Issuu on Google+

PL

Rozwijające się regiony rozwijająca się Europa Czwarty raport na temat spójności gospodarczej i społecznej

Komunikat Komisji

maj 2007 r.


Rozwijające się regiony rozwijająca się Europa Czwarty raport na temat spójności gospodarczej i społecznej

Komunikat Komisji

Komisja Europejska

maj 2007


Do analizy zawartej w niniejszym raporcie wykorzystano wyniki badań na temat dostępności, energii, zagadnień miejskich oraz scenariuszy przestrzennych przeprowadzonych w ramach programu ESPON w okresie od 2000 do 2006 r. Środki przeznaczone przez Wspólnotę na ESPON w latach 2007–2013 zostały znacznie zwiększone w uznaniu wkładu badań terytorialnych w lepsze rozumienie trendów regionalnych. Pomoc techniczna w przygotowywaniu i opracowywaniu raportu: Applica sprl (Belgium) & Seprotec S.L. (Spain).

ii


Wstęp

„Jest wiele celów niemożliwych do osiągnięcia samemu - można je zrealizować tylko wspólnymi siłami. Unia Europejska, państwa członkowskie, ich regiony i struktury lokalne dzielą się zadaniami”. Deklaracja berlińska, marzec 2007 r. Niniejszy raport jest pierwszym raportem na temat spójności opublikowanym po rozszerzeniu w latach 2004 i 2007. Zawiera on ocenę konwergencji w 27 państwach, będących członkami Unii. Stanowi również wstępną ocenę wpływu programów spójności realizowanych w latach 2000–2006 i daje wgląd w pierwsze wyniki programowania na lata 2007–2013. Przede wszystkim jednak analizuje nowe wyzwania dla rozwoju regionalnego w nadchodzących dziesięcioleciach. Jestem przekonana, że w nadchodzących latach wyzwania te zmienią obraz regionalnej mapy Europy i usuną w cień utarte zwroty, jakich dziś używamy - na przykład te, które dzielą państwa członkowskie na nowe i stare. Wpływ rosnącej presji gospodarczej wywoływanej przez globalną konkurencję, starzenie się społeczeństwa, rozwój rynku energetycznego, zmiany klimatyczne oraz polaryzację społeczną odczuwalny będzie, choć z różną intensywnością, na terenie całej Unii. W niektórych regionach wyzwania te stworzą nowe ograniczenia dla rozwoju gospodarczego. Gdzie indziej z kolei przyczynią się do powstania nowych możliwości w zakresie zatrudnienia i wzrostu. Niemniej jednak zarówno sprostanie wyzwaniom, jak i wykorzystanie szans rodzi konieczność dogłębnej analizy, myślenia perspektywicznego i kreatywnego dostosowywania polityki do potrzeb danego regionu. Przy pomocy niniejszego raportu Komisja zmierza do zapoczątkowania debaty w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, jak w obliczu nadchodzących zmian społecznych i gospodarczych polityka spójności może w optymalny sposób kontynuować misję wspierania rozwoju i konwergencji regionów. Nie zaczynamy jednak od zera. Dzięki wiedzy nabytej w przeciągu ostatnich lat wiemy, że dla rozwoju i konwergencji regionów najlepsze jest wielopoziomowe zarządzanie za pomocą skoordynowanych działań Unii, państw członkowskich oraz władz lokalnych i regionalnych. Dostrzegły to również państwa członkowskie, przekazując w ciągu ostatnich kilkunastu lat coraz większą odpowiedzialność za inwestycje publiczne szczeblom regionalnym i lokalnym. Tendencja ta będzie trwać nadal. Analiza czynników, które będą pobudzić rozwój gospodarczy w przyszłości wskazuje, iż konieczny jest coraz większy nacisk na: zasoby w skali lokalnej, instytucje badawcze, klastry przedsiębiorstw, przedsiębiorstwa innowacyjne oraz umiejętności siły roboczej. Tym sposobem wzmocnione zostanie racjonalne uzasadnienie łączenia wydajności gospodarczej z zasadą pomocniczości i decentralizacji oraz z zaangażowaniem podmiotów lokalnych i regionalnych w tworzenie i wdrażanie strategii rozwojowych.

iii


Wstęp

Aby ukazać wagę kontekstu globalnego, w którym dokonuje się spójność społeczna i gospodarcza, raport po raz pierwszy zawiera porównania z naszą główną konkurencją w innych częściach świata pod kątem szeregu wskaźników. Zrównoważona konwergencja może zostać osiągnięta jedynie pod warunkiem wzięcia pod uwagę szerszych ram, w których funkcjonuje gospodarka unijna. W kontekście globalnym kwestia dorównania konkurencji przybiera rozmaite formy. Rolą polityki spójności jest wspomaganie gospodarek regionalnych, aby były w stanie zapewnić sobie miejsce na rynkach światowych, w krytycznych sieciach globalnych oraz w klastrach; jest nią również umożliwienie im konfrontacji własnych zalet oraz słabości wobec globalnych wyzwań i możliwości, a także wspieranie ich internacjonalizacji. Dla przewidywania przyszłości niezbędne jest zrozumienie przeszłości. Czwarty raport na temat spójności jednoznacznie pokazuje, w jaki sposób programy wdrażane w latach 2000–2006 przyczyniły się do zwiększenia spójności. Polityka spójności miała pozytywny wpływ na PKB, tworzenie miejsc pracy oraz na podniesienie konkurencyjności regionów UE. Dysproporcje regionalne w zakresie rozwoju gospodarczego oraz zatrudnienia zmniejszyły się, gdyż regiony opóźnione poczyniły postępy, podczas gdy bardziej zamożnym częściom Unii Europejskiej udzielono wsparcia, by inwestowały w nowe umiejętności, tworzyły zasoby talentów oraz zakładały sieci i klastry. Nadal pozostaje wiele do zrobienia. Rozszerzenie UE do 27 państw członkowskich zwiększyło dysproporcje geograficzne na terenie Unii i obecnie o wiele więcej naszych obywateli zamieszkuje regiony, znajdujące się w niekorzystnym położeniu. Niwelowanie tego zróżnicowania będzie niewątpliwie procesem długotrwałym i z tego względu najsłabiej rozwinięte regiony stanowią najwyższy priorytet w ramach polityki spójności. Niemniej jednak dosłownie wszystkie regiony stają w obliczu konieczności restrukturyzacji, modernizacji i wspierania ciągłych innowacji bazujących na wiedzy w celu sprostania wyzwaniom, jakie niesie ze sobą globalizacja. Podstawą polityki spójności jest zatem szeroka perspektywa, dostrzeganie potrzeby zwiększenia konkurencyjności wszystkich regionów Unii, aby umożliwić im dokonanie wkładu w strategię lizbońską dotyczącą wzrostu i zatrudnienia. Perspektywa ta pokrywa się z nadchodzącym okresem lat 2007–2013, podczas którego polityka spójności będzie koncentrować inwestycje na obszarach badań i rozwoju oraz innowacji, infrastruktury, konkurencyjności przemysłowej, szkoleń, źródeł energii odnawialnej oraz wydajności energii. Dokumenty programowe przekazane Komisji przez państwa członkowskie dowodzą, iż przekroczono wyznaczone cele w zakresie alokacji ponad 60% środków przyznanych w ramach polityki spójności na tego rodzaju inwestycje w najsłabiej rozwiniętych regionach oraz o 75% w pozostałych. Dowodzi to, iż nowe podejście „alokacji tematycznej środków” zyskało wsparcie rządów krajowych oraz władz regionalnych w całej Unii. Tym niemniej wartość dodana polityki spójności znacznie wykracza poza wymiar samych wielkości przyszłych inwestycji wspieranych przez nią. Polityka spójności daje również naszym obywatelom możliwość stanowienia o własnej przyszłości oraz o przyszłości całej Europy. Zachęca do zintegrowanego podejścia względem rozwoju, które wzmacnia globalny wpływ polityk sektorowych. Propaguje także partnerstwo jako kluczowy element dobrego zarządzania. Nowa Europa, spełniająca oczekiwania naszych obywateli, nie jest jakością, którą może osiągnąć Unia, pojedyncze państwo członkowskie czy też pojedynczy region, działając w odosobnieniu. Sukces gospodarczy wymaga bliskiej współpracy pomiędzy nimi wszystkimi. Wzrost w Europie nie zostanie osiągnięty bez udziału silnych i rozwijających się regionów. Takie przesłanie kryje się w niniejszym raporcie.

Danuta Hübner

iv


Spis treści

Wstęp..................................................................................................................................iii Podsumowanie oraz wnioski..............................................................................................vii Wartość dodana polityki spójności............................................................................................. vii Dysproporcje gospodarcze, społeczne i terytorialne – sytuacja i trendy.....................................x Reforma Polityki Spójności – 2007–2013................................................................................. xiv Nowe wyzwania ...................................................................................................................... xvii Następne kroki........................................................................................................................... xx

Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy w państwach członkowskich i regionach UE-27........................................................................................ 1 Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna..........................................................................3 Czynniki decydujące o konkurencyjności regionów, ich rozwoju i poziomie zatrudnienia.........59

Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności................................................................. 91 Wstęp.........................................................................................................................................93 Ewolucja priorytetów w latach 2000–2006.................................................................................93 Analiza oddziaływania – znaczenie polityki spójności...............................................................95 Reforma i nowe wyzwania na lata 2007–2013........................................................................125

Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność....................................................................... 133 Wstęp.......................................................................................................................................135 Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia: rola polityk krajowych.........................................135 Inwestycje publiczne a polityka spójności................................................................................137 Umacnianie strony podażowej gospodarki oraz zapewnianie stabilności gospodarczej.........149

Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność............................................................... 155 Wstęp.......................................................................................................................................157 Badania i rozwój oraz innowacje na terenie UE a spójność: wpływ i efekt synergii...............157 Komplementarność pomiędzy pomocą państwa a polityką spójności ....................................162 Polityka rolna i rozwój obszarów wiejskich..............................................................................167 Polityki przyczyniające się do większego i lepszego zatrudnienia...........................................170 Budżet UE................................................................................................................................173

Główne wskaźniki regionalne.......................................................................................... 177 Wykaz map.................................................................................................................................197 Wykaz wykresów.......................................................................................................................198 Wykaz tabel................................................................................................................................200




vi


Podsumowanie oraz wnioski

Zgodnie z art. 159 Traktatu co trzy lata Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu, Radzie, Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów sprawozdanie w sprawie postępów w osiąganiu spójności gospodarczej i społecznej oraz w sprawie sposobu, w jaki różne środki przewidziane w tym artykule (polityki państw członkowskich i Wspólnoty) przyczyniły się do tego. Niniejszy, czwarty raport w sprawie spójności przedstawia, po pierwsze, zaktualizowany obraz sytuacji i perspektywy w zakresie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej oraz, po drugie, analizę skutków polityki na poziomie krajowym i wspólnotowym dla spójności w Unii. Szczególną uwagę poświęca się: 1) wstępnej ocenie skutków europejskiej polityki spójności w okresie programowania na lata 2000–2006, oraz 2) pierwszej ocenie przygotowań do nowego okresu 2007–2013, w oparciu o strategie krajowe i projekty programów operacyjnych przedłożonych Komisji przez państwa członkowskie do końca kwietnia 2007 r. [patrz SEK(2007) 694].

Wartość dodana polityki spójności Na skuteczność i oddziaływanie europejskiej polityki spójności wpływa szereg czynników. Sytuacja gospodarcza, cechująca się stabilnością cen i równowagą budżetową, umocni się dzięki niższym stopom procentowym. To z kolei pobudza inwestycje i akumulację kapitału, zwiększając produktywność pracy i poziom zatrudnienia. Trendy te przyczyniają się również do przyspieszenia tempa innowacji i ich rozpowszechniania oraz obniżają koszt kapitału. Kolejnym czynnikiem o kluczowym znaczeniu jest sprawność i skuteczność działania administracji publicznej na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. Wreszcie czynniki zewnętrzne, w szczególności globalizacja, mające ogromny wpływ na rozwój gospodarczy i tworzenie miejsc pracy, są nierzadko główną siłą sprawczą zmian strukturalnych na wszystkich poziomach. Pomimo to dzięki konsekwentnemu podejściu polityka spójności zdołała poprawić standardy i perspektywy życia w Unii.  Ze względu na konieczność zapewnienia dokładności tekst może nieznacznie odbiegać od pierwotnego tłumaczenia przedstawionego w ogłoszeniu prasowym Komisji z dnia 30 maja 2007 r. i zarejestrowanego następnie pod numerem KOM/2007/694. Niemniej jednak znaczenie pozostanie takie samo w całym dokumencie.  W latach 2000–2006 polityka spójności była finansowana z pięciu funduszy – EFRR, EFS, Funduszu Spójności, sekcji orientacji EFOGR i z IFOR. Odnośnie do obecnego okresu 2007–2013 niniejszy raport skupia się na finansowaniu polityki spójności z EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Dawna sekcja orientacji EFOGR została włączona do nowego Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który także wnosi wkład do spójności gospodarczej i społecznej.

vii


Podsumowanie oraz wnioski

Konwergencja występuje na poziomie krajowym i regionalnym Główni beneficjenci finansowi europejskich programów polityki spójności w okresie 2000–2006 nadal osiągali jako grupa imponujące wskaźniki wzrostu gospodarczego. Na poziomie regionalnym dobre wyniki gospodarcze w regionach o niskim PKB na jednego mieszkańca w ostatnim dziesięcioleciu były przejawem procesu konwergencji zachodzącego w regionach całej UE, mierzonego w odniesieniu do PKB na jednego mieszkańca. Ocenia się, że tendencje te utrzymają się Analizy wskazują, iż w okresie 2007–2013 inwestycje zrealizowane w ramach programów zwiększą bezwzględny poziom PKB większości nowych państw członkowskich o 5‑15% w porównaniu ze scenariuszem bazowym. Ponadto ocenia się, że dzięki takiemu poziomowi inwestycji do 2015 r. powstanie około 2 milionów nowych miejsc pracy. Polityka spójności wspomaga wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy także poza regionami objętymi celem Konwergencja Wzrost gospodarczy i rozwój gospodarki rynkowej w sposób nieunikniony prowadzą do restrukturyzacji, często związanej z likwidacją miejsc pracy i tworzeniem nowych, które są nierównomiernie rozmieszczone. Może to także powodować koncentrację terytorialną problemów społecznych i ekonomicznych. Wzmocnienie zdolności Unii w zakresie przystosowania się do zmian i tworzenia nowych, trwałych miejsc pracy to jedno z zadań europejskiej polityki spójności, także w bardziej zamożnych państwach członkowskich UE. Szacuje się, że w okresie 2000–2005 powstało ponad 450 000 miejsc pracy brutto w sześciu krajach, które otrzymały około dwie trzecie pomocy UE w ramach Celu 2. Polityka spójności wspomaga potencjał innowacyjny państw członkowskich i regionów W okresie 2000–2006 polityka spójności wniosła znaczący wkład do badań i rozwoju oraz wzmocniła potencjał innowacyjny, szczególnie regionów objętych Celem 1. Na podstawie programów istniejących w chwili przyjęcia niniejszego raportu, w okresie 2007–2013 ponad dwukrotnie zwiększy się udział środków inwestowanych w ramach polityki spójności w innowację oraz badania i rozwój. Inwestycje w zasoby ludzkie w ramach polityki spójności są wysoce opłacalne Ponad 50% wzrostu produktywności pracy w ostatnim dziesięcioleciu można przypisać podniesieniu jakości kapitału ludzkiego. W ramach programów spójności Europejskiej Unia współfinansuje szkolenia dla około 9 mln osób rocznie, z których ponad połowa to kobiety. Po odbyciu szkolenia duży odsetek beneficjentów podejmuje pracę lub uzyskuje lepsze warunki zatrudnienia i wyższe wynagrodzenie. Polityka spójności mobilizuje kapitał publiczny i prywatny do wydajnego inwestowania W latach 2000–2006 średnio na każde 1 EUR zainwestowane w ramach polityki spójności przypadały dalsze nakłady w regionach objętych Celem 1 w wysokości 0,9 EUR. W regionach objętych Celem 2 nakłady idące za pierwotnie zainwestowaną kwotą mogą nawet trzykrotnie przekraczać jej wysokość. Jest to możliwe dzięki takim zasadom polityki spójności, jak współfinansowanie i partnerstwo oraz za

viii


Podsumowanie oraz wnioski

sprawą rosnącego zaangażowania prywatnego kapitału, w tym w ramach różnych form partnerstwa publiczno-prywatnego. W ostatnich latach Komisja, we współpracy z międzynarodowymi instytucjami finansowymi, opracowała innowacyjne instrumenty finansowe, mające łączyć się z europejskim finansowaniem w formie dotacji i je uzupełniać: JEREMIE w dziedzinie promowania MŚP i mikrokredytów oraz JESSICA w obszarze rozwoju miejskiego. W konsekwencji dotacje zostaną przekształcone w odnawialne formy finansowania, co zwiększy ich trwałość w dłuższej perspektywie, wzmocni efekt dźwigni wywołany przez wykorzystywanie takich dotacji do przyciągania i angażowania prywatnego kapitału, a także stworzy silniejsze zachęty do poprawy wyników gospodarczych. Polityka spójności sprzyja zintegrowanemu podejściu do rozwoju W zintegrowany sposób, zapewniający spójność różnych polityk sektorowych, polityka spójności wspiera rozwój przy uwzględnieniu złożonych problemów, takich jak wyzwania związane z globalizacją, zmianami klimatycznymi i trendami demograficznymi. Dzięki zintegrowanemu podejściu udało się podnieść ogólną skuteczność interwencji sektorowych, wykorzystując efekty synergii między różnymi obszarami polityki i kontrolując ich skutki uboczne, a także poprzez sprzyjanie dialogowi między organami administracji państw członkowskich i lepsze dostosowanie interwencji do społeczno-gospodarczej charakterystyki regionów i miejscowości objętych programami. Polityka spójności przyczynia się do poprawy jakości inwestycji publicznych Dzięki 7-letniemu programowaniu w ramach polityki spójności, opartemu na stabilności budżetowej w trakcie całego tego okresu znacznie poprawiło się długoterminowe planowanie budżetów w wielu państwach członkowskich i regionach. Polityka spójności ułatwia także ustalenie priorytetów dla inwestycji publicznych, przyczyniając się w ten sposób, zwłaszcza w krajach objętych Funduszem Spójności (państwach spójności), do bardziej skutecznego i efektywnego inwestowania jako takiego, nie tylko w przypadkach współfinansowania przez Wspólnotę. Polityka spójności kształtuje w ten sposób model inwestowania, przesuwając jego punkt ciężkości na inwestycje o większej produktywności i trwałości. Polityka spójności promuje kluczowe znaczenie partnerstwa dla dobrego rządzenia Partnerstwo jest podstawową zasadą przenikającą wszystkie aspekty polityki spójności – programowanie, wdrażanie, monitorowanie i ocenę. Obecnie powszechnie uznaje się jej kluczowe znaczenie dla dobrego rządzenia. Oparty na podejściu strategicznym system rządzenia wieloszczeblowego, w którym uczestniczą organy wspólnotowe, krajowe, regionalne i lokalne oraz zainteresowane podmioty, ułatwia dostosowywanie działań do miejscowych uwarunkowań i faktyczne zaangażowanie w pomyślną realizację tych działań.

ix


Podsumowanie oraz wnioski

Dysproporcje gospodarcze, społeczne i terytorialne – sytuacja i trendy Spójność gospodarcza Konwergencja występuje zarówno na poziomie krajowym… Najwięksi beneficjenci polityki spójności w okresie 1994–2006, tj. Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia, osiągnęli jako grupa imponujące wyniki w zakresie wzrostu gospodarczego. W latach 1995–2005 Grecja skróciła swój dystans do pozostałych 26 krajów UE, podnosząc swój dochód na jednego mieszkańca z 74% średniej 27 krajów UE do 88% w 2005 r. W tym samym okresie Hiszpania i Irlandia zwiększyły swoje wskaźniki odpowiednio z 91% i 102% do 102% i 145% średniej UE. Z drugiej strony wzrost gospodarczy Portugalii utrzymuje się od 1999 r. poniżej średniej UE. W 2005 r. PKB na jednego mieszkańca tego kraju wynosił 74% średniej 27 krajów UE. Jednocześnie w nowych państwach członkowskich, szczególnie tych o bardzo niskim PKB na jednego mieszkańca, można zaobserwować większe tempo wzrostu i szybsze nadrabianie zaległości względem innych krajów UE . W latach 1995–2005 PKB trzech krajów bałtyckich zwiększył się prawie dwukrotnie. Również w Polsce, na Węgrzech i Słowacji wskaźniki wzrostu ponad dwukrotnie przekraczały średnią UE. Jednak, ze względu na bardzo niski wyjściowy poziom PKB na jednego mieszkańca, zakładając, że wzrost pozostanie na obecnym poziomie, najprawdopodobniej potrzeba ponad 15 lat, by Polska, a zwłaszcza Bułgaria i Rumunia, osiągnęły 75% średniej 27 krajów UE. …jak i regionalnym Relatywnie silny wzrost gospodarczy w ostatnim dziesięcioleciu w regionach o niskim PKB na jednego mieszkańca oznacza ogólną konwergencję regionów UE. W latach 1995–2004 liczba regionów o PKB na jednego mieszkańca niższym niż 75% średniej UE spadła z 78 do 70, podczas gdy liczba regionów, w których wskaźnik ten kształtował się poniżej 50% średniej UE, spadła z 39 do 32. W latach 1995–2004 słabiej rozwinięte regiony dawnej Piętnastki, które były głównymi odbiorcami pomocy w ramach polityki spójności w okresie 2000–2006, wykazały znaczący wzrost PKB na jednego mieszkańca w porównaniu z resztą UE. W 1995 r. PKB na jednego mieszkańca niższy od 75% średniej 15 krajów UE odnotowano w 50 regionach zamieszkiwanych łącznie przez 71 mln osób. W 2004 r. w niemal co czwartym z tych regionów (łącznie dla 10 mln osób) PKB na jednego mieszkańca przekroczył próg 75%. …ale dysproporcje są nadal znaczne Pomimo opisanych postępów dysproporcje mierzone w wartościach bezwzględnych są nadal znaczące. Należy to częściowo przypisać ostatniemu rozszerzeniu, a także występującej w początkowych fazach rozwoju tendencji do koncentracji wzrostu gospodarczego w najbardziej dynamicznych obszarach kraju. Obecnie nawet w najbardziej rozwiniętych regionach (o PKB powyżej 75% średniej 27 krajów UE) zdarzają się bardzo niskie lub ujemne wskaźniki wzrostu gospodarczego. W latach 2000–2004 rzeczywisty PKB na jednego mieszkańca zmniejszył




Podsumowanie oraz wnioski

się w 27 regionach, a w kolejnych 24 wzrastał o mniej niż 0,5% rocznie. W pięciu regionach PKB na jednego mieszkańca spadł poniżej 75% średniej UE. Wzrost zatrudnienia i produktywności pracy prowadzi do szybszego wzrostu gospodarczego w regionach Regiony słabiej rozwinięte szybko doganiają UE pod względem produktywności pracy. Jest to szczególnie widoczne w nowych państwach członkowskich: w trzech krajach bałtyckich i w niektórych częściach Polski tempo wzrostu produktywności pracy w latach 1995–2004 było cztery razy wyższe od średniej UE. Niektóre z tych regionów miały jednak bardzo niski poziom wyjściowy. W miarę przesuwania się miejsc pracy w tych regionach do sektorów wytwarzających wysoką wartość dodaną regionalna produktywność pracy będzie prawdopodobnie rosła, nawet gdy nie zmieni się produktywność w poszczególnych sektorach. W 2004 r. regiony Portugalii, Grecji, Irlandii i Hiszpanii nadal odnotowywały znacznie wyższe wskaźniki produktywności pracy niż nowe państwa członkowskie. W Irlandii, przy najwyższym wzroście zatrudnienia w UE, znacząco rośnie także produktywność pracy. Z drugiej strony wzrost gospodarczy w regionach Hiszpanii zależy niemal wyłącznie od wzrostu zatrudnienia, co oznacza, że utrzymanie go w dłuższym okresie może okazać się trudne. W Portugalii zatrudnienie rosło w szybkim tempie do 2001 r., kiedy to wzrost ten uległ zahamowaniu, podczas gdy w Grecji liczba miejsc pracy zwiększała się w niewielkim stopniu do 2001 r., odkąd wzrost stał się znaczący. Wzrost zatrudnienia odnotowano w dziewięciu na dziesięć bardziej rozwiniętych regionów, a w niewielu mniej – poprawę produktywności. Jednocześnie w latach 1995–2004 produktywność obniżyła się w 29 regionach Włoch, Francji, Hiszpanii i Niemiec, a spadek zatrudnienia nastąpił w 16 regionach, głównie wschodnich Niemiec i Anglii Północnej.

Spójność społeczna Na poziomie UE i państw członkowskich następowała konwergencja wskaźników zatrudnienia… W latach 2000–2005 następowała konwergencja regionalnych wskaźników zatrudnienia w ramach UE. Pomimo to w 2005 r. stopa zatrudnienia w słabiej rozwiniętych regionach wciąż była o około 11 punkty procentowe niższa niż w pozostałych krajach Unii W niektórych krajach odnotowano stabilny i powszechny wzrost zatrudnienia w tym okresie, podczas gdy w innych – np. w Rumunii i w Polsce – spadło ono w większości regionów, w niektórych przypadkach o ponad 2 punkty procentowe. Aby osiągnąć docelowe wskaźniki zatrudnienia określone w strategii lizbońskiej, UE musi stworzyć około 23,5 mln nowych miejsc pracy, z których 7 mln powinno przypaść kobietom, a 7 mln osobom w wieku 55–64 lat. Tworzenie miejsc pracy na taką skalę będzie wymagało inwestowania w nowe rodzaje działalności, co powinno iść w parze ze szkoleniem siły roboczej do pracy w tych branżach.

xi


Podsumowanie oraz wnioski

… podczas gdy zmniejszają się dysproporcje w zatrudnieniu W latach 2000–2005 stopa bezrobocia spadła z 13,4% do 12,4% w słabiej rozwiniętych regionach, choć w 17 z nich bezrobocie wzrosło o ponad 2 punkty procentowe. W latach 2000–2005 w bardziej rozwiniętych regionach stopa bezrobocia utrzymywała się na stałym poziomie (nieznacznie poniżej 8%), podczas gdy regiony Hiszpanii, Włoch, Francji i Zjednoczonego Królestwa generalnie odnotowały spadek tego wskaźnika, a regiony Niemiec, Austrii, Niderlandów i Belgii – pewien wzrost. W 2005 r. w UE stopa bezrobocia była wyższa w przypadku kobiet niż mężczyzn, lecz różnica ta zmniejszyła się o jedną trzecią w latach 2000–2005. Największe rozbieżności w tym zakresie występowały w Grecji, Hiszpanii i we Włoszech. Nadal występuje problem ubóstwa... Odsetek ludności zagrożonej ubóstwem pozostaje względnie wysoki w niektórych państwach członkowskich. Opierając definicję tej grupy ludności na kryterium dochodu poniżej 60% krajowej mediany dochodu, trzeba stwierdzić, że odsetek osób należących do tej kategorii wynosił w 2004 r. około 20% na Litwie, w Polsce, Irlandii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii, a tylko 10% w Niderlandów, Republice Czeskiej i Szwecji. W 2004 r. odsetek ludności zagrożonej ubóstwem osiągał w skali UE 16%, tj. około 75 mln osób. Wskaźnik ten jest wyższy w przypadku kobiet, małych dzieci, osób starszych i bezrobotnych. Poziom wykształcenia wzrasta, ale w regionach słabo rozwiniętych jest nadal niski Istotnym elementem konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy jest wykształcona i dobrze wykwalifikowana siła robocza. Sytuacja w tym obszarze poprawia się z biegiem czasu: odsetek młodych ludzi w wieku 25–34 l. posiadających dyplom ukończenia studiów uniwersyteckich lub równoważnych wzrasta, osiągnąwszy obecnie poziom dwukrotnie wyższy niż w grupie osób w wieku 55–64 l. Jednakże niektóre państwa członkowskie, w szczególności Rumunia, Republika Czeska, Włochy i Słowacja, pozostają w tyle, jeśli chodzi o poziom wykształcenia młodych ludzi. W 2005 r. prawie 23% osób w wieku 25–64 l. w UE posiadało wykształcenie wyższe, od około 10% w Rumunii do 35% w Finlandii. Jeszcze większe różnice, których nie obejmuje konwergencja, występują między regionami. Odsetek osób w wieku 25–64 l. z wykształceniem wyższym jest ogólnie niższy w regionach słabiej rozwiniętych.

Spójność terytorialna Mniejsza koncentracja terytorialna PKB 27 krajów UE w tradycyjnym jądrze Europy. Są dowody na to, że zmniejsza się koncentracja dobrobytu gospodarczego w UE: w 2004 r. w tradycyjnym gospodarczym „jądrze” Europy (obszar między Londynem, Paryżem, Mediolanem, Monachium i Hamburgiem) powstała znacznie mniejsza część PKB 27 krajów UE niż w 1995 r., mimo że jego udział w ludności Europy pozostał niezmieniony. Tendencję tę należy przypisać powstaniu nowych ośrodków wzrostu gospodarczego, takich jak Dublin, Madryt, Helsinki czy Sztokholm, ale także Warszawa, Praga, Bratysława i Budapeszt.

xii


Podsumowanie oraz wnioski

... lecz większa na poziomie państw członkowskich… Jednocześnie w obrębie państw członkowskich UE wzrosła koncentracja aktywności gospodarczej w regionach stołecznych, z wyjątkiem Berlina i Dublina. W latach 1995–2004 udział regionów stołecznych w PKB kraju zwiększył się średnio o 9%, podczas gdy liczba ich mieszkańców wzrosła o 2%. Trend ten nasilił się szczególnie w latach 1995–2000, zwłaszcza w Warszawie i Bukareszcie. Rosnąca koncentracja ludności i aktywności gospodarczej w regionach stołecznych może w dłuższej perspektywie doprowadzić do ograniczenia ogólnego wzrostu gospodarczego, gdyż ujemne konsekwencje takiej koncentracji (m.in. wzrost cen nieruchomości, niedostatek powierzchni biurowych, zatory komunikacyjne i zanieczyszczenie) negatywnie wpływają na wizerunek i konkurencyjność tych regionów. Inne ośrodki wzrostu mogłyby częściowo odciążyć regiony stołeczne, zwiększając jednocześnie ogólny potencjał wzrostu gospodarczego. …z tendencją do suburbanizacji,… Suburbanizacja jest trendem dominującym w europejskich miastach. W latach 1996–2001 w 90% aglomeracji miejskich liczba mieszkańców przedmieść rosła w szybszym tempie niż liczba mieszkańców centrum miasta. W wymienionym okresie nastąpił spadek liczby mieszkańców w co trzeciej z tych aglomeracji miejskich, lecz w większości z nich miał miejsce rozwój przedmieść, któremu towarzyszyło wyludnianie centrów miast. Przenoszenie się mieszkańców miast na przedmieścia w sposób nieunikniony prowadzi do większego obciążenia systemu transportu miejskiego, podczas gdy proces suburbanizacji w odniesieniu do aktywności gospodarczej może prowadzić do gospodarczej zapaści tradycyjnych centrów miast. Problemem wielu europejskich miast nadal jest koncentracja biedy w dzielnicach podmiejskich. Pomimo koncentracji zatrudnienia w miastach wielu mieszkańców miast, zwłaszcza posiadających niższe kwalifikacje, ma trudności ze znalezieniem pracy, podczas gdy jedna trzecia miejsc pracy przypada osobom dojeżdżającym do miast. Jednocześnie występuje zjawisko koncentracji bezrobocia w pewnych dzielnicach miast. W rejonach o wysokim bezrobociu koncentrują się zwykle również inne zjawiska związane z biedą, takie jak zły stan budynków mieszkalnych i nieadekwatność transportu publicznego oraz innych usług, np. edukacji, do potrzeb mieszkańców, a także niski poziom dochodów i wysokie wskaźniki przestępczości. ... podczas gdy niektóre obszary wiejskie nadal tracą na liczbie ludności Znacząca migracja z rejonów wiejskich ciągle utrzymuje się na dużej części terytorium UE , zwłaszcza na południu Włoch, na północy Finlandii, w Szwecji, Szkocji, wschodnich Niemczech i we wschodnich regionach Polski. Brak perspektyw w zakresie pracy poza rolnictwem i niższe standardy życia skłaniają ludzi, zwłaszcza młodych i wykształconych, do szukania możliwości gdzie indziej. W wymienionych rejonach kumulują się skutki tego zjawiska, takie jak starzenie się ludności i ograniczenie dostępności podstawowych usług.

 Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich będzie miał do odegrania istotną rolę w rozwiązywaniu tych problemów. Patrz komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego - Zatrudnienie na obszarach wiejskich: wypełnianie luki w zatrudnieniu - KOM(2006) 857 wersja ostateczna z 21.12.2006.

xiii


Podsumowanie oraz wnioski

…istnieje jednak ogromny potencjał w zakresie wymiany transgranicznej Funkcjonujące od wielu lat programy transgraniczne doprowadziły do poprawy współpracy między regionami granicznymi dawnej Piętnastki (UE-15), w szczególności między krajami Beneluksu, Niemcami i Francją. Przekraczanie nowych granic wewnętrznych nie jest jeszcze równie łatwe, przez co przepływy przez nie są dużo mniejsze. Zniesienie fizycznych i administracyjnych barier w przekraczaniu tych granic ułatwi przepływ osób i towarów pomiędzy regionami granicznymi i zwiększy wymianę gospodarczą do poziomu odpowiadającego ich potencjałowi ekonomicznemu. Współpraca tego typu ma jeszcze większe znaczenie dla regionów położonych przy granicach zewnętrznych.

Reforma Polityki Spójności – 2007–2013 Na szczycie wiosną 2005 r. Rada Europejska stwierdziła, że: „Należy niezwłocznie ożywić strategię lizbońską i na nowo ukierunkować priorytety na wzrost i zatrudnienie. Europa musi odnowić podstawy swojej konkurencyjności, zwiększyć swój potencjał wzrostu i produktywność oraz wzmocnić spójność społeczną, kładąc szczególny nacisk na wiedzę, innowacyjność i lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego. W tym celu, Unia musi w większym stopniu mobilizować wszystkie odpowiednie zasoby krajowe i wspólnotowe - łącznie z polityką spójności - w trzech wymiarach strategii (ekonomicznym, społecznym i środowiskowym), aby lepiej wykorzystać ich synergię w ogólnym kontekście zrównoważonego rozwoju.” Znakomita większość działań UE zmierzających do zmniejszenia dysproporcji w Unii na poziomie terytorialnym prowadzona jest w ramach polityki spójności, która przyjmuje formę warunkowych dotacji wypłacanych z zastrzeżeniem spełnienia wymogów dotyczących celów i systemu wdrażania. W szczególności wymaga się od państw członkowskich opracowania średniookresowej strategii wykorzystania zasobów, współfinansowania pomocy europejskiej ze środków krajowych, partnerskiego działania na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym oraz przestrzegania prawa i zasad polityk UE. Dzięki wprowadzeniu tych warunków powstał system zarządzania dzielonego między szczeble: europejski, krajowe, regionalne i lokalne; krótko mówiąc, system rządzenia wieloszczeblowego. Po wprowadzonej w 2006 r. reformie polityki spójności na okres 2007–2013 głównym celem tej polityki nadal jest zmniejszanie dysproporcji między państwami członkowskimi i regionami poprzez koncentrację środków w mniej rozwiniętych regionach. W okresie 2007–2013 przeważająca część pomocy zostanie przeznaczona dla najuboższych regionów i krajów: o ile w 1989 r. regionom o najniższych dochodach przyznano 56% dostępnych środków, to u schyłku nowego okresu programowania udział ten wyniesie 85%. Nowe państwa członkowskie, zamieszkiwane przez około 21% ludności 27 krajów UE, otrzymają w tym okresie trochę ponad 52% wszystkich środków. Zgodnie z nowym programem na rzecz wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy, a także w kontekście globalizacji, polityka spójności kładzie coraz większy nacisk na wzmocnienie pozycji konkurencyjnej regionów w gospodarce światowej. Środki będą zatem kierowane przede wszystkim do regionów objętych dostosowaniami strukturalnymi, a także przeznaczane na inwestycje, ze

xiv


Podsumowanie oraz wnioski

szczególnym naciskiem na sektory działalności związane z badaniami, innowacją oraz na społeczeństwo informacyjne i rozwój biznesu. W konsekwencji wyznaczenia powyższych celów polityka spójności będzie w okresie 2007–2013 dążyć wszędzie do realizacji tego samego programu na rzecz wzrostu gospodarczego i nowych miejsc pracy, lecz intensywność pomocy UE będzie odzwierciedlać potrzeby i dostępne zasoby poszczególnych państw członkowskich i regionów. Wynik negocjacji w sprawie perspektywy finansowej na okres 2007–2013, których rezultatem było przyznanie polityce spójności znacznych środków (35% budżetu UE), dowodzi istnienia szerokiej zgody politycznej w kwestii tego systemu realizacji priorytetów Wspólnoty.

Wdrażanie nowej europejskiej strategii wzrostu gospodarczego i zatrudnienia Stymulowanie wzrostu gospodarczego i tworzenie miejsc pracy od początku było kluczowym elementem unijnych programów spójności. Reforma polityki spójności dotycząca okresu 2007–2013 dąży do wzmocnienia tego wymiaru. Nowe podejście strategiczne Bardziej strategiczne podejście oparte na europejskich priorytetach określi ramy realizacji polityki spójności na poziomie UE i państw członkowskich, a także na poziomie regionalnym i lokalnym. Powinno to przyczynić się do podniesienia skuteczności ekonomicznej programów spójności, poprawy ich przejrzystości oraz zwiększenia politycznej odpowiedzialności decydentów. Takie podejście określono w strategicznych wytycznych Wspólnoty, odzwierciedlających priorytety wyznaczone w odnowionej strategii lizbońskiej, które z kolei stworzą ramy dla krajowych strategii przygotowywanych na potrzeby polityki i programów spójności. Przeznaczanie funduszy na cele tematyczne (earmarking) Zgodnie z decyzją państw członkowskich z grudnia 2005 r. organy odpowiedzialne za przygotowanie nowej serii programów spójności powinny „zarezerwować” określoną część środków na kluczowe inwestycje związane z odnowioną strategią na rzecz wzrostu gospodarczego i nowych miejsc pracy (badania i rozwój oraz innowacja, infrastruktura o znaczeniu europejskim, konkurencyjność przemysłu, energia odnawialna, optymalizacja wykorzystania energii, innowacje ekologiczne, zasoby ludzkie), przy czym na te cele należy przeznaczyć 60% środków w najsłabiej rozwiniętych regionach, a 75% w pozostałych. Według dokumentów programowych dostępnych w czasie opracowywania niniejszego raportu, w wielu krajach i regionach cele te zostały w dużej mierze osiągnięte. W 27 krajach UE średni udział zasobów przeznaczonych na kluczowe inwestycje w ramach strategii lizbońskiej wynosi 61,2% dla celu Konwergencja i 76,7% dla celu związanego z konkurencyjnością regionalną i zatrudnieniem. Na wymienione inwestycje przeznaczono łącznie około 200 mld EUR. Nastąpił zatem wzrost o ponad 50 mld EUR w porównaniu z poprzednim okresem.

Lepsze uregulowania prawne: uproszczenie i proporcjonalność Podczas gdy korzystanie z zasobów polityki spójności musi spełniać standardy kontroli i dobrego zarządzania finansowego, podjęto istotne działania zmierzające

xv


Podsumowanie oraz wnioski

do usprawnienia przepisów prawnych i uproszczenia zasad zarządzania polityką spójności, w szczególności: Jeden zbiór zasad zarządzania Dla okresu programowania 2007–2013 wprowadzono jedno rozporządzenie wykonawcze Komisji, zastępujące 10 rozporządzeń obowiązujących w okresie programowania 2000–2006. Ujednolicono zasady zarządzania programami finansowanymi z Funduszu Spójności z zasadami obowiązującymi w przypadku Funduszy Strukturalnych. Ułatwi to zarządzanie Funduszami i obniży jego koszty. Jeden zbiór zasad kwalifikowalności wydatków Państwa członkowskie będą mogły stosować krajowe zasady kwalifikowalności w odniesieniu do współfinansowanych projektów, inaczej niż do tej pory, kiedy to konieczne było stosowanie dwóch odrębnych systemów dla projektów współfinansowanych przez Wspólnotę i dla projektów finansowanych ze środków krajowych. Dzięki temu zarządzanie projektami stanie się znacznie prostsze. Uproszczenie zarządzania finansowego Obecnie sporządzanie planów finansowych, ustalanie stopy interwencji i zwrot kosztów przez UE będzie odbywać się na wyższym poziomie (programu lub osi priorytetowej zamiast na poziomie środka, jak do tej pory). Uprości to zarządzanie programami i ograniczy liczbę przypadków, w których konieczna jest zmiana planów, dając w ten sposób większą autonomię organom krajowym zarządzającym programami operacyjnymi. Prostsze systemy kontroli, w większym stopniu oparte na zasadzie proporcjonalności W przypadku mniejszych programów część kontroli może być wykonywanych przez organy krajowe utworzone zgodnie z przepisami krajowymi, co ograniczy konieczność przestrzegania niektórych wymogów wspólnotowych w zakresie audytu. Bardziej jasne zasady dotyczące informacji i komunikacji Obywatele i potencjalni beneficjenci Funduszy we wszystkich państwach członkowskich będą mieli równy dostęp do informacji o możliwościach finansowania i dotacjach przyznawanych w ramach polityki spójności, dzięki czemu znalezienie takich informacji będzie ich kosztowało mniej czasu i wysiłku. Administracja elektroniczna w praktyce Po raz pierwszy wymiana dokumentów między państwami członkowskimi i Komisją będzie prowadzona wyłącznie drogą elektroniczną. Wyznacza to początek nowej ery w elektronicznej wymianie danych i administracji elektronicznej. Taka droga korespondencji zaoszczędzi wiele czasu przy obsłudze programów i zmniejszy ryzyko nieporozumień między Komisją i państwami członkowskimi w zakresie ilości i rodzaju informacji do przekazania.

xvi


Podsumowanie oraz wnioski

Polityka spójności a propagowanie wartości i polityk UE Kraje spoza Unii Europejskiej wyrażają coraz większe zainteresowanie europejską polityką spójności, pragnąc lepiej ją poznać jako środek gwarantujący bardziej zrównoważony rozwój regionalny. Wskazują na to w szczególności następujące wydarzenia: •

Dnia 15 maja 2006 r. Komisja podpisała z Chinami protokół ustaleń dotyczący współpracy w zakresie polityki regionalnej. Władze Chin, coraz bardziej zaniepokojone pogłębianiem się regionalnych różnic w dochodach, uznały zrównoważony rozwój regionalny za jeden z kluczowych priorytetów pięcioletniego planu rozwoju tego kraju. Ponadto od 2005 r. Chiny i Indie uzgodniły z Komisją Europejską wspólne programy działania oraz podpisały protokoły ustaleń w obszarze zatrudnienia i polityki społecznej.

W dniu 23 maja 2007 r. podpisano z rządem Federacji Rosyjskiej protokół ustaleń dotyczący współpracy w zakresie polityki regionalnej, ukierunkowanej na wymianę informacji i najlepszych praktyk w dziedzinie tworzenia i wdrażania polityki spójności.

W podobnym kierunku zmierzają rozmowy z takimi krajami jak RPA i Brazylia oraz z ugrupowaniami integracji gospodarczej, np. z Mercosur. Europejska polityka spójności budzi także zainteresowanie komitetów Organizacji Narodów Zjednoczonych, OECD i Banku Światowego. Kluczowym elementem wartości dodanej europejskiej polityki spójności jest w tym kontekście fakt, że stanowi ona podstawę dla stanowiska UE w takich kwestiach jak wolny rynek, równouprawnienie płci i równość szans, zrównoważony rozwój i system oparty na demokracji uczestniczącej.

Nowe wyzwania Deklaracja berlińska przyjęta z okazji pięćdziesiątej rocznicy podpisania traktatów rzymskich stwierdza: „Jest wiele celów niemożliwych do osiągnięcia samemu - można je zrealizować tylko wspólnymi siłami. Unia Europejska, państwa członkowskie, ich regiony i struktury lokalne dzielą się zadaniami.” Wzrost gospodarczy i zatrudnienie w Europie to kwestie, które wymagają prowadzenia polityki umożliwiającej przewidywanie nowych wyzwań i radzenia sobie z nimi. Niektóre z nich są szczególnie istotne w kontekście polityki spójności, gdyż wywierają zróżnicowany wpływ na terytorium Europy i mogą pogłębiać dysproporcje społeczne i gospodarcze. Rosnąca ogólnoświatowa presja na restrukturyzację i modernizację Praktycznie wszystkie regiony stoją przed koniecznością restrukturyzacji, modernizacji i torowania drogi ciągłym innowacjom opartym na wiedzy w zakresie produktów, zarządzania, procesów technologicznych i kapitału ludzkiego, by móc stawić czoła wyzwaniom globalizacji. Pomimo imponujących wskaźników wzrostu gospodarczego struktura ekonomiczna regionów nowych państw członkowskich jest nadmiernie skoncentrowana w sektorach, w których znaczącą konkurencję stanowią wschodzące gospodarki azjatyckie. Regiony te staną przed koniecznością

xvii


Podsumowanie oraz wnioski

ekonomiczną, by przewidywać zmiany i ułatwiać ich przebieg. Przyczyni się to do ograniczenia kosztów związanych ze zmianami, a także będzie stanowić czynnik sprzyjający ich zachodzeniu. W związku z powyższym należy przewidywać zmiany ze znacznym wyprzedzeniem, by zagwarantować obywatelom i regionom odpowiednie przygotowanie oraz środki. Również w wielu regionach bardziej zamożnych państw członkowskich duża część zatrudnionych pracuje w tradycyjnych sektorach, których przewaga konkurencyjna jest oparta w dużej mierze na niskokosztowych metodach produkcji i niskich wynagrodzeniach. Konkurencyjność oparta wyłącznie na czynnikach kosztowych nie gwarantuje sukcesu, regiony muszą bowiem modernizować i dywersyfikować swoje struktury gospodarcze na rzecz sektorów wytwarzających wysoką wartość dodaną, zapewniając przedsiębiorstwom, zwłaszcza MŚP, warunki do przyjmowania i dostosowywania innowacyjnych produktów i procesów technologicznych, ustanawiania sieci współpracy z innymi firmami i placówkami badawczymi, dostępu do kapitału podwyższonego ryzyka i wkraczania na rynki międzynarodowe. Ścisła czołówka biznesu i pracownicy o największym potencjale w dużej mierze koncentrują się w kilku ośrodkach miejskich odgrywających istotną rolę na światowym rynku. Dzięki temu pojawiają się nowe możliwości, lecz, jak wykazują badania, po przekroczeniu pewnego poziomu koncentracji ludności występują takie negatywne konsekwencje, jak zanieczyszczenie, niekontrolowany rozwój miast i zatory komunikacyjne. Wiele regionów Unii, czerpiących pełne korzyści z globalizacji, zalicza się do najbardziej konkurencyjnych i innowacyjnych na świecie. Zawdzięczają to inwestycjom w nowe umiejętności, budowaniu lub przyciąganiu nowych zasobów pracowników o największym potencjale oraz sprzyjaniu różnego rodzaju sieciom i grupom. Właśnie w oparciu o te osiągnięcia i strategie rozwoju Unia może zmobilizować wszystkie swoje możliwości i sprawić, by jej gospodarka znalazła się na stabilnej ścieżce wzrostu. Zmiany klimatyczne Wiele regionów Europy będzie coraz bardziej narażonych na asymetryczne skutki zmian klimatycznych. Sytuacja ta będzie stanowić poważne wyzwanie dla rolnictwa, rybołówstwa i przemysłu turystycznego w pewnych rejonach, zmuszając do znacznych inwestycji, koniecznych, by stawić czoła suszom, pożarom, erozji wybrzeży i powodziom. Skutki tych zmian mogą nieproporcjonalnie obciążać grupy osób znajdujące się w niekorzystnej sytuacji lub osiągające niskie dochody, które prawdopodobnie nie będą miały wystarczających środków, by dostosować się do tych zmian. Znacznych inwestycji będzie wymagało także wdrożenie dorobku prawnego Wspólnoty i osiągnięcie celów w zakresie ograniczenia emisji, przyjętych na wiosennej Radzie z marca 2007 r. Wszystkie dostępne analizy ekonomiczne wskazują jednak, że niepodjęcie żadnych działań przeciwko katastrofom naturalnym pociągnęłoby za sobą koszty o wiele wyższe niż obniżenie emisji gazów cieplarnianych do poziomu zgodnego z celem UE w zakresie ograniczenia zmian klimatycznych do 2 stopni Celsjusza. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym dostarcza regionalnym gospodarkom nowych zachęt ekonomicznych i nowych możliwości w dziedzinie innowacji

xviii


Podsumowanie oraz wnioski

ekologicznych, rozwoju branż przyjaznych środowisku i zatrudnienia w tym obszarze. Wzrost cen energii Wzrost cen energii w różny sposób wpłynie na regiony UE w zależności od ich struktury źródeł energii, struktury gospodarczej i efektywności energetycznej przedsiębiorstw. Wzrost kosztów transportu uderza zwykle w regiony peryferyjne, takie jak północ Finlandii i Szwecji, najbardziej wysunięte na południe części Portugalii, Hiszpanii i Włoch oraz wyspy, w tym Malta i Cypr. Sektory kluczowe dla wielu takich regionów, np. turystyka, mogą być szczególnie dotknięte wzrostem kosztów, który jednak może zostać skompensowany w krótkiej perspektywie przez zwiększenie efektywności spowodowane pojawieniem się tanich przewoźników lotniczych. Wzrost cen energii nieproporcjonalnie obciąża grupy o niskich dochodach i powiększa ubóstwo energetyczne osób w niekorzystnej sytuacji. Rozwój lub upowszechnienie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, jak i inwestowanie w energooszczędność stwarza ogromne szanse dla większości regionów, dzięki czemu może powstać wiele miejsc pracy. Ocenia się na przykład, że roczne przychody producentów systemów energii słonecznej na całym świecie wzrosną czterokrotnie w ciągu trzech lat (do 2010 r.) Wzrost cen energii mógłby także pobudzić strategie wzrostu gospodarczego oparte na mało energochłonnych metodach produkcji, szczególnie w regionach słabiej rozwiniętych. Narastanie nierównowagi demograficznej i napięć społecznych W latach 2000–2003 co trzeci region Unii odnotował spadek liczby ludności. W większości przypadków przyczyną było zarówno zmniejszenie się przyrostu naturalnego, jak i ujemne saldo migracji. Prognozuje się dalszy spadek przyrostu naturalnego, w tym w wielu regionach słabiej rozwiniętych. Będą one musiały sprostać podwójnemu wyzwaniu – z jednej strony wspierać wzrost gospodarczy i zatrudnienie, a z drugiej stawić czoła niekorzystnym skutkom starzenia się społeczeństwa i spadku liczby ludności. Zmiany demograficzne i zmniejszanie się liczby ludności zagrażają przyszłemu wzrostowi zatrudnienia. Do 2011 r. wciąż możliwe będzie znaczące zwiększanie zatrudnienia i wzrost gospodarczy. Można oczekiwać, że w latach 2012–2017 rosnąca stopa zatrudnienia zniweluje skutki spadku liczby osób w wieku produkcyjnym. Jednakże po 2017 r. zmniejszanie się tej grupy ludności może prowadzić do stagnacji, a w konsekwencji, do spadku bezwzględnego poziomu zatrudnienia. Jednocześnie regiony będą musiały zmierzyć się z wieloma problemami społecznymi wywołanymi przez niedopasowanie kwalifikacji zawodowych (segmentacja rynku pracy na pracowników o wysokich kwalifikacjach i wynagrodzeniach oraz nisko wykwalifikowanych i słabo wynagradzanych; wzrost imigracji). Zjawisko to będzie postępować w miarę przesuwania się gospodarki na wyższe ogniwa łańcucha wartości poprzez zaangażowanie w działalność gospodarczą opartą na wiedzy, przy jednoczesnej erozji tradycyjnych instytucji ochrony socjalnej.

xix


Podsumowanie oraz wnioski

Polityka państw członkowskich z coraz większym trudem nadąża za szybkim tempem zmian narzuconym przez wyżej wymienione trendy Podczas gdy zarządzanie inwestycjami publicznymi w coraz większym stopniu odbywa się na niższych szczeblach administracji, w ciągu ostatnich lat odnotowuje się ich tendencję spadkową, którą należy przypisać trudnościom, z jakimi borykają się budżety krajowe i regionalne w związku z konsekwencjami starzenia się społeczeństwa (reforma systemu emerytalnego, większe nakłady na opiekę zdrowotną, edukację i usługi socjalne) oraz skutkami reformy gospodarczej polegającej m.in. na obniżeniu podatków. Ponadto zasoby dostępne na potrzeby modernizacji gospodarki są ukierunkowane przeważnie na ośrodki wzrostu. Sytuacja ta może powodować, z jednej strony, znaczne negatywne konsekwencje dla aglomeracji (zatory komunikacyjne, zanieczyszczenie, segregacja społeczna, niekontrolowany rozwój miast) i powiększanie się dysproporcji między regionami z drugiej strony.

Następne kroki W latach 2007–2008 Komisja określi swoje podejście do przeglądu budżetu w 2008/2009 r., ustalając kryteria oceny polityki, analizując przyszłe rozwiązania i sprawdzając, na ile poszczególne warianty są wykonalne. W tym kontekście, nie przesądzając wyniku przeglądu budżetu, niniejszy raport wskazuje na szereg wyzwań, przed którymi polityka spójności może stanąć w nadchodzących latach. Forum Spójności, które odbędzie się w dniach 27–28 września, będzie pierwszą okazją do dyskusji z zainteresowanymi stronami. Pod obrady Forum można poddać konkretnie następujące pytania:

xx


Podsumowanie oraz wnioski

Jakie wnioski można wyciągnąć z przygotowań programów na lata 2007–2013? W tym kontekście oraz w świetle analizy przedstawionej w niniejszym raporcie, w jakim stopniu przystosowano politykę spójności do nowych wyzwań, z którymi europejskie regiony będą musiały zmierzyć się w nadchodzących latach? Na przykład: -

W jaki sposób regiony mają reagować na presję restrukturyzacyjną wywieraną przez dynamiczną konkurencję w sektorach o niskim i średnim zaawansowaniu technologicznym?

-

Zważywszy na duże rozbieżności regionalne w zakresie liczby urodzeń, śmiertelności i przepływów migracyjnych, jaką rolę w obliczu zmian demograficznych ma do odegrania polityka spójności?

-

W jakim zakresie zmiany klimatyczne stanowią wyzwanie dla polityki spójności?

W jaki sposób w tym nowym kontekście polityka spójności może lepiej posłużyć wypracowaniu zintegrowanego i bardziej elastycznego podejścia do rozwoju i wzrostu gospodarczego oraz tworzenia nowych miejsc pracy? -

W jaki sposób polityka spójności może w większym stopniu przyczyniać się do harmonijnego, zrównoważonego i trwałego rozwoju, zważywszy na różnorodność terytorialną UE, od obszarów mniej uprzywilejowanych, wysp, obszarów wiejskich i nadmorskich, po miasta, podupadające regiony przemysłowe i inne obszary o szczególnych warunkach geograficznych?

-

Jakie znaczenie mają wyzwania wskazane w niniejszym raporcie dla czynników o podstawowym znaczeniu dla spójności społecznej, takich jak integracja społeczna i szanse dla wszystkich? Czy konieczne są dalsze wysiłki, by przewidzieć i zrównoważyć skutki tych zjawisk?

-

Jakie umiejętności zawodowe będą w przyszłości kluczowe dla obywateli UE, by mogli sprostać nowym wyzwaniom?

-

Jakie są najważniejsze kompetencje, które należy rozwinąć na poziomie regionalnym, by regiony stały się konkurencyjne na rynkach światowych?

W nawiązaniu do powyższych zagadnień, jak należy ocenić system zarządzania polityką spójności na lata 2007–2013? -

Mając na uwadze potrzebę sprawnego zarządzania programami polityki spójności, jaki jest optymalny podział zadań pomiędzy Wspólnotę, państwa członkowskie i regiony w ramach rządzenia wieloszczeblowego?

-

W jaki sposób można zwiększyć skuteczność polityki spójności we wspieraniu polityki publicznej państw członkowskich i regionów? Jakie mechanizmy wykonawcze mogłyby w większym stopniu zorientować politykę spójności na osiąganie wyników i uczynić ją bardziej przystępną dla jej adresatów?

-

W jaki sposób można wzmocnić związki polityki spójności z innymi politykami krajowymi i wspólnotowymi, by zwielokrotnić i poprawić efekty synergii i komplementarności?

-

Jakie są nowe możliwości współpracy międzyregionalnej, zarówno w ramach UE , jak i poza nią?

xxi


Podsumowanie oraz wnioski

xxii


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy w państwach członkowskich i regionach UE-27

Spis treści Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna.......................................................................... 3 Trendy PKB i konwergencja na szczeblu krajowym i regionalnym.................................................3 Produktywność i wzrost zatrudnienia........................................................................................... 14 Stopa zatrudnienia........................................................................................................................19 Stopa bezrobocia..........................................................................................................................24 Zagrożenie ubóstwem..................................................................................................................29 Zmiany strukturalne i rozwój gospodarczy....................................................................................31 Wpływ procesów globalnych na regiony.......................................................................................36 Demografia: zmieniająca się populacja Europy............................................................................42 Zmiany terytorialne na szczeblu lokalnym....................................................................................49

Czynniki decydujące o konkurencyjności regionów, ich rozwoju i poziomie zatrudnienia........... 59 Zwiększanie atrakcyjności Europy i jej regionów dla inwestorów i pracowników..........................60 Podnoszenie poziomu wiedzy i innowacji na rzecz wzrostu.........................................................73 Większe i lepsze zatrudnienie.......................................................................................................80 Strategia lizbońska dla regionów..................................................................................................87




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna W ostatniej dekadzie różnice poziomu PKB na mieszkańca pomiędzy regionami UE uległy znacznemu spłaszczeniu, ponieważ wzrost w najmniej zamożnych regionach był wyższy niż w pozostałych regionach. Równocześnie oznacza to zmniejszanie rozbieżności w zakresie potencjału gospodarczego pomiędzy centrami a peryferiami oraz związane z tym zmniejszenie nierówności terytorialnych. Pomimo iż konwergencji poziomów PKB na mieszkańca we wszystkich regionach towarzyszy zmniejszanie różnic w stopie zatrudnienia i bezrobocia, różnice te pozostają duże zarówno w różnych częściach Unii, jaki i w różnych obszarach wewnątrz regionów, stwarzając w niektórych miejscach zagrożenie dla spójności społecznej. Celem niniejszego opracowania jest dokumentacja powyższych kierunków rozwoju oraz zbadanie zmian gospodarczych i demograficznych w UE na przestrzeni ostatnich lat na szczeblu krajowym i regionalnym oraz ocena ich wpływu na spójność gospodarczą i społeczną, jak również terytorialną w zakresie równowagi wewnątrz i pomiędzy regionami oraz pomiędzy różnymi obszarami. Główny nacisk położono na zakres zmian, jakie dokonały się od połowy lat dziewięćdziesiątych w zakresie rozbieżności regionalnych wyrażonych w poziomie PKB na mieszkańca, tendencjach rozwoju demograficznego, terytorialnego i aktywności zawodowej.

Trendy PKB i konwergencja na szczeblu krajowym i regionalnym Od połowy lat dziewięćdziesiątych w Unii Europejskiej (UE-27) nastąpiło początkowo ożywienie gospodarcze, któremu towarzyszył realny wzrost PKB na mieszkańca sięgający prawie 4% w 2000 r., a następnie spadek koniunktury,  Obliczanie wzrostu gospodarczego na podstawie zmian PKB na jednego mieszkańca pozwala na uwzględnienie zmian w całej populacji. Biorąc pod uwagę duże różnice w zakresie przyrostu liczby ludności wewnątrz UE-27, wzrost gospodarczy liczony według PKB per capita jest bardziej miarodajny.

podczas którego wzrost kształtował się na poziomie poniżej 1% w roku 2002 i 2003. W latach 2004 i 2005 nastąpiła nieznaczna poprawa koniunktury ze wzrostem sięgającym odpowiednio 1,9% i 1,3% (rys. 1.1).

Rozszerzenie UE w 2007 r. Rumunia i Bułgaria wstąpiły do Unii Europejskiej 1 stycznia 2007 r. Tym samym nastąpił przyrost terytorium Unii o 8,6%, a liczby ludności o 6,3% - podobny przyrost miał miejsce po przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji w połowie lat dziewięćdziesiątych. Jednak PKB wzrósł według standardu siły nabywczej tylko o 1%, czyli najmniej z dotychczasowych rozszerzeń. Stąd PKB na mieszkańca wynosi tylko 35% średniej UE w Bułgarii i 38% w Rumunii. Przystąpienie obydwu państw obniży średnią wartość PKB na mieszkańca UE o ponad 4%. Pomimo że wzrost PKB w obydwu państwach od 2001 r. znacznie przekroczył średnią UE (sięgając odpowiednio 5% i 6%), przy obecnym tempie potrzeba kolejnych 20 lat, aby ich poziom PKB per capita osiągnął 75% średniej UE. W wyniku rozszerzenia wschodnia granica UE wydłużyła o 1300 km. Unia sięga obecnie Morza Czarnego i całkowicie obejmuje Bałkany Zachodnie. Granica UE z Ukrainą powiększyła się prawie dwukrotnie. UE dzieli obecnie z Mołdawią granicę o długości 500 km.




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

W 12 nowych państwach członkowskich, z których 10 wstąpiło do UE w 2004 r., a 2 na początku 2007 r. (zob. Ramka), sytuacja jest odmienna. Te państwa również odnotowały wysoki wzrost PKB na mieszkańca, który wyniósł 6% w 2000 r. Jednak późniejsze spowolnienie było mniej dotkliwe i nie tak powszechne. Dotyczyło ono głównie Polski (gdzie wzrost spadł z ponad 5% rocznie do nieznacznie ponad 1% w latach 2001 i 2002). Stąd średni wzrost wyniósł 3,1% w 2001 r. i osiągnął poziom 3,4% w 2002 r. Wraz z poprawą koniunktury w Polsce wzrost sięgnął 6% w latach 2003 i 2004, pozostając na wysokim poziomie 5% w 2005 r. W latach 1995–2005 nowe kraje członkowskie znacznie różniły się tempem wzrostu gospodarczego. W niektórych krajach zaobserwowano szczególnie szybki wzrost. Trzy kraje bałtyckie podwoiły realny wzrost PKB na mieszkańca w czasie 10 lat, przy średnim rocznym wzroście wynoszącym 7–8%. Natomiast gospodarki Bułgarii i Rumunii kurczyły się w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych, lecz od 2000 r. rosną o średnio 6% rocznie. Kraje o niskim poziomie PKB na mieszkańca szybciej nadrabiają zaległości … W okresie 10 lat, od 1995 do 2005 r., wzrost PKB na mieszkańca we wszystkich nowych państwach członkowskich, z wyjątkiem Cypru, przekroczył średnie tempo wzrostu w UE-27 (rys. 1.2). Od 2000 r. najwyższy wzrost osiągają kraje o najniższym poziomie PKB na mieszkańca według standardu siły nabywczej (SSN). W ośmiu nowych państwach członkowskich o najniższym poziomie PKB na mieszkańca (kraje ujęte po prawej stronie rys. 1.3) wzrost w latach 2000–2005 był o 5 punktów procentowych wyższy niż średnia UE-27 wynosząca 1,4%. Natomiast wzrost nie był tak wysoki w Polsce, gdzie osiągnął średnią



wartość roczną 3% w porównaniu z tempem wzrostu sięgającym od 5% do 9% w siedmiu pozostałych państwach. W czterech nowych państwach członkowskich o najwyższym poziomie PKB na mieszkańca – Cypr, Słowenia, Republika Czeska i Malta – nie odnotowano tak dynamicznego wzrostu, ale mimo to w Słowacji, Republice Czeskiej i na Malcie wyniósł on średnio od 0,6 do 1,8 punktów procentowych powyżej średniej UE-27, podczas gdy na Cyprze był niewiele niższy od średniej UE.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Poziom PKB: porównanie z najważniejszymi konkurentami W Stanach Zjednoczonych w 2004 r. PKB na mieszkańca według SSN przewyższył średnią UE-27 o 60%, a średnią UE-15 o 43%. Jedynie dwa państwa członkowskie, Irlandia i Luksemburg, osiągnęły wyższy poziom od Stanów Zjednoczonych. W tym samym roku w Japonii PKB na mieszkańca przewyższyło średnią UE-27 o 19%, chociaż w tym przypadku sześć państw członkowskich osiągnęło wyższy poziom, a w pięciu był on niewiele niższy. W latach 1995–2005 PKB na mieszkańca w UE wzrastał w takim samym tempie jak w Stanach Zjednoczonych (2% w porównaniu z 2,1%) i dwa razy szybciej niż w Japonii. Różnice regionalne w poziomie PKB na mieszkańca są bardziej skrajne w UE-27 niż w Stanach Zjednoczonych czy w Japonii, szczególnie po dwóch ostatnich rozszerzeniach. W UE wysokość PKB per capita w regionie o najwyższym PKB jest 8 razy wyższa niż w regionie o najniższym PKB. W Stanach Zjednoczonych ta różnica wynosi tylko 2,5, a w Japonii 2 razy. We wszystkich stanach Stanów Zjednoczonych wysokość PKB na mieszkańca przewyższa średnią UE. W Japonii 40 z 47 regionów ma wyższe PKB na mieszkańca niż średnia UE. Wyraźnie widać, że potrzeba niwelowania różnic regionalnych oraz zapewnienia gospodarczej i społecznej spójności jest większa w UE niż w Stanach Zjednoczonych czy w Japonii. Zróżnicowanie poziomu wzrostu PKB na mieszkańca w regionach UE jest również znacznie większe niż w Stanach Zjednoczonych. W latach 1997–2004 wzrost na szczeblu regionalnym wahał się w UE w przedziale od 0 do 8,6%, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych - od 0 do 3,6%. Jednak większe wahania wskaźników tempa wzrostu są w pewnym sensie pozytywną cechą, biorąc pod uwagę dużo większą potrzebę nadrabiania zaległości przez regiony o niskim dochodzie (mapa 1.1). W Chinach poziom PKB na mieszkańca, także według SSN, stanowi zaledwie jedną piątą średniej UE, a w Indiach jedną ósmą. W Rumunii i Bułgarii, które mają najniższy poziom PKB na mieszkańca w UE, poziom ten jest dwukrotnie wyższy niż w Indiach i 50% wyższy niż w Chinach. Jednak te dwa państwa szybko nadrabiają zaległości w stosunku do reszty UE. Wzrost PKB na mieszkańca w Indiach na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat dwukrotnie przewyższył wzrost w UE, a wskaźnik wzrostu w Chinach był trzykrotnie wyższy niż w UE. Niemniej jednak, nawet jeśli udałoby się utrzymać tak wysokie tempo wzrostu, Chiny potrzebowałyby ponad 40 lat, aby ich PKB na mieszkańca zbliżył się do obecnego poziomu w UE. Pomimo ogromnej różnicy PKB na mieszkańca skala rozbieżności regionalnych w Indiach i Chinach jest podobna do skali UE. Zarówno w Chinach, jak i w Indiach region o najwyższym PKB na mieszkańca ma siedem razy wyższy poziom PKB niż regiony o najniższym poziomie - dla porównania w UE różnica jest ośmiokrotna. Rozbieżności w regionalnym tempie wzrostu PKB w Indiach w latach 2000–2004 były bardzo podobne do unijnych i wahały się od 1% do 13%, z kolei w Chinach wahania miały mniejszą rozpiętość – od 6% do 11%.

... Cztery (byłe) państwa spójności nadal redukują różnice Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia osiągały nierówne wyniki w latach 1995–2005. We wszystkich państwach, oprócz Portugalii, roczny wzrost gospodarczy systematycznie przewyższał średnią UE (rys. 1.4). Od 1995 r. dynamika wzrostu w Irlandii była znacznie wyższa niż w UE-15. W latach 1995–2005 średni roczny wzrost PKB na mieszkańca wynosił 4 punkty procentowe powyżej średniej UE. W rezultacie Irlandia odnotowała drugi najwyższy wzrost PKB na mieszkańca według SSN w UE.

W Hiszpanii roczny wzrost PKB na mieszkańca był średnio o 0,7 punktu procentowego wyższy niż średnia UE na przestrzeni 10 lat. W rezultacie PKB per capita według PPS kształtował się w roku 2005 nieco powyżej średniej UE-27. W Grecji wzrost był wyraźniejszy i wynosił średnio 1,5 punktu procentowego powyżej średniej UE w latach 1995–2005, powodując w 2005 r. wzrost PKB na mieszkańca do poziomu 85% średniej UE. W Portugalii wzrost utrzymywał się powyżej średniej UE do 1999 r., a później spadł znacznie poniżej poziomu pozostałej UE bez oznak poprawy. W 2005 r. PKB na mieszkańca według SSN wynosił odpowiednio jedynie 74% średniej UE, czyli poniżej poziomu w Republice Czeskiej i Słowenii.




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

wysokiego w tym okresie wzrostu w powyższych krajach, odzwierciedla niski wyjściowy poziom PKB na mieszkańca. W tym samym czasie liczba regionów o PKB na mieszkańca niższym niż 50% średniej UE spadła z 39 do 32. PKB na mieszkańca Malty spadło nieznacznie poniżej 75% średniej UE w 2004 r. (mapa 1.2).

Sytuacja polepsza się na szczeblu regionalnym … Porównanie 20% najlepszych regionów NTS2 w UE‑27 z 20% regionów najbardziej zapóźnionymi pod względem poziomu PKB na mieszkańca w latach 1995–2004 wyraźnie wskazuje na redukcję różnic, które pojawiły się w tym okresie - stosunek średnich poziomów pomiędzy najlepszymi i najbardziej zapóźnionymi regionami zmalał z 4,1 do 3,4. W 1995 r. 78 z 268 regionów NTS2, które tworzą obecnie UE-27 miało poziom PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej UE-27 (zwane dalej regionami „opóźnionymi”). Z tych 78 regionów 51 znajdowało się w nowych państwach członkowskich, a 27 w pozostałych regionach Unii. Z 51 regionów w nowych państwach członkowskich 39 miało PKB na mieszkańca poniżej 50% średniej UE. Tylko cztery regiony należące do nowych państw członkowskich miały poziom PKB na mieszkańca powyżej 75% średniej UE: Praha, Bratislavský, Cyprus i Malta. Opóźnione regiony nadrabiają zaległości… Sytuacja uległa znacznej poprawie i w 2004 roku odnotowano tylko 70 opóźnionych regionów, z których 49 należało do nowych państw członkowskich i tylko 21 do pozostałych regionów Unii. Trzy regiony należące do nowych państw członkowskich, w których PKB na mieszkańca przewyższa 75% średniej UE, to Słowenia i dwa regiony ze stolicami państw - Mazowieckie w Polsce i Közép-Magyarország na Węgrzech. Fakt, że nie było ich więcej, pomimo relatywnie

W pozostałej części UE trzy regiony - Campania, Puglia i Sycylia we Włoszech - odnotowały spadek PKB per capita poniżej 75% średniej UE, podczas gdy w dziewięciu wzrósł on powyżej tego poziomu – dwa regiony w Grecji, cztery w Hiszpanii, Cornwall w Zjednoczonym Królestwie, Dessau w Niemczech oraz południowa i wschodnia Irlandia wraz z Dublinem. Wszystkie z dziewięciu regionów są długoterminowymi beneficjentami wsparcia z Funduszu Strukturalnego w ramach Celu 1. W związku z tym, że populacja trzech regionów Włoch jest prawie identyczna jak populacja dziewięciu regionów, w których PKB na mieszkańca przekroczyło 75% średniej UE, łączna liczba ludności mieszkającej w opóźnionych regionach UE-15 nie uległa znaczącej zmianie (Tabela 1.1 i Ramka).

Regiony opóźnione w UE-15 Regiony opóźnione w UE-15 (określone w relacji do średniego w UE-15 poziomu PKB na mieszkańca), które były głównymi beneficjentami wsparcia z Funduszów Strukturalnych i Funduszy Spójności, wykazały znaczny wzrost PKB na mieszkańca w porównaniu z pozostałymi regionami UE w latach 1995–2004. W 1995 r. w 50 regionach zamieszkałych przez 71 milionów osób poziom PKB na mieszkańca kształtował się poniżej 75% średniej UE-15. W 2004 r. w 12 z tych regionów, zamieszkałych przez prawie 10 mln osób i znajdujących się w różnych państwach UE (w Niemczech, Grecji, Hiszpanii, Francji, Irlandii, Portugalii, Austrii i w Zjednoczonym Królestwie), PKB przekroczył próg 75%. Z drugiej strony w pięciu regionach PKB na mieszkańca spadło w tym samym okresie poniżej 75% średniej UE. Były to trzy regiony we wschodnich Włoszech, Hainaut w Belgii i Lüneburg w Niemczech, które zamieszkuje łącznie około 6 mln osób.




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

1.1 Regiony z PKB na mieszkańca <75% średniej unijnej, w 1995 i 2004 r. UE-15

NPC12

1995

2004 213 372 386

Liczba regionów Populacja ogółem (w mln) PKB per capita <75% średniej UE-27 Regiony 27 Liczba: 13 % Ludność 32 Liczba (w mln)  9 %

1995

2004

UE-27

106

104

2004 268 479 490

21 10

  51   93

49 89

  78   29

32  8

103   97

91 88

W regionach, gdzie PKB na mieszkańca wynosi pomiędzy 50% a 70% średniej UE-27, wzrost był także wyższy niż w innych regionach w tym okresie, chociaż na mniejszą skalę (tylko o 0,1% powyżej średniej UE przed 2000 r. i 0,3% po 2000 r.)

55

Źródło: Eurostat

... A regiony o PKB na mieszkańca poniżej 50% średniej UE-27 nadrabiają zaległości szybciej Na szczeblu krajowym, jak wykazano powyżej, państwa członkowskie o niskim poziomie PKB na mieszkańca wykazują na przestrzeni ostatnich lat tendencję do bardziej dynamicznego wzrostu gospodarczego niż inne państwa, co sugeruje nadrabianie zaległości w szybszym tempie. To samo można zaobserwować na szczeblu regionalnym. W latach 1995–2000 wzrost PKB na mieszkańca w regionach, gdzie utrzymywał się on poniżej 50% średniej UE, był w sumie mniejszy niż w pozostałych regionach UE. Jednak przyczyn tej sytuacji należy szukać w kurczeniu się gospodarek Rumunii i Bułgarii, które miało miejsce we wszystkich 14 regionach tych państw. W pozostałych 19 regionach średni roczny wzrost wynosił nieco ponad 4%, t.j.

1995

znacznie przewyższył średnią UE-27 oscylującą na poziomie nieznacznie poniżej 3%. W latach 2000–2004 średni roczny wzrost w regionach o PKB poniżej 50% (tym razem wraz z regionami Bułgarii i Rumunii) wyniósł prawie 4%, nieznacznie mniej niż we wcześniejszym okresie, ale znacznie powyżej 1,6% średniej UE (rys. 1.5).

136   28

  70   26 123   25

... Podczas gdy niektóre bogatsze regiony stoją w obliczu problemów Niektóre regiony z PKB na mieszkańca powyżej 75% średniej UE doświadczyły bardzo niskiego lub ujemnego tempa wzrostu gospodarczego w latach 1995–2004. W pięciu regionach – Guyane, Champagne-Ardenne i Poitou-Charentes we Francji, w Berlinie w Niemczech i Valle d’Aosta we Włoszech – odnotowano realny spadek PKB na mieszkańca na przestrzeni tych dziewięciu lat. W 12 innych regionach przyrost wyniósł poniżej 0,5% w skali roku. Poza tym w przeciągu czterech lat, w latach 2000–2004, poziom PKB na mieszkańca spadł w 27 regionach, a w pozostałych 24 roczny wzrost wyniósł 0,5% (rys. 1.6). Zatem konwergencja pojawia się na szczeblu UE … W latach 1995–2004 rozbieżności w PKB pomiędzy regionami NTS 2 zmniejszyły się więc w całej UE, z czego największa redukcja nastąpiła w okresie ostatnich czterech lat. Liczne badania statystyczne (w tym współczynnik Gini i ważony współczynnik zmienności) potwierdzają zjawisko konwergencji, które jest najlepiej widoczne w formie malejącej rozbieżności pomiędzy wartościami PKB na mieszkańca w najbardziej i najmniej zamożnych regionach.




Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

są bardziej złożone niż mogłoby sugerować proste porównanie pomiędzy centrami a peryferiami. Wydaje się, że niektóre regiony pokonały trudności wynikające z ich peryferyjnego położenia przynajmniej w omawianym okresie - inne zaś nie. Jednak w większości przypadków na szczeblu krajowym... Badania procesów wpływających na rozbieżności regionalne wewnątrz państw na przestrzeni ostatnich lat są równie pouczające, ponieważ duża część konwergencji Poziom PKB na mieszkańca (SSN) w 2004 r., UE - 27=100 regionalnej na szczeblu UE jest w większym stopniu konsekwencją konwergencji państw o niskim W ramach konwergencji zniwelowano także dochodzie niż konwergencji rozbieżności pomiędzy regionami „rdzeniowymi” w regionów o niskim dochodzie. Aby wzmocnić spójność UE (tzw. Pentagon rozciągający się od Londynu, we wszystkich trzech wymiarach – gospodarczym, poprzez Hamburg, Monachium i Mediolan do Paryża) społecznym i terytorialnym - tak samo ważne jest a pozostałymi częściami UE, co przyczyniło się do redukowanie różnic wewnątrz państw, jak i w całej UE zwiększenia spójności terytorialnej. Stąd szeroko (rys. 1.7). pojęte regiony peryferyjne osiągnęły w tym okresie lepszą dynamikę wzrostu niż tradycyjna czołówka W praktyce w niektórych państwach członkowskich na gospodarcza UE. przestrzeni ostatnich lat uzyskano konwergencję PKB na mieszkańca na szczeblu regionalnym, podczas gdy Jednak wyniki wskazujące na szybszy wzrost nie w innych wystąpiła dywergencja. W Austrii w latach odnoszą się do wszystkich regionów peryferyjnych, tak 1995–2004 zmniejszyła się różnica wartości PKB na samo jak relatywnie słabe wyniki nie dotyczą wszystkich mieszkańca pomiędzy regionami. Z kolei w Niemczech, regionów rdzeniowych. Innymi słowy, procesy te Francji, Grecji, Hiszpanii i we Włoszech, jak również w

10


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Belgii i Finlandii nie zaobserwowano znaczących zmian. W Zjednoczonym Królestwie, Szwecji, Niderlandach i Portugalii w latach 1995–2000 różnice się pogłębiły. Większość rozbieżności miała miejsce w latach 1995–2000, z czego w latach 2000–2004 wystąpiła niewielka dywergencja w Zjednoczonym Królestwie i Portugalii oraz umiarkowana konwergencja w Szwecji i Niderlandach. Także w Polsce i na Węgrzech w latach 1995–2000 rozbieżności regionalne się pogłębiły, ale na dużo większą skalę niż w Zjednoczonym Królestwie, a do 2004 r. nie odnotowano znaczącej poprawy. W tym samym okresie w Republice Czeskiej oraz w Rumunii i Bułgarii różnice pogłębiły się znacząco, podczas gdy w Słowacji pogłębienie różnic miało znacznie mniejszy zasięg. Dywergencja na terenie krajów odzwierciedla rozwój stolic … Patrząc z perspektywy terytorium, można stwierdzić, że we wszystkich tych krajach, przede wszystkim w nowych państwach członkowskich, duża część rozbieżności pomiędzy zamożnością regionów była wynikiem dużej koncentracji działalności gospodarczej i wzrostu wewnątrz i na obrzeżach stolic. Ponadto nawet w państwach, w których rozbieżności pozostały na tym samym poziomie lub zmniejszyły się, PKB na mieszkańca w stolicy regionu wzrastał szybciej niż w innych częściach kraju. W latach 1995–2004 wszystkie regiony stołeczne, z wyjątkiem Berlina, zwiększyły lub przynajmniej utrzymały swój dotychczasowy udział w PKB danego kraju. Znaczny wzrost zaobserwowano w Warszawie, Pradze, Budapeszcie, Sofii i Bukareszcie.

