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I

Justificación y principios de la Evaluación Am biental Estratégica 1.1.

Definición y perspectivas de un instrumento-proceso

La Evaluación Ambiental Estratégica es considerada hoy en día uno de los más completos instrum entos de ayuda a la dpcisión sobre iniciativas de desarrollo de amplio alcance con potenciales efectos sobre el medio ambiente1. Al mismo tiempo, es considerada como un proceso para integrar el concepto de sostenibilidad2 desde los más altos niveles en que se adoptan las decisiones acerca de los modelos de desarrollo. El entendimiento de este doble papel está íntimamente ligado al de la evolución que han experimentado a lo largo de las últimas décadas las respuestas de las socieda­ des con elevado nivel económico ante las «problemáticas del medio ambiente». Desde las ópticas meramente reactivas y correctivas, características de los años 50 y 60, ha ido evolucionándose hacia planteamientos progresivamente más y más preventivos. Es bien sabido que las primeras medidas de control en forma de leyes ambientales deriva­ ron de los perjuicios causados por la liberación puntual, pero incontrolada, de contami­ nantes variados. La concienciación acerca de los efectos a largo plazo y acumulativos de la contaminación obligó en los años 70 a un reforzamiento de las disposiciones legales para su control3. Y como consecuencia, se desencadenaron avances sin prece1 Se adopta la acepción por la cual el «m edio am biente» es la resultante de la interacción entre las activida­ des hum anas y su orientación ideológica, y los com ponentes naturales del medio en el que éstas se desa­ rrollan. 2 Se adopta el térm ino «desarrollo sostenible» por lo generalizado de su uso aunque parecería lingüística­ m ente preferible en español la opción «sustentable», com o adjetivación de sustentar — «servir para que una cosa se m antenga y no se extinga»— , m ás acorde con el concepto primigenio y m undialm ente más compartido. 3 De estas fechas data el prim er instrum ento m oderno de legislación sobre' control de la contam inación industrial en España, la Ley de Protección del M edio Ambiente Atm osférico, prom ulgada en 1972.

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Evaluación AmbientaI Estratégica

dentes en las soluciones técnicas para la descontaminación en origen y para el trata­ miento y vertido controlado de los residuos tóxicos. Pero en esos mismos años surgió otra fuente de preocupación, ligada al reconocim iento de la no renovabilidad de muchos recursos naturales y la posibilidad de agotamiento de los renovables por su apropiación rapaz. Antes de que la preocupación se tradujera en instrumentos efectivos de regulación y control, la multiplicación de los esfuerzos prospectivos y los desarro­ llos tecnológicos — que hicieron económicamente viables yacimientos ya conocidos— , desvanecieron los «límites al crecimiento». A pesar de la diversificación en el uso de los recursos, su sustitución tecnológica y del ahorro que puede suponer su reciclaje, a partir de los años 80 fue tomándose conciencia de que la capacidad de carga de los sis­ temas ecológicos no es infinita. En este sentido, resulta crucial la constatación de que algunos efectos colaterales del «desarrollo económico», como el cambio climático, pueden tener consecuencias mundiales a escala global. Es entonces cuando la acepta­ ción resignada de que nuestros propios sistemas económicos y sociales son parte inte­ grante •— y por tanto dependiente— de los delicados equilibrios en el sistema, impulsó la integración de los problemas ambientales en los más altos niveles institucionales. Se instala así, a partir de la década de los 90, un nuevo paradigma en torno a una modali­ dad de desarrollo que, integrando los componentes sociales y ambientales, además de los económicos, satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas propias. Es el desarrollo sostenible. En toda esta evolución, es sabido que la promulgación en 1969 de la National Environmental Policy A ct (NEPA) en los_Estados Unidos, constituye la primera inte­ gración de las ópticas preventivas frente a los problemas ambientales del desarrollo en un marco legislativo de ámbito nacional. Si bien la promulgación de documentos lega­ les para el control de la contaminación o las iniciativas conservacionistas pioneras son bastante anteriores, la NEPA introduce, por primera vez y preceptivamente, las consi­ deraciones estratégicas en la aproximación a los problemas ambientales. Ello com­ porta la incorporación del manejo de la predicción y la incertidumbre corno elementos clave. De hecho, al decretar la preparación de una «declaración detallada» acerca de los efectos ambientales de «cualquier recomendación o informe sobre propuestas legislativas y otras acciones federales importantes que afecten significativamente al medio ambiente humano», este documento introdujo la práctica de la evaluación de impactos en todos los niveles del proceso de toma de decisiones. Esto es, desde las políticas, planes y programas más tempranos y estratégicos hasta los proyectos indivi­ duales. En la práctica, no obstante, y tanto en los Estados Unidos como en el resto del mundo, ha sido la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) aplicada a proyectos el ins­ trumento de evaluación ambiental que más difusión ha alcanzado, hasta el punto de ser unánimemente reconocida hoy día como una herramienta básica para la protección del medio. Como no sólo provee de información acerca de las condiciones ambientales del área donde tiene lugar la actividad y de sus posibles transformaciones, sino que integra la participación pública, la EIA ha llegado a convertirse en un potente instrumento de gestión ambiental. 28


Justificación y principios ele la Evaluación Ambiental Estratégica

El esquema metodológico de la EIA más general comprende cinco fases (Figu­ ra 1.1). En la fase de selección se decide si una determinada actividad debe someterse a EIA por medio de un procedimiento más o menos complejo, que en la literatura anglo­ sajona se denomina screening. La segunda fase -supone la determinación del alcance y contenido del análisis (scoping), a partir de las características de la actividad, la infor­ mación relevante acerca del medio receptor, las consultas efectuadas a expertos e inte­ resados y la identificación preliminar de los efectos previsibles. En tercer lugar, se aborda la predicción, identificación, caracterización y evalua­ ción de los impactos ambientales. Para ello se recopila más inform ación sobre el medio receptor, se valora esta información y se utiliza en la comparación de la situa-

SELECGION

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ALCAN CE Y CONTENIDO

Decisión acerca de si la actividad debe someterse a EIÁ

Determinación y recogida de información sobre el medio, ia actividad, la opinión de expertos e identificación preliminar de impactos

Predicción, identificación, caracterización y EVALUACIÓN valoración de impactos. Descripción de medidas .-v.-ríminimizadoras, correctoras y compensatorias

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ESTUDIO DE IMPACTO A M BIEN TAL

VIG ILAN CIA AM BIEN TAL

F ig u ra 1.1.

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Documento único que expone de modo accesible la información sobre el medio y la actividad, y la generada en !a fase ds evaluación

Plan para el seguimiento de la evolución del medio y de los impactos una vez ejecutado el proyecto, y que contempla medidas a tornar en caso de desviaciones sobre lo previsto

Fases secuenciales del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental.

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Evaluación Ambiental Estratégica

ción ambiental con y sin el desarrollo de la actividad propuesta y sus alternativas. La cuarta fase consiste en la redacción de un único documento, el estudio de impacto ambiental, que recoge la descripción de la actividad, todo el inventario ambiental y los resultados de la evaluación de impactos, así como una descripción de las medidas pre­ ventivas, correctoras o compensatorias que deben adoptarse. Normalmente, el estudio, junto con el proyecto técnico de la actividad, se somete a información pública para que los interesados expresen sus alegaciones. El estudio y los resultados del trámite de par­ ticipación pública constituyen el documento que informa a los responsables de la deci­ sión acerca de las consecuencias ambientales que puede ocasionar la ejecución del pro­ yecto. La vigilancia ambiental es la quinta y última fase del proceso y tiene lugar una vez autorizada la actividad. Consiste en el seguimiento de la evolución del medio tras ejecutarse el proyecto, cuando se vigilan los impactos previstos y los no previstos que pudieran aparecer y se adoptan las medidas oportunas para mitigar su alcance. Teóricamente la E l A es un proceso que se retroalimenta puesto que los conoci­ mientos adquiridos acerca del medio, los métodos de identificación, caracterización y evaluación de impactos y la consistencia entre las predicciones y los impactos reales tras la ejecución de la actividad, pueden ser usados en subsiguientes EIA. De este modo los futuros estudios pueden ser ajustados y perfeccionados de modo continuo. A partir de los años 70, la difusión de la EIA no se ha limitado a marcos legislati­ vos nacionales, sino que ha sido adoptada también por organismos internacionales como el Banco Mundial o el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente. En la Unión Europea (UE) la EIA se regula a partir del año 1985 mediante la Directiva 85/337/EEC y su modificación posterior (11/97/EC). En España está regulada por el RDL 1302/86 de 28 de junio, el R.D. 1131/88 de 30 de septiembre, y el RDL 9/2000 de 6 de octubre. Sin embargo, los procedimientos legislativamente estipulados para la evaluación de políticas, planes y programas son escasos, a pesar de que en ellos se perfilan y adoptan las decisiones en tomo a estrategias que finalmente darán lugar a los proyectos individuales con impactos tangibles. Incluso en los EE UU, donde el procedimiento es común para las evaluaciones a todos los niveles, la mayoría de las realizadas se han concentrado en proyectos individuales (CEQ, 1997). Las razones de esta marginación están relacionadas en parte con la fuerte oposición que la evaluación más estratégica encuentra en instancias políticas de todos los ámbitos, a pesar de que conceptualmente parece tan necesaria como la evaluación de proyectos. Fsta oposición no sólo ha tenido que ver con su percepción como un freno a las opciones más «desarrollistas», al igual que le ocurrió a la EIA años atrás. Sin duda, hay una serie de aspectos adicionales que han determinado la dificultad para consensuar metodologías operativas. Entre éstos, cabe mencionar el carácter progresivo con que van definiéndose las estrategias sobre opciones de desarrollo (que condicionan la delimitación del ámbito de estudio, la dis­ ponibilidad de información básica y una identificación y evaluación de impactos cer­ tera), la amplia diversidad tipológica y espacial de dichas opciones, su carácter más o menos confidencial y la diversidad de procedimientos sustantivos ya establecidos para la toma de decisiones en ámbitos institucionales distintos. En cambio, los esquemas 30


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metodológicos y procedimentales básicos para la EIA se alcanzaron ya en los años 70, y sólo más recientemente comienza a reconocerse su insuficiencia conceptual y opera­ tiva para ayudar a resolver todos los dilemas que hoy se plantean en tomo al desarrollo (por ejemplo, Sadler, 1994). La consiguiente falta de compromiso para implementar la evaluación ambiental de las opciones estratégicas de desarrollo ha desencadenado la aparición de una serie de métodos y técnicas que, diseñados ex profeso o derivados de otros existentes, tratan de cubrir requerimientos no satisfechos por la EIA: Evaluación de Impactos Acumulados e Indirectos, Evaluación de Impacto Social, Evaluación de la Salud Ambiental, Eva­ luación de ciclos de vida, Planificación Orientada a Objetivos, Planificación Territorial y Sectorial, Análisis de Sostenibilidad, Análisis Multicriterio, Análisis de Riesgos, Análisis Coste-Beneficio, etc. En este prolíñco y a menudo farragoso debate acerca de los instrumentos de pre­ vención y de su papel en la evaluación de las opciones de desarrollo, la EAE se ha per­ filado como el más integrador y el de mayor consenso, debido a los dos enfoques que ha conseguido armonizar en su evolución: por un lado, trata de superar las insuficien­ cias de la EIA, evaluando desde niveles más tempranos en el proceso de toma de deci­ siones; por otro, enfatiza los efectos que las limitaciones y oportunidades del medio pueden ejercer sobre las opciones de desarrollo — y no al contrario como la EIA— , por lo que la EAE está llamada a intervenir de modo destacado en el curso hacia el desa­ rrollo sostenible (Figura 1.2). El informe Nuestro Futuro Común de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD, 1988) contribuyó decisivamente al desencadenamiento del debate sobre la evaluación estratégica. Su aportación clave fue cuestionar la idea según la cual la política ambiental podía permanecer como un área discreta y separada de la política: «La posibilidad de elegir orientaciones políticas que sean sostenibles requiere que las dimensiones ambientales de la política sean consideradas al mismo nivel que las económicas, comerciales, energéticas, agrarias, industriales y otras, en las mismas agendas y en las mismas instituciones nacionales e internacionales».

F ig u ra 1.2.

