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UNIVERSIDADE FEDERAL DO ACRE CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS APLICADAS CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

JAIDE MACSON DA ROCHA

ANÁLISE DA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ENTRE A RECEITA PRÓPRIA E A RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE CRUZEIRO DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Mâncio Lima - Acre 2011


JAIDE MACSON DA ROCHA

ANÁLISE DA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ENTRE A RECEITA PRÓPRIA E A RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE CRUZEIRO DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas na Universidade Federal do Acre.

Professor Orientador: Reginaldo Silva Mariano

Mâncio Lima - Acre 2011


FOLHA DE APROVAÇÃO

JAIDE MACSON DA ROCHA

ANÁLISE DA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ENTRE A RECEITA PRÓPRIA E A RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE CRUZEIRO DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas na Universidade Federal do Acre, submetida à aprovação da banca examinadora composta pelos seguintes membros:

____________________________________________ Prof. Reginaldo Silva Mariano _____________________________________________ Prof. Dr. Raimundo Cláudio Gomes Maciel _____________________________________________ Prof. Tiago de Oliveira Loiola

Mâncio Lima - Acre, 12 de dezembro de 2011.


A minha av처 e a m찾e, que s찾o as mulheres da minha vida.


AGRADECIMENTOS

Ao MEU DEUS, por me conceder o dom da vida e a perseverança para vencer os obstáculos. Aos meus colegas Anderson Oliveira dos Reis, Cristiano da Costa Silva, Halen Fernando Teixeira dos Santos, Hélio Bentes da Costa Neto, Sirnando Silva Santos e Zaqueu Mendonça de Souza, pela ajuda e pelos momentos de descontração. Ao professor orientador Reginaldo Silva Mariano, por suas observações sempre pertinentes e pela sua amizade. E ao professor Dr. Raimundo Cláudio Gomes Maciel, por dedicar algumas horas de seu tempo na elaboração dos dados estatísticos.


RESUMO

Esse trabalho analisa a relação de dependência existente entre a receita própria e a receita transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 determinando seu grau de dependência e examinando a sua variação para todo período estudado, através do grau de dependência que nada mais é do que razão entre uma receita própria ou uma receita transferida e a receita corrente municipal. Para isso, foi utilizado os dados da Secretaria do Tesouro Nacional e procedimentos de estatística descritiva e análise tabular para processar essas informações. Os principais resultados encontrados foram que o IPTU e o ISS relacionam-se frontalmente com o tamanho da economia urbana dos municípios, tendo uma relação diretamente proporcional com essa, ou seja, à medida que a sua economia se desenvolve cresce a participação desses tributos na receita corrente municipal. Outro resultado é que o FPM se relaciona inversamente proporcional com o tamanho da população dos municípios, quanto menor é o porte populacional desses lugares maior é o valor dessa transferência, pois sua forma de distribuição beneficia os pequenos municípios independentemente de sua renda per capita ou IDH. Já a QPM-ICMS está mais interligado com o valor adicionado municipal o que torna esse repasse maior nos municípios mais desenvolvidos.

Palavras - chaves: Dependência, receita própria, receita transferida, microrregião de Cruzeiro do Sul.


ABSTRACT

This paper analyzes the interdependence between own revenue and revenue transferred from the municipalities of the micro-region of Cruzeiro do Sul, in the period 2000 - 2009 by determining the degree of dependence and examining how they change throughout the studied period, by the degree of dependence which is nothing more than a ratio of own income or revenue transferred and municipal revenue stream. For this we used data from the Secretaria do Tesouro Nacional and procedures of descriptive statistics and tabular analysis to process this information. The main findings were that the ISS and the property tax and related head-on with the size of the urban economy of the municipalities, with a directly proportional relation with this, that is, as its economy develops the share of these taxes in the current revenue municipal level increases. Another result is that the FPM is related inversely to the size of the population of the municipalities, the smaller the population size of these places is the greatest value of this transfer, as its distribution benefit small municipalities regardless of their income per capita or HDI. Otherwise the QPM-ICMS is more intertwined with the municipal added value so it makes this transfer bigger in more developed municipalities.

Keywords: Interdependence, own revenue, revenue transferred, micro-region of Cruzeiro do Sul.


LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Relação entre o ISS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................31 Gráfico 2. Relação entre o FPM e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................32 Gráfico 3. Relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul 2000 a 2009.....................................................................................................33 Gráfico 4. Relação entre a QPM-ICMS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................34


LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Distribuição federativa da arrecadação própria dos entes federados - 1985 a 2005...........................................................................................................................................17 Tabela 2. Distribuição federativa da receita disponível dos entes federados - 1985 a 2005.....18 Tabela 3. Composição da receita orçamentária dos municípios brasileiros por faixa de habitantes - 2005.......................................................................................................................19 Tabela 4. Composição da receita corrente média dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2009.............................................................................................................................29


LISTA DE SIGLAS

APGV - Atualização da Planta Genérica de Valores; CF - Constituição Federal FPM - Fundo de Participação dos Municípios; GD - Grau de Dependência; IBAM - Instituto de Brasileiro de Administração Municipal; IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; IDH - Índice de Desenvolvimento Humano IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados; IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano; IR - Imposto de Renda; ISS - Imposto Sobre Serviços; QPM-ICMS - Quota Parte Municipal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços; STN - Secretaria do Tesouro Nacional;


SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 12 1. Objetivos ........................................................................................................................... 13 1.1. Objetivo geral ................................................................................................................ 13 1.2. Objetivos específicos ..................................................................................................... 13 2. Problema de pesquisa ........................................................................................................ 13 3. Hipótese de pesquisa ......................................................................................................... 14 4. Justificativa ....................................................................................................................... 14 CAPÍTULO I - FEDERALISMO FISCAL: ASPECTOS TEÓRICOS ................................ 15 1.1.Federalismo fiscal após Constituição Federal de 1988 ................................................... 15 1.2. Federalismo e teoria econômica..................................................................................... 19 1.2.1. Teoria do federalismo fiscal........................................................................................ 19 1.2.2. Atribuições tributárias no federalismo ........................................................................ 21 1.3. Sistema de transferências intergovernamentais ............................................................. 23 1.3.1. Desequilíbrios fiscais federativos ............................................................................... 23 1.3.2. Importância das transferências intergovernamentais .................................................. 24 CAPÍTULO II - METODOLOGIA ...................................................................................... 26 2.1. Caracterização do objeto de estudo................................................................................ 26 2.2. Coleta de dados .............................................................................................................. 26 2.3. Análise dos dados .......................................................................................................... 27 2.3.1. Grau de dependência ................................................................................................... 27 CAPÍTULO III - RESULTADOS E DISCUSSÕES ............................................................ 28 3.1. Situação atual do objeto de estudo ................................................................................. 28 3.2. Análise dos dados referentes ao objeto de estudo .......................................................... 30 CONCLUSÕES .................................................................................................................... 35 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 37


INTRODUÇÃO

A distribuição de competências e recursos fiscais entre os níveis de governo está cada vez mais intensa na ordem política e econômica atual, seja por fatores externos ou internos. Externamente, grupos de países vizinhos formam blocos econômicos, onde os integrantes renunciam parte de sua soberania em benefício de um corpo político supranacional. Já outros países descentralizam suas atividades políticas em benefício de governos regionais e locais. No Brasil, ver-se a indefinição de propostas de reforma tributária devido a conflitos de interesses entre os entes federados. Segundo estudiosos, a guerra fiscal constitui a maior ameaça à estabilidade política do país e a solução seria a construção de novo pacto federativo. Por esse motivo, entre outros, o federalismo fiscal é cada vez mais estudado pela ciência econômica, sobretudo nas áreas de economia do setor público e economia institucional. Em países que apresentam grande heterogeneidade socioeconômica entre as diferentes regiões, caso do Brasil, o federalismo fiscal desempenha papel importante nos rumos nacionais. Nesses lugares, mecanismos políticos e institucionais são adotados buscando determinados arranjos nas relações intergovernamentais, com intuito de minimizar os conflitos derivados das desigualdades regionais bem como garantir aos cidadãos o acesso a um padrão mínimo de condições de vida, exemplo, do sistema de transferências de recursos e de políticas econômicas de fomento voltadas para regiões pobres. Todavia, não se pode esperar que teorias sobre o federalismo fiscal encontrem arranjos de distribuição intergovernamental ótimos de abrangência global. Assim, cada país adota arranjos federativos bem como políticas regionais derivadas dessas combinações baseadas em suas características sociais, econômicas e institucionais particulares de cada época.

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1. Objetivos

1.1. Objetivo geral

Analisar a relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009.

1.2. Objetivos específicos

Determinar o grau de dependência entre a receita tributária (IPTU e ISS) e à receita transferida (FPM e QPM-ICMS) dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período analisado.

Examinar a variação da relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida no local e período estudados.

2. Problema de pesquisa

Qual a relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009?

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3. Hipótese de pesquisa

No período analisado a composição das receitas dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul foram principalmente os recursos transferidos.

4. Justificativa

Identificar a principal origem dos recursos recebidos pelos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período 2000 a 2009. Estudo semelhante foi realizado por PEREIRA (2002), que analisou as transformações ocorridas nas finanças municipais dos municípios do Rio Grande do Sul, estabelecendo a relação de dependência entre sua receita própria e sua receita transferida, tal estudo concluiu que à medida que a receita transferida cresce os pequenos municípios, principalmente tributam em menor escala sua receita própria. PINHEIRO (2009), também relacionou a situação fiscal dos municípios brasileiros em relação à dependência das principais transferências intergovernamentais e à oferta de serviços e concluiu, que quanto maior a oferta de serviços menor a dependência dos repasses e maior a receita própria.

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CAPÍTULO I - FEDERALISMO FISCAL: ASPECTOS TEÓRICOS

1.1. Federalismo fiscal após Constituição Federal de 1988

Assim, como as CF anteriores a Carta Magna de 1988 introduziu importantes transformações político-administrativas, no tocante aos municípios tiveram sua autonomia reforçada passando assumir maior importância na prestação de serviços de interesse local e os de maior porte demográfico na prestação de serviços de interesse regional, os municípios ganharam ainda o status de unidades da federação. A descentralização dos recursos, da gestão e das decisões governamentais, constituíram as principais mudanças do novo texto constitucional. Nesse contexto, as finanças municipais sofreram modificações, por conseguinte a relação de dependência entre a receita própria1 e a receita transferida2 também foi modificada. Segundo KORFF (1977), a sustentação financeira da autonomia municipal é resultado, principalmente da discriminação de renda, que estabelece a correspondência dos tributos e o poder competente para sua cobrança determinando sua capacidade de suprir necessidade. A Carta Magna de 1988 fortaleceu a autonomia financeira dos municípios, no entanto muito mais pela ampliação das transferências intergovernamentais do que pela sua capacidade tributária. Segundo BREMAEKER (1999) pela Constituição Federal de 1988 a QPM-ICMS destinadas aos municípios aumentou de 20% para 25%, o percentual do IR e IPI destinados ao FPM também aumentou chegando a 20% a partir da promulgação e 22,5%, a partir de 1993. Para

SERRA

e

AFONSO

(1991),

o

crescimento

das

transferências

intergovernamentais contribuiu para o desinteresse na arrecadação própria, sobretudo nas pequenas cidades.