Wpływ dojazdów do pracy na poziom PKB na mieszkańca Krajowy produkt brutto per capita określa bogactwo ekonomiczne wytworzone na danym obszarze w przeliczeniu na mieszkańca tego obszaru. Wskaźnik ten jest najbardziej relewantny, gdy osoby wytwarzające bogactwo mieszkają w danym obszarze. Taka sytuacja ma miejsce przeważnie w dużych państwach - co prawda mogą wystąpić transgraniczne dojazdy do pracy, ale nie będą miały one istotnego wpływu na poziom PKB na mieszkańca. W małych państwach, na przykład takich jak Luksemburg, jeśli wiele osób dojeżdża do pracy w danym kraju a niewielu obywateli pracuje poza jego granicami, PKB na mieszkańca będzie przeszacowany w stosunku do średniego PKB wytworzonego przez mieszkańca. To zjawisko jest oczywiście bardziej nasilone na szczeblu regionalnym. Na przykład w Brukseli prawie jedna na dwie osoby pracujące w tym regionie mieszka poza jego granicami. W rezultacie PKB na mieszkańca Brukseli jest prawie dwukrotnie wyższy od poziomu, który miasto uzyskałoby, gdyby osoby wytwarzające jego PKB i osoby będące na ich utrzymaniu były zaliczane do populacji Brukseli. W kilku rzadkich przypadkach znaczna część mieszkańców danego regionu może pracować poza jego granicami, co wraz z małą liczbą osób dojeżdżających do tego regionu do pracy może przyczynić się do zaniżenia zamożności gospodarczej w przeliczeniu na mieszkańca. Efekt przemieszczania (w ramach dojazdów do pracy) jest najbardziej wyraźny w gęsto zaludnionych obszarach miejskich. Większość stolic zalicza się do tej kategorii - ich PKB jest zawyżony o 4%–76% w porównaniu do poziomu wytworzonego przez ich rzeczywistych mieszkańców. W ośmiu stolicach poziom PKB na mieszkańca jest zawyżony o ponad 10%. To zjawisko nie ma jednak większego wpływu na alokację funduszy strukturalnych (mapa 1.3).

Relatywny wzrost gospodarczy w regionach ze stolicami jest ściśle związany z ich atrakcyjnością jako miejsc rozwoju działalności gospodarczej i osób. Prowadzi to do zachwiania równowagi rozwoju terytorialnego wewnątrz państw, chyba że istnieją inne ośrodki aktywności gospodarczej, jak np. duże miasta i konurbacje lub sieci mniejszych miast i miejscowości zapewniające taką samą atrakcyjność (zob. Ramka).

drugiej strony niesie za sobą koszty, w postaci przeludnienia, gorszej jakości powietrza i wysokich cen nieruchomości. Bardziej zrównoważony rozwój prowadzi do redukcji kosztów oraz, poprzez bardziej równomierne rozmieszczenie popytu, ułatwia szybszy wzrost gospodarczy w całym kraju.

Zrównoważony rozwój terytorialny jest wspomagany przez bieguny wzrostu

Jednak tylko w trzech państwach w Europie drugorzędne bieguny wzrostu zdają się skutecznie

Koncentracja działalności gospodarczej w stolicach przynosi korzyści w postaci, między innymi, efektu skali, tworzenia aglomeracji i dużego rynku. Z

 Według badania Urban Audit Perception Survey, przeprowadzonego w listopadzie 2006 r. w 75 miastach UE-27, Chorwacji i Turcji, praktycznie we wszystkich stolicach państw uważano, że dobrej jakości mieszkania w przystępnych cenach są tam mniej osiągalne niż w innych miastach.

11


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

12


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Koncentracja działalności gospodarczej w stolicach W 2004 r. regiony stołecznea wytworzyły średnio 32% PKB swoich krajów, chociaż ich ludność stanowiła jedynie 22% populacji całego kraju. Wszystkie regiony stołeczne, z wyjątkiem Berlina, mają wyższy PKB na mieszkańca niż średnia krajowa, a w czternastu z nich poziom PKB przewyższa średnią o 40%– 100%. Fakt ten jest skutkiem relatywnie wyższej koncentracji działalności gospodarczej i wyższego poziomu produktywności w tych regionach. Poziomy produktywności w regionach stołecznych były średnio o 25% wyższe niż na szczeblu krajowym, a Berlin był jedyną stolicą o poziomie produktywności poniżej poziomu krajowego. Stąd regiony stołeczne pełnią często funkcji biegunów wzrostu, które oferując liczne usługi i udogodnienia oraz duży rynek zbytu, przyciągają z zewnątrz inwestycje gospodarcze. W latach 1995–2004 regiony stołeczne polepszyły swoją pozycję ekonomiczną wewnątrz państwa - ich udział w krajowym PKB wzrósł średnio o 9% przy równoczesnym wzroście ich liczby ludności tylko o 2%. Jedynie Berlin i Dublin odnotowały spadek udziału w krajowym PKB (odpowiednio o 10% i 3%). a Regiony stołeczne uwzględniono dla wszystkich państw członkowskich z wyjątkiem Malty, Cypru i Luksemburga. Są one oparte na regionach lub grupach regionów NTS3 i obejmują w przybliżeniu strefy dojeżdżania do pracy.

równoważyć potencjał gospodarczy stolic (zob. Ramka). W Hiszpanii regionem, który przyczynił się do wytworzenia 14% hiszpańskiego PKB, jest Barcelona (definiowana jako poziom NTS 3), podczas gdy Madryt przy podobnej liczbie mieszkańców wytworzył 18%. Jednak Madryt ma większy udział w przyroście populacji i we wzroście gospodarczym niż Barcelona. PKB na mieszkańca Barcelony obniżył się w stosunku do Madrytu w latach od 1995 do 2004. We Włoszech Mediolan miał 10% udział w PKB kraju, podobnie jak Rzym. Natomiast położony na południu Neapol ma znacznie mniejszy udział w PKB i pomimo nieco szybszego wzrostu w regionach południowych niż północnych zachodzącego w ostatnich latach wciąż nie widać oznak niwelowania różnic. W Niemczech istnieje wiele biegunów wzrostu, do których zaliczają się regiony wokół czterech największych miast wraz z Berlinem, mające 5% udział w krajowym PKB, a w omawianym okresie trzy z czterech regionów (Monachium, Frankfurt nad Menem i Hamburg) rozwijały się szybciej niż Berlin.

W innych krajach regiony stołeczne na ogół dominują. We Francji i w Zjednoczonym Królestwie udział Paryża i Londynu stanowi około 30% krajowego PKB, podczas gdy udział innych miast jest nie większy niż 3–4%. We Francji PKB na mieszkańca w regionie Lyon przekracza średnią krajową i zbliża się do PKB Paryża, chociaż w Lille i Marsylii sytuacja jest odmienna. W Zjednoczonym Królestwie poziom PKB na mieszkańca w Birmingham, Manchester i Glasgow nie przekracza średniej krajowej, a wzrost gospodarczy jest wolniejszy niż w Londynie. W Polsce, pomimo stosunkowo dużej koncentracji ludności w Łodzi, Krakowie i we Wrocławiu, działalność gospodarcza jest skupiona przede wszystkim w regionie Warszawy (której udział w polskim PKB wynosi 16% przy zaledwie 7% udziale w populacji kraju), w którym w latach 1995–2004 odnotowano znacznie wyższy wzrost niż w pozostałych wymienionych miastach. W pozostałych regionach UE, chociaż odnotowano przypadki miast nie będących stolicami, a których PKB wzrasta szybciej niż w całym państwie, ich udział w krajowym PKB w latach 1995–2004 obniżył się o 1 punkt procentowy. W większości przypadków PKB na mieszkańca utrzymuje się na poziomie lub poniżej średniej krajowej. Miasta drugorzędne, w których PKB na mieszkańca jest wyższy niż w stolicy, występują jedynie we Włoszech i w Niemczech. Dalsze niwelowanie rozbieżności w UE wymaga ustawicznych działań. Niezależnie od sytuacji w poszczególnych państwach różnice w poziomie zamożności w UE są nadal znaczne. W 2005 r. poziom PKB na mieszkańca w trzech nowych państwach członkowskich (Cypr, Słowenia i Republika Czeska) przekroczył 75% średniej UE-27. Według prognoz, jeśli utrzymają się bieżące trendy dotyczące względnej stopy wzrostu, do 2016 r. kolejne sześć państw może osiągnąć ten poziom – trzy kraje bałtyckie, Węgry, Malta i Słowacja. Polska, a w szczególności Bułgaria i Rumunia, mogą potrzebować znacznie więcej czasu (rys. 1.8). Nawet jeśli stopa wzrostu gospodarczego w nowych państwach członkowskich utrzyma się na dużo wyższym poziomie niż w pozostałych krajach UE, a powyższe prognozy się potwierdzą, w wielu regionach tych państw, o ile różnice regionalne nie zostaną znacząco zredukowane, PKB na mieszkańca pozostanie na poziomie dużo niższym niż 75% średniej UE. Na przykład w Republice Czeskiej w 2004 r. PKB na mieszkańca w trzech z ośmiu regionów wyniósł około

13


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

60% średniej UE. Nawet przy założeniu utrzymania stopy wzrostu na stosunkowo wysokim poziomie wiele regionów będzie potrzebować więcej czasu na osiągnięcie poziomu 75% niż państwa, których są częścią. Z tego względu, jeśli rozbieżności regionalne mają zostać zniwelowane w jak najkrótszym czasie, polityka spójności pozostaje istotnym narzędziem wspierania rozwoju regionów, przede wszystkim w nowych państwach członkowskich.

Produktywność i wzrost zatrudnienia W każdym państwie lub regionie poziom PKB na mieszkańca w pewnym stopniu zależy od dwóch ogólnych czynników. Jeden z nich jest wartość wytworzona przez każdą osobę zatrudnioną, czyli poziom ich wydajności. Drugi czynnik to odsetek zatrudnionej ludności. Ta sama zasada dotyczy zmian w dłuższej perspektywie czasu. Stąd do wzrostu PKB na mieszkańca przyczynia się wzrost produktywności lub zatrudnienia wśród mieszkańców. Obydwa czynniki są ważne. Pomimo iż często stosowanym środkiem zwiększania poziomów dochodów w dłuższej perspektywie czasowej jest wzrost wydajności, częściowo z uwagi na jej związek z konkurencyjnością - chociaż rosnące znaczenie czynników pozacenowych sprawia, że związek ten nie koniecznie jest ścisły, wzrost zatrudnienia może w co najmniej równym stopniu przyczynić się do wzrostu gospodarek o niskim poziomie PKB. Ponadto niski poziom zatrudnienia oraz duża liczba osób bezrobotnych mają wpływ na spójność społeczną.

Wyzwaniem jest połączenie wysokiej produktywności z wysokim poziomem zatrudnienia w sposób gwarantujący, że jeden wzrost nie będzie się odbywał kosztem drugiego, a także objęcie tymi działaniami całego państwa lub regionu w celu zapewnienia spójności terytorialnej. Jak widać na wykresie poniżej, problem ten pojawia się szczególnie w nowych państwach członkowskich, w których produktywność, pomimo wysokiego tempa wzrostu od połowy lat dziewięćdziesiątych, jest wciąż dużo niższa niż w większości regionów UE, a w których w wielu miejscach występuje niski poziom zatrudnienia. Podobne, chociaż być może mniej dotkliwe wyzwanie czeka pozostałe regiony UE. Produktywność Kierunki rozwoju produktywności na szczeblu międzynarodowym – wzrost UE niższy od wzrostu w Stanach Zjednoczonych W latach 1980–1995 wzrost wydajności mierzony poziomem PKB na osobę zatrudnioną był znacznie wyższy w UE-15 niż w Stanach Zjednoczonych. Jednak od tego czasu wzrost wydajności UE-15 utrzymuje się na niższym poziomie niż w Stanach Zjednoczonych (rys. 1.9). W 1995 r. poziom PKB na osobę zatrudnioną był niewiele niższy niż w Stanach Zjednoczonych (o 3% niższy), to do 2005 r. różnica stała się znacząca (a 12% niższy). Przyczyną rozbieżności może być dłuższy czas pracy Amerykanów, wynikający z o wiele krótszych przerw wakacyjnych i świątecznych. Uwzględniając różnice w średniej liczbie godzin pracy i mierząc produktywność według poziomu PKB na godzinę pracy, rozbieżność znika. Stąd w 2004 r. produktywność w UE-15 mierzona według powyższych kryteriów była prawie identyczna jak w Stanach Zjednoczonych, chociaż wzrost produktywności pozostaje wyższy w Stanach Zjednoczonych niż w UE-15, nawet przy uwzględnieniu różnic w liczbie godzin pracy. W dziewięciu państwach członkowskich poziom PKB na godzinę pracy był wyższy niż w Stanach Zjednoczonych. Natomiast w Grecji, na Cyprze i w Portugalii

14


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

był on znacznie niższy (wyniósł odpowiednio 54%, 53% i 45% poziomu Stanów Zjednoczonych), a w 11 pozostałych państwach członkowskich wyniósł jeszcze mniej, plasując się w przedziale od 8% do 45% poziomu Stanów Zjednoczonych. W latach 1995–2004 wzrost produktywności w państwach UE-15 (brak danych sprzed 2000 r. dotyczących godzin pracy w nowych państwach członkowskich) przekroczył poziom Stanów Zjednoczonych tylko w przypadku Irlandii, Grecji i Szwecji, chociaż Finlandia, Portugalia i Zjednoczone Królestwo osiągnęły poziom podobny do Stanów Zjednoczonych. Obserwując tempo wzrostu PKB na osobę zatrudnioną można stwierdzić, że był on wyższy także w nowych państwach członkowskich z wyjątkiem Cypru i Malty. Według tych kryteriów średni wzrost produktywności w nowych państwach członkowskich w latach 1995–2005 wyniósł 4,5% w skali roku i był cztery razy wyższy niż w UE-15 (rys. 1.10). W Estonii roczny wzrost był rzędu blisko 8%, na Litwie i Łotwie wyniósł 6–7%, podczas gdy w Republice Czeskiej oscylował średnio poniżej poziomu 3%, czyli mniej niż w Grecji i Irlandii. Z drugiej strony roczny poziom PKB na osobę zatrudnioną wzrósł o zaledwie 1% w Niemczech i nieznacznie powyżej zera w Hiszpanii i we Włoszech.

się znacznie do średniej UE, chociaż nadal pozostaje poniżej średniej (mapa 1.4). Dysproporcje regionalne w zakresie produktywności są również spore wewnątrz państw członkowskich, przyczyniając się do powstawania różnic w poziomach PKB na mieszkańca (rys. 1.11). Według bardziej dokładnego kryterium, jakim jest poziom PKB na godzinę pracy, dysproporcje regionalne w zakresie produktywności są z reguły większe, ponieważ w regionach opóźnionych średni czas pracy jest na ogół dłuższy niż w regionach UE o wyższym dochodzie. Najbardziej przytłaczająca

Dysproporcje regionalne UE w zakresie produktywności… Produktywność mierzona poziomem PKB na osobę zatrudnioną jest w UE wyraźnie zróżnicowana i leży u podstaw powyżej omówionych rozbieżności w poziomie PKB per capita. Najwyższy poziom osiąga w północnych i zachodnich regionach Europy, w których znajdują się stolice i duże konurbacje, a najniższy w większości nowych państw członkowskich. W większości regionów Hiszpanii, Grecji i Portugalii (państwach spójności) produktywność zbliżyła

15


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

16


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

przewaga w poziomie produktywności charakteryzuje regiony stołeczne na północy i zachodzie UE (7 z 15 najlepszych regionów) - najwyższy poziom (w Luksemburgu) jest 20 razy wyższy niż w większości regionów Bułgarii i niektórych w Rumunii. Dziewięć na dziesięć regionów opóźnionych wykazuje poziom produktywności poniżej 75% średniej UE, przy czym poziom większości regionów w nowych państwach członkowskich jest dużo niższy od średniej, a w wielu przypadkach znacząco niższy niż w większości regionów Grecji, Portugalii, Hiszpanii i południowych Włoch. Jednocześnie istnieją dane potwierdzające się wyrównywanie poziomów w ostatnich latach, przede wszystkim w regionach nowych państw członkowskich, gdzie poziom produktywności jest najniższy (mapa 1.5). W latach 1995–2004 w trzech państwach bałtyckich i częściowo w Polsce wydajność pracy mierzona poziomem PKB na osobę zatrudnioną wzrastała o 6,5% w skali roku, podczas gdy w większości lepiej rozwiniętych regionów o mniej niż 2% rocznie, a w niektórych przypadkach wzrost był znacznie niższy. Prawie wszystkie regiony posiadające najwyższe tempo wzrostu produktywności to regiony nowych państw członkowskich - 27 z 31 regionów o rocznej stopie wzrostu powyżej 4% (z wyjątkiem trzech regionów Grecji i Madeiry), co wynika z zachodzących w nich intensywnych procesów restrukturyzacyjnych oraz znacznych możliwości wyrównywania poziomów z innymi regionami. Z drugiej strony tylko jeden opóźniony region (Guyane) znalazł się wśród 30 regionów, w których poziom

PKB na osobę zatrudnioną obniżył się w tym okresie. Pozostałe 29 regionów znajduje się we Włoszech, Francji, Hiszpanii i w Niemczech. W niektórych przypadkach opisywane regiony mają najwyższy poziom PKB na mieszkańca w kraju, do którego należą (Lombardia, Bolzano i Valle d’Aostia we Włoszech, Madrid, Navarra i Cataluña w Hiszpanii oraz Köln w Niemczech). W wielu z nich – szczególnie w Niemczech i w północnych Włoszech – wzrost poziomu PKB w tym okresie był stosunkowo niski, co mogło przyczynić się do takiego stanu rzeczy (chociaż sam brak wzrostu produktywności był potencjalną przyczyną niskiego wzrostu). Jednak w regionach hiszpańskich wzrost poziomu PKB przekroczył średnią UE, co sugeruje, że taki wzrost trudno jest utrzymać w dłuższym okresie czasu przy braku poprawy efektywności i rozwoju działalności generującej wysoką wartość dodaną, które odzwierciedlają wzrost produktywności. Odpowiednikiem braku wzrostu wydajności w Hiszpanii jest wysoka stopa wzrostu zatrudnienia, która w pewnym sensie przyspieszyła wzrost PKB i zapewniła wiele potrzebnych miejsc pracy dla dużej liczby ludności należącej dotychczas do grupy osób bezrobotnych lub biernych zawodowo. We Włoszech w kontekście niskiego wzrostu PKB i trwałego wzrostu zatrudnienia pojawił się podobny brak wzrostu produktywności. Odwrotna sytuacja miała miejsce w regionach nowych państw członkowskich, w których wysokiej stopie wzrostu produktywności towarzyszył w wielu przypadkach mały lub zerowy przyrost miejsc pracy, a w których procent zatrudnionej ludności w wieku produkcyjnym jest stosunkowo niski, czyli

17


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

18


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

podobny do poziomu w Hiszpanii w połowie lat dziewięćdziesiątych. W świetle powyższych rozważań wyzwaniem stojącym przed obiema grupami regionów jest równoczesne osiągnięcie wzrostu stopy produktywności zgodnej z potrzebą utrzymania i umocnienia konkurencyjnością, jak i osiągnięcie stopy tworzenia nowych miejsc pracy netto na poziomie zapewniającym zatrudnienie wszystkim osobom zainteresowanym pracą. Wzrost zatrudnienia w UE Na szczeblu krajowym W latach 1995–2004 średnia roczna stopa wzrostu zatrudnienia w UE-27 wynosiła niewiele poniżej 1%. Istniała jednak wyraźna różnica pomiędzy stosunkowo wysokim tempem wzrostu do 2001 r. a całkowitym brakiem wzrostu w dwóch ostatnich latach, kiedy wzrost poziomu PKB był relatywnie niski. Przez cały ten okres, jak zauważono powyżej, wzrost był szczególnie wysoki w Hiszpanii (3,3% w skali roku) oraz przewyższył średnią UE we Włoszech – w jednym z niewielu krajów, w których wzrost zatrudnienia utrzymywał się po 2001 r. – a także we Francji i Zjednoczonym Królestwie. Z drugiej strony w Niemczech po 2001 r. wzrost utrzymywał się poniżej średniej, a poziom zatrudnienia uległ znacznemu obniżeniu. W Portugalii zatrudnienie rosło o prawie 2% rocznie do 2001 r., a następnie wzrost ustał, odzwierciedlając niskie tempo wzrostu PKB. W Grecji do 2001 r. wzrost poziomu zatrudnienia był znacznie niższy niż średnia UE (tylko o około 0,5% rocznie), ale od 2002 r. rósł znacznie szybciej (o prawie 2% rocznie do 2005 r.). Większość pozostałych państw, z wyjątkiem nowych państw członkowskich, odnotowała stosunkowo wysokie tempo wzrostu zatrudnienia w latach 1995– 2001 – ponad 2% rocznie w Niderlandach i Finlandii, 4% rocznie w Luksemburgu i ponad 5% rocznie w Irlandii oraz niewielki wzrost lub spadek w kolejnych dwóch latach. Od 2003 r. w większości przypadków zatrudnienie wzrosło o mniej niż 1% rocznie. W nowych państwach członkowskich, z wyjątkiem Węgier i Cypru, do roku 2001 zatrudnienie wyraźnie obniżało się w większości krajów, ale później w wielu z nich zaczęło rosnąć, chociaż wszędzie - oprócz Litwy i Łotwy - tempo wzrostu było stosunkowo niskie. W Polsce i na Węgrzech poziom zatrudnienia nie uległ zmianie od 2001 r.

... oraz na szczeblu regionalnym Prawie wszystkie regiony (dziewięć z dziesięciu), w których poziom PKB na mieszkańca przekracza 75% średniej UE, odnotowały wzrost zatrudnienia w latach 1995–2004, przy średniej wszystkich regionów wynoszącej 1,2% w skali roku (mapa 1.5). Na przestrzeni dziewięciu lat tylko szesnaście z tych regionów odnotowało spadek zatrudnienia większy niż 0,1% rocznie. Do regionów tych należy 13 regionów we wschodnich Niemczech, Mazowieckie w Polsce i dwa regiony w północnej Anglii. Najwyższe tempo wzrostu wystąpiło w regionach Hiszpanii, Irlandii i na południowym wschodzie Zjednoczonego Królestwa. Natomiast zatrudnienie w regionach o poziomie PKB poniżej 75% średniej UE obniżało się średnio o 1% rocznie. W połowie tych regionów spadł poziom zatrudnienia, z czego największy spadek (ponad 3% w skali roku) odnotowano w kilku regionach Polski i Rumunii. Struktura zatrudnienia w UE odzwierciedla stały wzrost udziału sektora usługowego i odchodzenie od zatrudnienia w rolnictwie i przemyśle. Od 2000 r. łączne zatrudnienie w UE wzrosło o 8,5 mln, głównie dzięki silnej kreacji zatrudnienia netto w sektorze usługowym sięgającej prawie 11,5 mln. Druga z wartości zrównoważyła trwający od 2000 r. spadek zatrudnienia w sektorze przemysłowym (o 1,6 mln) i rolniczym (o 1,2 mln). Zatrudnienie w sektorze przemysłowym zmalało w szczególnie znacznym stopniu w sektorze produkcji, gdzie spadek wyniósł 2,2 mln (lub 6% na poziomie 2000 r.), chociaż zjawisko to zostało w pewnym stopniu zrównoważone przez wzrost zatrudnienia w sektorze budowlanym (o 0,8 mln). Wewnątrz sektora usługowego, w którym zatrudnienie wzrosło we wszystkich podsektorach z wyjątkiem pośrednictwa finansowego, głównymi branżami wpływającymi na tworzenie miejsc pracy są obrót nieruchomościami, wynajem i działalność gospodarcza (wzrost o 3,5 mln), ochrona zdrowia i opieka socjalna (wzrost o 2,3 mln) oraz edukacja (wzrost o 1,3 mln).

Stopa zatrudnienia Niski wzrost zatrudnienia w UE od 2001 r. przyczynił się do spowolnienia realizacji celów polityki zatrudnienia wyznaczonych w Lizbonie i Sztokholmie. Biorąc pod uwagę ograniczone szanse na szybszy wzrost

19


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

zatrudnienia w najbliższej przyszłości, zapewnienie zatrudnienia do roku 2010 dla co najmniej 70% osób w wieku produkcyjnym (definiowanych jako osoby w wieku od 15 do 64 roku życia) wydaje się trudne do osiągnięcia nawet w o kilka lat dłuższej perspektywie. Niemniej osiągnięty ostatnio postęp w zatrudnianiu kobiet i osób pomiędzy 55 a 64 rokiem życia jest zachęcający. Od 2000 r. stopa zatrudnienia kobiet wzrosła o 2,7 punktu procentowego do 56,3% (cel stanowi 60%), a stopa zatrudnienia osób starszych wzrosła o 5,9 punktu procentowego do 42,5%, więc wyznaczony cel na poziomie 50% jest jeszcze dość odległy. Dużą część tak wolnego postępu można przypisać spadkowi zatrudnienia w Niemczech i w Polsce, chociaż w 2005 r. odnotowano w Polsce sygnały pewnej poprawy. Równocześnie stopy zatrudnienia w Grecji i we Włoszech utrzymują się znacznie poniżej ustanowionych celów oraz odzwierciedlają znaczne różnice w zatrudnieniu kobiet i mężczyzn. W 2005 r., podobnie jak w roku 2000, kiedy cel został wyznaczony po raz pierwszy, jedynie cztery państwa członkowskie (Dania, Niderlandy, Szwecja i Zjednoczone Królestwo) osiągnęły stopy zatrudnienia powyżej 70% określonego celu, natomiast pięciu państwom (Austrii, Cyprowi, Finlandii, Irlandii i Portugalii) do realizacji celu brakowało 3 punktów procentowych. Największy od 2000 r. wzrost stopy zatrudnienia odnotowała Hiszpania (ponad 6 punktów procentowych), Cypr, trzy kraje bałtyckie, Grecja, Włochy i Bułgaria. Niemniej w ostatnich trzech z wymienionych państw, jak również na Węgrzech, w Polsce, na Malcie i w Rumunii, stopa pozostaje o ponad 10 punktów procentowych niższa od ustalonego celu. W Polsce oraz w Portugalii, Niemczech, Danii, Szwecji, Rumunii, Republice Czeskiej i na Malcie od 2000 r. następuje spadek stóp zatrudnienia (rys. 1.12). Dziewięć państw członkowskich zrealizowało cel wyznaczony w 2005 r., tj. 60% poziom zatrudnienia kobiet, czyli o trzy państwa więcej niż w 2000 r. (tymi trzema państwami były Estonia, Austria i Słowenia), podczas gdy innym sześciu, między innymi Francji i Niemcom, zabrakło 3 punktów procentowych (rys. 1.13). Jednak

20

w Grecji, we Włoszech i w Polsce stopa wyniosła 10 punktów procentowych poniżej wartości określonej w celu, a na Malcie - 26 punktów procentowych poniżej celu. Od 2000 r. odnotowywano wzrost stopy zatrudnienia kobiet w krajach, w których miał miejsce ogólny wzrost zatrudnienia (w rzeczywistości był on pierwotną przyczyną ogólnego wzrostu), ze szczególnie dużymi wzrostami w Hiszpanii, we Włoszech, na Litwie i w Estonii. Różnice w poziomie płac kobiet i mężczyzn niwelowane są znacznie wolniej niż różnice w stopie zatrudnienia obu płci Pomimo redukcji różnic w zatrudnieniu obu płci różnice w płacach kobiet i mężczyzn (w nieskorygowanej formie) – wyrażone za pomocą różnicy w średniej stawce godzinowej brutto kobiet i mężczyzn zatrudnionych we wszystkich gałęziach gospodarki i we wszystkich podmiotach i będące jednym ze wskaźników strukturalnych ułatwiających ocenę postępów w ramach strategii lizbońskiej - zmniejszyły się jedynie w nieznacznym stopniu od 2000 r. W 2000 r. kobiety w UE otrzymywały średnio o 16% niższe wynagrodzenie godzinne niż mężczyźni, tj. od 10% mniej niż mężczyźni w Portugalii i we Włoszech do ponad 20% w Austrii, Niemczech, Niderlandach i Zjednoczonym Królestwie. Z kolei w 2005 r. ich stawki były o 15% niższe niż stawki mężczyzn, a w Niemczech i w Zjednoczonym Królestwie były nadal niższe o 20 lub więcej procent. Z drugiej strony w większej liczbie krajów różnica w


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

płacach była mniejsza niż 10%, w tym m.in. w Belgii, Irlandii i Grecji. Stopa zatrudnienia osób starszych, tj. w pomiędzy 55 a 64 rokiem życia, wzrosła w UE‑27 o 6 punktów procentowych w latach 2000–2005 (z 36,6% do 42,5% - rys. 1.14). Wzrost ten wyraźnie kontrastuje z wieloletnią tendencją spadkową, która w wielu krajach odzwierciedlała wczesne przechodzenie na emeryturę, do czego początkowo zachęcały rządy w odpowiedzi na wysokie stopy bezrobocia. Jednak pomimo wzrostu stopa zatrudnienia osób starszych w 2005 r. nadal pozostawała ponad 7 punktów procentowych poniżej poziomu 50%, który ma być osiągnięty do 2010 r. (Mapa 1.7). W 2005 r. w ośmiu państwach członkowskich, tj. w dodatkowych czterech od 2000 r. (Estonia, Finlandia, Cypr i Irlandia), stopy zatrudnienia dla tego przedziału wiekowego utrzymywały się powyżej wyznaczonego celu, przy czym na Litwie i Łotwie stopy kształtowały się na poziomie nieznacznie poniżej celu. Pomimo dużego wzrostu zatrudnienia osób w wieku 55–64 lat odnotowanego po 2000 r., który na Węgrzech, Łotwie i w Finlandii przekroczył 10 punktów procentowych, w 2005 r. w 12 państwach członkowskich odsetek osób pracujących w tym przedziale wiekowym wynosił nadal o 10 do 23 punktów procentowych mniej niż wytyczony poziom 50%. Polska, będąca w 2005 r. krajem o najniższej stopie zatrudnienia osób starszych, była jedynym krajem, który w latach 2000–2005 odnotował znaczny spadek tej stopy.

gruncie rzeczy, lokalny charakter problemów w zakresie zatrudnienia (mapy 1.6–1.8). Dysproporcje regionalne w zakresie zatrudnienia i bezrobocia są od dawna kluczowym przedmiotem zainteresowania polityk UE, nie tylko z powodu wpływu niskich stóp zatrudnienia w niektórych częściach UE na realizację celów strategii lizbońskiej, ale, co ważniejsze, z powodu ich implikacji dla spójności społecznej. W latach 2000–2005 wystąpiła pewna konwergencja stóp zatrudnienia w poszczególnych regionach w UE-27. W ciągu tych pięciu lat różnica pomiędzy średnią stopą zatrudnienia w 10% regionów

Dysproporcje są większe na szczeblu regionalnym niż krajowym... Stopy zatrudnienia na szczeblach krajowych ukrywają duże dysproporcje istniejące między poszczególnymi regionami, które odzwierciedlają regionalny i, w

21


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

22


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

23


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

o najwyższej stopie i 10% o najniższej stopie zatrudnienia zmniejszyła się z 30 do 27 punktów procentowych. Dwie inne miary statystyczne (współczynnik Gini i współczynnik zmienności) również odnotowały spadek. Natomiast w 2005 r. stopy zatrudnienia w regionach opóźnionych były o około 11 punktów procentowych niższe niż stopy w pozostałych regionach Unii (57% w porównaniu do 67%), czyli były niższe niż w 2000 r. (9 punktów procentowych). Pomimo pewnego wzrostu w tym okresie stopy zatrudnienia pozostają na szczególnie niskim poziomie w południowych Włoszech, gdzie w pięciu regionach (Campania, Pugia, Basilicata, Calabria i Sicilia) stopa zatrudnionej ludności w wieku produkcyjnym kształtowała się w 2005 r. poniżej 50%, wynosząc jedynie 44% na Sycylii. Dla porównania w Bedfordshire i Hertfordshire w Zjednoczonym Królestwie stopy utrzymują się na poziomie 78%, co stanowi różnicę rzędu niemal 35 punktów procentowych. W Hiszpanii dysproporcje regionalne w zakresie stóp zatrudnienia są również stosunkowo duże, co jest wyrazem istnienia w dalszym ciągu znacznych różnic w rozwoju gospodarczym między regionami. Natomiast w Polsce i Rumunii zróżnicowanie regionalne stóp zatrudnienia jest stosunkowo niskie, co wynika z dużej liczby mieszkańców obszarów wiejskich zatrudnionych w rolnictwie, prowadzących głównie gospodarstwa nietowarowe, które pozostają jedyną formą utrzymania dla osób nie mogących znaleźć zatrudnienia w innych zawodach (rys. 1.15). … chociaż w kilku państwach członkowskich maleją W latach 2000–2005 w państwach członkowskich zauważono nieznaczną tendencję zmniejszania się dysproporcji regionalnych w zakresie stóp zatrudnienia. Miała ona miejsce w większości krajów, przede wszystkim w Bułgarii, Hiszpanii, we Włoszech, w Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. W tym samym czasie pogłębiły się dysproporcje w Austrii, Belgii, Słowacji i na Węgrzech. Niemniej w 2005 r. średnia stopa zatrudnienia we wszystkich regionach opóźnionych była łącznie o 11 punktów procentowych niższa niż w pozostałych regionach, a ponadto od 2000 r. obniżała się o pół  Dane zostały dostosowane do różnic w liczbie ludności w poszczególnych regionach. Stąd odnoszą się one regionów o najniższej i o najwyższej stopie zatrudnienia, które reprezentują w obu przypadkach 10% ludności UE.

24

Regionalne stopy zatrudnienia w Stanach Zjednoczonych Zróżnicowanie całkowitej stopy stopie zatrudnienia (wyrażane jako stosunek wszystkich zatrudnionych do ludności w wieku 15–64 lat) pomiędzy 180 obszarami gospodarczymi Stanów Zjednoczonych jest dużo mniejsze niż w UE. Całkowita stopa zatrudnienia w 10% regionów UE o najwyższej stopie przewyższa o 60% stopę w 10% regionów o najniższej stopie, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych różnica ta wynosi tylko 22%. Wynik ten nie ulega wyraźnej zmianie po ograniczeniu porównania wyłącznie do krajów UE-15 (redukcja rozbieżności z 60% do 56%). Wyniki dowodzą, że rynek pracy Stanów Zjednoczonych cechuje wyższa integralność i mobilność ludności niż rynek UE. Ponadto stopa zatrudnienia w Stanach Zjednoczonych jest o 10 punktów procentowych wyższa niż w UE. Różnica ta wynika w dużej mierze z wyższej stopy zatrudnienia osób w wieku 15–64 lat (8,5 punktu procentowego), a pozostałe 1,5 punktu procentowego jest rezultatem dużo większej liczby osób powyżej 65 roku życia zatrudnionych w Stanach Zjednoczonych niż w UE (odpowiednio 14% i 3%).

punktu procentowego, podczas gdy w pozostałych regionach rosła o 1,5 punktu procentowego. Jednak w tym okresie odnotowano odmienne doświadczenia w całej UE. We wszystkich regionach Bułgarii, Hiszpanii i Włoch nastąpił wzrost stóp zatrudnienia. W Grecji tylko trzy regiony nie odnotowały wzrostu. Natomiast stopy obniżyły się we wszystkich regionach Rumunii i wszystkich z wyjątkiem dwóch regionach Polski. Około połowa regionów w Portugalii i na Węgrzech odnotowała spadki stóp zatrudnienia - w niektórych przypadkach o ponad dwa punkty procentowe. Aby osiągnąć cel wyznaczony w Lizbonie, czyli stopę zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym na poziomie 70%, w przyszłych latach liczba zatrudnionych w UE musi wzrosnąć o ponad 20 mln osób. Z uwagi na spójność nowe miejsca pracy należy utworzyć głównie w regionach o szczególnie niskim poziomie zatrudnienia, przede wszystkim w regionach południowych Włoch i Polski (mapa 1.6).

Stopa bezrobocia Bezrobocie nie jest wyłącznie lustrzanym odbiciem zatrudnienia. Kraj lub region o niskiej stopie zatrudnienia


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

nie musi mieć wysokiej stopy bezrobocia, ale może mieć dużą liczbę osób w ogóle nie uczestniczących w rynku pracy. Sytuacja taka dotyczy na przykład kobiet w południowych Włoszech. Nie wszystkie osoby w tym lub innych regionach UE podejmują świadomą decyzję o niepodjęciu pracy. Wiele z nich nie poszukuje pracy, ponieważ uważa jej znalezienie za mało prawdopodobne, ale podjęłoby zatrudnienie, gdyby sytuacja uległa zmianie. W rzeczywistości wzrostowi zatrudnienia towarzyszy zazwyczaj wzrost udziału w rynku pracy oraz spadek bezrobocia. Stąd poziom bezrobocia może przedstawiać mylny obraz liczby osób, które chcą podjąć pracę, ale nie mogą jej znaleźć, a w rezultacie zniekształcić rozmiar potencjalnej siły roboczej. Niemniej poziom bezrobocia stanowi najlepiej widoczny wskaźnik braku równowagi na rynku pracy i zagrożenia spójności społecznej.

1 punkt procentowy, a w 9 spadł o więcej niż jeden punkt – w trzech krajach bałtyckich i w Bułgarii o ponad 5 punktów procentowych (rys. 1.16). Podczas gdy stopa bezrobocia wśród mężczyzn nieznacznie wzrosła (z 7,5% do 7,9%), w tym samym okresie bezrobocie wśród kobiet uległo nieznacznemu spadkowi (z 10,0% do 9,7%). W rezultacie zmalała różnica pomiędzy bezrobociem kobiet i mężczyzn. W 2000 r. największą różnicę pomiędzy stopą bezrobocia mężczyzn i kobiet odnotowano w Grecji (6,6 punktu procentowego), w Hiszpanii (4,6), we Włoszech (3,6) i w Polsce (3,1). Do 2005 r. w Grecji różnica minimalnie się zmniejszyła (o 0,3 punktu procentowego), podczas

Bezrobocie w UE-27 W latach 2000–2005 całkowita stopa bezrobocia w krajach UE‑27 wzrosła nieznacznie (z 8,6% do 8,7% siły roboczej) (mapa 1.9). Istniały jednak znaczne różnice pomiędzy poszczególnymi państwami. W ośmiu państwach członkowskich poziom bezrobocia wzrósł o około 1½ punktu procentowego lub więcej (o prawie 4 punkty procentowe w Portugalii), w 10 uległ zmianie o mniej niż

25


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

26


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

gdy pozostałe trzy kraje zredukowały różnicę o 1 do 2,6 punktu procentowego. Utrzymująca się na poziomie 18,6% stopa bezrobocia wśród młodzieży jest nadal około dwa razy wyższa od całkowitej stopy bezrobocia, wskazując na nadpodaż stosunkowo nisko wykwalifikowanych i niedoświadczonych młodych pracowników. Ponadto w państwach członkowskich nadal istnieją głębokie dysproporcje w tym zakresie, o czym świadczą 20% stopy w ośmiu krajach oraz szczególnie wysokie stopy na Słowacji i w Polsce sięgające odpowiednio około 30% i 37%, podczas gdy w Danii, Irlandii i w Niderlandach stopy wynoszą tylko około 8,5%. Mimo to w latach 2000–2005 stopa bezrobocia młodzieży (czyli osób do 25 roku życia) wzrosła w UE‑27 o 0,7 punktu procentowego, ale, jak już wcześniej wspomniano, ta uśredniona wielkość skrywa w sobie duże zróżnicowanie stóp. W Bułgarii, krajach bałtyckich i na Słowacji stopa zatrudnienia młodzieży obniżyła się o ponad 6 punktów procentowych, podczas gdy w pięciu państwach członkowskich, w tym w Portugalii i na Węgrzech, wzrosła o ponad 5 punktów procentowych. W 2005 r. stopa długoterminowego bezrobocia w UE wynosiła 4%, czyli tyle samo co w 2000 r. Podczas gdy w wielu państwach członkowskich, przede wszystkim na Litwie, Łotwie i w Bułgarii, odnotowano w tym okresie znaczną redukcję stóp, stopa bezrobocia wzrosła o prawie 3 punkty procentowe w Polsce i o 2  Procentowy udział bezrobotnych i aktywnie poszukujących pracy przez co najmniej 12 miesięcy w sile roboczej ogółem.

punkty procentowe na Słowacji, w których to krajach była już wcześniej na wysokim poziomie (odpowiednio 10% i 12%) (mapa 1.10). W całej UE bezrobocie długoterminowe jest nadal znacznie wyższe wśród kobiet (4,5% w 2005 r.) niż wśród mężczyzn (3,6%), przy czym różnice, w stosunku do ogólnej stopy bezrobocia, są największe w Hiszpanii i we Włoszech oraz w Polsce (w każdym przypadku różnica wynosi przynajmniej 2 punkty procentowe), ale przede wszystkim w Grecji (8,9% wśród kobiet i 2,6% wśród mężczyzn). Bezrobocie na szczeblu regionalnym Podobnie jak w przypadku zatrudnienia, w latach 2000–2005 zmniejszyły się regionalne dysproporcje w zakresie stóp bezrobocia, a różnica pomiędzy średnią stopą dla 10% regionów o najwyższej i najniższej stopie (obliczanej według liczby ludności) spadła z 19 do 16 punktów procentowych (rys. 1.17). (Inne wskaźniki oceny dysproporcji regionalnych, takie jak współczynnik Gini, również wskazały na spadek.). W regionach opóźnionych średnie bezrobocie spadło w tym okresie z 13,4% do 12,4%, a największe spadki odnotowano w Bułgarii i w regionach południowych Włoszech oraz w krajach bałtyckich. Jednak w 17 z tych regionów – w większości skupionych w Polsce, Portugalii, Grecji i na Węgrzech – bezrobocie wzrosło o ponad 2 punkty procentowe. Natomiast w regionach lepiej rozwiniętych (w których PKB na mieszkańca przewyższa 75% średniej UE) w latach 2000–2005 bezrobocie utrzymywało się

27


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

28


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

na poziomie nieznacznie poniżej 8%, chociaż w regionach Hiszpanii, Włoch, Francji i Zjednoczonego Królestwa na ogół odnotowano spadek, a w regionach Niemiec, Austrii, Danii i Belgii - wzrost. Wzrost był szczególnie wyraźny w Niemczech. W tej grupie 44 regiony odnotowały wzrost bezrobocia o ponad 4 punkty procentowe, z czego 33 regiony znajdowały się właśnie w Niemczech.

Zagrożenie ubóstwem Pomimo braku danych na temat liczby ludności UE-27 żyjącej w bezwzględnym ubóstwie istnieją wskaźniki określające liczbę osób, których dochód jest wystarczająco niski, aby zostały zaliczone do grupy zagrożonej względnym wykluczeniem społecznym. Państwa członkowskie zdefiniowały tę grupę w ramach otwartej metody koordynacji na rzecz integracji społecznej w czerwcu 2006 r. jako osoby z dochodem netto poniżej 60% średniego krajowego wynagrodzenia, mierzonego według mediany, przy założeniu, że dochód gospodarstwa domowego jest równomiernie rozłożony pomiędzy wszystkich jego członków. Przyjmuje się, że takie osoby nie mogą z reguły pozwolić sobie na standard życia będący udziałem większości ludności danego kraju i w ujęciu względnym żyją w niedostatku, nawet jeśli w niektórych przypadkach osoby takie mogą być w ujęciu bezwzględnym lepiej sytuowane niż wielu mieszkańców regionów UE o znacznie niższym poziomie dochodów. Zgodnie z najnowszymi danymi (zebranymi w 2005 r. za 2004 r.) procent ludności zagrożonej ubóstwem, definiowanej według względnych kryteriów, mieści się w przedziale od 21% na Litwie i w Polsce oraz 20% w Irlandii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii do 11% w Niderlandach, 10% w Republice Czeskiej i 9% w Szwecji. W 2004 r. w takim ujęciu średnio 16% ludności UE, czyli około 75 mln osób, było zagrożonych ubóstwem w 2004 r. (rys. 1.18). Nieco większa liczba kobiet niż mężczyzn uzyskuje dochody poniżej granicy ubóstwa, tj. 17% w porównaniu z 15%. W Bułgarii i we Włoszech różnica wyniosła 4 punkty procentowe. We wszystkich państwach członkowskich oprócz Węgier i Polski względna liczba kobiet otrzymujących równie niski dochód jest taka sama lub większa niż liczba mężczyzn, co częściowo odzwierciedla większą od mężczyzn liczbę kobiet  Osoby zagrożone ubóstwem definiuje się jako osoby uzyskujące „ekwiwalentny dochód” (ang. equivalised income - dochód, który uwzględnia wielkość i strukturę gospodarstwa domowego) poniżej poziomu 60% mediany dochodu krajowego.

w wieku przynajmniej 65 lat i duży procent kobiet żyjących samotnie i utrzymujących się ze świadczeń emerytalnych. Jednak, patrząc z perspektywy płci, należy ostrożnie interpretować powyższe dane, ponieważ zakładają one równą dystrybucję zasobów wewnątrz gospodarstwa domowego, która w rzeczywistości może nie mieć miejsca. Najbardziej zagrożone ubóstwem są dzieci oraz osoby młode i starsze. Stopa zagrożenia ubóstwem jest najwyższa wśród młodych osób i wynosi 19% dla dzieci poniżej 18 roku życia oraz 18% dla osób mających 18–24 lat. Z wiekiem stopa obniża się wraz z wejściem osób na rynek pracy, aby ponownie wzrosnąć po przejściu pracowników na emeryturę i ustaniu źródeł dochodu z pracy. Szczególnie wysokie ryzyko ubóstwa wśród dzieci występuje w Polsce (29%), na Litwie (27%) i w Rumunii (25%). Jednoosobowym gospodarstwom domowym, przede wszystkim w których znajdują się dzieci na utrzymaniu, grozi zazwyczaj najwyższe ryzyko ubóstwa - 33% rodziców samotnie wychowujących dzieci w UE uzyskuje dochód poniżej granicy ubóstwa. Jak powszechnie wiadomo, ubóstwo wśród dzieci może wpłynąć na ich rozwój i zmniejszyć ich szanse w przyszłości, przyczyniając się do ograniczenia szans życiowych przyszłych pokoleń. Zagrożenie ubóstwem wśród osób powyżej 65 roku życia jest szczególnie wysokie w Irlandii (33%) i na Cyprze (51%), podczas gdy w wielu państwach członkowskich przewyższa ono ryzyko wśród całej ludności. Wszystkie starsze kobiety są bardziej zagrożone ubóstwem od starszych mężczyzn, którzy generalnie nie są zagrożeni ubóstwem w większym stopniu niż młodzi przedstawiciele płci męskiej. Najstarszym, czyli osobom powyżej 75 roku życia, wśród których większość stanowią kobiety, grozi zazwyczaj największe zagrożenie ubóstwem między innymi z przyczyn niskich dochodów, na podstawie których naliczane są emerytury, oraz na skutek  Nowo wdrożonym źródłem danych statystycznych dotyczących dochodu i wykluczenia społecznego jest rozporządzenie ramowe nr 1177/2003 dotyczące statystyk Wspólnoty w sprawie dochodów i warunków życia (UE-SILC). W roku 2007 dane UESILC są po raz pierwszy dostępne dla 25 państw UE. Podczas przechodzenia na system UE-SILC wskaźniki dochodowe obliczano na podstawie dostępnych źródeł krajowych (badania budżetu gospodarstw domowych, mikrospisy ludności itp.), które nie były do końca kompatybilne z metodologią SILC opartą na szczegółowym dochodzie. Po wprowadzeniu UE-SILC nie można porównywać wartości wskaźników dochodowych z obliczeniami z poprzednich lat. Dlatego niniejszy raport nie prezentuje trendów dla wskaźników dochodowych.

29


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

w Rumunii do 17087 EUR rocznie w Luksemburgu. Dlatego też w Rumunii osoby zagrożone ryzykiem ubóstwa muszą utrzymać się z dochodów mniejszych niż 2 EUR dziennie, a w Bułgarii, na Litwie i Łotwie mniejszych niż 4 EUR dziennie.

zasad indeksacji emerytur stosowanych w niektórych państwach, z powodu których emerytury nie nadążają za wzrostem przeciętnych wynagrodzeń. Ponadto stopa zagrożenia ubóstwem uwzględnia wyłącznie dochód pieniężny i pomija majątek, którym dysponują osoby emerytowane, jak np. mieszkanie lub dom (oznaczające na ogół stosunkowo niskie koszty utrzymania domu) oraz zgromadzone oszczędności. Stąd ryzyko braku środków do godnego życia wśród emerytów może być niższe niż wskazują dane dotyczące ubóstwa. Zgodnie z powyższym stopy zagrożenia ubóstwem przedstawione w niniejszym opracowaniu są indywidualne dla każdego państwa i obliczane w relacji do bardzo zróżnicowanych poziomów dochodów. A zatem osoby uzyskujące określony poziom dochodu mogą w ujęciu bezwzględnym klasyfikować się do grupy osób zagrożonych ubóstwem w jednym państwie członkowskim, ale nie w innym. Próg dochodowy, na podstawie którego oceniane jest zagrożenie ubóstwem i który jest mierzony według parytetu siły nabywczej (tzn. z uwzględnieniem różnic w poziomach cen), jest znacznie niższy w nowych państwach członkowskich i byłych krajach spójności niż w pozostałych regionach UE. Dlatego próg ten jest 7 razy wyższy w Luksemburgu i 4 razy wyższy w Austrii niż na Litwie, Łotwie i w Bułgarii i jeszcze wyższy (12 i 8 razy) w stosunku do Rumunii. Oznacza to, że próg zagrożenia ubóstwem dla jednoosobowych gospodarstw domowych wynosi od 558 EUR rocznie

30

W państwach członkowskich, w których ubóstwo dotyczy stosunkowo dużej części społeczeństwa, jest ono zazwyczaj bardziej dotkliwe, chociaż nie zawsze. Dane zagregowane same w sobie nie wskazują, jak dalece poniżej progu znajduje się dochód osób zagrożonych ubóstwem. Generalnie w 2004 r. różnica pomiędzy medianą dochodu osób zagrożonych ubóstwem a samym poziomem ubóstwa wynosiła w UE 23%. W państwach członkowskich o najmniejszym procencie ludności zagrożonej ubóstwem nasilenie ubóstwa jest zazwyczaj najmniej dotkliwe, vice versa do sytuacji w krajach o największym procencie osób objętych ryzykiem. Taka sytuacja ma miejsce przede wszystkim w Polsce, gdzie mediana dochodu osób zagrożonych ubóstwem wyniosła poniżej 30% progu ubóstwa. Państwa członkowskie o najniższym procencie osób zagrożonych ubóstwem charakteryzują się zazwyczaj najbardziej równomierną dystrybucją dochodu. Jest to jednak tylko częściowy wskaźnik spójności społecznej wewnątrz państw członkowskich. Przydatna jest również wiedza na temat różnicy w dystrybucji dochodu wśród osób z najniższymi i najwyższymi dochodami. Można ją ocenić za pomocą stosunku najwyższego kwintyla (dochód uzyskiwany przez 20% ludności z najwyższymi dochodami) do kwintyla dolnego (dochód uzyskiwany przez 20% ludności z najniższymi dochodami. Generalnie w państwach członkowskich UE stosunek ten wynosił 4,9 w 2004 r., co oznacza, że dochód osoby należącej do 20% ludności o najwyższych dochodach był niemal 5 razy wyższy niż dochód osoby należącej do 20% ludności o najniższych dochodach. Jednak w Portugalii stosunek ten wynosił ponad 8, a na Litwie, Łotwie i w Polsce był tylko nieznacznie niższy.  Precyzyjnie rzecz ujmując, jest to stosunek dochodu uzyskiwanego przez osobę należącą do grupy 20% ludności z najwyższymi dochodami do dochodu uzyskiwanego przez osobę należącą do grupy 20% ludności z najniższymi dochodami.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Ryzyko ubóstwa jest szczególnie wysokie wśród osób bezrobotnych Pomimo programów zasiłków dla osób o najniższych dochodach funkcjonujących we wszystkich państwach członkowskich osoby bezrobotne podlegają znacznie większemu ryzyku uzyskiwania dochodu poniżej poziomu ubóstwa niż osoby pracujące w UE. Dlatego odsetek osób pozostających bez zatrudnienia przez ponad pół roku (w 2004 r.) i uzyskujących dochód na poziomie ubóstwa oscylował w przedziale od niskiego poziomu 26% w Danii i Szwecji – który to poziom był i tak 5 razy wyższy niż odsetek osób otrzymujących taki sam dochód lecz pozostających w zatrudnieniu przez większą część roku – do wysokiego poziomu rzędu ok. 60% w każdym z trzech krajów bałtyckich, który był ponad 6 razy większy niż w przypadku osób zatrudnionych przez większą część roku (rys. 1.19). Ponadto w 9 z pozostałych 24 państw członkowskich, dla których dostępne były dane, względna liczba bezrobotnych zagrożonych ubóstwem stanowiła około połowę ludności (44–51%). Do tych państw należą ponadto cztery nowe państwa członkowskie (Republika Czeska, Węgry, Polska i Malta), jak również trzy najzamożniejsze kraje UE – Luksemburg, Irlandia i Austria. Państwa te nie obejmują jednak trzech krajów spójności z UE-15 – Grecji, Hiszpanii i Portugalii, w których różnica poziomów zagrożenia ubóstwem wśród osób zatrudnionych i bezrobotnych jest wyraźnie mniejsza niż w innych państwach. Fakt ten nie jest odzwierciedleniem poziomu świadczeń dla bezrobotnych, lecz dużej liczby bezrobotnych zamieszkujących gospodarstwa domowe, gdzie pracuje przynajmniej jedna osoba. Ponadto w każdym z tych państw, a przede wszystkim w Grecji i w Portugalii, bycie zatrudnionym nie daje takiego zabezpieczenia przed ryzykiem ubóstwa jak w innych państwach członkowskich, z wyjątkiem Polski. W Grecji, Portugalii oraz w Polsce około 13–14% osób zatrudnionych przez większą część 2004 r. miało dochód poniżej poziomu ubóstwa.

Zmiany strukturalne i rozwój gospodarczy Różnice regionalne w poziomie PKB na mieszkańca, jak już wspomniano, odzwierciedlają wspólny skutek zmian, po pierwsze, w poziomie produktywności lub wartości dodanej wytworzonej przez osoby zatrudnione (oczywiście wraz z kapitałem i innymi dostępnymi czynnikami produkcji) oraz, po drugie, zmian w liczbie osób będących na rynku pracy, które są faktycznie zatrudnione. Jak wykazano powyżej, zarówno poziom wydajności pracy, jak i procent pracującej ludności w wieku produkcyjnym – stopa zatrudnienia – są na ogół dużo niższe w regionach o niskim poziomie PKB na mieszkańca niż w regionach o dużo wyższym poziomie PKB. Oba poziomy muszą wzrosnąć, jeśli regiony te mają osiągnąć poziom dochodu podobny do tego w pozostałej części UE. Jednak niski poziom wydajności związany jest nie tylko z dużo niższymi poziomami wartości dodanej w przeliczeniu na osobę zatrudnioną w różnych sektorach działalności, które wynikają z szeregu przyczyn, takich jak sposób i organizacja produkcji, stosowana technologia, kwalifikacje siły roboczej itp., lecz także ze względną wagą poszczególnych sektorów. Innymi słowy, struktura regionalna omawianych gospodarek opiera się na działalności wytwarzającej niską wartość, która sama w sobie wpływa negatywnie na ogólny poziom produktywności, a w rezultacie na dochód wytworzony w danym regionie. Wraz z rozwojem gospodarek regionalnych względna waga sektorów o niskiej wartości dodanej

31


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

będzie spadać, jak miało to miejsce w przeszłości w obszarach UE o wyższych poziomach dochodu. Działalność o niskiej wartości dodanej zdominowała strukturę gospodarczą gorzej rozwiniętych regionów … Jednak tempo tego procesu – jak również tempo wzrostu wydajności w sektorach – jest warunkowane przez dostępne zasoby, zarówno ludzkie, jak i materialne, oraz przez mniej materialne czynniki takie jak potencjał innowacyjny regionu czy system zarządzania. Siła robocza regionu i przedsiębiorstwa w nim ulokowane muszą posiadać kompetencje i wiedzę know-how pozwalającą na wykonywanie działalności o wyższej wartości dodanej i potrzebują odpowiedniej infrastruktury, zaplecza i usług umożliwiających rozwój takiej działalności. Względna koncentracja działalności o niskiej wartości dodanej w regionach o niskich dochodach jest widoczna, gdy porównuje się ich wartość dodaną i zatrudnienie w podziale na sektory z regionami o wyższej wartości PKB per capita. Taka koncentracja wskazuje jednocześnie – w sensie ogólnym, ponieważ przyszły rozwój może różnić się od dotychczasowego – potrzebę zmian strukturalnych, które należy zastosować w danych regionach w celu osiągnięcia wyższego poziomu PKB na mieszkańca (Tabela 1.2).

1.2

Wartość dodana wytwarzana w regionach o PKB na mieszkańca poniżej 50% średniej UE, które znajdują się głównie w nowych państwach członkowskich, częściej niż w regionach o wyższym dochodzie pochodzi z rolnictwa i przemysłu, a rzadziej z sektora usługowego, zwłaszcza usług biznesowych i finansowych oraz edukacji i opieki zdrowotnej w ramach świadczeń publicznych. Równie istotny jest fakt, że wytworzenie tylko nieznacznie większego niż w regionach o wyższym dochodzie udziału wartości dodanej z rolnictwa wymaga znacznie większego odsetka osób zatrudnionych - a mianowicie 17% ogółu pracujących. Przeniesienie siły roboczej z sektora rolnictwa do sektora wydajniejszej działalności spowodowałoby znaczny przyrost ogólnego dochodu nawet w przypadku braku wzrostu wydajności wewnątrz sektorów. W regionach, które w 2003 r. odnotowały nieznacznie wyższy poziom PKB na mieszańca, wynoszący 50–75% średniej UE, do których należy wiele ówczesnych regionów Celu 1 (tzn. przed rozszerzeniem w 2004 r.), dystrybucja wartości dodanej pomiędzy sektorami jest bardziej podobna do dystrybucji w regionach o wyższym dochodzie z wyjątkiem większego udziału rolnictwa, budownictwa i usług publicznych oraz dużo mniejszego udziału usług biznesowych i finansowych. Również stosunkowo wysoki udział zatrudnienia pochłania rolnictwo (10%), które wytwarza stosunkowo niską część łącznej wartości dodanej (5%).

Wartość dodana i zatrudnienie w szerokich sektorach w podziale na grupy regionalne, rok 2003 % ogółu

Regiony pogrupowane według PKB na mieszkańca w relacji do średniej UE

Rolnictwo

Przemysł

Budownictwo

Podstawowe Usługi dla firm+ usługi usługi rynkowe finansowe

Usługi publiczne

  6,1

25,2

5,7

26,2

16,6

  4,9

19,5

7,5

23,3

20,6

24,1

  3,4

18,4

7,5

22,2

22,4

26,1 23,5

Wartość dodana poniżej 50% 50–75% 75–100% 100–115% od 115% wzwyż Wszystkie regiony

20,3

  2,1

22,3

6,3

21,2

24,6

  1,2

20,3

4,9

21,8

30,7

21,1

  3,0

21,0

6,1

22,5

24,5

22,9

17,1

24,1

5,7

23,6

  7,5

22,0

10,1

18,8

9,0

24,8

10,3

26,9

  4,8

16,3

8,7

25,9

12,1

32,2

  3,7

18,3

7,1

25,9

14,2

30,7

  2,1

18,2

6,0

26,0

18,7

29,0

  6,0

18,8

7,1

25,5

13,8

28,7

Zatrudnienie poniżej 50% 50–75% 75–100% 100–115% od 115% wzwyż Wszystkie regiony Źródło: Eurostat

32


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

…która charakteryzuje się niższym poziomem produktywności… Względne poziomy wydajności pracy wynikające z sektorowego podziału wartości dodanej, zatrudnienia oraz potencjału do nadrabiania zaległości w regionach o niskim dochodzie są bardziej widoczne po porównaniu wartości dodanej w poszczególnych sektorach według parytetu siły nabywczej do liczby zatrudnionych (Tabela 1.3). Chociaż poziom wydajności przyjmuje różne wartości w poszczególnych sektorach regionów – jest on wyższy w przemyśle oraz usługach biznesowych i finansowych niż w innych sektorach (chociaż drugi z sektorów w dużym stopniu odzwierciedla sposób szacowania wartości dodanej w pośrednictwie finansowym) – poziom w regionach o najniższym dochodzie jest znacznie niższy niż w pozostałych częściach UE. W rolnictwie wyniósł on mniej niż 40% średniej UE w 2003 r., a w przemyśle mniej niż 50%, co ukazuje większy nacisk kładziony w sektorze przemysłowym na drobną wytwórczość (na przykład produkcja tekstyliów i odzieży) niż w regionach o wyższym dochodzie, które skupiają się bardziej na sektorach średnio i wysoko zaawansowanych technologii (szczególnie inżynieria i elektronika). W sektorze usługowym poziom był zbliżony do pozostałych regionów, lecz nadal wynosił tylko około dwóch trzecich średniej UE a nawet mniej. …I stosunkowo wysoką koncentracją zatrudnienia Oprócz niskiej wydajności w każdym z sektorów, rozbieżności w dystrybucji zatrudnienia pomiędzy nimi w porównaniu ze średnią UE przyczyniła się dodatkowo do zmniejszenia wartości dodanej w przeliczeniu na osobę o prawie 13%. Innymi słowy, produktywność – oraz poziom PKB – mogłaby być o 1.3

13% większa, gdyby udział zatrudnienia w każdym z sektorów wynosił w tych regionach tyle samo co w pozostałych. Różnica w poziomie produktywności pomiędzy regionami, gdzie PKB na mieszkańca wynosi pomiędzy 50% a 75% średniej UE, a pozostałymi regionami jest dużo mniejsza we wszystkich sektorach, przede wszystkim w usługowym, w którym we wszystkich gałęziach wartość dodana na osobę zatrudnioną wynosiła mniej niż 10% poniżej średniej UE w 2003 r. Z drugiej strony w rolnictwie i przemyśle wynosiła ona znacznie poniżej 20% poziomu pozostałych regionów, częściowo odzwierciedlając stosunkowo duże znaczenie nisko zaawansowanych technologii i małe znaczenie technologii średnio i wysoko zaawansowanych. Chociaż rozległa struktura sektorowa tych regonów jest mniej skoncentrowana na działalności o niskiej wartości dodanej niż w regionach o niższym dochodzie, to nadal stosunkowo duża w porównaniu z pozostałym obszarem UE koncentracja zatrudnienia w takiej działalności powoduje obniżenie o 6% całkowitej wartości dodanej wytworzonej przez osoby pracujące. Dlatego całkowity poziom produktywności wyniósł około 15% poniżej średniej UE. W przeciwieństwie do wartości osiąganej w regionach o niskim dochodzie, w regionach o poziomie PKB na mieszkańca równym co najmniej 15% średniej UE produktywność we wszystkich sektorach jest wyższa, a koncentracja zatrudnienia w działalności o wyższej wartości dodanej niż w innych regionach zwiększyła całkowitą wartość dodaną na osobę zatrudnioną o 5% w 2003 r.

Wartość dodana na mieszkańca (w SSN) w podziale na grupy dochodowe i szerokie sektory, rok 2003 % ogółu we wszystkich regionach UE

Regiony Rolnictwo Przemysł Budow- Podsta- Usługi dla Usługi Łączna pogrupowane nictwo wowe firm+ publiczne według PKB na usługi + mieszkańca rynkowe usługi w relacji do finansowe średniej UE 22,7   55,1 53,7   58,9 120,8 49,3   52,8 poniżej 50% 45,3   87,9 72,2   79,4 181,1 75,7   84,8 50–75% 70,6 113,8 88,8   85,7 195,8 81,3 100,2 75–100% 66,1 131,5 94,6   86,7 191,6 81,3 106,1 100–115% 66,1 140,2 97,7 101,9 205,6 87,4 121,3 od 115% wzwyż 58,2 115,0 86,0   86,7 186,0 78,3 100,0 Wszystkie regiony

PKB per capita

Różnica w GBP per capita na skutek różnicy w zatrudnieniu

  41,4

  78,4

  71,1

  83,8

  88,5

  88,3

106,1

100,0

135,7

111,9

100,0

100,0

Źródło: Eurostat

33


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Niską produktywność zwiększają niskie poziomy zatrudnienia Negatywne efekty niskiego poziomu wydajności w poszczególnych sektorach w połączeniu z niesprzyjającą strukturą gospodarki nie są jedynym powodem, dla którego PKB na mieszkańca w regionach opóźnionych utrzymuje się poniżej poziomu w pozostałych regionach UE. Duże znaczenia ma tutaj niski poziom zatrudnienia. W 2003 r. w regionach, w których poziom PKB per capita nie przekraczał 50% średniej UE niższy odsetek osób zatrudnionych w stosunku do innych regionów obniżył poziom PKB na osobę o prawie 22%, uwzględniając poziom produktywności. Oznacza to, że gdyby stosunek liczby pracujących do całej ludności wynosił tyle samo co w całej UE, a poziom wydajności tych pracowników był równy poziomowi osób dotychczas zatrudnionych, poziom PKB byłby o prawie 28% wyższy niż w rzeczywistości. W regionach o poziomie PKB na mieszkańca wynoszącym 50–75% średniej UE poziom PKB na mieszkańca był o ok. 16% niższy od poziomu implikowanego przez względny stopień wydajności, co sugeruje, że przy stopie zatrudnienia równej średniej UE byłby on o 20% wyższy. Różnica pomiędzy względnym poziomem produktywności a wartością PKB na mieszkańca ma znaczenie także dla regionów, w których poziom PKB na mieszkańcach wynosi od 75% do 100% średniej UE, co oznacza, że poziom PKB mógłby wzrosnąć o około 13%, gdyby zatrudnienie wzrosło do poziomu pozostałych regionów. Natomiast w regionach o poziomie PKB na mieszkańca wyższym o co najmniej 15% od średniej zatrudnienie także utrzymywało się powyżej średniej, zwiększając oddziaływanie stosunkowo wysokiej wydajności na poziomy dochodów. Dzięki temu omawiane regiony czerpią korzyści zarówno z bardziej wydajnej gospodarki i większego odsetka osób zatrudnionych. Dowodzi to, że wzrost PKB na mieszkańca w regionach opóźnionych nie jest wyłącznie kwestią zwiększenia wydajności ich gospodarek w wąskim znaczeniu, lecz także przyrostu liczby zatrudnionych. Taki wzrost jest potencjalnie ważny nie tylko z punktu widzenia wartości wytworzonej przez osoby pozostające obecnie bez pracy, ale także dla utrzymania spójności społecznej. Ma to przede wszystkim miejsce w sytuacji, w której wysoki wskaźnik wzrostu wydajności osób zatrudnionych

34

oznacza wysoki realny wzrost płac oraz rosnącą rozbieżność między osobami zatrudnionymi a bezrobotnymi. Wzrost wartości dodanej jest wyższy w mniej rozwiniętych regionach … Kluczową kwestią w regionach o dużo mniejszej niż średnia UE wartości PKB na mieszkańca oraz niższym poziomie wydajności jest tempo, w jakim zostanie zniwelowana rozbieżność pomiędzy poziomem wydajności poszczególnych sektorów, to znaczy, jak szybko zostaną wykorzystane możliwości w zakresie nadrobienia zaległości. Doświadczenie zdobyte w latach 1995–2003 pozwala częściowo odpowiedzieć na to pytanie. Dotychczasowa praktyka dowodzi, że pomimo zróżnicowanego wkładu poszczególnych sektorów w całkowity wzrost wartości dodanej istniały pewne podobieństwa w modelach wzrostu pomiędzy regionami o różnych poziomach PKB na mieszkańca. Stąd koncentracja wzrostu następowała zazwyczaj w tych samych rozległych sektorach. We wszystkich grupach regionów wartość dodana odnotowała w tym okresie spadek, który był największy w regionach o najniższym poziomie PKB na mieszkańca. Z drugiej strony wartość dodana w przemyśle wzrosła zarówno w grupach regionów o poziomie PKB na mieszkańca niższym niż 75% średniej UE, ale spadek, chociaż nieznaczny, odnotowały regiony o najwyższych poziomach. We wszystkich grupach regionalnych wartość dodana wzrosła w sektorze usługowym i budowlanym (Tabela 1.4). W każdym z trzech szerokich sektorów usług tempo wzrostu wartości dodanej różniło się odwrotnie proporcjonalnie do poziomu PKB na mieszkańca. A zatem we wszystkich trzech sektorach było ono najszybsze w regionach o niższym dochodzie i w każdym przypadku najniższe w grupie o wysokich dochodach. We wszystkich grupach regionalnych miał miejsce szczególnie wysoki wzrost wartości dodanej w sektorze usług biznesowych i finansowych. W każdym z przypadków dokonało się przesunięcie z przemysłu, a w szczególności z rolnictwa w kierunku sektora usługowego, wewnątrz którego podstawowe usługi ustępowały miejsca bardziej zaawansowanym. Do drugiego z sektorów należały edukacja i opieka


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

zdrowotna, które wytworzyły dużą część wartości dodanej w sektorze usług publicznych. … ale nie towarzyszy mu wzrost zatrudnienia W tych regionach liczba osób zatrudnionych spadła w omawianym okresie na skutek wzrostu wydajności w tempie szybszym niż wzrost wartości wytworzonej. Stosunkowo wysoki wzrost produktywności nastąpił we wszystkich szerokich sektorach z wyjątkiem rolnictwa, zmniejszając w ten sposób różnice w poziomie wartości dodanej na osobę zatrudnioną. W rolnictwie, w którym rozbieżność była równie duża, produktywność pozostała praktycznie niezmieniona, łagodząc w ten sposób spadek poziomu zatrudnienia na skutek redukcji wartości wytworzonej. Częściowo odzwierciedla to nietowarowy charakter tego sektora w wielu omawianych regionach oraz pełnienie przez niego roli pracodawcy „ostatniej szansy”, ponieważ wiele osób, które nie mogą znaleźć zatrudnienia w innych gałęziach gospodarki rozpoczyna lub kontynuuje prowadzenie nietowarowych gospodarstw rolnych jako sposób utrzymania.

1.4

W przemyśle i budownictwie w tych regionach wzrost wydajności przewyższył wzrost wartości dodanej, a zatrudnienie uległo zmniejszeniu. Identyczna sytuacja miała miejsce w sektorze usług publicznych, w którym - pomimo 7% rocznego przyrostu wartości dodanej - nastąpił niewielki spadek zatrudnienia. Stąd wzrost zatrudnienia ograniczył się do podstawowych usług rynkowych oraz, przede wszystkim, usług biznesowych i finansowych, gdzie wynosił 3,5% rocznie. Nie wystarczyło to jednak, aby zrównoważyć utratę miejsc pracy w innych sektorach, co częściowo odzwierciedlało stosunkowo niewielki rozmiar sektora usług w tych regionach oraz przede wszystkim skalę wzrostów wydajności połączonych ze stosunkowo wysokim wzrostem wartości wytworzonej. Zwiększenie produktywności miało dużo mniejszą skalę w pozostałych regionach, w których różnica poziomu wydajności była dużo mniejsza, także w tych o poziomie PKB na mieszkańca pomiędzy 50% a 75% średniej UE. W tym wypadku kreacja miejsc pracy w sektorze usługowym zrekompensowała w nadmiarze dużą utratę miejsc pracy w rolnictwie. Przyrost nowych miejsc pracy był szczególnie wysoki

Wzrost wartości dodanej, zatrudnienia i produktywności w podziale na regionalne grupy dochodowe w latach 1995–2003 % w skali roku

Regiony pogrupowane według PKB na mieszkańca w relacji do średniej UE Wartość dodana brutto poniżej 50% 50–75% 75–100% 100–115% od 115% wzwyż Wszystkie regiony Zatrudnienie poniżej 50% 50–75% 75–100% 100–115% od 115% wzwyż Wszystkie regiony Wydajność pracy poniżej 50% 50–75% 75–100% 100–115% od 115% wzwyż Wszystkie regiony

Rolnictwo

Przemysł

Budownictwo Podstawowe Usługi dla usługi firm+ usługi rynkowe finansowe

Usługi publiczne

Łącznie

-3,6

    1,8

    3,8

4,7

-2,0

    1,8

    2,1

2,8

    6,0

    6,3

    3,5

    4,4

    3,5

-1,7

-0,1

    3,4

    2,7

2,3

    3,6

    3,0

-1,9

-0,2

    2,1

    3,1

2,7

    3,7

    2,8

    2,2

-1,6

-0,2

    1,2

1,9

    3,5

    2,4

    1,9

-2,0

    0,4

    2,5

2,7

    4,0

    3,3

    2,4

-3,4

-2,6

-1,6

0,5

    3,5

-0,2

-1,0

-2,6

    0,3

    1,2

1,4

    4,5

    1,3

    0,9

-2,1

-0,5

    1,9

1,5

    4,1

    1,5

    1,2

-0,9

-0,9

    1,5

1,6

    3,9

    1,7

    1,3

-1,4

-1,1

    0,4

1,4

    4,0

    1,4

    1,3

-1,8

-0,9

    0,8

1,3

    4,0

    1,3

    0,9

-0,1

    4,5

    5,6

4,2

    2,4

    6,6

    4,5

    0,7

    1,5

    0,9

1,4

-0,1

    2,2

    1,9

    0,4

    0,4

    1,5

0,8

-0,5

    1,4

    0,9

-1,0

    0,7

    1,6

1,0

-0,2

    1,1

    0,9

-0,2

    0,9

    0,8

0,6

-0,5

    0,9

    0,7

-0,1

    1,3

    1,8

1,3

    0,0

    2,0

    1,5

Źródło: Eurostat

35


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

w sektorze usług biznesowych (wzrost zatrudnienia o 4,5% rocznie), co było charakterystyczne dla wszystkich grup regionalnych. Przyrost taki, w połączeniu ze wzrostem w edukacji i opiece zdrowotnej należących do sektora usług publicznych, ma znaczące implikacje dla zapotrzebowania na siłę roboczą. Wraz ze spadkiem liczby miejsc pracy w rolnictwie i przemyśle – a przynajmniej ich niskim przyrostem – pojawia się zwiększone zapotrzebowanie na pracowników z wyższym wykształceniem i o wysokich kwalifikacjach zawodowych, przy równoczesnym spadku popytu na pracowników fizycznych, zarówno wykwalifikowanych jak i nisko wykwalifikowanych. Ponadto, według bardziej szczegółowych badań, ma to związek z podobnym przesunięciem miejsc pracy wewnątrz sektorów – odchodzenie od prac przy linii produkcyjnej w kierunku stanowisk kierowniczych i wymagających specjalizacji zawodowej – wywołanym automatyzacją i zmianami metod pracy. Wyzwanie stojące przed opóźnionymi regionami to dostosowanie się do powyższych zmian poprzez zapewnienie wystarczającej ilości wykształconej i odpowiednio wykwalifikowanej siły roboczej oraz udostępnienie infrastruktury, usług i rozwiązań wspierających rozwój gospodarczy. Właściwości regionów nadal determinują strukturę gospodarczą Struktura działalności gospodarczej regionów ma związek nie tylko z poziomem PKB na mieszkańca, ale także z ich nieodłącznymi właściwościami. Pomimo tendencji gospodarki do odchodzenia od sektorów o niskiej wartości dodanej do sektorów o wysokiej wartości dodanej w miarę rozwijania się regionów, szczegółowa analiza wykazuje, że sektorowa struktura działalności będzie w pewnym stopniu odzwierciedlała podstawowe właściwości poszczególnych regionów. Takie czynniki jak położenie geograficzne, topologia, klimat, rozmieszczenie terenów zabudowanych, dziedzictwo kulturowe i przemysłowe oraz zgromadzona wiedza, które są istotnymi czynnikami decydującymi o przewadze komparatywnej danego regionu, kształtują zazwyczaj strukturę gospodarki nawet w regionach o relatywnie wysokim PKB na mieszkańca. Zjawisko to jest na przykład widoczne w regionach specjalizujących się nadal w produkcji tekstyliów  Zmieniające się regiony: Zmiany strukturalne w regionach UE, 2007 (badanie przeprowadzone dla DG Polityka Regionalna przez Applica i wiiw).

36

i odzieży w północnych Włoszech lub maszyn w zachodnich częściach Niemiec. Nawet jeśli odsetek siły roboczej zatrudnionej w tych sektorach jest bardzo mały, przy czym dużo większy niż w innych regionach o podobnym stopniu zamożności, pozostają one ważną częścią regionalnej gospodarki z powodu bezpośrednio lub pośrednio generowanego dochodu. Dlatego te obszary specjalizacji pozostają zazwyczaj mniej oczywiste pod kątem względnej liczby zatrudnianych osób wraz z rozwojem regionu, a inne rodzaje działalności wspólnej dla wszystkich regionów – takie jak sprzedaż detaliczna, edukacja, opieka zdrowotna – rozwijają się pod wpływem dochodu generowanego w omawianych obszarach. Podsumowując, pomimo tendencji do utrzymywania podobnej struktury gospodarczej w miarę rozwoju regionów, w miarę doświadczania przez nich wspólnego przejścia z sektorów pierwotnych i wtórnych na usługi aspekty specjalizacji pozostają niezmienne. Ma to implikacje dla ich podatności na wpływ wydarzeń z zewnątrz, takich jak postępujący proces globalizacji, wyczerpanie tradycyjnych źródeł energii i związanych z tym zjawiskiem podwyżek cen lub globalnego ocieplenia. Poniżej omówiono zróżnicowany wpływ potencjalnego nasilenia tych procesów.

Wpływ procesów globalnych na regiony Globalizacja i liberalizacja handlu ma zróżnicowany wpływ na regiony ... Postępujący proces globalizacji, z którym związane jest wejście rozwijających się gospodarek na rynki przemysłowe oraz zwiększenie konkurencyjności tych rynków, ma zróżnicowany wpływ na regiony UE. Pomimo stopniowego charakteru tego procesu, może on ulec przyspieszeniu wskutek nagłego pojawienia się na rynku nowych graczy lub zmian w umowach handlowych. W tym przypadku producenci z UE mogą mieć ograniczony czas na dostosowanie się do trudności wynikających z konkurowania z firmami o niższych kosztach produkcji z państw trzecich na rynkach podstawowych produktów poprzez przesunięcie przedmiotu konkurencji z czynników cenowych na pozacenowe, czyli jakość i wzornictwo, lub zrezygnowanie z tych rynków na rzecz nowych, mniej podstawowych. Odkąd wzrastająca konkurencja globalna wpływa najsilniej na te gałęzie przemysłu, których rozmieszczenie w UE jest nierównomierne i zazwyczaj


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

skupione w określonych miejscach, świadcząc o zróżnicowanej specjalizacji regionów, niektóre regiony są znacznie bardziej wrażliwe na postępujące procesy niż inne. Regiony specjalizujące się w produkcji tekstyliów, odzieży i wyrobów skórzanych lub stali (grupa podstawowych metali NACE 27) oraz sprzętu elektrycznego, audiowizualnego lub teleinformatycznego10 są szczególnie wrażliwe, ponieważ są to gałęzie przemysłu przeniesione przez rozwijające się kraje do działalności na wielką skalę, których podstawowym czynnikiem konkurencji, dotyczącym przede wszystkim produktów na masowych rynkach, są niskie koszty. Regiony o stosunkowo dużym udziale zatrudnienia w przemyśle tekstylnym, odzieżowym i wyrobów skórzanych odnotowują zazwyczaj relatywnie niski poziom dochodu i niskie koszty pracy oraz znajdują się głównie w nowych państwach członkowskich (mapa 1.11). W wielu regionach – w Bułgarii, Rumunii, Estonii, Litwie i Polsce – przemysł rozrósł się na przestrzeni ostatnich lat w wyniku niskich kosztów. Z drugiej strony istnieje sporo regionów w innych częściach UE, w których przemysł ma duży udział w zatrudnieniu. Ma to miejsce szczególnie w Norte w Portugalii, gdzie około 13% wszystkich zatrudnionych osób pracuje w przemyśle tekstylnym, co stanowi największy odsetek w UE. Jednak w ostatnich latach zatrudnienie w tym regionie odnotowało spadek wskutek wzmożonej konkurencji ze strony niskobudżetowej produkcji z Chin i innych części Wschodniej Azji, szczególnie po wygaśnięciu w 2005 r. Międzynarodowej Umowy Włókienniczej (MFA). Wyzwaniem, przed którym stoją portugalscy producenci, jest przeniesienie podstawy ich konkurencyjności z niskich kosztów produkcji na jakość, styl i szybką reakcję na zmieniające się wzorce popytu, tak jak zrobili to w przeszłości producenci z północnych i środkowych Włoch, w których przemysł ma stosunkowo duży udział w zatrudnieniu. Wymaga to jednak zasadniczej zmiany metod pracy i organizacji produkcji. Ponadto rodzi się zapotrzebowanie na siłę roboczą o innych niż dotychczasowe kwalifikacjach. Podobne wyzwania mogą czekać producentów z nowych państw członkowskich w miarę wzrostu ich dochodów i poziomu wynagrodzeń.  Sektory należące do grup unijnej klasyfikacji działalności gospodarczej (NACE) numer 17 (tekstylia), 18 (odzież) oraz 19 (wyroby skórzane) 10 Sektory należące do grup unijnej klasyfikacji działalności gospodarczej numer 30 (urządzenia biurowe i komputery), 31 (urządzenia elektryczne i przyrządy nigdzie nie sklasyfikowane) oraz 32 (radio, telewizja, urządzenia i sprzęt komunikacyjny).