La Evaluación A m biental Estratégica, com o instrumento para subsanar insuficiencias de la EIA (izquierda), y para la consecución del desarrollo sostenible (derecha).

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HSS32&


Evaluación Ambiental Estratégica

No obstante, lo que era «principal desafío institucional de los 90» persiste en los comienzos del siglo XXI debido, en parte, a complejas y numerosas dificultades para la instauración de la EAE. En 1983, el 4o Programa Marco de acción en materia medio­ ambiental de la UE planteaba la extensión de la EIA a políticas, planes y programas, pero no ha sido hasta el año 2001 cuando la Comisión ha conseguido consensuar una Directiva al respecto (Comisión Europea, 2001). Paradójicamente, las razones para la lenta adopción de la EAE se sintetizan en la confusión existente respecto a su defini­ ción y papel. Por ello, parece una buena opción comenzar este libro presentando una serie de definiciones que, complementariamente, contribuyan a concretar el concepto, campo de aplicación y alcance de la EAE. De entre las múltiples definiciones plasmadas en la literatura de referencia, las cua­ tro seleccionadas se estiman suficientemente representativas de los aspectos clave alre­ dedor de los cuales se articula la EAE. Cada uno de estos aspectos se desarrolla poste­ riormente, y a modo introductorio, en el resto del capítulo: • «La evaluación ambiental de una política, plan o programa» (Thérivel y Partidário, 1996). • «La extensión de la EIA a las políticas, planes y programas» (Sadler y Verheem, 1996). • «El proceso form alizado, sistem ático y exhaustivo de evaluar los efectos ambientales de una política, plan o programa y sus alternativas, incluyendo la preparación de un informe acerca de los hallazgos de la evaluación, y que utiliza sus resultados para una toma de decisiones transparente» (Thérivel et al., 1992 . • «Un procedimiento para considerar los impactos ambientales de políticas, p! y programas en los niveles más altos del proceso de decisión, con obje:o de alcanzar un desarrollo sostenible» (Commonwealth Environm ent Protec:::r. Agency, 1994).

1.2.

Qué son las políticas, planes y programas

El primer aspecto a considerar es qué se entiende por «estratégico» en el comextc de la EAE. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, estrategia e;. eproceso regulable, el conjunto de las reglas que aseguran una decisión óptima en caá* momento». El problema es que el proceso de toma de decisiones para selecc::-.;r ; lle­ var a sus últimas consecuencias una determinada opción de desarrollo, rara vez estructura en sucesos claramente diferenciables e instantáneos. Realmen:e suele pro­ ducirse un cierto itinerario de momentos no estrictamente lineal, con interaccioos complejas entre sus fases, pero de lógica globalmente secuencial: en cada fase ce: pn> ceso van adoptándose decisiones, vinculando y limitando normalmente las ar:e~:*re5 _ las subsiguientes. De este modo, las decisiones adoptadas antes ser. más í ? r r í | n s que las adoptadas en un momento posterior, porque se alcanzan e n un cor.:; ~ ; :tcio-temporal de alternativas teóricamente más amplio. Igualmente, '.as al:;— u consideradas en fases más iniciales son más estratégicas que las c cn ren p lscis 32


Justificación y principios de la Evaluación Am biental Estratégica

momentos posteriores. Y lo mismo es aplicable a la evaluación ambiental, que será tanto más estratégica cuanto antes sea aplicada en el proceso de decisión. En los tres casos, decisiones, alternativas y evaluación, los niveles estratégicos suelen comportar una mayor abstracción que los niveles posteriores, en los que el grado de detalle va concretándose de manera progresiva. De acuerdo con W ood y D jeddour (1992), el nivel más abstracto se corresponde con la «política» considerada como la idea y la guía para una acción. Las dos primeras acepciones que ofrece de «política» el D iccionario de la Lengua Española __«arte, doctrina u opinión referente al gobierno de los Estados», «actividad de los que rigen los asuntos públicos»— parecen corresponderse con la noción más habi­ tual del térm ino. La sexta acepción de este Diccionario está más en línea con el sen­ tido expresado antes: «Las orientaciones o directrices que rigen la actuación de una entidad en un asunto o campo determinado». No obstante, las implicaciones deriva­ das de las acepciones más habituales están en la raíz del escaso entusiasm o que sus­ cita la EAE, especialm ente en los niveles políticos, tal y como se comentará más adelante. Siguiendo con W ood y D jeddour (1992), un «plan» sería un conjunto de objeti­ vos coordinados y ordenados tem poralm ente para aplicar la política, y un «pro­ grama» la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada. Idealmente, estos tres estadios estarían secuenciados en niveles jerárquicos o esca­ lonados (tiering, para los anglosajones), de ámbito y alcance progresivam ente más reducido. Por últim o, los programas estarían com puestos de proyectos de activida­ des discretas, por lo general localizados Específicamente y acompañados de un pre­ supuesto económ ico preciso. La misma secuenciación escalonada caracterizaría a las evaluaciones am bientales en cada nivel, de modo que las más estratégicas irían acotando el ámbito, alcance y contenido de las menos estratégicas, hasta llegar a la EIA de los proyectos individuales. No obstante, resulta obvio que esta distinción entre política, plan y programa no es siempre clara ni consistente. El debate puede centrarse al menos en tres aspectos: 1) la compleja realidad del propio ciclo político y de los procesos de toma de decisiones: 2) la variedad y confusión en la práctica entre políticas, planes y programas (especial­ mente entre éstos dos últimos), y 3) la diversidad de los contextos institucionales en que se gestan. A continuación se tratan estos tres aspectos. 1.2.1.

Ei ciclo político y la complejidad de los procesos de decisión

Si bien puede admitirse sin demasiadas reservas el papel ideológico y orientador de las políticas frente al más pragmático de los planes y programas, el modelo políticaplan-programa como secuencia jerárquica y cronológica ha recibido numerosas críti­ cas. Los analistas de las políticas públicas han enfatizado tradicionalmente la comple­ jidad y la no linealidad como características consustanciales del llam ado «ciclo político» (Figura 1.3; Anderson, 1972; Ham y Hill, 1984; Subirats, 1992; Barkenbus, 1998). 33


Evaluación Ambiental Estratégica

Identificación de problemas Agendas

A Negociación-Decisiones Form ulación ;

A

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Modos y valores de gestión Ejecución

3 <I 0

A Voluntad-Oportunidad

1 aL

Evaluación

F ig u ra 1.3.

El ciclo político.

Al menos las dos primeras fases de este ciclo4, el diseño de la agenda y la formula­ ción de la política, se producen en contextos que, desde un punto de vista metodoló­ gico, dificultan su evaluación ambiental. Los responsables de las decisiones raramente encuentran la solución que maximiza el bienestar e interés público sopesando alternati­ vas desapasionadamente, sin limitaciones de tiempo, recursos ni acceso a información. Por contra, los asuntos que alcanzan su atención y son incluidos en la agenda, lo hacen basados en una construcción social de la realidad en la que las percepciones cuentan tanto o más que la realidad misma, y en la que los medios de comunicación juegan casi siempre un papel clave. Con este punto de partida o «dimensión simbólica» (Subirats y Goma, 1998), las decisiones más estratégicas suelen adoptarse en contextos urgente^, bajo presión de intereses diversos, imperativos burocráticos y presiones políticas y económicas, cuya visión raramente se extiende más allá de las siguientes elecciones. Todo ello condiciona notablemente las posibilidades de integrar la evaluación en esta fase, hasta el punto de que una EAE racional que pretenda ser llevada a cabo al margen de estas circunstancias puede terminar tan divorciada de la realidad política y social como para carecer de utilidad práctica. En la fase de formulación de las políticas entra enjuego una «dimer.siór. de esril: que observa las actitudes y estrategias de los distintos actores en el marco de las opor­ tunidades y restricciones interinstitucionales. Los procesos de negociación desembocan en algún tipo de determinación, donde una nueva «dimensicr; vi»; " — ¿> cobra mayor trascendencia, traducida en mayor concreción de los ccr.:er.:::: ■ a grandes opciones alternativas de fondo. Irrumpe aquí el papel de los asesores > -i m 4 Algunos especialistas distinguen hasta siete fases en él ciclo político, aunque la versión —¿ i : : - ■; considera sólo cuatro.

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eos, más o menos expertos y «compartimentalizados», ayudados de algún instrumento de decisión. Los análisis coste-beneficio más clásicos van complementándose con otras técnicas multicriterio, manejo de indicadores, análisis de riesgos, comparación de escenarios, y variadas técnicas de participación pública, cóctel típico de los actuales «sistemas de apoyo a la decisión» (Dale y English, 1999). El énfasis en unas u otras es cambiante, aunque, al igual que en el desempeño de los expertos, la inercia suele ser considerable. En ocasiones, el papel de los asesores va más allá, orientando con su experiencia y valía la toma de decisiones, aunque también puede ser instrumentalizado para racionalizar y legitimar soluciones preseleccionadas a las que se ha llegado por otras causas. Por ello, también resultan particularmente difíciles las condiciones para la EAE en esta etapa. Las dos últimas fases del ciclo político, ejecución y evaluación, tampoco están exentas de particularidades que afectan a la aplicación de la EAE. La primera con­ cierne a cómo se llevan a la práctica los dictados de la política, incorporando una «dimensión operativa» que considera modos y valores de gestión. Esto incluye la espe­ cificación de los mandatos legislativos, la concreción de objetivos, el diagnóstico, la elección de opciones, la delimitación más precisa de los ámbitos de aplicación, la asig­ nación presupuestaria, etc. En fin, la elaboración y redacción de los planes y progra­ mas que emanan de la política. Si bien esta fase también recibe atención e influencia de parte de los políticos, son aquí los técnicos los que orientan el proceso. Algunos de los condicionantes en la anterior fase de formulación son también aplicables a ésta de ejecución, especialmente los derivados del celo competencial y de la inercia y compartimentalización con que se suele trabajar enJas oficinas de planificación. No obstante estos condicionantes, la EAE se realizaría aquí sobre propuestas más concretas (los planes y programas), que se producen en ámbitos técnicos más habituados a procedi­ mientos administrativos, en los que la evaluación es más fácil de integrar. Por ello, la EAE de planes y programas está más avanzada en su consideración normativa y su práctica que la de políticas (Clark, 2000). Por último, la fase de evaluación de los resultados de la ejecución suele recibir mucha menos atención que las otras. Y ello a pesar de la intuitiva importancia que tiene el conocimiento de cómo ha funcionado el ciclo político hasta sus realizaciones últimas (los proyectos) y cómo se podría mejorar. Las razones para este «olvido» vuelven a estar en relación con el contexto escasamente «racional» en el que funciona el ciclo político: el éxito es crítico para la reelección o el mantenimiento del statu quo, por lo que tienden a evitarse situaciones embarazosas derivadas de un?, posible evaluación negativa o no enteramente satisfactoria. Así, el criterio aplicado en la evaluación de las políticas, cuando existe, suele ser la eficacia, para cuya estima se determinan los efectos en los téiminos más oportunos en cada caso. Esto implica frecuentemente que no se incluyan efectos no pretendidos, indirectos o inducidos, ni las extemalidades negativas. Sin embargo, la evaluación de políticas está recibiendo más y más atención en tiem­ pos recientes gracias a la presión de los medios de comunicación, las organizaciones no gubernamentales y las instancias supranacionales. La determinación y seguimiento de los efectos de las políticas, particularmente los ambientales, comienza a ser exigida con fuerza, tanto por los acuerdos internacionales sobre desarrollo sostenible, como por las 35