1

Receita líquida de incentivos de cada nível de governo (federal, estadual e municipal) obtida, através administração direta e descentralizada. 2

Receita obtida pelo recebimento e/ou desembolso de/ para outros níveis de governo devido à repartição constitucional legal de tributos.

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Todavia, o ganho financeiro a favor dos municípios provocou uma redução dos recursos à disposição da União e dos estados o que levou os referidos níveis de governo a transferir competências para os municípios sem a correspondente transferência de recursos. Nesse sentido VARSANO (1996), ensina que:

A Constituição de 1988, além de consolidar uma situação de desequilíbrio do setor público, concentrou a insuficiência de recursos na União e não proveio os meios legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de descentralização dos encargos. (VARSANO, 1996, p. 16)

Já SERRA e AFONSO (1991), afirmam que a situação fiscal dos municípios era muito melhor nas vésperas da instalação da Constituição Federal de 1988 ou depois da Reforma Tributária de 1965-1967. O inegável é que a CF de 1988 redistribuiu as receitas fiscais entre os níveis de governo, entretanto quando se analisa a arrecadação dos entes federados percebe-se que a União ainda tem maior participação na receita corrente3 e que as estruturas de arrecadação própria dos entes federados são bem distintas. Conforme BREMAEKER (2007):

Em 2005, 52,27% da arrecadação da União foi obtida através da receita de contribuição, enquanto que a receita tributária correspondeu a 37,87% e as demais receitas correntes a 9,86%. Já os estados concentraram 84,18% da sua arrecadação na receita tributária ao passo que a receita de contribuição correspondeu a 6,26% e as demais receitas correntes a 9,56%. Ao contrário, os municípios concentraram 58,52% da sua arrecadação na receita tributária, em segundo plano as demais receitas correntes com 32,13% e a receita de contribuição com 9,35%. (BREMAEKER, 2007, p. 12)

A tabela 1 mostra a evolução da distribuição federativa da arrecadação própria dos entes federados entre 1985 e 2005, ver-se que em 1985 o percentual da arrecadação própria foi 72,7% para União e apenas 2,4% para os municípios, dois anos após a promulgação da CF de 1988 a participação da União diminuiu para 67,0%, mantendo essa tendência até 2000 quando aumentou para 69,0% em 2005.

3

Soma das receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes.

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Já a arrecadação própria dos municípios foi baixa em 1985 como visto, todavia a partir de 1990 sua participação aumentou para 3,4% chegando a 5,4% em 1995, seu melhor percentual no período mostrado, na década seguinte sua participação diminuiu, em 2005 foi somente 4,4%.

Tabela 1. Distribuição federativa da arrecadação própria dos entes federados - 1985 a 2005. União

Estados

Municípios

Variação

Variação

Variação

(%)

(%)

(%)

União (%)

Estados (%)

Municípios (%)

1985

72,7

24,9

2,4

-

-

-

1990

67,0

29,6

3,4

-7,8

18,9

41,7

1995

66,0

28,6

5,4

-1,5

-3,4

58,8

2000

67,3

27,7

5,0

2,0

-3,1

-7,4

2005

69,0

26,6

4,4

2,5

-4,0

-12,0

Anos

Fonte: BREMAEKER, 2007. Elaborado pelo autor.

Por outro lado, quando se analisa a distribuição federativa da receita disponível4 dos entes federados no mesmo período, ver-se, conforme a tabela 2 um aumento visível na receita disponível dos municípios, em 1985 a participação dos municípios nos recursos arrecadados foi de 11,1% contra 62,7% da União e 26,2% dos Estados. Nos anos posteriores, os municípios conseguiram aumentar ainda mais sua participação nos recursos arrecadados, em 1990 à receita disponível dos municípios foi 13,5%, a partir de 1995 sua participação manteve-se em torno de 16% chegando a quase 17% em 2000. Em comparação com a tabela 1, a participação municipal praticamente quadriplicou em 1990, mais que triplicou em 1995 e 2000 e quase quadriplicou novamente em 2005, o que mostra o peso das transferências intergovernamentais na receita municipal e notadamente a redistribuição tributária da Constituição Federal de 1988 a favor dessa esfera de governo.

4

Produto da receita própria mais e/ou menos a receita transferida.

17


Tabela 2. Distribuição federativa da receita disponível dos entes federados - 1985 a 2005. União

Estados

Municípios

Variação

Variação

Variação

(%)

(%)

(%)

União (%)

Estados (%)

Municípios (%)

1985

62,7

26,2

11,1

-

-

-

1990

58,9

27,6

13,5

-6,1

5,3

21,6

1995

56,2

27,2

16,6

-4,6

-1,4

23,0

2000

56,7

26,4

16,9

0,9

-2,9

1,8

2005

55,2

28,4

16,4

-2,6

7,6

-3,0

Anos

Fonte: BREMAEKER, 2007. Elaborado pelo autor.