Wyzwanie to nie dotyczy jedynie producentów przemysłowych, ponieważ spadek zatrudnienia w przemyśle tekstylnym i odzieżowych nastąpi z całą pewnością, bez względu na to, czy przyjęta w sektorze przemysłowym strategia okaże się skuteczna czy nie – niezależnie od tego, czy miejsca pracy będą redukowane z uwagi na nowe technologie oraz zlecanie zewnętrznym wykonawcom bardziej podstawowych części procesu produkcji, które wymagają dużych nakładów pracy, jak miało to miejsce we Włoszech, lub wskutek likwidacji spółek. Równoległe wyzwanie dotyczy zatem regionu i polega na rozwoju nowych form działalności w celu zastąpienia dochodu i miejsc pracy, które zostały zredukowane w wyniku kurczenia się przemysłu. Bardzo podobne spostrzeżenia dotyczą przemysłu stalowego, który jest bardziej rozproszony na terenie UE, lecz stopień jego ważności jest różny w poszczególnych regionach – w północnych częściach Hiszpanii, w południowych częściach Szwecji i północnych częściach Finlandii oraz na obszarach przemysłowych nowych państw członkowskich, które obejmują północno-wschodnią część Republiki Czeskiej (Moravskoslezko), południową część Polski (województwo śląskie) oraz wschodnią część Słowacji (Stredné Slovensko i Východné Slovensko). Zatrudnienie w gałęziach produkcji urządzeń elektrycznych oraz sprzętu audiowizualnego i teleinformatycznego jest również rozproszone w całej UE, niemniej jednak dużą koncentrację obserwuje się w kilku regionach Węgier, Republiki Czeskiej i Słowacji, w których jego udział w zatrudnieniu wynosi ponad 4%, zatem ponad trzy razy więcej niż średnia UE równa 1,3%. Jak w przypadku przemysłu tekstylnego, częścią tego sektora są działania, które trudniej przenieść w inne miejsce ze względu na bliskie powiązania z główną siedzibą firm, takich jak Nokia w Finlandii czy Hewlett-Packard w Irlandii, szczególnie gdy kluczowe znaczenie dla utrzymania konkurencyjności firmy ma opracowywanie nowych produktów. ... podobnie jak rosnące koszty energii Pomimo znaczących wahań, w dłuższej perspektywie czasowej wzrost cen ropy naftowej jest niemal nieuchronny, w miarę wyczerpywania się łatwiej dostępnych rezerw. Wszystko to wraz z potrzebą redukcji emisji gazów cieplarnianych nie pozostanie bez wpływu na łączne koszty energii. Tempo tych procesów będzie zależało w dużej mierze od

37


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

38


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

postępów dokonujących się w zakresie racjonalnej gospodarki energią oraz stopnia ograniczenia zużycia stosunku do poziomu PKB. Jak dotąd, pomimo poczynionych w tym kierunku wysiłków, zużycie energii wrasta wraz z rosnącym poziomem PKB.

Wzrosty cen energii będą także miały wpływ na szybszy wzrost kosztów niektórych procesów i produktów oraz będą zachęcać do przechodzenia na energooszczędne metody produkcji, jak również do rozwoju nowych produktów, takich jak na przykład materiały kompozytowe zastępujące stal, do produkcji której używa się znacznych ilości energii. Regiony, które w większym stopniu niż inne oparte są na przemyśle związanym z dochodem i miejscami pracy – jak wspomniano powyżej, są to regiony specjalizujące się na przykład w produkcji stali – będą przechodziły trudności, jeśli nie zareagują w podobny sposób. Wzrost cen podróży lotniczych może mieć także wpływ na regiony specjalizujące się w turystyce.

Regiony, w których istnieje możliwość rozwoju i poszerzania odnawialnych źródeł energii – takich jak energia wiatru, słoneczna, biomasa, elektrownie wodne – mogą zyskać wskutek zmian w gospodarce energetycznej.

Wzrost kosztów energii może także skutkować zmianą modelu zagospodarowania mieszkalnego regionów, których mieszkańcy będą preferowali mieszkać bliżej lub dalej swojego miejsca pracy, chociaż potrzeba czasu zanim takie zjawiska znajdą odzwierciedlenie w rozwoju przestrzennym.

Niemniej jednak państwa o najwyższym poziomie PKB na mieszkańca osiągają zazwyczaj najniższy poziom zużycia energii na jednostkę produkcji. Godnym uwagi wyjątkiem są Stany Zjednoczone, które w dużej mierze dzięki polityce utrzymywania niskich cen zużywają o 50% więcej energii w relacji do PKB niż UE-15 (rys. 1.20). Wzrosty kosztów energii wpływają na regiony w różny sposób z uwagi na zróżnicowane poziomy zapotrzebowania na energię, będących skutkiem położenia geograficznego, klimatu i struktury działalności gospodarczej: •

Rosnące ceny energii mogą spowodować podnoszenie kosztów transportu, jeśli nie będzie im towarzyszyła lepsza wydajność paliw. Ponieważ rosnące koszty w różny sposób oddziałują na poszczególne rodzaje transportu, mogą one także sprzyjać przesunięciom pomiędzy środkami transportu, szczególnie z drogowego w kierunku kolejowego oraz, w miarę możliwości, morskiego i wodnego śródlądowego. Niemniej najbardziej peryferyjne regiony, takie jak północne części Finlandii i Szwecji lub najbardziej wysunięte na południe części Portugalii, Hiszpanii i Włoch, odczują te wpływy najwyraźniej.

39


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Powodzie, susze i fale gorąca Powodzie Od lat sześćdziesiątych co każde 10 lat wzrasta liczba powodzi w UE-27a, równocześnie koszty związane z powodziami znacznie wzrosły częściowo wskutek rozwoju terenów zabudowanych na obszarach podatnych na zalania (Mapa 1.12). Taka tendencja, jeśli nadal będzie się utrzymywać, może doprowadzić do wzrostu częstotliwości i skali klęsk powodziowych z uwagi na wpływ, jaki wywiera na zmniejszenie absorpcji wody w glebie. Ponadto zmiana klimatu może prowadzić do bardziej skrajnych zmian pogody, tym samym powodując wzrost częstotliwości powodzi. Obecnie 7% ludności UE-27 żyje na obszarach wysokiego zagrożenia powodziowego. Odsetek ten waha się od około 2% ludności w Danii do 12–13% w Austrii i Słowacjib. W 44 z 1275 regionów NTS3, dla których dostępne są danec, ponad 20% mieszkańców jest narażona na ryzyko. Trzydzieści z tych regionów znajduje się w Niemczech, 5 w Austrii, 3 we Włoszech i po 2 w Hiszpanii, Francji i Rumunii. Susze i fale gorąca Około 9% ludności UE-27 zamieszkuje obszary, w których średnio przez ponad 120 dni w roku, czyli 4 miesiące, nie występują opady deszczu. Obszary te to prawie wyłącznie Grecja, południowe Włochy i Portugalia, chociaż kilka takich regionów znajduje się również na południu Francji i południowym wschodzie Zjednoczonego Królestwa. Susze są częstym, chociaż nieco krótszym, zjawiskiem na Węgrzech i na wschodzie Bułgarii i Rumunii. Częstotliwość i czas trwania susz może ulec wzrostowi wskutek globalnego ocieplenia, a wymienione regiony objęte są szczególnym ryzykiem. Ponadto cztery kraje – Cypr, Malta, Włochy i Hiszpania – można określić jako obszary ze „stresem wodnym”, o czym świadczy pobór wody na poziomie przekraczającym 20% dostępnych zapasów. Wskutek globalnego ocieplenia ilość opadów deszczu w tych krajach ulegnie zmniejszeniu, a temperatury wzrosną, co spowoduje pogłębianie się problemu ograniczonych zasobów wody. Skutki fal gorąca są obecnie przedmiotem wielu badań mających na celu zapobieganie powtórzeniu się sytuacji spowodowanej gorącym latem w 2003 r., kiedy zmarło od 20 do 50 tys. osób, a straty w rolnictwie sięgnęły około 12 mld EUR. Zakłada się, że do połowy stulecia fale gorąca staną się powszechnym zjawiskiem, stwarzając zagrożenie w szczególności dla osób powyżej 65 roku życia oraz zwiększając prawdopodobieństwo pożarów. a Nat Hazards, DOI 10.1007/s11069–006–9065–2, Major flood disasters in Europe: 1950–2005 José I. Barredo. Springer Science+Business Media B.V. 2006. b Obszary przybrzeżne i obszary położone poniżej poziomu morza, w tym większość Niderlandów, nie zostały uwzględnione w wyliczeniach. c

Brakuje dziewięciu regionów: Canarias, Ceuta, Melilla, Guadeloupe, Martinique, Réunion, Guyane, Kypros, Açores i Madeira.

Zmiany klimatu mogą również wpłynąć na część regionów Czwarty raport opracowany przez Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu i opublikowany w styczniu 2007 r. potwierdził, że przyczyną zmian klimatu jest wzrost koncentracji w atmosferze gazów cieplarnianych, która znacznie przewyższa poziomy preindustrialne, z kolei przyczyną wzrostu są działania człowieka takie jak używanie paliwa kopalnego czy rolnictwo. Ponownie podkreśla to pilną potrzebę podjęcia globalnych działań na rzecz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych. Średnia temperatura na świecie podniosła się już o ok. 0,8

40

stopnia. Historyczne poziomy emisji wskazują, że należy się spodziewać dalszego ocieplenia i zmian na znaczną skalę. W bieżącym wieku globalne temperatury mogą się podnieść o co najmniej 4 stopnie, jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania. Na terenie Europy zmiana klimatu zmienia wzorce pogodowe i wywołuje powodzie, susze, fale gorąca oraz pożary lasów (zob. Ramka). Pomimo iż skutki wzrostu temperatur są zróżnicowane w poszczególnych częściach Europy, można wyciągnąć ogólny wniosek, że zmiana klimatu wywoła fundamentalną zmianę podstawy prowadzenia działalności gospodarczej. Będzie to


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

41


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

miało bezpośredni wpływ na spójność regionalną i terytorialną i powinno być zatem uwzględniane w procesie definiowania przyszłej polityki spójności UE.

Podsumowując, można wyróżnić trzy fazy: •

W latach 2004–2011 istnieją podstawy do znacznego wzrostu zatrudnienia i rozwoju gospodarczego dzięki spodziewanemu wzrostowi liczby osób w wieku produkcyjnym oraz odsetkowi osób aktywnie uczestniczących w rynku pracy.

W latach 2012–2017 rosnący odsetek osób uczestniczących w rynku pracy może zrównoważyć spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym wynikający z przechodzenia na emeryturę pokolenia wyżu demograficznego, które zostanie zastąpione przez dużo mniejszą liczbę osób wkraczających w wiek produkcyjny. Całkowita liczba osób stanowiących siłę roboczą w UE może nadal wzrastać, jednak w wolniejszym tempie, a cechą charakterystyczną tego okresu mogą stać się coraz trudniejsze warunki na rynku pracy.

Po 2018 r. będzie dominować efekt starzenia się populacji. Do tego czasu tendencje zmierzające do zwiększenia udziału kobiet w rynku pracy staną się mniej wyraźne, co spowoduje potrzebę kładzenia większego nacisku na środki zwiększające udział kobiet i osób starszych w rynku pracy w celu podniesienia efektywnego wieku emerytalnego. Dlatego zmniejszająca się liczba osób w wieku produkcyjnym z pewnością przyczyni się do spadku całkowitego zatrudnienia oraz obniżenia szans wzrostu gospodarczego, chociaż niekoniecznie dla wzrostu wyrażonego w poziomie PKB na mieszkańca.

Demografia: zmieniająca się populacja Europy Liczba ludności w Europie ciągle wzrasta, ale około 2023 r. spodziewany jest spadek zaludnienia11. W 2005 r. liczba narodzin w UE przewyższała liczbę zgonów tylko o 300 tys., stanowiąc przyrost populacji mniejszy niż 0,1%, czyli jedną dziesiątą stopy Stanów Zjednoczonych. Zgodnie z najnowszymi projekcjami od 2008 r. liczba zgonów w UE będzie większa niż liczba narodzin, co doprowadzi do ujemnego przyrostu naturalnego. Od tego momentu przyrost liczby ludności będzie zależny od wskaźnika imigracji, który już obecnie jest głównym źródłem wzrostu zaludnienia w UE. W latach 2000–2005 imigracja przyczyniła się do 86% przyrostu zaludnienia, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych tylko do 42%. Jeśli tendencje migracyjne utrzymają się, liczba ludności UE zacznie obniżać się za około 15 lat, o ile nie nastąpi przyspieszenie wzrostu liczby narodzin. Wpływ zmian demograficznych na gospodarkę i życie społeczne Zmiany demograficzne będą stopniowo ograniczać skalę wzrostu zatrudnienia. Pomimo przewidywanego od 2011 r. spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym (15–64 lat), poziom całkowitego zatrudnienia w UE-25 będzie prawdopodobnie nadal wzrastał aż do około 2017 r. z powodu rosnącego udziału siły roboczej. Dzięki podwyższeniu poziomu wykształcenia i zasileniu zasobów siły roboczej przez grupę młodych kobiet, szacuje się wzrost stopy zatrudnienia kobiet z ponad 55% w 2004 r. do prawie 65% w 2025 r., oczywiście pod warunkiem że nastąpi odpowiedni wzrost liczby miejsc pracy. Stopy zatrudnienia osób starszych w UE-25 także wzrosną z 40% w 2004 r. do 47% w 2010 r. i 59% w roku 2025. Jednak w przypadku braku wzrostu wskaźnika wewnętrznej migracji netto po 2017 r. kurcząca się liczba ludności w wieku produkcyjnym może doprowadzić do stagnacji w zatrudnieniu, a w konsekwencji do jego spadku. W takim wypadku wzrost wydajności pozostanie jedynym źródłem wzrostu gospodarczego. 11 Zgodnie z prognozami eurostatu dotyczącymi populacji bazowej na poziomie państw członkowskich w latach 2004–2050.

42

Zmieniające się modele migracji w państwach członkowskich UE … W latach 2000–2005 państwami członkowskimi, które odnotowały największy wskaźnik migracji wewnętrznej netto (t.j. liczba imigrujących odjąć liczbę emigrujących), były trzy państwa spójności na południu Europy - Hiszpania, Grecja i Portugalia oraz Włochy, czyli kraje o stosunkowo niskim dotychczasowym wskaźniku migracji. W tym samym okresie w Hiszpanii osoby migrujące zwiększyły liczbę ludności o ponad 8%, podczas gdy w pozostałych państwach o ponad 3%. Napływ ludności był także stosunkowo wysoki na Cyprze i w Irlandii, gdzie udział mieszkańców urodzonych zagranicą był już relatywnie duży (ponad 10%). Natomiast wskaźnik migracji do Niemiec, Francji i Zjednoczonego Królestwa, gdzie odsetek mieszkańców urodzonych zagranicą jest


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Wyzwania demograficzne w Bułgarii Bułgaria jest państwem członkowskim UE o wyjątkowo trudnej sytuacji demograficznej. Pod koniec 2005 r. całkowita liczba ludności wynosiła tam 7,7 mln, a do 2050 r. spodziewany jest jej znaczący spadek spowodowany niską liczbą narodzin, wysoką śmiertelnością dorosłych i wysokim poziomem emigracji netto. W okresie od 2000 r. do końca 2005 r. doprowadziło to do spadku liczby ludności o 5,4%. W 2005 r. stopa zależności osób starszych wyniosła 44,5% (przewidywana stopa zależności osób starszych dla Bułgarii jest znacznie wyższa niż średnia UE (61% w porównaniu do 53% średniej UE w 2050 r.), co w sposób znaczący wpłynie na długoterminową trwałość świadczeń emerytalnych. Szybko rosnący odsetek osób powyżej 65 roku życia ma implikacje dla integracji społecznej. Odsetek osób zagrożonych ubóstwem w tej grupie wiekowej wzrósł z 14% w 2003 r. do 16% w 2004 r. Ponadto w 2004 r. oczekiwana długość życia w chwili urodzenia wynosiła 76,2 lata dla kobiet i 69 lat dla mężczyzn - oba wskaźniki znacznie poniżej średniej UE. Śmiertelność noworodków była ponad dwukrotnie wyższa niż średnia UE w 2004 r. (11,6 w porównaniu z 4,5 na 1000 żywych narodzin), chociaż uległa znacznemu obniżeniu w porównaniu z 27,3 w 1970 r.

również wysoki, wynosił mniej niż 2% ludności kraju (rys. 1.21). Różnica dotycząca udziału mieszkańców urodzonych zagranicą pomiędzy UE a Stanami Zjednoczonymi nie jest duża (rys. 1.22). W 2000 r. udział mieszkańców obcego pochodzenia w populacji Stanów Zjednoczonych wyniósł 11%, podczas gdy w UE-27 wynosił 8%, a w UE-15 - 11%. Populacja UE-27 jest większa niż Stanów Zjednoczonych, stąd całkowita liczba mieszkańców urodzonych zagranicą jest w rzeczywistości wyższa niż w UE. Uwzględniając fakt, że Stany Zjednoczone stanowią jedno państwo, a UE składa się z 27 krajów, aby osiągnąć miarodajny wynik należałoby wykluczyć z bieżącego porównania osoby urodzone w innych państwach członkowskich, a nie w państwach trzecich. Stanowią one ok. 2% populacji UE. Obniża to udział do 65 dla UE-27 i 8% dla UE-15. Jednak przeprowadzka z Nowego Jorku do Kalifornii różni się od przeprowadzki z Portugalii do Finlandii - nie tylko z uwagi na różnice językowe, ale również z powodu dużo większych różnic kulturowych. Wewnątrz UE istnieje tylko kilka państw członkowskich o większej

liczbie osób urodzonych w innych częściach UE niż w krajach spoza UE, najlepszy przykład takich państw stanowią Belgia, Luksemburg i Irlandia. Najbardziej uderzającą różnicą pomiędzy UE a Stanami Zjednoczonymi jest sposób rozmieszczenia mieszkańców urodzonych zagranicą. W Stanach Zjednoczonych skupiają się oni w dwóch stanach wjazdowych, Kalifornii i Nowym Jorku, gdzie w 2000 r. odpowiednio 25% i 20% populacji stanowiły osoby urodzone w innych krajach. Natomiast w UE istnieją tylko trzy małe kraje z bardzo dużym odsetkiem osób obcego pochodzenia: Luksemburg (33%) oraz Estonia i Łotwa (19% każdy). W czterech z pięciu państw członkowskich UE osoby urodzone zagranicą stanowiły w 2000 od 5% do 15% populacji kraju12, podczas gdy w Stanach Zjednoczonych taka sytuacja ma miejsce w dwóch na pięć stanów. Zatem mieszkańcy obcego pochodzenia byli bardziej rozproszeni w UE niż w Stanach Zjednoczonych. Podsumowując, przy uwzględnieniu migracji pomiędzy państwami członkowskimi, wskaźnik migracji wewnętrznej netto do państw UE-25 w latach 2000–2005 był taki sam jak do Stanów Zjednoczonych (przyczyniając się do wzrostu populacji o 2,1% w porównaniu z 2,3%). Wskaźnik migracji do państw członkowskich UE-15 był wyższy niż do Stanów Zjednoczonych. Jednak wskaźnik wewnętrznej migracji netto w Stanach Zjednoczonych był bardzo zróżnicowany i przyczynił się w tym okresie do ponad 10% wzrostu populacji w Newadzie, Arizonie i na Florydzie, przewyższając wzrost w każdym z krajów UE. Tylko w Hiszpanii, na Cyprze i w Irlandii wskaźnik migracji netto przyczynił się do wzrostu populacji o 6%, a we wszystkich pozostałych państwach członkowskich jego wartość nie przekroczyła 4%. ... oraz na szczeblu regionalnym Migracja pozostaje także głównym czynnikiem odpowiedzialnym za zróżnicowane wskaźniki wzrostu populacji w regionach UE. Około 77 z regionów NTS 2 odnotowało w latach 2000–2004 zjawisko migracji zewnętrznej netto, a najwyższe wskaźniki (co najmniej 0,5% populacji w skali roku) wystąpiły we wschodnich Niemczech, w Polsce i Bułgarii. Odpływy ludności były także znaczne (co najmniej 0,2% w skali roku) w południowych Włoszech, północnej Francji, północnej i wschodniej Finlandii oraz w kilku miejscach na

12 Źródłem danych dla większości państw są spisy ludności ze względu na brak bardziej aktualnych danych.

43


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

północy Zjednoczonego Królestwa (północny wschód Szkocji oraz Tees Valley i Durham) (mapa 1.13). Natomiast na przestrzeni tych czterech lat wskaźnik migracji wewnętrznej netto przekroczył w 68 regionach poziom 0,5% rocznie i 0,8% rocznie w 34 regionach. Jedenaście z nich znajdowało się w Hiszpanii, 7 w północnych i środkowych Włoszech, 5 w Zjednoczonym Królestwie, a cztery na południu Francji. Wiele z nich to regiony wyspiarskie – Cypr, Malta, Canarias, Illes Balears i Corse (zobacz ramkę o regionach wyspiarskich) (zob. Ramka o regionach wyspiarskich).

czynnikami skłaniającymi mieszkańców do przemieszczania się pomiędzy regionami. W Niemczech od początku lat dziewięćdziesiątych odnotowuje się odpływ ludności netto z wszystkich landów wschodnich do zachodnich, który odzwierciedla istotną różnicę w zakresie poziomu dochodu i zatrudnienia pomiędzy tymi dwiema grupami regionów. We Włoszech migracja nadal polega na przemieszczaniu się z terenów mniej zamożnego południa na bogatą północ. We Francji mieszkańcy opuścili stare przemysłowe regiony na północy, takie jak Nord-Pas-de-Calais lub Lorraine, by udać się na południe.

Czynniki gospodarcze w formie różnic poziomów dochodu i zatrudnienia są zazwyczaj głównymi

Stolice, stanowiące centra działalności gospodarczej, również odnotowały znaczny współczynnik migracji

44


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

45


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

wewnętrznej. Taka sytuacja ma miejsce w praktycznie wszystkich krajach, do których migrują osoby zarówno z innych regionów danego kraju (przede wszystkim w przypadku Helsinek, Sztokholmu i miast stołecznych we wszystkich nowych państwach członkowskich), jak i z krajów trzecich (jak w przypadku Madrytu i Rzymu) i z innych części UE (Bruksela i Wiedeń). Jednak czynniki pozaekonomiczne, w szczególności jakość życia i atrakcyjność środowiska naturalnego, zdają się mieć coraz większy wpływ. Część z omawianych regionów, takich jak Cornwall w Zjednoczonym Królestwie, Ionia Nisia i Peloponisos w Grecji, Canarias w Hiszpanii i Algarve w Portugalii, charakteryzuje stosunkowo niski poziom PKB na mieszkańca. Przyrost naturalny zwalnia w całej Unii Znaczny spadek współczynnika płodności (średnia liczba dzieci rodzonych przez jedną kobietę w UE spadła z średniej wynoszącej 2,5 w 1965 r. do 1,5 w 1995 r.), który leży u podstaw obniżenia tempa przyrostu naturalnego, który miał początek w latach sześćdziesiątych w północnej Europie, w 10 lat później objął południowe kraje, a po 20 latach także kraje środkowe i wschodnie. Takie same tendencje są widoczne we wszystkich częściach UE13. Niemniej istnieją istotne różnice pomiędzy regionami dotyczące zarówno kierunku, jak i skali przemian demograficznych. W latach 2000–2004 zaledwie mniej niż połowa (119) z regionów NTS 2 odnotowała przyrost naturalny ludności. W 30 z tych regionów wzrost przekroczył 0,4% rocznie – w 11 we Francji, czterech w Hiszpanii, pięciu w Niderlandach, czterech w Zjednoczonym Królestwie (Inner London, Outer London, Berkshire, Buckinghamshire, Oxfordshire i północna Irlandia),obydwa regiony w Irlandii i po jednym w Belgii (Bruksela), Szwecji (Sztokholm), Austrii oraz na Cyprze. Natomiast spadek przyrostu naturalnego, którego przyczyną były pierwotnie bardzo niskie współczynniki płodności, wyniósł co najmniej 0,2% rocznie w 71 regionach całej UE. W 16 regionach spadek przyrostu wyniósł ponad 0,4% rocznie – w czterech regionach we wschodnich Niemczech, trzech na Węgrzech, w prawie wszystkich regionach 13 Zobacz Komunikat Komisji, Zielona Księga - Wobec zmian demograficznych: nowa solidarność między pokoleniami”, KOM(2005) 94 z 16 marca 2005 r.

46

Wyspy Unia liczy 16 regionów wyspiarskich, których ludności liczy łącznie około 9,5 mln osób, przy czym 70% tej liczby to mieszkańcy Sycylii (Sicilia) i Sardynii (Sardegna). Średnio w 2004 r. poziom PKB na mieszkańca był znacznie wyższy niż poziom w regionach o najniższym dochodzie w UE, ale (z wyjątkiem Illes Balears, Åland i Gotlands Ian) wciąż niższy niż średnia UE. W latach 1995–2004 na ogół obserwowano w tych regionach stopniowy proces konwergencji poziomu PKB na mieszkańca w kierunku średniej UE, chociaż w niektórych z tych regionów (Bornholm, Sicilia, Sardegna, Gotlands Iän, Orkney Islands i Shetland Islands) różnice poziomu PKB się pogłębiły. Są to te same regiony (wraz z wyspą Eilean Siar), które odnotowały spadek liczby ludności w tym okresie. Pomimo że dostępność często stanowi dla wysp szczególny problem, izolacja sama w sobie nie jest większą przeszkodą dla rozwoju. Czynnikiem determinującym długoterminowy rozwój wysp jest raczej rozmiar ich populacji, który w wielu przypadkach jest niewystarczający, aby utrzymać odpowiedni poziom infrastruktury i podstawowych usług.

w Bułgarii, w Ligurii we Włoszech, Asturias w Hiszpanii, Alantejio w Portugalii oraz na Łotwie. Przemiany demograficzne i ich przyczyny Ponad 60% wszystkich regionów (pokrywających 72% populacji UE) odnotowało wzrost liczby ludności w latach 2000–2004. W około połowie z nich wzrost był skutkiem zarówno przyrostu naturalnego, jak i migracji wewnętrznej netto. Do tych regionów (grupa nr 1 w tabeli) należy większość regionów z miastami stołecznymi oraz inne regiony państw członkowskich o wysokim dochodzie – na przykład w południowych Niemczech, północno-wschodnich Włoszech oraz południowo-wschodniej Hiszpanii. Do nich należy także większość regionów we Francji i kilka uboższych części Zjednoczonego Królestwa (Greater Manchester i East Wales) (Tabela 1.5). W jednym na cztery regiony (obejmujące 26% ludności UE) spadek przyrostu naturalnego był w nadmiarze zrównoważony przez migrację wewnętrzną netto. Do tych regionów (grupa nr 2 w tabeli) należy większość regionów w zachodnich Niemczech i Zjednoczonym Królestwie, północnych i środkowych Włoch i Hiszpanii, Słowenii, środkowej i południowej Portugalii oraz kilka regionów Grecji. W dalszych 8% regionów


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Grupa

1.5

1 2 3 4 5 6

Naturalne zmiany w liczbie ludności i migracja netto, lata 2002–2004 Łączna zmiana populacji

Wzrost liczby ludności Spadek liczby ludności

Przyrost naturalny

Migracja netto

Łączna populacji w 2004 r. (w tys.)

% populacji UE

dodatni ujemna

Średnia roczna

dodatni

174 056

36

0,9

0,3

0,6

88

dodatni

129 123

26

0,4

-0,1

0,5

78

dodatni

ujemna

49 585

10

0,3

0,4

-0,2

18

Łączna zmiana populacji

Przyrost naturalny

Migracja netto

Liczba regionów

ujemna

dodatni

39 673

8

-0,6

-0,2

-0,3

25

dodatni

ujemna

23 074

5

-0,2

-0,3

0,2

13

ujemna

ujemna

73 113

15

-0,2

0,1

-0,3

46

Źródło: Eurostat, obliczenia DG REGIO

sytuacja była odwrotna - to przyrost naturalny był wyższy niż migracja zewnętrzna netto (grupa nr 3). Te regiony znajdują się głównie w południowych Włoszech, na północy i na zachodzie Francji oraz na północy Finlandii. Jeden na trzy regiony doświadczył spadku zaludnienia, w większości przypadków przyczyną było zmniejszenie przyrostu naturalnego oraz migracja

Słabo zaludnione regiony północne W czterech regionach UE zaludnienie wynosi mniej niż 8 mieszkańców na metr kwadratowy: są to dwa szwedzkie regiony - Mellersta Norrland i Övre Norrland oraz dwa fińskie - Itä-Suomi i Pohjois-Suomi.

zewnętrzna netto (grupa nr 6). Regiony te znajdują się głównie w nowych państwach członkowskich – w Bułgarii, Rumunii, Polsce, Łotwie, Litwie i w niektórych częściach Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji, ale także we wschodnich Niemczech i na północy Szwecji (zob. Ramka). Stałe przemiany w strukturze wiekowej ludności Zmiany w przyroście naturalnym w regionach wpływają na strukturę wiekową i, przede wszystkim, na liczbę osób w wieku produkcyjnym, które muszą efektywnie utrzymywać z jednej strony osoby młode, a z drugiej strony starsze.

Głównym problemem tych regionów – oprócz oddalenia i surowego klimatu – jest depopulacja spowodowana niskimi wskaźnikami urodzeń i migracji zewnętrznej, na którą częściowy wpływ ma wzrost gospodarczy w pozostałej części kraju, zachęcający szczególnie młode osoby do przenoszenia się w inne miejsca. W latach 1995–2004 spadek liczby ludności był widoczny przede wszystkim w regionach Szwecji oraz w Itä-Suomi na wschodzie Finlandii. Prognozy demograficzne na lata 2002–2020 przewidują utrzymanie się tych trendów, przy czym zakłada się, że północne i środkowe części Finlandii stracą w tym okresie przynajmniej 15% ludności.

Liczba młodych osób poniżej 15 roku życia w stosunku do liczby osób w wieku produkcyjnym (15–64 lata) stale malała w ostatnich dziesięciu latach, odzwierciedlając spadek współczynników płodności. Spadek ten był szczególnie wyraźny w trzech krajach spójności UE-15 oraz w nowych państwach członkowskich. Podczas gdy w 1995 r. wszystkie nowe państwa członkowskie zamieszkiwało więcej osób młodych w stosunku do mieszkańców w wieku produkcyjnym niż w UE-15, w 2005 r. taka sytuacja miała miejsce tylko na Cyprze, Malcie i Litwie. Oznacza to, że jest mniej młodych osób utrzymywanych przez osoby w wieku produkcyjnym, ale tym samym w przyszłości mniej osób młodych będzie utrzymywało pokolenie osób starszych.

Z wyjątkiem Itä-Suomi, wszystkie wymienione regionów osiągnęły w 2004 r. wyższy poziom PKB na mieszkańca niż średnia UE, chociaż w regionach szwedzkich pojawiła się tendencja spadkowa. We wszystkich regionach stopa bezrobocia przewyższa średnią krajową. Gospodarka regionalna jest silnie uzależniona od sektora publicznego, a wskaźnik przedsiębiorczości jest szczególnie niski.

W 2004 r. w Niemczech i we Włoszech liczba osób starszych powyżej 65 roku życia stanowiła średnio około 28% liczby osób w wieku produkcyjnym, co oznacza, że na każdą osobę powyżej 65 roku życia przypadało mniej niż 4 osoby w wieku 15–64 lat (rys. 1.23). W wielu regionach (78 z 268) ta proporcja – tzw. wskaźnik zależności – była większa niż powyższy poziom i przekroczyła 40% w Mellersta Norrland w

47


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

48


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Szwecji, Åland w Finlandii i Liguria we Włoszech. Na drugim końcu skali wskaźnik zależności wyniósł nieco powyżej 16% w Irlandii i Słowacji i poniżej 13% w Flevoland w Niderlandach oraz w dwóch francuskich departamentach zamorskich – Guyane i La Réunion (zob. Ramka o regionach ultraperyferyjnych). Chociaż wskaźnik zależności ma na celu określenie obciążenia ludności w wieku produkcyjnym wsparciem dla osób pobierających świadczenia emerytalne i rentowe, nie uwzględnia on istotnej liczby osób należących do tej pierwszej grupy, które w rzeczywistości nie pracują. Z reguły więc zaniża on zakres zjawiska zależności, ponieważ wsparciem – przynajmniej w aspekcie dochodowym – są faktycznie obciążone osoby zatrudnione, a nie wszyscy w wieku 15–64 lat. Powyższa metoda obliczania wskaźnika zależności nie kieruje uwagi na znaczenie podnoszenia udziału osób w wieku produkcyjnym w zatrudnieniu jako środka zmniejszania średniego obciążenia. Różnice regionalne dotyczące liczby osób powyżej 65 roku życia w stosunku do osób zatrudnionych są dużo większe, odzwierciedlając znaczne zróżnicowanie stóp zatrudnienia oraz względnej liczby osób, które przekroczyły wiek emerytalny. Stąd we Włoszech i w Bułgarii efektywny wskaźnik zależności sięga około 45% (duża liczba niepracujących w połączeniu z dużą liczbą osób starszych), podczas gdy w Niderlandach wynosi on tylko 25%, a w Irlandii jedynie 22%. Na szczeblu regionalnym zróżnicowanie jest jeszcze bardziej widoczne (zob. mapa 1.14). W dużej części Hiszpanii, Włoch i Grecji efektywny wskaźnik zależności osób starszych jest bliski 50%, co oznacza, że na każdą osobę w wieku emerytalnym przypada jedynie około dwóch zatrudnionych. W pięciu regionach – Liguria i Molise we Włoszech, Voreio Aigaio w Grecji, Corse we Francji i Severozapaden w Bułgarii – wskaźnik przekroczył 60%. Z drugiej strony w Sztokholmie, w dużej mierze z powodu wysokiego poziomu zatrudnienia, wskaźnik utrzymuje się na poziomie poniżej 20% (taka sytuacja ma także miejsce w Guyane z powodu struktury wiekowej populacji).

Zatem wysokie efektywne wskaźniki zależności są związane przede wszystkim z niskimi stopami zatrudnienia oraz dużym odsetkiem ludności powyżej wieku emerytalnego. Ponieważ odsetek ten ciągle wzrasta, i będzie wzrastał w przyszłości, zwiększanie liczby osób pracujących będzie miało coraz większe znaczenie. Oznacza to nie tylko zachęcanie osób niezatrudnionych do pracy, ale również ułatwianie tym osobom – przede wszystkim kobietom – wejścia na rynek pracy w sposób umożliwiający im połączenie pracy zawodowej z innymi obowiązkami, a zwłaszcza z opieką nad dziećmi. Pojawia się także konieczność stworzenie tym osobom wystarczającej liczby miejsc pracy.

Zmiany terytorialne na szczeblu lokalnym Spójność nie ogranicza się do zapobiegania powstawaniu nadmiernych rozbieżności w całej UE lub pomiędzy regionami w obrębie państw, ale obejmuje także minimalizację dysparytetów wewnątrz regionów, szczególnie pomiędzy obszarami miejskimi a wiejskimi lub pomiędzy różnej wielkości miastami i miejscowościami. Chociaż może się wydawać, że opisane powyżej obszary łatwo zidentyfikować, w rzeczywistości trudno je zdefiniować. Miasta, na przykład, można postrzegać jako jednostki fizyczne, administracyjne i gospodarcze, ale granice każdej takiej jednostki się różnią. Poniższa analiza skupia się na miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców. Powstała ona na podstawie publikacji

49


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Urban Audit, która wyodrębniła 501 takich miast zamieszkałych przez 36% ludności UE-2714. Mniejsze miasta zamieszkałe przez 5000 i 100 000 osób zostały zdefiniowane na podstawie miejskich stref morfologicznych wyodrębnionych przez badania pokrycia terenu CORINE. Około 23% ludności UE mieszka w takich miastach. Zgodnie z definicją OECD 21% ludności w UE mieszka na obszarach w większości wiejskich, a kolejne 37% na obszarach częściowo wiejskich (obydwa obszary określone na poziomie NTS 3). Ponieważ każda z trzech jednostek została zdefiniowana na innej podstawie i w oparciu o inny podział, będą więc na siebie nachodziły i nie mogą być bezpośrednio porównywane. Aby pominąć ten problem i zapewnić wgląd w możliwości rozwoju gospodarczego tych obszarów, można je sklasyfikować na podstawie jednostek NTS 3 według łatwości dostępu do miasta zamieszkałego przez ponad 100 000 mieszkańców, w którym można znaleźć szereg niezbędnych usług15. W tym sensie dostępnych jest ponad 90% regionów częściowo wiejskich i około dwie trzecie regionów w większości wiejskich (zob. Ramka na temat metod). Duże miasta europejskie: wzrost, spadek tempa wzrostu i suburbanizacja w latach 1996–2001 Dwie trzecie miast w UE odnotowało wzrost populacji w latach 1996–2001, z kolei w pozostałej części zaobserwowano spadek16. Pojawiły się silne tendencje rozwoju przedmieść - suburbanizacja. W 90% aglomeracji miejskich przyrost ludności na przedmieściach był większy niż w rdzeniach miast. Jedynie w kilku przypadkach – Nikozja, Kopenhaga, Bruksela, Londyn i Lublana – przyrost ludności w rdzeniu przewyższył wzrost na przedmieściach, a w wielu miastach pomimo ogólnego przyrostu nastąpił spadek zaludnienia w rdzeniu. Ponadto nawet w miastach, w których nastąpił spadek 14 Miejskie strefy morfologiczne (UMZ) zamieszkałe przez ponad 100 000 osób stanowią prawie identyczny udział ludności UE w nich żyjącej. Jednak liczba stref UMZ jest znacznie mniejsza i wynosi tylko 381 jednostek, ponieważ zastosowana metodologia czasami uznaje dwa sąsiadujące miasta za jedną dużą strefę UMZ oraz pomija niektóre miasta wymieniane w Urban Audit. Poza tym liczba ludności określana przy zastosowaniu tej metody w wielu przypadkach wydaje się być zawyżona. 15 Region uważany jest za dostępny, jeśli ponad 50% ludności może w czasie krótszym niż godzina dotrzeć do miasta z liczbą mieszkańców powyżej 100 000 osób. Granica ta jest nieco umowna, ponieważ na przykład w krajach nordyckich miasta o znacznie mniejszej populacji oferują szeroki zakres usług. Niemniej zmniejszenie rozmiaru miasta w praktyce nie wpływa znacząco na zmianę wyników analizy. 16 Według danych Urban Audit (rdzenie miast i przedmieścia).

50

Regiony ultraperyferyjne Regiony ultraperyferyjne charakteryzuje oddalenie od głównych rynków UE, wąskie rynki wewnętrzne, często podzielone pomiędzy kilka wysp, co ogranicza ekonomię skali, nierozwinięte rynki pracy z małą ilością wykwalifikowanych pracowników oraz wrażliwe ekosystemy. Pomimo to wzrost gospodarczy w niektórych regionach ultraperyferyjnych był w ostatnich latach znaczny, z kolei w innych regionach problemy w pokonywaniu słabości strukturalnych pozostają nierozwiązane. Wyspy kanaryjskie (Canarias) odnotowały wzrost porównywalny z regionami śródlądowymi, natomiast w Açores i Madeira zaobserwowano emigrację na dużą skalę, niski poziom bezrobocia oraz utrzymujące się znaczenie rolnictwa i rybołówstwa. Z kolei francuskie regiony ultraperyferyjne odnotowały wysoki przyrost ludności, bardzo wysokie stopy bezrobocia, a ich sektor usługowy był duży i niezdywersyfikowany. W rezultacie, z wyjątkiem Maderia i Canarias, regiony ultraperyferyjne charakteryzują się najniższym poziomem PKB na mieszkańca w UE oraz w krajach, których są częścią.

liczby ludności, tylko w nielicznych przypadkach spadek odnotowano również na przedmieściach. Taka sytuacja miała jednak miejsce w wielu miastach drugorzędnych, w których istnieje lub istniał przemysł ciężki (np. Glasgow, Newcastle, Manchester, Liverpool, Sheffield i Birmingham w Zjednoczonym Królestwie, Brema w Niemczech, Łódź, Katowice i Bydgoszcz w Polsce, Ostrawa w Republice Czeskiej, Miszkolc na Węgrzech, Lipawa na Łotwie, Maribor w Słowenii oraz Braiła, Sybin, Călăraşi, Giurgiu i Alba Iulia w Rumunii). Stosunkowemu spadkowi zaludnienia w rdzeniach miast towarzyszył znaczny przyrost ludności na przedmieściach w Dublinie, Lizbonie, Berlinie, Monachium, Wiedniu, Rzymie, Atenach, Pradze, Bratysławie, Budapeszcie i Warszawie17. Istnieją dane potwierdzające, że przyrostom zaludnienia na przedmieściach towarzyszy proces suburbanizacji działalności gospodarczej. W 16 z 20 miast, których PKB w rdzeniach i na przedmieściach można zmierzyć na poziomie NTS 3, w latach 1995–2003 nastąpił wzrost PKB wytworzonego na przedmieściach. W niektórych przypadkach był on znaczny, przede wszystkim w nowych państwach członkowskich (w 17 W Bratysławie suburbanizacja przekroczyła granicę z Austrią.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Zasady definiowania dużych, średnich i małych miast i obszarów wiejskich Miasta powyżej 100 tys. mieszkańców — miasta zamieszkałe przez ponad 100 000 osób definiuje publikacja Urban Audit, określając zarówno granicę polityczną, tzw. rdzeń miasta (core city) oraz gospodarczą, tzw. dużą strefę miejską (larger urban zone). •

rdzeń miasta w większości przypadków odpowiada ściśle zarówno granicy administracyjnej, fizycznej oraz morfologicznej. W kilku przypadkach granica polityczna może być mniejsza od rdzenia;

duża strefa miejska odpowiada mniej więcej obszarowi, z którego ludność dojeżdża do pracy lub jednolity rynek pracy. Celem jest ujęcie wszystkich obszarów lokalnych (na szczeblu LAU2), w których przynajmniej 20% mieszkańców dojeżdża do rdzenia miasta lub przyległych obszarów lokalnych. Do tej kategorii należą również obszary lokalne o mniejszym odsetku dojeżdżających, ale które są otoczone przez obszary, gdzie liczba dojeżdżających jest większa. W takich konurbacjach jak Zagłębie Ruhry, duża strefa miejska może obejmować więcej niż jeden rdzeń miasta.

Zaletą tej definicji jest jej zgodność z jednostkami administracyjnymi, co zazwyczaj oznacza dużą dostępność danych. Za wadę można uznać fakt, że w niektórych przypadkach miasta zdefiniowane w ten sposób nie pokrywają się z fizycznymi lub gospodarczymi granicami. Małe i średnie miasta o populacji 5000–100 000 mieszkańców — Miejskie strefy morfologiczne (UMZ) utworzone przez Europejską Radę Naukową (EJRC) określa się jako jednostki pokrycia terenu CORINE o powierzchni 100 metrów kwadratowych, składające się z terenów zabudowanych rozmieszczonych w odstępach mniejszych niż 200 metrów. Definicja obejmuje obszary portowe, lotniska, obiekty sportowe i wypoczynkowe, pod warunkiem że są one przyległe do tych obszarów. Sieć dróg i torów kolejowych oraz cieki wodne wchodzą w zakres obszaru, jeśli znajdują nie dalej niż 300 m od UMZ. Zaletą tej koncepcji jest to, że została stworzona w oparciu o jednolitą dla całej UE definicję. Za wadę można uznać całkowity brak danych dla zdefiniowanych obszarów. Obszary wiejskie — OECD wyróżnia dwa szczeble jednostek terytorialnych: lokalny i regionalny. •

Na szczeblu lokalnym wspólnoty (LAU2) OECD definiuje obszar wiejski jako wspólnotę o gęstości zaludnienia poniżej 150 osób na kilometr kwadratowy.

Na szczeblu regionalnym (głównie NTS 3) OECD wyróżnia większe jednostki funkcjonalne lub administracyjne według ich stopnia wiejskości, określanego na podstawie procentowego udziału ludności żyjącej we wspólnotach wiejskich. Wyróżnia się trzy kategorie takich regionów: •

regiony w większości wiejskie: ponad 50% ludności mieszkającej we wspólnotach wiejskich;

regiony w dużym stopniu wiejskie: 15 do 50% ludności mieszkającej we wspólnotach wiejskich;

regiony w większości miejskie: mniej niż 15% ludności mieszkającej we wspólnotach wiejskich.

Zaletą tej koncepcji jest to, że umożliwia ona zdefiniowanie wszystkich obszarów w prosty sposób i jest stosowana we wszystkich krajach. Oznacza to także możliwość wykorzystania danych dostępnych na szczeblu NTS 3. Wadą są znaczne rozbieżności pomiędzy regionami LAU2 i NTS 3 pod kątem obszarów lądowych, które mogą zniekształcić wyniki. W kraju takim jak Szwecja, w którym regiony LAU2 są bardzo duże, ta metoda może zaniżyć liczbę obszarów wiejskich. Z kolei W państwach takich jak Niemcy, złożonych z niewielkich regionów NTS 3, liczba obszarów wiejskich również może zostać zawyżona, a niektóre z nich mogą nawet bezpośrednio przylegać do obszarów miejskich lub je otaczać.

51


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Budapeszcie, Pradze, Sofii i Warszawie), chociaż także w Monachium. Przyrost liczby ludności wokół miast drugorzędnych połączony ze spadkiem liczby ludności w centrach jest widoczny w większości przypadków w Austrii, Polsce, na Słowacji i we Włoszech. Sytuacja taka miała także miejsce we wschodnich Niemczech, natomiast w części zachodniej wzrost zaludnienia na przedmieściach związany był z niewielkimi zmianami zaludnienia w centrach lub pewnym wzrostem. Suburbanizacja oraz wzrost działalności gospodarczej oznacza większą presję na środowisko naturalne, której często towarzyszy spadek rozwoju centrum, przejawiający się likwidacją sklepów i innych form działalności gospodarczej. Zjawiska te powodują potrzebę efektywnego zarządzania wykorzystaniem terenów oraz transportem publicznym, jak również rewitalizacji centralnych części miast w celu spowolnienia czy nawet odwrócenia tych tendencji. Koncentracja ubóstwa w dzielnicach miejskich W 75% miast wyodrębnionych przez Urban Audit stopy zatrudnienia są niższe od krajowych, co oznacza, że wiele osób w nich zatrudnionych dojeżdża z zewnątrz, a wielu mieszkańców, przede wszystkim z niskim wykształceniem, nie ma pracy. Znaczny odsetek wyżej wymienionych to osoby urodzone zagranicą, imigranci oraz mniejszości etniczne, które wykazują tendencję do osiedlania się w centralnych obszarach wielu miast UE. Ponadto według dostępnych danych nawet imigranci z wyższym wykształceniem mają większe trudność w znalezieniu zatrudnienia niż reszta mieszkańców. Niskie stopy zatrudnienia w centralnych częściach miast znajdują odbicie w wysokich stopach bezrobocia. W wielu miastach UE stopy bezrobocia są nie tylko wysokie, ale również istnieje między nimi duża rozbieżność (Mapa 1.15). Rozbieżności są szczególnie duże we Francji, Belgii i w południowych Włoszech, w takich miastach jak Marsylia i Katania, ale występują także w Pecs na Węgrzech, gdzie w 2005 r. najwyższy wskaźnik bezrobocia (55,6%) był 10 razy większy niż najniższy (6,2%) w Koszycach na Słowacji, Derry w Zjednoczonym Królestwie lub w Malmö w Szwecji. W niektórych miastach największa koncentracja bezrobocia występuje w obszarach centralnych, takich jak East London, podczas gdy w innych

52

znajduje się ona na obrzeżach, na przykład w dużych skupiskach mieszkalnych zbudowanych 20, 30 lub więcej lat temu. Na tych obszarach oprócz wysokiego poziomu bezrobocia występują inne oznaki ubóstwa, takie jak niski standard warunków mieszkaniowych czy niewystarczający dostęp do środków transportu miejskiego oraz innych usług, jak również niski poziom dochodów i wysokie wskaźniki przestępczości. Wysoka koncentracja bezrobocia w poszczególnych obszarach nie ogranicza się jednak do dużych miast - zjawisko to ma miejsce także w mniejszych miastach, których liczba mieszkańców nie przekracza 250 tys. osób (mapy 1.16a i 1.16b). Obszary wiejskie Przeważającą tendencją w wielu częściach UE jest znaczny odpływ ludności z terenów wiejskich, który wpływa bardzo negatywnie na możliwości rozwoju gospodarczego. Sytuacja taka ma miejsce na obszarach wiejskich w południowych Włoszech, północnej Finlandii, Szwecji i Szkocji, we wschodnich Niemczech oraz we wschodnich częściach Polski i innych nowych państwach członkowskich. Brak perspektyw na znalezienie odpowiedniej pracy i niższy standard życia sprawiają, że osoby - zwłaszcza młode i lepiej wykształcone - szukają szans gdzie indziej. Wywiera to skumulowany efekt na dotknięte podobnym zjawiskiem obszary, na których pozostają starzejąca się ludność, kurczące się podstawowe usługi oraz ograniczone możliwości znalezienia zatrudnienia. Stąd obszary w większości wiejskie w UE mają stosunkowo wysoką stopę bezrobocia (średnio 17,6%), ujemny przyrost naturalny i duży odsetek osób starszych w społeczeństwie (z których 17% ma co najmniej 65 lat). Pomimo ogólnych trendów opisanych powyżej, mieszkańcy wielu krajów opuszczają miasta, przyczyniając się do migracji wewnętrznej netto do wielu obszarów wiejskich. Spośród trzech kategorii regionów stworzonych przez OECD największy przyrost zaludnienia występuje na częściowo wiejskich obszarach (0,34%) z powodu wielkości strumieni migracyjnych (zwiększającej zaludnienie o 1,4% rocznie). O ile młodzi ludzie napływają do obszarów miejskich w celach zawodowych i edukacyjnych, osoby nieco starsze przenoszą się na obszary wiejskie, aby tam mieszkać, a czasem także pracować. W kilku częściach Francji i Zjednoczonego Królestwa doprowadziło to do odrodzenia się odległych obszarów wiejskich, jak również obszarów położonych bliżej miast.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

53


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

54


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

55


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

1.6

Regiony miejskie i wiejskie według zmian populacji, PKB na mieszkańca oraz wzrostu gospodarczego, lata 1995–2004 Procent regionów NTS3 z:

Regiony w większości miejskie

- wzrost populacji 1995–2004

Regiony pośrednie wiejskie

Regiony w większości wiejskie

Wszystkie

61

70

54

62

71

34

23

43

36

39

43

39

Liczba regionów

407

441

361

1209

Populacja ogółem (w mln)

202,4

172,8

82,1

457,3

44,3

37,8

17,9

100,0

-

Poziom PKB na mieszkańca (SSN) w 2004 r. >średnia dla UE-27

- wzrost PKB per capita w relacji do średniej UE-27, lata 1995–2004

% populacji UE-27 Źródło: Eurostat i obliczenia DG REGIO

Ten ogólny obraz maskuje bardziej złożony model rozwoju. Wiele obszarów częściowo wiejskich przechodzi proces restrukturyzacji przemysłowej (lub będzie musiało się poddać takiemu procesowi), charakteryzuje je wysokie bezrobocie, spadek liczby mieszkańców i zapaść gospodarcza. Z drugiej strony istnieje wiele obszarów w większości wiejskich, gdzie wzrost następuje niemal w każdej dziedzinie – zaludnienia, zatrudnienia i poziomu PKB – także w niektórych bardziej oddalonych obszarach. Chociaż tylko 23% obszarów w większości wiejskich osiąga poziom PKB na mieszkańca przewyższający średnią UE, wzrost PKB w latach 1995–204 przekroczył średnią w 43% z nich, w porównaniu z 36% obszarów wiejskich i 39% regionów częściowo wiejskich. Dlatego obszarów wiejskich nie należy automatycznie wiązać ze spadkiem, a obszarów częściowo wiejskich z rozwojem. Niemniej w państwach członkowskich o niższych dochodach różnice w poziomie dochodu i ubóstwa pomiędzy obszarami miejskimi a wiejskimi są na ogół większe, a bezrobocie osiąga najwyższy poziom na obszarach wiejskich18 (Tabela 1.6). Poziom zatrudnienia w rolnictwie jest nadal wyższy na obszarach wiejskich niż w innych częściach, jednak rolnictwo nie jest już głównym motorem gospodarki. W latach 2000–2005 zatrudnienie w rolnictwie w UE-25 spadło z 5,7% do 4,9%, chociaż pozostaje na wysokim poziomie w wielu nowych państwach członkowskich (Rumunia 32%, Polska ponad 17%, Litwa 14% oraz Łotwa, Grecja i Portugalia około 12%). Poziom zatrudnienia w rolnictwie prawie na pewno obniży się w przyszłych latach, szczególnie w nowych państwach członkowskich. Migracja 18 Europejska Fundacja na Rzecz Poprawy Warunków Życia i Pracy (EFILWC, 2006 r.).

56

zewnętrzna może znacznie przyspieszyć ten proces, przede wszystkim w regionach peryferyjnych na wschodzie. Być może doprowadzi to do racjonalizacji gospodarstw, która doprowadzi do dalszej redukcji miejsc pracy i da bodziec do migracji, powodującej najprawdopodobniej porzucanie ziem. Dużym wyzwaniem jest taka dywersyfikacja gospodarki wiejskiej, która pozwoli na zastąpienie dochodu i miejsc pracy generowanych przez zanikający sektor rolnictwa oraz na jak najlepsze wykorzystanie nieodłącznych zalet obszarów wiejskich w dużym stopniu związanych ze środowiskiem przyrodniczym. Dotyczy to w szczególności odległych i nieuprzywilejowanych obszarów. Analizy przypadków wskazują, że ochrona przyrody na takich obszarach przynosi korzyść nie tylko dla samej przyrody, ale również stanowi instrument tworzenia i utrzymania zatrudnienia na obszarach o ograniczonych szansach zawodowych i niewielkich możliwościach w zakresie dywersyfikacji. Jest także narzędziem zachęcającym do rozwoju turystyki, która może generować kolejne miejsca pracy19. Dlatego efektywne zarządzanie dziedzictwem naturalnym jest wymogiem istotnym z przyczyn gospodarczych i środowiskowych (zob. Ramka o obszarach górskich).

19 Analizy przypadków w Szkocji wskazują, że działalność związana ze środowiskiem i dziedzictwem przyrodniczym (ochrona środowiska, turystyka przyrodnicza, itd.) nie tylko przyczynia się do zwiększenia dochodu i zatrudnienia w lokalnej gospodarce, ale również wspiera powiązane z nią działania w zakresie rekreacji, turystyki, produkcji i sprzedaży lokalnych produktów. (Courtney, P., Hill, G., Roberts, D., (2006 r.) The role of natural heritage in rural development: An analysis of economic linkages in Scotland. Journal of Rural Studies, 22 (4), str. 469–484.)


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Nowe miejsca pracy mogą także powstawać dzięki rozwojowi źródeł energii odnawialnej z produkcji biomasy i przetwarzania biopaliw, do czego nadają się regiony z żyznymi obszarami rolniczymi i dużymi połaciami lasów. Do rozwoju obszarów wiejskich mogą również przyczynić się tożsamość kulturowa, tradycje regionalne i dziedzictwo historyczne, chociaż kluczowym czynnikiem jest rozpoznanie komercyjnego potencjału tych czynników i umiejętność jego realizacji. Nowoprzybyli mieszkańcy obszarów wiejskich mogą tego dokonać poprzez wnoszenie nowych pomysłów i wiedzy know-how Jednak w bardziej odległych obszarach odpływ ludności jest zazwyczaj większy niż napływ, co może zagrozić potencjałowi tych obszarów. Zapewnienie usług publicznych jest istotne zarówno dla mieszkańców terenów wiejskich, jak i dla działających na nich przedsiębiorstw. Stałe punkty usługowe oferujące dostęp między innymi do podstawowych usług publicznych i finansowych są innowacyjnym sposobem na zapewnienie takich świadczeń. Takie punkty mogą przybierać różne formy, na przykład wiejskie centra transakcyjne, punkty kompleksowej obsługi (one-stop shop), centra wielousługowe lub mobilne punkty usługowe. Doświadczenie Szkocji wskazuje, że mogą one zapewnić rozwiązanie problemów, z którymi nie były w stanie poradzić sobie dotychczasowe rozwiązania dotyczy to przede wszystkim ograniczania deprywacji społecznej oraz świadczenia usług dla rozproszonych i odległych terenów mieszkalnych20. Pozostałe innowacje obejmują kreatywną wymianę zasobów - za przykład może posłużyć Uniwersytet Helsiński, który udostępnił sprzęt informatyczny ze stacji badań biologicznych w odległym Lapland, aby umożliwić naukę języka w regionie charakteryzującym się deficytem nauczycieli21. Komasowanie środków, dzielenie się obiektami oraz współpraca w opracowywaniu strategii są jednym ze sposobów na przezwyciężenie problemów lokalnych 20 Bryden, J., Rennie, F., Bryan, A., Hay, K. oraz Lucy Young-Smith (2005 r.), Critical Factors in the Success of One-Stop Shops as a Model of Service Delivery within Rural Locations. Report to The Scottish Executive, Edynburg. 21 Aho, S., Saarelainen, T. i Suopajärvi, L. (2004 r.), „Creating the North by Innovations”, w N. Aarsæther wyd. Innovations in the Nordic Periphery, Nordregio R2004:3, Sztokholm, str. 169–218. Podobne udostępnianie obiektów ma miejsce także w innych odległych miejscach, takich jak Isle of Skye w Szkocji - Dargan, L. (2006 r.) UK National Report — CORASON Project, Globalna Jednostka Badawcza ds. Obszarów Miejskich (GURU), Uniwersytet w Newcastle upon Tyne.

Obszary górskie Chociaż większość obszarów górskich posiada podobne cechy, takie jak wrażliwe ekosystemy, presja ze strony osadnictwa oraz problem dostępności, w rzeczywistości są one niezmiernie zróżnicowane pod kątem tendencji społeczno-ekonomicznych oraz wyników gospodarczych. Na przykład zaludnienie w północnej i środkowej Europie pozostawało na stosunkowo stabilnym poziomie, podczas gdy we wschodniej Europie uległo zmniejszeniu. Niektóre obszary na południu odnotowały przyrost, inne spadek. Podobnie na niektórych obszarach zanikała tradycyjna działalność, a rozwinęła się turystyka, wspierając rozwój gospodarczy oraz tworząc miejsca pracy dla młodszego pokolenia, które nie musiało opuszczać tych obszarów w poszukiwaniu zatrudnienia. Na innych obszarach górskich produktywność i zatrudnienie pozostały jednak na niskim poziomie i praktycznie nie wykazywały w ostatnich latach tendencji wzrostowych. Wraz z rozwojem gospodarczym wzrosła presja oddziaływująca na ekosystem tych regionów, tworząc nowe zagrożenia dla środowiska naturalnego. Obszary górskie są także zagrożone międzynarodowym ruchem drogowym, co rodzi potrzebę rozwiązań łączących sieć kolejową z drogową. Nowe szanse rozwoju może również zapewnić nowoczesna infrastruktura telekomunikacyjna, która – chociaż z przyczyn geograficznych jest wolno instalowana – może pomóc przezwyciężyć wiele problemów dostępności, z którymi borykają się te regiony.

władz wiejskich związanych z niewielkim rozmiarem danego obszaru. Równie ważny jest dobrze skomunikowany dostęp do najbliższego miasta i oferowanego przez nie szerszego zakresu usług. Powiązania pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi Tendencje migracyjne przyczyniają się do zwiększenia znaczenia obszarów „pośrednich” i prowadzą do tworzenia bardziej złożonych powiązań miejsko-wiejskich niż prosta jednostronna wymiana pomiędzy rynkiem miast a otaczającymi je obszarami wiejskimi. Przyrost ludności w obszarach miejskich powoduje przeludnienie i wzrost cen gruntów, z kolei popyt na żywność dobrej jakości, lokalne wyroby oraz wiejski styl życia w połączeniu z zapotrzebowaniem na miejsca pod budownictwo mieszkalne, obiekty użyteczności publicznej i bardziej intensywną

57


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

58


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

ochronę środowiska stwarzają podstawy dla rozwoju równocześnie wywierając presję na tereny wiejskie (mapa 1.17). Poprawa infrastruktury i technologii komunikacyjnej wspierają rozwój obszarów miejskich w większości części Europy. Lepszy dostęp oznacza tworzenie nowych miejsc pracy dla mieszkańców wsi i miast, o ile mają oni dostęp do środków transportu umożliwiających dojazd do pracy oraz posiadają niezbędne wykształcenie i umiejętności. Napływ coraz większej liczby ludności z miast może zmienić charakter obszarów wiejskich. Z jednej strony może prowadzić do wzrostu dochodu i wpływów z podatków, przyczyniając się do rozwoju sektora usług publicznych i rozszerzenia rynków lokalnych, z drugiej strony może być przyczyną poszerzających się dysproporcji społecznych i nowych napięć poprzez wzrost cen nieruchomości do poziomu nieosiągalnego dla lokalnych mieszkańców. W niektórych bardziej odległych obszarach wiejskich, zwłaszcza w Zjednoczonym Królestwie, rosnąca liczba tymczasowych rezydentów zamieszkujących domy letniskowe oraz spadek liczby lokalnych mieszkańców powodują zamykanie lokalnych punktów usługowych i opuszczanie tych terenów przez stałych mieszkańców, co skutkuje gwałtownymi trendami spadkowymi. Biura i fabryki są zazwyczaj umiejscowione wzdłuż szlaków transportowych, w pozamiejskich parkach biznesowych i w miastach, do których łatwo dostać się samochodem, co zwiększa skalę dojazdów do pracy i wywiera presję na dostępne obszary wiejskie. Rozwój komunikacji publicznej zazwyczaj nie nadąża za budową nowych dróg, co prowadzi do większego użycia samochodów prywatnych i dodatkowego pogorszenia usług komunikacji publicznej, która dotyka grupy o niskich dochodach nie posiadające dostępu do samochodu i odcina je od nowych szans zdobycia zatrudnienia. Tendencje te przyczyniają się do zwiększenia znaczenia polityki rozwoju przestrzennego oraz spójnej gospodarki gruntami. Małe i średnie miasta mogą odegrać w tym zakresie ważną rolę. Około 21% ludności UE mieszka w miastach o liczbie mieszkańców wynoszącej od 5000 do 100 000, które oferują podstawowe usługi i obiekty zarówno dla swoich mieszkańców, jak i przyległych obszarów. Miasta mogą wspomóc obszary wiejskie poprzez oferowane usługi, z kolei osoby mieszkające w

miastach mogą korzystać z bliskości terenów wiejskich. Miasta mogą zatem służyć jako centra rozwoju dla obszarów wiejskich, jako rynki zbytu dla produktów wytwarzanych przez gospodarstwa wiejskie i jako skupiska wszelkiego rodzaju usług dających zatrudnienie i szeroko pojętej działalności kulturalnej i rekreacyjnej. Istnieje obustronna zależność pomiędzy miastami a ich otoczeniem, ponieważ rentowność oferowanych przez nie usług częściowo zależy od popytu na terenach przyległych. Stąd współpraca pomiędzy władzami wiejskimi i miejskimi jest istotnym czynnikiem planowania przestrzennego i rozwoju. Miasta są ważnym czynnikiem wzmacniającym spójność terytorialną poprzez wspieranie rozwoju policentrycznego lub oferowanie przyległym obszarom kluczowych usług. Istnieje wiele przykładów miast położonych w niewielkich odstępach od siebie, które współpracują dzieląc się swoimi funkcjami i oferując w ten sposób szeroki zakres usług i obiektów użyteczności publicznej. Taka współpraca przyczynia się do zmniejszenia koncentracji przestrzennej oraz do bardziej zrównoważonego modelu rozwoju regionalnego.

Czynniki decydujące o konkurencyjności regionów, ich rozwoju i poziomie zatrudnienia Istnieje szereg czynników, które determinują konkurencyjność regionów, a tym samym ich możliwości rozwoju gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy. Dla podnoszenia konkurencyjności zasadnicze znaczenie ma racjonalna polityka makroekonomiczna w połączeniu z politykami strukturalnymi. Kontekst ekonomiczny, charakteryzujący się stabilnością cen i korzystnym saldem budżetowym, na ogół zyskuje dzięki niższym stopom procentowym. To z kolei stymuluje inwestycje i akumulację kapitału, podnosząc zarówno produktywność, jak i poziom zatrudnienia. Ponadto pomaga w podnoszeniu stopnia i dyfuzji innowacji oraz obniża koszty kapitału, umożliwiając w ten sposób wzrost konsumpcji i płac w stosunku do realnych płac w sektorze produkcyjnym. Kolejnym krytycznym czynnikiem jest produktywność i efektywność administracji publicznej na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym, która ma istotny wpływ na rozwój gospodarczy i tworzenie miejsc pracy. Przykładowo wysoki poziom korupcji, nadmiernie rozbudowana biurokracja, niska jakość sądownictwa

59


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

i duża szara strefa ekonomiczna (wszystkie symptomy wadliwego funkcjonowania administracji) bezpośrednio oddziałują na ogólną konkurencyjność. Działania sektora publicznego mogą również wpływać na produktywność i wzrost, zmieniając poziom produktywności sektora publicznego oraz prowokując wzrost produktywności w sektorze prywatnym. Wzrost i praca zależą w znacznym stopniu od warunków ramowych, takich jak stan różnego rodzaju infrastruktury: materialnej - w postaci sieci transportowych i telekomunikacyjnych, osobowej - w postaci umiejętności i wiedzy siły roboczej oraz socjalnej - w postaci opieki oraz innych usług wspomagających. Obejmują one również potencjał innowacyjny, który jest coraz istotniejszym wyznacznikiem konkurencyjności i wiąże się z zasobami ludzkimi, ale który obejmuje zarówno środki przeznaczone na badania i rozwój, jak i efektywność, z jaką są wykorzystywane. Polityka spójności może znacząco przyczynić się do tworzenia opisanych warunków. Zostały one kolejno przeanalizowane poniżej, mając na uwadze różnice wynikające z odmienności regionów, a także zmiany, jakie zaszły w przeciągu ostatnich lat.

Zwiększanie atrakcyjności Europy i jej regionów dla inwestorów i pracowników Jak stwierdzono w Traktacie UE (art. 16), dostęp do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ma zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia gospodarczej, społecznej i terytorialnej spójności. Istnienie wydajnego systemu transportowego, szybkiej sieci telekomunikacyjnej i stałych dostaw energii jest kluczowym wyznacznikiem zdolności regionów do przyciągania inwestycji gospodarczych. Transport

są trzecim najważniejszym kryterium przy wyborze lokalizacji dla inwestycji. To samo badanie donosi ponadto, że właśnie ten aspekt decydenci uznają za kluczowy dla poprawy atrakcyjności lokalizacji. Inwestycje w infrastrukturę w istotny sposób wpływają bezpośrednio na PKB w skali zarówno krajowej, jak i regionalnej, co wykazuje analiza makroekonomiczna24. Bardziej szczegółowa analiza inwestycji w Hiszpanii pokazuje, że mogą wystąpić jednak znaczne różnice w korzyściach pomiędzy regionami, w zależności od początkowo zastanego systemu transportowego, który wpływa na potencjalne zyski z nowych inwestycji. Inwestycje w połączenia transgraniczne bezpośrednio przyczyniły się do wzrostu eksportu towarów i usług do pozostałych części Unii. Jednocześnie, zbliżając regiony do siebie, inwestycje w transport podnoszą konkurencję między nimi, co ma implikacje zarówno dla pracowników, jak i przedsiębiorstw. Z tego względu realizacja potencjalnych korzyści ze zwiększenia dostępności uzależniona jest od konkurencyjności danego regionu i niektóre regiony mogą znaleźć się w trudnym położeniu, gdy dokonają szerszego otwarcia na konkurencję z zewnątrz. Ogólna sytuacja transportu w UE W ramach UE istnieją znaczące różnice w zakresie wyposażenia w infrastrukturę transportową i wynikającą z niego dostępność infrastruktury. Pomiędzy krajami UE-15 a nowymi państwami członkowskimi można zauważyć trwałe różnice w zakresie gęstości autostrad25. Za wyjątkiem Słowenii i Litwy, pozostałe kraje uzyskują wynik poniżej 50% średniej unijnej. Pomimo potrojenia długości autostrad w Grecji i sześciokrotnego przyrostu w Irlandii w latach 1990–2004, oba kraje nadal znajdują się poniżej 50% omawianego wskaźnika.

Infrastruktura transportowa jest istotnym aspektem konkurencyjności regionalnej, a także źródłem komparatywnej przewagi dla przedsiębiorstw zlokalizowanych na terenach o rozwiniętej infrastrukturze22. Potwierdza to znaczenie, jakie przywiązują do niej przedsiębiorstwa, podejmując decyzję o umiejscowieniu inwestycji. Doroczny raport „European Cities Monitor”23 w badaniu opinii decydentów biznesowych stwierdza, iż połączenia międzynarodowe z głównymi centrami gospodarczymi

W 2004 r. Bułgaria, Rumunia i Polska miały wskaźnik gęstości autostrad poniżej 30% średniej unijnej. W Rumunii nie odnotowano przyrostu długości autostrad w latach 1990–2002. W Bułgarii długość autostrad wzrosła o 21% w latach 2000–2004, natomiast w Polsce ich długość zwiększyła się ponad dwukrotnie

22 Camagni, 2002.

25 Gęstość definiowana jako stosunek długości autostrad do zaludnienia i powierzchni.

23 Cushman & Wakefield

60

24 The socio-economic impact of projects financed by the Cohesion Fund. 1999. Londyńska Szkoła Ekonomii i Nauk Politycznych, pod kierownictwem dr Roberta Leonardiego. Opublikowano przez Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

w latach 1990–2004; prawie połowa nowych autostrad została ukończona w 2004 r. (Mapa 1.18). Dzięki znacznym inwestycjom w ostatnich latach gęstość sieci autostrad w Hiszpanii i Portugalii znajduje się obecnie powyżej średniej unijnej. Połowę przyrostu długości autostrad zbudowanych w latach 1990–2004 w UE stanowią drogi wybudowane w obu tych krajach. Sytuacja linii kolejowych jest całkowicie odmienna od sytuacji, w jakiej znajdują się drogi. We wszystkich nowych państwach członkowskich gęstość sieci kolejowej jest znacząco wyższa niż w pozostałych częściach UE. Istotna część sieci składa się jednak z linii jednotorowych i nie jest zelektryfikowana (tylko 11% linii w Łotwie i 7% na Litwie w porównaniu do 50% średniej unijnej). W wielu krajach notuje się także surowe ograniczenia prędkości spowodowane fatalnym stanem sieci. W wyniku tej sytuacji, wraz ze wzrostem konkurencji dróg samochodowych, spadła liczba pasażerów (rys. 1.24). Odwrotną tendencję wykazuje natomiast przewóz towarowy, który wzrósł szczególnie w państwach bałtyckich, gdzie odbywa się znaczący transport tranzytowy. W Estonii i Łotwie ilość towarów przewożonych koleją przewyższa ilość towarów w transporcie drogowym (pokrywając odpowiednio 69% oraz 55% ilości całkowitej). W pozostałej części UE sieć TGV jest jedyną częścią systemu sieci kolejowej, która została rozbudowana w ostatnich latach. Całkowita długości linii - wynosząca 2800 km w roku 2003 - zwiększyła się o 10% w stosunku do dwóch poprzednich lat, a kolejne 2500 km sieci jest obecnie w budowie. W przypadku podróży lotniczych liczba pasażerów w dalszym ciągu rośnie od czasu spadku po 11 września 2001 r. Wielkość ruchu lotniczego jest najwyższa w Zjednoczonym Królestwie, co jest odbiciem dominującej pozycji lotniska Heathrow. Druga po Zjednoczonym Królestwie jest ze względu na skalę turystyki Hiszpania, mająca rocznie 30 mln pasażerów do Palma de Mallorca i Malagi.

Najwyższy wzrost ruchu odnotowano na drugorzędnych lotniskach, co dowodzi ich popularności wśród tanich linii lotniczych, a także w stolicach nowych państw członkowskich za sprawą rozszerzenia. W kontekście dostępu do lotów pasażerskich w 2005 r. (mapa 1.19) 5% populacji UE mieszka w odległości większej niż 90 minut drogi od lotniska. 51% populacji w przeciągu 90 minut może uzyskać dostęp do codziennych lotów w liczbie od 10 do 500. Londyn wyraźnie dominuje, umożliwiając dostęp do ponad 3000 lotów dziennie, podczas gdy Paryż i Frankfurt oferują dostęp do ponad 2000 lotów dziennie. Dostęp do lotów w nowych państwach członkowskich jest znacznie niższy niż w większości krajów UE-15. Ich sytuacja poprawi się w przyszłości, gdy zostanie poprawiona dojazdowa sieć drogowa, lotniska tych krajów będą obsługiwać większą liczbę przylotów i odlotów. Transport morski również w dalszym ciągu odnotowuje wzrost, głównie w rezultacie wzrostu ruchu kontenerowego oraz inwestycji w rosnącą produktywność i ustanowienie połączeń intermodalnych. Duży wzrost odnotowano szczególnie w portach nowych państw członkowskich (w Gdańsku, Rydze, Tallinie i Konstancy), gdzie ruch towarowy wzrósł o 30–60% w latach 2000–2003. Jeżeli jednak tempo wzrostu ma zostać utrzymane, muszą towarzyszyć mu inwestycje w trasy przewozowe łączące okoliczne tereny.

61


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

62


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

63


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Transport rzeczny pozostaje nieznaczny z wyjątkiem Niemiec oraz Niderlandów i wykazuje niewielkie symptomy wzrostu. Dunaj, który posiada znaczny potencjał w tym zakresie, stanowi wyjątek i odnotowuje wzrost wielkości transportu towarowego od 2000 r., podczas gdy na Węgrzech, w Bułgarii i Rumunii pozostaje na niskim poziomie. Ten potencjał, jeśli ma zostać wykorzystany, wymaga pokaźnych inwestycji w produktywność portów oraz w połączenia z przyległymi terenami, co z kolei rodzi konieczność ścisłej koordynacji transgranicznej i współpracy między władzami regionalnymi i krajowymi. Zmiana w stopniu użytkowania różnych środków transportu uwydatnia stałą dominację transportu drogowego w przewozie towarów, który pokrywa na chwilę obecną ponad 44% całkowitej ilości transportowanych towarów, podczas gdy udział kolei pozostaje bez zmian na poziomie ok. 10%. Kolej jest zdecydowanie ważniejsza w nowych państwach członkowskich i jej udział przewyższa 30% w państwach bałtyckich oraz na Słowacji, mimo iż odnotowała gwałtowny spadek od początku lat dziewięćdziesiątych. W efekcie zwiększonego ruchu główne trasy tranzytowe przez Europę są coraz bardziej zatłoczone, zwłaszcza w krajach Beneluksu i w Niemczech, lecz także w Austrii i Republice Czeskiej oraz we Francji wzdłuż doliny Renu i wybrzeża Morza Śródziemnego. Drogi wraz z transportem morskim odpowiadają zatem za niemal cały wzrost przewozu na przestrzeni ostatnich 10 lat. Jest on ściśle związany ze wzrostem

PKB, kształtującym się średnio na poziomie ok. 2,8% rocznie w latach 1995–2004, tj. na nieco wyższym poziomie niż wzrost PKB. Transport drogowy wzrósł o 3,4% w skali roku w porównaniu z zaledwie 0,6% dla transportu kolejowego. Wzrost transportu drogowego był wyjątkowo duży w państwach bałtyckich i w Słowenii, gdzie sięgnął 300% na Łotwie w latach 2000–2004 na skutek wzrostu gospodarczego tych krajów, jak również przechodzenia przez nie dróg tranzytowych (międzynarodowy transport towarowy stanowi około 75% całkowitej ilości przewożonych towarów w tych krajach czy za jeszcze większy odsetek w przypadku Litwy). Był również wysoki w Polsce (101%), Hiszpanii (117%), a przede wszystkim w Irlandii (212%) w efekcie zarówno wysokich stóp wzrostu, jak i rozbudowy dróg (rys. 1.25). Dostosowywanie tendencji wzrostowej do celów wyznaczonych w Białej Księdze w sprawie transportu wymaga zwiększenia integracji różnych środków transportu, jak również modernizacji dróg kolejowych. Wiąże się to jednocześnie z inwestycjami w obszary wzajemnego oddziaływania pomiędzy różnymi środkami transportu (jak np. platformy załadunkowe) w ważniejszych terminalach, a w szczególności w portach. Połączenia między głównymi ośrodkami miejskimi Rozwój ośrodków miejskich jak również regionów sąsiadujących wymaga, aby były one dostępne drogą lądową, kolejową i powietrzną. Znaczny wzrost podróży lotniczych i rosnąca liczba połączeń z lotniskami regionalnymi, za sprawą rozwoju tanich linii lotniczych, umożliwiły ulepszenie połączeń z tymi ośrodkami na terenie UE. Pomimo iż wszystkie ważniejsze konurbacje mają połączenia kolejowe, nadal niewiele posiada sieci szybkich połączeń, które w roku 2003 ograniczały się do zaledwie 5 krajów (Francji, Niemiec, Włoch, Hiszpanii oraz Belgii), co jest uzasadnione jedynie w przypadku większych krajów, przynajmniej w zakresie połączeń między drugorzędnymi ośrodkami. Dotychczas żadne z nowych

64


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

państw członkowskich nie weszło w skład tej grupy, pomimo oczekiwanego rozwoju w ramach programu sieci transeuropejskich26. Wiele ośrodków regionalnych na terenie UE nadal nie ma połączeń z siecią autostrad. Sytuacja ta ma miejsce szczególnie w Polsce, gdzie oprócz Warszawy, większość miast, w tym Poznań, Gdańsk, Lublin oraz Białystok, jest ich w dalszym ciągu pozbawiona. Dostępność i połączenia między regionami Oprócz kwestii wyposażenia w infrastrukturę, regiony należy rozpatrywać w kategoriach ich dostępności. Złożony wskaźnik dostępności27 uwypukla trudności, z jakimi borykają się wyspy z powodu czasu podróży samochodem lub pociągiem wydłużonego dodatkowo przez przekraczanie morza. Najbardziej dotknięte tym problemem są Malta i Cypr, ale podobnie ma się rzecz z wyspami greckimi, hiszpańskimi, portugalskimi i włoskimi. Uwydatnia to w większym stopniu wagę połączeń lotniczych niż wskazuje na deficyty sieci drogowych czy kolejowych. Wschodnie regiony mają zarówno niską dostępność drogową, jak i małą liczbę autostrad. Wynika to z faktu, iż sieci drogowe zostały w pierwszym rzędzie zbudowane, co jest całkowicie zrozumiałe, na użytek stolic i najbardziej zaludnionych konurbacji. Bez względu na rozmiary sieci, problemy z dostępnością w większym stopniu spowodowane są stanem, w jakim znajdują się drogi kolejowe w nowych państwach członkowskich, jak również w pewnej liczbie peryferyjnych regionów w innych częściach UE, w Grecji, Portugalii i Irlandii. Jak zauważono powyżej, jest to rezultat niskich prędkości ruchu kolejowego, spowodowanych brakiem konserwacji, ograniczonym stopniem elektryfikacji, dużą liczbą linii jednotorowych, wzniesieniami terenu w wielu miejscach, a także niedostatecznymi połączeniami transgranicznymi. W tych regionach jest zatem konieczna racjonalizacja, pociągająca za sobą zamknięcie niewystarczająco wykorzystywanych linii, połączona z modernizacją sieci. 26 Decyzja nr 884/2004/WE w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej ustanawia nowe cele i definiuje „30 projektów priorytetowych.” 27 Strategic evaluation of Transport investment priorities under Structural and Cohesion Funds for the programming period 2007–2013, Ecorys oraz Spiekermann & Wegener, 2006. Wskaźnik ten opiera się na założeniu, że mimo iż region peryferyjny może nigdy nie osiągnąć tego samego poziomu dostępności co region centralny, to może przynajmniej osiągnąć równy czas podróży.