Evaluación Ambiental Estratégica

exigencias de transparencia en el marco de la globalización y liberalización comerciales. El uso de indicadores ambientales como instrumentos que midan los efectos más reales va combinándose con sistemas que evalúan resultados sobre la base de los procesos (Rossi et al., 1999). Y el impulso recibido desde organismos internacionales (Agencia Europea de Medio Ambiente, OCDE, etc.) ha encauzado el esfuerzo de las distintas administraciones nacionales para conseguir una consistencia en los sistemas de evaluación y seguimiento ambiental de las opciones de desarrollo (por ejemplo, MIMAM, 1996). Estas breves pinceladas acerca de la complejidad del ciclo político (que son desa­ rrolladas en el capítulo siguiente), sirven para ilustrar las peculiaridades que presenta su dinámica y que son fuente de dificultad metodológica para integrar una evaluación previa a la ejecución o ex-ante, como es la EAE. Pero además, la integración de la EAE encuentra un escollo adicional cuando se trata de incorporar sus propios resultados en la(s) decisión(es) acerca del PPP. Por un lado, los distintos niveles políticos y técnicos tratarán de defender sus áreas de respon­ sabilidad, desconfiando de las directrices emanadas de la evaluación ambiental por la restricción que puedan imponer a su autonomía en la tom a de decisiones. Está claro que si la consideración de los resultados de la EAE fuera preceptiva en la estrategia en curso, muchos se sentirían despojados del poder político de que gozan. Y que si no se establecen mecanismos para ligar los resultados de la EAE al proceso de decisión, el riesgo de que sus conclusiones caigan en el vacío es muy alto. Así, con frecuencia los políticos no muestran excesivo interés o directamente desconocen el tema. Las propuestas para solventar estos desajustes se basan en alcanzar compromisos para conseguir la integración de la EAE¡ -recomendando medidas que adecúen la orga­ nización en los gabinetes políticos y técnicos y mejoren su motivación. Los documen­ tos de decisión deberían describir, como mínimo, los objetivos y las consideraciones ambientales tenidas en cuenta, y deberían razonar las desviaciones respecto a las reco­ mendaciones de la EAE (Elling, 1998). Parece fundamental buscar puntos de encuen­ tro entre la EAE y los procesos de decisión, aprovechando los procedimientos de pla­ nificación existentes para promover la traslación de sus conclusiones al diseño de la política, plan o programa. Por medio de campañas de formación, grupos de trabajo, casos prácticos, inclusión de los efectos socio-económicos positivos, etc., se trataría de hacer ver que el papel de la EAE como control de calidad, no sólo no interfiere en el papel político de los altos cargos y técnicos, sino que éstos pueden, ver facilitada su tarea, mejorando sus realizaciones. Dado que es importante que el poder político apoye la EAE. el grado de utilidad que ésta ofrezca determinará el apoyo futuro que reciba. En la UE, la recién aprobada Directiva sobre EAE de planes y programas está obli­ gando a su inclusión en la agenda política, y es por tanto hora de dejar de teorizar y comenzar a hacer EAE con lo que hay. 1.2.2.

La tríada PPP

La variedad — y confusión en la práctica— de políticas, planes, programas diversidad de contextos institucionales en que se gestan, es el segundo aspecto de* debate en tomo al «modelo PPP». Por lo general, las políticas cristalizan en un n:c~_36


Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

mentó con rango legislativo que en un sistema democrático requiere de aprobación por parte de una instancia parlamentaria antes de entrar en vigor. Tres cuestiones merecen precisiones. En primer lugar, las políticas también pueden plasmarse en documentos sin rango legislativo que no comprometen de manera preceptiva ulteriores decisiones, sino que simplemente orientan su desarrollo. Es el caso de las estrategias'(por ejemplo, para la Conservación de la Biodiversidad) o de los libros blancos (por ejemplo, del Agua). En estos casos, las posibilidades para la EAE son considerablemente mejores, porque el proceso para realizar estos documentos suele integrar la participación de un amplio conjunto de instancias interesadas, científicas, técnicas, afectados y público en general. Además, al no resultar sus determinaciones estrictamente preceptivas para el desarro­ llo de las temáticas tratadas ni de los sectores implicados, la restricción que suponen de cara a la especificación de planes y programas subsiguientes es menor o incluso nula. Y por último, su propia naturaleza es más estratégica, ya que suelen realizarse sobre asuntos con implicaciones transversales en múltiples sectores y que se prevén poten­ cialmente conflictivos. Por su parte, existen políticas cuya expresión última está — hoy por hoy— inequí­ vocamente constituida por anteproyectos de obra con su correspondiente inversión eco­ nómica, como la Política de regadíos o la de aguas. En el polo opuesto encontramos ini­ ciativas que no necesariamente se convierten en proyectos de capital, tales como la Política fiscal o la de privatizaciones. La evaluación ambiental de estas «metapolíticas», qué no originan propuestas de desarrollo concretas en el territorio, puede parecer mucho más abstracta, aunque sería incluso más Im portante porque sus realizaciones nunca serán objeto de una EIA. Entre estos dos extremos se encuentra una variedad de iniciati­ vas con muy variable grado de concreción espacial, instrumental, temporal y presupues­ taria. Y esta diversidad condiciona de una manera muy importante las metodologías que se pueden desarrollar, especialmente en la identificación de efectos del PPP. En tercer lugar, el tipo, alcance y contenido de los planes también puede ser muy diverso: así, el Plan de desarrollo regional o el Plan energético nacional tienen dimen­ siones radicalmente distintas que las de un Plan rector de uso y gestión de un espacio natural protegido o que las del Plan de recuperación, conservación y manejo del Lince ibérico. Inconsistencias terminológicas y de contenido equivalentes también se reco­ nocen en el nivel de los programas, al usar la misma denominación para calificar estra­ tegias de muy diverso ámbito espacio-temporal y alcance temático. La comparación entre el Programa nacional de acción contra la desertificación, un Programa de medi­ das agroambientales y un Programa de actuación urbanística, ilustra este extremo. Esta aparente confusión, no exclusiva de nuestro país, se resuelve en la literatura de referencia sobre EAE introduciendo el término de la «tríada PPP». Con ello, se reconoce implícitamente la dificultad para distinguir la secuencia temporal y la jerar­ quía que teóricamente relaciona políticas, planes y programas. Así, no es infrecuente que políticas, planes y programas se desarrollen simultáneamente o incluso en orden inverso y que un mismo nivel organice opciones de su misma categoría. Por ejemplo, el Programa nacional de acción contra la desertificación incorpora entre sus instramen-


Evaluación Am biental Estratégica

tos un Plan nacional de restauración hidrológico-forestal, y el Plan hidrológico nacional se compone de los Planes hidrológicos de cuenca. En la práctica, esta confusión pro­ voca que el detalle con que los distintos PPP explicitan sus diagnósticos, objetivos, alternativas, propuestas, presupuestos y sistemas de seguimiento, así como el grado de integración ambiental que presentan, sea considerablemente variable. E incluso que ciertos PPP dispongan de procedimientos administrativos reglados para su aprobación, que pueden ser muy diversos, mientras que otros carezcan de tales disposiciones. Adoptando una decisión de compromiso, en este libro nos referiremos a el «PPP» de un modo genérico, considerando que ya se trate de una política, un plan o un pro­ grama, incorporará una serie de «propuestas» más o menos abstractas o concretas: principios y fines, estrategias, objetivos, metas, actuaciones, proyectos; sin menoscabo de que, en algún caso, un conjunto de programas puedan constituir la propuesta de un plan, o una serie de planes la propuesta de una política. Del mismo modo, hemos optado por referirnos a aquellos PPP más estratégicos y menos concretos como «PPP de niveles altos» y a aquéllos con mayor detalle y concreción como «PPP de niveles bajos». En el capítulo II se profundiza en los aspectos de formulación y morfología de los PPP que es necesario tener en cuenta para la evaluación ambiental de cualquier opción de desarrollo. 1.2.3.

La diversidad de contextos institucionales en que se gestan los PPP

,r El tercer aspecto que confunde la distinción entre políticas, planes y programas se deriva de la diversidad de marcos institucionales en que se producen los PPP: la instancia en la que se gestan, formulan y aprueban puede ser comunitaria (por ejemplo, la Política agraria común), estatal (por ejemplo, la Política energética), autonómica (por ejemplo, la Política de ordenación dél territorio) o incluso local (por ejemplo, el Planeamiento urba­ nístico). Esta diversidad de ámbitos tiene lógicamente implicaciones esenciales cuando se trata de definir el objeto y alcance de la EAE. Por una parte, implica que coexistan sistemas de regulación propios de cada nivel administrativo, cada uno de los cuales tiene una cultura y modos de hacer peculiares, y dimensiones distintas en cuanto a ámbitos temáticos y espaciales de competencia. La capacidad intrínseca de cada nivel para incorporar operativamente la EAE resulta muy desigual y no sólo en términos presupuestarios, sino también en cuanto a la posibilidad de acceder a asesores y expertos que pudieran ayudar en el proceso. Una segunda fuente de confusión se deriva de la «Torre de Babel de las especiali­ dades» (Naredo, 1996). Ya hemos comentado cómo los PPP se gestan en contextos caracterizados por la interacción y compensación entre valores económicos, sociales y, en el mejor de los casos, ambientales, en la arena política. Y su resultado global es, con frecuencia, relativamente inconexo, con predominio de los enfoques aditivos en vez de los integradores. Además de estas características intrínsecas, hay que considerar la fragmentación institucional frecuente en todos los ámbitos. Es habitual que las respon­ sabilidades de planificación económica, social y ambiental estén repartidas entre múl­ 38


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tiples organismos de distintos niveles, que raramente interaccionan entre sí. Ni siquiera cuando se produce la interacción está garantizado el consenso y acuerdo sobre las deci­ siones. Así, está claro que las dificultades añadidas para la EAE sean considerables. En el caso de España, esta diversidad viene marcada por los dos sucesos que deter­ minan el actual modelo de Estado: la aprobación de la Constitución en 1978 y la adhe­ sión a la UE en 1986. El primero ha supuesto un proceso de descentralización por el que las transferencias de competencias a las comunidades autónomas (CCAA) ha con­ vertido a éstas en actores básicos del juego político. Por su parte, la entrada en la UE ha configurado un escenario de «supranacionalización», en el que la libertad de acción del gobierno central se ve limitada por las orientaciones que emanan de Bruselas. Los intentos para coordinar políticas ambientales nunca han cristalizado de modo efectivo, a pesar de los Comités-Comisión-Consejo Interministeriales para el Medio Ambiente que se han sucedido desde 1971. De hecho, la construcción de la administración auto­ nómica a partir de finales de los años 70 y comienzos de los 80, consolidó, en la m ayo­ ría de los casos, la dispersión de tareas que ya existía en la administración central. Tampoco la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente de 1991 ha conseguido sustituir la negociación y el acuerdo bilateral entre el gobierno central y las CCAA, lo cual sigue dificultando la adopción de decisiones de ámbito nacional y a largo plazo (Aguilar, 1998). Todo ello provoca que, en.lo referido a nuestro ámbito, coexistan PPP cuyo diseño y orientación emanan de los órganos de la UE con otros gestados en órganos de deci­ sión nacional, frecuentemente como resultado de un cierto consenso interregional pre­ vio, e incluso con otros producidos independientemente en los niveles autonómico y local. En estas condiciones, los problemas jurisdiccionales pueden multiplicarse, debi­ litándose la coherencia del proceso de EAE en el ámbito nacional. En este sentido, los expertos han señalado que la subsidiariedad, independientemente de cómo se entienda este principio, no favorece la protección del medio ambiente ni el desarrollo sostenible (Aguilar, 1999). De las ventajas e inconvenientes que comporta la institucionalización de la EAE y de la necesidad de establecer un procedimiento administrativo específico, trataremos en el epígrafe 1.6.

1.3.

La necesidad de la EAE

El segundo aspecto destacable en las definiciones de EAE es el reconocimiento implícito de las limitaciones de la EIA de proyectos individuales para evaluar ambien­ talmente las opciones estratégicas de nivel superior. Ya se ha mencionado en la intro­ ducción cómo una de las dos vías que ha recorrido el concepto de EAE ha sido de «abajo-arriba», tratando de suplir ciertas deficiencias de la EIA, enriqueciéndola como instrumento de evaluación. Y se ha resaltado que estas deficiencias no eran concep­ tualmente previsibles, puesto que originalmente la evaluación de impactos fue conce­ bida para ser aplicada a todos los niveles y lo más temprano posible. De hecho, la tar­ 39


Evaluación Ambiental Estratégica

danza en iniciar el procedimiento de evaluación ha provocado la falta de efectividad de la EIA para cubrir todas las necesidades derivadas de la atención que hoy en día mere­ cen los impactos más estratégicos (Tabla 1.1). La EAE puede ayudar a responder a la pregunta de cuánto más temprano es «temprano» (Clark, 2000). Tabla I.l. L im itaciones de la E IA re fe re n te s a los im pactos estratégicos • • • • •

Insuficiente consideración de los impactos indirectos, acumulados y la interacción entre impactos. Inadecuada delim itación del ámbito espacial y los plazos temporales. Lim itada consideración de alternativas. Falta de consideración de los impactos globales. La integración ambiental consistente junto con Otros instrumentos.

