler en termes politiques dans les instances délibératives, comme si les problèmes posés n’étaient jamais que des problèmes techniques, indifférents politiquement. Une perspective politique y sera immédiatement ressentie comme idéologique. La tendance, dans ces institutions, est plutôt à une approche immédiate et concrète des problèmes. Certains dispositifs sont plus ambitieux mais, dans la grande majorité des cas, ce sont des questions complètement dépolitisées. Il faut permettre aux gens de pouvoir faire de la politique à leur niveau aussi. Tout n’est pas politique, mais il y a des problèmes du quotidien qui le sont éminemment. Il faut permettre à ces dispositifs de se déployer aussi sur ce mode. C’est possible, comme on peut l’observer dans l’expérience lilloise, telle que la rapporte l’un de ceux qui en furent les instigateurs avec le soutien de Martine Aubry et de l’équipe municipale 1. Il y a énormément de choses très positives dans la démocratie participative. La technique du budget participatif est, par exemple, extrêmement intéressante, ne serait-ce que parce qu’elle permet

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1 Michel Falise, La Démocratie participative, promesses et ambiguïtés, l’Aube, 2003.


la réintroduction de sujets éventuellement clivants sur le plan idéologique. En même temps, elle renvoie à des exigences d’équilibre qu’il faut prendre en compte. Cela oblige les gens à remettre les pieds sur terre : accepter que l’on raisonne sur la base de ces contraintes-là. « Considérant le contexte, que peut-on faire d’efficace, qui sans être parfaitement juste soit déjà plus juste que ce que l’on a ? » On peut aussi constater l’intérêt des commissions consultatives thématiques, centrées, par exemple, sur la protection de l’environnement. Des actions ont ainsi été menées pour la protection de la Loire comme fleuve naturel. Des succès ont été obtenus parce que précisément le tissu associatif s’est constitué en organe de consultation autour des questions de préservation. Malgré les réserves que j’indiquais, je maintiens donc la nécessité de continuer d’avancer dans la direction de la démocratie participative ; je veux surtout souligner le fait que, pour ne pas être déçu de la démocratie participative, il ne faut pas voir en elle ce qu’elle n’est pas. Elle est un mode de perfectionnement du régime démocratique représentatif, et à ce titre elle présente aussi certains de ses défauts. La légitimité se fonde essentiellement sur le consentement que seul le suffrage permet d’exprimer ; cela n’empêche pas que des associations puissent, à un moment donné, incarner un point de vue dont le politique peut se saisir pour le défendre sur le plan national ou sur le plan local, peu importe, mais le moment de validation politique se fait par le biais des élus et l’élu doit être convaincu.

Avec la conscience de ces limites, il faut néanmoins faire, de la démocratie participative, une nécessité politique : il faut l’organiser, l’ouvrir le plus possible et permettre le renouvellement de toutes ces instances. Lorsque les habitants se spécialisent, le système se sclérose de nouveau et échoue. Enfin, en pratiquant la démocratie participative, on percevra aussi que les problèmes pour lesquels la démocratie ne fonctionne pas ne sont pas que des problèmes de procédure. On pourra mettre en place les dispositifs les plus ambitieux, si les conditions sociales et culturelles ne sont pas réunies par ailleurs, les gens ne s’impliqueront pas. On ne peut pas forcer les gens à être citoyens. Le désir de participer à la vie politique est intimement lié au fait que le citoyen perçoit la société dans laquelle il se trouve comme étant suffisamment juste pour qu’il veuille s’y investir. Ce sont là des questions de solidarité, de rapports entre hommes et femmes, de lutte contre les discriminations, qui constituent aussi des sortes de préalable à la citoyenneté.

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* Les institutions visant à donner une forme au principe de souveraineté des individus n’ont pas cessé d’évoluer. Aujourd’hui, l’universalité du suffrage et la périodicité des élections ne suffisent manifestement pas à lui donner cette pleine réalité à laquelle aspirent les citoyens. Parce que les dispositifs participatifs et délibératifs tracent indéniablement les perspectives les plus


prometteuses à cet égard, il importe de s’engager dans cette direction. Il faut néanmoins être extrêmement prudent pour ne pas déstabiliser les mécanismes de légitimation démocratique qui reposent sur le suffrage universel. Il est essentiel de concevoir et présenter ces dispositifs de la « démocratie inclusive » comme un moyen d’améliorer le régime représentatif et non comme les vecteurs d’une « autre » démocratie. Cela signifie : accordons à chaque dispositif la place qui lui revient. Ni plus, ni moins. La démocratie participative a pour ambition de permettre une meilleure figuration du corps politique. Elle peut être utile à ce titre, pour autant qu’on s’attache à respecter quelques principes simples. Mais, surtout, gardons-nous de penser que l’État puisse avoir comme objectif légitime celui d’incarner parfaitement le social. Cette ambition est, d’une part, assez vaine en son principe puisqu’elle repose sur l’image fantasmée d’un corps politique unifié et transparent à lui-même. Et j’ajouterais que cette ambition est également dangereuse. En effet, l’idéal d’absorption de la société par l’État a été le ressort de tous les régimes totalitaires. La démocratisation de notre société passe, certes, par l’amélioration de la représentativité de nos institutions politiques et sociales, mais elle doit aussi reposer sur la tension maintenue entre la société civile et l’État.

Vivre ensemble Philippe Estèbe * En introduction, je tiens, moi aussi, à souligner le risque du consensus qui guette les instances de démocratie participative et je pense notamment à ce qui nous occupe aujourd’hui, le développement local et l’aménagement de l’espace. L’espace engendre des conflits de destination, d’occupation et d’usage, or souvent, dans les instances de démocratie participative, ces conflits d’usage, liés aux modes d’appropriation de l’espace et aux types de représentation de l’espace, sont passés sous silence au profit d’une discussion qui en reste à des généralités consensuelles. On cherche l’accord alors que l’on aurait intérêt à faire surgir la controverse sur l’espace et sur les modes d’occupation de l’espace. Le développement territorial, c’est la rencontre de forces contradictoires ou qui peuvent être contradictoires sur un même territoire. Nous savons bien que, si les oppositions et les controverses ne se manifestent pas * Politologue et géographe, directeur d’études à Acadie et enseignant à l’IEP de Paris et à l’École des ponts et chaussées.

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"La démocratie vivante ici et ailleurs" par Patrick Savidan  

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