Sytuacja poprawiła się jednak w ostatnich latach dzięki oddaniu do użytku nowej infrastruktury, zwłaszcza we Francji, Hiszpanii i Grecji, oraz zwiększonej dostępności wielu regionów w nowych państwach członkowskich, a w szczególności regionów granicznych, za sprawą inwestycji w przejścia graniczne mających na celu zwiększenie płynności ruchu (mapa 1.20). Połączenia Poprawa dostępności regionów w maksymalnym zakresie wymaga nie tylko inwestycji w główne szlaki komunikacyjne, lecz także w sieci drugorzędne w celu zapewnienia terenom lokalnym należytych połączeń. Ma to szczególną wagę dla najbardziej odległych i najrzadziej zaludnionych terenów, których nie opłaca się łączyć bezpośrednio z drogami głównymi. Należy zapewnić dobre połączenia dróg z węzłami autostrad i dogodny dojazd do stacji kolejowych, jak również w przypadku transportu towarowego, dojazd do portów, a w szczególności portów kontenerowych. Równie istotna jest potrzeba ulepszeń w zakresie transportu publicznego, który odnotował tendencje wzrostowe w ostatnich latach, częściowo za sprawą zwiększenia nakładów (na przykład metro w Atenach i Lizbonie). Niższy wzrost odnotowano natomiast w tych nowych państwach członkowskich, w których transport publiczny stanął w obliczu konkurencji spowodowanej gwałtownym wzrostem liczby posiadanych samochodów (rys. 1.26). Dodatkowo w celu osiągnięcia bardziej zrównoważonego rozwoju regionów istnieje jednoczesna potrzeba dywersyfikacji połączeń pomiędzy regionami na terenach nowych państw członkowskich, co wiąże się z poprawą dróg kolejowych i nadaniu pierwszeństwa połączeniom między głównymi konurbacjami i stolicami państw, lecz także transportowi lotniczemu poprzez wspieranie rozwoju lotnisk regionalnych. W tym celu odpowiednie władze regionalne mogłyby wykorzystać umowy związane z obowiązkiem świadczenia usług użyteczności publicznej i powiązane z nimi dotacje, aby zniwelować niską opłacalność tego typu połączeń. Czas podróży do głównych stacji kolejowych jest miarą wydajności sieci drugorzędnych i uwypukla nieustające problemy z dostępnością regionów, które charakteryzują się trudnymi terenami (w Hiszpanii, Francji, Rumunii oraz północno-wschodniej Polsce),

65


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

jak również regionów granicznych państw bałtyckich, Finlandii oraz Szwecji, które posiadają miejsca oddalone od najbliższej stacji o niemal dwie godziny. Energia W państwach UE-27 nadal rośnie końcowe zużycie energii, chociaż jest to łagodny wzrost (o 5% w latach 1990–2004) w związku z rozwojem sektora transportowego, który ma najwyższy udział w całkowitym zużyciu, tj. wynoszący jedną trzecią. W tym okresie udział ropy naftowej w zużyciu energii obniżył się o 3 punkty procentowe do poziomu zaledwie 42%. Podczas gdy niektóre państwa zdołały zredukować ten udział w większym stopniu (Niemcy o 8% oraz Szwecja o ponad 6%), zwiększył się on w wielu nowych państwach członkowskich (w Bułgarii, Republice Czeskiej, Estonii, Polsce i Słowacji, jak również w Rumunii, gdzie wzrósł o 18 punktów procentowych). Dostępność bezpiecznych dostaw energii jest nieodzowna zarówno dla jakości życia, jak i rozwoju gospodarczego. Rozwój sieci energetycznych należy zatem łączyć z ustanowieniem sieci prawdziwie narodowych, jak również z bardziej otwartym i konkurencyjnym rynkiem. Istnieją tym niemniej różnice pomiędzy sieciami gazowymi i elektrycznymi. Obecna wydajność sieci elektrycznych jest raczej niewystarczająca, aby umożliwić zaistnienie jakiegokolwiek ożywienia w handlu energią, który byłby w stanie zaspokoić rosnące zapotrzebowanie. Ta niedostateczność w połączeniu z ograniczoną

wydajnością produkcyjną staje się przyczyną poważnych przeciążeń na niektórych liniach, co doprowadziło do szeregu awarii w dostawach energii w 2003 r. Sytuacja ta może wywrzeć wpływ na regiony i państwa w sposób asymetryczny. Kilka państw członkowskich, takich jak Hiszpania, Włochy, Grecja, Irlandia, Polska i Zjednoczone Królestwo, znajduje się z tego powodu poniżej barcelońskiego poziomu wzajemnych połączeń wynoszącego 10% produkcji. Wewnętrzne ograniczenia sieci, które są przyczyną przeciążeń, występują często lokalnie i dotyczą przede wszystkim połączeń transgranicznych. Najnowsze badania28 ujawniły szereg problemów z siecią wymagających inwestycji w najbliższej przyszłości w południowo-zachodniej Polsce i wzdłuż wielu granic nowych państw członkowskich. Prognozy29 dokonywane z założeniem kontynuacji obecnych tendencji i polityk wskazują na prawdopodobny wzrost przeciążenia sieci do roku 2010 wzdłuż niektórych granic. Długoterminowy dostęp do rezerw energetycznych, który - zakładając, że pozostałe czynniki pozostają bez zmian - decyduje o bezpieczeństwie dostaw, jest również uzależniony od rozwoju odnawialnych źródeł energii i poprawy wydajności energetycznej. Jak zauważono powyżej regiony znajdują się w nierównym położeniu w tym względzie i występuje znaczne zróżnicowanie możliwości rozwoju, zwłaszcza odnośnie do energii wiatru, wody, energii 28 Network capacities and possible congestion within the Accession Countries (Wydajność sieci i możliwe przeciążenia w państwach przystępujących), KEMA, 2005. 29 TEN-ENERGY-Invest, CESI, ITT, ME, RAMBØLL 2005.

66


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

67


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

geotermicznej i słonecznej oraz biomasy. Niemniej jednak szeroki wachlarz dostępnych dla większości regionów odnawialnych źródeł energii (przykładowo biogaz i biopaliwa) powinien umożliwić geograficzne rozprzestrzenianie się tego rodzaju produkcji. W marcu 2007 r. Rada Europejska przyjęła wiążący cel 20% udziału energii pochodzącej z odnawialnych źródeł w całkowitym zużyciu energii do roku 2020. Chociaż udział ten wzrósł na przestrzeni ostatnich 9 lat, jest to wzrost bardzo powolny. Między rokiem 1995 a 2004 wzrósł on w UE z poziomu nieznacznie poniżej 5% udziału całkowitego do 6,4% (rys. 1.27). Z tego względu istnieje potrzeba zdecydowanego przyspieszenia tempa wzrostu, aby ów cel osiągnąć. Najszybciej rozwijającymi się odnawialnymi źródłami energii są energia wiatrowa i energia słoneczna. Dwoma państwami członkowskimi, które mają największy udział w wytwarzaniu energii wiatrowej są Dania i Hiszpania, w których energia wiatrowa stanowi odpowiednio 2,8% oraz 1% łącznego zużycia energii, podczas gdy średnia unijna wynosi zaledwie 0,3%. Udział energii słonecznej w całkowitym zużyciu energii w państwach UE-27 niemal podwoił się w stosunku do roku 1995, lecz nadal pozostaje na bardzo niskim poziomie (0,04%). Biomasa uznawana jest za źródło posiadające znaczny potencjał rozwojowy w wielu nowych państwach członkowskich. Wydaje się, że mniejsze pole do rozwoju posiada bardziej „tradycyjne” odnawialne źródło energii – hydroelektryczność - której udział w całkowitym zużyciu energii w rzeczywistości obniżył się nieznacznie na przestrzeni ostatnich lat (z 1,7% do 1,5% całkowitego zużycia energii w latach 1995–2004). Telekomunikacja Technologia cyfrowa umożliwia posiadanie jednego systemu komunikacyjnego dla komunikacji wideo, audio oraz komunikacji głosowej. Dynamicznie rośnie dostęp do sieci o wysokiej wydajności, do której w październiku 2006 podłączone było prawie 16% ludności w UE w porównaniu do 11,4% w roku poprzednim. Wzrost ten spowodowany jest w głównej mierze naciskiem konkurencyjnym i efektywną

68

regulacją rynku, na którym nowi uczestnicy stanowią prawie 52% rynku szerokopasmowego. Konkurencję umożliwiło otwarcie dostępu do sieci lokalnych, w których nowi uczestnicy stanowili 46% w roku 2005. Istnieje jednak znaczna luka pomiędzy gorzej wyposażonymi w sieci państwami spójności a pozostałymi państwami członkowskimi. Co więcej, przytoczone dane wskazują na powiększanie się istniejących rozbieżności w związku z dynamicznym wzrostem prędkości łączy w państwach członkowskich posiadających lepiej rozwinięte sieci. Równie duże rozbieżności istnieją w obrębie pojedynczych państw, zwłaszcza pomiędzy terenami wiejskimi a miejskimi. Do sieci szerokopasmowych może zostać podłączonych około 93% gospodarstw domowych i firm zlokalizowanych w miastach, natomiast na terenach wiejskich odsetek ten wynosi zaledwie 66%, a zróżnicowanie to jest jeszcze większe w nowych państwach członkowskich. Powolny rozwój sieci szerokopasmowej na słabiej zaludnionych terenach doprowadził do szeregu interwencji rządowych w obliczu ułomności rynku i zaniedbań, za które odpowiedzialni są operatorzy działający na terenach, które maja najniższą stopę zwrotu lub są całkowicie nieopłacalne. W celu przyspieszenia rozwoju usług telekomunikacyjnych niektóre władze lokalne podjęły działania, wspierane przez politykę krajową, na rzecz pobudzenia budowy sieci szerokopasmowych, i nawet przejęły administrowanie nimi. Podejmując takie kroki,


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

władze lokalne przejęły na siebie ryzyko ponoszone normalnie przez operatora. Inicjatywy podjęto w różnych częściach UE. W Grecji uruchomiono ambitne programy w zakresie sieci szerokopasmowych w 2006 r. Hiszpania od 2005 roku realizuje plan, zmierzający do dostarczenia na tereny wiejskie i odległe sieci szerokopasmowej na takich samych warunkach, jakie stosowane są w miastach. W Irlandii regionalne sieci szerokopasmowe są rozszerzane z obszarów metropolitarnych. We Francji międzyresortowy Komitet Rozwoju Terytorialnego (CIADT — Comité interministériel d’aménagement du territoire) zatwierdził w 2004 r. politykę zapewnienia dostępu szerokopasmowego 98% ludności i co najmniej 85% tej wielkości w każdym departamencie. Niniejsza polityka, łącząca środki zwiększające zarówno popyt, jak i podaż umożliwiła władzom lokalnym inwestowanie w rozwój sieci szerokopasmowych albo bezpośrednio, albo za pomocą partnerstwa publicznoprywatnego. Włochy mają na celu zapewnienie uniwersalnego dostępu do usług szerokopasmowych do roku 2011. W ramach programu działania Linguar Portugal (Podłączanie Portugalii) celem jest potrojenie liczby rodzin podłączonych do sieci szerokopasmowej i podłączenie wszystkich szkół do 2010 r. oraz utrzymanie cen na jednym z najniższych poziomów w UE. Węgry, Estonia i Łotwa postawiły sobie wyraźne cele w zakresie rozbudowy sieci szerokopasmowej na swoich terenach. W Irlandii Północnej cała ludność została objęta siecią szerokopasmową za jednakową opłatą. Szwedzki rząd z kolei ustanowił fundusz na finansowanie sieci szerokopasmowych na terenach wiejskich, z których decydująca większość (270 z 290) jest słabo zaludniona. Władze państwowe mają istotną rolę do odegrania w zakresie wspierania znajomości technologii cyfrowych oraz umiejętności posługiwania się mediami elektronicznymi (e-umiejętność), a także wprowadzenia małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) do sieci www. W tym drugim z obszarów postępy są nadzwyczaj powolne – ze zautomatyzowanych procesów e-Biznesu w ramach swej działalności korzysta ponad 50% dużych przedsiębiorstw w Unii i tylko niecałe 20% MŚP, a rozbieżność ta nie wykazuje tendencji malejącej. Opieka zdrowotna Dostęp do opieki zdrowotnej stanowi ważny element atrakcyjności danego regionu, ponieważ przynosi długoterminowe korzyści gospodarcze i

społeczne. Starzenie się społeczeństwa zwiększa zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi. Pewne regiony mogą doświadczyć napływu ludności z dużą koncentracją osób starszych wokół najlepiej wyposażonych ośrodków, co ma niekorzystny wpływ na spójność terytorialną. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że taka sytuacja wywrze silną presję na finanse danego terenu i będzie jednocześnie obciążeniem dla budżetu publicznego. Badanie dostępu do opieki zdrowotnej w UE (lub przynajmniej w tych państwach członkowskich, dla których dane są dostępne) uwydatnia szereg zjawisk: •

Znaczne różnice na poziomie krajowym w dostępności ośrodków zdrowia. Francja, Niemcy, Belgia, Niderlandy i w mniejszym stopniu Włochy charakteryzują się wysokim poziomem, co często odzwierciedla dużą gęstość zaludnienia. Kraje w Europie Środkowej mają średni poziom dostępności, podczas gdy Hiszpania, Portugalia, Grecja i Irlandia, jak również Dania, Finlandia oraz Szwecja charakteryzują się najniższym poziomem. W dwóch ostatnich krajach poziom ten jest z oczywistych względów wyższy na terenach południowych.

Obraz ten nie oddaje różnic, jakie istnieją w zakresie dostępności łóżek w przeliczeniu na jednego mieszkańca (mapa 1.21). Pod tym względem Irlandia i Finlandia są najlepiej zaopatrzone, co jest wyrazem polityki uprzywilejowania dużych i dobrze wyposażonych ośrodków zdrowia, w przeciwieństwie do małych i bardziej rozproszonych ośrodków. Niski poziom wskaźnika dominuje natomiast w Hiszpanii, Portugalii, Grecji i Danii, co może doprowadzić do problemów w miarę starzenia się społeczeństwa.

W niektórych państwach członkowskich problemy z dostępem do opieki zdrowotnej na pewnych terenach są w większym stopniu odzwierciedleniem problemów z komunikacją, co w dużej mierze spowodowane jest ich charakterystyka geograficzną niż niskim poziomem dostępności usług medycznych.

Ochrona środowiska i wzrost Pomiędzy państwami członkowskimi istnieją zasadnicze różnice w zakresie ochrony środowiska naturalnego, problemów związanych z zagrożeniem środowiska oraz zasobów lokalnych umożliwiających

69


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

70


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

ich wyeliminowanie. To zróżnicowanie jest szczególnie znaczne przy porównaniu krajów UE-15 z wieloma nowymi państwami członkowskimi. Woda Dostęp do wystarczających zasobów wodnych i do wody pitnej jest kluczowy zarówno dla dobra mieszkańców, jak i dla konkurencyjności regionów. Niektóre rodzaje działalności gospodarczej, takie jak rolnictwo czy turystyka, są w dużej mierze zależne od bogatych zasobów wodnych. Dla obu koniecznym jest, aby gospodarować rezerwami wodnymi w sposób zrównoważony, ponieważ niedobory grożą poważnymi konsekwencjami. Istnieje jednak duże zróżnicowanie pod kątem dostępności i jakości wody w granicach Unii, między jej północnymi a południowymi terenami, jak również wschodnimi i zachodnimi. W większości regionów całkowity pobór wody obniżył się, lecz stres wodny czy nawet wysoki stres wodny nadal dotyka 18% ludności w Europie30. Nadmierny pobór wody nadal stanowi poważny problem na terenach, takich jak wybrzeża i wyspy Morza Śródziemnego, gdzie coraz więcej obszarów dotkniętych jest intruzją wód zasolonych. W niektórych krajach utrata wody spowodowana wyciekami z sieci dostawczej może być znaczna. Kilka południowych krajów UE-15 przeżywa problemy z siecią, które prowadzą do wysokich strat i pogorszenia jakości wody. Za dotknięte stresem wodnym uważa się cztery kraje: Cypr, Maltę, Włochy oraz Hiszpanię (pobór przekracza 30% całkowitych dostępnych zasobów). Większość krajów Europy Środkowej i Wschodniej także boryka się z problemami związanymi z siecią. Niemal we wszystkich nowych państwach członkowskich niektóre zasoby wodne są skażone z przyczyn naturalnych (arszenik, fluor, bor) lub za sprawą dziedzictwa rolniczo-przemysłowego (np. byłe kołchozy). Brak również dostatecznych możliwości oczyszczania wody. Jednocześnie zużycie wody przez działalność przemysłową w niektórych z nowych państw członkowskich, takich jak Bułgaria i Estonia, wykazywało tendencje spadkowe, z powodu malejącej produkcji w przemyśle tradycyjnym, posiadającym duże zapotrzebowanie na wodę. Mimo iż według prognoz zapotrzebowanie na wodę pitną wzrośnie w kilku państwach członkowskich częściowo w rezultacie rozwoju turystyki, w innych 30 Więcej informacji na stronie: http://ec.europa.UE/environment/ water/quantity/pdf/comm_droughts/2006_11_1st_int_report.pdf

krajach oczekuje się, iż pozostanie poniżej obecnej wydajności zasobów (na Litwie wykorzystywanych jest zaledwie 30% zasobów) i spadnie na skutek malejącej liczby ludności, jak i nowej strategii taryfowej w niektórych nowych państwach członkowskich. W państw członkowskich, w których spodziewany jest wzrost zapotrzebowania na wodę, planuje się zaspokoić go poprzez ograniczenie wycieków oraz programy oszczędzania wody, a także poprzez lepsze gospodarowanie istniejącymi rezerwami (na przykład na Malcie). Aby spełnić wymagania dyrektywy unijnej, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków wymaga znacznych inwestycji w całej UE. Podczas gdy Dania, Niemcy i Austria osiągnęły pełną zgodność z dyrektywą w latach 1998–2002, w większości pozostałych państw członkowskich na obszarach wielu konurbacji odprowadzanie i oczyszczanie ścieków nie odbywa się w sposób właściwy. A mianowicie, 17 dużych miast nie posiadało oczyszczalni ścieków do 01.01.2003 r.31. Kilka państw członkowskich nie spełniło również wymogu wyznaczenia terenów wrażliwych (na przykład zagrożonych eutrofizacją) albo ma opóźnienia w budowaniu odpowiedniej zdolności do oczyszczania ścieków. W efekcie ponad 50% ścieków odprowadzanych na tereny wrażliwe w krajach UE-15 nie jest prawidłowo oczyszczanych32. Według najnowszych dostępnych danych (w większości dla roku 2000 lub 2001), zaledwie ponad 50% ludności zamieszkującej nowe państwa członkowskie było podłączone do miejskiej sieci odprowadzania i utylizacji ścieków. Dalsze 11% było podłączone do sieci kanalizacyjnych bez możliwości oczyszczania ścieków. Dla porównania średnia dla państw UE-15 wynosi ok. 80%. Chociaż niektóre nowe państwa członkowskie odnotowały spadek objętości ścieków wymagających oczyszczania, który to spadek spowodowany został obniżeniem zużycia wody przez przemysł, jak np. w Polsce, lub za sprawą zdecydowanej polityki ekologicznej, jak ma to miejsce na Łotwie, w pozostałych państwach spodziewany jest wzrost tej ilości.

31 Zob. załącznik do Kom(2007) 128 wersja ostateczna: http://ec.europa.EU/environment /water/water-framework / implrep2007/index_en.htm 32 Komisja Europejska, 2004. Raport w sprawie wdrożenia dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) zmienionej przez dyrektywę Komisji 98/15/WE z dnia 27 lutego 1998 r., KOM(2004) 248 wersja ostateczna.

71


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Odpady W 2004 roku wytworzono w UE 2,8 mld ton odpadów, powodując dotkliwe straty dla środowiska, w szczególności w regionach, w których stopień recyklingu jest niski. Rolnictwo i przemysł odpowiadają za duży odsetek generowanych odpadów, podczas gdy udział miast (wynoszący około 15% masy całkowitej33) pozostaje generalnie bez zmian na poziomie około 518 kg na mieszkańca licząc od roku 2000. Całkowita masa odpadów w dalszym ciągu rośnie w większości państw członkowskich. Jednak w nowych państwach członkowskich wzrostowi PKB nie towarzyszy zwiększona ilość wytwarzanych odpadów, co ma miejsce w krajach UE-1534. W zakresie tej kwestii istnieją znaczne różnice w państwach UE-27, jednak główną metodą utylizacji odpadów komunalnych pozostają wysypiska (zwłaszcza w nowych państwach członkowskich) oraz spalanie. Oba te procesy są najmniej pożądane dla środowiska, ponieważ przyczyniają się do emisji gazów cieplarnianych i innych emisji. W skali całej UE, gdzie wysypiska odpowiadały za 45% utylizacji odpadów w roku 2005 w porównaniu do 56% w roku 2000, proces spalania zwiększył swój udział w tym samym okresie czasu o ok. 15%. W skali regionalnej i krajowej widoczne są znaczne różnice w stosowanych metodach – niektóre kraje optują niemal wyłącznie za wysypiskami, podczas gdy spalanie (łączone zazwyczaj z odzyskiem energii) stanowi preferowaną metodę w bardziej rozwiniętych gospodarkach. Dlatego też skala spalania połączonego z odzyskiem energii zwiększyła się znacznie na przestrzeni ostatnich kilku lat w Belgii, Danii, Finlandii, Niemczech, Francji, we Włoszech oraz w Szwecji. Jednocześnie skala recyklingu wzrosła praktycznie we wszystkich państwach członkowskich, zwłaszcza w Niemczech, Estonii, Hiszpanii, we Włoszech, w Łotwie, w Polsce i w Zjednoczonym Królestwie. Niemniej jednak, jest ona nadal bardzo niska w państwach spójności. Kompostowanie jest niemal tak ważne jak recykling, biorąc pod uwagę masę - i kraje takie jak Irlandia, Francja, Łotwa, Węgry oraz Zjednoczone Królestwo wykazały się znacznymi postępami w tym zakresie. Nadal jednak kompostowanie pozostaje na ograniczonym poziomie w państwach spójności, gdzie w większości przypadków istnieje potrzeba podjęcia działań w celu odejścia od silnego uzależnienia od 33 Eurostat 34 “The Integrated Assessment” in The European Environment – State and Outlook 2005. Europejska Agencja Środowiskowa.

72

wysypisk – które w większości krajów są miejscem składowania ponad 90% odpadów komunalnych – na rzecz bardziej zrównoważonych systemów gospodarki odpadami, w szczególności szerszego wykorzystania recyklingu35. Zanieczyszczenie powietrza Zanieczyszczenie powietrza przynosi ogromne straty społeczeństwu. Szacuje się, że obecna średnia długość życia obywatela UE skróciła się o ponad 8 miesięcy z powodu złej jakości powietrza. Czas ten może znacznie przekroczyć cały rok w bardziej zanieczyszczonych regionach, takich jak kraje Beneluksu, północne Włochy i znaczna część Europy Wschodniej36. Niemniej jednak szacuje się, iż inwestycje dokonywane w celu poprawy jakości powietrza sześciokrotnie przewyższą koszty. Pomimo iż osiągnięto postępy w zakresie ograniczania wielu form zanieczyszczenia powietrza, w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat odnotowano wyrównanie stężeń najgroźniejszych źródeł zanieczyszczeń, takich jak pyły i ozon w przygruntowej warstwie atmosfery. Oba te źródła w całej Unii przekraczają wartości ustalone przez prawodawstwo europejskie. Przykładowo dzienny limit wartości dla pyłu zawieszonego PM10 przekroczony został we wszystkich krajach za wyjątkiem Irlandii, tj. w prawie 40% obszarów. Główne źródła przyczyniające się do złej jakości powietrza w skali lokalnej różnią się w poszczególnych regionach, obejmując źródła takie jak przemysł i elektrownie po ogrzewanie gospodarstw domowych i rolnictwo. Kluczowe w tej kwestii są ocena i działania podejmowane w skali lokalnej, nawet w miejscach, w których warunki jakościowe powietrza są ciężkie jak w przypadku Doliny Po. Transport jest główną przyczyną najbardziej złożonych problemów z zanieczyszczeniem powietrza, natomiast istotne ulepszenia dokonane w pojazdach przez technologie, takie jak konwerter katalityczny, nie są w stanie sprostać gwałtownemu wzrostowi popytu. Dalsze ulepszenia pojawią się wraz ze wprowadzeniem na rynek samochodów z filtrem cząstek stałych oraz filtrem NOx. Coraz bardziej problematyczny jest wzrost transportu morskiego (z użyciem oleju napędowego o wysokiej zawartości siarki) na wodach UE - szacuje się, że emisje z tego

35 Przegląd polityki środowiskowej UE z 2003 r., KOM(2003) 745 wersja ostateczna. 36 Badania „Clean Air for Europe”.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

źródła osiągną do 2020 r. poziom równy emisjom ze wszystkich źródeł naziemnych37.

1.7 Napływ BIZ w relacji do PKB w nowych państwach członkowskich i w państwach spójności, lata 2000–2005

Podnoszenie poziomu wiedzy i innowacji na rzecz wzrostu

Bułgaria Republika Czeska Estonia Hiszpania

BIZ a rozwój regionów

% PKB

2000

2001

2002

2003

2004

2005 2000–2005

5,4

5,1

  3,9

10,5

13,9

10,8

8,3

8,9

9,1

11,3

  2,3

  4,6

  8,9

7,5

7,0

8,7

  4,0

  9,7

  8,3

21,2

9,8

6,8

4,7

  5,7

  2,9

  2,4

  2,0

4,1

9,2 9,8 10,1   6,7   6,9   7,2 8,3 Cypr Bezpośrednie inwestycje zagraniczne 5,3 1,6   2,7   2,7   4,6   4,5 3,6 Łotwa (BIZ) mają kluczowe znaczenie dla 3,4 3,7   5,1   1,0   3,4   4,0 3,4 Litwa rozwoju opóźnionych regionów. Nie tylko 7,1 7,4   4,5   2,5   4,5   6,3 5,4 Węgry stanowią one bezpośrednią stymulację 3,7 : -0,5  :   2,1 11,0 4,1 Malta gospodarczą ale i, co równie ważne 5,5 3,0   2,1   2,2   4,9   3,1 3,5 Polska lub nawet ważniejsze, buduje się za 5,9 5,4   1,4   5,5   1,3   1,7 3,5 Portugalia ich sprawą infrastrukturę produkcyjną – 2,8 2,9   2,5   3,7   8,5   6,6 4,5 Rumunia fabryki oraz urządzenia – która zazwyczaj 0,7 1,4   4,0   3,8   2,1   1,7 2,3 Słowenia wykorzystuje nowe technologie oraz nowe 9,5 7,6 15,5   2,2   2,0   4,4 6,9 Słowacja metody organizacji. W związku z tym Uwaga: brak danych dla Grecji Źródło: Eurostat i UNCTAD dla Rumunii za lata 2000–2002, Słowenii za 2000 r. oraz BIZ stanowią również główną przyczynę Słowacji za 2000 i 2001 r. dyfuzji wiedzy z bardziej do mniej rozwiniętych regionów, przyczyniając się do PKB przewyższyła maksymalną kwotę rocznego tym samym zazwyczaj do zwiększenia produktywności wsparcia z Funduszy Strukturalnych (Tab. 1.7). nie tylko w ramach działalności, która bezpośrednio korzysta z inwestycji, ale w skali całego regionu. W obrębie nowych państw członkowskich BIZ

Skala napływu BIZ do nowych państw członkowskich BIZ są szczególnie ważne dla nowych państw członkowskich, stanowiąc podstawowy sposób zmniejszenia luki w produktywności pomiędzy zlokalizowanymi na ich terenach przemysłem i usługami, a tymi które zlokalizowane są w pozostałej części UE. Skala napływu BIZ do tych krajów była w wielu przypadkach znaczna od końca lat dziewięćdziesiątych. Napływ BIZ uzyskał największe znaczenie w Estonii, w której według szacunków osiągnął średnią wartość około 10% PKB na przestrzeni 5 lat w okresie od 2000 do 2005 r., podczas gdy w Bułgarii i Republice Czeskiej wyniósł on około 8%, natomiast na Węgrzech i w Słowacji - 5–7%. W czterech krajach: Łotwa, Litwa, Polska oraz Rumunia napływ BIZ osiągnął średnio 3–4% PKB w tym samym okresie i był niższy tylko w Słowenii, na poziomie zaledwie ponad 2% PKB. Ta ostatnia wielkość, nadal jednak stanowiła ok. 10% krajowych inwestycji (środków trwałych brutto) w tym okresie. Z tego względu we wszystkich nowych państwach członkowskich, za wyjątkiem Słowenii, średnia skala BIZ w stosunku 37 Europejska Agencja Środowiskowa EEA, 2005 r. Środowisko europejskie – stan i prognoza na rok 2005.

skupiają się zazwyczaj w stolicy oraz na okolicznych terenach. Mimo iż częściowo spowodowane jest to sposobem, w jaki rejestruje się napływ BIZ – czyli poprzez przypisanie ich do siedzib czy central spółek, które zazwyczaj znajdują się w stolicach, nawet jeśli docelowym miejscem przeznaczenia inwestycji jest inny region – zatrudnienie w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego, które jest wynikiem BIZ, także zazwyczaj skupione jest w stolicy. Dzieje się tak w Słowacji, Bułgarii oraz na Węgrzech, i w mniejszym stopniu w Republice Czeskiej oraz w Polsce. W niektórych regionach granicznych zatrudnienie w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego także osiąga nieproporcjonalnie dużą skalę. Innymi słowy, w skali krajowej, napływ BIZ często w większym stopniu umacnia niewspółmierności między regionami niż je redukuje. Istnieje szereg potencjalnych powodów, dla których inwestorzy mogliby zdecydować się na dokonanie inwestycji w nowych państwach członkowskich, a powody te wykraczają poza niskie koszty produkcji, będące wynikiem niższych płac. Obejmują one dostęp do rynków tych krajów, bliskość kraju, z którego pochodzi dana inwestycja, wspólny język, niskie podatki z tytułu działalności gospodarczej, a także dostępność odpowiedniej siły roboczej.

73


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Mimo iż dana polityka nie może oddziaływać na czynniki, takie jak rozmiary rynku krajowego czy bliskość granic państwa, może mieć wpływ na pozostałe czynniki, determinujące atrakcyjność regionów, nie tylko w ramach nowych państw członkowskich, ale również na skalę bardziej ogólną. Czynniki te obejmują: •

dobrą infrastrukturę bazową i dostępność;

dobrze wykształconą siłę roboczą;

dobrą infrastrukturę i szerokie wykorzystanie ICT;

stosunkowo wysoki poziom wydatków na badania i rozwój.

Przytoczone wyżej cechy regionu mogą być istotnymi czynnikami regionalnego wzorca BIZ w nowych państwach członkowskich oraz innych częściach UE, jednak dla inwestycji w pewne sektory istotny czynnik stanowią rozmiary rynku krajowego. W ramach tych sektorów duże firmy starają się zaistnieć na większości rynków krajowych. Jednocześnie w innych sektorach, zwłaszcza w sektorze produkcyjnym, w znacznym stopniu stosuje się outsourcing dostaw z regionów o niskich kosztach, co w niektórych gałęziach przemysłu prowadzi do koncentracji produkcji w mniejszej liczbie lokalizacji. Niemniej jednak większość działalności nadal pozostaje rozproszona na obszarze UE. Mierzenie skali regionalnej BIZ w kategoriach liczby zatrudnionych w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego w relacji do ogółu zatrudnionych dowodzi, iż regiony posiadające największy udział skupione są w Zjednoczonym Królestwie, Niemczech i Francji (mapa 1.22). Hiszpania posiada dwa regiony, w których udział ten jest wysoki - Madryt i Navarrę, z kolei regiony graniczące z Francją i Atlantykiem mają udział wyższy od średniego poziomu. W Niderlandach zatrudnieni w przedsiębiorstwach z udziałem kapitału zagranicznego skoncentrowani są w regionach Randstadt, w Belgii - w Brukseli i w większości regionów flamandzkich, natomiast w Irlandii - w regionach obejmujących Dublin i Cork. Z kolei w nowych państwach członkowskich, w Finlandii, Grecji, Portugalii i w południowych Włoszech udział ten kształtuje się poniżej średniej. Analiza sugeruje, że efekty zewnętrzne (spill-over effects) BIZ mają szczególnie duże znaczenie dla usług w nowych państwach członkowskich, zwłaszcza dla

74

działalności gospodarczej i handlu dystrybucyjnego, dla których, ze względu na dyfuzję wiedzy, zetknięcie z praktycznym zastosowaniem najnowszych metod organizacyjnych okazuje się równie ważne co zapoznanie z nową technologią. Niemniej jednak, względne skupienie BIZ w sferze produkcyjnej oznacza, że wzrosty produktywności są porównywalnie duże w tym sektorze. Badania i rozwój oraz innowacje Potencjał innowacyjny w państwach członkowskich Według wskaźnika sumarycznego (współczynnik regionalnej efektywności innowacyjnej - RIPI, należącego do zbioru wskaźników Europejskiej Tablicy Wyników w dziedzinie Innowacji)38, kraje nordyckie mają najwyższy potencjał innowacyjny w całej UE, przewyższając pod tym względem Stany Zjednoczone i Japonię. Wiele z nowych państw członkowskich znajduje się na najniższym poziomie, mimo iż niektóre z nich (Estonia, Słowenia i Węgry) wypadają lepiej niż trzy kraje spójności należące do UE-15 (Grecja, Portugalia i Hiszpania). Państwa mogą zostać zaklasyfikowane do czterech głównych grup pod kątem zmian we wskaźniku sumarycznym na przestrzeni ostatnich lat. •

Finlandia, Szwecja, Dania i Niemcy - cztery kraje wiodące w zakresie współczynnika sumarycznego, które wykazały się wzrostem niższym niż w Japonii, a w obrębie tej grupy wzrost, jaki odnotowała Szwecja i Dania, był niższy od średniej unijnej.

Grupa krajów, które w przybliżeniu osiągnęły średnią unijną omawianego wskaźnika, do której zaliczają się pozostałe kraje UE-15, za wyjątkiem Grecji, Hiszpanii i Portugalii, które wykazały się zróżnicowanymi wynikami, ze szczególnym wzrostem w Austrii i niewielkimi tendencjami wzrostowymi w Irlandii i Zjednoczonym Królestwie.

38 Wskaźnik sumaryczny składa się z zestawu 26 wskaźników nakładów i wydajności pogrupowanych w pięć szerokich kategorii: czynniki innowacyjności (głównie poziom wykształcenia ludności), zwiększanie wiedzy (głównie wydatki na badania i rozwój), innowacje i przedsiębiorczość (głównie MŚP zaangażowane w innowacje), zastosowanie (zatrudnienie w usługach sektora zaawansowanych technologii i w produkcji średnio-zaawansowanych technologii – czyli głównie w inżynierii – jak również eksport i sprzedaż produktów zaawansowanych technologii i nowych produktów) oraz własność intelektualna (wnioski patentowe i zarejestrowane znaki towarowe).


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

75


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Kraje, w których poziom omawianego wskaźnika znajduje się poniżej średniej unijnej ale oscyluje w kierunku średniej, czyli Grecja, Portugalia, Słowenia, Węgry, Republika Czeska, Litwa, Łotwa, Cypr oraz Malta.

Kraje, dla których omawiany wskaźnik jest poniżej średniej unijnej i które wypadają najsłabiej w tym względzie, mianowicie Hiszpania, Estonia, Bułgaria, Polska, Słowacja oraz Rumunia.

Nadal istnieją znaczne rozbieżności regionalne... Według najnowszych dostępnych danych wydatki na badania i rozwój wyniosły w roku 2003 średnio 1,9% PKB w 27 krajach UE. Rozbieżności regionalne w tym zakresie są jednak bardzo duże. Mimo iż w 27 regionach przekroczyły one cel barceloński, wynoszący 3%, w ponad 100 regionach wydatki te były mniejsze niż 1% PKB. Wszystkie regiony, w których wydatki były największe, za wyjątkiem Drezna w Niemczech, mają stosunkowo wysoki poziom PKB na mieszkańca i wiele z nich 5 z 20 plasujących się najwyżej – to regiony, w obrębie których znajdują się stolice (w Niemczech, Finlandii, Szwecji, Austrii i Francji). Regiony mające najniższe wydatki znajdują się w nowych państwach członkowskich lub są to regiony spoza terenów nowych państw członkowskich, charakteryzujące się stosunkowo niskim poziomem PKB na mieszkańca, na ogół zlokalizowane w trzech krajach spójności UE-15, lecz także wschodnie Niemcy i południowe Włochy. Istnieją jednak pewne wyjątki, jak np. Åland w Finlandii, Korsyka we Francji, Bolzano/Bozen we Włoszech oraz wyspy Baleary w Hiszpanii (mapa 1.23). Niemniej jednak, w szeregu krajów, gdzie poziom PKB na mieszkańca wynosi 75% średniej unijnej – zwłaszcza w Hiszpanii, Niemczech i Włoszech, lecz także w Estonii i na Litwie – wydatki na badania i rozwój na przestrzeni ostatnich lat przekroczyły średnią unijną. Podobny obraz wyłania się z analizy wydatków na badania i rozwój w obrębie sektora prywatnego. Tylko jeden region, w którym poziom PKB na mieszkańca znajduje się poniżej średniej unijnej, Střední Čechy w Republice Czeskiej (region otaczający Pragę), posiadał wydatki powyżej 2% PKB, zbieżne z celem barcelońskim dla badań i rozwoju w przedsiębiorstwach, podczas gdy najwyższe poziomy odnotowuje się w regionach, w których obrębie znajdują się stolice.

76

Podobna rozbieżność pojawia się w stosunku do liczby osób z wyższym wykształceniem oraz osób pracujących w zawodach wymagających zazwyczaj stosunkowo wysokich kwalifikacji (tj. menadżerów, przedstawicieli zawodów wolnych lub techników), która to liczba może stanowić szeroki wskaźnik alokacji zasobów ludzkich w dziedzinie nauki i techniki, definiując te kategorie w sposób na tyle rozległy, by obejmowały zarówno wiedzę, jak i jej zastosowanie. Według najnowszych danych (na rok 2005) z 8 regionów, gdzie liczba ta jest największa, 6 ma w swym obrębie stolice (Sztokholm, Londyn Wewnętrzny, północne Niderlandy, Ile de France, Luksemburg oraz Brukselę). Na drugim końcu skali znajdują się Portugalia i regiony rumuńskie oraz jeden region czeski, które mają najsłabsze wyniki w tym zakresie. Względna liczba osób rzeczywiście zatrudnionych w sektorach zaawansowanych technologii, którą w większym stopniu uznać można za jeden ze wskaźników wydajności badań i rozwoju niż dokonywanych na nie nakładów, jest równie zróżnicowana w skali regionów, chociaż nie pokrywa się całkowicie z wydatkami na badania i rozwój czy dostępnością zasobów ludzkich. Liczba ta w stosunku do całkowitej liczby zatrudnionych w tego rodzaju sektorach jest największa w regionach niemieckich, które stanowią 11 z 12 przodujących w tym względzie regionów (Sztutgart i Kahrlsruhe oraz sąsiednie regiony w Badenii-Wirtembergii posiadają największy odsetek) również według danych na rok 2005. Liczba ta jest także stosunkowo wysoka w innych regionach centralnych w Republice Czeskiej (Severovýchod i Střední Čechy), na Słowacji (Západné Slovensko) oraz na Węgrzech (KözépDunántúl). Wszystkie wymienione regiony mają jedne z najniższych nakładów na zasoby ludzkie w nauce i technologii, co jest wyrazem braku jakiejkolwiek koniecznej zależności pomiędzy nakładami a wynikami w tej dziedzinie. Niemniej jednak, liczba zatrudnionych w sektorach zaawansowanych technologii jest generalnie najmniejsza w regionach, które posiadają stosunkowo niski poziom PKB na mieszkańca, szczególnie w tych regionach w obrębie krajów UE-15, które również cechują się przeważnie niskimi nakładami na zasoby ludzkie w nauce i technologii, zwłaszcza dotyczy to regionów portugalskich i greckich. Analizy porównawcze regionów pod względem zmian w nakładach na zasoby ludzkie są niezwykle


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

77


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

ograniczone z powodu problemów z danymi. Podobne, chociaż mniej dotkliwe, są problemy w zakresie porównania rozwoju zatrudnienia w sektorach zaawansowanych technologii. Dane na dziesięciolecie 1995–2005 wskazują jednak, że zaistniały znaczne wzrosty liczby zatrudnionych w tych sektorach w wielu opóźnionych regionach w krajach UE-15, jak również na Węgrzech (co do większości pozostałych państw członkowskich dane z tego okresu nie są dostępne). Na regiony, o których mowa, składają się zwłaszcza Lipsk, Kamienica Saska i Drezno we wschodniej części Niemiec, Molise i Kalabria w południowych Włoszech, Galicja w Hiszpanii, Dytiki Ellada w Grecji, Nyugat-Dunántúl i Észak-Alföld na Węgrzech oraz Słowenia. Z drugiej strony, wzrost ten wcale nie występował na szeroką skalę w opóźnionych regionach i w wielu z nich odsetek zatrudnionych w sektorach zaawansowanych technologii obniżył się w tym okresie, nawet w regionach sąsiadujących z obszarami, na których odsetek ten się podniósł. Na regiony, w których nastąpił spadek omawianego odsetka, składają się Magdeburg i Dessau we wschodnich Niemczech (w obu przypadkach jest to znaczny spadek), Campania, Sycylia i Sardynia w południowych Włoszech, Astrurias w Hiszpanii (chociaż niewielki), Dytiki Makedonia, Tesalia i Notio Aigaio w Grecji oraz Közép-Dunántúl na Węgrzech, jak również większość regionów Portugalii, a w szczególności Norte, gdzie spadek ten okazał się znaczny. Inne wskaźniki efektywności innowacyjnej dowodzą istnienia podobnych, a nawet głębszych rozbieżności między regionami. Mianowicie liczba wniosków patentowych jest zazwyczaj o wiele mniejsza w regionach opóźnionych niż w pozostałych częściach UE, zwłaszcza w nowych państwach członkowskich (pomimo faktu, iż mierzy się ją w kategoriach wniosków do Europejskiego Urzędu Patentowego EPO, które są kilka lat przestarzałe, fakt ten wypada na niekorzyść tych krajów, które nie posiadają tradycji patentowych). Średnio zatem liczba wniosków patentowych do EPO w krajach, które charakteryzują się niższym od średniej europejskiej poziomem PKB na mieszkańca, wyniosła zaledwie 12 na milion mieszkańców, w zestawieniu z wynoszącą 158 średnią dla krajów UE-15, według najnowszych dostępnych danych (2000–2002). Żaden region w obrębie państw członkowskich, który cechuje się niższym od średniego poziomem PKB na mieszkańca, nie posiadał liczby aplikacji patentowych

78

przekraczającej średnią, i tylko w dwóch regionach opóźnionych w obrębie UE – w Dreźnie i Lüneburgu w Niemczech, z czego ten drugi region jest obszarem, na którym mieszka wiele osób dojeżdżających do pracy do Hamburga – liczba wniosków przekroczyła średnią. W niemal wszystkich regionach Polski, we wszystkich regionach Słowacji, za wyjątkiem stolicy, w wielu regionach Grecji i w licznych regionach Portugalii, jak również na Litwie i z reguły w Bułgarii oraz w Rumunii liczba aplikacji wynosiła mniej niż 5 na milion mieszkańców. Skalę rozbieżności regionalnych potwierdza wskaźnik Regionalnej Efektywności Innowacyjnej39… Złożony wskaźnik efektywności innowacyjnej na poziomie regionalnym może składać się ze wskaźników opisanych powyżej oraz jednego lub dwóch dodatkowych40. Ten syntetyczny wskaźnik (wskaźnik Regionalnej Efektywności Innowacyjnej –RIPI) obejmuje 208 regionów w 25 krajach UE (w przypadku Belgii i Zjednoczonego Królestwa zawiera tylko regiony na poziomie NTS 1), ale jak dotychczas nie obejmuje Bułgarii i Rumunii, oraz odnosi się do lat 2002–200341 (mapa 1.24). Według omawianego wskaźnika Sztokholm ma najwyższą całkowitą efektywność spośród regionów, a Szwecja spośród krajów, z kolei Notio Agaio w Grecji odnotowuje najniższą wartość wskaźnika i Grecja jest też krajem najniżej notowanym. Regiony, w których obrębie znajdują się stolice, plasują się w wyraźniej czołówce, podczas gdy państwa spójności należące do UE-15, występują w dolnej części skali, w niektórych przypadkach poniżej niektórych nowych państw członkowskich. Regiony na obszarze krajów nordyckich, Niemczech, Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa plasują się w górnej części rankingu, chociaż znajdują się 39 2006 RIS, Hugo Hollanders z MERIT (Maastricht Economic and social Research and training centreon Innovation and Technology), listopad 2006 r. Badanie na zlecenie DG ENTR. 40 Zasoby ludzkie w nauce i technologii (% ludności) - 2003 r.; udział w kształceniu przez całe życie (% ludności w wieku lat 25–64) 2003 - r.; publiczne wydatki na badania i rozwój (% PKB) - 2002 r.; wydatki przedsiębiorstw na badania i rozwój (% PKB) - 2002 r.; zatrudnienie w sektorze średnio-zaawansowanej technologii i w produkcji zaawansowanych technologii (% całkowitej liczby zatrudnionych) - 2003 r.; zatrudnienie w usługach sektora zaawansowanych technologii (% całkowitej liczby zatrudnionych) - 2003 r.; liczba wniosków patentowych do EPO na milion mieszkańców - 2002 r. Są to jedyne pojedyncze wskaźniki, dla których dostępne są regionalne dane. 41 Bierze on pod uwagę indywidualny ranking regionów, zarówno w stosunku do średniej krajów UE-25, jak i kraju, w którym są położone.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

79


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

tam również regiony nowych państw członkowskich, w obrębie których zlokalizowane są stolice – Praha, Bratislavský, Közép-Magyarország (gdzie umiejscowiony jest Budapeszt) oraz Mazowsze (Warszawa), jak również Słowenia - a także Ile de France, Madrid oraz Wien. Na drugim końcu skali, na którym znajdują się regiony plasujące się najniżej, dominują regiony greckie, chociaż jest też określona liczba regionów portugalskich (Alentejo, Algarve i Norte), południowo włoskie (Kalabria, Puglia, Sardynia i Sycylia), czeskie (Severozápad i Moravskoslezsko) oraz węgierskie (Dél-Alföld i Észak-Magyarország), jak również niektóre regiony hiszpańskie (Extremadura i Castilla-La Mancha), włącznie z kilkoma, których poziom PKB na mieszkańca przekracza średnią unijną (Wyspy Baleary w szczególności). Mimo iż ostatni region stanowi w dużej mierze wyjątek, jest dowodem na to, że nie istnieje idealna zależność pomiędzy syntetycznym wskaźnikiem a poziomem dobrobytu w danym regionie. Zależność ta jest i tak dość ścisła (ze współczynnikiem korelacji wynoszącym 0,59), co sugeruje, iż efektywność innowacyjna i wyniki gospodarcze są ze sobą w znacznym stopniu powiązane. Według ostatnich badań42 w niemal połowie regionów, w których poziom PKB na mieszkańca przekracza 75% średniej unijnej, istniała pozytywna zależność pomiędzy innowacyjnością a wynikami gospodarczymi. W niemal jednej czwartej regionów stosunkowo wysoki poziom wydajności innowacyjnej nie przełożył się jednak na podobnie wysoki poziom PKB na mieszkańca. Dlatego też w tych regionach dane sugerują, iż strategia interwencyjna powinna raczej skupiać się na implementacji bardziej efektywnych mechanizmów technologicznych, aby zbliżyć do siebie przedsiębiorstwa i uczelnie wyższe i inne instytuty badawcze, co ma na celu zapewnienie lepszego wykorzystania innowacji. Jednocześnie, w jednej trzeciej regionów poziom PKB na mieszkańca jest relatywnie wysoki pomimo niskiego poziomu wydajności innowacyjnej – lub też jej syntetycznego wskaźnika. Grupa ta obejmuje przede wszystkim wiele regionów północnych Włoszech (Emilia–Romagna, Veneto, Trento i Bolzano) oraz liczne regiony w Austrii (Tyrol i Salzburg), jak również Luksemburg, w których względna liczba osób, które ukończyły uczelnie wyższe jest znacząco niższa niż w podobnie zamożnych regionach. Może to 42 „Wytyczne dla polityki regionów podlegających celowi RCE (konkurencyjność i zatrudnienie w regionach) na lata 2007–2013”, grudzień 2005 r.

80

stanowić wczesne ostrzeżenie przed nadchodzącymi problemami oraz znak, iż obecny wysoki poziom PKB na mieszkańca może być trudny do utrzymania bez zwiększenia inwestycji w zasoby ludzkie i inne obszary bazy innowacyjnej.

Większe i lepsze zatrudnienie Edukacja Poziomy edukacji krytyczne dla rozwoju gospodarczego Konkurencyjność gospodarki unijnej, a co za tym idzie jej efektywność w osiąganiu i utrzymywaniu odpowiednich stóp wzrostu, w coraz większym stopniu zależne są od zasobów wiedzy i umiejętności siły roboczej. Kluczową częścią strategii lizbońskiej jest zatem podnoszenie poziomu edukacji osób w wieku produkcyjnym i sprawienie, by kształcenie przez całe życie stało się rzeczywistością. Jest to równie ważne dla indywidualnych regionów, jak i dla UE jako całości, ponieważ zrównoważony rozwój gospodarczy, który jest kluczem do osiągania wyższych stóp wzrostu w gospodarce UE na dłuższą metę, zależy od konkurencyjności każdego regionu oraz, co za tym idzie, od jego zasobów ludzkich. Nadal jednak zaobserwować można znaczne rozbieżności w poziomie wykształcenia siły roboczej w obrębie UE. Dotyczy to zarówno liczby osób z co najmniej średnim wykształceniem – czyli tych, którzy pomyślnie ukończyli programy kształcenia trwające minimum trzy lata po ukończeniu kształcenia podstawowego – oraz tych z wyższym wykształceniem, to znaczy z dyplomem ukończenia szkoły wyższej lub jego ekwiwalentem. Względna liczba tych drugich jest szczególnie ważna, ponieważ wiele z najbardziej dynamicznych obszarów działalności zależnych jest od umiejętności i wiedzy absolwentów uczelni wyższych oraz ich zdolności absorbowania nowej wiedzy i uczenia się nowych umiejętności. Liczba ta jest jednak znacznie zróżnicowana zarówno w ramach różnych części UE, jak i różnych regionów w obrębie pojedynczych krajów oraz stanowi główne potencjalne ograniczenie możliwości niektórych regionów w zakresie inicjowania i utrzymywania rozwoju gospodarczego, jak również przyciągania inwestycji gospodarczych. Co więcej, istnieje bardzo mało oznak świadczących o zmniejszaniu się tego zróżnicowania.


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Poziom edukacji jest znacznie zróżnicowany na terenie UE Biorąc pod uwagę cały obszar UE, ok. 23% osób w wieku 25–64 lat posiada wykształcenie wyższe (według danych na rok 2005), kolejne 46% posiada wykształcenie średnie, w związku z czym 31% pozostaje bez żadnych kwalifikacji powyżej kształcenia podstawowego. Odsetek osób z wykształceniem wyższym jest jednak znacząco wyższy wśród młodszych pokoleń niż wśród osób starszych, co jest wyrazem postępującego z biegiem czasu wzrostu udziału w kształceniu wyższym. Około 28% osób w wieku 25–34 lat w obrębie UE posiada dyplom ukończenia uczelni wyższej lub jego ekwiwalent, co stanowi niemal dwukrotność poziomu wskaźnika dla osób w wieku 55–64 lat. Omawiany wzrost w poziomie wykształcenia nabiera z biegiem czasu szczególnego znaczenia, jeśli chodzi o kobiety, które w przeszłości posiadały zazwyczaj niższe wykształcenie niż mężczyźni, ale które, zwłaszcza wewnątrz młodszych grup wiekowych, wyprzedziły pod tym względem mężczyzn. W skali całej UE wśród osób w wieku 25–64 lat liczba kobiet z wyższym wykształceniem jest nieco niższa niż mężczyzn (22% w porównaniu do 22,6%). Z kolei wśród osób w wieku 55–64 lat liczba kobiet z wyższym wykształceniem jest ponad sześć punktów procentowych niższa od liczby mężczyzn. Inna sytuacja panuje w grupie kobiet w wieku 25–34 lat, których 30% posiada dyplomy uczelni wyższych w porównaniu do mniej niż 25% mężczyzn. Liczba kobiet, które ukończyły uczelnie wyższe rośnie zatem w dużo szybszym tempie niż liczba mężczyzn z wyższym wykształceniem.

Bułgarii i prawie wszystkich w Portugalii. Większość pozostałych państw członkowskich posiada jeden lub więcej regionów, w których odsetek kobiet z wyższym wykształceniem w wieku 25–34 lat jest o 50% wyższy od odsetka mężczyzn z wykształceniem wyższym, co dotyczy m.in. Niemiec (mapa 1.27). Liczba osób w wieku 25–64 lat posiadających wyższe wykształcenie waha się od 35% w Finlandii, nieco poniżej 34% w Estonii i 33% w Danii do 13% w Republice Czeskiej i Portugalii, 12% we Włoszech i na Malcie oraz zaledwie 11% w Rumunii. Liczba osób z wykształceniem średnim jest równie zróżnicowana co liczba osób posiadających wykształcenie wyższe. Względna liczba osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie wyższe jest najniższa w Portugalii i na Malcie i wynosi zaledwie 26%, podczas gdy w Hiszpanii i we Włoszech sięga niemal 50%. W Portugalii i na Malcie, prawie trzy czwarte osób w tym przedziale wiekowym nie posiada żadnego wykształcenia ponad wykształcenie obowiązkowe, w Hiszpanii i we Włoszech natomiast jest to ponad połowa. Porównanie poziomu wykształcenia osób w wieku 25–34 z osobami w wieku 55–64 lat wskazuje, iż w Hiszpanii, Grecji, we Włoszech oraz w Irlandii liczba osób, które nie posiadają żadnego wykształcenia oprócz wykształcenia obowiązkowego zmniejszyła się o ponad połowę w ciągu 30 lat pomiędzy tymi dwiema grupami wiekowymi (rys. 1.28). Omawiany spadek na Malcie i w Portugalii był mniej wyraźny i w obu krajach odsetek osób w wieku 25–34 lat

Regionalne zróżnicowanie w obrębie UE i na obszarach wielu państw członkowskich jest również wysokie. Za wyjątkiem Niemiec, praktycznie wszystkie regiony posiadają większą liczbę kobiet z wyższym wykształceniem w wieku 25–34 niż mężczyzn. W wielu regionach odsetek kobiet w tej grupie jest dwukrotnie wyższy od liczby mężczyzn. Sytuacja taka ma miejsce w Słowenii, Estonii i w Łotwie, we wszystkich regionach w

81


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

82


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Przepaść edukacyjna pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską W Stanach Zjednoczonych odsetek osób w wieku 25–64 lat posiadających wyższe wykształcenie wynosił 39% w 2005 roku, w porównaniu z zaledwie 23% w UE‑27; w Finlandii, która może poszczycić się najwyższym odsetkiem, wyniósł on tylko 35%. Biorąc pod uwagę jedynie osoby, posiadające wyższe wykształcenie i wyłączając osoby posiadające ekwiwalentne do wyższego wykształcenie (czyli osoby z kwalifikacjami ISCED 5B), również widać znaczną przewagę Stanów Zjednoczonych, ponieważ odsetek osób z wyższym wykształceniem w wieku 25–64 wynosi tam 29%, podczas gdy w UE sięga zaledwie 16%. Dwa państwa członkowskie, które jako jedyne zbliżają się do wyniku Stanów Zjednoczonych, to Niderlandy (28%) oraz Dania (26%). Istnieje znaczne zróżnicowanie regionalne pod względem odsetka osób z wyższym wykształceniem (mapy 1.25 i 1.26). W Stanach Zjednoczonych, na 50 stanów oraz Waszyngton Dystrykt Kolumbii, w 18 odsetek ten wyniósł ponad 30%, podczas gdy w UE jedynie trzy z 264 regionów NTS 2 (brak danych dla czterech francuskich departamentów zamorskich) osiągnęły ten poziom – Noord-Holland (37%), Inner London (36%) oraz Utrecht (34%). W Stanach Zjednoczonych w skład trzech przodujących stanów wchodzą Waszyngton Dystrykt Kolumbii (49%), Massachusetts (40%) oraz Connecticut (38%). Wirginia Zachodnia miała najniższy odsetek wynoszący zaledwie 19% - dla porównania w UE-27 najniższy odsetek wyniósł 5% - w Burgenland w Austrii. W Stanach Zjednoczonych jedynie jeden na cztery stany miał odsetek niższy niż 25%, w UE odsetek taki miało 9 z 10 regionów.

nieposiadających żadnego wykształcenia ponad wykształcenie obowiązkowe był nadal prawie trzykrotnie wyższy od średniej unijnej. Wzrost w skali wyższego wykształcenia był jeszcze bardziej widoczny w Hiszpanii i Irlandii, przekraczając średnią unijną dla jednego pokolenia, gdzie odsetek osób z wyższym wykształceniem wyniósł ok. 40% dla osób w wieku 25–34 lat. Dla porównania w Republice Czeskiej odsetek populacji posiadającej co najmniej wykształcenie średnie kształtuje się na poziomie ok. 90% i jest niewiele mniejszy niż w trzech krajach bałtyckich, w Polsce i na Słowacji, przewyższając wynik każdego z krajów UE-15. Rzeczywiście we wszystkich nowych państwach członkowskich za wyjątkiem Cypru i Malty, względna liczba osób w wieku produkcyjnym

z co najmniej wykształceniem średnim przekracza średnią unijną. Jednak w większości przypadków jest to spowodowane dużą liczbą osób z wykształceniem średnim w stosunku do, wynoszącej poniżej średniej unijnej, liczby osób z wykształceniem wyższym, co w niektórych przypadkach stanowi dużą rozbieżność. Dlatego też za wyjątkiem trzech krajów bałtyckich stosunkowo niewielka liczba młodych ludzi w krajach będących w okresie przejściowym kontynuuje kształcenie na uczelniach wyższych po uzyskaniu wykształcenia średniego lub po ukończeniu ekwiwalentnego szkolenia. To zjawisko jest bardziej istotne pod kątem popytu oraz jako wskaźnik zasobów ludzkich – czy też „jakości” potencjału ludzkiego – w tych krajach niż sama liczba osób z pełnym wykształceniem średnim lub wyższymi poziomami wykształcenia, szczególnie z uwagi na naturę wielu programów nauczania w kształceniu średnim. Dlatego też liczby te zazwyczaj dość mocno koncentrują się na konkretnych zawodach i niekoniecznie odpowiadają umiejętnościom, jakie stają się potrzebne wraz z rozwojem i zmianami w strukturze gospodarki. Nie stanowią one również silnej podstawy zapewniającej osobom lepsze przystosowanie do zmian zapotrzebowania na rynku pracy, które następują wraz z rozwojem gospodarczym. Zróżnicowanie regionalne jest większe niż zróżnicowanie pomiędzy krajami Różnice w poziomie wykształcenia, jakie występują pomiędzy krajami, są jeszcze bardzie widoczne w skali regionów, ponieważ istnieją znaczne rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi, jak i w obrębie każdego z nich (mapa 1.28). Poziomy zdobytego wykształcenia w roku 2005). Znaczne rozbieżności regionalne istnieją zwłaszcza w przypadku względnej liczby absolwentów uczelni wyższych. Rozbieżności te wykazują związek z wysokością PKB na mieszkańca. Regiony opóźnione posiadają zwykle o wiele mniejszą liczbę osób z wyższym wykształceniem w porównaniu do pozostałych regionów. W sumie w tych regionach 14% osób w wieku lat 25–64 miało wykształcenie wyższe w roku 2005. Dla porównania w innych regionach wskaźnik ten wynosił średnio niewiele ponad 25% i był wyższy o prawie 10 punktów procentowych. Podobną różnicę zaobserwować można we wszystkich państwach członkowskich za jedynym wyjątkiem Niemiec, w których landy wschodnich posiadają większą liczbę absolwentów uczelni wyższych niż

83


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

84


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

85


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

landy zachodnie. W Grecji liczba absolwentów wśród ludności w wieku lat 25–64 lat była o ponad 5 punktów procentowych niższa w regionach opóźnionych w porównaniu do pozostałych części kraju, natomiast w Portugalii liczba ta była niższa aż o 9 punktów procentowych. We Włoszech różnica była mniejsza – tylko 2 punkty procentowe – chociaż oznacza to, że ledwo ponad 10% osób w wieku lat 25–64 ukończyło uczelnie wyższe w południowych regionach. Rozbieżność pomiędzy bardziej i mniej zamożnymi regionami jest szczególnie widoczna w nowych państwach członkowskich, zwłaszcza pomiędzy stolicami a resztą kraju. W Republice Czeskiej, na Węgrzech, na Słowacji i w Rumunii względna liczba absolwentów uczelni wyższych w regionach, w których obrębie znajdują się stolice, była ponad dwa razy większa niż w pozostałych (na przykład w Republice Czeskiej i na Węgrzech i wyniosła około 27% w stosunku do odpowiednio 11% i 13%). Poziom wykształcenia w regionach opóźnionych nadal pozostaje niski Oznaki zmniejszania się omawianych rozbieżności są niewielkie. W rzeczywistości rozbieżność pomiędzy liczbą osób z wyższym wykształceniem w regionach opóźnionych w porównaniu do pozostałych regionów jest nieco bardziej wyraźna w stosunku do młodszych grup wiekowych niż starszych. W regionach opóźnionych liczba osób z wyższym wykształceniem w wieku lat 25–34 była o 8 punktów procentowych większa niż osób w wieku lat 55–64, natomiast w pozostałych regionach różnica ta wyniosła 13 punktów procentowych. Sytuacja ta odzwierciedla pogłębiającą się różnicę pomiędzy regionami opóźnionymi a pozostałą częścią UE w zakresie wykształcenia wyższego. Podobną tendencję zaobserwować można w kilku państwach członkowskich. W Polsce przykładowo liczba osób z wyższym wykształceniem w wieku lat 25– 34 była o 12 punktów procentowych większa niż osób w wieku 55–64 lat, natomiast w pozostałych regionach różnica ta wyniosła 18 punktów procentowych. We Włoszech liczba osób z wyższym wykształceniem w wieku lat 25–34 w regionach opóźnionych była o 5 punktów procentowych wyższa niż osób w wieku lat 55–64, ale dla regionów północnych i centralnych wyniosła prawie 9 punktów procentowych więcej. Należy zauważyć, iż brak konwergencji nie jest jednoznaczny z brakiem wysiłku ze strony

86

rozmaitych szczebli władzy, od regionalnych po unijne, zmierzającego do zmniejszenia omawianych rozbieżności. Może być bezpośrednio związany z liczbą osób posiadających wysokie kwalifikacje, należących zwłaszcza do młodszego pokolenia, które migrują z mniej zamożnych regionów do regionów, w których osiągną potencjalnie wyższe zarobki, podnosząc tym samym liczbę absolwentów wyższych uczelni w tych drugich i jednocześnie obniżając ją w tych pierwszych. Stopa zatrudnienia niższa dla osób o niższym poziomie wykształcenia Znaczenie szkolnictwa wyższego dla konkurencyjności i możliwości rozwoju regionów znajduje odbicie w niezmiennie wysokiej skali zatrudnienia absolwentów wyższych uczelni, co jest zjawiskiem powszechnym na terenie UE. Około 84% osób w wieku 25–64 lat posiadało zatrudnienie w skali całej UE w roku 2005, a odsetek ten wahał się od najwyższego, wynoszącego 88% w Zjednoczonym Królestwie do najniższego, wynoszącego 81% we Włoszech i w Bułgarii. Zróżnicowanie to jest nieco bardziej wyraźne w skali regionalnej. Niemniej jednak w żadnym z regionów UE liczba absolwentów wyższych uczelni nie spadła poniżej 70% i tylko w 6 spadła poniżej 75%, z czego cztery regiony znajdują się w południowych Włoszech, co jest wyrazem ogólnie niskiego poziomu zatrudnienia pośród kobiet (pozostałe dwa regiony to Korsyka i Mecklenburg-Vorpommern w Niemczech). Odmienna sytuacja ma miejsce w grupie osób w wieku lat 25–64, które nie posiadają żadnego wykształcenia powyżej wykształcenia obowiązkowego – stopa zatrudnienia wynosi średnio zaledwie 56%, co stanowi o 28 punktów procentowych mniej od stopy zatrudnienia absolwentów wyższych uczelni. Stopa ta wyniosła ponad 75% jedynie w dwóch regionach UE, z których oba znajdują się w Zjednoczonym Królestwie (Berkshire, Buckinghamshire z Oxfordshire i Essex) oraz poniżej 25% w czterech regionach (Severozapaden w Bułgarii, Śląsk w Polsce, Lipsk w Niemczech oraz Vychodne Slovensko na Słowacji). Mimo iż skala zatrudnienia osób z wykształceniem średnim jest zróżnicowana, jest to znacznie mniejsze zróżnicowanie, wahające się od około lub niewiele ponad 80% do około 60% (jest tylko jeden region, w którym stopa wyniosła poniżej 55% w roku 2005). Głównym przejawem omówionego zróżnicowania w stopie zatrudnienia na terenie UE jest różnica pod


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

względem liczby osób, będących w zatrudnieniu, które nie posiadają żadnego wykształcenia ponad wykształcenie obowiązkowe. Stopa zatrudnienia wśród tych osób jest szczególnie niska w nowych państwach członkowskich (wynosząc średnio niewiele ponad 49% w roku 2005), zwłaszcza w krajach, w których skala zatrudnienia jest ogólnie na niskim poziomie. Średnia skala zatrudnienia dla osób w wieku lat 25–64, nie posiadających żadnego wykształcenia powyżej wykształcenia podstawowego, wyniosła niecałe 38% na Węgrzech, 37% w Polsce i tylko 26% na Słowacji, mimo iż w dwóch ostatnich krajach było zaledwie 20% osób w tym przedziale wiekowym, posiadających takie wykształcenie. Kształcenie przez całe życie Kontynuowanie udziału w procesie kształcenia oraz w szkoleniach w trakcie całego wieku produkcyjnego jest niezbędne dla osób, aby były one w stanie przystosowywać się do nowych technik i metod pracy i aby poszerzały swoje kompetencje wraz z postępem technicznym. Równie ważna jest dla nich możliwość zmiany stanowiska pracy wraz ze zmianami zapotrzebowania na rynku pracy, będącymi odpowiedzią na zmiany w strukturze gospodarczej spowodowane przez rozwój gospodarczy. Skala kształcenia przez całe życie jest jednak znacząco zróżnicowana zarówno pomiędzy krajami, jak i regionami. W roku 2003, z którego pochodzą ostatnie dostępne dane dotyczące udziału w szkoleniach, które przekraczają okres 12 miesięcy, liczba osób biorących udział w kształceniu lub w szkoleniach, głównie poza formalnym systemem edukacji, wyniosła średnio około 21% pośród osób w wieku lat 25–64. Liczba ta jednak wahała się od ponad 60% w Szwecji i ponad 50% w Danii i Finlandii do niewiele ponad 6% w Grecji i tylko 2–3% w Bułgarii i Rumunii. Pomimo oczywistego znaczenia, jakie ma dla nowych państw członkowskich kształcenie przez całe życie, mające na celu ułatwienie ruchu działalności zawodowej powodowanego restrukturyzacją, we wszystkich krajach za wyjątkiem Słowenii i Słowacji, miało ono skalę niższą od średniej unijnej, na Litwie, na Węgrzech oraz w Polsce różnica ta była znaczna. Udział w kształceniu i szkoleniach był również poniżej średniej unijnej we wszystkich krajach spójności należących do UE-15, jak również we Włoszech, gdzie wyniósł poniżej 10%.

Strategia lizbońska dla regionów W celu uzyskania regionalnej perspektywy dla strategii lizbońskiej stworzony został syntetyczny wskaźnik43, na który składa się sześć proponowanych w Lizbonie wskaźników stosownych do skali regionalnej44 (mapa 1.29). Mimo iż jego przeznaczeniem jest jedynie uzyskanie ogólnego pojęcia co do efektywności regionów w ramach strategii lizbońskiej, niemniej jednak region, który uzyska wysoki wynik będzie na dobrej drodze do osiągnięcia szeregu z lizbońskich celów, podczas gdy region z niskim wynikiem będzie w tej kwestii daleko w tyle. Na regiony z wyjątkowo wysokim wynikiem składają się regiony duńskie, większość regionów szwedzkich, Etelä-Suomi w Finlandii (region obejmujący Helsinki), regiony w południowo-wschodniej części Zjednoczonego Królestwa, Noord-Holland oraz Bayern w Niemczech. Wszystkie wymienione regiony znalazły się w przodującym kwintylu pod kątem pięciu z sześciu omawianych wskaźników. Regiony z najniższymi wynikami zlokalizowane są w Rumunii, Polsce i na Słowacji, gdzie stanowi to odbicie występujących jednocześnie: niskiej produktywności, niskiego poziomu zatrudnienia i niskich wydatków na badania i rozwój. Z nowych państw członkowskich Cypr, Estonia, Litwa, Słowenia i większość regionów czeskich uzyskały wynik powyżej unijnej średniej. W Słowacji i na Węgrzech regiony, w których obrębie znajdują się stolice, osiągnęły wyniki powyżej średniej, podczas gdy w pozostałych regionach tych krajów osiągnięto wyniki poniżej średniej, a w niektórych przypadkach znacznie poniżej. Istnieją również duże różnice pomiędzy wynikami regionów Hiszpanii, Włoch i Niemiec, a południowymi regionami Hiszpanii, Włoch i wschodniej części Niemiec, które mają niskie wyniki, co uwydatnia zarówno głębokie dysproporcje

43 Przed połączeniem skala sześciu wskaźników została zmieniona w stosunku do średniej 27 państw członkowskich, ich wartości podzielono przez jej wartość i ustalono przedział pomiędzy minimum a maksimum wartości tej średniej, natomiast do zminimalizowania wpływu wartości odstających zastosowano pierwiastek kwadratowy. Złożony wskaźnik jest wyliczoną w ten sposób średnią 6 przetworzonych wskaźników (wszystkie sześć posiadają tę samą wagę). Stąd ma on skalę od 0 do 1. Metoda ta gwarantuje, iż wskaźnik będzie odzwierciedlał całkowite zmiany wartości każdego ze wskaźników w równym stopniu, ograniczając jednocześnie wpływ wartości odstających. Jest to ta sama metoda, przy pomocy której wylicza się współczynnik regionalnej efektywności innowacyjnej. 44 Poziom PKB na mieszkańca wg SSN nie został włączony do tego wskaźnika, ponieważ zawiera on również stopę zatrudnienia i produktywność (dwa źródła zamożności gospodarczej).

87


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

88


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

Turcja i Chorwacja Ludność Turcji wynosi obecnie około 15% liczby ludności 27 państw członkowskich. Z powodu dużo szybszego przyrostu naturalnego od roku 1990, jaki ma miejsce w tym kraju (ponad 8 razy szybszy niż w 27 państwach członkowskich), odsetek ludności poniżej 15 roku życia jest prawie dwa razy większy niż w UE, podczas gdy odsetek osób wieku 65 lat i powyżej stanowi zaledwie jedną trzecią liczby tych osób w UE. Na przestrzeni czterech lat, licząc od 2001 do 2004 roku, wzrost gospodarczy w Turcji był znacznie szybszy niż w UE i poziom PKB na mieszkańca wg SSN podniósł się z 27% średniej 27 państw członkowskich do niemal 30% - co stanowi wynik bardzo zbliżony do Bułgarii czy Rumunii. Ten stosunkowo niski poziom spowodowany jest o wiele niższą wydajnością w porównaniu do UE, co częściowo odzwierciedla dużą liczbę osób pracujących w rolnictwie (34% liczby całkowitej) i co równie istotne, o wiele niższą skalą zatrudnienia (zaledwie 46% osób w wieku lat 15–64 posiadało zatrudnienie w roku 2005). Stanowi to tylko częściowe odbicie skali bezrobocia (niewiele ponad 10% w roku 2005), ponieważ wielu ludzi nie jest aktywnych zawodowo, co szczególnie dotyczy kobiet (stopa zatrudnienia wśród kobiet wynosi poniżej 24%). Wydatki na badania i rozwój wynoszą tylko 0,7% PKB, z czego prawie jedna trzecia dotyczy przedsiębiorstw. Dysproporcje regionalne na obszarze Turcji są niezmiernie głębokie i dowodzą wyraźnego podziału między zachodnią a wschodnią częścią, ponieważ najbardziej zamożny region, Kocaeli, posiadał poziom PKB na mieszkańca wynoszący 51% średniej unijnej w roku 2001, a najmniej zamożny, Ağrı, zaledwie 9%. Niemniej jednak zdaje się, iż dysproporcje zmniejszyły się (na podstawie współczynnika Gini) w latach 1995–2001. Ludność Chorwacji wynosi poniżej 1% całkowitej ludności 27 państw członkowskich i w ostatnich latach charakteryzowała się tendencjami spadkowymi (o 0,6% rocznie w okresie lat 1995–2003). Struktura wiekowa ludności jest w dużej mierze taka jak w UE. Wzrost gospodarczy był stosunkowo duży, sięgający 4% rocznie w latach 1995–2004, a w roku 2004 poziom PKB na mieszkańca wyniósł niewiele poniżej 49% średniej unijnej, podobnie jak w Polsce. Zarówno produktywność, jak i skala zatrudnienia są o wiele niższe niż w UE, ponieważ skala zatrudnienia wyniosła zaledwie 55% w roku 2005, bezrobocia zaś prawie 13%, podczas gdy około 17% osób będących w zatrudnieniu pracowało w rolnictwie. Wydatki na badania i rozwój wyniosły niewiele ponad 1% PKB w roku 2003, co stanowi nieco więcej niż średnia w nowych państwach członkowskich, z czego 40% dotyczy przedsiębiorstw. Dysproporcje regionalne w stosunku do poziomu PKB na mieszkańca są stosunkowo duże, ponieważ poziom w Zagrzebiu wyniósł w przybliżeniu 86% średniej 27 państw członkowskich wg SSN, co stanowi dwa razy więcej niż w pozostałych częściach kraju. W północno-wschodniej Chorwacji poziom PKB na mieszkańca wyniósł średnio niewiele ponad 61% średniej unijnej, podczas gdy we wschodniej (Panońskiej) Chorwacji średnia ta wyniosła niewiele poniżej 34%.

gospodarcze w obrębie tych krajów, jak i wagę wymiaru regionalnego dla strategii lizbońskiej. Praktycznie wszystkie regiony, które osiągnęły wynik poniżej średniej unijnej omawianego syntetycznego wskaźnika, posiadają poziom PKB na mieszkańca poniżej 75% średniej unijnej, co wskazuje na wagę polityki spójności i udzielanego w jej ramach wsparcia finansowego mającego na celu umożliwienie osiągnięcia celów strategii lizbońskiej.

89


Rozdział 1 — Sytuacja gospodarcza, społeczna i terytorialna oraz trendy

90


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Spis treści Wstęp......................................................................................................................................... 93 Ewolucja priorytetów w latach 2000–2006................................................................................. 93 Analiza oddziaływania – znaczenie polityki spójności................................................................ 95 Oddziaływanie makroekonomiczne - lata 2000–2013..................................................................95 Pomiar wpływu na zatrudnienie z użyciem podejścia oddolnego.................................................98 Zagadnienia tematyczne w programach priorytetowych.............................................................100 Od eksperymentu do priorytetu: Inicjatywy wspólnotowe i działania innowacyjne..................... 118 Komplementarność pomiędzy polityką spójności a pomocą ze strony EBI................................ 122 Realizacja polityki spójności, jej metody oraz zarządzanie........................................................ 124

Reforma i nowe wyzwania na lata 2007–2013.......................................................................... 125 Podejście strategiczne – łączenie polityki spójności z procesem lizbońskim............................. 126 Koncentracja i upraszczanie....................................................................................................... 127 Przeznaczanie funduszy na cele tematyczne ............................................................................ 128 Nowe instrumenty w zestawie narzędzi polityki spójności..........................................................130

91


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

92


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Wstęp Niniejszy rozdział rozpatruje główne osiągnięcia polityki spójności w latach 2000–2006, szczególnie w zakresie struktury wydatków związanych z polityką spójności oraz względem rozwoju i zatrudnienia. Następnie przedstawia główne elementy reformy na lata 2007–2013 oraz wstępną ocenę zawartości nowych dokumentów programowych. Znaczna część niniejszego rozdziału bazuje na wynikach najnowszych ocen programów w państwach UE-15, pierwszych ocenach programów w nowych państwach członkowskich oraz na trzech badaniach: transportu, innowacji i środowiska naturalnego.

Ewolucja priorytetów w latach 2000–2006 Polityka spójności ma na celu wspieranie trzech głównych obszarów inwestycji: infrastruktury (głównie transportu i środowiska naturalnego), inwestycji generujących dochód (głównie MŚP, BRT oraz innowacji), a także inwestycji w potencjał ludzki. W okresie 2000–2006 inwestycje koncentrowały się w tych trzech obszarach zarówno w zakresie Celu 1, jak i Celu 2, choć z różnym naciskiem. W regionach objętych Celem 1 kładziono nacisk na podstawowe potrzeby, na infrastrukturę (zwłaszcza infrastrukturę transportową) oraz na zasoby ludzkie, natomiast w regionach objętych Celem 2 inwestycje w większym stopniu koncentrowały się na „miękkiej” infrastrukturze, a szczególnie na wspieraniu MŚP i BRT. Z kolei Cel 3 skupiał się na zasobach ludzkich (Tabela 2.1). Podział rzeczywistych wydatków z Funduszy Strukturalnych (EFRR i EFS) na ogół ściśle odzwierciedlał podział zaplanowany na początku okresu programowania z niewielkimi odchyleniami, potwierdzając tym samym adekwatność wstępnych planów i dokładność większości programów: •

Transport w regionach Celu 1 stanowił ok. 26% łącznych wydatków w stosunku do zaplanowanego poziomu 20%. Z reguły przy dużych projektach kapitałowych mogą wystąpić problemy z ich uruchomieniem i dotrzymaniem terminów, jednak po fazie wstępnej projekty te nabierają tempa.

Nakłady na środowisko naturalne w regionach Celu 1 były na nieco niższym poziomie niż zaplanowano (6,6% łącznej kwoty w porównaniu do 7%). Jedną

z przyczyn może być fakt dokonania znacznych inwestycji w infrastrukturę środowiskową, jak np.: systemy wodno-kanalizacyjne, oraz przesunięcie nacisku w państwach UE-15 na podnoszenie poziomu świadomości, inne środki prewencyjne oraz energię odnawialną. •

Pomoc dla MŚP w regionach objętych Celem 2 była niższa od planowanej (32% wydatków łącznych wobec 35% planowanych), co, jak wskazują niektóre oceny, może być efektem spadku koniunktury.

Na inwestycje w potencjał ludzki, zwłaszcza w regionach Celu 1 i w ramach Celu 3, przeznaczono około 30% całkowitych środków polityki spójności. W sumie wykorzystanie środków pozostało w zgodzie z oczekiwaniami.