A continuación, trataremos de estas cinco limitaciones de la EIA y del papel que la evaluación estratégica puede jugar en su superación. 1.3.1.

Insuficiente consideración de los impactos indirectos, acumulados y la interacción entre impactos

Los impactos indirectos, acumulados y la interacción entre impactos comprenden toda una variedad de efectos significativos, distinguibles de los causados de modo directo por un proyecto individual, aunque a menudo la distinción entre ellos no pueda precisarse claramente. La idea básica es.que los impactos sobre el medio no son sólo el producto de desarrollos aislados, sino que la multiplicidad de decisiones menores e independientes y su interacción, pueden causar un efecto mucho mayor que la suma de los causados por las decisiones individuales. Es el principio de la «tiranía de las peque­ ñas decisiones», formulado por el ecólogo americano W.E. Odum en relación con las causas de degradación ambiental (Odum, 1982). Algunos ejemplos de este tipo de impactos pueden ser: • Los impactos causados por desarrollos y actividades desencadenadas colateral­ mente por el proyecto evaluado, cuya magnitud puede superar con creces la oca­ sionada por el proyecto. El ejemplo más frecuente es el de los efectos de las acti­ vidades inducidas por una carretera (gasolineras, desarrollos industriales y urbanísticos, incremento del tráfico en carreteras aledañas, etc.), cuya considera­ ción no se incluye en la EIA del proyecto principal • Impactos acumulativos de pequeños proyectos o acciones de gestión que, si bien individualmente son insignificantes o menores, en conjunto pueden ocasionar impactos relevantes (por ejemplo, los impactos de una concentración parcelaria). La suma y la interacción de los diferentes proyectos que componen el plan o pro­ grama no se evalúa. Puede darse así el caso perverso de que se aprueben ircr* idualmente proyectos sucesivos de bajo y medio impacto dentro de _r. mismo plan o programa, pero que sumados tengan un impacto mayor que otro plan alternativo, cuyos proyectos concretos suponen menor impacto conjur.ro aunque el impacto individual de alguno sea mayor. 40


Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

• Los im pactos sinárgicos, no directam ente acum ulativos, que pueden causar varios proyectos encuadrados en un mismo plan o programa, especialmente al operar dinámicas no lineales en el funcionam iento del sistema natural. Es el caso, por ejemplo, de una serie de pequeñas e, individualmente, inocuas explota­ ciones mineras a cielo abierto, que al generar un efecto conjunto sobre el balance hídrico de una determinada cuenca, pueden provocar drásticos impactos sobre la vegetación de ribera: el todo es mayor que la suma de las partes. • Im pactos de actividades que habitualm ente no están sometidas a EIA por la legislación, pero cuyas alteraciones deberían ser consideradas a la hora de evaluar ambientalmente un determinado plan o programa y cotejarlo con otros planes alternativos. Las diferencias en actividades sometidas a EIA entre las legislaciones del Estado y de las CCAA ha añadido en España un factor de arbi­ trariedad en el caso de planes o programas de ámbito pluri-regional5. Aunque la legislación existente -—tanto la NEPA estadounidense como la Direc­ tiva europea de EIA y la legislación española— generalmente reconoce la necesidad de evaluar este tipo de impactos, además de los directamente producidos por los pro­ yectos individuales, en la práctica la atención que reciben es muy marginal (CEQ, 1997; Comisión Europea, 1999). Las razones para ello son variadas. Unas tienen que ver con el desconocimiento de que su consideración es preceptiva en la legislación vigente de EIA. Otras están relacionadas con la falta de datos de suficiente calidad para abordar una evaluación consistente. También existen causas asociadas a la difi­ cultad metodológica para su tratamiento y la escasez de técnicas apropiadas, siendo, las que existen, complejas y caras. En cualquier caso, la principal razón parece estar ligada a la carencia de un enfoque amplio al delimitar el alcance de la evaluación, pro­ ducto en última instancia de una clara falta de voluntad política. Según un reciente estudio de la Comisión Europea (Comisión Europea, 1999), las principales dificultades se centran en: 1) los problemas para definir el ámbito espacial y temporal necesarios para la consideración de estos impactos; 2) la insuficiencia de los datos e información ambiental sobre el medio receptor a las escalas requeridas; 3) la falta de conocimiento sobre las respuestas de los sistemas ambientales a las acti­ vidades humanas, fuera de las puramente lineales, y 4) la ausencia de adecuación de los actuales marcos institucionales en los que tiene lugar la evaluación, puesto que se definen sobre la base de unidades administrativas y no de unidades de planificación funcional en términos ecológicos. Las propuestas para tratar de solventar estas dificultades han venido oscilando entre dos grupos de opciones. De un lado, las que plantean que la EIA convencional puede y debe dar un giro analítico, expandiendo las fronteras espaciales y temporales de su ámbito de análisis y ajustando su metodología para incluir el tratamiento de los impactos acumulados, indirectos y la interacción entre impactos. Ello representaría una fase de maduración de la EIA, que puede hacerse más efectiva, más eficiente y

5 Esta situación ha sido atenuada, en parte, con la aprobación del RDL 9/2000, que actualiza la norm ativa estatal de EIA, aunque persisten las diferencias interinstitucionales, especialm ente en lo referido a la EAE, tal y como se tratará en capítulos posteriores.


Evaluación Ambiental Estratégica

menos conflictiva si- se aplica con antelación en el proceso de decisión. Según esta visión, la EAE sería meramente una nueva aproximación para explotar todo el poten­ cial de la EIA (Clark, 2000). Por otro lado, se alinean las tesis ligadas al enfoque de la planificación, para las cuales tal giro analítico nunca será suficiente para asegurar la óptima consideración de este tipo de impactos, puesto que la EIA de una actividad no. conoce suficientemente otras actividades concurrentes, ni las controla. Se postula en cambio un giro adminis­ trativo e institucional, de modo que la evaluación de este tipo de impactos se integre en la planificación territorial, incluyendo, además de las funciones puramente analíticas, las ligadas a la fijación de objetivos y tom a de decisiones. La realidad es que ambos enfoques difieren simplemente en una cuestión de énfa­ sis, sobre cuestiones metodológicas y procedimentales respectivamente. Puesto que las dos opciones no son excluyentes, han encontrado acomodo en el concepto de EAE y su esquema dé niveles de evaluación jerarquizados en el marco general de la Ordenación del Territorio. Esto está llevando a muchos países (por ejemplo, República Surafricana o Nueva Zelanda) a integrar en el seno de una EAE la consideración de este tipo de impactos desde los niveles más altos de los PPP. 1.3.2.

La inadecuada delimitación dei ámbito espacial y ios plazos temporales

En el epígrafe anterior ya hemos mencionado algunas de las lim itaciones que impone el ámbito espacio-temporal en "el que trabaja habitualmente de la EIA de pro­ yectos. Las fronteras físicas y el plazo de ejecución y funcionamiento de un proyecto individual resultan inapropiados para el análisis de los impactos acumulados, indirec­ tos y la interacción entre impactos. Pero es que el ámbito de la evaluación, no sólo está condicionado por la natura­ leza de la actividad evaluada y sus impactos, sino también por las características del medio receptor. Frecuentemente, es necesario recurrir a marcos de referencia más amplios para adjudicar valor relativo a la rareza, singularidad y representatividad de muchos componentes: ambientales. También se necesitan ámbitos más amplios para prever los efectos sobre elementos del medio que expresan retardo o umbrales en su resitencia — rapidez de regreso al equilibrio— en respuesta a la actuación impactante. Por ello es conveniente que las fronteras del análisis se delimiten de un modo flexible, de manera que pueda ajustarse a los requerimientos específicos de cada elem ento ambiental considerado. Y debe tenerse en cuenta la escala espacial y temporal a la que funcionan los procesos ecológicos subyacentes en el territorio afectado. Ello implica que las fronteras administrativas no suelan ser útiles a la hora de delimitar el ámbito de trabajo, puesto que los sistemas naturales no suelen acoplarse a las actividades huma­ nas. Si además se atiende a que los distintos factores ambientales pueden estructurarse y funcionar en escalas espaciales y temporales diferentes, la cuestión de la delimita­ ción del ámbito debe enmarcarse en otro contexto: el de la estructura y función de les ecosistemas. 42


Jasrif.cación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

En este sentido, existe n propuestas clasificatorias de los ecosistemas sobre la base de la asociación espacial de las estructuras horizontales y verticales que conforman los componentes básicos del paisaje. Esta «Geografía de Ecosistemas» (Bailey, 1996) per­ mite un análisis del territorio coherente en distintas escalas espaciales, ya que se fun­ damenta en el papel de una serie jerárquica de elementos de control (macroclima, litologia, relieve, suelos, microclima, vegetación, etc.) sobre la localización, tamaño, productividad, estructura y función del sistema. El análisis de estos elementos posibi­ lita la clasificación anidada de los ecosistemas de un área; al ser sistemas abiertos, los de un mismo nivel transfieren energía y materia entre sí, de modo que su agregación en un nivel superior se basa, no tanto en la similitud de sus componentes, como en las relaciones funcionales que mantienen. Este modelo, adoptado ya como referencia por el USDA Forest Service (ECOMAP, 1993), permite predecir los efectos de la gestión examinando las relaciones entre un ecosistema a una escala y los ecosistemas a escalas mayores o menores. Dado que las propuestas de desarrollo se llevan a cabo en niveles variados (local, provincial, regional...), el modelo permite delimitar ecosistemas con una escala y precisión apropiados a cada nivel, posibilitándose la elección del grado de detalle que se ajusta a los objetivos de gestión. Es cierto que estas aproximaciones chocan, en la mayoría de los casos, con la falta de datos adecuados y con las lagunas de conocimiento existentes respecto de la estruc­ tura y función de los ecosistemas. Hoy por hoy, hay que confiar en la puesta en marcha de sistemas informatizados de información ambiental por las distintas administracio­ nes. Algunos de estos sistemas ya compilan datos georeferenciados acerca de los dis­ tintos componentes ecosistémicos a medida que avanza y se divulga su conocimiento científico. Y poco a poco van haciéndose más accesibles para su consulta. Aparte del desigual ritmo con que las distintas instituciones están acometiendo esta tarea, sería deseable también una mayor homogeneización de protocolos en tal esfuerzo. Entre tanto, la delim itación del ám bito puede tratar de acoplarse a unidades ambientales naturales, del tipo cuencas de drenaje o unidades morfoestructurales, de modo que al menos sea considerado el marco natural en que se organizan los procesos naturales. No hay que olvidar que el territorio es un aspecto fundamental en la aproxi­ mación de la evaluación estratégica, por la consideración que ésta hace del mismo en cuanto a las oportunidades y limitaciones que puede imponer al PPP evaluado. Con­ viene tener en cuenta también el ámbito de competencia correspondiente a la adminis­ tración que impulsa el PPP, esto es, el marco institucional donde nacen y se solucionan las principales dificultades. Estos aspectos de desarrollan en el capíiuio V. En cuanto a las escalas temporales, es evidente que el plazo en el que se realiza normalmente la EIA está fuertemente condicionado por la temporalización de los pre­ supuestos y los plazos para la ejecución de lo planificado. Como resultado de estas urgencias, la EIA de la mayoría de los proyectos es realizada en plazos muy cortos, generalmente inferiores a un año. Con ello se condiciona no sólo la cuantía y calidad de la información recopilada sobre el medio y su análisis, sino también la participación ciudadana y de expertos en todo el proceso. La concesión de plazos más amplios para la realización de la EIA garantizaría en mayor medida la satisfacción de todos estos 43


Evaluación Ambiental Estratégica

aspectos, pero la urgencia habitual con que tienen que ejecutarse las decisiones políti­ cas y liquidarse las partidas presupuestarias, lo impiden hoy por hoy. No obstante, cabe esperar que estas dificultades sean superadas. La EAE puede crear un marco más adecuado para que las evaluaciones de todo tipo sean desarrolladas en plazos ajustados a la necesidad de ejecución de las propuestas de los PPP, sin menoscabo del rigor en el inventario y análisis de la información ambiental ni de la participación pública. Esto puede ser así porque la EIA de cada proyecto individual vendría enfocada y facilitada por la EAE de las decisiones estratégicas que los gesta­ ron. De este modo se beneficiarían de la información ambiental ya recopilada y anali­ zada en fases previas de la evaluación, y la participación pública en estos niveles más estratégicos habría orientado el diseño de los propios proyectos, incrementando su aceptación social. Por todo ello, la EAE puede redundar en un ahorro de tiempo y dinero para la EIA, tal y como demuestran numerosas experiencias. 1.3.3.