Segundo BREMAEKER (2007), as transformações ocorridas na década de 1990 tornaram os pequenos municípios dependentes das transferências intergovernamentais. Na tabela 3 que mostra a composição da receita orçamentária dos municípios brasileiros por faixa de habitantes em 2005, ver-se que a participação da receita tributária na receita orçamentária5 é diretamente proporcional ao tamanho da população. Em municípios com até 2 mil habitantes a receita tributária corresponde apenas a 1,97% da receita orçamentária, já nos municípios com população entre 10 e 20 mil habitantes, caso de Mâncio Lima, 4,04% da receita orçamentária é composta pela receita tributária. O percentual relativo entre receita tributária e receita orçamentária cresce em municípios mais populosos: com população entre 50 e 100 mil habitantes é 8,88%, com população entre 200 e 500 mil habitantes é 15,36% chegando a 26,47% nos grandes centros urbanos. Quanto às transferências intergovernamentais são inversamente proporcionais ao tamanho da população, principalmente o FPM. Em municípios com até 2 mil habitantes ou com população entre 2 e 5 mil habitantes, o FPM compõe mais de 50% da sua receita orçamentária. Em municípios com população entre 50 e 100 mil habitantes, caso de Cruzeiro do Sul, 24,58% da receita orçamentária é formada pelo FPM, o percentual diminui em municípios mais populosos, com população entre 500 mil e 1 milhão ou mais 1 milhão de habitantes o FPM não corresponde a 10% da sua receita orçamentária.

5

Receitas que fazem parte do orçamento público e que são estabelecidas na Lei de Orçamentária Anual.

18


Já o percentual relativo entre a QPM-ICMS e a receita orçamentária possui pouca variação, a diferença entre os municípios com até 2 mil habitantes ou mais de 1 milhão de habitantes é apenas 14,3%. Ao contrário, das relações FPM e Receita Orçamentária e Receita Tributária e Receita Orçamentária que possuem variação de -88,8% e 1243,65%, respectivamente para os referidos municípios.

Tabela 3. Composição da receita orçamentária dos municípios brasileiros por faixa de habitantes - 2005. Faixa

QPM-ICMS/

(mil hab.)

FPM/

Rec. Trib./

Rec. Orç. Média

Rec. Orç.

Rec. Orç. (%) Rec. Orç. (%) Rec. Orç. (%)

(mil R$)

Per Capita (R$)

até 2

18,91

64,97

1,97

2.710,10

1.659,49

2 a5

19,07

55,49

2,61

3.706.09

1.057,75

5 a 10

20,31

44,28

3,51

5.147,65

714,69

10 a 20

18,37

41,52

4,04

8.339,07

579,48

20 a 50

19,51

34,28

5,56

16.671,11

551,74

50 a 100

21,43

24,38

8,88

41.826,34

591,53

100 a 200

24,69

18,42

11,59

101.760,44

735,12

200 a 500

23,82

14,84

15,36

217.212,87

707,55

500 a 1.000

26,89

9,98

18,40

559.291,49

795,93

acima 1.000

21,62

7,27

26,47

2.820.284,36

1.038, 64

Fonte: PINHEIRO, 2009.

1.2. Federalismo e teoria econômica

1.2.1. Teoria do federalismo fiscal

A teoria do federalismo fiscal busca compreender as articulações institucionais e políticas existentes entre os níveis de governo, buscando combinar convenientemente a distribuição intergovernamental dos fundos públicos. Ou seja, estuda a distribuição de 19


competências tributárias ou de transferências e ainda as obrigações dos gastos públicos entre os entes federados. Essa distribuição prioriza maximizar a eficiência dos fundos públicos e a oferta dos bens públicos. Conceitualmente, a teoria do federalismo fiscal manifesta a organização das diferentes esferas de governo de modo a alcançar a alocação eficiente dos recursos públicos para a oferta dos bens públicos. As relações entre o governo central e os governos subnacionais são complexas e não podem ser explicadas somente pelo lado das despesas, para ele a divisão de responsabilidades demanda duas questões: quem faz as decisões de gastos e quem paga por elas. (STIGLITZ, 1999) Logo, o federalismo fiscal também discute as divisões de competências, ou seja, a divisão das bases tributárias como quem tributará a renda, o consumo e se os entes federados podem dividir a mesma base tributária. Normalmente, o federalismo reúne os gastos nos governos subnacionais, em contrapartida às receitas são concentradas no governo central. Por consequência, as transferências de recursos entre os níveis de governo são expressivas nas federações, pois buscam equilibrar as contas públicas. Assim, a teoria do federalismo fiscal não se restringe somente a alocação dos recursos públicos estuda ainda as atribuições intergovernamentais relativas às políticas de distribuição de renda e de estabilização macroeconômica. Segundo MENDES (2004), as transferências intergovernamentais objetivam diminuir o problema das externalidades e redistribuir recursos entre regiões com diferentes níveis de renda e consumo. É fato que os bens públicos possuem impactos espaciais diferentes. Assim, o governo local tem vantagem comparativa na administração de serviços públicos de abrangência espacial restrita caso da limpeza urbana, além disso, o governo local dispõe de mais informações sobre sua população o que torna melhor a identificação de suas preferências. Portanto, a descentralização de competências administrativas permite diversificar os processos de elaboração de políticas públicas, bem como diminuir o aparato estatal federal proporcionando mais eficiência ao setor público.

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O federalismo também possui benefícios de ordem política através dos mecanismos de controle mútuo de poder. Tais processos fortalecem as instituições democráticas e oferecem mais transparências as atividades políticas. Na verdade, muitas variáveis influenciam o federalismo fiscal, a priori observa-se somente a receita e a despesa, todavia a teoria mostra que existem outros fatores.