Odnośnie do nowych państw członkowskich za wcześnie jest, aby wyznaczać tendencje co do wzorca wydatków rzeczywistych, ale planowane wielkości pokazują podobny obraz do tego, jaki jawi się w regionach Celu 1 w państwach UE-15, co oznacza spore inwestycje w transport i zasoby ludzkie, chociaż proporcjonalnie mniejsze w MŚP i BRT. To drugie może być efektem krótkiego okresu programowego (2004–2006) w tych krajach i jego wstępnego charakteru, biorąc pod uwagę okres czasu, jaki jest potrzebny do stworzenia ekspertyzy w omawianych dziedzinach. Wsparcie z Funduszu Spójności było równo rozdzielone pomiędzy środowisko naturalne a infrastrukturę transportową (Tabela 2.2). Jeśli chodzi o zbliżanie się do celów, aktualizacje śródokresowe wykazały, iż większość programów była realizowana zgodnie z większością wskaźników, włączając tworzenie miejsc pracy, pomoc MŚP i długość wybudowanych dróg i linii kolejowych. W istocie niektóre programy przekroczyły ustalone cele pod jakimś względem, co może implikować potrzebę wyznaczenia w przyszłości bardziej ambitnych celów. Główny wyjątek stanowi Grecja, w którym to kraju zbieżność z celami dla rozwoju przedsiębiorczości i terenów wiejskich została zrównoważona brakiem osiągnięć w zakresie infrastruktury i niektórych działań szkoleniowych. Niemniej jednak w niektórych obszarach, zwłaszcza inwestycji w infrastrukturę i w badania naukowe, wydatki również pozostawały w tyle w szeregu innych państw członkowskich. Ponadto w pewnych przypadkach oceny wskazują na potrzebę

93


94 0,6 3,2 11,4 3,1 5,4 0,1 24,0 8,4 3,7 8,2 4,8 1,4 0,1 26,5 25,8 3,5 0,9 6,6 5,7 5,1 0,0 47,6 1,9 100,0

0 43 212 1734 90 815

% 0,1

569 2869 10 329 2852 4 936 125 21 777 7619 3336 7472 4318 1292 55 24 092 23 448 3153 776 6019 5179 4637

w mln EUR 97

148 4812 715 16 526

401 3934 5247 1569 1634 22 9285 283 326 385 539 91 90 1714 977 493 140 704 2145 206

w mln EUR 19

Cel 2

0,9 29,1 4,3 100,0

2,4 2,4 31,8 9,5 9,9 0,1 56,2 1,7 2,0 2,3 3,3 0,6 0,5 10,4 5,9 3,0 0,8 4,3 13,0 1,2

% 0,1

0 69 270 17 044

0 2 24 22 5 2 96 5317 3384 3694 3100 1099 15 16 609 0 65 0 0 0 3

w mln EUR 21

Cel 3

Źródło: Komisja Europejska, zaświadczone wydatki w okresie 2000–2006, wyłącznie dla EFRR i EFS (data zakończenia: kwiecień 2007 r.)

Rozwój obszarów wiejskich Duże przedsiębiorstwa MŚP Turystyka BRT oraz innowacje Inne produktywne środowiska Produktywne środowisko Polityka rynku pracy Integracja społeczna Szkolenia edukacyjne i zawodowe Przedsiębiorczość Działania rynku pracy na rzecz kobiet Inne zasoby ludzkie Inwestowanie w potencjał ludzki Transport Infrastruktura telekomunikacyjna Energia Środowisko naturalne Planowanie i rewitalizacja Infrastruktura społeczna i opieka zdrowotna Inna infrastruktura Podstawowa infrastruktura Różne Razem

Rolnictwo

Cel 1

0,0 0,4 1,6 100,0

0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,6 31,2 19,9 21,7 18,2 6,4 0,1 97,4 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0

% 0,1

2.1 Rozdział środków w ramach polityki spójności według obszaru interwencji w UE-25 w latach 2000–2006

0 1505 768 5376

254 16 371 277 154 38 1126 374 469 252 525 229 128 1977 490 327 44 143 410 91

w mln EUR 16

% 0,3

0,0 28,0 14,3 100,0

4,7 0,3 6,9 5,2 2,9 0,7 20,9 7,0 8,7 4,7 9,8 4,3 2,4 36,8 9,1 6,1 0,8 2,7 7,6 1,7

Inicjatywy wspólnotowe

148 49 598 3487 12 9762

1225 3279 15 972 4720 6729 207 32 285 13 593 7514 11 802 8483 2711 288 44 392 24 914 4038 960 6865 7734 4938

w mln EUR 153

Razem

0,1 38,2 2,7 100,0

0,9 2,5 12,3 3,6 5,2 0,2 24,9 10,5 5,8 9,1 6,5 2,1 0,2 34,2 19,2 3,1 0,7 5,3 6,0 3,8

% 0,1

Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

2.2 Fundusz Spójności (wydatki rozdysponowane) w latach 2000–2006 w mln EUR

Ścieki i oczyszczanie Środowisko naturalne - niesklasyfikowane Odpady komunalne i przemysłowe Woda pitna (pobór, magazynowanie, oczyszczanie i dystrybucja) Mieszane projekty wodno-kanalizacyjne Ochrona środowiska (ochrona przeciwpowodziowa, pustynnienie, zalesianie, Natura 2000 itp.) Powietrze Środowisko naturalne razem Koleje Drogi Inne niesklasyfikowane Porty Komunikacja miejska Lotniska Transport razem Komunikacja miejska Inne Mieszane projekty razem Fundusz Spójności razem

%

6521,8 4293,0

37,5 24,7

2847,9

16,4

2758,6

15,9

895,5

5,1

63,1

0,4

9,0 17 389,0 7808,0 4729,5 2772,8 1077,2 422,1 70,5 16 880,1 286,9 30,0 316,9 34 585,9

0,1 50,3 44,9 27,2 15,9 6,2 2,4 04 48,8 90,5 9,5 0,9 100,0

Źródło: Komisja Europejska

poprawy efektywności administracyjnej, która to kwestia zostanie omówiona w dalszej części rozdziału.

Analiza oddziaływania – znaczenie polityki spójności Oddziaływanie makroekonomiczne - lata 2000–2013 Modele makroekonomiczne dostarczają istotnych spostrzeżeń na temat konsekwencji polityki spójności, ponieważ, przynajmniej w zasadzie, są w stanie uwzględnić efekt substytucji, efekt wypierania (crowding-out), efekt mnożnikowy oraz efekt dynamiczny polityki spójności, umożliwiając tym samym szacowanie efektów netto w aspekcie długoterminowym. Poniższa analiza bazuje na rzeczywistych profilach wypłat dla największych bloków programowych w  Dane te różnią się od danych szacunkowych z poprzednich raportów dotyczących spójności, których podstawą były w większej mierze coroczne przydziały aniżeli wypłaty, a dokładniej wnioski o wypłatę przedłożone Komisji, co powoduje przynajmniej dwumiesięczne opóźnienie w wypłatach.

ramach polityki spójności w latach 2000–2006 – czyli w Irlandii, Grecji, Hiszpanii i Portugalii, jak również we wschodnich Niemczech (włącznie z Berlinem) oraz w regionach włoskich objętych Celem 1. Niniejsze profile składają się z wniosków o wypłatę złożonych przed i w trakcie 2006 roku, z założeniem że pozostały budżet zostanie podzielony równo pomiędzy rok 2007 a 2008. Omawiane profile, które lepiej odzwierciedlają rzeczywiste wydatki niż coroczne przydziały z budżetu, wskazują, iż nakłady rosną zazwyczaj wolno tuż po rozpoczęciu danego programu, potem zaś przeżywają gwałtowny wzrost aż osiągną stosunkowo stały poziom, wzrastając jeszcze tylko w końcowym etapie. Ponadto przytoczone w niniejszym rozdziale symulacje biorą pod uwagę jedynie efekty wkładów dokonanych przez UE. Zakłada się, iż wzorzec krajowego wydatkowania pozostanie bez zmian, co jest prawdopodobne z uwagi na fakt, iż większość współfinansowania pochodzić będzie ze środków już uprzednio przeznaczonych na te cele. Warto również zauważyć, że omawiane modele umożliwiają oszacowanie długoterminowych efektów polityki stojącej za okresem finansowania w latach 2007–2013. Poniżej zanalizowano przyszłe skutki wydatkowania dla PKB oraz zatrudnienia na podstawie trzech różnych modeli ekonomicznych. Model HERMIN pokazuje, iż polityka spójności odnosi znacząco pozytywny skutek, ponieważ całkowity poziom PKB był o 5–10% wyższy w większości nowych państw członkowskich niż przy braku interwencji. Skala zatrudnienia jest wysoka, ponieważ przewiduje się dodatkowe 2 miliony miejsc pracy netto do roku 2015 (Tabele 2.2a i 2.2b oraz rys. 2.1). Niektóre z tych przyrostów spowodowane są krótkotrwałymi skutkami popytu, przykładowo tymczasowym wzrostem w budownictwie. Niemniej jednak około połowa przyrostu PKB ma swoje źródło w efektach strony podażowej, które są istotne dla zachowania wyższych stóp wzrostu na dłuższą skalę. Przybierają one formę zwiększania kapitału materialnego i ludzkiego oraz skali badań i rozwoju, co służy podnoszeniu produktywności i potencjału wzrostu.  Bradley, Untiedt and Mitze (2007). „Analysis of the Impact of Cohesion Policy using the COHESION system of HERMIN models”.

95


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

2.3a HERMIN: Wpływ polityki spójności w latach 2000–2006 na krajowe PKB i zatrudnienie w roku 2006 Kraj

Wzrost PKB Wzrost Wzrost (% powyżej zatrudnienia zatrudnienia poziomu (% powyżej (w tys. bazowego) poziomu powyżej bazowego) poziomu bazowego)

Bułgaria Republika Czeska

:

:

:

1,6

0,8

  39,4

1,8

1,3

   7,9

0,9

0,7

  12,9

Grecja Hiszpania

2,8

2,0

  85,2

1,0

0,7

133,5

Cypr Łotwa

0,1

0,1

   0,4

Estonia Irlandia

Litwa Węgry

1,6

1,2

  11,7

1,2

0,9

  12,4

0,6

0,6

  22,1

Malta Polska

0,4

0,4

   0,6

0,5

0,4

  50,3

Portugalia

2,0

1,4

  70,6

Rumunia Słowacja

:

:

:

0,7

0,5

  11,3

0,3

0,3

  2,3

0,9

0,7

  53,0

1,1

0,8

Słowenia Wschodnie Niemcy Włoski Mezzogiorno Razem

  55,7 569,3

Źródło: GEFRA, EMDS (2007)

Zarówno krótkotrwałe, jak i długotrwałe skutki widoczne są we wstępnych wynikach. Osiągnięty w 2006 roku wpływ polityki spójności prowadzonej w latach 2000–2006 jest w szczególny sposób zależny od efektów strony popytowej, ponieważ wydatki wynikłe z prowadzenia polityki spójności w tym okresie zakończą się w 2008 roku. Ponadto wpływ nie uwzględnia (w odniesieniu do państw członkowskich UE-15) skutków strony podażowej wynikających z polityki w poprzednich okresach. Tym niemniej wzrost całkowitego zatrudnienia w państwach otrzymujących wsparcie wynosi ok. 570 tys., z czego około 160 tys. dotyczy nowych państw członkowskich. Dla roku 2015 omawiany wpływ jest o wiele większy. Po części jest to spowodowane faktem, iż wsparcie finansowe jest bardziej istotne w stosunku do PKB krajów, którym udzielana jest pomoc, lecz także stosunkowo długim okresem oczekiwania na poprawę strony podażowej. Szacunkowy wpływ polityki spójności na PKB jest największy dla nowych państw członkowskich, ponieważ są one - w ujęciu względnym - głównymi odbiorcami wsparcia. Szacuje

96

2.3b HERMIN: Wpływ polityki spójności w latach 2000–2013 na krajowe PKB i zatrudnienie w roku 2015 Kraj

Wzrost PKB Wzrost Wzrost (% powyżej zatrudnienia zatrudnienia poziomu (% powyżej (w tys. bazowego) poziomu powyżej bazowego) poziomu bazowego)

Bułgaria Republika Czeska Estonia Irlandia Grecja Hiszpania Cypr Łotwa Litwa Węgry Malta Polska Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Wschodnie Niemcy Włoski Mezzogiorno Razem

5,9

3,2

   90,4   327,8

9,1

7,1

8,6

5,4

   31,0

0,6

0,4

    8,2

3,5

2,3

   95,0

1,2

0,8

  156,7

1,1

0,9

    3,1

9,3

6,0

  55,4

8,3

4,8

   67,7

5,4

3,7

  147,3

4,5

4,0

    6,9

5,4

2,8

  384,2

3,1

2,1

  104,8

7,6

3,2

  267,5

6,1

4,0

   87,9

2,5

1,7

   15,7

1,1

0,9

   60,0

1,5

0,9

   60,1 1969,7

Źródło: GEFRA, EMDS (2007)

się, iż w tych państwach poziom PKB będzie o 5–10% wyższy niż w przypadku braku wsparcia ze strony polityki spójności, a całkowity wzrost zatrudnienia wyniesie prawie 2 miliony. Poprawa strony podażowej odpowiada za około połowę tych wzrostów. Przewidywany rezultat wsparcia europejskiego jest zróżnicowany w poszczególnych krajach, częściowo z powodu różnic w wielkości pomocy, a częściowo zaś z powodu różnic w strukturze gospodarki. Czynniki w modelu HERMIN, które mają największy wpływ na wzrost to: sektorowa struktura gospodarki, stopień otwartości produkcji na wzrost produktywności związany z rozwojem technologicznym, otwartość na handel światowy i elastyczność płac. EcoMod przewiduje zdecydowanie pozytywne efekty interwencji ze strony polityki spójności we wszystkich 15 państwach spójności, szczególnie we wszystkich nowych państwach członkowskich, gdzie wsparcie jest stosunkowo duże. Szacuje się, iż na Słowacji, na  EcoMod (2007). „The economic impacts of convergence interventions 2007–13”.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Litwie, w Łotwie i w Bułgarii PKB będzie o około 15% większy do roku 2020 w rezultacie interwencji niż bez niej. Według prognoz wpływ polityki spójności będzie nieco większy po roku 2015 w porównaniu do lat wcześniejszych za sprawą wyższej produktywności, lepiej wykształconej siły roboczej i lepszej infrastruktury. Pożądanym rezultatem interwencji jest zatem umocnienie strony podażowej gospodarki i sprawienie, by obrała trwalszą ścieżkę wzrostu. Istnieją jednak dwa rodzaje potencjalnych problemów. Po pierwsze utrzymanie stałej poprawy stóp wzrostu po zakończeniu okresu dofinansowania będzie najprawdopodobniej uzależnione od innych wdrażanych polityk mających na celu maksymalne wykorzystanie poprawy strony podażowej. Po drugie skala tych efektów wykazuje wrażliwość na założenia dotyczące elastyczności wzrostu produktywności w stosunku do wzrostów kapitału, które są stosunkowo niepewne. Kraje różnią się pod względem efektów, częściowo za sprawą skali finansowania, lecz także z powodu odmienności w strukturze gospodarki – kraje z dużym sektorem rolniczym i podstawowymi sektorami przemysłu zyskują mniej niż kraje z większymi sektorami usługowym i zaawansowanych technologii.

pozostały odsetek pochodzić będzie ze zwiększonej produktywności. Ogólnie rzecz biorąc, przewiduje się, że dzięki polityce spójności powstanie ponad 2 miliony dodatkowych miejsc pracy do roku 2015, osiągając poziom prawie 2,5 mln do roku 2020, z czego około jedna trzecia zostanie utworzona w Polsce, co będzie mieć znaczący wpływ na obniżenie stopy bezrobocia. Zważywszy na fakt, iż model QUEST zawiera silne założenia dotyczące efektu wypierania powodowanego przez interwencje polityki spójności, wzrost popytu w państwach spójności w wyniku pomocy z Funduszy Strukturalnych jest stosunkowo niewielki

Głównym motorem wzrostu są inwestycje zarówno w kapitał rzeczowy, jak i ludzki. Wszystkie sektory czerpią zyski z wyższego wzrostu, jednak są one największe dla budownictwa z uwagi na rozwój infrastruktury oraz dla działalności z udziałem zaawansowanych technologii ze względu na lepiej wykształcony i bardziej wyspecjalizowany potencjał ludzki. Przewiduje się, iż w większości przypadków wzrost zatrudnienia przyczyni się do około 40– 50% wzrostu PKB, natomiast

97


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

(rys. 2.2). Pojawia się natomiast powolny wzrost poprawy strony podażowej, chociaż jest on głównie wyrażony pod postacią wzrostów produktywności, ponieważ model zakłada minimalny wpływ czynnika zatrudnienia. (Należy zauważyć, iż wyniki te, mimo iż są dość krańcowe, bliżej niż dwa poprzednie modele odpowiadają rzeczywistej sytuacji z lat ubiegłych w wielu nowych państwach członkowskich, opisanej w rozdziale 1.) Specyfika omawianych korzyści oznacza jednak, iż w dużej mierze będą one istnieć na dłuższą skalę po zakończeniu okresu programowego, a tym samym, okresu dotacji. A zatem, w praktyce, QUEST przewiduje na ogół efekty strony podażowej na dłuższą skalę, podobnie jak HERMIN. W modelu QUEST różnice pomiędzy krajami w skali wpływu polityki spójności są odbiciem zarówno wielkości pomocy z Funduszy w stosunku do PKB, jak i polityki pieniężnej. W Słowenii, w której wprowadzono euro, i w trzech krajach bałtyckich, które ustaliły sztywne kursy swoich walut wobec euro, w mniejszym stopniu wypiera się stymulację popytu w pierwszym roku, a w większym stopniu w następnych latach, obniżając w ten sposób stopę wzrostu. Z tego względu zwłaszcza w krajach bałtyckich przewidywany wypływ polityki spójności jest o wiele mniejszy niż wskazany przez model HERMIN. Według modelu QUEST, wpływ na kraje, które dokonują nakładów na politykę spójności jest negatywny, chociaż stosunkowo niewielki, szczególnie w stosunku do pozytywnego wpływu na PKB w państwach spójności. Przewiduje się, iż dla krajów UE‑27 sumaryczny wpływ będzie niewielki i negatywny przez większość trwania programu, lecz pozytywny w późniejszych latach, co dowodzi, że polityka spójności w dłuższej perspektywie przyczynia się do wzrostu Unii Europejskiej jako całości, jak również wspomaga konwergencję. Podsumowując, szacowany wpływ polityki spójności na poszczególne kraje różni się w zależności od modelu, co jest wyrazem ich odmiennych właściwości. Odnosi się to w równym stopniu do względnej, jak i ogólnej skali omawianego wpływu, ponieważ przykładowo wpływ polityki spójności na PKB w Słowacji i w Bułgarii jest stosunkowo duży według modelu EcoMod, lecz mniejszy w innych krajach według modelu HERMIN. Mimo iż szczegółowe wyniki są zróżnicowane, wszystkie trzy modele makroekonomiczne służące do oceny polityki spójności przewidują, że będzie ona

98

miała znaczący wpływ na wzrost PKB w regionach opóźnionych w rozwoju na obszarze UE, nie tylko w trakcie trwania programu, ale w sposób permanentny. Dwa z omówionych modeli przewidują, iż za sprawą polityki spójności PKB większości nowych państw członkowskich wzrośnie w przybliżeniu o 5–15% do roku 2015, natomiast zatrudnienie wzrośnie o dodatkowe 2 miliony miejsc pracy. Ponadto model QUEST przewiduje, że polityka spójności zwiększy długoterminowy potencjał produktywności w ramach całej UE, jak również wspomoże konwergencję.

Pomiar wpływu na zatrudnienie z użyciem podejścia oddolnego Programy związane z głównym Celem 1 nie są jedynymi, które wywierają istotny wpływ na zatrudnienie w UE. Dane szacunkowe uzyskane z najnowszych ocen programów należących do Celu 2 (aktualizacja ocen śródokresowych) wskazują, iż również te programy przyczyniły się do znacznego zwiększenia liczby miejsc pracy. Powyższe wielkości bazują na danych uzyskanych z analiz oddolnych i w przeciwieństwie do danych modeli makroekonomicznych, obliczają liczbę miejsc pracy brutto uwzględniającą również miejsca pracy przeniesione do innych części gospodarki. Ponadto każdy kraj stosuje odrębną metodologię oceny tworzenia nowych miejsc pracy. Niemniej jednak pomimo przeszacowanego wzrostu zatrudnienia i ograniczonej możliwości porównywania rezultatów poszczególnych krajów, szacunki te ukazują wpływ polityki spójności na zatrudnienie w związku z inwestycjami w regionach Celu 2 (Tabela 2.4). Szacuje się, iż w sześciu krajach, które podlegały ocenie i którym przysługiwało około 54% Funduszu przeznaczonego na Cel 2, całkowity przyrost miejsc pracy wyniósł ponad 450 000 brutto. Niektóre z ocen brały pod uwagę trwałość utworzonych miejsc pracy i ich wpływ na regionalny rynek pracy. Na przykład w zachodniej Walii i w Valleys – regionie objętym Celem 1 – wyniki analizy sugerują, że większość z 40 tys. nowo utworzonych miejsc pracy prawdopodobnie utrzyma się przez dłuższy czas i że około połowa z nich została objęta przez osoby dotychczas bezrobotne lub niepracujące, co implikuje wzrost liczby miejsc pracy netto wynoszący co najmniej 20 000. Rodzaje utworzonych miejsc


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Wprowadzenie do zastosowanych modeli makroekonomicznych HERMIN jest modelem makroekonomicznym, który łączy w sobie elementy zarówno neoklasyczne, jak i keynesistowskie w celu jednoczesnej analizy oddziaływania krótkookresowego (po stronie popytowej) i oddziaływania długoterminowego (po stronie podażowej). Ponadto jako model zaprojektowany konkretnie do mierzenia oddziaływania polityki spójności, posiada on złożony system służący do rozpatrywania różnych form wydatkowania środków w ramach programów spójności. coMod jest wielosektorowym, „rekurencyjno-dynamicznym” obliczalnym modelem równowagi (CGE). W sposób szczegółowy odzwierciedla strukturę gospodarki, zwłaszcza zachowania oraz interakcję różnych sektorów, różnego rodzaju czynników ekonomicznych (gospodarstwa domowe, firmy itp.) i różnego rodzaju zachowania ekonomiczne (konsumpcja, produkcja, inwestycje itp.). Jego konstrukcja umożliwia uchwycenie zmian strukturalnych, efektów handlowych i dynamicznych korzyści strony podażowej – kluczowe cele polityki spójności – ale nie jest przystosowany do oceny krótkoterminowych zmian następujących z roku na rok. QUEST jest wewnętrznym modelem Komisji. Jest to globalny model makroekonometryczny bazujący na nowej syntezie keynesistowsko-neoklasycznej, z silnymi podstawami mikroekonomicznymi i czynnikami przyszłościowymi. W mniejszym stopniu uwzględnia zróżnicowanie sektorowe niż dwa poprzednie modele, lecz zamiast tego w najszerszym stopniu uwzględnia różnice geograficzne, biorąc pod uwagę wszystkie gospodarki należące do UEa. Toteż jako jedyny z omawianych modeli uwzględnia wpływ na gospodarki państw-dawców, dokonujących nakładów na politykę spójności (a tym samym wpływ polityki spójności na UE jako całość). Obejmuje również w sposób najbardziej kompleksowy mechanizmy stojące za efektem wypierania. Wspólną centralną cechą wszystkich omawianych modeli makroekonomicznych jest fakt, iż motorem wzrostu są inwestycje w kapitał materialny i zasoby ludzkie. W modelu QUEST zakłada się, iż dla całości gospodarki inwestycje publiczne są równie produktywne jak inwestycje prywatne, co w określonych przypadkach może okazać się niezgodne z prawdą. Mimo iż HERMIN oraz EcoMod mają odmienną strukturę i przypisują różną „elastyczność” (a tym samym różny wpływ) różnym rodzajom inwestycji na podstawie własnych interpretacji literatury fachowej, zaskakującą rzeczą jest fakt, iż wszystkie trzy modele zwykle ukazują podobny wpływ na stronę podażową w okresie trwania pomocy. Wszystkie trzy modele zakładają zdrowe zarządzanie finansami i optymalne wybory inwestycyjne, co ponownie może mijać się z rzeczywistą sytuacją. Jedną z najistotniejszych różnic pomiędzy omawianymi modelami jest podejście do efektu wypierania. W modelu QUEST czynniki ekonomiczne wybiegają w przyszłość, a stopy procentowe są określane endogenicznie. Prowadzi to niezmiennie do sytuacji, w której prywatne inwestycje są wypierane przez inwestycje publiczne. Wpływ na stronę popytową jest tym samym mniejszy niż w obu pozostałych modelach (nawet w szczytowym momencie wdrażania) i ostateczny wpływ na zatrudnienie jest równie niewielki. W modelu HERMIN uwzględnia się efekt wypierania (powodowany przez kurczenie się rynku pracy i utratę międzynarodowej konkurencyjności), lecz uwzględnia się również efekt „mnożnika keynesistowskiego”. Znaczący jest zatem wpływ na popyt, który ma duży udział we wpływie całkowitym. Wyraźne wyniki modelu EcoMod po okresie programowym są generowane poprzez uwzględnienie długoterminowych dynamicznych przyrostów. Szacuje się, iż długoterminowa pozytywna interakcja pomiędzy czynnikami takimi jak BRT oraz inwestycje w kapitał ludzki będzie nadal generować wysoki wzrost (a nie tylko wyższy poziom PKB) po upływie okresu wsparcia. Różni się to od podejścia stosowanego w modelu HERMIN wobec BRT i innowacji, które zakłada jedynie niewielki wpływ z uwagi na dużą dozę niepewności w tym względzie w najnowszej literaturze fachowej. a Modele dla Bułgarii i Rumunii są wciąż w fazie opracowywania, kraje te zostały więc ujęte w sposób bardziej skonwencjonalizowany.

99


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

2.4 Tworzenie nowych miejsc pracy przy wsparciu z Funduszy Strukturalnych w regionach objętych Celem 2 w latach 2000–2006 Utworzone miejsca pracy brutto(1)

Liczba bezrobotnych(2)

tys. Dania Francja

5,5

16,8

200,0

787,5

Niderlandy

75,0

64,5

Hiszpania

38,0

140,0

Szwecja

25,5

48,9

Zjednoczone Królestwo

106,5

359,2

Razem

450,5

1 416,9

Źródło: śródokresowe aktualizacje ocen i EUROSTAT (2005), obliczenia DG REGIO (1) Dokładny koniec okresu rozliczeniowego różni się w poszczególnych krajach. W większości przypadał na początek 2005 r., a dla Francji na kwiecień 2006 r. (2) W przypadku gdy Cel 2 obejmował tylko część regionu NTS3, obliczenia zostały przeprowadzone w sposób proporcjonalny. Wyniki są zatem wielkościami przybliżonymi.

pracy były podobne do istniejących w danym regionie, jeśli chodzi o profil zawodowy, chociaż stawki wynagrodzeń były na ogół niższe. We Francji ocena śródokresowa sugeruje, iż do kwietnia 2006 powstało około 200 tys. nowych miejsc pracy w skali całego kraju, z czego około 75% to stałe miejsca pracy. Około 44% pochodzi ze wsparcia udzielonego MŚP, 18% z pomocy dla dużych przedsiębiorstw, a 5% powstało w wyniku wspierania badań i rozwoju oraz turystyki. Jednak kobiety objęły tylko 32% nowych miejsc pracy. Raport stwierdza również, że w lutym 2005 roku w dalszym ciągu istniało około 144, 5 tys. miejsc pracy utworzonych od roku 2000. W Danii w regionach objętych Celem 2 ocena wykazała, iż utworzone tam miejsca pracy to w większości stanowiska wymagające niskich kwalifikacji, choć tak jak w Walii, było to zgodne z założeniami programu zakładającymi aktywizację zawodową osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji. W ramach Celu 3 bezpośredni związek wsparcia z tworzeniem nowych miejsc pracy jest jeszcze trudniejszy do ustalenia. Mimo iż istnieją możliwości zidentyfikowania beneficjentów pomocy oraz jej form, jej wpływ na zatrudnienie pozostaje niepewny, nawet jeśli w wyniku wsparcia nastąpiło zwiększenie zdolności do zatrudnienia i powstały nowe firmy.

100

Przykładowo Fundusze dostarczyły wsparcia na utworzenie około 40 tys. mikroprzedsiębiorstw w Niemczech w latach 2000–2005, z czego około 85% przetrwało przez ponad dwa lata, co znacznie przewyższa średnią dla nowo powstałych firm. W Hiszpanii ponad 377 tys. osób otrzymało wsparcie w ramach samozatrudnienia i gospodarki społecznej. W Szkocji Fundusze udzieliły wsparcia dla utworzenia 1575 przedsiębiorstw, dla których wskaźnik przetrwania wyniósł powyżej 50%. Fundusze pomogły również wielu osobom znaleźć zatrudnienie, chociaż efektywność konkretnych programów w tym zakresie wykazywała duże zróżnicowanie. W Austrii prawie 143 tys. osób otrzymało pomoc indywidualną, z czego ponad połowa uzyskała za jej sprawą zatrudnienie. Ponadto finansowano konkretne działania, mające na celu aktywizację zawodową kobiet, z których ok. 56 tys. otrzymało wsparcie, z czego 68% znalazło zatrudnienie. Podobne wyniki uzyskano we Włoszech i w Belgii, z kolei niższe w Hiszpanii, gdzie 35–45% kobiet pozostawało w zatrudnieniu po upływie dwóch lat. W Hiszpanii ponadto prawie 2,5 mln osób otrzymało wsparcie w postaci stałych szkoleń, z czego większość doniosła, że poprawiło to ich perspektywy zatrudnienia - co zgadza się z wynikami badań stwierdzającymi, że korzyści, jakie uzyskują osoby indywidualne dzięki szkoleniom mogą być znaczne. Z drugiej zaś strony wydaje się, iż działania ukierunkowane na konkretne grupy znajdujące się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, takie jak osoby młode posiadające niewielkie kwalifikacje, czy też osoby niepełnosprawne, okazały się mniej skuteczne, uzyskując średnią zaledwie 10–20% osób, które otrzymały zatrudnienie. Interwencja w ramach Celu 3 pomogła również podnieść jakość pracy oraz produktywność osób biorących udział w programach wsparcia, jak również przyczyniła się do poprawy równowagi podaży-popytu na rynku pracy poprzez zwiększenie zdolności osób bezrobotnych do znalezienia zatrudnienia.

 Zob. na przykład „Spojrzenie na oświatę” – wskaźniki OECD 2006.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Zagadnienia tematyczne w programach priorytetowych Poprawa spójności terytorialnej poprzez poprawę infrastruktury transportowej Kluczowy obszar dla europejskich inwestycji w latach 2000–2006 ... Efektywny system transportowy jest kluczowym czynnikiem leżącym u podstaw konkurencyjności i wzrostu. Tym samym stanowi on jeden z głównych obszarów inwestycji w ramach polityki spójności. Pomimo iż duża część środków została przeznaczona na autostrady oraz inne drogi w okresie 2000–2006 (47% wszystkich wydatków na transport), znaczy udział przypadł również na kolei (31%). Co więcej, ilość ta wzrastała w przeciągu omawianego okresu. W tym okresie wybudowano wiele dróg zwłaszcza w Hiszpanii i Portugalii (Tabela 2.5). W pierwszym z krajów omawiane programy współfinansowały ponad 1200 km dróg i autostrad, co stanowi 60% przyrostu, jaki miał miejsce w regionach objętych Celem 1, skracając podróże o ok. 1,2 mln godzin rocznie. W poprzednim okresie współfinansowano około 450 km linii kolejowych przeznaczonych dla szybkich pociągów łączących Madryt, Saragossę i Lleida. Hiszpańska sieć szybkich pociągów TGV została rozbudowana w latach 2000–2006 o połączenia Lleida-Tarragona-Barcelona, Cordoba-Málaga, Madryt-Walencja-Levante oraz Madryt-Valladolid (w sumie ok. 850 km). W rezultacie tych inwestycji, dokonana w roku 2006 strategiczna ocena transportu wskazuje na stosunkowo wysoką gęstość sieci dróg w Hiszpanii i Portugalii, która zwiększyła się o 47,8% i prawie 200% odpowiednio w latach od 1995 do 2004 r. Niemniej jednak za wyjątkiem tych dwóch krajów oraz Cypru i Słowenii, wszystkie kraje spójności posiadają gęstość dróg mniejszą od średniej unijnej. Inwestycje w lotniska także przyczyniły się do zmniejszenia ograniczeń dostępności, zwłaszcza najodleglejszych regionów.

 Strategic Evaluation on Transport Investment Priorities under Structural and Cohesion Funds for the Programming Period 2007–2013 (październik 2006). Badania przeprowadzone na zlecenie Komisji Europejskiej przez ECORYS http://ec.europa. eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/strategic_ trans.pdf

2.5 Wzrost gęstości autostrad w państwach spójności (km/obszar powierzchni), lata 1995–2004 1995 

1999

2001

2004

Grecja

  3,2

  3,4

  5,6

  9,0

Hiszpania

13,8

17,6

19,0

20,4

Portugalia

21,2

44,5

51,2

61,7

Irlandia

  1,0

  1,5

  1,8

  2,7

UE-15

13,8

15,7

16,7

18,8

Źródło: Eurostat, z wyjątkiem DG REGIO dane szacunkowe dla EL i PT

… z coraz większym naciskiem na zrównoważone środki transportu ... Rozwój infrastruktury transportowej stymuluje zazwyczaj dodatkowy popyt, co może z kolei wywierać silniejszą presję na środowisko naturalne. Zjawisko to można łagodzić za pomocą działań, takich jak odpowiednia koordynacja środków transportu z polityką cenową. W szeregu programów wzrastał nacisk na zrównoważone środki transportu w okresie 2000– 2006. Na przykład w Irlandii Fundusze sfinansowały sieć tramwajową Dublina, a w Atenach metro, co pomogło zmniejszyć zatory komunikacyjne oraz zanieczyszczenie dzięki budowie 8 nowych stacji i oddaniu do użytku 17 nowych pociągów. Na Balearach Fundusze współfinansowały połączenie kolejowe pomiędzy Palma-Inca a Manacor, a także drugą linię metra w Bilbao. Zmianę nacisku z finansowania inwestycji drogowych na finansowanie kolei w omawianym okresie potwierdza ocena strategiczna transportu. Zmiana była szczególnie konieczna z powodu wolnego wzrostu transportu kolejowego w porównaniu do drogowego. Według oceny śródokresowej realizacji Celu 1 w Hiszpanii dzięki wsparciu z Funduszy zbudowano 12% sieci kolejowej w regionach objętych Celem 1. Z drugiej jednak strony w nowych państwach członkowskich, na co zwrócono uwagę w poprzednim rozdziale, potrzeba poszerzania sieci kolejowej nie jest mniejsza niż konieczność modernizacji linii w celu zwiększenia prędkości przewozowych. Jedynym krajem UE, w którym transport kolejowy wzrasta w ostatnich latach szybciej niż użytkowanie dróg, jest Francja dzięki stosunkowo wysokiemu standardowi sieci i zwiększeniu liczby szybkich pociągów, co sugeruje, iż znaczna poprawa usług

101


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

jest w stanie zwiększyć udział podróży realizowanych koleją. Polityka spójności zapewnia nie tylko wsparcie finansowe dla projektów inwestycyjnych, lecz także bardziej strategiczne i koherentne spojrzenie na transport i infrastrukturę środowiskową. Przykładowo ocena ex-post Funduszu wykazała, iż w Irlandii przyczynił się on do zniwelowania braków w krajowej sieci dróg, co dotyczy szczególnie głównych dróg łączących Dublin z innymi większymi i mniejszymi miastami w Irlandii oraz z Belfastem w Irlandii Północnej.

2.6 Prognoza wpływu inwestycji transportowych w latach 2007–2013 w 12 nowych państwach członkowskich Cel: Konkurencja gospodarcza Wskaźnik

Średnia prędkość w interregionalnych podróżach drogowych (km/h, wzrost jako % 2006) Średnia prędkość w interregionalnych podróżach kolejowych (km/h, wzrost jako % 2006) PKB per capita (wskaźnik, wzrost jako % 2006)

3,7%

13,0%

0,4%

  8,8%

+0,0%

+3,0%

Wpływ dotyczy średniej prędkości w całej sieci, a nie wyłącznie na danej drodze. Wyniki należy interpretować w tym kontekście, ponieważ wyniki na danej drodze są znacznie wyższe. Źródło: Komisja Europejska, Strategic Evaluation on Transport Investment Priorities under Structural and Cohesion Funds for the Programming Period 2007–2013 (październik 2006)

Ponadto polityka spójności przyniosła większy nacisk na priorytety wspólnotowe, takie jak bardziej zrównoważone środki transportu. W przeciwieństwie do początku lat dziewięćdziesiątych, gdy inwestycje rządowe w infrastrukturę kolejową były niewielkie, w latach 2000–2006 zainwestowano w rozwój linii kolejowych około 4 mld EUR ze środków krajowych, wspomaganych przez Fundusz Spójności (Strategiczny Przegląd Kolei z roku 2003). … i potencjalnie dużym wpływem na wzrost i dostępność Analiza strategiczna oceniła potrzeby i priorytety dla inwestycji w transport w ramach polityki spójności dla okresu 2007–2013 w 15 państwach spójności. Szacuje się, iż pomimo różnic wpływu polityki spójności w poszczególnych krajach potencjalne inwestycje w ramach programów spójności spowodują wzrost PKB  Ocena ex-post przykładowych projektów współfinansowanych przez Fundusz Spójności (1993–2002) (DG REGIO – Ecorys 2005) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/ evaluation/pdf/cohesion_project.pdf  Aby ocenić wspomniane wpływy w kategoriach podstawowych celów strategicznych wytycznych wspólnotowych (konkurencyjność, spójność i zrównoważony rozwój) stworzono kilka scenariuszy z użyciem modelu SASI opracowanego specjalnie do tego celu. Kluczowy scenariusz jest scenariuszem „zrównoważonym”, w którym selekcja potencjalnych inwestycji do Funduszy Strukturalnych odbywa się na podstawie ich wkładu w realizację celów i potrzeb, ale z uwzględnieniem realistycznych ograniczeń budżetowych. Wspomniany model umożliwia analizę rozwoju społeczno-gospodarczego w 1330 regionach Europy, a zatem również dalsze implikacje projektów transportowych, włącznie z ich wpływem poza granicami danego kraju.

102

Scenariusz 2031 bez Funduszy w latach 2007–2013 Strukturalnych inwestycje lub Funduszu transportowe Spójności

per capita na poziomie od 0,2% do 0,6% (około 265 mld EUR łącznie według cen z roku 2006) do roku 2031, z czego największe rezultaty spodziewane są w Łotwie, na Litwie i w Rumunii (Tabela 2.6). W odniesieniu do zysków z inwestycji szacuje się, iż łączne inwestycje wynoszące około 73 mld EUR przyniosą korzyści w wysokości 79 mld EUR dla krajów przyjmujących i 124 mld EUR w skali całej UE, uwypuklając znaczne efekty transgraniczne projektów transportowych oraz argumenty stojące za zaangażowaniem się Europy w wydatkowanie. W istocie wiele z omawianych projektów należałoby uznać za nierentowne, gdyby oceniać je jedynie w skali zwrotów z inwestycji dla realizujących je państw członkowskich, a jednak przynoszą one duże zyski w kontekście całej UE. Omawiane inwestycje dały również w efekcie zwiększenie średnich prędkość ruchu drogowego i kolejowego w połączeniach międzyregionalnych, co w wielu krajach stanowiło wzrost o 5–10% w przypadku ruchu drogowego, jednak mniejszy w państwach, w których średnie prędkości są już obecnie stosunkowo duże. Wzrost prędkości ruchu kolejowego jest szczególnie dynamiczny w Portugalii (35%). Ogólnie rzecz biorąc, dzięki zwiększeniu udziału kolei w realizowanych podróżach omawiane

 Wspomniany model obejmuje horyzont czasu sięgający 25 lat, co jest charakterystyczne dla oceny efektów projektów transportowych.  Wielkości te przedstawiają wartość bieżącą netto (NPV), których podstawą jest standartowa stopa dyskontowa wynosząca 5% dla transportu.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

inwestycje przyczyniły się do zrównoważonego rozwoju transportu. Ponieważ korzyści w formie wzrostu PKB i dostępności są stosunkowo równo rozłożone w poszczególnych regionach, ich wpływ na zmniejszanie dysproporcji regionalnych jest często niewielki. Wpływ ten jest jednak zazwyczaj większy w mniejszych krajach, szczególnie w przypadku gdy inwestycje służą do poprawy połączeń z centrum gospodarczym Europy. Wnioski … •

Istnieją silne argumenty przemawiające za dalszym wspieraniem sieci transportowych w interesie ogólnie pojętej spójności terytorialnej UE, ponieważ wiele korzyści z inwestycji pojawia się poza granicami kraju, w którym są realizowane. Podczas gdy w wielu przypadkach istnieje potrzeba zwiększenia wydajności sieci, należy położyć większy nacisk na modernizację i racjonalizację infrastruktury. Uznano, iż inwestycje mające na celu poprawę eksploatacji infrastruktury, jak np. inteligentne systemy transportowe (ITS) czy ulepszone systemy zarządzania ruchem (włącznie z lepszą informacją dla podróżnych), dają możliwość uzyskania dużych korzyści, szczególnie na terenach miejskich, na których występują duże zatory, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju w kategoriach środowiska naturalnego. Z tego względu należy stosować bazowe i wynikowe wskaźniki emisji gazów cieplarnianych, traktując priorytetowo projekty gwarantujące niskie poziomy emisji.

Szczególnym priorytetem jest uzupełnianie „brakujących połączeń”, wraz z połączeniami pomiędzy różnymi środkami transportu, jak i połączeniami transgranicznymi.

Z powodu wzrastającej liczby posiadanych samochodów i rozprzestrzeniającej się urbanizacji istnieje potrzeba zwiększenia nacisku na bardziej zrównoważone środki transportu – kolej, ulepszanie portów (morskich autostrad) oraz ścieżki rowerowe, jak również komunikacja miejska.

Nie należy lekceważyć korzyści ze spójności połączeń transportowych, nawet jeśli dotyczą

2.7 Wydatki na środowisko naturalne w ramach polityki spójności w latach 2000–2006 Cel

Cel razem

Alokacja środowiskowa

mln

Cel 1 Cel 2 Cel 3 Inicjatywy wspólnotowe Fundusze Strukturalne razem Fundusz Spójności Polityka spójności razem

% 7,4 3,6

116 430 22 527 17 467 10 302

8595 815 – 239

166 726

9649

5,8

34 586 201 312

17 389 27 038

50,3 13,4

2,3

Źródło: Komisja Europejska

one słabo zaludnionych i odległych obszarów. Należy oceniać pełną gamę skutków społecznych i gospodarczych. Ponadto działaniom podejmowanym na rzecz transportu powinny zwykle towarzyszyć inwestycje w bazę społecznogospodarczą danego regionu. Poprawa trwałości środowiska naturalnego Polityka spójności przyczyniła się znacznie do poprawy jakości środowiska naturalnego, co stanowi warunek wstępny dla zrównoważonego rozwoju i jakości życia. Fundusze odgrywają w tym względzie ważną rolę, wspierając państwa członkowskie w przestrzeganiu prawodawstwa i standardów dotyczących środowiska naturalnego w regionach objętych Celem 1. Dla okresu finansowania 2000– 2006 ponad 13% zasobów Funduszy przeznaczone zostało na cele związane ze środowiskiem naturalnym, ze szczególną koncentracją środków w regionach Celu 1 na terenach państw spójności10 (Tabela 2.7). Ponadto projekty realizowane na pozostałych terenach często przynoszą korzyści środowisku naturalnemu, z czego za najważniejsze można uznać wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących inwestycji w przyjazne środowisku technologie lub utylizację odpadów. W państwach UE-15 znaczna część infrastruktury została ukończona Dotychczasowe inwestycje były zazwyczaj skoncentrowane w infrastrukturach wymagających rozwiązania problemów, takich jak nieadekwatna 10 definiowane jako inwestycje w wodociągi, oczyszczanie wód, oczyszczanie ścieków, energię odnawialną oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza i nadmierną emisją hałasu.

103


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

dostawa wody, oczyszczanie ścieków i utylizacja odpadów. W efekcie rozbieżności w standardach infrastruktury środowiskowej pomiędzy regionami objętymi Celem 1 a pozostałymi regionami UE-15 zmniejszyły się w satysfakcjonującym stopniu, a pozostałe braki ograniczają się do kilku terenów i regionów. Największych postępów dokonano w zakresie dostawy wody. Na przykład w Hiszpanii w okresie 2000–2006, wyremontowano 2000 km rur wodociągowych i położono 600 km nowych, które służą obecnie liczbie osób rzędu 2,6 mln (co stanowi w przybliżeniu 6% ludności Hiszpanii) oraz zbudowano 57 oczyszczalni i 13 stacji odsalania, które służą 1,8 mln osób. Dokonano również ulepszeń w zakresie utylizacji odpadów. Interwencje Funduszu Strukturalnego we włoskich regionach objętych Celem 1 sprawiły, iż 6,4 mln osób może korzystać z segregacji odpadów i pomogły zwiększyć udział segregacji w utylizacji wszystkich odpadów z 1,9% w roku 1999 do 8,2% w roku 2005. Ostatnia ocena ex-post11 wykazała, iż w latach 1993– 2002 publiczne wydatki na środowisko naturalne były o 37% wyższe dzięki Funduszom Spójności. Szacuje się, iż na przykład w Hiszpanii Fundusz Spójności sfinansował 15% środków niezbędnych dla systemu sanitarnego i 69% środków przeznaczonych na walkę z erozją i na zalesianie. Wzrost popularności energii odnawialnej Omawiane oceny wskazują również na znaczący wzrost w ostatnich latach pomocy w ramach polityki spójności na rzecz odnawialnej energii. Pogramy spójności wsparły szeroką gamę działań, szczególnie w Portugalii od roku 200412, chociaż poszczególne państwa znacznie różnią się co do priorytetowych obszarów (wiatr, biomasa, energia słoneczna itp.). Grecja posiada znaczny potencjał w zakresie energii wiatru, której wykorzystanie wzrosło znacząco w przeciągu ostatnich lat dzięki pomocy ze strony Funduszy. Jednocześnie niemiecki raport oceniający podkreśla, iż wysokie wymagania technologiczne 11 Ocena ex-post Ecorys (2005) grupy wybranych 200 projektów współfinansowanych przez Fundusz Spójności w okresie 1993–2002. 12 Wsparcie dla Medida de Apoio ao Aproveitamento do Potencial Energético (MAPE) – krajowego programu produkcji energii odnawialnej, racjonalnej utylizacji energii i konwersji na gaz ziemny oraz w szczególności regionalny program operacyjny dla Azorów (PRODESA).

104

odnawialnych źródeł energii przyczyniają się do regionalnej innowacyjności i rozwoju. W nowym okresie programowym konieczne są znaczące inwestycje w infrastrukturę w nowych państwach członkowskich Według najnowszego badania13, które oceniało potrzeby i priorytety dla inwestycji w środowisko naturalne w 15 państwach spójności, istnieje potrzeba zainwestowania około 100 mld EUR w celu poprawy sytuacji w zakresie zaopatrzenia w wodę, oczyszczania ścieków, stałych odpadów miejskich, odnawialnych źródeł energii i zarządzania klęskami żywiołowymi. Ogólna skala inwestycji wynosi zazwyczaj średnio od 1% do 2% PKB rocznie. Potrzeby są szczególnie duże w Bułgarii (4,5% PKB) oraz Rumunii (4,7% PKB), natomiast na drugim końcu tej skali znajduje się Hiszpania, której potrzeby są niewielkie (0,1%). Dla nowych państw członkowskich, zwłaszcza Słowacji i Polski, najwyższym priorytetem są inwestycje w oczyszczanie ścieków, mające na celu zbliżenie się do standardów dyrektywy dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Niemniej jednak istnieje cały wachlarz czynników, które wpływają na decyzje, mówiące o tym, co powinno i co może być finansowane przez politykę spójności, włącznie z ograniczeniami efektywności administracyjnej, potencjalnymi opłatami dla użytkowników czy innymi źródłami finansowania typu obowiązkowe programy zakupu energii odnawialnej14. Czynniki te mogą służyć ograniczeniu wydatków z Funduszu po upływie śródokresu. …podczas gdy bardziej ukierunkowane i bardziej „miękkie” wydatki są adekwatne w innych państwach członkowskich ... Dla państw członkowskich, które są beneficjentami pomocy z Funduszy od wielu lat, z aktualizacji ocen śródokresowych można wnioskować, iż wsparcie dla projektów w zakresie infrastruktury środowiskowej powinno być kontynuowane, lecz tylko w sposób selektywny, z bardziej wyważonym użyciem takich metod jak analiza kosztów i korzyści.

13 Strategic evaluation on environment and risk prevention, GHK Ltd, ECOLAS, IEEP (2006) 14 Prawnie uregulowanym obowiązkiem producentów energii jest dokonywanie zakupów elektryczności ze źródeł odnawialnych na korzystnych warunkach cenowych.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Kolejnym wnioskiem jest wysokie prawdopodobieństwo utrzymania na stabilnym poziomie zapotrzebowania na wodę i produkcji ścieków w większości państw członkowskich. Jednak w przypadku odpadów odnotowuje się wyraźny związek z poziomem PKB per capita. W niektórych państwach członkowskich, zwłaszcza w Hiszpanii, prawdopodobny jest wzrost ilości wytwarzanych odpadów, co uwydatnia znaczenie łączenia twardych inwestycji z miękkimi środkami, takimi jak zarządzanie popytem i podnoszenie świadomości.

Podsumowując •

W nowych państwach członkowskich istnieje zdecydowana potrzeba inwestycji w infrastrukturę środowiskową, zwłaszcza w oczyszczanie ścieków i gospodarkę odpadami. W państwach UE‑15 należy przesunąć nacisk w kierunku bardziej „miękkich” wydatków obejmujących rozwój energii odnawialnych, działania prewencyjne, ochronę gleb, zintegrowaną kontrolę zanieczyszczeń i podnoszenie świadomości.

Podstawą projektów w zakresie infrastruktury powinny być analizy popytu, uwzględniające przyszłe zmiany demograficzne. W niektórych przypadkach, np. we wschodnich Niemczech, spadek liczby ludności jest istotnym czynnikiem na skalę regionalną, w innych z kolei, jak na przykład w Portugalii i Hiszpanii, migracja z terenów wiejskich do miast wiąże się ze zwiększoną presją w ośrodkach miejskich i malejącą liczbą ludności na terenach wiejskich.

Strategie na rzecz środowiska naturalnego obejmujące wdrażanie ramowej dyrektywy wodnej muszą ściślej łączyć się z szerszymi strategiami rozwojowymi. Powinien istnieć zdecydowany konsensus, iż poprawa stanu środowiska naturalnego może znacznie przyczynić się do rozwoju gospodarczego w szerszym zakresie. Związek ten powinien znaleźć lepsze odzwierciedlenie w aktualnych dokumentach programowych.

Należy położyć nacisk na prewencję i zarządzanie zapotrzebowaniem. Zarządzanie potrzebami inwestycyjnymi za pomocą środków prewencyjnych (np. minimalizacja ilości odpadów) i zarządzanie zapotrzebowaniem (zwłaszcza na wodę) powinno znaleźć wyraźniejsze odbicie w strategiach krajowych i regionalnych. Dotyczy to w szczególności Hiszpanii, Grecji i Portugalii, w których to krajach, jak już zauważono powyżej, większe dochody wiążą się ze zwiększonym wytwarzaniem odpadów.

Należy zachęcać programy do dostarczania jasnych danych na temat obecnego poziomu taryf, ponieważ tego typu informacje są niezbędne dla oceny możliwości zapewnienia dodatkowych funduszy wymaganym inwestycjom kapitałowym.

Należy również zachęcać programy, aby obejmowały działania zapobiegające i eliminujące ryzyko naturalne i technologiczne, włącznie z opracowywaniem odpowiednich planów zarządzania. Ponadto ryzyka naturalne mogą być intensyfikowane przez zmiany klimatu, rodząc konieczność opracowania strategii adaptacyjnych i niwelujących tego typu ryzyka.

Należy stworzyć rynki dla szerszego zakresu energii odnawialnych, a programy spójności powinny z kolei wspierać badania i rozwój i

Doniosłe postępy w zakresie ulepszania infrastruktury w państwach UE-15 powinno się rozpatrywać w kategoriach możliwości zmiany koncentracji uwagi na nowsze, „miękkie” potrzeby środowiska naturalnego, włącznie z ochroną gleby i zintegrowaną kontrolą zanieczyszczenia. … oraz w szczególności inwestycje w odnawialną energię Energia odnawialna stanowi potencjalnie najważniejszy czynnik w walce ze zmianami klimatycznymi i może przyczynić się do zmniejszania zależności UE od ropy i gazu. W UE wyznaczono zatem cel zwiększenia udziału energii odnawialnej w całkowitej produkcji energii do 21% do roku 2010. Koszty rozwoju są w dużej mierze zróżnicowane zależnie od technologii, ale w większości przypadków energia odnawialna nie jest w stanie konkurować z tradycyjnymi źródłami pod względem kosztów. Najistotniejszym środkiem promowania energii odnawialnej w państwach członkowskich są programy obowiązkowych zakupów, które sprawiają, że dokonywane w tej dziedzinie inwestycje stają się opłacalne. Mimo iż w określonej liczbie państw członkowskich (Słowenia, Hiszpania, Republika Czeska, Malta i Bułgaria) rynek finansuje od 67% do 98% potrzebnych inwestycji, to jednak w pozostałych krajach należy zwiększyć aktywność państwa w zakresie stymulacji odnawialnych źródeł energii.

105


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Bieguny i klastry innowacji 2%

objętych Celem 1 – w stosunku do potencjału badawczo-rozwojowego oraz infrastruktury. Poprawa zarządzania innowacjami 8%

Promowanie badań stosowanych 29% Wspieranie innowacyjnych przedsiębiorstw 17%

Polityka spójności przyczynia się w znacznym stopniu do krajowych badań i rozwoju oraz wysiłków innowacyjnych, zwłaszcza w regionach objętych Celem 1.

Wsparcie z Funduszy Strukturalnych wyniosło od 5% (Hiszpania) do 18% (Litwa) wydatków na badania i rozwój Środowisko przyjazne w regionach objętych Celem 1 innowacjom 20% Transfer wiedzy i w latach 2000–2006, podczas dyfuzja technologii 24% gdy współfinansowanie łącznie z rządem lub sektorem prywatnym dołożyło się znacznie do tej wielkości. W skali regionalnej podnosić świadomość potencjału drzemiącego w udział Funduszy Strukturalnych mniej skomercjalizowanych technologiach. przyznanych na cele badań i rozwoju oraz innowacji wykazywał duże zróżnicowanie, wynosząc od 5% Wiedza i innowacyjność jako motor wzrostu w większości obszarów południowej Europy i w najbardziej oddalonych regionach do ponad 15% w Coraz więcej danych sugeruje, iż tradycyjna przewaga regionach nordyckich. Warto zauważyć, iż regiony komparatywna bazująca na kosztach czynników uzyskujące wysokie notowania na skali współczynnika produkcji coraz bardziej traci na znaczeniu w świecie, efektywności innowacyjnej, o którym mowa w w którym czynniki te można z dużą efektywnością rozdziale 1, są zazwyczaj regionami najwięcej czerpać z odległych źródeł. Niektórych doprowadziło inwestującymi w badania i rozwój oraz innowacje w to do przekonania, że czynnik geograficzny nie jest już ramach polityki spójności. istotny. Jednocześnie teorie innowacyjności i zmian technologicznych przywiązują coraz większą wagę Warto także zauważyć, iż większość regionów uznaje do bliskości w położeniu geograficznym, podkreślając wagę tego typu inwestycji, czego wyrazem jest korzyści, jakie stwarza aglomeracja, w postaci dostępu zwiększona ilość środków przyznanych na te cele w do specjalistycznych danych, wiedzy i informacji, jak obecnym okresie programowania (Mapy 2.1 i 2.215). również ośrodków badawczych specjalizujących się w poszczególnych obszarach badań i rozwoju. Korzyści W odniesieniu do najważniejszych założeń polityki te są wewnętrznie logiczne, ponieważ procesy spójności w tym zakresie, wsparcie z Funduszy w innowacji są niepewne i kumulacyjne, zaś wiedzę i regionach objętych Celem 1 w państwach UE‑15 umiejętności uosabiają jednostki i organizacje. koncentrowało się zazwyczaj na działaniach zmierzających do rozwoju środowiska przyjaznego W rezultacie wspieranie inwestycji ukierunkowanych innowacjom (obejmującego finansowanie i kapitał na konsolidację regionalnych systemów innowacji, ludzki), jak również do zwiększania transferu zwłaszcza środowisk gospodarczych, społecznych technologii16 (rys. 2.3). i instytucjonalnych, w których funkcjonują firmy oraz jednostki, ma potencjalnie duży wpływ na wzmacnianie konkurencyjności regionów. Jest to 15 Powyższe dane liczbowe należy interpretować z ostrożnością, ponieważ w niektórych państwach członkowskich (np. w o tyle ważniejsze, że polityki krajowe wspierające Hiszpanii i Republice Czeskiej) inwestycje w badania i rozwój innowacje skupiają się zazwyczaj w większym oraz innowacje są planowane i zarządzane na szczeblu krajowym stopniu na podaży niż na popycie i potrzebach. Dane poprzez programy sektorowe. jednak sugerują, iż interwencje polityki spójności 16 „Strategic Evaluation on Innovation and the knowledge based economy in relation to the Structural and Cohesion Funds”, są zazwyczaj stronnicze – szczególnie w regionach Techno polis et al (2006)

106


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Wsparcie dla tworzenia i rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw w regionach objętych Celem 1 w państwach UE-15 było niewielkie (możliwe, że z powodu przewagi małych rodzinnych przedsiębiorstw). Wsparcie było natomiast większe w regionach nowych państw członkowskich, które borykają się z problemami z ciągłą restrukturyzacją sektorów zdominowanych uprzednio przez duże firmy. Większy nacisk kładziono również na bieguny i klastry innowacji we wspomnianych regionach, prawdopodobnie z powodu późniejszego terminu rozpoczęcia programów, które nastąpiło dopiero w 2004 roku (rys. 2.4). W regionach objętych Celem 2 środki pomocowe zostały głównie przeznaczone na powyższe cele, tj. na wspieranie innowacyjnych przedsiębiorstw i dyfuzję technologii. W wielu krajach wsparcie dla BRT i innowacji nadal jest zorientowane na podaż i ukierunkowane na infrastrukturę, co ogranicza przeznaczanie środków na bardziej „miękkie” działania po stronie popytowej, ukierunkowane bezpośrednio na przedsiębiorstwa. Preferowano zatem programy na szeroką skalę, ukierunkowane na tworzenie infrastruktury w przeciwieństwie do bardziej złożonych „innowacyjnych” działań, zmierzających do poprawy łączności między firmami a instytucjami badawczymi. Z tej przyczyny raport oceniający podkreśla niebezpieczeństwo związane z oddaleniem działań na rzecz BRT i innowacji od rzeczywistości regionalnej oraz z budowaniem parków czy inkubatorów technologicznych i ośrodków badawczych w sytuacji braku koniecznych usług,

które byłyby w stanie zmniejszyć przepaść pomiędzy badaniami a przedsiębiorstwami, w szczególności małymi firmami. Raport podkreśla również znaczenie tworzenia potencjału dla innowacji oraz popytu na powiązane z nim usługi w przedsiębiorstwach, które stanowią cel omawianych programów infrastrukturalnych. Brak takiego potencjału może częściowo wyjaśniać, dlaczego transfer technologii nie osiągnął na dzień dzisiejszy rezultatów, jakie sugerowałyby przeznaczane na niego środki. Raport przedstawia Austrię i Zjednoczone Królestwo jako przykłady dobrego zastosowania stymulacji popytu w firmach na usługi związane z działalnością gospodarczą i technologią. Podobne rezultaty wyłaniają się z aktualizacji oceny śródokresowej w Finlandii, która rekomenduje większe ukierunkowanie dotacji przeznaczonych na rozwój produktów na inicjatywy publiczno-prywatne w celu podwyższenia zaangażowania sektora prywatnego w inicjatywy i dalszego rozwijania sieci kontaktów. Aktualizacje ocen śródokresowych wskazują na pewną liczbę przypadków, gdy Fundusze Strukturalne przyczyniły się w znacznym stopniu do wzmocnienia potencjału innowacyjnego w regionach. Na przykład w Katalonii program w ramach Celu 2 zaangażował ponad 6000 (około 21%) naukowców z tego regionu i wyniósł 1,4 mld EUR (37%) inwestycji sektora prywatnego w społeczeństwo informacyjne.

107


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

108


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Innowacje w planowanych Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (NSRO) Średniej wielkości oraz większe państwa spójności (Hiszpania, Polska, Grecja, Republika Czeska, Węgry, Portugalia i Słowacja – czyli składające się z więcej niż jednego regionu NTS 2) są gotowe otrzymać znaczne transfery dla programów innowacyjnych w związku z Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia. W Polsce wsparcie dla krajowego programu „Innowacyjna Gospodarka” wyniosło 8,3 mld EUR lub ponad 12% kwoty alokacji krajowej. Dodatkowo innowacje stanowić będą jeden z kluczowych obszarów interwencji w każdym z 16 polskich programów regionalnych, jak również w programach operacyjnych dla wschodniej Polski. W pozostałych średniej wielkości i większych państwach członkowskich propagowanie innowacji stanowi jeden z głównych priorytetów w programach regionalnych. Na przykład we Francji oraz w Niderlandach innowacje stanowią główny priorytet we wszystkich programach regionalnych i oczekuje się, iż we wszystkich tych programach wydatki na omawiane cele stanowić będą ponad połowę wydatków całkowitych. W Finlandii nacisk na innowacje, który znaleźć można we wszystkich programach regionalnych, jest odbiciem wyraźnego celu, jakim jest wykorzystanie innowacji do zdecentralizowania strategii lizbońskiej i zwiększenia poczucia „własności”. W mniejszych państwach członkowskich rozważania na temat skali i zdolności administracyjnej oznaczają, że programy zostały szerzej zdefiniowane i obok innowacji obejmują inne priorytety, takie jak infrastruktura. Dotyczy to zwłaszcza tych krajów, które otrzymują wsparcie w ramach celu Konwergencja, przykładowo Malta i Słowenia, chociaż odnosi się to również do Danii. Nie oznacza to jednak mniejszego nacisku na innowacje (Litwa na przykład planuje przeznaczyć 8% całkowitych środków na infrastrukturę BRT i kolejne 8% na społeczeństwo informacyjne w ramach programu „Wzrost Gospodarczy”. Wybór strategiczny – hotspoty a regiony opóźnione w rozwoju Przedmiotem debaty pozostaje kwestia, czy państwa członkowskie zdecydują się skoncentrować środki dla BRT i innowacji na biegunach, w miejscach o dużej aktywności (ang. hotspot) czy przeznaczą je na niwelowanie dysproporcji regionalnych w

Wydatki na innowacje i społeczeństwo informacyjne W latach 2000–2006 w Hiszpanii wydatki z Funduszy Strukturalnych wynoszące około 4 mln EUR przeznaczone były na badania, rozwój technologiczny i innowacje (BRT oraz I) łącznie ze społeczeństwem informacyjnym, pokrywając koszty: •

ponad 13 000 projektów ukierunkowanych na BRT oraz I;

udziału prawie 100 000 naukowców w projektach;

wsparcia dla ponad 1000 technologicznych i badawczych;

współfinansowania większości z 64 obecnie istniejących parków technologicznych w Hiszpanii;

wsparcie dla około 250 tys. MŚP na rzecz ich działalności technologicznej;

inwestycji rzędu prawie 1 mld EUR w infrastrukturę technologii informacji i komunikacji (ICT), znacznie zmniejszając lukę wobec unijnej średniej.

ośrodków

W południowym regionie włoskim Basilicata projekt zatytułowany „Komputer w każdym domu” łączył w sobie szkolenia i dostarczenie usług ICT do gospodarstw domowych w celu podniesienia jakości życia. Pierwsza część tego projektu została wdrożona w latach 2000–2006, powodując znaczny wzrost gospodarstw domowych posiadających dostęp do Internetu (36% gospodarstw domowych w Basilicata posiadało dostęp do Internetu w roku 2006 w porównaniu do mniej niż 4% w roku 1999 i ogółem 29% w regionach objętych Celem 1), jak również w ilości usług ICT oferowanych przez gminy (92% gmin w Basilicata oferowało tego rodzaju usługi w roku 2006 w porównaniu do 20% w roku 2002 i ogółem 65% w regionach objętych Celem 1). Projekt „ ActNow” wdrażany w Kornwalii oraz na wyspach Scilly miał na celu zwiększenie użytkowania szybkich sieci szerokopasmowych przez przedsiębiorstwa. Do końca roku 2004 podłączonych było ponad 8.900 (50% penetracja) przedsiębiorstw i wszystkie 100 central w Kornwalii i na wyspach Scilly miało dostęp do sieci szerokopasmowej. W sumie region ten miał 37% poziom penetracji przez sieć szerokopasmową w porównaniu do krajowej średniej wynoszącej 31%.

zakresie potencjału BRT i innowacji. Jak zauważono powyżej, wiele regionów pozostanie w dużej mierze „użytkownikami” wiedzy, powinny więc kształtować swoją politykę w tym kontekście. Konkurencyjność takich regionów zależy od zdolności przedsiębiorstw

109


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

do uzyskiwania dostępu do wiedzy, stosowania innowacji opracowanych w innych miejscach oraz ich zamiany na szanse rynkowe. Podejście duńskie i fińskie odzwierciedlają dwa odrębne modele w zakresie BRT i innowacji w najbliższych latach. W latach 2000–2006 Niderlandy przyjęły nieco inną od pozostałych państw członkowskich strategię w regionach objętych Celem 2, ponieważ ich polityka BRT i innowacji ukierunkowana jest na wzmacnianie miejsc szczególnej aktywności w zakresie badań i rozwoju, tj. „hotspotów”. Odwrotne podejście stosowane jest w Finlandii, w której pomoc z Funduszu Strukturalnego stanowi uzupełnienie istniejących krajowych środków ukierunkowanych na regiony o stosunkowo niskiej zdolności generowania innowacji. Podsumowując •

Znaczenie innowacji dla wzrostu gospodarczego i konkurencyjności oraz zmniejszania dysproporcji między regionami w tym zakresie sugeruje konieczność zwiększenia procentu środków przeznaczanych na ten cel w ramach Funduszy Strukturalnych.

Jednak istotną kwestią jest uzupełnianie inwestycji w infrastrukturę BRT i innowacji o rozwój usług i umiejętności mających na celu podniesienie zdolności przedsiębiorstw do absorbowania innowacji oraz zwiększenie ich łączności z ośrodkami badawczymi.

Strategia dotycząca BRT i innowacji na poziomie regionalnym powinna uwzględniać charakterystykę poszczególnych regionów, aby wykorzystać ich obecną lub potencjalną przewagę komparatywną. W niektórych opóźnionych regionach wysiłki powinny koncentrować się na przekształcaniu ich w regionalne bieguny innowacji. W innych z kolei właściwą strategią będzie bardziej priorytetowe traktowanie transferu technologii niż budowy podstawowego potencjału badawczego. Integrowanie przedsiębiorstw w sieci wiedzy zwiększy prawdopodobieństwo, że będą one dokonywać innowacji i pozostaną konkurencyjne17. Sieci tego rodzaju powinny połączyć ze sobą wszystkie odpowiednie podmioty należące do sektora publicznego i prywatnego, włącznie z

17 Technopolis, op. cit.

110

uczelniami wyższymi, i połączyć je z szerszą społecznością badawczą poza granicami regionu. Technologie informacyjno-komunikacyjne stanowią w tym względzie doniosły czynnik umożliwiający procesy innowacyjne. MŚP i przedsiębiorczość – motorem tworzenia nowych miejsc pracy Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) są fundamentalną częścią gospodarki. MŚP – szczególnie nowo powstałe – mają jednak często problemy z dostępem do kapitału, wiedzy i doświadczenia. Polityka spójności UE stawia sobie za cel zmniejszanie tego rodzaju trudności poprzez łączenie „twardych” środków, takich jak bezpośrednie inwestycje, z „miękkimi”, a zwłaszcza świadczenie usług wspierających przedsiębiorstwa, szkolenia, mentoring oraz tworzenie sieci i klastrów. Programy spójności dostarczyły wsparcie dużej liczbie MŚP w latach 2000–2006. Tylko w ramach hiszpańskich Podstaw Wsparcia Wspólnoty pomoc finansową, doradztwo i szkolenia w zakresie

Innowacyjne finansowanie nowych przedsiębiorstw – szkocki Fundusz Współfinansowania (Scottish Co-investment Fund) Szkocki Fundusz Współfinansowania (SCF) jest funduszem inwestycji kapitałowych dysponującym środkami rzędu 90 mln GBP, powołanym przez Scottish Enterprise oraz częściowo finansowanym przez Fundusze Strukturalne. Jego celem jest udzielanie pomocy mniej dynamicznie rozwijającym się firmom. SCF - w przeciwieństwie do konwencjonalnych funduszy kapitału podwyższonego ryzyka - nie wyszukuje i nie negocjuje samodzielnie transakcji inwestycyjnych. Zamiast tego utworzył partnerstwa z menadżerami funduszy kapitału podwyższonego ryzyka oraz „aniołami” biznesu, którzy znajdują okazje do inwestycji, negocjują umowy inwestycyjne i inwestują własne środki. Jeśli dane przedsięwzięcie wymaga zaangażowania większych środków, których partner z sektora prywatnego nie jest w stanie zagwarantować, można wezwać SCF do współfinansowania na równych zasadach. SCF staje się wówczas częścią konsorcjum inwestycyjnego. Ten nowatorski model finansowania umożliwia inwestorom z sektora prywatnego dostarczenie większej ilości środków dla transakcji i skrócenie czasu ich poszukiwania.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

zarządzania i organizacji uzyskało 227 000 MŚP (około 28% ich całkowitej liczby). W siedmiu hiszpańskich regionach objętych Celem 2 w ramach polityki spójności wsparcie uzyskało 95 tys. MŚP, ze szczególnym naciskiem na pomoc służącą rozszerzaniu i rozwijaniu ich działalności na rynkach międzynarodowych. Według oceny programu Steiermark w Austrii, MŚP wdrażały 75% wszystkich projektów związanych z przedsiębiorczością, a więc znacznie powyżej oczekiwań, a ponadto podjęto inicjatywę zmobilizowania potencjału MŚP w zakresie badań i rozwoju oraz innowacji. W Zjednoczonym Królestwie ponad 250 tys. MŚP uzyskało wsparcie w regionach objętych Celem 1 i 2, z czego 16 tysięcy otrzymało pomoc bezpośrednią. W wielu przypadkach podmioty oceniające stwierdziły, iż bezpośrednie inwestycje przyniosłyby większe korzyści, gdyby były w większym stopniu selektywne i lepiej ukierunkowane. W celu zminimalizowania efektu zastąpienia (ang. deadweight), czyli wspierania działań, które i tak zostałyby podjęte, zaleca się korzystanie z „inteligentnych” instrumentów, jak np. „miękkie wsparcie” (np. zwiększanie kompetencji i budowa sieci) oraz pożyczki. Pożyczki, gdy z nich korzystano, ujawniły swój potencjał - na przykład we wschodniej Szkocji, gdzie skorzystano z szerokiej gamy instrumentów finansowych, włącznie z funduszem Scottish CoInvestment Fund (patrz Ramka). Istnieją dowody wskazujące, że „miękkie” inwestycje są przynajmniej równie efektywne co pomoc bezpośrednia, choć muszą być dokładnie zaprojektowane i ukierunkowane. Przykładowo oceniający stwierdzili, iż w Danii projekty, których priorytetem była budowa łączności pomiędzy ośrodkami badawczymi i przedsiębiorstwami, dały w efekcie więcej nowych miejsc pracy na jeden projekt w relacji do poniesionych wydatków niż inne projekty, a ponadto utworzyły trwalsze miejsca pracy. W przypadku Finlandii oceniający za najistotniejszy uznali fakt, iż projekty dopasowano do regionalnych programów oraz że istniała współpraca pomiędzy wszystkimi uczestnikami, wyraźna orientacja komercyjna i przejrzyste strumienie finansowania, „lekka” biurokracja (mająca na celu podnoszenie kreatywności), koncentracja w większym stopniu na ludziach niż na organizacjach, grupa docelowa użytkowników, jak również wspólne zaangażowanie na rzecz projektów i duże ich zrozumienie.

Strategia internacjonalizacji w regionie East Midlands W Zjednoczonym Królestwie, w regionie East Midlands, jak we wszystkich regionach UEropy, coraz mocniej odczuwane są wyzwania związane z globalizacją. Produkcja ma większy od przeciętnego udział w gospodarce, co oznacza, że potencjalne następstwa globalnej konkurencji są dla przedsiębiorstw odpowiednio większe. Niemniej jednak przedsiębiorstwa widzą w tej sytuacji szansę na aktywną współpracę ze wschodzącymi gospodarkami, zwłaszcza Chin oraz Indii. Renomowane firmy takie jak Rolls Royce przecierają obecnie szlaki z zakresie przedsięwzięć typu joint venture i inwestycji w Chinach oraz ściśle współpracują z władzami i agencjami regionalnymi, aby zapewnić szersze podejście strategiczne. Agencja Rozwoju regionu East Midland współpracowała z interesariuszami oraz lokalnym rządem w celu sfinansowania chińskiego Biura ds. Przedsiębiorczości (China Business Bureau), a niedługo powoła Indyjskie Biuro Handlowe (India Trade Bureau) obejmujące zakresem cały region. Biura te pomagają lokalnym MŚP w uzyskaniu dostępu do nowych rynków i internacjonalizacji swej działalności. Ponadto, reprezentacja regionu East Midland w Brukseli uzupełnia tę strategię o rozwój nowej paneuropejskiej platformy przedsiębiorczości, angażując w nią ważniejsze wiodące firmy takie jak Motorola, Hewlett Packard i Microsoft w celu sprawdzenia, do jakiego stopnia współpraca publiczno-prywatna może zwiększyć konkurencyjność regionalną. W ramach programu operacyjnego EFRR polityka UE uzyska większą zgodność z celami gospodarczej strategii regionalnej. Kwota 268,5 mln EUR zostanie przekazana z EFRR regionowi i będzie jej towarzyszyć druga taka sama kwota ze środków publicznych.

Szereg programów zawierało szkolenia w zakresie przedsiębiorczości mające na celu podniesienie przedsiębiorczej postawy wśród uczestników poprzez poprawę ich podejścia i umiejętności. W niektórych przypadkach miało to krytyczny wpływ na skalę przetrwania nowych przedsiębiorstw. Na przykład w Asturii w Hiszpanii (w regionie stopniowo wycofującym się – phasing out) oceniający stwierdzili, iż 98% nowych firm, które otrzymały wsparcie, funkcjonowało nadal rok później, podczas gdy w Sardynii skala przetrwania wynosiła około 92%. Z drugiej jednak strony wysiłki zmierzające do promowania nowych przedsięwzięć gospodarczych

111


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

wśród grup znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji miały różną skuteczność. O ile w regionach objętych Celem 2 we wschodniej Szkocji odniesiono pewien sukces, w Irlandii oceniający stwierdzili, iż do końca roku 2004 wydatki poniesione w ramach programu na przedsiębiorczość stanowiły tylko 36% celu wyznaczonego dla lat 2000–2006. Podsumowując •

Kompleksowe środki mające na celu wspieranie inwestycji są zazwyczaj przypadkowe i obciążone ryzykiem znacznego efektu zastąpienia. Bezpośrednie działania wspierające powinny być dokładnie ukierunkowane i poddane rygorystycznym testom pod kątem prawdopodobnej efektywności, na przykład za pomocą analiz kosztów i korzyści. „Miękkie” środki, takie jak świadczenie usług, szkoleń i doradztwa oraz wsparcie dla sieci i klastrów, mogą być skuteczne, jeżeli będą częścią całościowej strategii bazującej na przejrzystej analizie potrzeb i zrozumieniu zapotrzebowania. Działania mające na celu wspieranie przedsiębiorczości okazały się efektywne w szeregu regionów. Istnieje potrzeba wzmocnienia działań zmierzających do promowania nowych przedsięwzięć biznesowych wśród grup znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, zwłaszcza wśród mniejszości etnicznych i niektórych kobiet, które to grupy nadal napotykają na bariery w tym zakresie.

Nauka przez całe życie (23%)

Równe szanse i inkluzja społeczna (18%)

Aktywne polityki rynku pracy (30%)

Mimo iż wzorce wydatkowania różnią się w poszczególnych państwach członkowskich i w niektórych z nich mogą zostać różnie zaklasyfikowane zależnie od programu, szerokie wzorce wydatków stanowią odbicie rosnącej wagi dostosowania umiejętności do nowych potrzeb rynku pracy, włącznie z ustawicznym doradztwem dla osób bezrobotnych oraz adaptowaniem systemu edukacji i szkoleń do tego rodzaju zadań. Inwestowanie w potencjał ludzki w ramach polityki spójności przyczynia się w znacznym stopniu do osiągania konwergencji Główna rola polityki spójności w zakresie zatrudnienia i polityki społecznej sprowadza się do ukierunkowania wsparcia na konkretne osoby. Wspomniane inwestycje posiadają szereg pozytywnych skutków dla spójności gospodarczej i społecznej18: •

Wzrost produktywności: Według danych szacunkowych dodatkowy rok na poziomie kształcenia średniego lub ekwiwalentne szkolenie zwiększają produktywność całkowitą o około 5% zaraz po jego zakończeniu oraz o kolejne 5% na dłuższą skalę19.

Spadek stopy bezrobocia: poprzez podnoszenie umiejętności niskowykwalifikowanych pracowników, którzy mają zazwyczaj znacznie wyższe stopy bezrobocia, można zmniejszyć całkowitą stopę bezrobocia.

Wyższy udział kobiet w rynku pracy oraz osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, takich jak osoby niepełnosprawne. Wyższa liczba pracujących kobiet stanowi kluczowy czynnik prowadzący do wzrostu PKB na mieszkańca w państwach spójności należących do UE-15.

Wyższy udział wykształcenia wyższego oraz nieustających szkoleń: powrót do kształcenia wyższego jest niezwykle istotny, ponieważ według

Inwestowanie w potencjał ludzki W okresie programowania 2000–06 polityka spójności (za sprawą Europejskiego Funduszu Społecznego) przeznaczyła ok. 69 mld EUR, czyli jedną trzecią budżetu Funduszy Strukturalnych, na rozwój zasobów ludzkich i zwiększanie szans zatrudnienia. Niemniej jednak udział polityki spójności w publicznych wydatkach w ramach polityk rynku pracy jest znacznie zróżnicowany w poszczególnych państwach członkowskich (od zaledwie 2% w Danii do co najmniej 15% we Włoszech). Na okres 2000–06 rozporządzenie EFS zidentyfikowało pięć obszarów wymagających interwencji: •

Poprawa dostępu do rynku pracy dla kobiet (6%)

Zdolność adaptacji (22%)

112

18 Zob. na przykład Fitz Gerald, „Lessons from 20 years of cohesion”, The Economic and Social Research Institute, 2004. 19 De la Fuente and Ciccone, 2002


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

szacunkowych danych osoba, która ukończyła uczelnię wyższą zarabia przeciętnie około 50% więcej niż osoba posiadająca tylko wykształcenie średnie20. Wydaje się istnieć równie silny związek pomiędzy płacą a szkoleniem w miejscu pracy niektóre dane szacunkowe wskazują, że roczne szkolenie podnosi zarobki aż o 5%. W latach 2000–2006 znaczną cześć środków pochłonęło wsparcie dla aktywnych polityk rynku pracy wobec osób fizycznym oraz systemów zarządzania programami. Wsparcie dla modernizacji i rozwoju usług związanych z zatrudnieniem koncentrowało się na zwiększaniu ich wydajności w zakresie doradztwa osobom fizycznych oraz na wdrażaniu nowych metod i programów, włącznie z podnoszeniem zdolności prognozowania przyszłych tendencji na rynku pracy oraz pożądanych umiejętności, co miało na celu zmniejszenie rozbieżności pomiędzy umiejętnościami siły roboczej a wymaganiami pracodawców. Częścią wspomnianej interwencji było wsparcie udzielone osobom nieposiadającym aktualnie zatrudnienia, zarówno bezrobotnym jak i nieaktywnym, a także osobom młodym szukającym pierwszej pracy, w celu zwiększenia ich szans oraz dostępu do zatrudnienia za pomocą dostosowanych do potrzeb instrumentów obejmujących szkolenia, doradztwo zawodowe oraz pomoc w znalezieniu zatrudnienia. Według wyników najnowszego badania, które przeanalizowało ponad 100 ocen aktywnej polityki rynku pracy, programy szkoleniowe są najbardziej skuteczne, gdy zostaną połączone z działaniami motywującymi sektor prywatny lub innymi formami wsparcia (takimi jak mentoring) oraz sankcjami (wskaźniki sukcesu wyższe o 40%–50%). Ponadto wspomniane badania dowiodły, iż pozytywne oddziaływanie udział w programach ma charakter długotrwały. Ankieta przeprowadzona wśród osób uczestniczących w programach wskazuje, iż ich wskaźnik zatrudnienia podniósł się znacznie na dłuższą skalę. Na przykład we Włoszech osoby, którym udało się ukończyć szkolenie miały od 26% do 30% większą szansę pozostawania w zatrudnieniu po upływie 12 miesięcy. W Anglii ankieta badająca uczestników wykazała, iż po upływie 6 miesięcy od ukończenia programu ich średni wskaźnik zatrudnienia był o ok. 14% wyższy w porównaniu do okresu sprzed 12 miesięcy. 20 Na podstawie danych statystycznych z OECD, Spojrzenie na oświatę, 2006 r.