Limitada consideración de alternativas

La mayoría de las normativas para EIA incluye la identificación y consideración de opciones alternativas para alcanzar los mismos objetivos a los planteados en el pro­ yecto evaluado. Pero en la práctica, la comparación de alternativas en la mayoría de los estudios es limitada y, en el mejor de los casos, suele reducirse a la consideración de alternativas de localización. Las causas de esta deficiencia operativa pueden ser de tres tipos. En primer lugar, se echan en falta disposiciones más estrictas al respecto en la legislación de EIA. Al no exigirse explícitamente la exploración rigurosa y la evaluación objetiva de alternativas razonables, con demasiada frecuencia se acompaña la opción preseleccionada de alter­ nativas «fantasma», que se autoexcluyen por su inviabilidad técnica o su coste despro­ porcionado. Esta laxitud consentida lleva a que muchos estudios obvien directamente la consideración de opciones diferentes. En otros casos resulta realmente difícil encontrar alternativas de localización a la opción proyectada, debido a las características de la propia actividad. Sirvan como ejemplo las grandes presas o las explotaciones de minería, cuyos proyectos se asientan en localizaciones precisas, generalmente sin posibilidad de elección. Para este tipo de proyectos las alternativas tienen que limitarse a modificaciones de los parámetros de diseño (por ejemplo, altura de la cerrada en un embalse) o de los procesos empleados en la actividad (por ejemplo, métodos de extracción y tratamiento en una minería). Además, rara vez se considera la denominada «Alternativa 0», consistente en definir la previsible evolución del medio sin actividad. Esta Alternativa 0 constituye un ele­ mento de referencia imprescindible para identificar y evaluar del modo más consis­ tente los posibles impactos derivados de la actividad propuesta. En cualquier caso, se reduce el alcance de la comparación. En tercer y último lugar, hay que reconocer que cuando la propuesta de actividad llega a la fase de EIA, muchos de sus detalles ya han sido concretados de forma bas­ tante irreversible en decisiones previas, especialmente su inevitable necesidad. Esto no 44


,'~ ":~ :s::ó n y principios ele la Evaluación Ambiental Estratégica

sólo afecta a aspectos como localización, diseño o procesos de la actividad, sino sobre todo a la selección de una determinada línea o trayectoria de acción, de la cual el pro­ yecto no es sino su última concreción. Por ejemplo, el Estudio informativo de una carre­ tera — el documento que se somete en España a EIA— es el producto de un Estudio de trazados viables, abordado tras una decisión de conectar' dos determinadas localidades, que se ha tomado en el marco de un Plan general de carreteras. A su vez, éste ha sido perfilado en el contexto de un Plan director de infraestructuras, donde se discutieron las ventajas e inconvenientes — no siempre integrando el medio ambiente— de las distintas modalidades de transporte. Es obvio que la consideración de alternativas en las fases más estratégicas de esta cadena de decisiones excede las posibilidades de la EIA y encuentra mejor acomodo en la EAE, tal y como se desarrolla en el capítulo III. L3.4.

Falta de consideración de los impactos globales

Entendemos por impactos globales el conjunto de efectos ambientales significati­ vos derivados de las actividades humanas, que contribuyen a agravar alguno de los problemas de ámbito planetario y cuyo enfoque requiere la colaboración de todos los países. Entre ellos se incluyen al menos: • La intensificación del efecto invernadero. •> La destrucción de la capa de ozono. • La crisis de biodiversidad. • El abuso en la explotación de los recursos naturales. • La contaminación antropogénicá de água, aire y suelo. La atención hacia este tipo de problemas se concretó a partir de la publicación del primer informe al Club de Roma «Los límites al crecimiento» (Meadows et a i, 1972) y del informe «Global 2000» (Barney, 1981). Desde entonces, viene utilizándose el término «cambio global» para referirse a un conjunto heterogéneo de fenómenos pre­ suntamente desencadenados o agravados por las actividades humanas, y cuyas conse­ cuencias pueden llegar a ser catastróficas para nuestros actuales sistemas socioeconó­ m icos. L a incertidum bre acerca de sus causas y sus consecuencias ha sido una constante en el análisis del cambio global y, frecuentemente, también la justificación para retrasar la adopción de las medidas preventivas de sus efectos potenciales. No obstante, la concienciación ciudadana por un lado y la acumulación de eviden­ cias científicas acerca de su naturaleza y sus primeras consecuencias por otro, van pro­ vocando un giro en el diseño de las políticas ambientales en todos ios ámbitos. Estas tienden cada vez más a incluir entre los objetivos propuestos la atenuación de los impactos globales. Por ejemplo, la UE por primera vez plantea en su reciente 6o Pro­ grama Marco en materia medioambiental unos objetivos muy concretos para la reduc­ ción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de la cantidad de residuos fina­ les en vertedero. La consideración y prevención de los impactos globales en el alcance y contenido de la EIA de proyectos individuales resulta claramente inapropiada. La coordinación de los esfuerzos para tal fin resulta impracticable con un instrumento que se aplica a 45

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Evaluación Ambiental Estratégica

una multiplicidad de pequeñas decisiones, cada una de las cuales contribuye en cierta medida al problema global. Es necesario un marco más amplio que oriente su evalua­ ción desde niveles más globales. Esta sería la función de un sistema de EAE que inte­ grase los objetivos respecto a los problemas globales desde una perspectiva política más extensa. 1.3.5.

La integración ambiental consistente junio con otros instrumentos

La acepción común del término «integrar», «constituir las partes un todo», está presente en la teoría general de sistemas y en el concepto de ecosistema, donde la inte­ gración de las partes constituye un todo con propiedades emergentes. «Integrar» tam­ bién es «completar un todo con las partes que faltaban». A lo largo de los diferentes Programas M arco en materia medioambiental con que la UE ha ido estableciendo la política común al respecto, han ido promulgándose dife­ rentes directivas como reflejo en la agenda política de la progresiva integración del medio ambiente junto a los factores económicos y sociales. Desde las ópticas reactivas que caracterizan los dos primeros Programas (1972-76 y 1977-81) se ha evolucionado a planteamientos más preventivos, en tomo a los cuales se han instaurado recientemente tres directivas y un reglamento estrechamente relacio­ nados entre sí: • Directiva de EIA (91/11/EC, que modifica la Dir. 85/337/EEC), sobre la evalua­ ción de los efectos de ciertos proyectos públicos y privados sobre el medio. Su papel se enmarca en el procedimiento de decisión acerca de los desarrollos y actividades afectados. • Directiva IPPC (96/61/EC), relativa a la prevención y control integrados de la contaminación. Se centra sobre los posibles impactos derivados del funciona­ miento de las instalaciones existentes — emisiones al aire, aguas y suelos— , y establece condiciones relativas al uso de energía, residuos y prevención de acci­ dentes. Aunque no cubre proyectos de infraestructuras, las instalaciones sujetas a esta Directiva necesitan un permiso condicionado a los resultados de su segui­ miento ambiental. • Directiva Seveso II (96/82/EC), relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas. Se aplica a insta­ laciones fundamentalmente industriales y a algunas actividades agrarias, cuyas condiciones de seguridad quedan sujetas a aprobación y a una continua inspec­ ción por parte de la autoridad competente. ° Reglamento EMAS (1836/93 del Consejo, de 29 de junio de 1993), por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales. Se trata de un programa voluntario que promueve la integración ambiental en la empresa y el cumplimiento de todos los requisitos vigentes en materia de medio ambiente. Por el momento se aplica sólo al sector industrial, pero en el futuro puede extenderse a otros sectores. 46


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Aunque estos cuatro instrumentos difieren claramente en sus objetivos y medios para conseguirlos (los tres primeros están orientados hacia los aspectos de diseño, construcción, operación y cierre de diversas actividades y el último se orienta hacia la gestión ambiental de la fase de operación), los cuatro comparten una visión preventiva sobre potenciales problemas ambientales en sus ámbitos de actuación. La Directiva de EIA se centra en la evaluación de impactos, la Directiva IPPC enfatiza el uso de las mejores técnicas disponibles para reducir la emisión de contaminantes, la Directiva Seveso II se orienta a la minimización de riesgos y el Reglamento EMAS persigue la identificación, seguimiento y actuación sobre los efectos ambientales en la empresa. Evidentemente, estos cuatro instrumentos (a los que cabría añadir muchos de los componentes de la recientemente aprobada Directiva 2000/60/EC, que establece un marco comunitario en el campo de la política de aguas) comparten esa visión preven­ tiva y, por tanto, incorporan la predicción y la evaluación como elementos clave de su papel en la integración ambiental: considerar la selección de las actividades razona­ bles, su localización y la regulación de su comportamiento, del modo más adecuado para la conservación del entorno, maximizando las complementariedades, sinergia y beneficios, y minimizando las disfuncionalidades, incompatibilidades y riesgos. Es obvio que el cumplimiento de este papel sólo puede conseguirse de modo com ­ pleto abordando la integración desde los niveles más altos en el proceso de toma de decisiones. Y para ello falta un componente esencial como es la EAE. Además, la operatividad de estos instrumentos comporta disposiciones respecto al tipo de actividades a las que afectan, la información ambiental demandada, la partici­ pación pública en los procedimientos quáHesencadenan y el tipo de seguimiento que requieren así como los documentos que exige su vigilancia. Para que la integración funcione óptimamente, los distintos instrumentos no sólo tienen que estar relacionados y ser consistentes entre sí respecto a estas disposiciones, sino que pueden beneficiarse sinérgicamente si operan bajo el marco de la EAE. Es entonces cuando el sistema de instrumentos para la integración del medio ambiente muestra sus propiedades em er­ gentes, resumidas, en este caso, en una efectividad que es mayor que la suma de !a¿ efectividades de cada instrumento por separado. Una razón adicional por la que la EIA de proyectos individuales no satisface óptima­ mente los requerimientos de la integración ambiental es de índole normativa. En 1992 entró en vigor la llamada Directiva «Hábitats» (Dir. 92/43/CEE) en virtud de la cual, lo; Estados miembros deben identificar las especies y hábitats de «interés comunitario» existentes en sus territorios y designar áreas de especial conservación para asegurar o mantener su «estado de conservación favorable». La cuestión es que la propia Directiva Hábitats requiere la evaluación ambiental no sólo de los proyectos, sino también de los planes que pudieran tener impactos significativos sobre las áreas de especial conserva­ ción, o sobre las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS designadas bajo la Dir. 79/409/CEE, de Conservación de aves silvestres). En la mayor paite de los casos afectados hasta la fecha, las únicas evaluaciones que se han realizado son EIA de proyec­ tos individuales, siendo necesaria la aplicación de la EAE para alcanzar el nivel de efec­ tividad en la integración ambiental que las Directivas conservacionistas prescriben. 47


Evaluación Ambiental Estratégica

1.4.