1.2.2. Atribuições tributárias no federalismo

No sistema federativo, a distribuição de competências tributárias entre os níveis de governos é tão importante quanto à divisão de responsabilidades de gastos públicos. A descentralização tributária, busca entre outras coisas minimizar as perdas de eficiência econômica e os próprios custos da tributação e ainda garantir a suficiência financeira das diferentes esferas de governos, viabilizando suas responsabilidades de gastos e garantindo a correspondência entre contribuintes e os beneficiários do serviço público. Há uma mobilidade interjurisdicional de atividades e fatores produtivos decorrente do comportamento dos governos subnacionais, em outras palavras, fatores de produção como capital e mão-de-obra tendem migrar para outros locais buscando beneficiar-se de melhores serviços públicos e menores cargas tributárias, em decorrência os governos subnacionais, que oferecem melhores serviços tendem a atrair pessoas enquanto os que possuem alta carga tributária tendem a repelir pessoas. (TIEBOUT, 1956) Conforme o modelo, um arranjo tributário adequado no sistema federativo requer que os impostos sobre o rendimento dos fatores móveis de produção fiquem na competência do governo

federal,

evitando

o

efeito

desestabilizador

decorrentes

de

mudanças

interjurisdicionais na situação fiscal dos governos locais. Além disso, os impostos incidentes na renda por ter os indivíduos como base de arrecadação não necessita de vinculação entre os pagadores de impostos e os beneficiários da aplicação dos seus recursos, ficando também na competência do governo federal. Pelo mesmo motivo da possibilidade de movimento dos fatores de produção entre as esferas de governo é preferível, que os impostos de caráter distribuitivo também fiquem na alçada do governo federal. 21


Sob a competência do governo federal também deve ficar os impostos sensíveis a mudanças no ritmo da economia nacional, pois podem ser utilizados como instrumentos de estabilização macroeconômica e política fiscal. Segundo REZENDE (2000), a melhor base de tributação dos governos subnacionais são os fatores de tributação menos móveis como consumo e a propriedade, devido a menor possibilidade de mobilidade desses fatores para outros locais. Também devem ficar sob a competência dos governos subnacionais as taxas cobradas pelos serviços públicos. É importante ainda que os governos locais tenham autonomia para estabelecer novas alíquotas sobre os impostos de sua competência, objetivando adequar sua arrecadação a real necessidade de recursos. Em um modelo ótimo as principais bases tributárias devem ser distribuídas, conforme a mobilidade interjuridiscional e a aproximação entre o contribuinte e a administração pública. Dessa forma, os impostos sobre a propriedade que é fisicamente móvel devem ficar na competência municipal, os impostos sobre o consumo e a produção que tem mobilidade em um espaço mais amplo devem ser de competência estadual e os impostos sobre a renda que é plenamente móvel devem ser de competência federal. Quanto aos impostos indiretos, alguns autores defendem a sua descentralização argumentando que daria maior correspondência entre a dimensão da base tributária e o nível de governo responsável por sua arrecadação. Afirmam ainda que por constituírem a principal fonte de receita dos países subdesenvolvidos sua descentralização garante a suficiência financeira dos governos subnacionais. Em contrapartida, outros autores defendem sua centralização afirmando que a descentralização possibilitaria a exportação de impostos, trazendo distorções ao sistema de financiamento público. Argumentam também que os governos subnacionais poderiam usar incentivos fiscais sobre esses impostos tornando-os instrumentos de concorrência predatória e que em federações com grande diversidade social e econômica as bases tributárias são desiguais, prejudicando o financiamento das atividades públicas dos locais mais pobres. Para esses autores, a centralização dos impostos indiretos possibilitaria que o sistema tributário fosse usado como instrumento de política econômica.

22


Já para a teoria do federalismo fiscal existem três possibilidades de distribuir as competências tributárias entre as esferas de governo, através de competências concorrentes onde os níveis de governo têm autonomia sobre uma mesma base tributária, através de competências compartilhadas onde os níveis de governo dividem via transferências compensatórias6 uma mesma base tributária e através de competências exclusivas, onde cada esfera de governo tem responsabilidade sobre uma base tributária. Ainda, conforme a teoria do federalismo fiscal os desequilíbrios fiscais decorrentes dessas disposições seriam corrigidos por meio de transferências intergovernamentais diretas.

1.3. Sistema de transferências intergovernamentais

1.3.1. Desequilíbrios fiscais federativos

Como exposto anteriormente, apesar de a teoria do federalismo fiscal apresentar estudos que auxiliam na distribuição de competências tributárias entre os níveis de governo, não podemos afirmar que existe um modelo institucional tributário ótimo a nível internacional, ou seja, cada federação se organiza conforme suas características sociais, econômicas e culturais. Em federações, por exemplo, que possuem grandes disparidades sociais e econômicas em nível regional, caso do Brasil, a fragilidade de alguns sistemas financeiros subnacionais prejudica a eficiência da descentralização das competências tributárias. Nesse caso, os dois principais objetivos da descentralização tributária (minimizar as perdas de eficiência econômica decorrentes da atividade tributária e garantir a suficiência financeira das unidades subnacionais) entram em conflito gerando desequilíbrios fiscais. Nesse ambiente inconstante, a federação organiza mecanismos específicos de correção de modo a preservar a estabilidade institucional. O mais utilizado é o sistema de

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Transferências que envolvem uma situação de desconforto, provocada por um desenho tributário insatisfatório do sistema normativo que compromete as receitas tributárias de pelo menos parte dos governos subnacionais.