Niemniej jednak nieustające zmiany warunków na rynku gospodarczym i na rynku pracy - związane z globalizacją, rozwojem gospodarki bazującej na wiedzy oraz trendami demograficznymi - przynoszą coraz to nowe wyzwania. W szczególności rośnie potrzeba podejmowania działań zachęcających do aktywnego wchodzenia w wiek dojrzały i wydłużenia życia zawodowego, aby zwiększyć liczbę osób na rynku pracy oraz umożliwić geograficzną i zawodową mobilność ludności w celu zwiększenia elastyczności rynku pracy. Wzrost konwergencji następuje również poprzez inwestycje w rozwój usług oferujących wsparcie ludności Ogólnie rzecz biorąc, a zwłaszcza w regionach objętych Celem 1, Fundusze przyczyniły się do modernizacji i reform usług związanych z zatrudnieniem, przybierając formę rozwoju doradztwa, brokerstwa zawodowego i zindywidualizowanych, szczególnie w stosunku do osób, które nie posiadały zatrudnienia przez dłuższy czas. Na przykład w Hiszpanii interwencje przyniosły w efekcie rozwój nowych instrumentów rynku pracy i systemów szkoleń, jak również doradztwa osobowego dla bezrobotnych. W Niemczech interwencja pomagała władzom lokalnym w zwiększeniu ich zdolności do podejmowania nowych zadań wprowadzonych przez reformy rynku pracy. Szczególna uwaga w dalszym ciągu powinna być zwrócona w stronę kobiet... Polityka spójności od wielu lat odgrywa istotną rolę w zakresie promowania równości płci zarówno poprzez włączanie jej jako przekrojowego celu do wszystkich programów (ang. mainstreaming priorytetowe traktowanie polityki równości praw kobiet i mężczyzn), jak i za pomocą konkretnych interwencji. Informacje pochodzące z ocen krajowych wykazały, iż konkretne działania stymulują debatę na temat równouprawnienia płci, a także pomagają wprowadzić zmiany instytucjonalne mające na celu zmniejszenie nierówności na rynku pracy. Szereg ocen krajowych wskazuje na wpływ działań UE na polityki krajowe. W kilku państwach członkowskich, jak np. Niemcy, Irlandia i Włochy, ustanowienie konkretnych rozwiązań czy instytucji na rzecz równouprawnienia płci wyraźnie wywodzi się z działań EFS. Zdaniem szwedzkich oceniających

113


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

program realizujący Celu 3 wywarł pozytywny wpływ na polityki krajowe, biorąc po uwagę zwiększony udział, motywację i mobilizację działań w ramach krajowej strategii priorytetowego traktowania polityki równości praw kobiet i mężczyzn.

wspierała działania w zakresie antycypacji i stymulacji zmian gospodarczych oraz w zakresie udzielania pomocy dotkniętym nimi pracownikom przy aktualizacji lub rozszerzeniu ich umiejętności i kwalifikacji oraz zakładaniu działalności gospodarczej.

Pomimo wspomnianych pozytywnych efektów stopa zatrudnienia kobiet pozostaje o wiele niższa niż mężczyzn, szczególnie w przypadku osób o stosunkowo niskim wykształceniu. Ponadto nadal istnieje głęboka przepaść pomiędzy kobietami a mężczyznami pod względem płacy i awansu zawodowego. W celu zmniejszenia przepaści potrzebne jest dalsze wsparcie zmierzające do zwiększenia zakresu usług związanych z opieką nad dziećmi i innymi osobami wymagającymi opieki oraz zmniejszenia segregacji płciowej na rynku pracy oraz w edukacji.

...a edukacja powinna mieć zdolność kształcenia pracowników na miarę przyszłych potrzeb.

...oraz grup znajdujących się na marginesie rynku pracy Osobom znajdującym się w szczególnie niekorzystnej sytuacji na rynku pracy zostało udzielone wsparcie zwiększające ich szanse zatrudnienia. Wykorzystane w tej mierze instrumenty są często identyczne do tych, które stosuje się w ramach aktywnej polityki rynku pracy, ale zazwyczaj łączy się je w pakiety „ścieżek integracyjnych”, dostosowane do konkretnych potrzeb poszczególnych osób (takie jak umiejętności społeczne, nauka języka w przypadku migrantów czy pomoc w zakładaniu działalności gospodarczej). Celem jest zapewnienie wsparcia indywidualnym osobom począwszy od ustalenia ich potrzeb w zakresie szkoleń lub innych form doradztwa po znalezienie im zatrudnienia i zapewnienie, że w sposób właściwy integrują się w nowym miejscu pracy. Ponadto, partnerzy społeczni, indywidualni pracodawcy i społeczności lokalne aktywnie angażowali się w społeczną integrację osób znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, zapewniając im właściwe usługi wspierające. Osoby będące w zatrudnieniu powinny nieustannie podnosić swoje umiejętności oraz kompetencje…. W dzisiejszej gospodarce istnieje niemal nieustająca potrzeba, aby pracownicy byli w stanie zaadoptować się do zmian w wymaganiach stawianych przez rynek pracy i byli gotowi zmienić ścieżkę kariery kilka razy w trakcie swego życia zawodowego. Polityka spójności

114

Polityka spójności przyczyniła się również do zwiększenia powiązań pomiędzy edukacją a biznesem. Środki pomocowe zapoczątkowały reformy edukacji i systemów szkoleniowych w wielu państwach członkowskich (na przykład poprzez dopasowywanie programów nauczania do potrzeb rynkowych czy udoskonalanie szkoleń dla nauczycieli), wspomagały rozwój nowych form szkoleń i dostarczyły wsparcia w zakresie nauki przez całe życie. Zwiększyły również dostęp do edukacji i szkoleń dla osób indywidualnych i wspierały działania w zakresie doradztwa zawodowego i zarządzania karierą. Przykładowo w Portugalii w ramach polityki spójności współfinansowano szkolenia i kształcenie dorosłych w licznych obszarach zawodowych. Wzięło w nich udział ponad 10 tys. osób, z czego zdecydowaną większość stanowiły osoby bezrobotne, wiele z nich przez dłuższy czas, i były to zazwyczaj osoby w wieku od 25 do 44 lat, posiadające co najwyżej wykształcenie obowiązkowe, przy czym trzy czwarte z nich stanowiły kobiety. Według ankiety przeprowadzonej wśród osób, które ukończyły program, większość z nich uzyskała formalne potwierdzenie nabytych umiejętności, znaczna liczba znalazła zatrudnienie pomimo niekorzystnej sytuacji na rynku pracy, z czego jedna czwarta stwierdziła, iż bez odbytego szkolenia znalezienie miejsca pracy byłoby trudne lub całkowicie niemożliwe. Dodatkowo około 29% wspomnianych osób powróciło do systemu edukacyjnego w celu kontynuowania kształcenia, a kolejne 12% wyraziło taki zamiar w przeciągu najbliższych dwóch lat, co da im szansę uzyskania kwalifikacji, które poprawią ich sytuację na rynku pracy. Polityka spójności przyczyniła się również do rozwoju publicznych służb zatrudnienia oraz służb społecznych, jak również edukacji i szkoleń. Istnieje jednak potrzeba dalszego wzmocnienia wsparcia ze strony Funduszy poprzez podniesienie zdolności władz krajowych do opracowywania i wdrażania polityk, szczególnie w opóźnionych częściach UE.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Polityka spójności pomogła ponadto w rozwoju partnerstw i paktów pomiędzy rozmaitymi podmiotami, pomagając im w zawieraniu współpracy mającej na celu rozwiązywanie najczęściej występujących problemów. W dalszym ciągu należy promować tego typu inicjatywy celem zmobilizowania wszystkich zainteresowanych stron do wzięcia udziału w procesie reform na skalę krajową, regionalną i lokalną.

przedsiębiorców. Wyzwania te dotyczą wszystkich państw członkowskich. Polityka spójności koncentrowała się bezpośrednio na wspieraniu pracowników jako osób indywidualnych. W przyszłości powinna udzielić większego wsparcia zachęcającego firmy do zwiększania inwestycji w zasoby ludzkie i do uświadomienia sobie, że umiejętności zatrudnianych przez nie osób stanowią czynnik determinujący ich konkurencyjność. Ponadto należy zwrócić szczególną uwagę na skutki restrukturyzacji, ze szczególnym uwzględnieniem problemów, z jakimi borykają się niskowykwalifikowani i starsi pracownicy.

… skuteczne systemy kształcenia i szkoleń są kluczowe … Istotną rolą polityki spójności jest wspieranie dostosowywania edukacji i szkoleń do nowych wymagań rynku pracy i potrzeb społeczeństwa zorientowanego na wiedzę. Na przykład w Irlandii polityka spójności dostarczyła wsparcia na rzecz wprowadzenia jednolitego i spójnego systemu nadawanych tytułów na wszystkich poziomach kształcenia i szkoleń, które są czytelne dla uczących się, nauczycieli, pracodawców i pracowników socjalnych. W Belgii ustanowiono współpracę pomiędzy uczelniami wyższymi a instytucjami szkoleniowymi w celu rozwinięcia nowych metod kształcenia promujących naukę przez całe życie, a w szczególności poszerzenia dostępu do edukacji i szkoleń poprzez naukę na odległość. Według danych szacunkowych powrót do systemu edukacji jest znaczny nawet wśród osób w wieku średnim. Wyniki badania przeprowadzonego przez OCED wskazują, iż stopa zwrotu netto (czyli z uwzględnieniem kosztów i przeszłych zarobków) dla osoby w wieku 40 lat uzyskującej dyplom ukończenia szkoły wyższej waha się od 8% w Szwecji do 28% w Belgii21. Podsumowując •

Prognozy trendów demograficznych wskazują, iż z powodu malejącej liczby osób w wieku produkcyjnym wzrosty produktywności staną się głównym źródłem wzrostu gospodarczego w nadchodzących latach. Zwiększenie nakładów na edukację i szkolenia jest właśnie z tego względu kluczowe dla zapewnienia trwałości europejskiego modelu społecznego. Stałe przenoszenie nacisku w kierunku gospodarki w większym stopniu bazującej na wiedzy uwydatnia potrzebę inwestowania w poprawę zdolności adaptacyjnych zarówno pracowników, jak i

21 OECD, Spojrzenie na oświatę, 2006. Dane dostępne dla Belgii, Danii, Finlandii, Węgier, Szwecji oraz Zjednoczonego Królestwa.

Równie pilna jest potrzeba lepszego zarządzania migracją, z jeszcze silniejszym naciskiem na integrację transgranicznych rynków pracy i na zwiększanie mobilności geograficznej pracowników, jak również integracji migrantów. Działania te powinny obejmować nie tylko wzmocnienie tradycyjnych instrumentów, ale także promowanie akceptacji różnorodności w miejscu pracy i walkę z dyskryminacją na rynku pracy.

Skala zatrudnienia kobiet nadal pozostaje na niższym poziomie niż w przypadku mężczyzn i kobiety nadal przeciętnie otrzymują niższe wynagrodzenie za tę samą pracę. Interwencje w ramach polityki powinny koncentrować się na przyczynach przepaści istniejącej pomiędzy zatrudnieniem i płacami kobiet i mężczyzn.

Skuteczność działań zmierzających do społecznej integracji mogłaby się zwiększyć, gdyby zwracano większą uwagę na czynności prewencyjne i wczesne rozpoznawanie potrzeb. Obejmuje to zwłaszcza zniechęcanie młodych ludzi do przedwczesnego opuszczania szkół i danie im możliwości zdobycia kwalifikacji, które zapewnią im znalezienie godnego zatrudnienia oraz uniknięcia ryzyka wyłączenia ze społeczeństwa.

Wzmacnianie zdolności instytucjonalnej do świadczenia usług publicznych oraz opracowywania i realizacji polityk Efektywne instytucje na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym stanowią istotny aspekt konkurencyjności państw członkowskich i regionów oraz ich atrakcyjności pod względem inwestycji i jakości życia.

115


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Polityka spójności przyczynia się do wzmacniania wydajności instytucjonalnej. Na przykład w Portugalii reforma usług publicznych doprowadziła do ograniczenia liczby dni potrzebnych do rozpoczęcia działalności gospodarczej z 60 do 12, a w kolejnej fazie do 24 godzin. Udzielono także wsparcia na powołanie tzw. „citizens’ shops”, czyli instytucji zbierających w jednym miejscu wszystkie usługi publiczne dostępne dla ludności. Oferują one obecnie 26 różnych rodzajów usług.

Rewitalizacja i rozwój wsi i dziedzictwa wiejskiego 18%

Zarządzanie zasobami wody dla rolnictwa 16%

Dywersyfikacja działalności rolnej 4% Ochrona środowiska 6%

Rozwój i poprawa infrastruktury 12%

Wraz z niedawnym rozszerzeniem UE potrzeba inwestycji w sprawność instytucjonalną i administracyjną stała się jeszcze bardziej widoczna. Jeszcze przed rozszerzeniem instrumenty przedakcesyjne dostarczyły w tym względzie znacznego wsparcia krajom przystępującym. Po rozszerzeniu, które miało miejsce w 2004 roku, Komisja nalegała na tę kwestię nie tylko pod względem dalszych inwestycji, lecz także pod względem rozszerzenia zakresu wsparcia. Przykłady działań ukierunkowanych na administrację i usługi publiczne można znaleźć w czeskich, estońskich, węgierskich, łotewskich, litewskich i polskich programach, w których nacisk kładzie się głównie na podniesienie umiejętności zawodowych władz na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, wspierając m.in. rozwój wysokiej jakości systemów szkoleniowych.

Wzmacnianie wydajności instytucjonalnej i administracyjnej jest kluczowym elementem promowania większego dostosowania strukturalnego, wzrostu i zatrudnienia. W ramach polityki spójności należy zatem przeznaczać wystarczające środki na wzmacnianie efektywności władz i usług publicznych w regionach konwergencji celem podniesienia ich zdolności do opracowywania i realizacji własnych polityk. Środki rozwoju obszarów wiejskich W okresie programowania 2000–2006 kwota z Funduszy Strukturalnych rzędu prawie 14 mld EUR (obejmujących EFOGR-Sekcja Orientacji), czyli

Promowanie adaptacji i rozwoju obszarów wiejskich 8%

około 7% sumy całkowitej, została przeznaczona na rozwój obszarów wiejskich. Współfinansowanie przez państwa członkowskie podniosło tę kwotę o niecałe 9 mld EUR. Sekcja Orientacji EFOGR pokryła 86% wszystkich wydatków. Istniało pięć głównych obszarów wydatkowania: maksymalne spożytkowanie dziedzictwa wiejskiego, zarządzanie rezerwami wodnymi, rozwój infrastruktury, adaptacja gospodarki obszarów wiejskich oraz ochrona środowiska naturalnego (rys. 2.5). Sekcja Orientacji EFOGR oraz EFRR różniły się pod względem obszarów wsparcia: •

Sekcja Orientacji EFOGR angażowała się we wszystkie pięć obszarów, z których część była dominująca, a mianowicie rozwój rezerw wodnych, programy LEADER+ oraz wsparcie na rzecz rozwoju dziedzictwa wiejskiego;

EFRR skupiał się bardziej na obszarach, takich jak wsparcie dla dziedzictwa wiejskiego, turystyka, rękodzieło, ochrona środowiska i szeroko pojęta restrukturyzacja gospodarki obszarów wiejskich (rys. 2.6).

Podsumowując

116

Pozostałe 25%

O ile Sekcja Orientacji EFOGR była niezmiernie istotna dla głównych krajów otrzymujących pomoc, EFRR ogrywał dominującą rolę w pozostałych krajach, zwłaszcza w Niderlandach, na Słowacji, w Szwecji, Portugalii oraz w Zjednoczonym Królestwie (będąc źródłem ponad jednej trzeciej wszystkich środków).


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Wpływ wydatkowania zdaje się mieć największe znaczenie dla: •

poprawy dostępności, z jednoczesnym naciskiem na połączenia komunikacyjne pomiędzy miastami a otaczającymi je obszarami wiejskimi, lecz również na wiejskie usługi transportowe (takie jak wiejskie taksówko-autobusy) oraz na połączenia z głównymi sieciami transportowymi;

rozwoju sieci utylizacji odpadów i oczyszczania ścieków, jak to miało miejsce w Ur we wschodnich Pirenejach we Francji, gdzie 18 odległych gmin wiejskich połączyło wysiłki w celu wprowadzenia wspólnych systemów sortowania, recyklingu, prasowania, transferu i spalania odpadów;

rozwoju technologii informacyjnej i komunikacji z wykorzystaniem projektów rozbudowujących infrastrukturę (budowa sieci szerokopasmowej, wykorzystanie satelitów) oraz usług (dostęp dla MŚP i ogółu społeczeństwa do technologii informacyjnej i komunikacji, dostęp dla MŚP do teleusług, telepraca, teleinformacja, teleopieka itd.). W Guadalinfo w Andaluzji otworzono 25 pilotażowych ośrodków zapewniających ogólny dostęp do Internetu oraz pomoc dla MŚP. W Portugalii projekt „Tras os Montes Digital” pozwolił na otwarcie regionalnego portalu przeznaczonego dla podmiotów publicznych i prywatnych świadczących usługi dla osób prawnych i fizycznych;

pobudzania dywersyfikacji działalności gospodarczej w regionach i rozwijania aktywów regionalnych, co miało miejsce na przykład w Burgenland w Austrii, gdzie sfinansowano utworzenie fabryki butelkowania wody, dając tym sposobem zatrudnienie 35 osobom.

rozwoju turystyki wiejskiej, czego przykładem jest projekt „Ekoturystyka” w Alviela w Alentejo w Portugalii, który doprowadził do powstania ośrodka łączącego ze sobą zieloną turystykę, podnoszenie świadomości społeczeństwa oraz badania naukowe, a także tama w Alqueva mająca na celu jednocześnie poprawę nawodnienia, generowanie energii elektrycznej oraz rozwój turystyki. Tego rodzaju projekty sformułowane zostały celem maksymalnego spożytkowania dziedzictwa wiejskiego i lokalnej gospodarki, a także tworzenia nowych miejsc pracy.

W wielu państwach członkowskich oceny śródokresowe22 wykazały, iż projekty w zakresie turystyki w sposób efektywny przyczyniły się do zwiększania dochodu regionalnego. Na przykład w Finlandii udział przychodów z turystyki w łącznych obrotach przedsiębiorstw-beneficjentów wyniósł 19% na wschodzie oraz 3% na północy; natomiast na Korsyce inwestycje w gospodarstwa agroturystyczne podniosły dochód o 15–30%. W wielu przypadkach doniesiono o pozytywnych wynikach w zakresie utrzymania zatrudnienia oraz, w 22 Zob. na przykład Agra CEAS consulting (2005) „Synthesis of the rural development mid-term evaluation”.

117


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

2.8 INTERREG III, 2000–2006 — Rozdział środków według obszarów interwencji Obszar interwencji Infrastruktura transportowa Środowisko naturalne Rozwój gospodarczy ICT oraz badania i rozwój Turystyka Kultura Rynek pracy, szkolenia oraz umiejętności Rozwój wspólnotowy, współpraca lokalna Planowanie przestrzenne Planowanie przestrzenne miejskie Pomoc techniczna Rozwój obszarów wiejskich Energia Zdrowie i sprawy społeczne Inne Razem

   %   20   17   13    7    6    6    5    5    5    4    4    3    2    1    2 100

Źródło: Komisja Europejska

mniejszym stopniu, tworzenia nowych miejsc pracy, zwłaszcza w Finlandii, Hiszpanii, Irlandii oraz Grecji, chociaż dotyczyło to w większym stopniu rolnictwa niż pozostałych dziedzin. W kilku regionach odnotowano również pozytywne skutki dla środowiska naturalnego, jednak były one zazwyczaj stosunkowo nieznaczne. W południowych regionach działania skupiały się głównie na fundamentalnych problemach, takich jak zarządzanie rezerwami wodnymi i podnoszenie świadomości ekologicznej, z kolei na północy przybierały one przeważnie formę doradztwa wiejskiego, ochrony przyrody i wsparcia dla projektów społeczności lokalnych. Pomimo iż odnotowano pewien pozytywny wpływ na warunki życiowe, zwłaszcza w Portugalii, charakteryzował się on generalnie niewielką skalą.

Od eksperymentu do priorytetu: Inicjatywy wspólnotowe i działania innowacyjne W latach 2000–2006 Fundusze udzieliły wsparcia inicjatywom wspólnotowym w rozmaitych obszarach. Pozwoliły one na przeprowadzenie eksperymentów pełniących funkcję swego rodzaju laboratoriów, w których polityka innowacyjności może zostać wypróbowana i przetestowana. Wszystkie inicjatywy stanowiły okazję do rozwoju polityki pod względem spójności terytorialnej, obejmującej rozwiązania dla konkretnych obszarów, tworzenie sieci kontaktów na

118

obszarze i poza granicami poszczególnych państw, a także nowe formy współpracy. INTERREG - historia sukcesu INTERREG, największa z Inicjatyw Wspólnotowych, wspiera współpracę pomiędzy regionami w celu propagowania większej spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej. Przez ostatnie 15 lat ewoluowała pod względem swej formuły, zarządzania oraz realizacji. Programy Komponentu A koncentrujące się na integracji transgranicznej są najliczniejsze i mają najdłuższą historię. Programy Komponentu B koncentrujące się na współpracy transnarodowej zostały sformułowane w późnych latach dziewięćdziesiątych i wywodzą się z programów INTERREG IIC oraz akcji pilotażowych w ramach artykułu 10. Programy Komponentu C koncentrujące się na wymianie doświadczeń celem lepszego przygotowywania i realizacji polityki zostały wprowadzone w roku 2000. Od rundy 2000–2006 trzy komponenty INTERREG są uzupełniane przez program INTERACT koncentrujący się na rozpoznawaniu i upowszechnianiu najlepszych praktyk i wiedzy w zakresie zarządzania programami. Całkowity budżet INTERREGu III na okres 2000– 2006 wyniósł prawie 5,8 mld EUR (według stawek z roku 2004), z czego dwie trzecie otrzymało 6 krajów: Hiszpania, Niemcy, Grecja, Włochy, Francja oraz Portugalia. Pomoc dla nowych państw członkowskich wyniosła 8% łącznych środków. Pomimo ograniczonej z reguły skali pomocy (74 mln EUR) programy prowadziły często do wystąpienia znacznego efektu dźwigni (165 EUR na każde zainwestowane 100 EUR, z czego 5 EUR pochodziło z prywatnych źródeł). Pokryło to koszty inwestycji, które bez udziału INTERREG z pewnością nie zostałyby zrealizowane. Regiony europejskie wykryły luki i podjęły wspólne działania celem promowania efektywnych i zrównoważonych systemów transportowych, dostępu do społeczeństwa informacyjnego, ochrony środowiska oraz zasobów naturalnych, jak również współpracy obszarów miejskich i wiejskich. Zmniejszono następstwa istnienia granic - zarówno osoby mieszkające na terenach przygranicznych, jak i zlokalizowane tam przedsiębiorstwa odniosły korzyści ze wspólnych strategii rozwoju. Współpraca sieciowa pozwoliła regionom znaleźć wspólne rozwiązania dla


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

REGINS – Regiony łączą wysiłki, aby poprawić zarządzanie klastrami regionalnymi Zarządzanie klastrami ma ogromne znaczenie przy udzielaniu pomocy małym firmom w przetrwaniu na rynku oraz utrzymania miejsc pracy i wzrostu. Oznacza to, że dynamiczne MŚP mogą - pod warunkiem uzyskania wsparcia marketingowo-badawczego - funkcjonować w sposób umożliwiającym im konkurowanie z większymi przedsiębiorstwami, które mają bardziej stabilny zasób kapitału i usług. Dlatego też cztery regiony znajdujące się w Austrii, w Niemczech, na Węgrzech i we Włoszech zdecydowały się połączyć siły w celu wymiany wiedzy w zakresie zarządzania klastrami w sektorach samochodowym i biotechnologicznym. Celem projektu REGINS była stymulacja wymiany know-how w zakresie zarządzania klastrami, innowacji regionalnych oraz polityk udzielania pomocy MŚP w celu wsparcia innowacyjności poprzez współpracę. REGINS skupiał się na badaniu i ocenie czynników decydujących o dobrej pracy klastrów. Dokonano interregionalnej oceny inicjatyw w zakresie regionalnego zarządzania klastrami, co zaowocowało opracowaniem przewodnika z zaleceniami dotyczącymi dobrych praktyk. Powołano programy szkoleń i mentoringu celem przełożenia efektywnego zarządzania klastrami na praktyczne rezultaty. Omawiany projekt wspomógł również działania w zakresie badań i rozwoju gospodarczego w ramach mniejszych podprojektów w obu wymienionych sektorach.

problemów dzięki wymianie doświadczeń i dobrych praktyk na dużą skalę. Wydatki w okresie 2000–2006 skoncentrowane były głównie na czterech rodzajach działalności: transport (znaczna ilość środków została przeznaczona na sfinansowanie połączeń pomiędzy różnymi środkami transportu), wsparcie dla współpracy sieciowej, turystyka oraz pomoc dla MŚP (Tabela 2.8). INTERREG przyczynia się do wzmocnienia powiązań przygranicznych Pomimo iż stosunkowo późne przyjęcie wielu programów INTERREG oznaczało, że trudno było uzyskać całościowy obraz ich wpływu w czasie ocen śródokresowych, analiza programów23 wykazała wstępne oznaki ich efektywności. 23 „Analiza ocen śródokresowych programów INTERREG dla okresu programowania 2000–2006” EPRC, opublikowana przez sekretariat Interact (2005).

Zbudowano systemowe połączenia, na przykład pomiędzy władzami publicznymi a innymi instytucjami w ramach programu Austria-Słowenia, co przyniosło w rezultacie znaczny wzrost liczby kontaktów pomiędzy tymi krajami na szczeblu krajowym, regionalnym oraz lokalnym. W wielu regionach przygranicznych powołano do życia nowe instytucje (np. Euroregio w Steiermark i grupę roboczą w Kärnten), istniejące agencje zostały wzmocnione, zwiększono ilość przyznawanych im środków (Agencje Rozwoju Regionalnego w Słowenii oraz Regionalne Biura Zarządzania w Austrii) oraz założono nowe przygraniczne sieci kontaktów (związek Steiermark – północno-wschodnia Słowenia). Utworzono ponadto partnerstwa przygraniczne (np. Euregio Maas Rhein IIIA), a zdecentralizowane podejście programowe dało w efekcie szerszy zakres uczestników w procesie, stanowiąc tym samym najlepszą gwarancję zastosowania podejścia oddolnego (np. duńsko-niemiecki IIIA). … nauka i wymiana doświadczeń Oceny śródokresowe wskazały również na trwałą wymianę doświadczeń, wiedzy i know-how pomiędzy terenami granicznymi i krajami, które uzyskały dzięki temu szerszą perspektywę. Zauważono również postępy urzędników sektora publicznego w rozwijaniu umiejętności w zakresie zarządzania projektami współpracy. Zwiększenie poziomu wzajemnego zrozumienia i wiedzy odnotowano na przykład w przestrzeni alpejskiej IIIB, na obszarach współpracy NiemcyLuksemburg-wspólnota niemieckojęzyczna Belgii IIIA, Francja-Walonia-Flandria IIIA. Wymianę dobrych praktyk w zakresie zarządzania administracyjnego i finansowego zaobserwowano m.in. w przestrzeni alpejskiej IIIB. Oceny śródokresowe wykazały również, że większość programów nie miałaby miejsca bez wsparcia ze strony INTERREG lub wystąpiłaby na mniejszą skalę albo w mniej korzystnym okresie. Przykładowo szacuje się, iż 71% projektów w ramach programu Szwecja-Norwegia IIIA nie zostałoby wprowadzonych bez pomocy ze strony INTERREG. W przypadku programu Nord IIIA, ustanawiającego współpracę pomiędzy Norwegią, Finlandią, Szwecją i Rosją, 60–80% osób odpowiedzialnych za projekty w tym zakresie stwierdziło, że miejsce miałaby

119


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

przezwyciężyły znaczną większość tego rodzaju trudności.

2.9 URBAN II, 2000–2006 — Rozdział środków według obszarów interwencji Obszar interwencji

%

Produktywne środowiska

  15,2

Pomoc dla dużych przedsiębiorstw

   0,1

Pomoc dla MŚP i branży rzemieślniczej

  12,9

Turystyka

   1,9

BRT i innowacje

   0,3

Zasoby ludzkie

  19,2

Polityka rynku pracy

   2,2

Integracja społeczna

  10,2

Rozwój szkoleń edukacyjnych i zawodowych

   4,0

Elastyczność siły roboczej, przedsiębiorczość

   1,5

Działania rynku pracy na rzecz kobiet

   1,4

Podstawowa infrastruktura

  51,1

Transport

   6,8

ICT

   3,3

Energia

   0,2

Środowisko

   1,6

Planowanie i rewitalizacja

  33,0

Infrastruktura społeczna i opieka zdrowotna

   6,5

Inne infrastruktury

   7,4

Pomoc techniczna

   7,0

Razem

100,0

Źródło: Komisja Europejska

podobna sytuacja. Dotyczy to również obszaru Flandria/Niderlandy IIIA, gdzie projekty tego rodzaju generalnie miałyby bez programu mniejsze pole oddziaływania. … lecz także jedyne w swym rodzaju wyzwanie w zakresie zarządzania Tym niemniej programy INTERREG stanowią wyzwanie ze względu na swój międzynarodowy charakter, co dzieje się za sprawą ich rozciągłości geograficznej, zróżnicowania kontekstów politycznych, prawnych i administracyjnych, do których muszą zostać dostosowane, oraz potrzeby dostępności dla partnerów współpracy. Szczególnie ważne implikacje dla funkcjonowania programów mają liczba oraz zestawienie uczestniczących krajów (zazwyczaj jest to 7 krajów w programach IIIB). Na przykład w przypadku regionów najbardziej oddalonych ich szczególne położenie geograficzne, włącznie z charakterystyką krajów sąsiednich, narzucało szczególne ograniczenia dla zarządzania transnarodowymi programami INTERREG. A jednak według ocen śródokresowych programy

120

URBAN: ważny eksperyment w zakresie współpracy lokalnej Inicjatywa Wspólnotowa URBAN została ustanowiona celem wspierania miast i okolic miejskich dotkniętych kryzysem. Druga runda, URBAN II, objęła 70 miast i 2,2 mln mieszkańców. Wchodzące w skład tej grupy miasta borykają się z wieloma wyzwaniami społecznymi i gospodarczymi, jak np.: wysokie bezrobocie, dwukrotnie wyższy od średniej unijnej wskaźnik przestępczości oraz ograniczona ilość terenów zielonych. Wsparcie koncentrowało się szczególnie na planowaniu i rewitalizacji, na co przeznaczono około jednej trzeciej funduszy w okresie 2000–2006, podczas gdy kolejne 10% wydano na cele walki na rzecz integracji społecznej (Tabela 2.9). Skupienie działań na niewielkich obszarach, na których występuje krytyczna skala problemów, umożliwiło zastosowanie zintegrowanego podejścia do wielu powiązanych problemów. Programy były wysoce skoncentrowane w kategoriach tak finansowych, jak i terytorialnych - wsparcie na jednego mieszkańca było o 30% wyższe niż średni poziom w regionach objętych Celem 2. Programy URBAN położyły silny nacisk na współpracę lokalną. Około jedną trzecią z nich formalnie zarządzały władze lokalne, a w przypadku pozostałej jednej trzeciej czyniły tak de facto. W ponad 80% wszystkich przypadków grupy lokalnych społeczności brały udział w formułowaniu działań objętych programem. Budowa współpracy lokalnej tworzy poczucie własności i przyczynia się do rozwoju potencjału zarządczego na szczeblu lokalnym. Wymaga jednak czasu oraz wysiłku24. W związku z naciskiem URBAN współpracę, wiele z aktualizacji oceny śródokresowej doniosło o dużej efektywności programów w zakresie bardziej „miękkich” rezultatów, zwłaszcza budowania partnerstw lokalnych czy angażowania lokalnych społeczności. Uznano, iż silna współpraca lokalna oraz istnienie szeregu agencji uczestniczących w procesie decyzyjnym zapewniły płynność operacji oraz trwałość projektów URBAN w Hiszpanii i udowodniły, że projekt, na którego 24 „Ex-post evaluation of the urban community initiative”(GHK consulting, 2003) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/ docgener/evaluation/urban/urban_expost_evaluation_9499_ en.pdf


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

czele stoi władza lokalna, jest dobrym modelem dla rewitalizacji na poziomie lokalnym. Aktualizacje ocen dla Zjednoczonego Królestwa dostarczają dalszych przykładów potencjału modelu współpracy lokalnej - w tym kraju wystąpiło większe od spodziewanego nastawienie efektywności na „miękkie” rezultaty oraz równie doniosłe zaangażowanie społeczności lokalnych. Działania ukierunkowane na zatrudnienie i przedsiębiorstwa, choć do końca czerwca 2005 r. generalnie osiągnęły zamierzony cel, były powolne w początkowej fazie. Według wyników na okres 2000–2006 większość z krajowych strategicznych ram odniesienia (KSRO) na okres 2007–2013 zawiera odniesienia do działań na rzecz zrównoważonego rozwoju miast w zgodzie z modelem URBAN. W większości przypadków mają one być realizowane za pomocą konkretnych priorytetów w ramach poszczególnych programów operacyjnych. Jednak w niektórych przypadkach (Dania i Niemcy) rozwój miast winien być celem przekrojowym, obejmującym wpływ polityki zrównoważonego rozwoju na miasta jako elementu wymagającego rozważenia w ramach każdego priorytetu. W wielu przypadkach zaangażowane sumy stanowią spory odsetek całkowitych funduszy – Ile de France przeznaczyło połowę budżetu (63 mln EUR z 127 mln EUR) dla miast i okolic miejskich dotkniętych kryzysem. Zgodnie z naciskiem, jaki kładzie program URBAN na współpracę, większość krajowych strategicznych ram

odniesienia przewiduje bliską współpracę pomiędzy właściwymi podmiotami zlokalizowanymi na objętych programem obszarach miejskich, włącznie z władzami lokalnymi, chociaż władze lokalne stanowią mniejszość, jeśli chodzi o samodzielne zarządzanie programami. Wyjątek stanowią Niderlandy, gdzie program operacyjny „Regio West” deleguje odpowiedzialność za zarządzanie programami na cztery duże miasta (w ich skład wchodzą Utrecht, Amsterdam, Rotterdam i Haga). EQUAL: działania na rzecz eliminowania dyskryminacji i nierówności w Europie EQUAL jest Inicjatywą Wspólnotową, która służy jako laboratorium do badania globalnych metod realizacji polityk rynku pracy i wypracowywania dobrych praktyk (rys. 2.7). Ma istotny wkład w bieżące reformy rynku pracy, wspierając przełożenie Europejskiej Strategii Zatrudnienia na Krajowy Program Reform oraz implementację przepisów w sprawie równości w państwach członkowskich. Program EQUAL, finansowany wspólnie przez Europejski Fundusz Społeczny oraz władze krajowe, jest skonstruowany wokół czterech kluczowych zasad: •

współpracy: rozwiązywanie złożonych problemów poprzez zaangażowanie wszystkich interesariuszy;

współpraca transnarodowa: wyciąganie wniosków z doświadczeń innych państw członkowskich;

Azyl polityczny 6% Pomoc techniczna 9%

Zdolności adaptacyjne 34%

Równe szanse 23%

Przedsiębiorczość 28%

innowacyjność: wypracowywanie oraz testowanie nowych rozwiązań;

włączenie rezultatów programu do głównego nurtu polityki – mainstreaming: upowszechnianie dobrych praktyk i wpływanie na polityki i praktyki. Nakłady Unii Europejskiej na rzecz inicjatywy EQUAL wynoszą około 3,27 mld EUR i są uzupełniane przez współfinansowanie środkami krajowymi rzędu 2,2 mln EUR. Powołano do życia 27 programów EQUAL we wszystkich 25 państwach członkowskich (w Belgii i Zjednoczonym Królestwie po 2) oraz około 3 tys. projektów.

121


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Jednym z najbardziej wyrazistych aspektów wartości dodanej programów EQUAL jest upowszechnianie nowych metod współpracy – program wymaga, aby wszyscy uczestnicy współpracowali ze sobą – co doprowadziło do powstania zintegrowanych i skoordynowanych strategii, jak również do współpracy pomiędzy krajami. Wymiana informacji, doświadczeń oraz kadry przyczyniła się do przyjęcia innowacyjnego podejścia oraz poprawy jakości projektów, podczas gdy organizowanie ponadnarodowych wydarzeń na szczeblu lokalnym pomogło zwiększyć wiarygodność projektów na tym szczeblu.

Programy, trwające 2–3 lata, ukierunkowane były na poprawę jakości pomocy udzielanej przez Fundusze Strukturalne. Ponieważ posiadały eksperymentalny charakter, przyznane im fundusze były ograniczone – maksymalna kwota środków przyznanych na jeden program wynosiła 3 mln EUR. Ich celem było finansowanie działań pilotażowych stanowiących element strategii innowacyjności z zamierzeniem wypracowania nowych rozwiązań na potrzeby rozwoju regionalnego, które w razie odniesienia sukcesu mogłyby zostać zastosowane w programach priorytetowych.

Inicjatywa EQUAL w wielu przypadkach okazała się skuteczna w ulepszaniu istniejących praktyk i obejmowaniu nimi nowych grup. W kilku państwach członkowskich była stosowana do badania możliwych działań w obszarach, co do których nie wypracowano polityk lub praktyczne doświadczenia były ograniczone, takich jak walka z rasizmem i ksenofobią, wspieranie gospodarki społecznej, pomoc w poprawie równowagi pomiędzy pracą a życiem prywatnym oraz integracja osób ubiegających się o azyl polityczny.

Regiony poproszono, by skoncentrowały swoje wysiłki na trzech głównych priorytetach: innowacje technologiczne, społeczeństwo informacyjne oraz zrównoważony rozwój, stanowiących odbicie głównych priorytetów lizbońskich. Większość środków przekazano na rzecz programów odnoszących się do innowacji technologicznych i społeczeństwa informacyjnego (odpowiednio 51% oraz 34%) - w pierwszym z obszarów nacisk położono na transfer technologii, innowacyjność w MŚP oraz klastry, w drugim, na rozwój usług i zastosowań dla ludności oraz MŚP w postaci nowych procesów biznesowych (e-handel, współpraca sieciowa).

We wszystkich państwach członkowskich ustanowiono sieci kontaktów, które stanowiły główną metodę organizowania wymian pomiędzy projektami. Ogólnie rzecz biorąc funkcjonowały one dobrze i czasami przekształcały się we „wspólnoty praktyk”. Główne cele inicjatywy EQUAL na lata 2007–2013 zgodne są z celami horyzontalnymi wytyczonymi przez nowe regulacje EFS. W szczególności mając na uwadze stymulację współpracy transnarodowej, zwłaszcza poprzez oraz wymianę informacji oraz dobrych praktyk, państwa członkowskie mogą zadecydować o wzroście poziomu współfinansowania rzędu 10%. Działania innowacyjne: laboratorium innowacyjności Regionalne programy na rzecz działań innowacyjnych wdrażane w państwach UE-15 w okresie programowania 2000–2006 są następcami wielu działań pilotażowych wspieranych przez EFRR we wcześniejszych okresach programowania. Programy te kontynuowały pomoc dla regionów celem wypracowania strategii innowacyjności i wdrażania planów działania na rzecz innowacji technologicznych oraz społeczeństwa informacyjnego, stymulując w ten sposób rozwój kompetencji strategicznych i planistycznych na szczeblu regionalnym.

122

W państwach UE-15 zatwierdzono w sumie 183 programy pochodzące ze 151 regionów, przy czym 28 regionów złożyło wnioski w ramach dwóch sukcesywnych rund. Wyniki sugerują, iż okres 2–3 lat jest często zbyt krótki, aby regiony zdołały wypracować i wdrożyć daną strategię. W rezultacie tylko kilka regionów przeniosło działania wypracowane w ramach programów działań innowacyjnych do priorytetowych programów operacyjnych w okresie 2000–2006. Niemniej jednak przy pomocy aktywnego wsparcia ze strony Komisji, wiele regionów korzysta ze swoich doświadczeń przy rozwijaniu nowych strategii oraz działań, także eksperymentalnych, w ramach programów operacyjnych na lata 2007–2013.

Komplementarność pomiędzy polityką spójności a pomocą ze strony EBI Misją Europejskiego Banku Inwestycyjnego, instytucji Unii Europejskiej finansującej długoterminowe działania, jest pomoc dla inwestycji kapitałowych w ramach wspierania wspólnych polityk. W tym celu Bank pozyskuje znaczne środki na rynkach kapitałowych, które następnie przekazuje na korzystnych warunkach na rzecz projektów i programów zgodnych z celami unijnymi.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

EBI selekcjonuje finansowane projekty inwestycyjne według trzech kryteriów: •

zgodność z priorytetami UE;

jakość i solidność projektów, co wiąże się z oceną ich wykonalności technicznej oraz wpływu na środowisko naturalne, jak również wynikających z nich korzyści społecznych i gospodarczych;

korzyści finansowych uzyskanych dzięki pożyczce EBI w porównaniu do alternatywnych źródeł finansowania.

Zgodnie ze swoim statutem i zobowiązaniami wynikającymi z Traktatu WE (art. 267) EBI zawsze dawał priorytet pożyczkom na „projekty na rzecz rozwoju mniej rozwiniętych regionów”. Rozwój regionalny stanowi kluczowy cel, który jest ponownie umacniany od czasu rozszerzenia UE, a „gospodarcza i społeczna spójność w rozszerzonej UE” jest kluczowym aspektem działalności gospodarczej EBI. Niemniej jednak, pomoc ze strony EBI jest szersza i oprócz wsparcia dla sieci transeuropejskich i ochrony środowiska naturalnego, obejmuje również dążenie do realizacji celów lizbońskich, zwłaszcza w zakresie edukacji i szkoleń, B+R oraz innowacji, w tym m.in. wsparcia dla innowacyjnych MŚP. W tym względzie EBI wypracował, z udziałem Komisji, nowe inicjatywy w zakresie ryzyka finansowego.

oczywistych względów, ale też dlatego, że stanowią pomost pomiędzy pomocą ze strony Funduszy a pożyczkami z banków komercyjnych przy równoczesnym zapewnieniu dostępu do fachowej wiedzy finansowej. Co więcej, pożyczki tego typu mogą zostać wykorzystane jako środki publiczne współfinansujące projekty wspierane przez fundusze. Ze względu na reputację EBI na rynkach finansowych udzielane pożyczki mogą pełnić funkcję katalizatora, przyciągając środki finansowe z innych źródeł. Pożyczki udzielane przez EBI stanowiły również wsparcie dla regionów objętych Celem 2, uzupełniając pomoc ze strony polityki spójności poprzez koncentrowanie się na zwiększaniu efektywności i inwestycjach generujących dochody, podczas gdy Fundusze skupiały się w większym stopniu na bardziej podstawowych projektach w zakresie infrastruktury, zwłaszcza w mniej zamożnych regionach. EBI stanowi również źródło fachowej wiedzy wykorzystywanej

W okresie programowania 2000–2006 średnio 71% łącznej kwoty pożyczek przekazane zostało na rzecz rozwoju regionalnego, tj. kwota rzędu 184 mld EUR, z czego 74% przybrało formę pożyczek bezpośrednich (zob. 2.10 Bezpośrednie pożyczki z EBI w UE-25 w latach 2000–2006 rysunek 2.8 przedstawiający (w mln EUR) pożyczki per capita w podziale Cel 1 Cel 2 Wieloregionalne Razem na państwa członkowskie). (inne) (z phasing-out) (z phasing-out) Połowa wspomnianej sumy   8525   5247   1585   15 357 2000 trafiła do regionów objętych 10 127   4116   2270   16 513 2001   8963   4485   1685   15 133 Celem 1 (Tabela 2.10). 2002 Pożyczki udzielane przez EBI stanowią niebagatelne uzupełnienie pomocy z Funduszy nie tylko z

2003 2004 2005 2006 Razem

10 346 10 114 12 435 11 515 72 025

  7128   7742 11 634   6272 46 624

  2185   3692   4020   2434 17 871

  19 660   21 548   28 088   20 220 136 520

Źródło: Europejski Bank Inwestycyjny

123


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

przy ocenie głównych projektów. W latach 2000–2006 ponad 200 projektów zostało na żądanie Komisji ocenionych przez EBI.

Realizacja polityki spójności, jej metody oraz zarządzanie Solidne ramy instytucjonalne i efektywna administracja w państwach członkowskich i regionach stanowią wstępny warunek powodzenia polityki spójności. Wsparcie finansowe przyznawane w ramach polityki wywołuje również szersze efekty zewnętrzne (spill-over) mające doniosłe znaczenie dla bardziej ogólnie pojętego wzrostu gospodarczego. Widoczne są postępy w zakresie zarządzania ... Z wniosków aktualizacji ocen śródokresowych wynika, iż nowe państwa członkowskie z powodzeniem powołały do istnienia właściwe ramy dla zarządzania programami spójności. Co więcej, już w tym okresie wykazano poprawę sposobu zarządzania programami. Na przykład w przypadku Estonii i Republiki Czeskiej oceniający zauważyli, jak wiele nauczono się w zakresie zbierania i monitorowania danych oraz definiowania wskaźników, wielkości bazowych oraz celów. Jeśli chodzi o kraje UE-15 oceniający również wskazali na poprawę zarządzania programami w okresie 2000–2006. Znamienny przykład stanowią Włochy, które uzyskały wyższe oceny za projekty, kontrolę i nadzór, z kolei w Austrii przeprowadzono eksperymenty w zakresie ustalonego podejścia do ocen, obejmujące ciągłą wymianę szczegółowych informacji na temat wkładów i korzyści uznawanych za krytyczne przez interesariuszy. Ta „ocena o charakterze procesu” umożliwia wczesną interwencję w toku wydarzeń, jak również lepsze zrozumienie mniej uchwytnych zjawisk, na przykład powiązanych z innowacyjnością. Ponadto wydaje się, iż w wielu przypadkach omawiana poprawa wywarła pozytywne skutki w innych obszarach polityki rządowej – na przykład w przypadku Irlandii oceniający zwrócili uwagę na poprawę w planowaniu strategicznym, w nadzorze oraz ocenie projektów w stosunku do programów krajowych. Z drugiej strony zauważono, że wydajność administracyjna była często niedostateczna w odniesieniu do transportu, w którym projekty były zazwyczaj duże i długoterminowe oraz wymagały

124

wysokiego stopnia koordynacji. Oceny w wielu przypadkach wskazały na brak wspólnej strategii wśród uczestników oraz na problemy z selekcją projektów, jak również z ich zarządzaniem, zwłaszcza opóźnienia, które wynikają zazwyczaj z przedłużających się negocjacji kontraktów, trudności w planowaniu, skali projektów oraz trudności z zapewnieniem właściwego finansowania. Zarządzanie jest również krytyczne dla mobilizacji wydatków na badania i rozwój. Aktualizacje ocen śródokresowych zarówno we Włoszech, jak i w Hiszpanii, zwróciły uwagę na wagę koordynowania działań głównych uczestników i zapewnienia ich zaangażowania. Ocena programu w ramach Celu 2 pod nazwą Västra wykazała, że mimo iż wyznaczanie wyraźnych priorytetów dla programów spójności przyczyniało się poprawy w zakresie dostrzegalnych efektów wdrażania programów, odpowiedzialne władze także powinny wykazywać się silnym i trwałym wsparciem w celu maksymalizacji uzyskanych efektów. ... i rozwija się partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) ... Uważa się, iż partnerstwo publiczno-prywatne stanowi ważne potencjalne źródło finansowania inwestycji w wielu obszarach. Na przykład Komisja Europejska szacuje25, że ponad 60% sieci transeuropejskich będą finansować państwa członkowskie bezpośrednio lub przy udziale innych źródeł z udziałem sektora prywatnego. Dokonana przez EBI ocena ex-post 26 doświadczeń z PPP wskazuje, iż projekty są zazwyczaj kończone zgodnie z terminem, budżetem oraz specyfikacją, co jest niezwykle ważne, ponieważ opóźnienia i problemy budżetowe stanowią często nieodłączny element projektów finansowanych ze środków publicznych w ramach polityki spójności27. Niemniej jednak z projektami typu PPP wiążą się pewne trudności. Władze muszą posiadać wystarczającą wiedzę oraz zdolności w zakresie radzenia sobie ze złożonością tego rodzaju programów, natomiast brak ram prawnych lub bodźców gospodarczych uznawany jest nieraz za 25 Zobacz WE (2005 r.) Transeuropejska sieć transportowa, osie priorytetowe oraz projekty TEN-T 2005. 26 Zob. EIB (2005) Evaluation of PPP projects financed by the EIB. 27 Zobacz na przykład ECORYS (2005 r.) Ocena ex-post Funduszu Spójności.


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

przyczynę niedawnego ograniczania się PPP do kilku dużych projektów.

wiedzę fachową, kadrę oraz pozostałe środki, a także ciągłość.

... Jednak partnerstwo, koordynacja oraz długofalowe zaangażowanie mogą uleć poprawie ...

... a procedury mogą zostać usprawnione i uproszczone

Wnioski aktualizacji ocen śródokresowych jasno pokazują, że większa liczba i lepsza jakość partnerstw są niezbędne dla wzmocnienia udziału i wydajności instytucjonalnej władz lokalnych i regionalnych, partnerów społecznych oraz organizacji pozarządowych (NGO). Na przykład na Węgrzech oceniający zwrócili uwagę na konieczność, aby interesariusze brali udział zarówno w wyznaczaniu, jak i w realizacji celów. Nieodzowna dla powyższego jest jasna i regularna komunikacja. W następstwie oceny dla Republiki Czeskiej władze tego kraju pracują nad ułatwieniem partnerstwa publiczno-prywatnego.

Strategiczna ocena innowacyjności dostrzegła potrzebę ograniczenia nadmiernej biurokracji i formalności oraz wprowadzenia bardziej elastycznych i odpornych na ryzyko praktyk. Aktualizacje ocen śródokresowych zwróciły uwagę na fakt, iż potrzebne jest uproszczenie zamówień publicznych, rozwoju partnerstw publiczno-prywatnych, ustalania ról poszczególnych podmiotów biorących udział we wdrażaniu programów spójności, monitoringu i ocenach, jak również gromadzenia danych oraz ich przekazywania. Na przykład w Polsce podjęto już zalecone przez ocenę działania na rzecz uproszczenia i zwiększenia przejrzystości procedur wnioskowania i udzielania zamówień publicznych.

Potrzeba lepszych i bardziej długotrwałych partnerstw jest szczególnie istotna w przypadku projektów długofalowych. Przykładowo w przypadku innowacyjności szereg raportów wykazał potrzebę silniejszego i trwalszego zaangażowania instytucjonalnego, jak również lepszej koordynacji rozmaitych władz oraz głównych organizacji sektora prywatnego. Dlatego też przedsiębiorstwa powinny brać udział w projektowaniu rozwoju regionalnego. ... konieczne są większe inwestycje w zasoby ludzkie ... Kapitał ludzki wymaga większych inwestycji, zwłaszcza w nowych państwach członkowskich. Oceniający podkreślili, iż stanowi to szczególne wyzwanie dla Cypru oraz Malty z powodu niewielkich rozmiarów tych państw, chociaż kwestia ma bardziej ogólny charakter. Nieodzowne są szkolenia mające na celu zmniejszenie rotacji pracowników i osiągnięcie standardów zarządzania, jakich wymagać będzie znacznie zwiększona ilość funduszy na okres 2007– 2013. Dotyczy to wszystkich aspektów zarządzania programami, zarówno osób przygotowujących projekty, które mają być finansowane, jak i osób zaangażowanych w ich monitorowanie. Wiedza fachowa potrzebna jest zwłaszcza w zakresie zarządzania i kierowania projektami transportowymi. Oceny śródokresowe podkreślały wagę aspektów takich jak: ustanowienie długofalowego spójnego planu, koordynowanie działań różnych szczebli władz z działaniami odpowiednich agencji publicznych oraz utworzenie agencji posiadających wystarczającą

Partnerstwo jest szczególnie ważne na szczeblu lokalnym Ogólnie rzecz biorąc oceniający doszli do wniosku, iż rozwój na szczeblu lokalnym jest kwestią kluczową dla EFS. Na szczeblu lokalnym zaobserwować można dużą skalę współpracy i partnerstwa. Władze lokalne, sektor organizacji pozarządowych lub ogólniej sektor niedochodowy są często głównymi partnerami w świadczeniu usług EFS. Faktycznie wsparcie dla partnerstw i mobilizacji podmiotów publicznych, prywatnych i lokalnych często wymienia się jako źródło wartości dodanej.

Reforma i nowe wyzwania na lata 2007–2013 Porozumienie w sprawie perspektywy finansowej osiągnięte w maju 2006 r. oraz wejście w życie nowych ram prawnych w sierpniu tego samego roku przygotowało drogę dla nowego pokolenia programów, które cieszyć się będą wsparciem ze strony polityki spójności w latach 2007–2013. Pierwszy formalny krok został dokonany wraz z przyjęciem przez Radę w październiku 2006 r. strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (SWW), które potwierdzają rolę, jaką odgrywać będą nowe programy w zakresie inwestowania we wzrost i zatrudnienie. Drugi krok polegał na przedłożeniu przez państwa członkowskie krajowych strategii (krajowych strategicznych ram odniesienia lub KRSO),

125


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

z uwzględnieniem SWW, których pewne elementy podlegały decyzji Komisji. W ramach trzeciego kroku państwa członkowskie przedłożyły Komisji poszczególne programy do zaopiniowania, wraz ze szczegółowym określeniem sposobu wdrażania strategii krajowych poprzez programy regionalne lub sektorowe, jak i ich połączenie.

„należy niezwłocznie ożywić Strategię Lizbońską i na nowo ukierunkować priorytety na wzrost i zatrudnienie. Europa musi odnowić podstawy swej konkurencyjności, zwiększyć potencjał wzrostu i wydajność oraz wzmocnić spójność społeczną, kładąc szczególny nacisk na wiedzę, innowacje i lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego.

W okresie poprzedzającym ostateczne decyzje w sprawie rozporządzeń władze w państwach członkowskich oraz Komisja pracowały wspólnie w przeciągu 2006 roku nad projektami strategii krajowych, i w niektórych przypadkach również nad projektami programów operacyjnych. Było to konieczne z uwagi na oszczędność czasu w celu umożliwienia podjęcia decyzji w sprawie większości z 444 nowych programów do połowy 2007 roku.

W tym celu Unia musi w większym stopniu mobilizować wszystkie odpowiednie zasoby krajowe i wspólnotowe – łącznie z polityką spójności – w trzech wymiarach strategii (ekonomicznym, społecznym i środowiskowym), aby lepiej wykorzystać ich synergie w ogólnym kontekście zrównoważonego rozwoju. Oprócz rządów, wszystkie inne zainteresowane strony – parlamenty, organy regionalne i lokalne, partnerzy społeczni, społeczeństwo obywatelskie – powinny włączyć się do strategii i aktywnie uczestniczyć w realizacji jej celów.”

System realizacji polityki spójności wykazał się zdolnością do wdrażania programów jakościowych i projektów stanowiących przedmiot europejskiego zainteresowania w skali lokalnej, wykryto jednak szereg problemów w zakresie zarządzania programami w okresie 2000–2006. Reforma przyjęta przez Radę utrzymała kluczowe zasady polityki spójności – programowania, partnerstwa, współfinansowania i oceny, wprowadzając równocześnie szereg zmian celem zwiększenia efektywności polityki. Ich celem jest po pierwsze zachęcenie do bardziej strategicznego podejścia w zakresie programowania, po drugie pogłębianie procesu decentralizacji obowiązków na rzecz partnerstw umiejscowionych w państwach członkowskich, regionach i terenach lokalnych, po trzecie wzmocnienie efektywności i jakości programów współfinansowanych za pomocą wzmocnionego, bardziej przejrzystego partnerstwa i bardziej przejrzystych oraz rygorystycznych mechanizmów monitoringu, i po czwarte, uproszczenie systemu zarządzania poprzez wprowadzenie większej przejrzystości, zróżnicowania i proporcjonalności z jednoczesnym zapewnieniem solidnego zarządzania finansami.

Ponadto wprowadzono uproszczone ustalenia w zakresie zarządzania, które mają na celu ułatwienie identyfikacji priorytetów z jednoczesnym zachowaniem ogólnej równowagi strategii oraz synergii pomiędzy jej poszczególnymi elementami; poprawę wdrażania priorytetów w praktyce poprzez zwiększenie zaangażowania państw członkowskich i usprawnienie procedury monitorowania, aby uzyskać bardziej wyrazisty obraz wdrażania strategii na szczeblu krajowym. Polityka spójności ma ogromny wkład w realizację celów strategii lizbońskiej. Efektem tego jest wzajemne wsparcie pomiędzy wzrostem a spójnością. Poprzez ograniczanie dysproporcji gospodarczych i społecznych Unia umożliwia wszystkim regionom i grupom społecznym dokonywanie wkładu w całkowity rozwój gospodarczy UE oraz czerpanie z niego korzyści. Artykuły 3 i 158 Traktatu stanowią odzwierciedlenie tej wizji.

Podejście strategiczne – łączenie polityki spójności z procesem lizbońskim

Z tego względu politykę spójności we wszystkich jej wymiarach należy rozpatrywać jako integralny element strategii lizbońskiej. Innymi słowy, polityka spójności musi zawierać w sobie cele lizbońskie i goteborskie, a także stać się kluczowym narzędziem ich realizacji za pomocą programów rozwoju krajowego i regionalnego. Umacnianie związków pomiędzy polityką spójności a strategią lizbońską stanowi motyw przewodni reformy polityki spójności przyjętej w roku 2006.

W konkluzjach wiosennego szczytu Rady Europejskiej z 2005 roku, znajdują się następujące stwierdzenia:

Uzgodniono strategiczne podejście, mające na celu zwiększenie efektywności, przejrzystości i

Następny podrozdział omawia główne komponenty reformy w opisanym powyżej kontekście.

126


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

odpowiedzialności politycznej. Aby osiągnąć ten cel polityka spójności powinna w większym stopniu koncentrować się na wykorzystywaniu funduszy z nastawieniem na postępy w zakresie globalnych priorytetów Unii Europejskiej. Inwestycje sfinansowane przez politykę spójności przyspieszą realizację strategii lizbońskiej pod względem wzrostu i zatrudnienia zgodnie z konkluzjami z wiosennego szczytu Rady, który odbył się w 2005 roku. Negocjacje prowadzące do porozumienia w sprawie programów potwierdziły zaangażowanie państw członkowskich i władz regionalnych wobec odnowionej agendy lizbońskiej, co wydaje się mieć zasadniczy wpływ na priorytety oraz sposób myślenia. KSRO oraz uzgodnione dotychczas programy dowodzą tego na wiele sposobów. Po pierwsze, jeśli chodzi o organizację administracyjną, widoczny jest duży stopień współpracy pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za koordynowanie wdrażania Krajowego Programu Reform (KPR) a podmiotami odpowiedzialnymi za przygotowanie KSRO. Prawie wszystkie KSRO pokazują, jak zorganizowana jest ta współpraca, co jest zarówno nowością, jak i ważną kwestią, ponieważ tylko w kilku krajach, takich jak Niderlandy, te same ministerstwa odpowiedzialne są za te oba aspekty. Wydaje się, że w niektórych krajach władze zdecydowały, iż efektywna koordynacja wymagała zmian administracyjnych: a przykład na Węgrzech, gdzie nowopowołana Agencja ds. Rozwoju Krajowego nadzoruje zarówno KSRO, jak i KPR, a także w Polsce, gdzie do części kompetencji nowoutworzonych komitetów koordynujących KSRO należy ustanawianie współpracy z KPR. Po drugie, w odniesieniu do przejrzystości, KSRO w sposób wyraźny ustalają, które elementy nowych programów KPR będą stanowić cel przeznaczony do realizacji. Na przykład w Estonii opracowano tabele finansowe mające na celu unaocznić wkład wspomnianych programów w estoński plan finansowania KPR. Podobnie ma się rzecz w Republice Czeskiej, gdzie wymieniono 24 priorytety KPR (z całkowitej liczby 46), które zostaną wdrożone za pomocą nowych programów. Szczegółowe działania tego rodzaju nie tylko podnoszą przejrzystość, lecz pomagają także uwidocznić wkład omawianych programów w strategię lizbońską. Po trzecie zaś, w zakresie treści państwa członkowskie położyły silniejszy nacisk na innowacyjność, BRT oraz gospodarkę wiedzy. Innowacyjność stanowi

doniosły element programów, które będą realizowane w obecnym okresie. Jest ona często łączona z wysiłkami na rzecz pobudzania przedsiębiorczości i wzrostu przedsiębiorstw.

Koncentracja i upraszczanie Chociaż znaczna część funduszy, które zostały udostępnione za sprawą polityki spójności jest zazwyczaj przeznaczana na projekty w zakresie infrastruktury, znaczna i rosnąca część przekazywana jest na cele rozwoju przedsiębiorstw i w tym zakresie przepisy nałożone przez Komisję mają zazwyczaj efekt uboczny na stosunki pomiędzy władzami a firmami objętymi wsparciem dla przedsiębiorstw. Podjęto ważne działania na rzecz uproszczenia polityki spójności poprzez usprawnianie legislacji oraz upraszczanie zasad zarządzania Funduszami Strukturalnymi i Funduszem Spójności. W szczególności zaś poprzez wdrażanie: •

Jednolitego zbioru zasad zarządzania: w chwili obecnej istnieje jedno rozporządzenie Komisji dla okresu programowania 2007–2013, które zastępuje 10 rozporządzeń uchwalonych dla okresu programowania 2000–2006. Przepisy dotyczące zarządzania programami finansowanymi przez Fundusz Spójności zostały uregulowane zgodnie z przepisami dotyczącymi Funduszy Strukturalnych. Zamierzonym efektem powinno być ułatwienie zarządzania Funduszami oraz obniżenie związanych z nim kosztów dla państw członkowskich.

Jednolitego zbioru kryteriów selekcji kwalifikowalności wydatków: Państwa członkowskie będą mogły korzystać z krajowych kryteriów selekcji kwalifikowalności wydatków dla współfinansowania projektów, a nie z dwóch rodzajów kryteriów (jednego dla projektów współfinansowanych przez Wspólnotę i jednego dla projektów finansowanych w skali krajowej), jak miało to miejsce w przeszłości, co stanowi uproszczenie w zakresie zarządzania projektami dla nowych państw członkowskich.

Zarządzania elektronicznego w praktyce: po raz pierwszy wymiana dokumentów pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją będzie odbywała się wyłącznie drogą elektroniczną w okresie programowania 2007–2013, wyznaczając tym sposobem nową erę w zakresie e-

127


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

zarządzania. Z systemu zwanego SFC2007 korzystać będą zarówno Fundusze Strukturalne, jak i Fundusz Spójności, a także Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejski Fundusz Rybacki. W ramach omawianego systemu 40% budżetu europejskiego będzie zarządzane w sposób elektroniczny, co zaoszczędzi czas obsługi programów, a także ilość papieru, ograniczając tym samym przypadki rozbieżności pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi co do ilości i rodzaju dostarczanych informacji. •

Uproszczonego zarządzania finansowego: Decyzje dotyczące planów finansowych, ustalania skali interwencji oraz wysokości zwrotów z UE będą obecnie podejmowane na wyższym szczeblu - na poziomie osi programowych lub priorytetowych, a nie jak dotychczas na poziomie danego działania. Tym sposobem osiągnięte zostanie uproszczenie zarządzania programami przez państwa członkowskie i komisję oraz ograniczenie przypadków, w których należało modyfikować plany finansowe, dając tym samym większą autonomię władzom krajowym odpowiedzialnym za zarządzanie programami operacyjnymi. Uproszczonych systemów zarządzania: nowe systemy zostały zbudowane na istniejących, aby państwa członkowskie nie musiały istotnie zmieniać obecnie funkcjonujących rozwiązań. Niemniej jednak zwiększono ich przejrzystość i wprowadzono poprawki tam, gdzie doświadczenie dowiodło, iż istnieje taka potrzeba, na przykład w zakresie pracy, jaką należy wykonać w celu weryfikacji zarządzania na pierwszym poziomie oraz metod selekcji operacji do audytu. Większej proporcjonalności i upraszczania systemów kontroli: dla mniejszych programów (całkowite dopuszczone wydatki publiczne do kwoty 750 mln EUR oraz współfinansowanie wspólnotowe na poziomie poniżej 40% łącznych wydatków publicznych) niektóre wymogi w zakresie uzgadniania zasad kontroli mogą być realizowane przez podmioty krajowe ustanawiane zgodnie z przepisami krajowymi, ograniczając w ten sposób potrzebę dostosowywania systemów krajowych do poszczególnych wymogów wspólnotowych.

128

Łatwiejszych procedur zamykania programów: nowa możliwość „częściowego zamknięcia”, w ramach której zamknięcie może odbyć się odnośnie do ukończonych operacji w określonych przypadkach, zmniejszy uciążliwość tego procesu dla państw członkowskich (oraz Komisji) pod koniec okresu programowania. Wcześniejsze zamknięcie wspomnianych operacji obniży także koszty przechowywania dokumentów na cele kontroli, ponieważ okres przechowywania dokumentów zacznie bieg wraz z częściowym zamknięciem operacji, a nie wraz z (prawdopodobnie o wiele późniejszym) terminem zamknięcia całego programu.

Jaśniejszych zasad przekazywania informacji oraz komunikacji: ogół ludności, zwłaszcza zaś potencjalni beneficjenci pomocy z Funduszy we wszystkich państwach członkowskich, będą posiadać równy dostęp do informacji na temat możliwości finansowania i przyznawania środków z budżetu Wspólnoty na politykę spójności, ograniczając tym samym czas i wysiłek na szukanie tego rodzaju informacji.

Przeznaczanie funduszy na cele tematyczne Według zintegrowanych wytycznych dla zatrudnienia i wzrostu28 pewne kategorie inwestycji w szczególny sposób sprzyjają wzrostowi, „jak np. badania i rozwój (B+R), infrastruktura materialna, technologie przyjazne dla środowiska naturalnego, kapitał ludzki oraz wiedza”. To ogólne zalecenie dotyczy Unii jako całości i być może w jeszcze większym stopniu tych krajów i regionów, dla których fundamentalna jest szybka konwergencja w kierunku średniej wspólnotowej i zwiększenia konkurencyjności. Decyzja Rady Europejskiej, aby poprzeć propozycje Komisji w zakresie przeznaczania funduszy w ramach polityki spójności na wsparcie określonych priorytetów lizbońskich wzywa państwa członkowskie do zapewnienia wydajnej alokacji środków spójności na rzecz osiągnięcia jak najlepszych rezultatów w zakresie wzrostu i zatrudnienia. Zachęca zwłaszcza te państwa członkowskie i regiony, które są w trakcie przygotowywania programów spójności na lata 2007–2013, aby miały szczególny wzgląd na wyżej wymienione priorytety i aby zdobyły się na dodatkowy wysiłek celem ich osiągnięcia. 28 Komunikat na Wiosenny Szczyt Rady Europejskiej - Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. „Wzrost i zatrudnienie - zintegrowane wytyczne na lata 2005–2008”, http:// ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/integrated_guidelines_en.pdf


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

Lista obszarów, które zaliczają do „celów tematycznych” (earmarking) nie pretenduje ani się do zastąpienia szerszego zbioru zidentyfikowanych priorytetów, które są regularnie aktualizowane w ramach agendy lizbońskiej, ani też nie ma na celu, aby państwa członkowskie przestały przeznaczać środki na inne priorytety krajowe. Jej celem jest raczej zwrócenie uwagi państw członkowskich i regionów na podzbiór obszarów, które wymagają szczególnego wysiłku i które są szczególnie istotne w kontekście polityki spójności. Można je pogrupować w ramach pięciu głównych tematów: •

propagowanie badań i rozwoju, innowacyjności oraz integracyjnego społeczeństwa informacyjnego;

podnoszenie konkurencyjności przemysłowej i propagowanie przedsiębiorczości;

zachęcanie do zrównoważonego użytkowania zasobów i wzmacnianie synergii pomiędzy ochroną środowiska naturalnego a wzrostem;

rozbudowa, poprawa i zwiększanie ilości połączeń infrastruktury transportowej mającej znaczenie dla Europy;

inwestowanie w potencjał ludzki.

Pomimo decyzji Rady Europejskiej, aby zwolnić „państwa członkowskie, które wstąpiły do Unii w roku 2004 lub później” z konieczności stosowania

129


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

zasady przeznaczania funduszy na cele tematyczne, większość państw członkowskich de facto angażuje się w tego rodzaju działalność, o czym świadczy analiza krajowych strategicznych ram odniesienia i programów operacyjnych. Zgodnie z intencjami państw członkowskich i regionów, które odnaleźć można w dokumentach programowych dostępnych na dzień sporządzania niniejszego raportu (obejmujących 90% sumy środków uzgodnionych w ramach perspektywy finansowej), wytyczono cele tematyczne obejmujące 60% celu Konwergencja oraz 75% celu Konkurencyjność Regionalna oraz Zatrudnienie. Dla UE jako całości, 64% Funduszy w ramach celu Konwergencja oraz 80,8% w ramach celu Konkurencyjność Regionalna i Zatrudnienie zostanie przeznaczone na inwestycje tematyczne29 (rys. 2.9 i rys. 2.10). Oznacza to, iż wsparcie dla tego rodzaju inwestycji sięgnie około 210 mld EUR, co stanowi wzrost o około 55 mld EUR w porównaniu do okresu programowania 2000–2006. W państwach UE-15, dla których koncentracja tematyczna wydatków na spójność jest obowiązkowa, wielkości te wynoszą dla obu celów odpowiednio 72,1% oraz 83%. Pozycja poszczególnych państw członkowskich i ich wkład w globalne cele są znacznie zróżnicowane, co stanowi wyraz – między innymi – różnorodności potrzeb inwestycyjnych oraz odmiennej sytuacji w latach 2000–2006. Niemniej jednak wielkości przypadające na jedno państwo członkowskie powinny być interpretowane z pewną dozą ostrożności, ponieważ w pewnych przypadkach przedłożono oficjalnie wciąż niewielką liczbę programów. W odniesieniu do łączenia polityk warto zauważyć, iż tematyczne przeznaczanie funduszy, tj. earmarking, pomogło skupić uwagę państw członkowskich na badaniach i rozwoju oraz innowacjach stanowiących kluczowe wymiary strategii lizbońskiej. Inwestycje w ten obszar wykazują generalnie najwyższy wzrost w latach 2000–2006, a ich udział w ogóle inwestycji zwiększył się dwukrotnie w ramach celu Konwergencja i co najmniej potroił w ramach celu Konkurencyjność Regionalna i Zatrudnienie. Poniższa tabela przedstawia globalne inwestycje względem badań i 29 Liczba ta obejmuje kategorie inwestycji dodane przez niektóre państwa członkowskie do grupy inwestycji tematycznych celem „zapewnienia, że szczególne okoliczności krajowe, w tym priorytety ustalone w krajowym programie reform [...] są uwzględnione” (art. 9 ust. 3 rozporządzenia Rady 1083/2006).

130

rozwoju oraz innowacji w okresie 2007–2013, które wyniosą w przybliżeniu 50 mld EUR.

Nowe instrumenty w zestawie narzędzi polityki spójności JASPERS Komisja podjęła próbę wykorzystania wszystkich źródeł wiedzy fachowej na szczeblu europejskim w celu zapewnienia nowemu pokoleniu programów maksymalnego sukcesu. Zawarła zatem partnerstwo z EBI oraz EBOR na rzecz stworzenia specjalnej bazy pomocy fachowej pod nazwą JASPERS, aby wspomóc państwa członkowskie w przygotowywaniu większych projektów, które będą wspierane przez fundusze UE. Aby JASPERS mógł z powodzeniem pełnić swoje zadanie, musi być dostępny i większość zaangażowanych ekspertów musi znajdować się w pobliżu beneficjentów wsparcia. Zostały zatem stworzone biura regionalne w Warszawie, w Wiedniu oraz w Bukareszcie, które zaczęły funkcjonować pod koniec 2006 r. i na początku 2007 r. i w których stanowiska są już praktycznie całkowicie obsadzone. Zespół JASPERS pracuje w oparciu o plany działania uzgodnione z każdym państwem członkowskim. Plany działania z roku 2007 dostarczą 94 projektów dla portfela projektów inicjatywy JASPERS i oczekuje się, że ok. 45–50 projektów z lat 2006 i 2007 zostanie ukończonych do końca roku 2007. Z uwagi na swoje rozmiary Rumunia oraz Polska stanowią w znacznej mierze główny obszar działalności JASPERS. JEREMIE Pod nazwą JEREMIE kryje się nowe partnerstwo zawarte między Komisją a grupą EBI, a dokładniej EFI, które w swojej formule odchodzi od tradycyjnych form wsparcia opartego wyłącznie na dotacjach w kierunku spłacalnych i odnawialnych form wspierania przedsiębiorstw, takich jak: kapitał wysokiego ryzyka (venture capital), pożyczki, gwarancje, kapitał akcyjny oraz kapitał zalążkowy. JEREMIE umożliwia władzom zarządzającym programami unijnymi w państwach członkowskich wykorzystanie EFI lub innej instytucji finansowej jako funduszu holdingowego. Fundusz holdingowy z kolei ma za zadanie przyciągać doświadczonych pośredników finansowych, którzy udzielają pożyczek


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

przedsiębiorstwom, podczas gdy kapitału dostarczą programy finansowane przez UE. Tym samym skomplikowane zadanie organizacji pomocy dla przedsiębiorstw przy użyciu kapitału ryzyka, pożyczek itp. będzie realizowane przez menadżera funduszu holdingowego w imieniu zarządu. W ten sposób stworzone zostanie rozwiązanie dla władz, w którym każda ze stron odnosi korzyści, ponieważ przyczyni się ono do modernizacji systemów finansowania przedsiębiorstw, zwłaszcza na szczeblu regionalnym, bez konieczności opanowania przez organy publiczne wymaganych w tym zakresie umiejętności. Istnieje spore zainteresowanie udziałem w tym projekcie. EFI podpisał dotychczas protokoły ustaleń z trzema państwami członkowskimi (Słowacją, Grecją i Rumunią) oraz z czterema regionami (Gwadelupą, Owernią, Galicją i Lombardią), które mają w planach wykorzystanie EFI jako funduszu holdingowego w ramach inicjatywy JEREMIE. JESSICA JESSICA jest nową wspólną inicjatywą mającą na celu wspieranie odnawialnych inwestycji Funduszu Strukturalnego oraz zrównoważonego rozwoju na obszarach miejskich, którą po raz pierwszy Komisja we współpracy z EBI przedstawiła Radzie w lutym 2006 r. W ramach inicjatywy JESSICA władze zarządzające w państwach członkowskich będą mogły korzystać z niektórych przydziałów Funduszy Strukturalnych, aby inwestować w fundusze na rzecz rozwoju obszarów miejskich i reinwestować ich zasoby celem pobudzania i przyspieszania inwestycji na obszarach miejskich. Oczekuje się, iż pozostałe międzynarodowe instytucje finansowe, jak również banki europejskie oraz sektor prywatny pójdą za tym przykładem.

oceny inicjatywy JESSICA, które będą bezpłatnie udostępniane wszystkim zainteresowanym państwom członkowskim i regionom, co ma na celu pomoc w organizacji inwestycji na obszarach miejskich przy użyciu Funduszy Strukturalnych oraz sektorów prywatnego i bankowego w ramach inicjatywy JESSICA. Te trzy nowe inicjatywy powstały w ramach stałych działań zmierzających do poprawy efektywności polityki spójności, w szczególności poprzez znaczne zwiększenie skali współpracy z europejskimi instytucjami finansowymi, zwłaszcza z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym, oraz poprzez wprowadzenie inżynierii finansowej jako integralnego elementu wdrażania polityki spójności. Takie zwiększenie wykorzystania instrumentów inżynierii finansowej jest źródłem ogromnych korzyści: •

zaangażowanie nowych źródeł wiedzy fachowej oraz wydajności technicznej, finansowej i zarządzania;

przekształcenie dotacji z budżetu europejskiego w odnawialne formy finansowania, co sprawi, że będą bardziej zrównoważone w dłuższej perspektywie czasowej;

efekt dźwigni osiągnięty przez wykorzystanie dotacji w celu przyciągania i łączenia się z kapitałem prywatnym;

stworzenie silniejszej motywacji do osiągania lepszych wyników przez odbiorców, ponieważ są zmuszeni do zwrotu przynajmniej części otrzymanego wsparcia;

rozwój i modernizacja sektora finansowego w regionach objętych opisanymi inicjatywami.

Komisja, EBI i Bank Rozwoju Rady Europy (CEB) podpisały w maju 2006 r. protokół uzgodnień dotyczący skoordynowanego podejścia w zakresie finansowania rewitalizacji obszarów miejskich oraz rozwoju w okresie programowania w latach 2007–2013. W roku 2007 Komisja oraz EBI z udziałem CEB będą współfinansować

131


Rozdział 2 — Oddziaływanie polityki spójności

132


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

Spis treści Wstęp....................................................................................................................................... 135 Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia: rola polityk krajowych........................................... 135 Inwestycje publiczne a polityka spójności................................................................................. 137 Rola inwestycji publicznych w kształtowaniu wzrostu gospodarczego....................................... 137 Wydatki publiczne na tworzenie trwałego kapitału w UE w latach 1993–2005.......................... 138 Wkład polityki spójności w inwestycje publiczne........................................................................143 Struktura inwestycji publicznych w UE........................................................................................145 Inwestycje publiczne a różnice w systemach zarządzania na terenie UE ................................. 147

Umacnianie strony podażowej gospodarki oraz zapewnianie stabilności gospodarczej........... 149

133


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

134


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

Wstęp Inwestycje publiczne, które podnoszą kapitał gmin, stanowią kluczowy element polityki na terenie UE, zarówno jeśli chodzi o bezpośredni wkład we wzrost gospodarczy, jak i wzmacnianie potencjału produkcyjnego gospodarki, co przyczynia się do utrzymania wyższych stóp wzrostu w przyszłości. Stanowią one jednocześnie główny przedmiot zainteresowania polityki spójności, która dąży do tworzenia infrastruktury oraz innych warunków determinujących długofalowy rozwój regionalny, a także strategii lizbońskiej, której celem jest zwiększenie dynamiki gospodarki europejskiej. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż inwestycje publiczne w najgłębszym sensie obejmują inwestycje w kapitał ludzki, jak i rzeczowy, a podnoszenie umiejętności siły roboczej poprzez wydatki na oświatę i szkolenia jest równie istotne co umacnianie infrastruktury na rzecz tworzenia warunków dla rozwoju regionalnego. Przedmiot niniejszej analizy jest jednak w dość ścisłym sensie ograniczony do inwestycji publicznych na środki trwałe brutto (ang. GFCF). Istnieje potrzeba zbadania, w jaki sposób odbywało się to w różnych częściach UE w przeciągu ostatnich lat oraz roli, jaką odegrały w tym procesie Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności. W ten sposób nie bierze się pod uwagę innych form inwestycji, zwłaszcza w zasoby ludzkie, które także w znacznym stopniu wspierane były przez Fundusze Strukturalne. Nie jest to spowodowane faktem, iż innego rodzaju inwestycje są mniej istotne niż nakłady na kapitał rzeczowy - wręcz odwrotnie, stanowią one zasadniczy element tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego- lecz powodem, dla którego nie zostały uwzględnione, jest mniejsza dostępność danych porównawczych na ten temat obejmujących całą UE.

Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia: rola polityk krajowych Nowe partnerstwo Po kilku latach powolnych postępów w kierunku celów wytyczonych na szczycie, który odbył się w Lizbonie w 2000 r., wiosną 2005 r. Rada Europejska uzgodniła  Nie jest to jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że zaopatrzenie w kapitał rzeczowy i ludzki jest jedynym liczącym się czynnikiem rozwoju regionalnego. Na pozostałe czynniki składają się: dobre zarządzanie, zdolność do generowania innowacji, udogodnienia dla społeczeństwa itp.

szeroko zakrojone wznowienie strategii na rzecz wzrostu i zatrudnienia. Odnowiona strategia lizbońska wytyczyła trzy zasadnicze wątki: umacnianie wiedzy i innowacji jako motoru zrównoważonego rozwoju, zapewnienie atrakcyjności UE dla inwestorów i pracowników oraz dostrzeżenie, że wzrost i zatrudnienie mają największe znaczenie dla poprawy spójności społecznej. Kluczową rolę w tym względzie odgrywają władze, ponieważ reformy strukturalne mają kapitalne znaczenie dla realizacji celów. Istotnym elementem odnowionej strategii jest sposób zarządzania. Poszczególne obowiązki na poziomie krajowym i wspólnotowym zostały wyraźniej zdefiniowane, aby działania były w większym stopniu zgodne z kompetencjami. Mobilizacja interesariuszy, konsulting i zakładanie partnerstw na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym są niezbędne dla zwiększania poczucia „własności” w odniesieniu do strategii w miejscach jej oddziaływania oraz dla podniesienia efektywności reform. Krajowe programy reform Aby udzielić państwom członkowskim pomocy w zakresie identyfikacji potrzeb i priorytetów po kątem polityk wzrostu i tworzenia nowych miejsc pracy, Komisja przyjęła pierwsze zintegrowane wytyczne dla wzrostu i zatrudnienia na lata 2005–2008. Wytyczne te odnoszą się do kwestii makroekonomicznych, mikroekonomicznych oraz zatrudnienia, a także stanowią podstawę dla krajowych programów reform, zawierających szczegółowe elementy reform, które państwa członkowskie zamierzają wdrożyć w celu zwiększenia wzrostu i zatrudnienia. W ramach stworzonych przez siebie krajowych programów reform państwa członkowskie traktują różnorakie kwestie zgodnie ze zintegrowanymi wytycznymi dla wzrostu i zatrudnienia. Krajowe programy reform dowodzą zmian w polityce w stosunku do badań i innowacji, zasobów i wydajności energii, swobody działania MŚP, przedsiębiorczości i edukacji, inwestycji w kapitał ludzki oraz modernizacji rynków pracy z jednoczesnym zapewnieniem wysokiego poziomu zabezpieczenia socjalnego w dalszej perspektywie czasowej. Kluczowe wyzwania dla wszystkich krajowych programów reform odnaleźć można w wątkach zintegrowanych wytycznych. W zakresie polityki makroekonomicznej wiele państw członkowskich zmierza do konsolidacji budżetu, czego wynikiem

135


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

są zapowiedzi reform systemu emerytur i rent oraz systemu opieki zdrowotnej. Jeśli chodzi o obszary objęte wytycznymi mikroekonomicznymi, niemal wszystkie państwa członkowskie za główne wyzwania uznały badania i innowacje, jak również przedsiębiorczość i otoczenie biznesowe. Choć innowacje stanowią kluczowy priorytet dla państw członkowskich, w krajowych programach reform pojawiły się również inwestycje w infrastrukturę, a w dziewięciu krajach uznano je za priorytetowe. W kwestii zatrudnienia priorytetem „Europejskiej strategii zatrudnienia” jest przyciąganie i utrzymanie większej liczby osób w zatrudnieniu. Państwa członkowskie zamierzają zintensyfikować wysiłki celem dotarcia do grup i osób znajdujących się na marginesie rynku pracy za pomocą zrównoważonego podejścia, łączącego zindywidualizowane wsparcie dla rynku pracy, wysoki poziom usług społecznych oraz odpowiednią wysokość płacy minimalnej. Spośród trzech priorytetów europejskiej strategii zatrudnienia poprawa zdolności dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw stanowiła priorytet polityki dla najmniejszej liczby państw członkowskich, pomimo iż wszystkie kraje uznały zwiększenie elastyczności rynku pracy za kluczowy problem. Rola Funduszy w niwelowaniu tej niekwestionowanej słabości ma zatem zasadnicze znaczenie. Roczne sprawozdanie Komisji z postępu prac Komisja dokonała oceny krajowych programów reform w roku 2006 w pierwszym zredagowanym przez siebie rocznym raporcie z postępu prac. Główne wnioski raportu są następujące: •

istnieją duże różnice w treści programów między państwami członkowskimi, co jest wyrazem odmiennych sytuacji wyjściowych poszczególnych państw;

integracja między wymiarami makroekonomicznym, mikroekonomicznym oraz zatrudnieniem może zostać wzmocniona, natomiast krajowe programy reform mogą stanowić główny środek służący do wypracowania bardziej spójnego podejścia;

konieczne są zwiększone wysiłki zmierzające do zagwarantowania sytuacji, w której wydatki w ramach polityki spójności ukierunkowane są na ogólne wspieranie strategii lizbońskiej. Wydatki te powinny zostać tak ukształtowane, aby stanowiły bezpośrednie wsparcie dla krajowych programów reform;

136

należy podjąć dodatkowe działania w celu kształtowania powszechnej świadomości i zaangażowania na rzecz strategii lizbońskiej, ponieważ „publiczne poczucie własności” w stosunku do wzrostu i strategii zatrudnienia, będących częścią strategii lizbońskiej, jest obecnie zbyt niskie.

Drugie roczne sprawozdanie Komisji z postępu prac przygotowane na podstawie sprawozdań wdrożeniowych państw członkowskich z jesieni 2006 r. oceniło postępy w zakresie reform gospodarczych. Według sprawozdania Komisji odnotowano postępy w zakresie zwiększania skali badań i rozwoju oraz innowacji, ustanawiania stabilności finansowej, wspierania otoczenia biznesowego oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Niemniej jednak osiągniecie stabilności finansowej w dłuższej perspektywie czasowej nadal pozostaje znacznym wyzwaniem, reforma rynku pracy dokonuje się, lecz powoli, a słaba konkurencja, zwłaszcza w zakresie usług i przemysłu „sieciowego” (telekomunikacji, mediów itd.) spowalnia postępy w pozostałych obszarach. Sprawozdanie zwraca szczególną uwagę na stopień, w jakim państwa członkowskie wypełniają zobowiązania względem czterech obszarów priorytetowych oraz na działania kontrolne na szczeblu UE oraz na szczeblu krajowym. •

W zakresie badań i innowacji, choć wiele wskazuje na to, że państwa członkowskie są mocniej zaangażowane w badania i rozwój, wystąpiła potrzeba przyjęcia bardziej strategicznego podejścia do innowacji.

W zakresie klimatu biznesowego sprawozdanie stwierdza, że poczyniono spore postępy w zakładaniu punktów kompleksowej obsługi dla podmiotów rozpoczynających działalność gospodarczą, ale jednocześnie wzywa Radę Europejską do uznania faktu, iż wszystkie państwa członkowskie powinny ograniczyć procedury administracyjne wobec przedsiębiorstw o 25% do roku 2012.

W odniesieniu do obszaru zatrudnienia sprawozdanie wzywa państwa członkowskie do promowania doskonałości zarówno w zakresie badań, jak i edukacji, do poprawy zdolności dostosowawczych pracowników i przedsiębiorstw celem antycypacji, pobudzania oraz absorpcji zmian i restrukturyzacji, do zagwarantowania sytuacji, w której każdy absolwent ma szanse


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

na zatrudnienie lub na miejsce w programie szkoleniowym, do zwiększenia rozwiązań w zakresie opieki nad dziećmi oraz do zachęcania obywateli, aby przedłużali swój wiek produkcyjny i zwiększali udział w szkoleniach. •

W zakresie energii sprawozdanie podkreśla konieczność ograniczenia emisji dwutlenku węgla oraz propagowanie wydajnego użytkowania energii, jak i korzystania z odnawialnych źródeł energii w celu zahamowania zmian klimatycznych.

Sprawozdanie stwierdza również, że choć widoczne są faktyczne wysiłki, państwa członkowskie różnią się pod względem tempa i intensywności reform, a także zaangażowania w ich wdrażanie. Sprawozdanie zachęca zatem Radę, aby zalecenia dotyczyły poszczególnych krajów, co w efekcie przyspieszy tempo reform.

Inwestycje publiczne a polityka spójności Rola inwestycji publicznych w kształtowaniu wzrostu gospodarczego Istnieje wiele analiz na temat wpływu inwestycji publicznych na funkcjonowanie gospodarki, które z definicji, co zostało podkreślone na wstępie, zawierają jedynie nakłady sektora general government (sektor rządowy i samorządowy) na tworzenie trwałego kapitału. Ekonomiści zgadzają się, iż inwestycje publiczne definiowane w tych kategoriach - obejmujących drogi, szpitale itp. - przyczyniają się do wzrostu gospodarczego nie tylko w sposób bezpośredni, ale i pośredni, dzięki zwiększaniu produktywności w sektorze prywatnym. Chociaż pozytywnemu wpływowi inwestycji publicznych nie zawsze towarzyszyły dowody empiryczne, najnowsze badania wykazują, iż istnieje obecnie szersza zgoda w tej kwestii niż miało to miejsce w przeszłości, nawet jeśli wpływ odnotowany przez  Szereg badań empirycznych potwierdza zazwyczaj, że inwestycje publiczne mają znaczny pozytywny wpływ na wzrost (zob. na przykład Aschauer, D.A., Is public expenditure productive?, Journal of Monetary Economics 23, str. 177–200), podczas gdy inne badania nie dostrzegają istotnego wpływu (np. Garcia-Milà T, T.J. McGuire and R.H. Porter, The effects of public capital in state-level production functions reconsidered, Review of Economic and Statistics, 78(1), str. 177–180) lub odnotowują wpływ negatywny (Evans P. i G. Karras (1994), Are government activities productive? Evidence from a panel of US states, Review of Economics and Statistics 76 (1), str. 1–11; oraz Sala-i-Martin X., G. Doppelhofer i R.I. Miller (2004), Determinants of Long-term Growth: a Bayesian averaging of classical estimates approach, American Economic Review, 94(4), str. 813–835). Jednak większość badań odnosi się do Stanów Zjednoczonych.  Romp, W. and De Haan, J. (2005), Public capital and economic growth: a critical survey, EBI Papers, t. 10. nr 1. str. 40–70.

najnowsze badania nie jest tak duży, jak sugerowały to badania wcześniejsze. Bez wątpienia infrastruktura podstawowa - zwłaszcza obejmująca sieci transportowe, na które przeznacza się najwięcej środków - jest niezbędna dla przedsiębiorstw, jeśli mają funkcjonować w sposób efektywny w ramach nowoczesnej gospodarki. Z tego powodu współczesne teorie wzrostu gospodarczego przypisują znaczącą rolę publicznym wydatkom kapitałowym i cechą większości modeli ekonomicznych jest długotrwały efekt inwestycji publicznych w zakresie wzmacniania strony podażowej w gospodarce. Jednocześnie, ze względu na udział długoterminowych efektów, oceny dużych projektów infrastrukturowych przyjmują zwykle horyzont czasu wynoszący 25 lat, więc dokładne określenie wkładu publicznych inwestycji kapitałowych we wzrost gospodarczy jest niezwykle trudne. Niemniej jednak analizy zidentyfikowały czynniki zwiększające wpływ inwestycji publicznych na funkcjonowanie gospodarki. Po pierwsze, znaczącą rolę odgrywa struktura publicznych wydatków kapitałowych, ponieważ niektóre jej elementy wywierają bardziej bezpośredni wpływ na działalność gospodarczą w porównaniu do innych. Obejmują one budowę sieci drogowych i kolejowych, lotniska, systemy komunikacji miejskiej oraz sieci dystrybucji energii. Inne elementy składowe wydatków, które wywierają większy wpływ w sensie społecznym niż gospodarczym przynajmniej w krótkiej perspektywie  Inwestycje w kapitał ludzki są z oczywistych względów równie istotne, na co zwrócono uwagę powyżej, a badania dowodzą ich znacznego wkładu w produktywność oraz potencjał wzrostu gospodarczego. Badanie OECD na temat przyczyn wzrostu gospodarczego wykazało, iż rosnąca produktywność siły roboczej stanowiła przynajmniej połowę wzrostu PKB na mieszkańca w większości krajów OECD w latach 1994–2004 (OECD, Spojrzenie na oświatę, 2006).  Twórcami tego rodzaju modeli są: Barro (1990), Government spending in a simple model of endogenous growth, Journal of Political Economy 98 (5), a critical str. 103–117; Barro and Salai-Martin (1992), Public finance in models of economic growth, Review of Economic Studies, 59, str. 645–661; Fisher, T. i S Turnovsky (1998), Public investment, congestion and private capital accumulation, Economic Journal 108, str. 399–413; Futagami, K., Y. Morita i A. Shibata (1993), Dynamic analysis of an endogenous growth model with public capital, Scandinavian Journal of Economics, str. 607–625 i wielu innych.  Na przykład za pomocą pobudzania akumulacji kapitału prywatnego, Shioji, E. (2001), Public capital and economic growth: a convergence approach, Journal of Economic Growth 6, str. 205–227; Chatterjee, S. i S.J. Turnovsky (2005), Financing public investment through foreign aid: consequences for economic growth and welfare, Review of International Economics 13(1), str. 20–44. Trzy modele wykorzystane w rozdziale 2. do oszacowania wpływu interwencji ze strony Funduszy Strukturalnych na obszarach opóźnionych w rozwoju na terenie UE biorą ten czynnik pod uwagę.

137


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

czasowej, ponieważ nie oddziałują zazwyczaj długotrwale, obejmują budowę szpitali, szkół i budynków użyteczności publicznej. Po drugie, globalny wpływ inwestycji publicznych na wzrost w krótkiej perspektywie czasowej zależny jest od sposobu ich finansowania. Jeśli finansowanie bazuje na wyższych podatkach, wówczas pozytywny wpływ na popyt może zostać zniwelowany przez ich efekt hamujący. Jeżeli natomiast finansowanie bierze za podstawę pożyczki, efektem tego może być wypieranie prywatnych pożyczek inwestycyjnych. Ograniczanie bieżących wydatków rządowych na rzecz finansowania publicznych wydatków kapitałowych na budowę infrastruktury może również przynieść niepożądane efekty, jeśli na przykład poskutkuje ograniczeniem napływu środków na naprawy i utrzymanie już istniejącej infrastruktury. Po trzecie, wpływ inwestycji publicznych na produktywność zależny jest zwłaszcza od konkretnych czynników, które oddziałują na efektywność w tym zakresie, jak np. „jakość”, zdolność administracyjna odpowiednich władz oraz standardy zarządzania istniejącą infrastrukturą10. Choć udowodniono już, że czynniki te mają zasadniczy wpływ na produktywność11, nie są one uwzględniane w większości literatury fachowej. Po czwarte, wpływ inwestycji publicznych na produktywność i wzrost zależy od rozmiaru istniejącego kapitału i od stopnia komplementarności z inwestycjami prywatnymi.  Zob. Aschauer (1989), Mastromarco, C. i Woitek, U. (2006), Public infrastructure investment and efficiency in Italian regions, J Prod Anal 25, str. 57–65.  Zob. Hulten, C.R. (1996), Infrastructure capital and economic growth: how well you use it may be more important than how much you have, NBER Working Paper nr 5847.  Zob. na przykład Acemoglu D., S. Johnson i JA Robinson (2001), The colonial origins of comparative development: an empirical investigation, American Economic Review 91, str. 1369–1401; Hall RE i CI Jones (1999), Why do some countries produce so much more output per worker than others? Quarterly Journal of Economics str. 114, 83–116. 10 Zob. Hulten, C.R. (1996), Infrastructure capital and economic growth: how well you use it may be more important than how much you have, NBER Working Paper nr 5847. 11 Zob. World Development Report z 1994 r.: Infrastructure for Development. World Bank, 1994, Waszyngton.

138

Podsumowując, inwestycje publiczne na tworzenie trwałego kapitału odgrywają zasadniczą rolę w kształtowaniu rozwoju gospodarczego12, ale ich wpływ zależny jest od szeregu czynników, oprócz wielkości samych wydatków, zwłaszcza od inwestycji w kapitał ludzki.

Wydatki publiczne na tworzenie trwałego kapitału w UE w latach 1993–2005 Na inwestycje publiczne składają się nie tylko wydatki na tworzenie trwałego kapitału (GFCF)13, ale również dotacje i inne rodzaje transferów kapitałowych. Tego rodzaju operacje wiążą się z nabywaniem i zbywaniem aktywów i różnią się od inwestycji w budowę nowych obiektów, dróg itp. tym, że pociągają za sobą zmianę własności bez wpływu na wielkość kapitału. Nacisk w tej kwestii pada zatem na wydatki na tworzenie trwałego kapitału, co stanowi także punkt odniesienia dla polityki spójności. W tej części przedstawiono przegląd zmian w zakresie publicznych wydatków kapitałowych: po pierwsze w krajach członkowskich UE-15 w latach 1993–2005, oddzielnie traktując cztery państwa spójności (COH4) oraz w pozostałych krajach (UE-11); następnie w 10 nowych państwach członkowskich (NM10), które 12 Chatterjee, S. i S.J. Turnovsky (2005), Financing public investment through foreign aid: Consequences for economic growth and welfare, Review of International Economics 13(1), str. 20–44. 13 Według Europejskiego Systemu Rachunków 95, nakłady brutto na tworzenie trwałego kapitału obejmują m.in. lokale mieszkalne, inne budynki i budowle, maszyny oraz wyposażenie, a także oprogramowanie komputerowe.


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

publiczne inwestycje obniżyły się do 2,4% PKB, co stanowi niewiele mniej od poziomu inwestycji w Stanach Zjednoczonych, który wzrósł nieznacznie w przeciągu tego okresu (rys. 3.1). Pomimo powszechnej tendencji malejącej w zakresie inwestycji publicznych zaobserwować można znaczne zróżnicowanie między poszczególnymi krajami. W czterech państwach spójności należących do UE-15 inwestycje publiczne są nie tylko znacznie wyższe w relacji do PKB w porównaniu z innymi krajami UE-15 (o ok. 50%), ale również od 1995 roku odnotowały nieznaczny wzrost (rys. 3.2). przystąpiły do Unii Europejskiej dnia 1 maja 2004 r. w latach 2000–2005 (brak danych porównawczych dla nowych państw członkowskich we wcześniejszym okresie oraz dla Bułgarii i Rumunii). Inwestycje publiczne w krajach UE-15 (1993–2005) Inwestycje publiczne w krajach UE-15 zarówno w relacji do PKB, jak i w wysokości udziału w łącznych wydatkach pierwotnych zmniejszyły się znacznie od 1993 r., gdy wynosiły ok. 2,9% PKB i były wyższe od poziomu inwestycji w Stanach Zjednoczonych (2,5% PKB). Dwanaście lat później, w 2005 r., nakłady na

Średni poziom inwestycji w okresie 7 lat od 1999 do 2005 r. był z tego względu nieznacznie wyższy w czterech państwach spójności w porównaniu do okresu 6 lat od 1993–1998 r., podczas gdy w pozostałych 11 państwach członkowskich był niższy i tylko trzy kraje (Luksemburg, Niderlandy i bardzo nieznacznie Włochy) odnotowały jego wzrost (rys. 3.3). Po spadku w mniej więcej stałym tempie w latach 1993–1996, inwestycje publiczne w czterech państwach spójności zaczęły ponownie rosnąć nieco wcześniej niż w pozostałych krajach UE-15 i pomijając niewielki spadek w roku 2000, kontynuowały tendencję wzrostową do roku 2003, w którym były o 0,5 punktu procentowego wyższe niż 7 lat wcześniej. Inna sytuacja panuje w pozostałych krajach UE-15, gdzie poziom inwestycji publicznych był w znacznej mierze taki sam w 2003 r. jak w 1996 r. Wyższy poziom inwestycji publicznych w państwach spójności i jego wzrost w latach 1996–2003 jest niemal z pewnością spowodowany znaczną pomocą unijną na rzecz inwestycji w ramach polityki spójności. W krajach UE-15, wyłączając państwa spójności, inwestycje publiczne obniżyły się o ok. 0,6% PKB w okresie 1993–1998, co zbiegło się z dwoma pierwszymi

139


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

etapami UGW. Jedynie Finlandia i Luksemburg odnotowały tendencję wzrostową, co w pierwszym przypadku stanowiło wyraz znacznego spadku, jaki miał miejsce przed 1993 r. Największy spadek odnotowały Austria, Niemcy, Zjednoczone Królestwo oraz Francja. W czterech państwach spójności spadek odnotowano w Portugalii i w większym zakresie w Hiszpanii, podczas gdy w Grecji i Irlandii inwestycje publiczne zostały zwiększone (rys. 3.4). W latach 1999–2005, które zbiegają się z wprowadzeniem euro, inwestycje publiczne odnotowały wzrost w relacji do PKB w Hiszpanii i Irlandii oraz spadek w Grecji i Portugalii. Z pozostałych 11 krajów UE-15 siedem odnotowało wzrost inwestycji publicznych w relacji do PKB, podczas gdy w pozostałych czterech (Niemcy, Austria, Finlandia oraz Szwecja) ich poziom się obniżył. Inwestycje publiczne w krajach UE-10 (2000–2005) W nowych państwach członkowskich inwestycje publiczne zwiększyły się znacznie w przeciągu dwóch lat od 2000 r. do 2002 r., wzrastając od 2,8% do 3,7% PKB, czyli do poziomu porównywalnego z tym, jaki miał miejsce w czterech państwach spójności należących do UE-15. Pomimo iż inwestycje odnotowały spadek w roku 2003, wzrosły znacząco od tego momentu do roku 2005 (o 0,4% PKB). Z wyjątkiem Estonii i Słowacji, inwestycje publiczne zwiększyły się w relacji do PKB we wszystkich omawianych krajach w latach 2000–2005 (rys. 3.5). Największy wzrost inwestycji publicznych miał miejsce w Republice Czeskiej i na Malcie, gdzie wyniósł ponad 4% PKB. Pomijając Łotwę, inwestycje publiczne we wszystkich nowych państwach członkowskich były wyższe od średniej krajów piętnastki w tym okresie.

140

W okresie 2000–2005 inwestycje publiczne w relacji do PKB kształtowały się średnio na o wiele wyższym poziomie w nowych państwach członkowskich niż w pozostałych krajach Unii i były o ok. 50% wyższe, tak jak w czterech państwach spójności. Jeśli kraje te zamierzają dogonić pozostałą część UE pod względem zaopatrzenia w infrastrukturę, wówczas omawiane inwestycje powinny pozostać na względnie wysokim poziomie, choć jednocześnie ważne jest, aby nie narażać stabilności fiskalnej. Wzrost omawianych inwestycji, jaki miał miejsce w nowych państwach członkowskich w ostatnich


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

do wydatków publicznych, już sam ten fakt mógłby wyjaśniać w całości lub w części spadek nakładów inwestycyjnych. Brak jest niestety danych, aby zweryfikować to twierdzenie14.

latach, w istocie zbiegł się z konsolidacją fiskalną. We wszystkich tych krajach, z wyjątkiem Węgier, gdzie wzrost był niewielki, deficyt budżetowy został w związku z tym obniżony w latach 2003–2005 - w wielu przypadkach znacznie (rys. 3.6). W rzeczywistości ogółem w 2005 roku omawiane inwestycje przewyższały tylko nieznacznie limit 3% PKB wyznaczony przez pakt na rzecz stabilności i wzrostu. Czynniki determinujące tendencje w zakresie inwestycji publicznych na terenie UE Istnieje szereg czynników, które mogą wyjaśniać spadek inwestycji publicznych definiowanych jako odsetek PKB, jaki miał miejsce w wielu państwach członkowskich od początku lat dziewięćdziesiątych. Obejmują one ogólną tendencję w kierunku kurczenia się sektora publicznego, zwiększonego zaangażowania sektora prywatnego w projekty kapitałowe sektora publicznego oraz presji do obniżania całkowitych wydatków publicznych celem spełnienia wymogów deficytu budżetowego. Istnieje również możliwość, że w przypadku krajów, które są już obecnie dobrze wyposażone w infrastrukturę, zmalała potrzeba inwestycji publicznych. Wspólne inicjatywy publiczno-prywatne - czy też partnerstwa publiczno-prywatne - w tej dziedzinie urosły na znaczeniu w wielu krajach na przestrzeni ostatnich lat i stanowią obecnie znaczną część środków przeznaczanych na cele inwestycji publicznych. Ponieważ czynnik sektora prywatnego nie zalicza się

Istnieją dowody potwierdzające, iż w okresie konsolidacji budżetowej w państwach członkowskich UE‑15 zostały ograniczone inwestycje publiczne. Dotyczy to zwłaszcza lat 1993–1998, poprzedzających unię gospodarczą i monetarną. W tym okresie, gdy zgodność z kryteriami Maastricht dla przyjęcia jednej waluty oznaczała konieczność utrzymania deficytu budżetowego na poziomie poniżej 3% PKB, inwestycje publiczne w większości państw członkowskich zmniejszyły się zarówno w relacji do PKB, jak i w relacji do wydatków pierwotnych15. Grecja i Irlandia stanowiły jednak dwa z czterech wyjątków (pozostałe to Finlandia i Luksemburg) - najprawdopodobniej dzięki wsparciu inwestycji w ramach polityki spójności. Niemniej jednak ograniczenie bieżących wydatków pierwotnych i płatności odsetkowych było przynajmniej równie istotne dla ograniczenia deficytu budżetowego w większości krajów jak cięcia inwestycji (tabela 3.1). W drugim okresie konsolidacji w latach 2003–2005 sytuacja jest mniej wyrazista, choć więcej państw ograniczyło wydatki publiczne w ramach podejmowanych w tym kierunku działań niż zwiększyło je czy utrzymało na tym samym poziomie. 14 Obecnie tego rodzaju inicjatywy PPP mają ponad 15% udział w środkach przeznaczanych rocznie na publiczne projekty inwestycyjne w Zjednoczonym Królestwie. W innych krajach europejskich takich jak Niemcy, Hiszpania, Francja, Niderlandy, Portugalia, Austria, Finlandia i Grecja realizowano w ostatnim czasie projekty PPP, głównie w zakresie transportu. Niemal wszystkie pozostałe państwa członkowskie zaplanowały realizację tego rodzaju projektów. 15 Zob. także Public Finance Report 2003, który wyróżnia kilka podokresów w latach 1991–2002: pierwszy - 1991–1993, drugi 1994–1998 i ostatni - 1999–2002. W tej części wybrano do analizy dwa okresy: 1993–1998 i 2003–2005. Oba charakteryzuje silna konsolidacja fiskalna od momentu zwiększenia się cyklicznie korygowanych sald pierwotnych (CAPB) krajów UE-15 i nominalnych rządowych sald budżetowych, czyli ich znacznego przesunięcia w kierunku nadwyżki. Zwłaszcza w pierwszym z okresów cyklicznie korygowane salda pierwotne wzrosły o 2,3% PKB, a w drugim okresie o 0,5% PKB. Podczas drugiego z okresów cyklicznie korygowane salda pierwotne państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w 2004 roku, wzrosły o 1,2% PKB w rezultacie niższych płatności odsetkowych z tytułu zadłużenia (0,2% PKB) oraz redukcji cyklicznie korygowanego deficytu pierwotnego (o 1,1% PKB).

141


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

3.1 Zmiany w dochodach i wydatkach rządowych, lata 1993–1998 Dochody ogółem

Płatności odsetkowe z tytułu zadłużenia

Pozostałe wydatki bieżące

Nakłady brutto na tworzenie środków trwałych

Pozostały kapitał

Saldo sektora general government

Cyklicznie korygowane saldo

punkt procentowy PKB

BE DK DE IE EL ES FR IT LU NL AT PT FI SE UK UE-15

2,0

-3,4

-0,9

-0,4

0,3

6,5

2,3

-0,5 0,6 -4,9 6,6 -0,1 1,6 -0,1 3,2 -6,8 -1,5 1,2 -2,2 1,1 2,2 0,5

-2,6 0,1 -3,2 -3,3 -1,0 0,0 -4,5 -0,0 -1,5 -0,6 -4,1 -0,9 -0,4 0,4 -0,8

-1,8 0,9 -6,6 1,8 -1,4 -1,5 -2,5 1,4 -7,6 -2,1 0,7 -9,7 -7,8 -4,8 -1,3

-0,1 -0,9 0,4 0,5 -0,4 -0,7 -0,2 0,1 -0,0 -1,4 -0,1 0,1 -0,6 -0,7 -0,6

0,2 -0,4 -0,5 -1,4 -0,6 0,4 0,1 -0,2 0,3 0,8 0,0 -1,7 -3,4 -0,5 -0,2

3,9 0,8 5,0 9,1 3,4 3,3 7,0 1,9 1,9 1,7 4,7 10,0 13,2 7,8 3,4

-1,6 1,1 -1,0 5,7 1,4 2,5 1,6 3,6 -1,3 0,6 -0,7 3,9 10,2 6,9 2,2

Pozostały kapitał

Saldo sektora general government

Cyklicznie korygowane saldo

UE-15 oraz ES: 1995–1998 Źródło: Eurostat

3.2 Zmiany w dochodach i wydatkach rządowych, lata 2003–2005 Dochody ogółem

Płatności odsetkowe z tytułu zadłużenia

Pozostałe wydatki bieżące

Nakłady brutto na tworzenie środków trwałych

punkt procentowy PKB

BE

-1,2

-1,0

0,2

0,1

1,9

-2,4

-3,3

CZ DK DE EE IE EL ES FR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL PT SI SK FI SE UK UE-15 UE-10

-0,3 1,7 -0,9 -1,8 1,3 -1,4 1,2 1,7 -0,8 2,4 2,7 1,1 -0,3 0,3 5,7 1,2 -1,0 1,0 -1,1 0,5 -1,7 0,2 1,1 1,3 0,3 0,4

0,0 -0,7 -0,2 -0,0 -0,2 -0,8 -0,6 -0,1 -0,5 0,0 -0,1 -0,4 -0,0 0,1 0,3 -0,2 -0,2 -0,2 -0,1 -0,4 -0,8 -0,2 -0,4 0,1 -0,3 -0,2

-2,4 -1,5 -1,3 -0,2 1,5 -0,2 0,5 0,3 0,8 -1,2 -2,3 0,2 0,7 0,6 1,2 -0,8 -1,1 -0,1 2,2 0,1 -2,6 0,2 -1,5 1,0 -0,1 -0,7

0,4 0,2 -0,2 -1,0 -0,6 -0,6 -0,0 0,2 -0,1 -0,2 0,8 0,5 0,0 0,5 0,3 -0,4 -0,1 0,1 -0,3 0,3 -0,5 -0,2 -0,1 0,1 -0,1 0,2

-1,4 -0,0 -0,0 -0,9 -0,5 -0,9 -0,0 0,6 -0,3 -0,1 3,0 0,1 0,3 -0,3 -3,0 -0,3 0,2 -1,0 0,1 -0,9 1,6 0,4 0,1 0,1 0,0 -0,7

3,0 3,8 0,8 0,3 1,1 1,2 1,3 0,7 -0,7 4,0 1,3 0,7 -1,3 -0,6 6,8 2,8 0,2 2,2 -3,0 1,4 0,6 0,1 2,9 0,1 0,6 1,8

2,2 2,6 0,6 0,1 1,4 -0,1 1,0 1,5 -0,5 4,3 0,9 0,5 -1,0 -1,2 7,7 2,8 -0,1 1,7 -2,7 0,6 -0,5 -0,1 2,0 0,3 0,6 1,2

Źródło: Eurostat

142


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

Z 7 państw członkowskich posiadających deficyt, który został ograniczony w dwóch kolejnych latach, zarówno w kategoriach nominalnych, jak i w ujęciu uwzględniającym cykliczne korekty, cztery państwa zmniejszyły inwestycje publiczne w relacji do PKB (Niemcy, Grecja, Niderlandy i w mniejszym stopniu Austria), dwa zwiększyły je (Francja i Zjednoczone Królestwo), podczas gdy siódme, Hiszpania, utrzymały go na poziomie z 2003 r. W trzech ostatnich krajach uniknięto cięć inwestycji najprawdopodobniej dzięki zwiększeniu dochodów z podatków i innych źródeł. W Niderlandach także wzrosły dochody, choć towarzyszyły im redukcje w inwestycjach publicznych, jak również w bieżących wydatkach pierwotnych w celu znacznego przekształcenia sytuacji fiskalnej. W Niemczech, choć dochody zmalały, lepszą konsolidację fiskalną osiągnięto dzięki ograniczaniu bieżących wydatków pierwotnych zamiast inwestycji publicznych. W Grecji, gdzie również odnotowano spadek dochodów podatkowych, obniżenie skali inwestycji publicznych było w dużej mierze konsekwencją znacznych wydatków na kończące się igrzyska olimpijskie. Ogólnie rzecz ujmując, skala korekty budżetowej osiągnięta przez ograniczenie inwestycji publicznych w drugim podokresie była znacznie mniejsza niż w pierwszym, a do konsolidacji przyczyniły się w istotnym stopniu inne składniki budżetu, w tym niższe płatności odsetkowe z tytułu zadłużenia. Z państw członkowskich, które miały nadwyżkę budżetową w 2003 r. i która uległa dodatkowemu zwiększeniu w 2005 r., trzy kraje - Irlandia, Finlandia i Szwecja - ograniczały inwestycje publiczne celem osiągnięcia takiej sytuacji, w Danii natomiast zwiększono ich skalę. W przypadku nowych państw członkowskich związek pomiędzy konsolidacją fiskalną a redukcją inwestycji publicznych jest jeszcze bardziej niejednoznaczny. Z wyjątkiem Węgier, wszystkie nowe państwa członkowskie ograniczyły deficyty budżetowe lub zwiększyły nadwyżki w latach 2003–2005 zarówno w kategoriach nominalnych, jak i w ujęciu uwzględniającym korekty cykliczne. Jedynie na Cyprze, na Słowacji oraz w Estonii inwestycje publiczne zostały zredukowane w relacji do PKB. W pozostałych krajach inwestycje publiczne wzrosły bez negatywnego wpływu na konsolidację budżetową.

Wkład polityki spójności w inwestycje publiczne16 W latach 1994–1999 przesunięcia w zakresie EFRR i Funduszy Spójności łącznie (zwane dalej „Funduszami”) wyniosły 109,6 mld EUR (czyli 18,3 mld EUR w skali roku)17, z kolei w latach 2000–2006 wyniosły ogółem 143,6 mld EUR (czyli 20,5 mld EUR w skali roku) według cen z 1999 r.18. Ich znaczenie dla beneficjentów odzwierciedla ich wkład w inwestycje publiczne w państwach członkowskich, zwłaszcza w czterech państwach spójności. W latach 2000–2006 łączna pomoc przekazana przez Fundusze wynosiła średnio ok. 60% całkowitych wydatków kapitałowych w Portugalii, 48% w Grecji oraz 24% w Hiszpanii. Szacuje się, że w tym samym okresie pomoc przekazana Włochom, Niemcom oraz Irlandii sięgnęła ok. 9,0% inwestycji publicznych. W przerwie pomiędzy omawianymi okresami 1994–1999 oraz 2000–2006 środki przekazane przez Fundusze zmalały w relacji do inwestycji publicznych w większości krajów UE-15, a zwłaszcza w Irlandii i Grecji, z kolei wzrosły w Portugalii, w Niemczech, w Finlandii, w Szwecji oraz w Austrii (rys. 3.7). Jest niemal pewne, że środki przekazane przez Fundusze zwiększyły inwestycje publiczne w relacji do PKB w krajach Unii Europejskiej, a zwłaszcza w państwach spójności, ponieważ zasada dodatkowości oznacza, iż wydatki krajowe powinny zostać utrzymane na co najmniej takim samym poziomie jak bez udziału pomocy. Przy braku środków z Funduszy poziom inwestycji publicznych mógłby ulec zmniejszeniu w relacji do PKB w czterech państwach spójności od roku 2001, podczas gdy w praktyce nieznacznie rósł do roku 2003. Inwestycje publiczne wyniosły zatem średnio prawie 3,5% PKB w latach 2000–2005, co stanowi około 25% więcej niż w przypadku braku wsparcia (rys. 3.8). Można wnioskować, że przy braku wsparcia z Funduszy wspomniane kraje albo musiałyby obniżyć skalę wydatków na podstawową infrastrukturę niezbędną dla poprawy swojej długoterminowej 16 Niniejszy podrozdział ogranicza się do krajów UE-15, ponieważ wymagane dane nie są jeszcze dostępne dla krajów, które przystąpiły do UE w roku 2004. 17 EFS nie został uwzględniony, ponieważ stanowi główne źródło finansowania projektów, które nie obejmują publicznych wydatków kapitałowych. 18 Przytaczane wielkości są kwotami zaangażowania, a nie rzeczywistymi wydatkami w obu okresach.

143


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

konkurencyjności oraz potencjału wzrostu, albo podnieść podatki przy równoczesnym wprowadzeniu cięć wydatków bieżących na równie ważną oświatę i programy społeczne.

2000-06

Zróżnicowanie regionalne wydatków inwestycyjnych oraz wkład Funduszy Strukturalnych w rozwój regionów Przytoczone dane wskazują, iż inwestycje publiczne w relacji do PKB zazwyczaj kształtują się na wyższym poziomie w rozwijających się państwach członkowskich niż w lepiej rozwiniętych oraz że wsparcie w ramach polityki spójności znacznie przyczynia się do zwiększenia wydatków. Niniejszy podrozdział szuka odpowiedzi na pytania, czy podobne tendencje są również zauważalne na szczeblu regionalnym w państwach nieobjętych Funduszem Spójności, czy w regionach z najniższym poziomem PKB na mieszkańca inwestycje osiągają najwyższy poziom oraz czy pomoc z Funduszy Strukturalnych jest w tych regionach również największa. Analiza bazuje na dwóch studiach przypadku - we Włoszech i we Francji.19. Włochy Wydatki związane z rozwojem - zdefiniowane jako wydatki kapitałowe oraz nakłady na szkolenia - są znacznie zróżnicowane w poszczególnych regionach włoskich w relacji do PKB, a mniej zamożne regiony na południu mają znacznie wyższe poziomy w zestawieniu z regionami północnymi. W szczególności z wyjątkiem Valle d’Aosta, P.A Trento i P.A Bolzano wydatki związane z rozwojem w roku 2003 wahały się od ponad 10% 19 Brak zharmonizowanych i porównywalnych danych sprawia, że niezwykle trudno jest przeprowadzić równoległą analizę dla wszystkich państw członkowskich. Należy podkreślić, iż liczby podane dla Włoch odnoszą się do rzeczywistych płatności, a nie zaangażowania, jak to ma miejsce w przypadku Francji.

144

PKB w Basilicata i w Sardynii do niecałych 4% w Lombardii. W latach 2002–2004 wydatki finansowane przez Fundusze Strukturalne wyniosły 10,5 mld EUR (7,7 mld EUR w regionach objętych Celem 1 oraz 2,9 mld EUR regionach objętych Celem 2)20. Oznacza to niecałe 11% dla wydatków związanych z rozwojem w regionach objętych Celem 1 i niecałe 2% dla wydatków w regionach objętych Celem 2. Pomoc dla regionów objętych Celem 1 wahała się od 13% w Puglia i 20 Dane pochodzące z regionalnych rachunków publicznych we Włoszech nie dokonują rozróżnienia pomiędzy EFRR i EFS a pozostałymi funduszami.


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

12% w Kalabrii do 9% w Sardynii (rys. 3.9). Tym samym, wsparcie ze strony Funduszy Strukturalnych stanowi o wiele większy odsetek PKB w najmniej zamożnych regionach na południu w zestawieniu z regionami północnymi. Francja Podobną sytuację odnotowano we Francji. Nakłady brutto na tworzenie kapitału trwałego w sektorze publicznym oscylują od ok. 4% PKB zarówno w departamentach zamorskich, jak i na Korsyce do zaledwie 1% w Ile-de-France. W 2003 roku suma środków przekazanych Francji przez EFRR wyniosła 1,2 mld EUR, z czego dwie trzecie zostało skierowane do Francji kontynentalnej i jedna trzecia do departamentów zamorskich. Środki te stanowiły ok. 8,4% inwestycji publicznych na Korsyce, 6,3% w regionie Nord-pas-de-Calais, 4,3% w Limousin i Lorraine oraz ok. 4% w większości pozostałych regionów ze stosunkowo niskim poziomem PKB na mieszkańca. W trzech najzamożniejszych regionach (Ilede-France, Alzacja i ProwansjaAlpy-Lazurowe Wybrzeże) suma środków przekazanych przez EFRR wyniosła zaledwie 2% nakładów brutto na tworzenie kapitału trwałego (GFCF) (rys. 3.10).

Struktura inwestycji publicznych w UE Inwestycje publiczne są przyporządkowane w rachunkach narodowych do 10 kategorii funkcyjnych: usługi świadczone dla ogółu społeczeństwa, obronność, bezpieczeństwo i porządek publiczny, sprawy gospodarcze, ochrona środowiska, budownictwo mieszkaniowe i obiekty użyteczności publicznej, ochrona zdrowia, rekreacja/kultura i religia, oświata oraz zabezpieczenie społeczne.

Sprawy gospodarcze obejmujące inwestycje w transport i komunikację, energię oraz badania i rozwój związane z rozwojem gospodarczym, czyli infrastruktura podstawowa, stanowią zdecydowanie największą kategorią, na którą przeznaczono średnio 0,8% PKB w krajach UE-15 w 2004 oraz 1,5 % PKB w czterech państwach spójności. W tej ostatniej grupie państw stanowi to ok. 45% ogółu inwestycji publicznych w porównaniu do niecałej jednej trzeciej w krajach UE-15 (rys. 3.11). Podobny trend można zaobserwować w nowych państwach członkowskich, gdzie inwestycje publiczne na sprawy gospodarcze wyniosły średnio

145


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

1,3% PKB lub ok. 37% ogółu, co stanowi sumę wyższą niż w krajach UE-15, ale niższą niż w czterech państwach spójności (rys. 3.12). Względna skala tego zjawiska jest jednak znacznie zróżnicowana w poszczególnych krajach, wahając się od połowy wszystkich inwestycji publicznych w Republice Czeskiej i ponad 40% na Litwie i w Słowacji do zaledwie 17% w na Cyprze oraz 10% w Słowenii (wynosząc tylko ok. 0,3% PKB).

% ogółu rządowych nakładów kapitałowych

Struktura inwestycji publicznych w krajach UE-15 uległa pewnym zmianom od roku 1995. Największy wzrost w latach 1995–2004 nastąpił w zakresie usług świadczonych w ogólnym interesie publicznym (o 2,5 punktów procentowych), a następnie w zakresie opieki zdrowotnej i oświaty (o ok. 1 punkt procentowy). Wielkość inwestycji publicznych w kategorii sprawy gospodarcze również wzrosła, ale o nieco mniejszy odsetek (o pół punktu procentowego), pozostając na tym samym poziomie w relacji do PKB (czyli ok. 0,8%). W państwach spójności inwestycje w kategorii spraw gospodarczych wzrosły znacznie w Grecji i Irlandii zarówno w relacji do PKB (o ok. 1 punkt procentowy), jak i do nakładów kapitałowych ogółem, natomiast w Portugalii uległy obniżeniu (wzrastając nieznacznie po 2000 r.). W Hiszpanii nieznacznie spadł udział wydatków na sprawy gospodarcze w inwestycjach publicznych ogółem w latach 2000–2004, ale wzrósł w relacji do PKB (brak danych dla okresu wcześniejszego). W pozostałych krajach UE-15 inwestycje publiczne na sprawy gospodarcze wzrosły w relacji do całkowitych inwestycji w latach 1995–2004 we wszystkich krajach z wyjątkiem Francji, Luksemburga i Finlandii, ale obniżyły się nieco w relacji do PKB. Ogółem w tym trwającym 9 lat okresie struktura inwestycji publicznych w krajach UE-15 wykazywała tendencję do przesuwania środka ciężkości z

146

obronności, ochrony środowiska i budownictwa mieszkaniowego oraz obiektów użyteczności publicznej na usługi świadczone w ogólnym interesie publicznym, opiekę zdrowotną, oświatę, porządek publiczny i bezpieczeństwo oraz sprawy gospodarcze.

Inwestycje publiczne a różnice w systemach zarządzania na terenie UE Systemy zarządzania oraz zakres odpowiedzialności za inwestycje publiczne spoczywającej na władzach


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

również względnie duży w dwóch krajach unitarnych, we Włoszech oraz w Irlandii, gdzie wynosi ok. 80%, z kolei w kolejnych pięciu krajach waha się pomiędzy 60% a 70%. Na drugim końcu tej skali znajduje się Grecja z omawianą wielkością na poziomie 20% i Luksemburg na poziomie 40%, lecz są to jedyne dwa państwa członkowskie, w których władze regionalne i lokalne są odpowiedzialne za znacznie poniżej połowę inwestycji publicznych (rys. 3.13). Grecja i Luksemburg znajdują się w grupie niewielu krajów, w których w ostatnich latach zmniejszyła się odpowiedzialność za inwestycje publiczne spoczywająca na władzach regionalnych i lokalnych (pozostałe to Niemcy oraz Szwecja). Rzeczywiście w wielu krajach zaobserwować można znaczny wzrost wielkości inwestycji kontrolowanych na szczeblach regionalnym i lokalnym - o ponad 10 punktów procentowych w latach 1995–2004 w Danii, Hiszpanii, Włoszech, Portugalii oraz Finlandii oraz o 9 punktów procentowych w Zjednoczonym Królestwie. Jest to wyrazem celowej polityki delegowania odpowiedzialności za wydatki na szczeble lokalne i regionalne.

regionalnych i lokalnych, a nie na władzach centralnych są znacznie zróżnicowane w poszczególnych krajach UE. Zakres odpowiedzialności samorządów jest zazwyczaj najwyższy, co nie dziwi, w systemach federalnych, gdzie wielkość inwestycji publicznych kontrolowanych przez władze regionalne i lokalne wynosi ponad 90% w Belgii, ok. 75% w Niemczech i Austrii i niewiele poniżej 70% w Hiszpanii. Jest

21

21 Fakt, iż wydatki dokonywane są przez władze lokalne, nie musi oznaczać, że są one finansowane z podatków pobieranych lokalnie. W większości systemów wielopoziomowych władze centralne częściowo partycypują w wydatkach władz lokalnych i regionalnych w drodze dotacji lub transferu środków. Ma to na celu pomóc w korygowaniu rozbieżności w wydatkowaniu środków przez samorządy na różnych terenach.

W nowych państwach członkowskich odpowiedzialność za inwestycje publiczne jest zazwyczaj bardziej scentralizowana, co między innymi spowodowane jest ogólnie mniejszymi rozmiarami tych krajów. Tylko w trzech krajach, w Polsce - gdzie omawiana wielkość sięga niewiele powyżej 63% - w Republice Czeskiej i na Łotwie, jest ona wyższa niż 50%. Na Słowacji wynosi ona zaledwie 34%, na Litwie niewiele ponad 30% i na Cyprze zaledwie 16%, natomiast na Malcie mniej niż 5% (rys. 3.14). W większości państw członkowskich należących do UE-15, włącznie z czterema państwami spójności (jedynym wyjątkiem jest Grecja) odpowiedzialność

147


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

za inwestycje publiczne z kategorii sprawy gospodarcze - czyli większość podstawowej infrastruktury - leży w większym stopniu w kompetencjach władz regionalnych i lokalnych niż władz centralnych (rys. 3.15). (Pozostałe wyjątki wśród krajów UE-15 to Niderlandy, Finlandia oraz Szwecja.) Do władz tych szczebli należy również odpowiedzialność za inwestycje w edukację, budownictwo mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej oraz ochronę środowiska. Odmienna sytuacja panuje w nowych państwach członkowskich, gdzie odpowiedzialność za inwestycje publiczne z kategorii spraw gospodarczych ponoszą w większości władze centralne (rys. 3.16). Jedynym wyjątkiem jest Polska, gdzie w roku 2004 prawie 70% inwestycji publicznych w tym zakresie kontrolowały władze regionalne i lokalne. W pozostałych 9 krajach, władze centralne są odpowiedzialne za ponad 70% tego rodzaju inwestycji, a jedynie w Republice Czeskiej wielkość ta była minimalnie mniejsza (66%). Decentralizacja odpowiedzialności może wpłynąć na „jakość” inwestycji publicznych oraz ich wkład w podnoszenie produktywności i wzrost gospodarek regionalnych do stopnia, w jakim władze na szczeblu regionalnym i lokalnym posiadają głębsze zrozumienie lokalnych potrzeb, a co za tym idzie potrafią lepiej dostosować do nich programy inwestycyjne. Na przykład, najnowsze badania dotyczące Hiszpanii wykazały, iż decentralizacja odpowiedzialności może przynieść w efekcie wydajniejszą alokację inwestycji na szczeblu regionalnym, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę budowę dróg oraz edukację22.

22 Alejandro Esteller i Albert Sole „ Does decentralisation improve the efficiency in the allocation of public investment? Evidence from Spain” Institut d’Economia de Barcelona, Working Document 2005/5.

148

Ponadto przekazywanie odpowiedzialności władzom regionalnym i lokalnym może ułatwiać absorpcję środków zapewnianych przez politykę spójności. Rzeczywiste (udokumentowane) wydatki z Funduszy w porównaniu z budżetem na lata 2000–2006 były zazwyczaj większe w krajach, w których względnie duży procent inwestycji kontrolowany był na szczeblu regionalnym i lokalnym Tak rozumianej decentralizacji musi jednak towarzyszyć wydajność administracyjna na szczeblach regionalnym i lokalnym, połączona z efektywnymi systemami zarządzania i kontroli,


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

jeśli ma ona przynieść korzyści i stanowić lepszą podstawę wspierania rozwoju gospodarczego.

Umacnianie strony podażowej gospodarki oraz zapewnianie stabilności gospodarczej Powyższa analiza wykazała, iż nowe państwa członkowskie odniosły w ostatnich latach sukces w zakresie ograniczanie deficytu budżetowego przy jednoczesnym zwiększaniu inwestycji publicznych na niezbędną infrastrukturę. Zwiększone wsparcie, jakiego udzielają im Fundusze Strukturalne oraz Fundusz Spójności w obecnym okresie programowania, ma umożliwić kontynuację inwestycji w infrastrukturę, jak również w inne formy kapitału, aby wzmocnić zdolność tych krajów do utrzymania względnie wysokiej dynamiki wzrostu gospodarczego. Jednocześnie te dodatkowe środki, które w wielu przypadkach są znaczne (sięgając max. 4% PKB), przyczyniają się do stymulacji popytu w gospodarce i stanowią motor dla inflacji zarówno bezpośrednio poprzez „przegrzewania” gospodarki, wywoływanie niedoborów w podaży oraz pośrednio poprzez zwiększanie importu oraz wywieranie odgórnej presji na kursy walut. W tym kontekście rodzi się pytanie, czy istnieje konflikt pomiędzy utrzymaniem stabilności finansowej a zachowaniem wysokich stóp wzrostu gospodarczego, tj. innymi słowy, pomiędzy dążeniem zarówno do realnej konwergencji poziomów PKB na mieszkańca, jak i nominalnej konwergencji stóp inflacji, deficytów budżetowych oraz wskaźników zadłużenia sektora publicznego. Ta druga kwestia jest istotna nie tylko dlatego, że osiągnięcie konwergencji w tych kategoriach stanowi warunek dla przyjęcia euro (tak zwane kryteria z Maastricht), lecz w sensie bardziej ogólnym, jest prawdopodobnie warunkiem niezbędnym dla utrzymania długoterminowego wzrostu gospodarczego. Rodzi to również pytanie, czy polityka spójności przyjmująca postać środków przyznawanych przez Fundusze Strukturalne i Fundusz Spójności nie zaostrza opisanego konfliktu poprzez stymulację popytu. Celem podrozdziału jest analiza danych o ostatnich działaniach nowych państw członkowskich na rzecz uzyskania stosunkowo wysokich stóp wzrostu gospodarczego oraz, w szczególności, skutków tego rodzaju działań na inne aspekty polityki, które są ważne same w sobie, jak i dla utrzymania

długoterminowego wzrostu. Obejmują one saldo budżetowe (lub potrzeby pożyczkowe sektora rządowego), tempo inflacji, kursy wymiany walut, stopy procentowe oraz eksport netto. Dodatkowym celem jest oszacowanie, w jakim stopniu tak znaczne strumienie środków, które napłyną do państw członkowskich w ramach polityki spójności, mogą doprowadzić do eskalacji problemów zamiast do ich rozwiązania. Wzrost a saldo budżetowe Począwszy od roku 2001, jak wskazywano w rozdziale 1, wszystkie nowe państwa członkowskie oprócz Malty osiągnęły - oraz utrzymały - znacznie wyższe stopy wzrostu gospodarczego niż pozostałe kraje Unii. W tym okresie we wszystkich krajach oprócz Cypru i Malty wzrost oscylował średnio na poziomie 4% lub więcej w skali roku. W trzech państwach bałtyckich wyniósł średnio 8–9% w skali roku. Ponadto z wyjątkiem Węgier stopy wzrostu były wyższe w późniejszych latach tego okresu w porównaniu do lat wcześniejszych. Te stosunkowo wysokie stopy wzrostu, jak wskazano powyżej, nie są najprawdopodobniej spowodowane ekspansją fiskalną, lecz generalnym ograniczeniem deficytu budżetowego. W trzech państwach - Bułgarii, Estonii oraz w niewielkim stopniu w Łotwie - deficyt budżetowy został przekształcony w nadwyżkę budżetową do roku 2005, a w kolejnych trzech krajach, tj. na Litwie, w Rumunii i w Słowenii, deficyt budżetowy spadł do poziomu poniżej 1,5% PKB. W kolejnych dwóch krajach - w Cyprze i w Polsce - deficyt wyniósł 2,5% PKB. Oznacza to, że jedynie w czterech państwach deficyt przekroczył limit 3% wyznaczony przez pakt na rzecz stabilności i wzrostu. W dwóch z powyższych krajów, na Malcie oraz na Słowacji, deficyt przekroczył wspomniany limit tylko nieznacznie, natomiast w trzecim, w Republice Czeskiej, deficyt wynosił nadal tylko 3,6% PKB, choć wzrósł w latach 2004–2005. We wszystkich trzech wymienionych krajach deficyt budżetowy był znacznie mniejszy w roku 2005 w porównaniu z rokiem 2001 oraz z latami wcześniejszymi na Malcie oraz na Słowacji (w Republice Czeskiej był nieznacznie niższy w latach 1999 i 2000). Pozostały kraj, Węgry, jest jedynym, w którym deficyt budżetowy wynosił znacznie powyżej limitu 3% w 2005 r. (był na poziomie 6,5% PKB) i wykazywał niewielką tendencję malejącą od roku 2003.

149


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność 3.17 Zmiany poziomu PKB oraz inflacji w nowych państwach członkowskich, 1997–2006

150


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

Wzrost a inflacja Względnie wysokiej dynamice wzrostu w większości krajów towarzyszyło spadające lub stabilne tempo inflacji (mierzone zharmonizowanym wskaźnikiem wzrostu cen konsumpcyjnych). Jedyne dwa kraje, w których inflacja była wyższa w roku 2006 w porównaniu z rokiem 2001, to Łotwa oraz Litwa, i tylko na Litwie odnotowano stały wzrost inflacji w przeciągu omawianego okresu (od 1% w 2003 r. do niemal 4% w 2006 r.). Na Łotwie inflacja utrzymała się na poziomie 6–7% od roku 2003 (rys. 3.17). Niemniej jednak w większości przypadków inflacja w tych krajach była wyższa niż w strefie euro. Tylko w Republice Czeskiej oraz w Polsce stopa inflacji w roku 2006 była niższa niż w strefie euro (2,2%) - choć na Cyprze tak samo jak na Malcie oraz w Słowenii była niewiele wyższa (ok. 2,5% w obu przypadkach).

W Estonii, na Węgrzech oraz na Słowacji, jak również na Litwie, inflacja wynosiła ok. 4% lub niewiele powyżej tego poziomu i we wszystkich czterech krajach była wyższa w roku 2006 w porównaniu z rokiem 2005. W pozostałych trzech krajach tempo inflacji było w 2006 r. znacznie powyżej 6% - w Bułgarii ponad 7%. Dlatego też w szczególności w obu wymienionych grupach krajów dalsze utrzymywanie się inflacji na względnie wysokim poziomie może stanowić ryzyko dla zachowania wysokiego tempa wzrostu PKB. Jednocześnie są to kraje, w których prawdopodobnie w większym stopniu niż gdzie indziej istnieje potrzeba wyważonego zarządzania polityką gospodarczą, aby to ryzyko zminimalizować. Wzrost a kursy walutowe Stopa inflacji na poziomie wyższym od średniej unijnej może stać się przyczyną braku stabilności finansowej

151


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

oraz utraty zaufania do dotkniętych nią walut. Wzrost, jaki miał miejsce w przeciągu ostatniego dziesięciolecia w nowych państwach członkowskich odbywał się jednak w większości przypadków w kontekście względnie stabilnych czy rosnących na wartości walut. W trzech krajach - w Bułgarii, w Estonii i na Litwie - od 2001 r. utrzymano stały kurs wymiany w stosunku do euro, natomiast na Cyprze wahał się tylko o ok. 1%, a na Malcie utrzymywał się na stałym poziomie od 2003 r. W dwóch innych krajach, w Republice Czeskiej oraz na Słowacji, waluty w tym okresie znacząco zyskały na wartości w stosunku do euro (odpowiednio o 20% i 16%). W Polsce, gdzie kurs z 2006 roku był nieco niższy niż w roku 2001 (o niecałe 6%), był on w dużej mierze identyczny jak w 2002 i zdecydowanie zyskał na wartości od 2004 r. na skutek ożywienia wzrostu gospodarczego. W Słowenii pomimo odnotowania 10% utraty wartości waluty w latach 2001–2004 ustalono sztywny kurs waluty wobec euro na dwa lata przed przystąpieniem tego kraju do strefy euro. W trzech pozostałych krajach kurs walutowy był mniej korzystny w 2006 r. w porównaniu do roku 2001, a w dwóch z nich znacznie, chociaż we wszystkich utrzymywał się na względnie stabilnym poziomie w przeciągu ostatnich 2–3 lat. Dlatego też na Łotwie, gdzie wzrost był wyższy niż w jakimkolwiek innym kraju Unii w tym okresie, waluta straciła na wartości o około 20% w latach 2001–2005, lecz od tamtej pory utrzymywała się na stałym poziomie względem euro. W Rumunii waluta straciła na wartości o około 30% w latach 2001–2003 (i prawie 60% w latach 1999–2003), ale od tego czasu podniosła nieco swoją wartość. Węgry są jedynym krajem, którego waluta straciła na wartości w latach 2005–2006 (o ok. 6%), jednak jej kurs był niższy tylko o ok. 3% w stosunku do roku 2001. Ogólnie rzecz biorąc, spadek wartości walut nie był konieczny do stymulacji czy wsparcia wzrostu gospodarczego oraz, o czym będzie mowa poniżej, ponieważ duży wzrost eksportu występował w większości przypadków wspólnie ze stabilnym lub rosnącym kursem walutowym. Tym samym dane sugerują, iż w większości krajów, utrzymywanie wysokich stóp wzrostu gospodarczego powinno być łączone ze stabilnością kursów walutowych, oczywiście pod warunkiem kontrolowania tempa inflacji.

152

Stopy procentowe Utrzymanie kursów walutowych na rozsądnie stabilnym poziomie zostało ponadto osiągnięte bez wymuszania wysokich stóp procentowych celem pozyskania strumieni kapitału wzmacniającego waluty. Długoterminowe stopy procentowe obniżyły się nominalnie we wszystkich nowych państwach członkowskich od 2001 r., a w wielu przypadkach znacząco. W 2006 r. we wszystkich krajach z wyjątkiem trzech - Węgier, Rumunii i Polski - długoterminowe stopy procentowe utrzymywały się w obrębie 0,6% średnich stóp w strefie euro. W dwóch pierwszych krajach, stopy wynosiły średnio 7% w 2006 r., natomiast w Polsce plasowały się powyżej 5%. W Rumunii, ponieważ inflacja była nieco poniżej 7%, oznaczało to, że realne stopy procentowe utrzymywały się na względnie niskim poziomie, podobnie jak w innych nowych państwach członkowskich, w których stopy procentowe były zbliżone do średniej strefy eurorzeczywiście w Bułgarii oraz na Łotwie realne stopy procentowe były negatywne, stanowiąc tym samym czynnik pobudzający inwestycje. Pozostawia to jedynie Węgry oraz Polskę, w których to krajach stopy procentowe były w ujęciu realnym w roku 2006 względnie wysokie. W przypadku Węgier jest to wyrazem stosunkowo wysokiego deficytu budżetowego, o którym była mowa powyżej, oraz pociąga za sobą potrzebę stosunkowo dużych pożyczek rządowych. Eksport netto Wzrost wartości waluty, jaki miał miejsce w Republice Czeskiej oraz na Słowacji, jak również silny reżim stałych kursów walutowych, jaki stosowany był w kilku innych krajach, pozostał w znacznej mierze bez ujemnego wpływu na eksport. W Republice Czeskiej i na Słowacji realny wzrost eksportu towarów i usług wynosił średnio 11–12% w skali roku w latach 2001–2006 oraz 14–15% w skali roku w przeciągu ostatnich trzech lat tego okresu, co znacznie przewyższa skalę eksportu w państwach członkowskich należących do UE-15. Wzrost eksportu w tym okresie był bardzo podobny w krajach charakteryzujących się stałymi kursami walut, wynosząc średnio niewiele poniżej 10% w skali roku w Bułgarii i 11–12% w skali roku w Estonii i na Litwie. We wszystkich wyżej wymienionych krajach, a zwłaszcza w trzech ostatnich, wzrost importu był także stosunkowo wysoki, pobudzany dodatkowo


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

przez wzrost PKB, choć stanowił do pewnego stopnia warunek tego drugiego. W efekcie opisanej sytuacji deficyt rachunku obrotów bieżących bilansu płatniczego wzrósł do wysokiego poziomu, przewyższając 10% PKB w 2005 roku w Estonii i sięgając prawie 12% PKB w Bułgarii. Deficyt ten był również znaczny na Słowacji (niecałe 9% PKB), natomiast o wiele mniejszy w Republice Czeskiej (ok. 2% PKB). Niemniej jednak, jak wskazano powyżej, deficyty te były pokrywane bez konieczności podnoszenia stóp procentowych. W pozostałych krajach, z wyjątkiem Cypru i Malty, wzrost eksportu był również znaczący, wahając się od niecałych 9% w skali roku w Słowenii do niewiele poniżej 12% w skali roku w Rumunii. Od opisanego wzrostu wyższy był jednak wzrost importu na Łotwie oraz, w jeszcze większym stopniu, w Rumunii (sięgając 18% w skali roku), co doprowadziło do deficytu rachunku obrotów bieżących wynoszącego prawie 13% PKB na Łotwie w 2005 r. oraz niecałe 9% PKB w Rumunii. Podobnie jak w pozostałych krajach deficyty te były pokrywane bez konieczności podnoszenia stóp procentowych. W Słowenii wzrost importu kształtował się jednak na poziomie bardzo zbliżonym do wzrostu eksportu, natomiast na Węgrzech i w Polsce, był od niego niższy. W efekcie tej sytuacji deficyt rachunku obrotów bieżących nie wykazywał znacznej tendencji zwyżkowej w którymkolwiek z trzech wymienionych krajów, chociaż - o ile był względnie niski w Słowenii i w Polsce (na poziomie ok. 2% PKB) - na Węgrzech utrzymywał się na poziomie 7% PKB od roku 2001. Ponadto, jeśli chodzi o Węgry, zapotrzebowanie na strumienie kapitału na pokrycie omawianego deficytu było związane ze stosunkowo wysokimi stopami procentowymi. Sytuacja w ostatnich latach dowodzi zatem, iż utrzymujący się wysoki wzrost eksportu, który jest konieczny dla utrzymania wzrostu PKB, biorąc pod uwagę wzrost importu, raczej nie wymaga deprecjacji kursu walut, chociaż uzależnione jest to również od unikania wysokich stóp inflacji oraz ich niekorzystnego wpływu na konkurencyjność kosztów. Wysokiemu wzrostowi eksportu w wielu przypadkach nie towarzyszył jednak wzrost importu, co stało się przyczyną stosunkowo wysokich deficytów na rachunku obrotów bieżących. Zazwyczaj w większości krajów nie pokrywano wspomnianych deficytów posiłkując się wyższymi stopami procentowymi, tym niemniej doprowadziły one nieuchronnie do

wzrostu zadłużenia zagranicznego, podnosząc wagę utrzymania pewności finansowej w najbliższych latach w dążeniu do uniknięcia odpływu kapitału na dużą skalę, wysokich stóp procentowych oraz deprecjacji kursów walut. Wzrost a polityka spójności Środki przekazywane przez politykę spójności powinny pomóc nowym państwom członkowskim w utrzymaniu wysokich stóp wzrostu gospodarczego przy równoczesnym utrzymywaniu stabilności finansowej oraz minimalizowaniu ryzyka nadmiernej inflacji. Środki te przyczynią się zatem w istotnym stopniu do sfinansowania pilnych inwestycji publicznych w różnego rodzaju infrastrukturę, jak również w kapitał ludzki, pomagając w ten sposób wzmocnić stronę podażową gospodarki, a tym samym, jej potencjał wzrostu. Jednocześnie pozwolą na ograniczenie potrzeb pożyczkowych sektora rządowego, łagodząc tym sposobem presję na stopy procentowe, a także ryzyko wypierania inwestycji prywatnych i przyczyniając się do podtrzymania zaufania do rynków finansowych. Ogólnie rzecz biorąc, wsparcie z Funduszy powinno ułatwić zarządzanie gospodarką w celu utrzymania wysokiej dynamiki wzrostu z równoczesnym kontrolowaniem inflacji i zapobieganiem powstawaniu nadmiernego deficytu budżetowego oraz wzrostu długu sektora publicznego. Biorąc pod uwagę niedostateczne wyposażenie w podstawową infrastrukturę w wielu krajach oraz generalnie kiepski stan już istniejącej infrastruktury w prawie wszystkich omawianych krajach zgodnie z opisem zamieszczonym w rozdziale 1, w połączeniu z ich niskimi poziomami PKB na mieszkańca, niekwestionowana jest waga inwestycji publicznych w celu utrzymania długotrwałego rozwoju, jak również konieczność pozyskania środków pomocowych. Chociaż napływ środków wpływa stymulująco na wzrost popytu, nie należy się spodziewać, iż jednocześnie podsycą one inflację, jeśli wziąć pod uwagę niskie poziomy zatrudnienia w większości krajów, chyba że jedynie na krótką metę tam, gdzie popyt jest już względnie wysoki. Jest to tym bardziej zasadne w świetle niskiego poziomu produktywności, jaki istnieje w większości sektorów w prawie wszystkich regionach i związanej z nim konieczności poprawy sytuacji. Tym samym jakikolwiek konflikt pomiędzy dążeniem do realnej konwergencji z resztą UE w zakresie

153


Rozdział 3 — Polityki krajowe a spójność

PKB na mieszkańca a nominalną konwergencją stóp inflacji, deficytów budżetowych i wskaźników zadłużenia sektorów publicznych nie powinien być niczym więcej jak zjawiskiem krótkotrwałym. Ponadto dzięki umocnieniu strony podażowej gospodarki i jej zdolności do radzenia sobie ze wzrostem popytu pomoc dla inwestycji publicznych w ramach polityki spójności będzie z reguły ograniczać zakres dowolnego konfliktu w dłuższej perspektywie czasowej.

154


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

Spis treści Wstęp....................................................................................................................................... 157 Badania i rozwój oraz innowacje na terenie UE a spójność: wpływ i efekt synergii................. 157 Polityki UE w zakresie badań i rozwoju oraz innowacji na rzecz zwiększania konkurencyjności w regionach.................................................................................................... 157 Spojrzenie w przyszłość — wciąż można uzyskać większą synergię .......................................160

Komplementarność pomiędzy pomocą państwa a polityką spójności . ................................... 162 Wielkość oraz intensywność pomocy.........................................................................................162 Pomoc dla regionów opóźnionych..............................................................................................163 Kierowanie pomocy zgodnie z celami lizbońskimi......................................................................164 Lata 2007–2013: pomoc dla regionów w większym stopniu zgodna z polityką spójności...........164

Polityka rolna i rozwój obszarów wiejskich............................................................................... 167 Wydatki rynkowe i pomoc bezpośrednia.....................................................................................167 Rozwój obszarów wiejskich........................................................................................................ 167

Polityki przyczyniające się do większego i lepszego zatrudnienia............................................ 170 Polityka w zakresie zatrudnienia: osiąganie celów społecznych oraz gwarancja równych szans.......................................................................................................................................... 170 Polityka w zakresie edukacji i kultury na rzecz inwestycji w kapitał ludzki.................................. 171 Polityka zdrowotna na rzecz zdrowszego społeczeństwa.......................................................... 172

Budżet UE................................................................................................................................ 173

155


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

156


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

Wstęp Negocjacje na temat budżetu Unii na lata 2007–2013 dowiodły potrzeby wzmocnienia koherencji i komplementarności pomiędzy poszczególnymi elementami interwencji ze strony Unii zarówno w ramach polityki spójności, jak i w ramach innych polityk wspólnotowych. Chociaż Traktat przypisuje każdej polityce odrębne cele, istnieje wyraźna potrzeba podnoszenia efektywności działań Unii w rozmaitych obszarach, co - wraz z przyjęciem strategii lizbońskiej i jej odnowieniem w roku 2005 - stanowi jeszcze większe wyzwanie. Należy zwrócić uwagę na sposób, w jaki poszczególne polityki wchodzą ze sobą w zależności, jak i do jakiego stopnia wspierają się wzajemnie oraz czy można podjąć dodatkowe kroki celem zwiększenia całościowego wpływu działań wspólnotowych. Przedmiotem zainteresowania niniejszego rozdziału są zatem najnowsze osiągnięcia tych polityk wspólnotowych, które posiadają wyraźne powiązania z polityką spójności, a także ich komplementarność z jej celami. Ustęp końcowy niniejszego rozdziału analizuje efekt redystrybucyjny budżetu Wspólnoty.

Badania i rozwój oraz innowacje na terenie UE a spójność: wpływ i efekt synergii Strategia lizbońska przede wszystkim odnosi się do budowy społeczeństwa opartego na wiedzy, w którym badania i rozwój oraz innowacje odgrywają kluczową rolę. Celem zachęty do jak najlepszego wykorzystania skromnych zasobów w tym względzie UE wypracowała wspólną politykę oraz szereg innych instrumentów służących do propagowania budowy sieci kontaktów oraz osiągania ekonomii skali w tym zakresie. Polityki te posiadają wyraźny wymiar europejski dzięki wsparciu udzielanemu najważniejszym projektom w zakresie badań i rozwoju, mobilności naukowców na terenie Unii oraz tworzeniu transnarodowych zespołów badawczych celem podniesienia całościowej konkurencyjności UE w ramach gospodarki globalnej. W tym celu omawiane polityki bazują na podejściu konkurencyjnym, dokonując selekcji i wspierając jedynie najlepsze projekty.

Polityki UE w zakresie badań i rozwoju oraz innowacji nie zastępują, lecz wspierają i uzupełniają krajowe, regionalne i lokalne działania w tym obszarze, ponieważ badania i rozwój oraz innowacje charakteryzują się wyraźnym wymiarem regionalnym, a nawet lokalnym. To właśnie klastry czy też inne nieformalne sieci (oparte na zaufaniu, a zatem często na bliskości położenia) stanowią podstawę dla rozprzestrzeniania wiedzy i przekazywania jej między ośrodkami badawczymi i technologicznymi a przedsiębiorstwami. Również na szczeblu lokalnym MŚP poszukują dostosowanych do swoich potrzeb usług oraz źródeł finansowania. W tym kontekście zasadnicza jest rola, jaką odgrywają władze lokalne oraz regionalne w zakresie wspierania tego rodzaju sieci oraz w zakresie pomocy w dostarczaniu odpowiednich usług. Z tego względu polityki UE w zakresie, z jednej strony badań i rozwoju oraz innowacji, z drugiej zaś, polityki spójności, odgrywają uzupełniające się nawzajem role przy wspieraniu wzrostu i tworzeniu nowych miejsc pracy na terenie Unii.

Polityki UE w zakresie badań i rozwoju oraz innowacji na rzecz zwiększania konkurencyjności w regionach Programy ramowe w zakresie badań i rozwoju Polityka UE w zakresie badań i rozwoju była na ogół projektowana i wdrażana za pomocą sukcesywnych programów ramowych (FP), które otrzymują rosnące wsparcie finansowe od czasu ich utworzenia w latach osiemdziesiątych. Do roku 2013 planuje się, iż pomoc wyniesie prawie 9 mld EUR, co stanowi kwotę o 75% większą od sumy przyznanej w ostatnim roku poprzedniego okresu programowania w latach 2002–2006. Projekty w zakresie badań i rozwoju przedłożone przez międzynarodowe zespoły naukowców są selekcjonowane na szczeblu UE zgodnie z wątkami tematycznymi uzgodnionymi na początku okresu programowania. Wymiar regionalny nie był w dużej mierze brany pod uwagę przy planowaniu i wdrażaniu pierwszych programów ramowych. W rezultacie, pomimo iż zwiększył się udział organizacji w regionach objętych Celem 1, wyniósł on zaledwie 18% całkowitego udziału w Szóstym Programie Ramowym realizowanym w latach 2002–2006. Udział w projektach jest ściśle związany z mocnymi stronami regionalnymi i lokalnymi, a wzorzec udziału stanowi w znacznej

157


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

mierze wyraz położenia geograficznego — czy tez koncentracji — infrastruktury badawczej, uczelni wyższych oraz, w mniejszym stopniu, przedsiębiorstw Wyjaśnia to, dlaczego w krajach spójności głównymi beneficjentami pomocy z programów ramowych są zazwyczaj stolice lub też regiony dobrze rozwinięte pod względem gospodarczym (Mapa 4.1). Niemniej jednak regionalny czy też lokalny wpływ programów ramowych nie jest związany wyłącznie ze wzorcem udziału regionów. Badania wskazują, że największy wpływ programów ramowych odnotowano z zakresie naukowej i technologicznej reputacji stron biorących w nich udział oraz w postaci rozwoju sieci kontaktów i partnerstw, co może mieć pozytywne skutki w dłuższej perspektywie czasowej, ale na krótszą metę przynosi dość ograniczone efekty zewnętrzne (spill-over) w skali danego regionu. Należy również mieć na uwadze fakt, iż programy ramowe stanowiły zwykle mniej niż 5% działań na rzecz badań i rozwoju finansowanych ze środków publicznych na terenie UE. Tym niemniej z każdym kolejnym pokoleniem programów coraz większą wagę przykłada się do wymiaru terytorialnego polityki UE w zakresie badań i rozwoju. W roku 2001 Komisja zwróciła uwagę na wymiar regionalny europejskiej przestrzeni badawczej (ERA), podkreślając zasadniczą rolę podmiotów regionalnych i lokalnych oraz potrzebę rozciągnięcia korzyści płynących z ERA na wszystkie regiony UE. W wyniku tego wprowadzono szereg instrumentów w ramach Szóstego Programu Ramowego, a w szczególności: •

dwie nowe inicjatywy, sieci doskonałości oraz projekty zintegrowane, mające na celu walkę z fragmentarycznością europejskiego systemu badawczego oraz wzmacnianie łączności pomiędzy centralnymi a peryferyjnymi ośrodkami naukowymi, przyczyniając się do całkowitej wydajności w zakresie badań i rozwoju oraz do ograniczania zjawiska drenażu mózgów z regionów mniej uprzywilejowanych do bardziej zamożnych;

podwojenie funduszy na rozwój zasobów ludzkich, z potencjalnie dużym wpływem na mniej uprzywilejowane regiony poprzez programy transferu technologii i ustanowienie wydatkowania

 Komunikat Komisji: The regional dimension of the ERA, KOM(2001) 549 z 3.10.01.

158

środków na poziomie minimum 15% budżetu dla priorytetów tematycznych w zakresie MŚP; •

wprowadzenie programu premiowego, w ramach którego podmioty z regionów objętych Celem 1, którym udało się zakwalifikować do Szóstego Programu Ramowego, mogłyby uzyskać dodatkowe wsparcie finansowe z Funduszy Strukturalnych.

Ponadto, w 2003 r została uruchomiona akcja pilotażowa Regiony Wiedzy, mająca na celu promowanie aktywnego zaangażowania podmiotów lokalnych w projektowanie regionalnych strategii w zakresie wiedzy. Inicjatywa skutecznie wspiera stosowanie prognoz regionalnych oraz innych narzędzi analitycznych, umacnianie klastrów, propagowanie doradztwa międzyregionalnego oraz wspomagania partnerstw publiczno-prywatnych zawieranych pomiędzy szkołami wyższymi a lokalnymi przedsiębiorstwami. Mając na uwadze jej sukces, w roku 2005 r. ogłoszono kolejny konkurs (Regiony Wiedzy 2) z podobnymi celami. Polityka UE w zakresie innowacji Zachęcanie do innowacji oraz tworzenia nowych produktów i wynikających z tego procesów jest ściśle związane z propagowaniem badań i rozwoju. Polityki UE w zakresie przedsiębiorstw, przemysłu i innowacji łączy wspólny cel zwiększania konkurencyjności firm europejskich poprzez zachęcanie do przedsiębiorczości, tworzenie środowiska sprzyjającego innowacjom oraz zapewnianie dostępu do rynków. Plan działań propagujących innowacje w UE został wprowadzony w roku 2003 w kontekście strategii lizbońskiej, definiując innowacje względnie szeroko, aby objęły one „prosperującą produkcję, przyswajanie i wykorzystywanie nowości w sferach gospodarczej i społecznej”. Uwzględnił on potrzebę wzmocnienia koordynacji z polityką na szczeblu krajowym, zwiększenia synergii z innymi politykami UE, mając na uwadze zwłaszcza „wzmacnianie wymiaru regionalnego polityki w zakresie innowacji”. Pod koniec dokumentu zamieszczono listę środków, jakie należy wdrożyć na szczeblu krajowymi i szczeblu europejskim. Główne aspekty omawianego planu działań zostały uaktualnione

 Komunikat Komisji: Innovation policy: updating the Union’s approach in the context of the Lisbon agenda, KOM(2003) 112 wersja ostateczna z 11.3.03.