La información y participación pública como garantía de transparencia

La integración de la participación ciudadana en la toma de decisiones se reconoce hoy día como un elem ento fundam ental de cualquier política. La idea de servicio público con que se define la acción gubernamental va abandonando progresivamente el ámbito de la retórica para recuperar su sentido original: dar satisfacción a las necesi­ dades reales de los ciudadanos, considerando sus inquietudes e integrando su opinión en las decisiones sobre políticas públicas. Detrás de este cambio está el creciente celo con que la opinión de los ciudadanos sigue la acción de sus gobernantes. En los últimos decenios, se han incrementado los niveles de educación y cultura y, como consecuencia, es creciente la exigencia por parte de los ciudadanos de mayor eficiencia en los procesos y resultados de la acción de gobierno. La irrupción de las nuevas tecnologías en el campo de la comunicación no va a hacer sino catalizar el flujo de información, facilitándose a los ojos de los inte­ resados la satisfacción de su demanda: ser escuchados más allá de los cíclicos procesos electorales. En el ámbito de la temática ambiental, el papel de los ciudadanos adquiere además otra vertiente fundamental, si se tienen en cuenta los efectos directos o indirectos que sus decisiones cotidianas pueden tener sobre el medio ambiente. El llamamiento a la responsabilidad sobre nuestro papel como individuos y consumidores es creciente por parte de las instancias oficiales y las organizaciones no gubernamentales. Incrementar nuestra implicación en la labor de protección del entorno pasa por aumentar y facilitar las posibilidades de acceso a la información ambiental y mejorar las cuestiones prácti­ cas relacionadas. Ello contribuye a la formación de una opinión más completa y a una toma de deci­ siones individuales más ventajosas para el medio. En la UE se han tomado medidas en este sentido, como la Directiva 90/313/EC, de libertad de acceso a la información ambiental, que, pese a las dificultades para su cumplimiento en todos los Estados miembros, ha sentado unas nuevas bases al respecto. La importancia de ¡aumentar los niveles de participación pública efectiva en la toma de decisiones con implicaciones ambientales tiene una última, pero fundamental, dimensión: su papel tras el reconocimiento del carácter transversal con que la proble­ mática ambiental y su tratamiento recorren todos los sectores de actividad. Ello con­ fiere a la función del ciudadano una trascendencia definitiva, puesto que se extiende a otros ámbitos de toma de decisión, fuera del estrictamente ambiental o ecológ:::1 Se fuerza así la ruptura de la subdivisión, frecuentemente sectorial, con la que '.¿ 5 admi­ nistraciones estructuran sus procedimientos de aprobación de políticas, planes, progra­ mas y proyectos, dotando a la participación pública de una influencia potencial enorme en casi todos los aspectos del desarrollo. A pesar de todas estas ventajas, la experiencia de la EIA nos indica que la partici­ pación pública es una cuestión compleja, conflictiva, discutida y especial.—er.te difícil en la mayoría de ocasiones. Con demasiada frecuencia y por variadas razones, su sec48


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tido ha sido relegado a un mero «trámite» de participación pública. Entre éstas se incluyen los débiles requerimientos legales al respecto y la habitual falta de medios para su adecuada atención, aunque en algunos ámbitos como el nuestro hay que consi­ derar también la escasa significación global que estos temas tienen para el conjunto de la sociedad. De ahí la indiferencia del ciudadano medio al respecto, en comparación con otros países, acostumbrado a soportar a la administración en,vez de exigirla. Y de ahí también los rígidos y complicados esquemas administrativos que normalmente enfrentan los ciudadanos y sus asociaciones cuando tratan de influir en las decisiones: con frecuencia se sienten frustrados, al ser tratados como adversarios más que como bienvenidos participantes en todo el proceso. Resulta evidente que el marco operativo de la EIA no es adecuado para obtener el máximo beneficio de la participación del público, cuando muchas decisiones acerca de la actividad ya han sido tomadas con anterioridad. Las ventajas hoy reconocidas de una participación pública efectiva a todos los niveles en la toma de decisiones en mate­ ria de medio ambiente sólo pueden materializarse en el marco de la EAE (Tabla 1.2). T abla 1.2. B eneficios de la p a rtic ip a c ió n p ú b lica en la E A E • • • • • • • • • • • •

Perm ite al público expresar sus opiniones y preocupaciones. Dism inuye la conflictividad social ante las iniciativas.de desarrollo. Se increm enta la responsabilidad y transparencia del proceso de toma de decisión. A yuda a los gestores de los PPP y! proyectos a tom ar m éjores decisiones. Reduce la cantidad de docum entación que hay que tramitar. Reduce la m ultiplicación de esfuerzos. ^ Se m ejora la efecti vidad del proceso de decisión'y sus realizaciones. Resta interés a la presentación de propuestas deficientes. Fom enta la innovación. Contribuye a reforzar la confianza de las com unidades afectadas en las administraciones. Contribuye a la cdncienciación ciudadana sobre las cuestiones ambientales. Ayuda a perfilar alternativas en el diseño de los PPP.

En EE UU, donde la judicialización de los asuntos ambientales desencadena con fre­ cuencia largos y costosos litigios en los tribunales, hace tiempo que el ahorro de tiempo y la economía en la ejecución de los PPP y los proyectos significan también ventajas para la participación (CEQ, 1997). Aún así, también allí se reconoce que el éxito del proceso depende en gran medida de si la administración correspondiente ha identificado sistemá­ ticamente a quienes se verán más afectados por una propuesta, ha recogido de ellos infor­ mación e ideas y ha respondido, modificando o añadiendo alternativas. Y también se reconoce que este deseable nivel de participación ciudadana no siempre se consigue. Ciertamente, persisten todavía fuentes de conflicto potencial y real en torno a la participación pública en las decisiones estratégicas. Divulgar públicamente ciertos contenidos que a veces requieren confidencialidad puede resultar poco oportuno, especialmente en los PPP de niveles más altos. De hecho, las negociaciones de las que ha resultado la Directiva comunitaria de EAE no han conseguido incluirlo. Por ello, tam bién las iniciativas estratégicas impulsadas por el sector privado han que­ dado fuera de la EAE en casi todos los países, concediéndose así al libre mercado el 49


Evaluación Ambiental Estratégica

d erecho a su restrin g id a difusión. T am poco existe consenso en lo re la tiv o al m om ento en el que debiera producirse la participación pública, porque ésta sigue considerándose una fuente de conflictos más que un beneficio, y ni siquiera hay con­ senso en torno a la definición de aquéllos que podrían participar. Por otra parte, ciertos PPP pueden tener un ám bito de aplicación nacional o regional, difícil de abarcar en un proceso de consultas, tanto, técnica como m etodoló­ gicamente. Otros contemplan ya en su procedimiento administrativo un proceso de participación pública, por lo que habría que resolver los posibles conflictos o dupli­ cidades que la apertura de uno nuevo podría generar. Y, retomando la discusión en tom o al difuso curso del ciclo político, resulta complicado, hoy por hoy, pensar en la integración de la participación pública cuando la opción estratégica no pasa por un estadio formal de definición y aprobación, sino que va perfilándose a lo largo del ciclo, con intervención de variables como estrategia política y oportunidad, y en el que se confunden definición, decisión y aplicación. Afortunadamente, la importancia del tema ha sido reconocida intemacionalmente en el Convenio CEPE/ONU sobre acceso a la información, participación pública y acceso a los procedimientos judiciales en cuestiones de medio ambiente, el «Convenio de Aarhus». La Comisión Europea firmó el tratado en 1998 y, tras la rúbrica de todos los Estados miembros, espera ratificarlo próximamente. Con anterioridad, tanto la Directiva de EIA como la Directiva IPPC habían establecido provisiones para la parti­ cipación pública en los procedimientos en que son de aplicación, así como el Convenio de 1991 sobre EIA en contextos transfronterizos (la «Convención de Espoo»). Pero los requerimientos del Convenio de Aarhus. van más allá que cualquier otra directriz euro­ pea en la materia, tanto en el tipo de iniciativas a los que afecta como en la precisión con que identifica a las partes interesadas, al tipo de información que debe hacerse accesible, al momento en que debe ejercitarse la participación ciudadana, y al grado de consideración en que debe ser tenida su opinión. Considerando esta potencial trascen­ dencia, sintetizamos sus características en la Tabla 1.3. El Convenio de Aarhus clarifica algunos de los aspectos clave en el tema de la par­ ticipación pública, que hasta el momento eran motivo de conflicto: las decisiones que tienen que abrirse a la participación, el tipo de infonnación que debe hacerse accesible y la definición del público llamado a participar. Además, en su Artículo 9, llega a obli­ gar a las partes firmantes a velar porque el público interesado tenga la posibilidad de presentar- recurso para impugnar la legalidad de cualquier acción u omisión dentro del ámbito de las disposiciones del Convenio. Como consecuencia de la fum a del Convenio de Aarhus, la Comisión Europea ha tomado la determinación de aprobar una Directiva específica respecto a la participa­ ción pública, a cuyas disposiciones provisionales ya se acomodan la Directiva Marco del Agua y la Directiva sobre EAE. La futura Directiva de Participación Pública (Comisión Europea, 2000) incluirá modificaciones de las Directivas de EIA (inclu­ yendo las disposiciones relativas al acceso a la justicia) e IPPC, para ajustar el Derecho comunitario al Convenio de Aarhus. También establecerá la imposición de un proced:miento al respecto en la elaboración de los planes y programas previstos en las Directi­ vas relativas a residuos (75/442/CEE, modificada por la Dir. 91/156/CEE), a las pilas y 50


Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica Tabla 1.3. Especificaciones y requerimientos respecto a la participación pública en el Convenio de A arhus (C E PE /O N U , 1998)

Público: Público interesado:

«U na o m ás personas físicas o jurídicas y sus asociaciones, organizaciones o grupos». «El público afectado o que puede serlo o que tiene un interés en la tom a de la decisión, incluyendo a las ONGs m edioam bientales».

En los procesos de decisión sobre determinadas actividades (anexo I del Convenio y otras que puedan tener un efecto significativo sobre el medio) las partes deben asegurarse de que (Art. 6): • El público afectado disponga de cierta inform ación (incluyendo la relativa a cóm o pueden participar), bien por anuncio público o individualm ente, de modo tem prano en el proceso de tom a de decisiones, y de m anera adecuada, efectiva y oportuna. • Los procedim ientos de participación pública incluyan m arcos tem porales razonables para perm itir la efectiva preparación y participación del público. ‘ • Las autoridades com petentes faciliten al público afectado el examen, gratuito y tan pronto como esté disponible, de toda la inform ación relevante en el proceso de decisión. • Los resultados de la participación pública sean tenidos en cuenta en la decisión, • Después de lá decisión, el público sea inform ado y tenga acceso a la m ism a y a las razones y conside­ raciones en las que esté basada, y que ■ Las provisiones relevantes de este artículo sean también aplicadas a las decisiones derivadas de la reconsideración o actualización, por parte de una autoridad pública, de las condiciones operativas de las actividades afectadas. En los procesos de decisión sobre políticas, planes y program as las partes deben (Art. 7): • Tom ar las m edidas apropiadas para la participación del público durante la preparación de planes y program as relacionados cón el m edio ambiente, dentro de un marco justo y transparente y habiendo facilitando al público la inform ación necesaria. • En este m arco, aplicar el Art. 6 enj lo relativo a la tem poralización de la participación pública y a la toma en consideración del resultado de la m ism a. -íi>-* . ■ j ; • Identificar al público que pudiera participar, teniendo en cuenta los objetivos del Convenio, y • Esforzarse en facilitar oportunidades para la participación pública en la preparación de políticas rela­ cionadas co n el m edio ambientó, «en ¡a extensión apropiada». En la preparación por parte de las autoridades públicas de regulaciones ejecutivas y otras norm as legalm ente preceptivas las partes deben afanarse en la prom oción de (Art. 8): • La fijación de m arcos tem porales suficientes para la participación efectiva. • L a publicación de los borradores de las regulaciones y normas. • Dar la oportunidad al público para hacer com entarios, bien directam ente, o a través de órganos de consulta representativos. • Tom ar en cuenta tanto com o sea posible los resultados de la participación pública.

acumuladores (91/157/CEE, modificada por la Dir. 98/101/CE y complementada por la Dir. 93/86/CEE'l. a los residuos peligrosos (91/689/CEE modificada por is r>ír 9 4 /3 1 /C E ), a los e n v ases y sus re sid u o s (9 4 /6 2 /C E , m o d ific a d a por la D ir. 91/156/CEE), a la calidad del aire (96/62/CE y 1999/30/CE), al vertido de residuos (99/31/CE) y a la Directiva «Nitratos» (91/766/CEE). Por tanto, esta Directiva y la consecuente incorporación de sus disposiciones al Derecho interno de los diferentes Estados miembros, prometen dar un vuelco a los actuales «trámites» de participación en los procesos de toma de decisión con repercu­ sión medioambiental, lo cual tendrá varias consecuencias significativas. En prim er lugar, habrá que adaptar o sustituir las actuales, disposiciones para la participación pública en los procedimientos administrativos de autorización que la 51

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Evaluación AmbientaI Estratégica

contemplan. Y habrá que introducir disposiciones al respecto en los procedimientos que no cuentan con ella. En segundo lugar, hay que tener en consideración que la propuesta de Directiva de par­ ticipación pública, en virtud de los requisitos de subsidiariedad, deja a la discreción de los Estados miembros la determinación de las modalidades de participación que considerer más apropiadas, eso sí, reconociendo el derecho a justicia de los afectados. Esto incluye, tanto la identificación concreta del público que tenga derecho a participar en el proceso, como el detalle de las disposiciones relativas al momento y ámbito para las consultas y a la complejidad de la información expuesta, aspectos todos ellos mejorables. Por desgracia, la disponibilidad actual de recomendaciones y guía respecto a estas cuestiones es escasa (por ejemplo, USDoT, 1996), y en España la experiencia es prácticamente inexistente (por ejem­ plo, los Núcleos de Intervención Participativa; Gizarteaz, 1994). Garantizar la participación de forma efectiva y eficiente requiere de una cuidadosa selección de instrumentos y meto­ dología, para lo cual hay que considerar toda una serie de aspectos (Tabla 1.4).