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transferências intergovernamentais, que consiste em arranjos de transferências de recursos tributários entre as esferas de governo de nível hierárquico igual (transferências horizontais) ou de nível hierárquico diferente (transferências verticais). Para REZENDE (2000):

Quando as desigualdades regionais são grandes, o equilíbrio entre a repartição de competências e a autonomia federativa depende de um eficiente sistema de transferências compensatórias, capaz de equilibrar os interesses dos estados mais desenvolvidos, que preferem mais autonomia para tributar, e os dos estados mais atrasados, que necessitam complementar suas fracas possibilidades de arrecadação com transferências promovidas pelo poder central. (REZENDE, 2000, p. 186)

1.3.2. Importância das transferências intergovernamentais

As transferências intergovernamentais de recursos em federações com grande heterogeneidade regional são justificadas, primeiramente pelo transbordamento de externalidades a outras jurisdições. Consoante SILVA (2005): O “motivo externalidades” está associado à correção dos custos ou benefícios, gerados pelos efeitos externos que o sistema econômico de uma jurisdição exerce sobre as outras. São pagas indenizações ou subsídios, conforme seja a natureza da externalidade, respectivamente, negativa ou positiva. (SILVA, 2005, p. 130)

Em outras palavras, alguns investimentos públicos podem exercer externalidades positivas sobre grandes regiões, ultrapassando os limites territoriais do governo o realizou. O transbordamento dos benefícios de um bem ou serviço público oferecido por um governo para além da sua jurisdição é chamado de spill over e compromete a proximidade entre financiadores e os beneficiários dos bens e serviços públicos, prejudicando a eficiência da gestão dos programas dos governos regionais e locais. Nesse

contexto,

as

transferências

intergovernamentais

horizontais

(governo

subnacional beneficiado pela externalidade indeniza o governo subnacional executor da política pública) e verticais (o governo central indeniza os governos subnacionais investidores) surgem como provável solução para os spills overs. O motivo compensação também justifica as transferências intergovernamentais de recursos. Quando uma federação institui que os tributos sejam arrecadados pela esfera de 24


governo que melhor o administre é provável que os recursos sejam concentrados no governo federal, principalmente em nações subdesenvolvidas. Assim, o governo central repassa aos governos subnacionais parte de seus recursos, compensando-os sua baixa capacidade administrativa e tributária, viabilizando o sistema financeiro dos governos mais pobres e permitindo-os que possam arcar com suas responsabilidades sociais. Outra justificativa para as transferências de recursos entre as esferas de governo é o motivo redistribuição, onde as esferas superiores de governo realocam seus recursos buscando a equalização fiscal entre as jurisdições. O motivo redistribuição é especialmente importante em federações com grandes desigualdades sociais e econômicas. Finalmente, as transferências intergovernamentais de recursos servem como instrumento de estabilização macroeconômica. Ao permitir que o governo central aumente seu montante de recursos, podendo aumentar seus gastos como forma contrabalancear recessões econômicas, caracterizando políticas fiscais anticíclicas.

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CAPÍTULO II - METODOLOGIA

Caracteriza objeto de estudo e em seguida apresenta a fonte dos dados utilizados na análise da relação de dependência entre a receita própria e a transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 bem como o processamento dessas informações a fim de alcançar os objetivos propostos.

2.1. Caracterização do objeto de estudo

A Microrregião de Cruzeiro do Sul é formada pelos municípios de Cruzeiro do Sul, Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves e estende-se por uma área de 31.944,8 km2, o que corresponde 19,46% da área total do Acre, possui uma população de 131.505 habitantes, sendo 75.683 urbanos e 55.822 rurais e uma densidade demográfica de 4,12 hab./km2. O município de Cruzeiro do Sul é o mais populoso com 78.507 habitantes ou 59,70% da população da microrregião, seguido de Mâncio Lima com 15.206, Rodrigues Alves com 14.389, Marechal Thaumaturgo com 14.227 e Porto Walter com 9.176. (IBGE, 2010)

2.2. Coleta de dados

A análise da relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 será feita a partir de dados secundários procedentes Secretaria do Tesouro Nacional.

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2.3. Análise dos dados

Consiste na análise descritiva e tabular dos graus de dependências do ISS, IPTU, FPM e QPM-ICMS na receita corrente do local e período estudados.

2.3.1. Grau de dependência

O GD mostra a participação percentual do ISS, IPTU, FPM e QPM-ICMS na receita corrente dos municípios estudados.

GD = (ISS) / (Receita Corrente) x 100

(1)

Onde: GD - Grau de dependência.

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CAPÍTULO III - RESULTADOS E DISCUSSÕES

Apresenta as principais fontes receitas dos municípios de Cruzeiro do Sul, Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves bem como a análise da relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos referidos municípios, no período de 2000 a 2009.

3.1. Situação atual do objeto de estudo

Os municípios de Cruzeiro do Sul, Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves, assim como a maioria dos pequenos municípios brasileiros têm baixa arrecadação própria e alta dependência das transferências intergovernamentais. Nesses municípios o IPTU e o ISS que deveriam proporcionar alta arrecadação própria possuem baixo desempenho. No município de Porto Walter, por exemplo, o IPTU só começou a ser arrecadado em 2008. Com exceção do município de Cruzeiro do Sul todos os outros municípios não arrecadaram o IPTU em todo o período estudado, o município de Mâncio Lima também iniciou a arrecadação desse imposto tardiamente, já os municípios de Marechal Thaumaturgo e Rodrigues Alves não arrecadaram em determinados anos. Quanto ao ISS apesar de ser arrecadado em todos os municípios, no período estudado ainda não possui desempenho satisfatório. Conforme a tabela 4, que mostra a composição da receita corrente média dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul em 2009 ver-se que suas receitas tributárias correspondem apenas a pouco mais de 6% das suas receitas correntes, enquanto que suas receitas transferidas correspondem a quase 90% dos seus recursos correntes. Praticamente todos os recursos dessa Microrregião são provenientes das transferências intergovernamentais, sobretudo do FPM que é responsável por 24,90% de participação na receita corrente, seguido da QPM-ICMS que representa 14,73% dessa mesma receita. 28