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

159


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

w roku 2005 w świetle odnowionej strategii lizbońskiej, ze zwiększonym naciskiem na podejście zintegrowane obejmujące badania i rozwój, innowacje oraz inne powiązane polityki. W tym kontekście Komisja wezwała „Europejskie Fundusze Strukturalne, aby były motorem badań i innowacji”. Do chwili obecnej działania UE pod względem propagowania innowacji w Europie były finansowane przez programy ramowe, choć ich obszar znacznie wykracza poza konwencjonalne działania w zakresie badań i rozwoju. Obejmują one określoną liczbę instrumentów służących do monitorowania polityki i wyników w zakresie innowacji, jak również szereg praktycznych środków służących do poprawy otoczenia innowacyjnego przedsiębiorstw. Wśród wspomnianych instrumentów znajdują się europejska tabela tendencji w zakresie innowacji, która gromadzi, aktualizuje, analizuje i rozpowszechnia informacje i dobre praktyki w dziedzinie polityk w zakresie innowacji w skali krajowej i europejskiej oraz europejska tablica wyników innowacyjności, która zestawia wyniki i zmiany w państwach członkowskich na bazie dostępnych danych ilościowych. Szereg finansowanych projektów ma na celu podniesienie świadomości wśród przedsiębiorstw - a zwłaszcza MŚP - co do wagi innowacji, takich jak projekt PAXIS, który wspiera nowe innowacyjne przedsiębiorstwa oraz ich rozwój poprzez upowszechnianie najlepszych praktyk i zachęcanie do tworzenia sieci kontaktów; inicjatywa Gate2growth, która wspiera sieci kontaktów pomiędzy organizacjami finansującymi innowacje i przedsiębiorczość, jak również pomiędzy łącznikowymi biurami przemysłowymi w publicznych ośrodkach badawczych celem tworzenia i wzmacniania współpracy publicznoprywatnej za pomocą inkubatorów, biur transferu technologii i inicjatywy Innowacyjne Regiony Europy (IRE), umożliwiającej wymianę doświadczeń w zakresie tworzenia strategii innowacji. Częścią inicjatywy IRE jest Platforma Wzajemnej Nauki (Mutual Learning Platform - MLP) uruchomiona w roku 2005 w celu wypracowywania narzędzi nauki (takich jak analizy porównawcze, projekcje i profile regionalne) dla regionów dążących do wdrażania strategii w zakresie innowacji. Ponadto utworzona została sieć Innovation Relay Centres (ośrodków przekazu innowacji), która pomaga firmom w  Komunikat Komisji: Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: badania naukowe i innowacje jako inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia: wspólna koncepcja, KOM(2005) 488 wersja ostateczna z 12.10.2005.

160

tworzeniu sieci kontaktów z innymi firmami, włącznie z firmami zagranicznymi, jak również we współpracy w dziedzinie rozwoju i transferu technologii. Zgodnie z mandatem wiosennej Rady Europejskiej z 2006 r. Komisja utworzyła harmonogram dla dziesięciu działań priorytetowych ukierunkowanych na propagowanie innowacji w UE, zwracając uwagę na potrzebę uzupełniania się innowacji oraz polityki spójności w skali UE, tworzenia systemów edukacji, które w większym stopniu sprzyjają innowacjom, poprawy łączności między ośrodkami badawczymi a przemysłem dzięki propagowaniu klastrów innowacji oraz wspierania innowacyjności w regionach przy pomocy nowych programów polityki spójności.

Spojrzenie w przyszłość — wciąż można uzyskać większą synergię Polityki UE w zakresie badań i rozwoju oraz innowacji z jednej strony a polityka spójności z drugiej interweniowały w przeszłości w podobne obszary i wykazywały komplementarne podejście oraz metody, jak również dążyły do wspólnego celu poprawy konkurencyjności Europy. Niemniej jednak, nadal istnieje pole dla dokładniejszego zestrojenia tych działań celem osiągnięcia większej synergii. Na przykład, jak zauważono powyżej, programy ramowe dawały w rezultacie zazwyczaj silne połączenia w skali UE, ale za to ograniczone efekty towarzyszące (spill-overs) w skali regionalnej poza organizacjami biorącymi udział w programach. Programy spójności mają zatem do odegrania zasadniczą rolę w zakresie wspierania intraregionalnych połączeń i łączenia regionalnych interesariuszy z bardziej zaawansowanymi sieciami wiedzy wspieranymi przez PR w pozostałych częściach UE. Kluczowym zadaniem jest zapewnienie, że wszystkie regiony, włącznie z tymi, które są słabiej rozwinięte, będą w stanie czerpać korzyści z europejskiego obszaru badawczego oraz przyczynić się do osiągnięcia celów lizbońskich. W tym celu wprowadzono kilka ulepszeń w obecnym okresie programowania zgodnie z porozumieniem w sprawie perspektywy finansowej na lata 2007–2013: •

Nowy Siódmy Ramowy Program Badawczy (2007–2013), dysponujący łącznie środkami

 Komunikat Komisji: Wykorzystanie wiedzy w praktyce: szeroko zakrojona strategia innowacyjna dla UE, KOM(2006) 502 wersja ostateczna z 13.09.2006.


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

rzędu 53,2 mld EUR, zawiera kilka instrumentów służących do wzmocnienia wymiaru regionalnego. W ramach ostatniego z jego czterech wątków (składają się na nie: współpraca, pomysły, zasoby ludzkie oraz możliwości) PR7 obejmuje szereg szczegółowych celów z wyraźnym naciskiem regionalnym na: -

-

-

-

wspieranie tworzenia nowej infrastruktury dla ogólnoeuropejskich interesów oraz optymalizacja użytkowania istniejącej infrastruktury, dzięki której wspólnota naukowa będzie na bieżąco orientować się w aktualnym stanie wiedzy (1,8 mld EUR). wsparcie dla MŚP w dziedzinie outsourcingu działań związanych z badaniami i rozwojem poprzez rozszerzenie ich sieci kontaktów, lepsze wykorzystanie wyników badań i rozwoju, wypracowywanie wspólnych rozwiązań technicznych dla grup MŚP borykających się z podobnymi problemami oraz osiąganie technologicznego know-how (1,3 mld EUR). Wzmocnienie potencjału badawczorozwojowego regionów europejskich poprzez: wspieranie za pomocą inicjatywy „regiony wiedzy” rozwoju regionalnych klastrów badawczych, pobudzanie współpracy miedzy uczelniami wyższymi, ośrodkami badawczymi, przedsiębiorstwami oraz władzami lokalnymi (126 mln EUR). uwalnianie i rozwijanie potencjału badawczego w regionach konwergencji i najbardziej odległych regionach (370 mln EUR) poprzez transnarodowe tymczasowe oddelegowywanie pracowników z organizacji zlokalizowanych na tych terenach do regionów lepiej rozwiniętych, nabywanie wyposażenia na rzecz badań i rozwoju, organizowanie warsztatów oraz konferencji celem ułatwiania przekazu wiedzy oraz dostęp do ośrodków badawczych dla niezależnej oceny ich potencjału.

Ponadto wątek współpracy dostarcza wsparcia dla środków służących do upowszechniania wiedzy i transferu technologii, z kolei wątek zasobów ludzkich obejmuje kilka inicjatyw ułatwiających szkolenia, rozwój kariery zawodowej oraz mobilność naukowców, włącznie

ze współfinansowaniem regionalnych, krajowych i międzynarodowych programów.

PR7 obejmuje również „Risk-Sharing Finance Facility” (Finansowy Instrument Podziału Ryzyka) ukierunkowany na wspieranie prywatnych inwestycji w badania i rozwój poprzez ulatwienie dostępu do pożyczek EBI dużym europejskim projektom badawczym.

Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji dysponuje budżetem rzędu 3,6 mld EUR na lata 2007–2013 (ponad 50% więcej niż w latach 2000–2006), z czego prawie jedna trzecia przeznaczona jest na wspieranie przedsiębiorczości oraz innowacji. Konkretne środki w obrębie trzech pod-programów mają propagować: -

tworzenie i rozwój MŚP: Program na rzecz przedsiębiorczości i innowacji dysponujący budżetem wielkość 2,2 mld EUR, obejmującym do 430 mln EUR na eko-innowacje, dostarczy środki dla MŚP, informacje i doradztwo w zakresie szans na jednolitym rynku oraz spraw wspólnotowych, a także będzie wspierać tworzenie lepszego środowiska regulacyjnego i administracyjnego dla przedsiębiorstw i innowacji.

-

technologie informacyjne i komunikacyjne: Program na rzecz wspierania polityki w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych (ICT) dysponujący budżetem wielkości 728 mln EUR, stanowić będzie wsparcie dla operacyjnego funkcjonowania rozwiązań technologicznych i organizacyjnych dla usług opierających się na ICT na szczeblu europejskim, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii interoperacyjności oraz bezpieczeństwa.

-

Osiągnięcie 12% udziału energii odnawialnych w łącznym zużyciu energii do roku 2010 oraz ograniczenie zużycia energii: Program Inteligentna Energia - Europa, dysponujący budżetem 727 mln EUR, stanowić będzie wsparcie dla działań zmierzających do zwiększenia wydajności energii, rozwoju nowych odnawialnych źródeł energii oraz tworzenia rozwiązań technologicznych mających na celu ograniczenie emisji gazów cieplarnianych przez transport.

161


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

Niektóre inicjatywy w ramach programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji uzupełniają się z działaniami realizowanymi w ramach polityki spójność i PR7, jak np. pomoc dla MŚP w uzyskaniu dostępu do środków polityki spójności i PR7 oraz do innowacyjnych przedsiębiorstw celem pozyskania kapitału inwestycyjnego (venture capital), dzięki czemu MŚP będą mogły wprowadzić wyniki własnych badań na rynek. Działania w ramach programu ramowego na rzecz konkurencyjności i innowacji mają również wymiar regionalny, obejmujący wspieranie klastrów czy sieci innowacyjnych, jak również pomoc dla regionalnych programów w zakresie innowacji biznesowych. Ponadto identyfikacja i analiza przykładów doskonałości, które mogłyby zostać zaadoptowane i powielone, może przyczynić się do zwiększenia efektywności interwencji na szczeblu regionalnym w realizacji celów polityki spójności.

Wraz z rozwojem tego rodzaju inicjatyw w ramach programu na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz PR7 ważna stanie się ocena ich rezultatów i uzyskanie lepszego zrozumienia ich oddziaływania terytorialnego i gospodarczego.

Komplementarność pomiędzy pomocą państwa a polityką spójności Komisja zapoczątkowała ambitną reformę pomocy państwa, mającą na celu przekierunkowanie pomocy w sposób umożliwiający uwzględnienie celów lizbońskich, a także zmierzającą do modernizacji zarządzania tym obszarem poprzez zwiększenie odpowiedzialności państw członkowskich. Reforma przyczyni się do wzmocnienia spójności w Unii dzięki rewizji wytycznych dla wsparcia regionalnego, jak również poprzez przyjęcie środków służących do zabezpieczania interwencji publicznych  Plan działania w zakresie pomocy państwa: Gorzej i lepiej ukierunkowana pomoc państwa: mapa drogowa reformy pomocy państwa na lata 2005–2009, KOM(2005) 107.

162

wspierających usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. Ma ona również na celu propagowanie warunków zrównoważonego rozwoju na terenie Unii poprzez ukierunkowywanie interwencji publicznych na wspieranie kapitału ryzyka oraz badań i innowacji.

Wielkość oraz intensywność pomocy Zgodnie z przedsięwzięciami ustalonymi przez kolejne Rady Europejskie wielkość pomocy państwa przekazanej przez państwa członkowskie UE-25 wykazywała łagodną tendencję malejącą w ostatnich latach do niewiele ponad 45 mld EUR w roku 2005 w porównaniu z sumą 49 mld EUR w roku 2000, co stanowi spadek z 0,53% unijnego PKB do poziomu 0,46% (rys. 4.1). Dwie trzecie (68% w 2005 r.) pomocy przekazane zostało przez cztery państwa członkowskie (Niemcy, Francję, Włochy oraz Zjednoczone Królestwo) zgodnie z ich udziałem w unijnym PKB (69% w 2005 r.). W roku 2005 pomoc w skali UE wyniosła średnio poniżej 100 EUR na mieszkańca (98 EUR) w porównaniu do wielkości z lat 2001 i 2002, wynoszącej blisko 110 EUR na mieszkańca. Intensywność pomocy w tych kategoriach jest jednak znacznie zróżnicowana w poszczególnych krajach, co stanowi odzwierciedlenie różnego podejścia do interwencji  Pomoc całkowita, z wyłączeniem pomocy dla rolnictwa, rybołówstwa oraz transportu


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

publicznych w zakresie działań gospodarczych (rys. 4.2). Z wyjątkiem Malty, gdzie pomoc wyniosła prawie 300 EUR na mieszkańca w roku 2005, czyli 2,6% PKB, co spowodowane było dużymi programami przejściowymi (phasing-out), jak również Cypru, który znajdował się w podobnej sytuacji, intensywność pomocy wahała się od ponad 150 EUR na mieszkańca (w Niemczech, Danii i przede wszystkim w Szwecji, gdzie wyniosła 292 EUR na mieszkańca) do poniżej 50 EUR na mieszkańca (na Słowacji, w Słowenii, w Polsce, w Grecji oraz w państwach bałtyckich, gdzie wyniosła zaledwie 10 EUR na mieszkańca). Ogólnie rzecz biorąc w państwach spójności (nowe państwa członkowskie, Grecja, Hiszpania oraz Portugalia) pomoc była zatem znacznie niższa od średniej unijnej. Zwłaszcza nowe państwa członkowskie, za wyjątkiem Malty i Cypru, charakteryzują się poziomem pomocy o prawie dwie trzecie mniejszym od średniej unijnej (36 EUR w roku 2005 w porównaniu do 98 EUR), która dodatkowo wykazuje tendencję malejącą (zmniejszając się o połowę od roku 2000).

Pomoc dla regionów opóźnionych Pomoc dla regionów opóźnionych (kwalifikowalna w ramach art. 87 ust. 3 Traktatu) wyniosła niewiele ponad 11 mld EUR w 2005 r. w porównaniu do 16 mld EUR w roku 2000 i 19 mld EUR w roku 2003. Redukcja wynika głównie z przyłączenia nowych państw członkowskich, w których zakończyły się programy przejściowe. Tym samym ograniczenie pomocy dla regionów kwalifikowalnych było większe niż redukcja pomocy całkowitej począwszy od 2000 r. Z 19 państw członkowskich posiadających regiony kwalifikowalne siedem (Malta, Polska, Węgry,

Słowenia oraz państwa bałtyckie) jest całkowicie kwalifikowalnych. W pozostałych 12 państwach istnieją znaczne różnice między intensywnością pomocy dla regionów kwalifikowalnych a intensywnością pomocy dla państw w ujęciu całościowym. Pomoc otrzymana przez osoby zamieszkujące regiony kwalifikowalne wynosiła 73 EUR na mieszkańca w roku 2005 w porównaniu do 95 EUR na mieszkańca w państwach członkowskich w ujęciu całościowym. W państwach jedynie częściowo kwalifikujących się do pomocy na szczeblu regionalnym w ramach art. 87 ust.

163


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

3 ta druga wielkość wzrasta do 104 EUR na mieszkańca (rys. 4.3). Różnice te są znamienne w Zjednoczonym Królestwie, w Austrii, we Włoszech, w Hiszpanii, na Słowacji oraz w Republice Czeskiej, co - biorąc pod uwagę dwa ostatnie kraje - odzwierciedla koncentrację inwestycji wraz z inwestycjami zagranicznymi w regionach ze stolicami - Pragą oraz Bratysławą.

Usługi Węgiel Sektory produkcji MŚP Pomoc regionalna

Może to zatem stanowić dowód, iż państwa członkowskie rozporządzają środkami publicznymi kładąc większy nacisk na najbardziej rozwinięte i zamożne regiony, co stoi w ogólnej sprzeczności ze wsparciem ze strony polityki spójności, która koncentruje się na najsłabiej rozwiniętych regionach. Sytuacja taka staje się przyczyną spowolnienia jakichkolwiek tendencji w kierunku wewnętrznej konwergencji.

Kierowanie pomocy zgodnie z celami lizbońskimi W ostatnich latach można było zaobserwować znaczące zmiany w rozdziale pomocy państwa. Ponad połowa państw członkowskich koncentrowała ponad 90% pomocy na cele horyzontalne. W tych krajach pomoc ukierunkowana na osiąganie celów lizbońskich i goteborskich (środowisko naturalne, pomoc dla regionów, MŚP, zatrudnienie, szkolenia oraz badania i rozwój) stanowiła 80% pomocy całkowitej w roku 2005 (wyłączając rybołówstwo, rolnictwo oraz transport) w porównaniu do zaledwie 61% cztery lata wcześniej. Wzrost ten w głównej mierze wynika z przeznaczenia znacznej część pomocy na rzecz środowiska naturalnego i oszczędności energii (do 74%), szkoleń (do 140%) oraz zatrudnienia (do 119%), podczas gdy pomoc dla MŚP została zredukowana (o 25%), natomiast pomoc na rzecz badań i rozwoju pozostała bez zmian. Niemniej jednak w czterech krajach (w Austrii, w Republice Czeskiej, w Finlandii oraz w Luksemburgu)  Zatrudnienie, pomoc dla regionów, MŚP, szkolenia, środowisko naturalne, oszczędzanie energii, badania i rozwój, handel, działalność kulturalna, dziedzictwo historyczne, zapobieganie klęskom żywiołowym oraz kapitał ryzyka

164

Badania i rozwój Nowe cele horyzontalne Ochrona środowiska i oszczędzanie energii Zatrudnienie Inne sektory nieprodukcyjne Szkolenia

ponad jedną czwartą pomocy przeznaczono na rzecz ostatniego z obszarów (rys. 4.4). Wśród państw członkowskich, które nadal kierują znaczną pomoc państwa na rzecz sektorów, znajduje się Malta - 97% dla sektora produkcyjnego, Węgry - 48%, Cypr oraz Słowacja - 38%, natomiast w Portugalii prawie trzy czwarte pomocy kierowane jest na usługi finansowe. W Hiszpanii oraz w Polsce nadal dofinansowuje się wydobycie węgla, pomimo znacznej redukcji począwszy od roku 2001 i pomoc ta wynosi odpowiednio 34% oraz 24% pomocy całkowitej.

Lata 2007–2013: pomoc dla regionów w większym stopniu zgodna z polityką spójności Reforma pomocy dla regionów stawia sobie trzy cele: •

kontynuację pomocy;

procesu

redukcji

intensywności

koncentrację interwencji uprzywilejowanych regionach;

zagwarantowanie konkurencyjności wszystkich regionów UE.

w

najmniej

Reforma do pewnego stopnia zapewnia kontynuację obecnej sytuacji celem utrzymania koherencji. W tym celu ustanowiono zabezpieczenia mające zapewnić, że liczba ludności objęta pomocą w państwach członkowskich nie będzie zmniejszona o więcej niż


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

165


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

50% w stosunku do poprzednich wytycznych (Mapa 4.2). Ogółem objętych pomocą będzie 42% ludności Unii, z czego 37% w ramach art. 87 ust. 3, w porównaniu do odpowiednio 52% oraz 34% w latach 2000–2006. Tym samym objęta ludność zamieszkująca wspierane regiony obniżyła się znacznie w porównaniu do ludności w regionach nieotrzymujących pomocy. Objęcie pomocą ustalane jest w sposób następujący: •

Kwalifikowalność do art. 87 ust. 3 (lit. a) dla regionów, w których poziom PKB na mieszkańca wg SSN nie przekracza 75% średniej unijnej, łącznie z regionami najbardziej oddalonymi, z możliwością otrzymania dofinansowania sięgającego 30% oraz 50% inwestycji, w zależności od skali rozwoju regionu (zwiększenie pomocy o 10–20% dla MŚP). Kwalifikowalność niektórych regionów w ramach art. 87 ust. 3 lit. c), obejmującego od 2,8% ludności (w Portugalii) do 33% ludności (w Finlandii), a nawet do 50% w tych państwach, w których cała ludność objęta jest siecią bezpieczeństwa (Irlandia oraz Cypr). Intensywność pomocy sięga zatem 10%, a nawet 15% (tam, gdzie poziom PKB na mieszkańca jest niższy od średniej unijnej lub gdzie bezrobocie przewyższa średnią krajową), z dodatkowo taką samą pomocą dla MŚP.

Przejściowa kwalifikowalność regionów objętych „efektem statystycznym” w ramach art. 87 ust. 3 lit. a) do roku 2010.

Wyjątkowa możliwość uzyskania pomocy operacyjnej dla regionów kwalifikowalnych w ramach art. 87 ust. 3 lit. a), regiony najbardziej oddalone o niskiej gęstości zaludnienia oraz regiony słabo zaludnione. Pomoc tego rodzaju musi być pomocą tymczasową i ograniczaną z biegiem czasu, z wyjątkiem najbardziej oddalonych regionów oraz regionów najsłabiej zaludnionych.

Nowy system zapewnia państwom członkowskim większą elastyczność w zakresie koncentracji pomocy poprzez zintegrowaną strategię rozwoju, mającą na celu wyraźnie zdefiniowane cele i będącą w ścisłej zgodności z zasadami nowego okresu programowania w ramach polityki spójności. Względem niektórych regionów kwalifikowalnych w ramach celu „konkurencyjność i zatrudnienie w regionach”, zwłaszcza tych, w których istnieje ryzyko spadku gospodarczego spowodowanego niedostateczna konkurencyjnością, wytyczne umożliwiają osiągnięcie większej komplementarności między krajowymi politykami rozwojowymi a działaniami w ramach polityki spójności. Koherencja pomiędzy dwoma zestawami polityk wzmacniana jest poprzez przekierowanie na usługi priorytetowe w ramach strategii lizbońskiej. Przyjęcie nowych ram dla pomocy, dostosowanych do badań i rozwoju, powinno ułatwić inwestycje publiczne w tym obszarze, podczas gdy nowe wytyczne w zakresie inwestycji kapitałowych powinny pobudzić dalszy rozwój. Ponadto wspomniane wytyczne - z uwagi na fakt umożliwiania pomocy operacyjnej, łącznie ze zwiększeniem przejrzystości zastosowania pomocy na rzecz usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym - powinny ułatwiać organom władzy publicznej rozwiązywanie problemów w niektórych regionach związanych z brakiem należytej dostępności oraz niedostatecznymi sieciami transportowymi, poprzez odwoływanie się do obowiązku świadczenia usług użyteczności publicznej i związanych z nimi korzyści finansowych. W gestii państw członkowskich leży wykorzystanie elastyczności, jaką oferują nowe ramy pomocy państwa poprzez zmierzanie, w zależności od kontekstu, do:

Pomoc na rzecz zakładania podmiotów gospodarczych oraz dla nowoutworzonych przedsiębiorstw.

właściwej koncentracji interwencji w mało uprzywilejowanych regionach lub w regionach najbardziej narażonych na spadek gospodarczy z powodu globalizacji czy restrukturyzacji gospodarki;

 Regiony rozwoju gospodarczego, regiony słabo zaludnione, regiony graniczne kwalifikowalne w ramach art. 87 ust. 3 lit. a) lub położone na zewnętrznych granicach, regiony z PKB na mieszkańca niższym od średniej UE-25, jak i o stopie bezrobocia przekraczającej 115% średniej krajowej, wyspy, regiony słabo zaludnione lub regiony z bardzo wysokim poziomem bezrobocia oraz regiony posiadające ponad 50 tys. mieszkańców, doświadczające poważnych problemów strukturalnych.

 Wytyczne wspólnotowe w sprawie pomocy państwa na wspieranie inwestycji kapitału podwyższonego ryzyka w małych i średnich przedsiębiorstwach, C 194/02 z 2006 r.

166


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

stopniowo wprowadzane i jeszcze nie osiągnęły poziomu krajów UE‑15 (rys. 4.5).

odpowiedniej koordynacji z celami wytyczonymi w ramach polityki spójności lub z krajowymi priorytetami rozwojowymi; optymalizacji możliwości udzielania pomocy w ramach regionalnych wytycznych pomocowych albo ram horyzontalnych.

Polityka rolna i rozwój obszarów wiejskich Wydatki rynkowe i pomoc bezpośrednia W roku 2005 wydatki budżetowe na politykę rynkową i pomoc bezpośrednią w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) wynosiły 42,1 mld EUR (33,7 mld EUR na pomoc bezpośrednią oraz 8,4 mld EUR na polityki rynkowe)10, czyli 0,4% Dochodu Narodowego Brutto (DNB) krajów UE-25. Stanowiło to spadek z 40,4% całkowitych wydatków UE w 2003 roku do 36,5%. W roku 2005 głównymi beneficjentami tego komponentu WPR w ujęciu bezwzględnym były: Francja (21,6%), Hiszpania (13,9%), Niemcy (13,5%) oraz Włochy (11,4%). Niemniej jednak wydatki rynkowe oraz pomoc bezpośrednia na jednostkę produkcyjną11 są znacznie wyższe w północnych państwach członkowskich niż w południowych i nowych państwach członkowskich. W nowych państwach członkowskich dopłaty bezpośrednie są 10 35. Sprawozdanie finansowe Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), sekcja Gwarancji – rok budżetowy 2005, KOM(2006)512 wersja ostateczna: http://ec.europa. eu/agriculture/fin/index_en.htm 11 Roczna jednostka pracy (AWU)

Najnowsze badania dotyczące wpływu terytorialnego WPR dowodzą, iż wsparcie polityki rynkowej ma na ogół lepszy wpływ na lepiej rozwinięte obszary wiejskie z dużymi gospodarstwami rolnymi i niższą stopą bezrobocia oraz z wyższym od średniego przyrostem naturalnym. Obszary te skupione są zazwyczaj w regionach centralnych w północnej i zachodniej Europie, natomiast w mniejszym stopniu w regionach najbardziej oddalonych na wschodzie oraz na południu (Mapa 4.3). Wyniki nie są zaskakujące, jeśli wziąć pod uwagę fakt, iż wsparcie rynkowe nie było pierwotnie przewidziane jako jeden z instrumentów służących celom spójności. Jednakże począwszy od roku 1992 reforma WPR zwiększyła jej wpływ na spójność poprzez zmianę koncentracji wsparcia z utrzymywania cen na dopłaty bezpośrednie, które, w przeciwieństwie do wspierania cen, są zazwyczaj wyższe w regionach z niższym poziomem PKB na mieszkańca i wysoką stopą bezrobocia.

Rozwój obszarów wiejskich W latach 2000–2006 programy rozwoju obszarów wiejskich były finansowane przez WPR przy pomocy funduszy sekcji Orientacji EFOGR oraz sekcji Gwarancji EFOGR, z czego te pierwsze udzielały wsparcia regionom objętym Celem 1, natomiast drugie - pozostałym obszarom. Sekcja Gwarancji EFOGR finansowała również tak zwane działania towarzyszące rozwojowi obszarów wiejskich (np. agro-środowisko, wcześniejsze przechodzenie na emeryturę, zalesianie terenów rolnych oraz obszary mniej uprzywilejowane) we wszystkich regionach. W tym okresie wydatki z funduszy rozwoju obszarów wiejskich na działania mające na celu rozwój obszarów wiejskich wyłączając rolnictwo12 były zarówno ograniczone, jak i skoncentrowane na nielicznych państwach członkowskich (zwłaszcza na Niemczech 12 Wdrożone w ramach art. 33 regulującego zasady zarządzania działaniami EFOGR odnoszące się do „wspierania dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich” (rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999)

167


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

168


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

oraz Hiszpanii). W latach 2000–2005 zaledwie ok. 10% całkowitych wydatków Sekcji Gwarancji EFOGR w krajach UE-15 przeznaczono na tego rodzaju działania.

4.1 Zatrudnienie i wartość dodana brutto (GVA) w rolnictwie, 2004 r.

Dla okresu programowania 2007–2013 rozwój obszarów wiejskich będzie realizowany przy wsparciu jednego funduszu - Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Jednocześnie cele polityki zostały uproszczone i są bardziej przejrzyste. Zawierają się w trzech jasno zdefiniowanych osiach: (Oś 1) poprawa konkurencyjności sektora rolniczego i leśnego, (Oś 2) poprawa środowiska naturalnego oraz krajobrazu wiejskiego oraz (Oś 3) podnoszenie jakości życia na obszarach wiejskich oraz różnicowanie gospodarki rolnej. Ponadto do głównego nurtu polityki zostanie włączona metoda Leader, stosująca podejście oddolne, która przyczyniła się do rozwoju obszarów wiejskich poprzez lokalne grupy działania (prawie 1000 w całej Europie) wdrażające strategie dla swoich własnych obszarów.

Belgia Dania Niemcy Irlandia Grecja Hiszpania Francja Włochy Luksemburg Niderlandy Austria Portugalia Finlandia Szwecja ZK UE-15 Rep. Czeska Estonia Cypr Łotwa Litwa Węgry Malta Polska Słowenia Słowacja NMS10 UE-25 Bułgaria Rumunia UE-27

Na lata 2007–2013 EFRROW otrzymał budżet wielkości ok. 88,3 mld EUR13, z czego co najmniej 48,2 mld EUR przekazane zostanie regionom konwergencji14. Całkowity budżet jest o 20 mld EUR mniejszy niż pierwotnie zaproponowany przez Komisję. Niemniej jednak większość nowych państw członkowskich otrzyma większą pomoc w skali roku w porównaniu do poprzedniego okresu programowania, natomiast niektóre kraje UE-15 otrzymają znacznie mniejsze wsparcie. Pomoc dla regionów konwergencji w latach 2007–2013 wyniesie średnio ok. 40 EUR na mieszkańca w skali roku, co stanowi znacząco większą sumę niż w pozostałych regionach (czyli regionach „konkurencyjności i zatrudnienia”), gdzie kwota ta wyniesie 18 EUR na mieszkańca w skali roku. Dla tego samego okresu wielkość przydziału z budżetu WPR przeznaczonego na cele rozwoju obszarów wiejskich zostanie zwiększona w rezultacie programu modulacji (ograniczenia dopłat bezpośrednich dla producentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich). Wsparcie ze strony EFFROW na cele rozwoju obszarów wiejskich wyłączając sektor rolniczy także 13 Uzyskiwanie dodatkowych środków finansowych dzięki modulacji (zobacz kolejny akapit). 14 Informacje na podstawie propozycji państw członkowskich dotyczących programu rozwoju obszarów wiejskich. Jeśli nie są jeszcze dostępne, minimalne sumy przeznaczane dla regionów konwergencji zostały wstrzymane (decyzja Komisji 2006/636/WE).

jako % całkowitego zatrudnienia

jako % całkowitego zatrudnienia

2,2 3,3 2,4 6,4 12,6 5,5 4,0 4,2 2,1 3,2 5,0 12,1 5,0 2,5 1,3 3,8 4,4 5,5 5,1 13,3 16,3 5,3 2,3 17,6 9,7 5,1 12,5 5,0 10,7 32,6 7,4

0,9 1,7 0,9 1,8 5,2 3,4 1,9 2,2 0,5 1,7 1,2 2,4 1,0 0,6 0,7 2,0 1,4 2,2 2,5 2,6 2,9 3,1 1,3 3,1 1,9 2,0 4,5 2,1 8,2 12,2 2,2

Źródło: Eurostat

zwiększą się, ponieważ interwencje zmierzające do poprawy jakości życia i różnicowania działalności gospodarczej na obszarach wiejskich (trzeci priorytet EFFROW) stanowić będą 19% całkowitego budżetu (w porównaniu do minimalnej wielkości 10% ustalonej przez Radę). W zależności od strategii danego kraju może się jednak okazać, iż niektóre kraje czy regiony przeznaczą znaczną część budżetu na powyższe cele. Niderlandy zamierzają przeznaczyć 35%, Rumunia, Bułgaria oraz Malta - ok. 30%, natomiast Polska 25%, podczas gdy odsetek regionalny wynosi przykładowo 43% w Saarze. W większości państw członkowskich należących do UE-27 sektor rolniczy nie posiada już dominującego udziału w gospodarce obszarów wiejskich. W roku 2004 zatrudnienie w omawianym sektorze wynosiło średnio 7,4% w krajach UE-27, choć istniało

169


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

znaczne zróżnicowanie w poszczególnych krajach wahające się od 4,0% lub mniej w większości państw członkowskich do ponad 10% w Polsce, na Litwie, na Łotwie, w Grecji, w Portugalii i Bułgarii oraz ponad 30% w Rumunii. W latach 2000–2005 udział rolnictwa obniżył się z 7,8% do 6,2% (według badania aktywności ekonomicznej ludności na terenie UE). Spadek ten będzie prawdopodobnie trwał nadal, ponieważ nowe państwa członkowskie doświadczają podobnej redukcji udziału sektora rolniczego, jaki miał miejsce w krajach UE-15 w przeszłości. Według oceny śródokresowej15 wpływ działań współfinansowanych jak dotąd przez EFFROW jest bardziej efektywny w utrzymaniu zatrudnienia niż w tworzeniu nowych miejsc pracy i w większym stopniu oddziałuje na rolnictwo niż na inne obszary gospodarki (Tabela 4.1). Wraz z przyjęciem nowej polityki w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz strategicznych wytycznych wsp��lnotowych dla rozwoju obszarów wiejskich wprowadzono bardziej strategiczne podejście względem polityki oraz silny nacisk na integrację głównych priorytetów polityki zgodnie z konkluzjami Rad Europejskich lizbońskiej i goteborskiej. Przełożenie omawianych priorytetów na wspomniane strategie państw członkowskich na lata 2007–2013 stanowi jedyną w swoim rodzaju szansę skoncentrowania pomocy ze strony EFFROW w obszarach wzrostu, zatrudnienia oraz zrównoważonego rozwoju. Wyzwanie w tym zakresie polega na wsparciu ogólnej konkurencyjności gospodarek wiejskich poprzez zachęcanie do dywersyfikacji i szkoleń poza rolnictwem oraz jednocześnie na pomocy w zakresie dokonywania zmian w rolnictwie w odpowiedzi na cele przedstawione w strategii wspólnotowej, takie jak: wsparcie dla innowacji, rozwój bio-energii, poprawa jakości produktów oraz stanu środowiska naturalnego.

szans, które przyczyniają się do gospodarczej i społecznej spójności. •

Walka z dyskryminacją, propagowanie równości kobiet i mężczyzn oraz równych szans, które stanowią jedne z głównych priorytetów polityki w UE oraz wchodzą w skład szerszych celów strategicznych.

Harmonogram dla równości kobiet i mężczyzn w latach 2006–201016 przyjęty w marcu 2006 r. ma na celu uruchomienie strategii na rzecz równości kobiet i mężczyzn poprzez propagowanie integracji szans kobiet i mężczyzn w ramach inicjatyw polityki oraz działań na szczeblu europejskim, regionalnym oraz lokalnym (priorytetowe traktowanie polityki równości praw kobiet i mężczyzn), jak również konkretne działania celem ograniczenia nierówności między kobietami a mężczyznami.

Ponadto w ramach strategii lizbońskiej Rada Europejska przyjęła Europejski Pakt17 na rzecz propagowania działań w państwach członkowskich oraz na szczeblu UE zmierzających do zmniejszenia dysproporcji pomiędzy prawami kobiet i mężczyzn, zwalczania stereotypów w traktowaniu płci na rynku pracy, zwiększania równowagi pomiędzy życiem osobistym a zawodowym dla wszystkich pracowników oraz wzmocnienia zarządzania poprzez priorytetowe traktowanie polityki równości praw kobiet i mężczyzn, jak również do poprawy nadzoru.

W grudniu 2006 r. Rada uzgodniła regulacje dla nowego Instytutu Równości Mężczyzn i Kobiet, który będzie stanowił źródło pomocy technicznej dla państw członkowskich oraz instytucji UE celem lepszego wdrażania polityki wspólnotowej.

Wsparcie dla osób niepełnosprawnych, które stanowią ok. 16% ludności UE w wieku produkcyjnym i których odsetek zatrudnienia wynosi zaledwie 40%.

Aby osiągnąć cele związane z zatrudnieniem wyznaczone przez zaktualizowaną strategię lizbońską, oczywista staje się potrzeba lepszej integracji na rynku pracy grup znajdujących się w niekorzystnym położeniu. W tym celu Rada

Polityki przyczyniające się do większego i lepszego zatrudnienia Polityka w zakresie zatrudnienia: osiąganie celów społecznych oraz gwarancja równych szans Obok działań wspieranych przez politykę spójności, istnieje szereg dodatkowych polityk wspólnotowych w zakresie zatrudnienia, spraw społecznych i równych 15 Synteza oceny śródrocznej programów rozwoju obszarów wiejskich realizowanych w latach 2000–2006.

170

16 KOM(2006) 92 wersja ostateczna 17 Załącznik II do Konkluzji prezydencji - 23–24 marca 2006 r.


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

ustanowiła wyraźną linię18, którą podążać mają państwa członkowskie oraz Komisja, wzywającą do zwiększenia priorytetowego traktowania perspektywy z zakresie niepełnosprawności we wszystkich właściwych politykach, w trakcie ich formułowania i wdrażania, jak również podczas oceny i kontroli.

roku 2003 zwiększono zakres wspomnianych powyżej postanowień, aby objęły obywateli krajów trzeciego świata przebywających legalnie w UE (na mocy rozporządzenia Rady 859/03/WE) i obecnie czynione są wysiłki celem uproszczenia istniejących przepisów.

Ponadto w kwietniu 2006 r. opublikowano wytyczne mające pomóc władzom państw członkowskich, przedsiębiorstwom oraz pracownikom w zrozumieniu praw oraz obowiązków, w przypadku gdy dana firma wysyła pracownika do pracy w innym kraju UE, a także w objaśnieniu wymogów prawnych w tym zakresie. Sprawozdanie na ten temat planowane jest na rok 2007.

Łączenie elastyczności rynku pracy z bezpieczeństwem pracowników, będące kwestią zasadniczą dla przystosowania się do zmian z jednoczesnym zagwarantowaniem sprawiedliwości społecznej.

Utrzymanie efektywnych polityk w zakresie integracji społecznej oraz nowoczesne systemy opieki socjalnej, spełniające oczekiwania ludności to kwestie na dłuższą metę możliwe do sfinansowania.

W listopadzie Komisja zainicjowała debatę publiczną poprzez publikację Zielonej Księgi w sprawie Modernizacji prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku, która kieruje pytanie do państw członkowskich, pracodawców oraz przedstawicieli pracowników, a także ogółu ludności, jak prawo europejskie i krajowe w tym zakresie mogłoby zostać dostosowane do wyzwań związanych z globalną gospodarką oraz nowymi realiami w dziedzinie organizacji pracy. Sprawozdanie podsumowujące wyniki i identyfikujące obszary wymagające zmian planowane jest na rok 2007.

Tego rodzaju systemy są fundamentalne dla osiągania celów lizbońskich w zakresie wzrostu gospodarczego, większego i lepszego zatrudnienia oraz większej spójności społecznej. Koordynacja na szczeblu unijnym, połączona z wytyczaniem wspólnych celów, pomaga państwom członkowskim w rozwoju i realizacji ich własnych polityk, kontrolowaniu efektów oraz wymianie dobrych praktyk. Niniejsze obszary polityki obejmują integracyjne rynki pracy, aktywne starzenie się, kształcenie przez całe życie oraz równe szanse.

Zapewnianie swobodnego przepływu pracowników, które stanowi zasadniczy aspekt rynku wewnętrznego oraz posiada duże znaczenie dla zwiększania konwergencji między państwami członkowskimi oraz regionami, jak również będące jedną z podstawowych wolności gwarantowanych przez prawo wspólnotowe i ustanowionych w art. 39 Traktatu.

Prawo pracowników do swobodnego przepływu wspierane jest przez system na rzecz koordynacji uzgodnień z zakresie bezpieczeństwa społecznego oraz przez uzgodnione zbiory przepisów dla rozwiązywania praktycznych problemów transgranicznych w tej dziedzinie. W

W odpowiedzi na zmiany demograficzne, przybierające formę starzenia się społeczeństwa oraz migracji, w coraz większym stopniu dotykają struktury i dystrybucji przestrzennej siły roboczej na terenie Unii. Zielona Księga19 opisuje obecną sytuację i spodziewane tendencje, jak również sugestie działań, jakie można podjąć, które, biorąc pod uwagę różnice w charakterystyce demograficznej regionów, mogą mieć znaczny wpływ na spójność społeczną i gospodarczą.

Europejski plan działania w sprawie niepełnosprawności uruchomiony na lata 2004–2010 obejmuje trzy cele: kompletne wdrożenie europejskiej dyrektywy o równości w zatrudnieniu, skuteczne włączanie kwestii niepełnosprawności do właściwych polityk wspólnotowych oraz większą dostępność dla wszystkich.

18 Rezolucja Rady z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie promowania zatrudnienia i integracji społecznej osób niepełnosprawnych

Polityka w zakresie edukacji i kultury na rzecz inwestycji w kapitał ludzki Polityka w zakresie edukacji oraz związane z nią inwestycje w kapitał ludzki celem podnoszenia umiejętności i kwalifikacji wywiera bezpośredni wpływ 19 KOM(2005) 94 z 16.3.2005

171


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

w regionach i podniesienia skali zatrudnienia. Ponadto programy wymiany studenckiej, które są niezwykle ważne dla regionów mniej uprzywilejowanych21 mogą przyczynić się do zwiększenia mobilności młodych ludzi i obniżenia niedogodności związanych z zamieszkiwaniem regionów posiadających słabiej rozwinięte instytucje edukacyjne.

na możliwości konwergencji w regionach, jak również na spójność społeczną. Należy zapewnić równy dostęp do wiedzy i kształcenia na terenie całej UE celem zapobiegania różnicom w systemach edukacji i szkoleń, które pogłębiają dysproporcje gospodarcze między regionami. Cel wspierania celów spójności UE poprzez politykę w zakresie edukacji i szkoleń realizowany jest za pomocą programu „Edukacja i szkolenia 2010” , który jest programem roboczym20 , mającym na celu między innymi wzbogacenie edukacji o wymiar europejski, wyrównywanie polityk kształcenia szkolnego, doprowadzenie do wzajemnego uznawania dyplomów, zachęcanie do kształcenia przez całe życie oraz propagowanie doskonałości w kształceniu wyższym. Działania w zakresie koordynacji, ukierunkowane przykładowo na poprawę podstawowych umiejętności i kompetencji, wczesne kończenie edukacji i kończenie szkół średnich, wspierają cele obejmujące zatrudnienie, stanowiące element polityki spójności oraz pomagają w zwiększaniu dostępu do pracy, a także w osiąganiu integracji społecznej w regionach znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Jednocześnie programy unijne na rzecz zwiększania kooperacji pomiędzy kształceniem zawodowym, szkoleniami i kształceniem dorosłych (w ramach tak zwanego procesu kopenhaskiego) powinny także przyczynić się do wzmocnienia konkurencyjności 20 „Modernizacja systemów edukacji i szkoleń: ważny wkład na rzecz dobrobytu i spójności społecznej” - wspólne sprawozdanie okresowe Rady i Komisji z 2006 r. z postępów w realizacji programu Edukacja i Szkolenia 2010 (luty 2006 r.).

172

Dodatkowo programy zachęcające do współpracy transnarodowej pomiędzy szkołami wyższymi mogą również przyczynić się do ograniczenia dysproporcji regionalnych w zakresie kształcenia wyższego zarówno jeśli chodzi o samo kształcenie, jak i zdolności badawcze. Częścią szerszej strategii dla reformy edukacji (w ramach procesu bolońskiego) jest zachęcanie europejskich szkół wyższych do odgrywania bardziej znaczącej roli w strategii lizbońskiej poprzez mobilizowanie ich potencjału do pobudzania wzrostu gospodarczego oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Nieco inny obszar obejmuje wyznaczanie miast jako europejskich stolic kultury, co może stanowić doniosłą szansę dla ich rozwoju, zarówno w ramach samego miasta, jak i okolicznych terenów.

Polityka zdrowotna na rzecz zdrowszego społeczeństwa Ogólnym celem polityki zdrowotnej na szczeblu UE jest zapewnienie wysokich standardów opieki zdrowotnej oraz zachęcanie państw członkowskich do współpracy w tej dziedzinie. Polityka ta ukierunkowana jest na bezpieczeństwo i higienę pracy oraz poprawę zdrowia publicznego, poprzez, na przykład, informację i edukację (podnoszenie świadomości) oraz zapobieganie chorobom. Najważniejszy cel w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy polega na poprawie warunków pracy w państwach członkowskich UE oraz zmniejszaniu ryzyka wypadków przy pracy oraz chorób zawodowych, których rezultatem jest nieobecność 21 W roku akademickim 2004/2005 32% studentów objętych programem Erasmus pochodziło z państw spójności (źródło: końcowe raporty krajowych agencji).


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

pracowników w pracy i które mogą stać się przyczyną trwałej niezdolności do wykonywania pracy. Stosowanie przepisów prawa wspólnotowego w tym zakresie może znacząco wpłynąć na produktywność przedsiębiorstw oraz konkurencyjność w regionach i państwach członkowskich, a co za tym idzie, na wzrost gospodarczy i zatrudnienie. W połączeniu z polityką regionalną polityka zdrowotna może przyczynić się do poprawy stanu zdrowia społeczeństwa, zwiększając w ten sposób udział w zatrudnieniu i w społeczeństwie w sensie ogólnym. Jest to szczególnie istotne w regionach opóźnionych, które znajdują się w niekorzystnej sytuacji zarówno pod względem stanu zdrowia, jak i struktury wiekowej ludności.

Budżet UE Każda polityka finansowana z budżetu Wspólnoty służy konkretnym celom, czy będzie to wspieranie restrukturyzacji danego sektora, zwiększanie masy krytycznej i doskonałość w pewnych obszarach, czy też wspieranie inwestycji, które ze względu na swój ponadnarodowy charakter wymagają działań ze strony Wspólnoty. Mimo iż jedynie polityka spójności pełni bezpośrednio redystrybucyjną funkcję, wszystkie wydatki mają ostatecznie efekt redystrybucyjny. Ponieważ art. 159 Traktatu wymaga, aby formułowanie i wdrażanie polityk wspólnotowych oraz innych działań brało pod uwagę spójność gospodarczą i społeczną, należy zrozumieć całkowity wpływ budżetu Wspólnoty na poszczególne państwa członkowskie (rys. 4.6).

173


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

% % % % % % %

Z uwagi na fakt, iż dane dotyczące rzeczywistych wydatków dostępne są jedynie do 2005 r 22. następujący ustęp raportu nie obejmuje nowych państw członkowskich, które przystąpiły do Unii w maju 2004 r. oraz na początku 2007 r., dla których dane z roku 2005 nie mają znaczenia. Wydatki mające na celu wspieranie doskonałości i niwelowanie fragmentaryczności działań w niektórych obszarach (takich jak badania i rozwój) nie mają bezpośredniego związku z względnym dobrobytem państw członkowskich i z tego powodu

22 Dokument Komisji: Allocation of 2005 EU expenditure by Member State, wrzesień 2006 r., dostępny na stronie: http://ec.europa. eu/budget/documents/revenue_expenditure­_en.htm.

174

dystrybucja środków między tymi państwami nie została skorelowana z PKB (rys. 4.7). Polityki wspierające restrukturyzację rolnictwa również nie wykazują związków z dobrobytem narodowym, ponieważ większość wydatków odnosi się do struktury holdingów rolniczych oraz do dysproporcji pomiędzy cenami rynkowymi a cenami wspieranymi (rys. 4.8). Nie zaskakuje fakt, iż dystrybucja środków między państwa członkowskie w ramach polityki spójności wykazuje silny związek z ich PKB, ponieważ stanowi on główne kryterium dla alokacji środków (rys. 4.9).


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

Polityka spójności odegrała zasadniczą rolę w zakresie wspierania budowy Unii Europejskiej poprzez dążenie do zagwarantowania takiej sytuacji, w której każdy obywatel może korzystać z utworzenia Wspólnego Rynku, bez względu na miejsce zamieszkania czy pracy i tym sposobem miał swój udział w funkcjonowaniu gospodarki. Ponadto poprzez utworzenie Funduszu Spójności na początku lat dziewięćdziesiątych pomogła państwom członkowskim, które znajdowały się w gorszej sytuacji, wywiązać się z warunków konwergencji gospodarczej oraz stabilności finansów publicznych w latach poprzedzających wprowadzenie wspólnej waluty. Polityka spójności stanowiła zasadnicze wsparcie dla strukturalnego dostosowania krajów przystępujących do UE w kolejnych fazach rozszerzenia, teraz natomiast przyczynia się do osiągania celów strategii lizbońskiej. Wydatki na politykę spójności stanowią obecnie około jednej trzeciej całkowitych wydatków z budżetu Wspólnoty i wyniosą ok. 54,2 mld EUR w roku 2013. Jednak pomimo wyzwań, jakie przyniosły dwa ostatnie rozszerzenia UE oraz wstąpienie 12 krajów mających PKB na mieszkańca niższe od należących już wcześniej do Unii państw członkowskich, rozmiar Funduszy ulega zmniejszeniu w stosunku do unijnego PKB. Do roku 2013 obniżą się one do 0,35% PKB, powracając tym samym do wielkości z początku lat dziewięćdziesiątych (rys. 4.10). Przydziały z Funduszy dla państw członkowskich oraz regionów na lata 2007–2013 zostały uzgodnione przez Radę Europejską w grudniu 2005 r. na podstawie obiektywnych danych statystycznych z użyciem tak zwanej metody berlińskiej ustanowionej w 1999 r. podczas przygotowań do Agendy 2000. Ogólnie rzecz biorąc, system ten zapewnia sytuację, w której znaczna część wspomnianych środków skoncentrowana będzie w słabiej rozwiniętych regionach oraz krajach. O ile w roku 1989 59% dostępnych środków przeznaczano dla regionów o najniższym dochodzie, na koniec obecnego okresu programowania odsetek ten wyniesie 85%. Nowe państwa członkowskie, w których zamieszkuje ok. 21% ludności krajów UE‑27, mają otrzymać niewiele ponad 52% całkowitego wsparcia w obecnym okresie. Metoda dystrybucji dąży do uwzględniania w równym stopniu konieczności odniesienia wielkość pomocy finansowej do poziomu PKB na mieszkańca w danym regionie czy kraju, aby najbiedniejsi otrzymali najwięcej,

a także konieczności zapewnienia maksymalnej efektywności wykorzystania dostępnych środków. W ramach przyjętej metody, każde państwo członkowskie otrzymuje tym większą pomoc na mieszkańca im mniejsze jest PKB na mieszkańca w jego regionach. Wielkość ta jest następnie ograniczana w sposób uniemożliwiający przekroczenie maksymalnego poziomu w stosunku do PKB (rys. 4.11). Gdy zostaną już podjęte decyzje w sprawie środków przyznanych państwom członkowskim, wówczas władze krajowe stają się odpowiedzialne za dystrybucję funduszy pomiędzy programami krajowymi i regionalnymi oraz pomiędzy regionami (z wyjątkiem Funduszu Spójności, który przeznaczany jest na dany kraj), biorąc pod uwagę wskazania Komisji w tym względzie. Zgodnie z krajowymi strategicznymi ramami odniesienia (KSRO) planuje się obecnie, iż programy regionalne pochłoną ok. 50% pomocy z Funduszy Strukturalnych w ramach celu Konwergencja oraz ponad 75% wsparcia w ramach celu Konkurencyjność w regionach. Tym samym, ponad 100 mld EUR z Funduszy Strukturalnych ma zostać przekazane nie na rzecz programów regionalnych, ale na rzecz programów sektorowych formułowanych i zarządzanych na szczeblu krajowym. Dystrybucja pomiędzy programami regionalnymi i krajowymi jest jednak znacznie zróżnicowana w poszczególnych krajach - większość nowych państw członkowskich, jak również Grecja oraz Portugalia, przeznacza przeważającą część środków na rzecz programów krajowych. W porównaniu do wstępnej dystrybucji środków dla poszczególnych regionów wyznaczonej przez Komisję, państwa członkowskie przekazały średnio ok. 6% mniej środków EFRR w stosunku do regionów konwergencji oraz 7% mniej w stosunku do regionów konkurencyjności i zatrudnienia, przeważnie przydzielając tę różnicę najlepiej rozwiniętym regionom. Ponadto państwa członkowskie oraz regiony są odpowiedzialne za ustalanie dystrybucji środków z Funduszy Strukturalnych pomiędzy EFRR a EFS. Na lata 2007–2013, według dostępnych danych, państwa członkowskie zdecydowały średnio przydzielić ok. 75% środków z Funduszy Strukturalnych na rzecz EFRR w ramach celu Konwergencja (najniższy odsetek przekazało na ten cel Zjednoczone Królestwo i wyniósł on 63%) oraz ok. 54% na rzecz celu Konkurencyjność w regionach (najniższy odsetek odnotowano w Belgii i wyniósł on 38%).

175


Rozdział 4 — Polityki wspólnotowe a spójność

176


Główne wskaźniki regionalne

177


Główne wskaźniki regionalne

Główne wskaźniki regionalne Gospodarka

Rynek pracy

Przyrost naturalny (średnia roczna zmiana %) w latach 1995–2004

Rolnictwo

Przemysł

Usługi

Wydatki na badania i rozwój (% PKB) w 2004 r.

Wydatki na badania i rozwój w sektorze przedsiębiorstw (% PKB) w 2004 r.

Przedział wiekowy 15–64 lata

Kobiety 15–64 lata

Przedział wiekowy 55–64 lata

489 671

116,0

0,3

100,0

100,0

2,3

6,2

27,7

66,1

1,8

1,2

63,3

55,9

42,2

10 417

343,5

0,3

124,4

140,1

2,2

2,0

24,7

73,3

1,9

1,3

61,1

53,8

31,8

Région de Bruxelles-Cap. / Brussels Hfdst. Gew.

1003

6229,3

0,6

248,3

168,8

2,2

0,2

11,1

88,7

1,2

0,6

54,8

47,9

39,5

Vlaams Gewest

6027

451,0

0,3

123,2

140,0

2,3

2,0

27,6

70,3

2,1

1,5

64,9

57,9

30,5

1672

598,9

0,3

144,5

153,1

2,0

1,7

28,4

69,9

:

:

63,5

55,4

29,9

808

337,3

0,5

101,5

123,8

2,2

1,8

32,2

66,0

:

:

60,5

52,1

24,3

Prov. Oost-Vlaanderen

1376

467,2

0,2

111,0

134,4

2,4

2,0

28,4

69,6

:

:

66,8

60,5

31,3

Prov. Vlaams-Brabant

1034

492,6

0,4

130,1

154,1

3,0

1,3

19,4

79,3

:

:

67,5

61,7

36,2

Prov. West-Vlaanderen

1137

362,9

0,1

115,8

125,1

2,2

3,5

30,3

66,2

:

:

65,7

59,0

29,8

3387

201,6

0,2

90,0

123,6

1,8

2,6

22,6

74,8

2,0

1,5

56,1

48,4

32,1

362

331,9

0,8

119,9

154,5

3,5

1,6

17,1

81,3

:

:

60,0

54,3

39,5

Prov. Hainaut

1284

340,4

-0,0

81,6

119,6

1,4

2,7

24,6

72,7

:

:

52,9

45,0

28,3

Prov. Liège

1031

268,2

0,2

92,3

121,6

1,3

2,0

23,2

74,8

:

:

56,1

48,6

32,8

255

57,4

0,6

86,0

114,7

2,1

4,9

23,0

72,0

:

:

61,1

52,4

35,5

Łączna wielkość populacji (w tys. osób) w 2004 r.

PKB na osobę zatrudnioną, w EUR (wskaźnik, UE-27=100) w 2004 r.

Stopa bezrobocia (%) w 2005 r.

Poziom PKB na mieszkańca (SSN) w 2004 r., UE-27=100

Zatrudnienie według sektorów (% łącznego zatrudnienia) w 2005 r.

Przyrost naturalny (średnia roczna zmiana %) w latach 1995–2004

Gęstość zaludnienia (mieszkańców/km²) w 2004 r.

Ludność

UE-27 België/Belgique

Prov. Antwerpen Prov. Limburg (BE)

Région Wallonne Prov. Brabant Wallon

Prov. Luxembourg (BE)

454

124,2

0,5

86,7

118,0

2,3

3,2

20,4

76,5

:

:

59,0

50,7

33,9

Bulgaria

Prov. Namur

7781

70,1

-0,9

33,2

12,2

1,6

8,9

34,2

56,8

0,5

0,1

55,8

51,6

34,7

Severna I Iztochna Bulgaria

4093

59,9

-1,1

27,9

10,7

2,1

:

:

:

:

:

:

:

:

Severozapaden

983

51,5

-1,6

25,6

9,9

1,4

:

:

:

:

:

:

:

:

Severen tsentralen

963

64,3

-1,3

26,4

9,9

2,0

:

:

:

:

:

:

:

:

Severoiztochen

1004

69,3

-0,5

29,3

11,3

2,7

:

:

:

:

:

:

:

:

Yugoiztochen

1143

57,7

-0,9

29,9

11,7

2,0

:

:

:

:

:

:

:

:

Yugozapadna I Yuzhna Centralna Bulgaria

3688

86,4

-0,6

39,0

13,7

4,0

:

:

:

:

:

:

:

:

Yugozapaden

2112

104,0

-0,3

49,1

16,5

4,9

4,0

32,1

63,9

1,0

0,2

61,5

57,8

39,0

Yuzhen tsentralen

1576

70,5

-1,0

25,6

9,6

1,9

:

:

:

:

:

:

:

:

Severna Bulgaria

2950

60,8

-1,2

27,1

10,4

2,1

10,3

33,8

55,9

0,2

0,1

55,8

51,6

34,7

Severozapaden

508

49,4

-2,2

27,1

10,3

1,7

7,3

34,0

58,7

0,0

0,0

47,0

44,9

27,7

Severen tsentralen

1160

63,5

-1,1

26,2

10,1

1,9

7,6

38,4

54,1

0,2

0,1

53,4

50,8

31,9

Severoiztochen

1282

64,2

-0,8

27,9

10,6

2,3

13,6

29,9

56,6

0,2

0,1

53,9

48,2

34,4

Yuzhna Bulgaria

4831

77,3

-0,7

36,9

13,3

3,1

8,2

34,5

57,3

0,7

0,1

57,7

53,4

36,5

Yugozapaden

2112

104,0

-0,3

49,1

16,5

4,4

4,0

32,1

63,9

1,0

0,2

61,5

57,8

39,0

Yuzhen tsentralen

1939

70,5

-1,0

27,1

10,1

1,2

11,9

37,8

50,3

0,2

0,1

54,7

50,5

33,5

Stare regiony statystyczne:

Yugoiztochen

780

53,3

-0,9

28,3

11,5

2,5

12,2

33,7

54,0

0,1

0,1

54,2

48,1

36,9

10 207

132,1

-0,1

75,2

35,7

2,2

4,0

39,5

56,5

1,3

0,8

64,8

56,3

44,5

Praha

1167

2405,8

-0,4

157,1

55,1

3,8

0,6

20,1

79,3

2,0

0,9

71,3

64,5

58,5

Střední Čechy

1139

105,4

0,3

69,9

35,5

3,8

4,1

38,0

57,9

2,5

2,1

67,0

57,9

47,7

Jihozápad

1174

68,8

-0,1

69,6

32,5

2,0

5,8

43,6

50,6

0,7

0,4

67,8

58,9

45,9

Severozápad

1125

132,7

-0,1

60,7

30,9

0,3

2,7

41,2

56,1

0,2

0,2

61,5

53,2

43,7

Severovýchod

1479

120,7

-0,1

63,7

30,5

1,5

4,0

46,6

49,4

1,0

0,8

65,7

56,3

43,4

Jihovýchod

1639

119,4

-0,2

67,4

32,7

1,9

6,0

40,6

53,4

1,1

0,6

64,1

55,4

41,6

Střední Morava

1226

136,0

-0,2

59,8

30,1

1,3

4,9

43,2

51,9

0,7

0,6

62,1

52,8

39,6

Moravskoslezsko

1258

232,0

-0,3

61,1

33,4

1,2

3,1

42,6

54,3

0,8

0,6

59,3

51,7

35,5

Česká Republika

178


Główne wskaźniki regionalne

Region

Lizbońskie wskaźniki ekonomiczne (średnia wartości skalibrowanych do średniej dla UE-27) w latach 2004–2005

Średnie

Niskie

65 +

< 15

Wysokie

Poziom wykształcenia osób w wieku od 25 do 54 lat (% całej populacji), 2005

15 – 64

% populacji w poszczególnych grupach wiekowych, 2004 r.

Długoterminowe bezrobocie (% łącznego bezrobocia)

Stopa bezrobocia (%) w 2005 r.

Ludzie młodzi (15-24)

Wykształcenie

Kobiety

Struktura wiekowa

Razem

Rynek pracy

9,0

9,8

18,8

46,0

16,3

67,3

16,4

29,1

48,6

22,4

0,51

UE-27

8,4

9,5

21,5

51,7

17,3

65,6

17,1

33,9

35,0

31,0

0,59

België/Belgique

16,3

16,4

35,1

56,4

18,2

66,1

15,6

32,7

25,8

41,5

0,50

Région de Bruxelles-Cap./Brussels Hfdst. Gew.

5,4

6,3

14,2

41,6

16,6

65,8

17,6

32,7

36,7

30,6

0,66

Vlaams Gewest

6,2

7,3

11,8

44,0

16,8

65,7

17,5

33,2

37,2

29,6

0,65

Prov. Antwerpen

7,1

8,6

16,1

44,2

16,5

68,3

15,2

37,7

37,2

25,1

0,54

Prov. Limburg (BE)

4,9

5,5

16,6

37,1

16,4

65,8

17,8

33,1

36,7

30,1

0,68

Prov. Oost-Vlaanderen

4,4

4,7

16,1

45,0

17,0

65,7

17,3

25,7

34,6

39,6

0,74

Prov. Vlaams-Brabant

4,7

5,8

11,9

37,3

16,3

64,5

19,3

34,2

37,8

28,0

0,66

11,8

13,7

31,8

58,6

18,2

65,0

16,8

36,5

34,8

28,7

0,49

Prov. West-Vlaanderen Région Wallonne

9,0

9,3

28,8

52,2

19,1

65,7

15,2

22,9

31,7

45,4

0,66

Prov. Brabant Wallon

14,0

17,0

36,6

62,6

18,0

65,0

17,0

41,4

35,4

23,2

0,40

Prov. Hainaut

11,9

12,6

28,0

57,0

17,7

65,0

17,3

36,6

33,7

29,6

0,49

Prov. Liège

7,9

10,0

23,7

47,0

19,9

64,0

16,1

36,8

35,9

27,3

0,57

Prov. Luxembourg (BE)

10,4

12,6

32,6

58,0

18,6

65,0

16,4

33,1

37,2

29,7

0,53

10,1

9,8

22,3

59,8

14,2

68,7

17,1

27,5

50,9

21,6

0,26

Prov. Namur Bulgaria

11,2

11,3

24,7

:

:

:

:

:

:

:

:

12,1

13,6

24,8

:

:

:

:

:

:

:

:

Severna I Iztochna Bulgaria Severozapaden

12,1

13,6

24,8

:

:

:

:

:

:

:

:

Severen tsentralen

12,1

13,6

24,8

:

:

:

:

:

:

:

:

Severoiztochen

8,3

8,7

19,3

:

:

:

:

:

:

:

:

Yugoiztochen

8,9

8,4

20,2

:

:

:

:

:

:

:

:

7,6

7,0

14,7

57,6

13,2

70,5

16,3

16,6

51,8

31,5

0,45

11,0

10,4

28,8

:

:

:

:

:

:

:

:

Yugozapadna I Yuzhna Centralna Bulgaria Yugozapaden Yuzhen tsentralen Stare regiony statystyczne:

10,1

12,3

26,8

60,1

14,3

67,7

18,0

29,4

51,7

18,9

0,16

Severna Bulgaria

13,7

12,8

28,7

59,2

14,1

64,1

21,8

25,6

57,2

17,2

0,05

Severozapaden

10,8

9,7

25,1

62,4

13,3

67,3

19,4

25,1

54,4

20,5

0,18

Severen tsentralen

13,2

14,4

27,6

58,9

15,2

69,6

15,2

34,7

47,2

18,2

0,16

8,8

8,5

19,9

59,6

14,1

69,3

16,5

26,4

50,4

23,2

0,32

Yuzhna Bulgaria

Severoiztochen

7,6

7,0

14,7

57,6

13,2

70,5

16,3

16,6

51,8

31,5

0,45

Yugozapaden

10,0

9,4

26,9

64,7

14,5

68,7

16,9

34,4

49,5

16,1

0,16

Yuzhen tsentralen

9,6

10,6

19,5

51,1

15,8

68,1

16,2

33,8

48,5

17,7

0,21

Yugoiztochen

7,9

9,8

19,2

53,0

15,2

70,8

13,9

10,1

76,9

13,1

0,57

Česká Republika

3,5

4,0

9,2

41,3

12,7

71,5

15,8

4,5

68,4

27,1

0,82

Praha

5,2

6,9

11,1

42,1

15,3

70,6

14,2

10,2

79,3

10,5

0,67

Střední Čechy

5,1

6,6

12,4

43,9

15,2

70,7

14,1

10,1

79,1

10,8

0,59

Jihozápad

13,5

15,1

27,8

64,1

16,1

71,7

12,3

15,7

76,8

7,5

0,38

Severozápad

5,6

7,6

14,8

45,8

15,7

70,3

14,0

9,7

79,6

10,7

0,57

Severovýchod

7,7

9,3

19,9

50,3

15,3

70,3

14,4

9,6

76,1

14,3

0,53

Jihovýchod

9,7

12,5

22,4

48,8

15,4

70,6

14,0

9,9

77,7

12,4

0,48

Střední Morava

13,9

17,2

32,2

61,1

15,9

71,4

12,7

11,6

77,8

10,6

0,39

Moravskoslezsko

179


Główne wskaźniki regionalne

Główne wskaźniki regionalne Gospodarka

Rynek pracy

Przyrost naturalny (średnia roczna zmiana %) w latach 1995–2004

Rolnictwo

Przemysł

Usługi

Wydatki na badania i rozwój (% PKB) w 2004 r.

Wydatki na badania i rozwój w sektorze przedsiębiorstw (% PKB) w 2004 r.

Przedział wiekowy 15–64 lata

Kobiety 15–64 lata

Przedział wiekowy 55–64 lata

5403

125,4

0,4

124,5

144,5

2,0

3,2

23,9

72,9

2,6

1,8

75,9

71,9

59,5

Deutschland

82 501

231,1

0,1

115,8

114,7

1,4

2,4

29,8

67,8

2,5

1,8

65,4

59,5

45,4

Baden-Württemberg

10 703

299,4

0,4

130,4

120,8

1,5

2,0

38,4

59,6

3,9

3,1

70,0

63,1

52,1

Stuttgart

3998

378,7

0,4

141,0

126,0

1,5

1,9

40,2

57,9

4,7

4,2

70,1

62,7

52,3

Karlsruhe

2725

393,8

0,3

134,3

123,6

1,4

1,0

35,3

63,7

3,8

2,4

69,0

62,5

48,6

Freiburg

2182

233,1

0,5

114,6

110,8

1,6

2,4

37,6

60,0

2,2

1,4

71,0

65,0

55,1

Tübingen

1799

201,7

0,5

120,2

115,9

1,6

3,0

40,2

56,8

3,9

3,2

70,2

62,9

53,9

12 431

176,2

0,4

137,9

126,1

2,5

3,0

32,1

64,8

3,0

2,4

70,2

63,0

49,7

Oberbayern

4203

239,7

0,6

169,3

143,8

3,0

2,7

27,6

69,8

4,6

3,7

71,2

64,3

52,3

Niederbayern

1195

115,7

0,6

115,0

112,8

2,4

4,7

37,2

58,1

3,0

0,4

71,6

64,1

45,4

Oberpfalz

1090

112,5

0,4

119,3

113,8

2,4

3,5

35,0

61,5

3,0

1,9

70,3

62,5

49,0

Oberfranken

1108

153,2

0,0

113,0

110,7

1,1

2,2

37,0

60,8

1,3

1,0

68,4

62,4

45,5

Mittelfranken

1707

235,7

0,3

137,2

121,7

2,3

2,3

31,1

66,5

2,8

2,3

68,7

62,2

47,1

Unterfranken

1344

157,6

0,3

117,3

113,6

2,2

2,7

34,5

62,8

1,9

1,4

69,0

61,4

50,1

Schwaben

Łączna wielkość populacji (w tys. osób) w 2004 r.

PKB na osobę zatrudnioną, w EUR (wskaźnik, UE-27=100) w 2004 r.

Stopa bezrobocia (%) w 2005 r.

Poziom PKB na mieszkańca (SSN) w 2004 r., UE-27=100

Zatrudnienie według sektorów (% łącznego zatrudnienia) w 2005 r.

Przyrost naturalny (średnia roczna zmiana %) w latach 1995–2004

Gęstość zaludnienia (mieszkańców/km²) w 2004 r.

Ludność

Danmark

Bayern

1784

178,5

0,4

122,0

118,7

2,0

3,7

34,5

61,8

1,3

1,2

70,0

61,5

50,7

Berlin

3388

3798,5

-0,3

101,2

103,9

-1,0

0,6

16,4

83,0

3,9

2,0

58,5

57,0

40,4

Brandenburg

2571

87,2

0,1

81,4

96,2

1,9

3,6

25,6

70,8

1,2

0,3

62,7

60,2

38,8

Brandenburg - Nordost

1165

75,2

0,2

76,2

96,4

2,0

4,1

25,0

70,9

0,6

0,2

61,7

59,3

37,7

Brandenburg - Südwest

1405

100,5

0,1

85,7

96,0

1,9

3,3

26,1

70,7

1,6

0,4

63,6

61,0

39,6

663

1640,0

-0,3

155,8

126,0

1,3

0,8

25,2

74,1

2,7

1,4

59,2

54,5

43,4

Bremen

663

1640,0

-0,3

155,8

126,0

1,3

0,8

25,2

74,1

2,7

1,4

59,2

54,5

43,4

Hamburg

1734

2296,0

0,2

195,2

151,4

1,6

0,8

18,1

81,1

1,9

1,1

66,5

61,1

49,0

1734

2296,0

0,2

195,2

151,4

1,6

0,8

18,1

81,1

1,9

1,1

66,5

61,1

49,0

6092

288,5

0,2

138,7

129,8

1,5

1,3

27,5

71,1

2,6

2,2

66,9

60,0

46,9

Darmstadt

3768

506,2

0,3

157,3

139,2

1,5

1,0

25,4

73,6

3,2

2,8

67,2

60,2

47,5

Gießen

1065

197,9

0,1

103,8

111,3

1,3

1,8

30,5

67,8

1,9

0,9

66,8

60,3

50,8

Kassel

1260

152,0

-0,1

112,7

112,7

1,4

2,2

31,6

66,2

0,8

0,6

65,9

59,1

42,0

Mecklenburg-Vorpommern

1726

74,5

-0,6

78,6

89,0

1,0

5,3

22,6

72,1

1,3

0,3

60,7

58,9

37,6

Niedersachsen

7996

167,9

0,4

100,2

105,4

1,0

3,6

28,2

68,2

2,9

2,1

64,4

57,8

45,4

Braunschweig

1660

205,0

-0,1

106,1

107,3

1,0

2,3

31,1

66,6

8,7

6,8

62,3

55,8

40,6

Hannover

2166

239,5

0,2

109,8

108,8

0,5

2,4

26,3

71,3

2,2

1,4

64,8

58,8

44,3

Lüneburg

1700

109,7

0,7

84,2

103,2

1,0

4,5

26,5

69,0

0,4

0,3

65,3

58,1

48,4

Weser-Ems

2468

164,9

0,6

98,9

102,3

1,5

4,9

29,3

65,8

0,6

0,3

64,8

57,9

47,5

18 074

530,3

0,1

115,0

115,0

0,9

1,6

29,9

68,5

1,8

1,1

63,3

56,4

42,9

Düsseldorf

5241

990,6

-0,1

129,2

124,7

1,0

1,7

28,1

70,2

1,5

1,1

63,0

56,4

42,6

Köln

4356

591,5

0,5

120,1

117,4

0,8

1,1

25,8

73,1

3,1

1,7

63,6

56,4

43,5

Münster

2625

380,0

0,3

95,7

103,1

0,9

2,5

31,6

65,9

0,9

0,5

63,1

56,1

42,1

Detmold

2072

317,8

0,4

109,1

107,0

0,9

1,9

35,3

62,7

1,2

0,9

66,6

60,4

47,1

Arnsberg

3781

472,5

-0,1

106,0

110,4

0,8

1,2

33,0

65,8

1,4

0,8

61,5

54,5

40,9

4059

204,5

0,3

102,3

108,7

1,1

2,6

30,4

67,0

1,8

1,3

66,9

59,7

47,6

1527

189,2

0,3

96,4

104,7

1,1

2,1

30,7

67,2

0,6

0,6

68,0

60,1

49,1

514

104,4

0,2

95,4

101,6

1,4

5,0

27,1

67,9

0,6

0,2

67,7

59,8

49,9

2018

294,5

0,2

108,4

113,4

1,0

2,4

31,0

66,6

2,8

2,0

66,0

59,5

45,9

Bremen

Hamburg Hessen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz Koblenz Trier Rheinhessen-Pfalz

180


Główne wskaźniki regionalne

Region

Lizbońskie wskaźniki ekonomiczne (średnia wartości skalibrowanych do średniej dla UE-27) w latach 2004–2005

Wysokie

Średnie

Niskie

65 +

15 – 64

Poziom wykształcenia osób w wieku od 25 do 54 lat (% całej populacji), 2005

< 15

% populacji w poszczególnych grupach wiekowych, 2004 r.

Długoterminowe bezrobocie (% łącznego bezrobocia)

Stopa bezrobocia (%) w 2005 r.

Ludzie młodzi (15-24)

Wykształcenie

Kobiety

Struktura wiekowa

Razem

Rynek pracy

4,8

5,3

8,6

23,4

18,9

66,2

14,9

17,3

49,1

33,5

0,83

Danmark

11,2

10,9

15,5

53,0

14,7

67,3

18,0

16,9

58,6

24,6

0,59

Deutschland

7,1

7,3

11,1

45,0

16,0

66,9

17,1

19,1

54,9

26,0

0,75

Baden-Württemberg

7,6

7,7

10,8

45,3

16,1

67,1

16,9

20,0

53,5

26,5

0,77

Stuttgart

7,6

7,7

11,9

49,4

15,2

67,3

17,5

18,1

55,7

26,2

0,72

Karlsruhe

6,8

7,8

10,7

40,1

16,2

66,4

17,4

18,7

57,0

24,4

0,72

Freiburg

6,8

7,8

11,2

42,3

17,0

66,6

16,3

19,4

54,2

26,4

0,76

Tübingen

7,1

7,5

11,6

43,8

15,7

67,0

17,3

17,1

58,6

24,3

0,75

5,8

6,3

10,4

40,7

15,3

68,2

16,5

15,8

53,7

30,5

0,84

Oberbayern

6,5

6,9

9,4

41,9

16,3

66,6

17,1

18,6

62,7

18,7

0,74

Niederbayern

6,5

6,9

10,2

48,6

16,2

66,6

17,2

17,3

63,5

19,2

0,72

Oberpfalz

10,3

11,1

16,4

48,8

15,2

65,7

19,1

17,3

63,7

19,1

0,60

Oberfranken

8,7

8,7

13,0

45,9

15,3

66,9

17,8

19,4

57,0

23,6

0,68

Mittelfranken

8,2

8,5

16,0

41,3

15,9

66,4

17,7

17,0

60,7

22,2

0,68

Unterfranken

Bayern

6,5

7,3

9,4

43,4

16,7

66,0

17,3

17,0

61,7

21,2

0,70

19,4

17,1

23,8

58,5

12,4

71,6

16,0

16,6

48,8

34,6

0,45

Berlin

Schwaben

18,2

18,0

22,4

58,1

11,5

70,6

17,9

7,3

61,5

31,2

0,43

Brandenburg

19,9

19,2

25,4

59,8

11,5

70,9

17,7

8,0

61,7

30,3

0,35

16,8

16,9

20,0

56,4

11,6

70,4

18,0

6,8

61,3

31,9

0,48

16,6

15,2

19,3

59,3

13,5

67,0

19,5

25,8

52,7

21,5

0,42

16,6

15,2

19,3

59,3

13,5

67,0

19,5

25,8

52,7

21,5

0,42

Bremen

10,5

9,3

14,9

47,3

13,2

69,2

17,6

19,1

55,5

25,4

0,61

Hamburg

10,5

9,3

14,9

47,3

13,2

69,2

17,6

19,1

55,5

25,4

0,61

8,5

8,5

13,0

50,1

15,0

67,3

17,7

18,1

55,6

26,3

0,66

8,2

8,0

12,2

49,4

14,8

68,1

17,1

18,2

53,8

27,9

0,70

Darmstadt

9,0

9,0

16,1

47,7

15,6

66,7

17,7

18,2

56,6

25,2

0,63

Gießen

9,3

9,3

12,4

54,0

15,2

65,3

19,4

17,7

60,5

21,9

0,53

21,4

21,0

20,9

62,9

11,5

70,7

17,8

8,6

64,7

26,7

0,36

Mecklenburg-Vorpommern

10,5

10,0

16,2

52,0

16,0

65,7

18,2

18,0

62,3

19,7

0,57

Niedersachsen

11,6

11,6

19,1

52,1

14,8

65,8

19,4

17,1

62,6

20,2

0,65

Braunschweig

10,5

9,6

16,7

55,8

15,0

65,8

19,2

17,9

59,0

23,1

0,56

Hannover

9,7

9,0

15,9

46,6

16,7

65,5

17,9

17,1

65,0

17,9

0,45

Lüneburg

10,2

9,9

14,2

51,9

17,4

65,7

16,9

19,2

63,2

17,6

0,50

10,5

9,7

15,7

52,5

15,6

66,1

18,2

20,5

58,5

21,0

0,53

10,7

9,5

15,3

55,9

14,9

66,1

19,0

21,8

57,9

20,3

0,50

Düsseldorf

9,5

9,0

14,7

52,1

15,5

67,2

17,2

20,1

54,1

25,9

0,61

Köln

10,2

9,7

15,2

51,2

16,7

65,9

17,4

18,5

62,1

19,4

0,48

Münster

10,2

9,7

15,3

49,0

16,9

64,8

18,3

19,0

60,9

20,2

0,54

Detmold

8,8

9,0

17,6

51,1

15,4

65,8

18,8

21,4

61,0

17,6

0,48

Arnsberg

8,8

9,0

13,8

46,0

15,5

65,9

18,6

19,4

59,1

21,5

0,61

9,3

9,4

13,9

44,3

15,9

65,0

19,1

18,4

63,2

18,4

0,54

Koblenz

9,3

9,4

11,5

44,2

15,7

65,3

19,0

16,5

61,5

22,0

0,62

Trier

9,3

9,4

14,3

47,7

15,2

66,7

18,1

20,8

55,5

23,6

0,64

Rheinhessen-Pfalz

Brandenburg - Nordost Brandenburg - Südwest Bremen

Hamburg Hessen

Kassel

Weser-Ems Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

181


Główne wskaźniki regionalne

Główne wskaźniki regionalne Gospodarka

Rynek pracy

Przyrost naturalny (średnia roczna zmiana %) w latach 1995–2004

Rolnictwo

Przemysł

Usługi

Wydatki na badania i rozwój (% PKB) w 2004 r.

Wydatki na badania i rozwój w sektorze przedsiębiorstw (% PKB) w 2004 r.

Przedział wiekowy 15–64 lata

Kobiety 15–64 lata

Przedział wiekowy 55–64 lata

1059

412,2

-0,3

108,3

105,6

0,9

1,3

28,6

70,1

1,1

0,4

62,1

55,3

39,6

1059

412,2

-0,3

108,3

105,6

0,9

1,3

28,6

70,1

1,1

0,4

62,1

55,3

39,6

4308

234,0

-0,7

85,9

90,3

1,6

2,6

31,2

66,2

2,2

1,0

62,8

60,7

40,4

Chemnitz

1560

256,0

-0,9

81,0

87,8

1,6

2,4

35,9

61,7

1,4

0,8

64,2

61,1

41,0

Dresden

1671

210,7

-0,6

90,4

93,7

2,1

2,9

30,3

66,7

3,1

1,5

62,8

60,6

41,0

Leipzig

1077

245,5

-0,4

85,9

88,3

0,7

2,3

25,7

72,1

1,9

0,6

60,9

60,3

38,4

2508

122,7

-1,0

81,3

94,6

1,5

3,2

27,6

69,2

1,1

0,3

60,4

57,3

37,3

Dessau

513

119,9

-1,3

75,8

93,9

1,0

3,7

30,3

66,0

0,6

0,5

60,7

58,3

33,9

Halle

829

187,2

-1,1

84,2

96,1

1,3

2,2

27,3

70,6

1,4

0,3

57,5

55,3

37,2

1166

99,4

-0,9

81,7

93,8

1,9

3,6

26,7

69,7

1,2

0,2

62,4

58,2

39,0

Schleswig-Holstein

2825

179,2

0,4

104,1

111,8

1,0

4,1

21,9

73,9

1,1

0,5

66,4

60,3

48,2

Thüringen

2364

146,2

-0,7

81,4

88,7

2,1

2,8

32,9

64,3

1,8

1,0

62,4

59,0

41,8

Eesti

1356