Tabla 1.4. A spectos clave en la selección de in stru m en to s y m etodologías p a ra la p articip ació n pública (elaboración p ro p ia a p a r tir de Com isión E u ro p e a , 2000b)

Tratamiento de la incertidumbre

• ¿Cómo se com unicará el tem a sin una definición clara del alcance de los im pactos: • ¿Puede la participación despertar inquietud innecesaria en una audiencia no espe­ cializada? • ¿Cómo se' m anejarán en el largo plazo las expectaciones que se pueden generar"

Complejidad técnica del PPP

• ¿Contiene el PPP conceptos complejos com o m últiples elem entos o d im e r.si're i espaciales? • ¿Entenderá estos conceptos una audiencia no especializada? • ¿Cómo hacer llegar el m ensaje a la m ayor audiencia posible?

Grado de Abstracción del PPP

■ ¿Son tangibles y com prensibles para el gran público las determ inaciones de! P F r ’ • ¿Se pueden presentar d efo rm a sólida y clara? ; • ¿Puede ser necesario restringir la participación prim eram ente a una audiencia especialista y aum entarla posteriormente en función del ritmo de concreción de : ü propuestas?

Ambito geográfico

• ¿E| PPP es de ámbito nacional, regional o local? • ¿Cuántas personas estarán afectadas o tendrán interés? • ¿Se puede discrim inar a la audiencia según sus tem as de interés y tratarlos pc.separado?

Duración del proceso

■ ¿Cuánto se tardará en alcanzar a la audiencia potencial? • ¿Será requerida la participación del público en diferentes fases del PPP? • ¿Cómo se m antendrá la atención de la audiencia a lo largo de todo el proceso?

Cultura de participación

• ¿Hay una dem anda para la participación pública? • ¿Confía el público en la administración? ¿Cuáles son los requerim ientos de discrecionalidad? • ¿Pueden las ONG ser de ayuda para facilitar que el público se involucre?

Sensibilidad política

■ ¿Es el PPP delicado desde el puntó de vista político? • ¿Hay voluntad política y capacidad institucional para afrontar el proceso y sus cos­ tes? • ¿Cómo se comunicarán de m odo realista las consecuencias del PPP? • ¿Cómo se gestionarán las expectativas de la audiencia?

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Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

Por último, hay que reconocer que el cumplimiento del Convenio de Aarhus y de la futura Directiva en materia de participación pública, podría alcanzarse sin necesidad de grandes cambios legislativos. El problema de fondo radica en la limitada aplicación que hoy se hace de los requerimientos legales ya existentes y la consecuente falta de experien­ cia al respecto. Un ejemplo de esto al más alto nivel lo ofrece la propia Comisión Europea, cuando considera que la referencia del Convenio de Aarhus relativa a la participación del público en la preparación de políticas (ver Tabla 1.3) no tiene carácter vinculante y no requiere, por tanto, disposición legal comunitaria alguna. El empobrecimiento del poten­ cial legislativo debido al enfoque minimalista en la aplicación de las disposiciones no se corregirá solamente con nuevas leyes más ambiciosas y prescriptivas. Es necesario tam­ bién el fomento de una cultura de participación en el ciudadano medio, las empresas y las administraciones. Esta transformación llevará su tiempo y habrá que ir construyendo a medida que se avance. Por ello, en todos los ámbitos se recomienda el seguimiento de la eficacia de las disposiciones que se establezcan respecto a la participación pública, no sólo para vigilar su cumplimiento y efectividad, sino para ir mejorando todo el proceso. El tema de la participación del público en la toma de decisiones con repercusión ambiental ocupa hoy en día una posición relevante en la política ambiental de la UE. En este contexto la EA E ofrece el marco más adecuado para el aprovechamiento óptimo de todo el potencial que la participación pública puede aportar al desarrollo.

1.5.

La EAE y el desarrollo sostenible

La identificación de las implicaciones que las opciones políticas, programáticas y de planificación pueden tener para el desarrollo sostenible es hoy día reclamada como una tarea clave y urgente para la EAE (Partidário y Clark, 2000). La EIA, concentrada en la práctica sobre los aspectos puramente ambientales, no ha conseguido capturar ni integrar adecuadamente las otras dimensiones del desan'ollo, en las que los asuntos sociales y económicos suelen resultar de más peso. En cambio, ya sea a través de un proceso racio­ nalizado y estructurado, o como un cambio de mentalidad y de modos de trabajo y deci­ sión, la EAE puede proveer de un contexto y una lógica adecuados para integrar armóni­ camente las sinergias entre las tres dimensiones y sus efectos a largo plazo. No obstante, esta magnífica tarea no está exenta de dificultades. Algunas tienen que ver con la definición y consenso en tom o a los propios principios y criterios de sostenibilidad. Otras, con el grado en que distintos marcos institucionales satisfacen toda una serie de condiciones, en función de lo cual se diferencian modelos de EAE. A continuación tratamos estas dos cuestiones. 1.5.1.

Principios y criterios del desarrollo sostenible

Para que el desanollo sostenible llegue a ser algo más que la mera formulación de un objetivo deseable, debe ser definido con cierta precisión. Si se pretende además la cristalización deí concepto en una realidad práctica, debe ser posible contrastar cuándo un desarrollo es «desarrollo sostenible». Ambas cuestiones vienen recibiendo enorme 53

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Evaluación Ambiental Estratégica

atención en los últimos años. La primera, especialmente a partir de la publicación del informe «Nuestro Futuro Común», de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CMMAD, 1988). En el caso de la segunda, el catalizador del debate ha sido la confección de la Agenda 21 emanada de la Conferencia de Río de Janeiro en 1992. Sin pretender entrar en el largo relato de las ideas alrededor del desarrollo sostenible (véase por ejemplo, Mebratu, 1998), los sucesivos intentos por acotar la interpretación del concepto han oscilado, al menos, en tomo a tres visiones complementarias, cada una con su énfasis particular (Tabla 1.5). Tabla 1.5. D efiniciones de d esarro llo sostenible Inform e Brutland (CMMAD, 1988)

• Capaz de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas propias.

Informe Cuidar la Tierra (IU C N -U N EP-W W F-1991)

• L a mejora de la calidad de vida hum ana dentro del m antenimiento de la capacidad de carga de los ecosistemas.

Consejo de Negocios Mundial sobre Desarrollo Sostenible (W BCSD, 1992)

• La integración del crecimiento económico y la protección am biental para satisfacer las necesidades del presente sin comprometer el bien­ estar de las generaciones futuras.

La idea de solidaridad inter e intrageneracional presente en la primera definición es considerada hoy día un pilar fundamental del desarrollo sostenible y, como tal, se encuen­ tra también recogida en la Declaración de Río: la solidaridad intergeneracional es una condición necesaria para la sostenibilidad, del mismo modo que lo es la solidaridad ir.trageneracional para el propio desarrollo. Otro pilar del concepto es aportado por la segunda definición, que enfatiza la consideración de la variable capacidad de carga de los ecosiste­ mas y la necesidad de subordinar el desarrollo a sus cambiantes límites. Por su parte, la definición más ligada al establishment de los negocios y la industria internacionales, con­ fía en la capacidad tecnológica y productiva del sistema para maximizar el valor añadido y minimizar al mismo tiempo el uso de energía y recursos. Se aporta con ello el tercer pilar conceptual del desarrollo sostenible, en su versión políticamente más correcta: * Sostenibilidad social, basada en el mantenimiento de la cohesión social y de su habilidad para trabajar en la persecución de objetivos comunes. * Sostenibilidad ambiental, que requiere que el capital natural permanezca intacto, evitando la degradación de las funciones fuente y sumidero del medio ambiente. o .Sostenibilidad económica, que. ocurre cuando el crecimiento que se mueve hacia la sostenibilidad ambiental y social es financieramente posible y rentable. Dado el considerable grado de generalidad que presentan estos pilares fundamenta­ les, se han sucedido diversas propuestas para, partiendo de ellos, formular unos princi­ pios más explícitos y concretos. Solo así se podrán derivar sistemas de criterios e indi­ cadores para la evaluación de los avances hacia el desarrollo sostenible. No obstante, así como la unanimidad es actualmente amplia en torno al concepto general y pilares del desarrollo sostenible, no lo es tanto en lo que respecta a la defini­ ción de los principios operativos del mismo. Una primera formulación de estos princi­ pios operativos ya fue adelantada por el propio informe Brutland (Tabla 1.6). 54


Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica T abla 1.6. P rincipios del d esarro llo sostenible en el in fo rm e B ru tla n d (C M M A D , 1988) • Revitalizar el crecimiento económico, especialmente de los países en desarrollo, para romper el bino­ mio pobrezá-degradación ambiental. . Cambiar la calidad del crecimiento, incorporando la continuidad, la equidad, la justicia social y la seguridad ambiental como objetivos sociales. • Conservar y reforzar la base de recursos ambientales. • Asegurar un nivel de población sostenible mediante políticas demográficas, educativas y sanitarias. • Reorientar la tecnología y afrontar los riesgos incorporando los factores ambientales. • Integrar complementariamente el medio ambiente y la economía en la toma de decisiones. • Reformar las relaciones económicas internacionales, buscando la equidad en los flujos comerciales, de capitales y tecnológicos. • Reforzar la cooperación internacional, contando con nuevas dimensiones de multilateralismo.

Fue a partir de la declaración de esta serie de principios tan generales, cuando el desarrollo sostenible comenzó a convertirse en un elemento clave del discurso político en el ámbito mundial. Muy probablemente, la razón para tal éxito estuvo en la propia vaguedad de su formulación, donde las distintas visiones se han sentido cómodas, extendiéndolos a su conveniencia. Como consecuencia, la proliferación de «listas» de principios de sostenibilidad ha sido abundante. En un esfuerzo por reconducir el debate y profundizar en unos principios más con­ sensuados y operativos, Naciones Unidas convocó en 1992 la Conferencia sobre M e­ dio Ambiente y Desarrollo, la «Cumbre de Río». Dos de los principales documentos producidos, la Declaración de Río de Janeiro y la Agenda 21, contienen formulaciones más precisas respecto al desarrollo sostenible y las estrategias para alcanzarlo. Sin duda, fue fundamental para ello la naturaleza del propio proceso preparatorio de la Cumbre que, en la mayoría de países, incorporó la participación de políticos, expertos y técnicos, trabajando de modo realista frente a preguntas del tipo: ¿qué implica el desarrollo sostenible?, ¿cómo se puede poner en práctica?, ¿cómo medir los avances? La considerable extensión de la Declaración de Río nos impide recoger aquí la fonr.jlación completa de todos sus principios, pero queremos destacar aquéllos que más rela­ ción tienen con la evaluación ambiental (Tabla 1.7). Porque, tal y como fue introducía originalmente y ha venido aplicándose en algunos países, la evaluación ambiental se anti­ cipa al concepto de desarrollo sostenible, en el sentido de integrar las consideraciones Tabla 1.7. P rin cip io s relativos a la evaluación am b ien tal en la D eclaración de Río • Principio 1. Los seres humanos tienen derecho a una vida saludable y productiva, en arm onía con la naturaleza. • Principio 2. El desarrollo de cada país debe prevenir los daños am bientales transfronterizos. • Principio 3. Satisfacción equitativa de las necesidades de desarrollo y am bientales de las generacio­ nes presentes y futuras. • Principio 10. Inform ación y participación pública efectivas. • Principió 15. Aplicación del principio de precaución en el manejo de la incertidumbre. • Principio 16. Quien contam ina paga (por extensión, atenúa impactos). • Principio 17. Evaluación de impactos de las actividades con potenciales efectos ambientales adversos.