Ainda que possua problemas na sua arrecadação o ISS é a principal fonte de recursos próprios com participação de 3,66% na receita corrente, já o IPTU tem participação na receita corrente de apenas 0,39%. A dependência das transferências intergovernamentais dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul é tão alta que comparado ao ISS, o FPM é quase sete vezes superior à participação desse imposto na receita corrente e a QPM-ICMS quase 38 vezes superior a participação do IPTU nos recursos correntes.

Tabela 4. Composição da receita corrente média dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2009. Código

Receitas

Quantidade (R$) Grau de Dependência (%)

1.

Tributária

7.571.048,23

6,08

1.1.

Impostos

5.860.504,14

4,70

1.1.1.

IPTU

481.030,77

0,39

1.1.2.

ISS

4.555.952,78

3,66

1.1.3.

Outros Impostos

823.520,59

0,66

1.2.

Taxas

1.710.544,09

1,37

1.2.1.

Prestação de Serviços

262.840,51

0,21

1.2.2.

Outras Taxas

1.447.703,58

1,16

2.

Transf. Correntes

112.056.428,37

89,96

2.1.

Transf. União

48.948.377,80

39,29

2.1.1.

FPM

31.012.379,33

24,90

2.1.2.

Outras Transf. União

17.935.998,47

14,40

2.2.

Transf. Estado

19.742.493,17

15,85

2.2.1.

QPM-ICMS

18.351.988,81

14,73

2.2.2.

Outras Transf. Estado

1.390.504,36

1,12

2.3.

Outras Transf. Correntes

43.365.557,40

34,81

3.

Outras Correntes

4.939.377,54

3,97

Fonte: Elaborado pelo o autor a partir dos dados do STN.

29


3.2. Análise dos dados referentes ao objeto de estudo

Estudos demostram que a situação fiscal dos pequenos municípios brasileiros pode ser explicada pela sua capacidade de gerar receitas tributárias, que são recursos arrecadados decorrentes dos impostos, sobretudo o ISS e IPTU, que por sua vez estão diretamente relacionados ao porte desses municípios. A explicação para isso é que tanto o ISS quanto o IPTU estão associados ao tamanho da economia urbana dos municípios, através de suas bases de arrecadação. Nesses lugares o pequeno porte de sua economia faz com que tenham pequena arrecadação própria e elevada dependência das transferências intergovernamentais, principalmente do FPM, que é distribuído conforme o porte populacional dos municípios. Logo, a participação relativa da receita tributária sobre a receita corrente dos municípios de pequeno porte, tem uma relação direta com o tamanho de sua economia urbana: quanto menor sua economia urbana, menor a participação da receita tributária sobre a receita corrente. Conforme o gráfico 1, que mostra a relação entre o ISS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 ver-se que o município de Cruzeiro do Sul apresenta as maiores participações do ISS na receita corrente, sobretudo a partir de 2006 quando elevou significamente seu o grau de dependência. Em 2009 o grau de dependência do ISS desse município já correspondia a 6,71%. Ao passo que os demais municípios que compõem a Microrregião de Cruzeiro do Sul não conseguiram atingir em todo o período analisado uma participação do ISS na receita corrente superior 2,24%, que foi o grau de dependência do ISS do município de Marechal Thaumaturgo para o ano de 2000. O município de pior desempenho no período estudado foi Porto Walter, que o máximo que alcançou foi 0,82% de participação do ISS em sua receita corrente em 2008, contudo a em 2009 o município diminuiu a arrecadação do ISS. Por ser o município de maior economia urbana, além de polo regional da microrregião, Cruzeiro do Sul dispõe de maior atividade de prestação de serviços e consequentemente de maior arrecadação do ISS.

30


Ao contrário dos municípios de Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves que por terem uma economia urbana pouco desenvolvida não conseguem arrecadar satisfatoriamente esse imposto.

8,00%

Grau de dependência

7,00% 6,00% 5,00%

Cruzeiro do Sul Mâncio Lima

4,00%

Marechal Thaumaturgo

3,00%

Porto Walter 2,00%

Rodrigues Alves

1,00% 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Período

Gráfico 1. Relação entre o ISS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009. Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STN

Outra relação diretamente relacionada à anterior é o grau de dependência das transferências intergovernamentais, especialmente o FPM que diminui à medida que aumenta seus portes populacionais, isso porque a forma de rateio do FPM beneficia os pequenos municípios independentemente da sua renda per capita. No gráfico 2, que mostra a participação do FPM na receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 ver-se que os municípios de menor porte populacional apresentam no geral os maiores graus de dependência do FPM, a exceção fica por conta do município de Marechal Thaumaturgo que em quase todo período estudado se mantem com o grau de dependência do FPM abaixo do município de Cruzeiro do Sul. Ao contrário do município de Mâncio Lima, que apresenta ao longo dos anos analisados a maior dependência do FPM, para se ter uma ideia, em 2000 esse recurso 31


transferido foi responsável por quase metade das receitas correntes desse município, nos anos subsequente essa dependência diminui com exceção de alguns anos, no entanto ainda se mantem bastante elevada.

50,00% 45,00% Grau de dependência

40,00% 35,00% 30,00%

Cruzeiro do Sul

25,00%

Mâncio Lima

20,00%

Marechal Thaumaturgo

15,00%

Porto Walter

10,00%

Rodrigues Alves

5,00% 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Período

Gráfico 2. Relação entre o FPM e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009. Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STN

Assim como o ISS, o IPTU também se relaciona diretamente com o porte da economia urbana dos municípios, o número de imóveis urbanos de um município, que é a base de arrecadação desse tributo, está intimamente ligado ao seu desenvolvimento. No gráfico 3, que mostra a relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul ver-se que o município que tem maior participação do IPTU na receita corrente, no período de 2000 a 2009 é o município de Cruzeiro do Sul, justamente por ser o mais desenvolvido, apenas em 2002 que arrecadação desse município não foi a maior. No entanto, mesmo tendo a maior arrecadação desse imposto, o município de Cruzeiro do Sul ainda enfrenta problemas de arrecadação do IPTU, o seu maior grau de dependência alcançado, por exemplo, no período estudado foi 0,79% o que é muito pouco.

32


Nos demais municípios a situação é ainda pior, alguns não arrecadaram em determinados períodos e outros só começaram a partir dos últimos anos estudados.

1,20%

Grau de dependência

1,00% 0,80% Cruzeiro do Sul Mâncio Lima

0,60%

Marechal Thaumaturgo 0,40%

Porto Walter Rodrigues Alves

0,20% 0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Período

Gráfico 3. Relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009. Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STN

Outro indicador utilizado para avaliar a situação fiscal dos pequenos municípios brasileiros é a participação da QPM-ICMS na receita correntes desses municípios, que pode ser observada no gráfico 4, que mostra essa relação para os municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 note que o repasse do QPM-ICMS está diretamente ligado á geração do valor agregado de um município, visto que, constitucionalmente 75% dessa transferência é definida pelo valor adicionado fiscal dos municípios. Assim, quanto maior a participação da QPM-ICMS na receita corrente, maior é o dinamismo da economia e a geração de valor agregado nesse município. Na Microrregião de Cruzeiro do Sul o município de Cruzeiro do Sul é o que mais recebe no geral essa transferência, em 2005 a QPM-ICMS foi responsável por 22,96% da receita corrente desse município.

33


O município de Mâncio Lima teve um pico no repasse da QPM-ICMS, em 2000 quando alcançou 22,32% nos anos posteriores esse valor diminui, em 2009 foi apenas 13,44% Já o município de Marechal Thaumaturgo se manteve com pouco repasse da QPMICMS em todo período estudado e ainda tem uma tendência de diminuição dessa transferência.

25,00%

Grau de dependência

20,00%

15,00%

Cruzeiro do Sul Mâncio Lima Marechal Thaumaturgo

10,00%

Porto Walter Rodrigues Alves

5,00%

0,00% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Período

Gráfico 4. Relação entre o QPM-ICMS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009. Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STN

34


CONCLUSÕES

Conforme os resultados obtidos ver-se, que a hipótese foi comprovada uma vez que as receitas transferidas é a maior fonte de recursos dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, principalmente dos municípios menores. Nesses lugares o FPM e a QPM-ICMS formam quase toda receita corrente, ao contrário do IPTU e o ISS que possui desempenho baixo, sobretudo o primeiro, aliás, em alguns municípios esse imposto não foi se quer arrecadado em todo período analisado. Em relação aos objetivos propostos foram todos alcançados, foi mostrada a relação de dependência existente entre a receita própria e a receita transferida para cada um dos municípios estudados no período indicado, bem como a determinação dessa analogia e sua variação, o que torna possível as inferências a seguir: O IPTU e o ISS são bem arrecadados em municípios, que possuem certo desenvolvimento urbano, visto que, a base de arrecadação desses impostos relaciona-se frontalmente com o porte da economia urbana desses municípios. Logo existe uma relação direta entre a arrecadação dos referidos impostos e o tamanho de sua economia urbana, quanto menos desenvolvido menos é a participação desses impostos em sua receita corrente. Já o FPM possui desempenho satisfatório nos municípios de menor população uma vez que a forma de dividir essa transferência beneficia esses municípios. Quanto a QPMICMS por ser um imposto determinado praticamente pelo valor agregado municipal tem maior participação na receita corrente dos maiores municípios. Uma alternativa para aumentar a participação do IPTU nos recursos correntes dos municípios estudados é melhorar a infraestrutura desses lugares pavimentando ruas, implantando redes de esgoto, construindo escolas e etc. enfim tudo que urbaniza a cidade, uma vez gera aumento na alíquota desse imposto. Outra solução seria a reorganização do seu sistema de cobrança, através da APGV7 e o recadastramento dos imóveis bem como a inserção de todos os imóveis urbanos no cadastro do município. 7

Mudança dos valores avaliados do metro quadrado dos terrenos, onde estão inseridos os imóveis da cidade a fim de torná-los mais próximo do valor de mercado.

35


Em relação ao FPM o que deveria ser mudado era a sua forma de rateio, que não leva em conta a renda per capita dos municípios e nem tão pouco seu IDH beneficiando quase que exclusivamente os municípios de menores populações. Quanto a novos trabalhos é interessante o aumento do objeto estudo, como expansão para todo o Estado do Acre e maior período estudado, bem como a introdução de novas receitas próprias e transferidas buscando traçar um perfil mais preciso na relação de dependência entre esses dois recursos.

36


REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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