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Evaluación Ambiental Estratégica

ambientales en las decisiones, además de las derivadas de la dinámica social o económica. Pero, aunque los fines de la evaluación ambiental, un instrumento de ayuda para la plani­ ficación del desarrollo, puedan ser próximos a las metas del desarrollo sostenible, no incluyen automáticamente sus objetivos. No obstante, si el desarrollo sostenible explicita sus objetivos en forma de criterios contrastables, la evaluación ambiental podría incorpo­ rarlos a los suyos propios y convertirse en un instrumento para el desarrollo sostenible. A raíz de esta recomendación, están proliferando distintas series de criterios para evaluar el grado de integración ambiental y sostenibilidad de las opciones de desarro­ llo. Algunas propuestas se han centrado en criterios de sostenibilidad para ser utiliza­ dos en el marco de la EIA (por ejemplo, Tabla 1.8). T abla 1.8. C rite rio s de d esarrollo sostenible aplicables en la E IA (elaboración p ro p ia a p a r tir de G eorge, 1999) • • • • • • • •

Abordar la evaluación de impactos sociales. Participación publica efectiva. Interés por los gnipos sociales minoritarios. Evaluación de impactos transfronterizos. Identificación de factores ecosistémicos críticos. Evaluación de los daños m ás graves e irreversibles. M itigación lo m ás com pleta posible de los daños. Compensación por los daños a individuos o grupos.

• Identificación del capital natural convertido • Apreciación socioeconómica. ■ Conservación del capital total. • Consideración de impactos globales. • Cuantificación de las pérdidas de hábitats. • Restauración de hábitats afectados. • Comprom iso con el acuerdo de Kyoto. • Justificación de otros im pactos globa'.e;.

Aunque aproximaciones de este tipo"se han probado eficaces de un modo general, la naturaleza estratégica de las opciones de desarrollo hace que su evaluación deba manejar también dimensiones esencialmente estratégicas, más propias de la EAE Lógicamente, el papel de la EAE como instrumento para el desarrollo sostenible precisa unos criterios más estratégicos (por ejemplo, Tabla 1.9) que, de modo general, incluyen los siguientes elementos: • Consideración del llamado «principio de precaución», de modo que tal pape! se enmarque en el objetivo general de mantener el capital natural y minimizando o compensando los cambios ambientales irreversibles y/o inaceptables6. • Aplicación de algún tipo de regla para asegurar que no se sobrepasen las capaci­ dades asimilativas o regenerativas del medio. Por ejemplo, en la versión del Banco Mundial (1999), se establecen reglas para las salidas (emisiones de resi­ duos) y para las entradas (consumo de recursos renovables y no renovables . • Análisis de los cambios de uso del suelo previsibles con el desarrollo evaluad:, que se utilizan como un indicador temprano de potenciales pérdidas y deteneros acumulativos. 6 D e acuerdo con la Com isión Europea (Comisión Europea, 2000a), este principio es de aplicacicr. e r : : casos específicos en los que los datos científicos son insuficientes, no concluyentes o incier.cs. pero er. que una evaluación científica objetiva prelim inar hace sospechar que existen motivos razcr.ir'.is r i r s tem er que los efectos potencialm ente peligrosos para el m edio ambiente y la salud humana, an : •t í t tal pudieran ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido».

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Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica Tabla 1.9. C rite rio s de d esarro llo sostenible ap licab les en la E A E (elab o ració n p ro p ia a p a r tir d e S a d le r y Y erheem , 1996) • M antener las tasas de apropiación de recursos renovables dentro de la capacidad regenerativa del sis­ tem a que los genera. • Las tasas de apropiación de los recursos no renovables deben ser equivalentes al ritm o con el cual son producidos, por innovación e invención, los sustitutos renovables. • M antener las em isiones de residuos dentro de la capacidad asim ilativa del m edio, sin detrim ento de su capacidad asim ilativa futura ni de cualquier otro servicio que el m edio ofrezca. • En la conversión de baja a alta intensidad de usos del suelo vigilar: - Cantidad: que no haya pérdida neta de hábitat natural. - Calidad: que se conserve la biodiversidad (especies, ecosistem as, poblaciones, genes). • Evitar cam bios irreversibles y m antener las opciones futuras del territorio. '

• Análisis de costes de oportunidad que, incorporando el principio del Valor Eco­ nómico Total, toman en cuenta el valor de los usos alternativos (valor de oportu­ nidad) y el valor de no hacer cambios de usos (valor intrínseco). Incluso la propia Comisión Europea ha formulado sus propios criterios de sostenibilidad, en forma de «principios de integración», para ser empleados en la EAE de los Planes de Desarrollo Regional (documentos por los que se define y aplica la política de Fondos Estructurales de la UE en las distintas regiones beneficiarias). La simple exi­ gencia de una EAE de tales Planes bajo el prisma de la sostenibilidad, pone de relieve la decisión política por parte de la Comisión de avanzar hacia el desarrollo sostenible, utilizando, entre otros, a la EAE como instrumento (Tabla 1.10).

Tabla 1.10. C riterio s de in teg ració n utilizables en la E A E de los P lanes de D esarro llo R egional de la UE (elab o ració n p ro p ia a p a r tir d e C om isión E u ro p e a , 1998) ■ Reducción del uso de recursos naturales no renovables. ■ U so de recursos naturales dentro de los límites de su capacidad de regeneración. ■ Uso y gestión consciente de sustancias peligrosas y residuos. • M antenimiento y m ejora de los recursos.naturales: suelo y agua. • M antenimiento y m ejora de los recursos naturales: hábitats, especies y paisajes. • M antenimiento y m ejora’de la calidad del medio am biente local. • Protección de la atmósfera. • Información, form ación y educación ambientales. • Im pulsó de la participación pública en 1a toma de decisiones.

Éstas y otras iniciativas para evaluar ambientalmente las opciones de desarrollo a partir de los criterios de sostenibilidad, han intensificado los esfuerzos para la puesta a punto de otros instrumentos complementarios, que pueden ser usados en el marco de la EAE. Así, vienen sucediéndose mejoras en los análisis microeconómicos, para interna­ lizar costes ambientales y evaluar ciclos de vida; y en los macroeconómicos, para implementar contabilidades ambientales realistas, construir escenarios de futuro sobre opciones alternativas que ayuden a pensar más estratégicamente, etc. 57


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Evaluación Ambiental Estratégica

Lo cierto es que la adopción del desarrollo sostenible como objetivo está siendo impulsada con tanta firmeza por las principales instituciones y organismos internacio­ nales, que la EAE no puede demorar más su integración en los esfuerzos por acercar la situación actual hacia este utópico paradigma.

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i 1.5.2.

Las condiciones para la EAE y los sistemas existentes

i Hoy en día no cabe duda de que la EAE puede y debe jugar un papel fundamental en el difícil camino hacia el desarrollo sostenible. Muchos de los requerimientos para tal desempeño están siendo satisfechos en mayor o menor cuantía, en los últimos años, a medida que instituciones y organizaciones priorizan sus objetivos al respecto. Y la experiencia práctica de la EAE como instrumento para el desarrollo sostenible sigue avanzando con buen ritmo. Sin embargo, el marco óptimo para la máxima operatividacl de la EAE no está todavía totalmente conseguido en la mayoría de las circunscripciones. Si bien existen ámbitos donde la voluntad política ha emprendido reformas legislativas e instituciona­ les de fondo para proveer de tal marco (por ejemplo, la República Sudafricana, los Paí­ ses Bajos, Nueva Zelanda, etc.), aún son numerosos los casos donde toda una serie de condiciones siguen siendo necesarias: • Establecer un marco político e institucional que promueva y facilite la articula­ ción entre políticas sectoriales y distintos contextos institucionales. • Elaborar criterios de sostenibilidad realistas para la toma de decisiones, y de objetivos concretos claros paíá orientar la redacción de los PPP. • Introducir mecanismos flexibles para asegurar que antes de iniciar la planifica­ ción y la toma de decisiones, los criterios y objetivos de sostenibilidad puedan ser adaptados a los correspondientes niveles de decisión — local, regional, nacio­ nal— por los responsables políticos o técnicos. • Considerar alternativas creíbles para cualquier opción de desarrollo que se plan­ tee, de modo que la evaluación de las decisiones se base más sobre valores com­ parativos que sobre valores absolutos. • Reconocer y tratar adecuadamente la incertidumbre y riesgo asociados a las deci­ siones políticas y de planificación, desarrollando y aplicando el principio de pre­ caución. • Definir indicadores simples, precisos y medibles, que puedan ayudar en I :. diagnósticos de la situación actual y en el seguimiento de los efectos de las decisiones, así como disponibilidad de la información necesaria p ira trabajar con ellos. • Existencia de mecanismos efectivos de comunicación entre los part:c:rartes tz el proceso de EAE, para optimizar su aportación y garantizar la consideración i sus visiones y perspectivas. • Divulgación pública de los resultados de la EAE y las circunstancias de su ccrs deración en la toma de decisiones, para fomentar la participación púbu:a futuros procesos. 58


Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

El mayor o menor grado con que estas condiciones están garantizadas son un ele­ mento clave en la caracterización de los variados sistemas de EAE que hoy están en práctica. La evidencia indica que puede haber tantos modos y caminos para alcanzar los objetivos de la EAE como contextos políticos e institucionales. A pesar de esta diversidad, pueden reconocerse tres sistemas o modelos básicos. Según el primero (Figura 1.4, izquierda), la EAE sería una evaluación ambiental temprana de decisiones estratégicas que ya han sido tomadas. Relacionado conceptual­ m e n te con los modelos de la EIA de proyectos, sólo sería aplicable a aquellos PPP cuyo procedimiento administrativo incorpora una fase clara de decisión o consenti­ miento y unas propuestas suficientemente concretas, pudiendo quedar, por tanto, fuera del mismo los PPP de nivel alto. A cambio se beneficia de la experiencia metodológica en EIA y tiene mayor aceptación en contextos donde las condiciones óptimas para la EAE no se cumplen todavía. Aunque es practicado en su versión más limitada en bas­ tantes países, representa el tipo de sistema de EAE menos ambicioso, ya que, aunque evalúa los objetivos, diseño y contenidos del PPP, no consigue influenciar de forma decisiva las propuestas que éste contiene. El segundo modelo (Figura 1.4, derecha) representa el papel más completo para la EAE, por el cual actuaría como palanca para hacer realmente más estratégico todo el proceso de toma de decisiones. Su funcionamiento se basa en dos elementos clave: 1) decisión política y coordinación interinstitucional, que permiten la formulación y per­ secución de criterios de sostenibilidad concretos, claros y aceptados, y 2) los principios y práctica de la Ordenación del Territorio, entendida en sentido amplio como «la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad» (Consejo de Europa, 1983). La coordinación interinstitucional debe garanti­ zar, tanto el establecimiento de fases claramente diferenciadas entre los distintos nive­ les de decisión (políticas, planes, programas), como la precisa articulación e influencia recíproca entre ellos. Iniciando el diseño de la estrategia de desarrollo desde las opor­ tunidades y limitaciones que ofrece el medio receptor (biofísico, social y económico) y estableciendo en cada nivel objetivos específicos al respecto e indicadores mensura­ bles para contrastar los avances, este modelo supone la máxima integración de la EAE en la toma de decisiones. Además, junto a este enfoque vertical, la Ordenación del

F ig u ra 1.4. M odelos básicos para la integración de la EAE: evaluación tem prana de PPP ya adoptados (izquierda), instrum ento para el desarrollo sostenible (derecha) y m odelo m ixto (centro).

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Evaluación Ambiental Estratégica

Territorio permite integrar también una dimensión horizontal, en la que interacción^" transversalm ente los PPP sectoriales (agricultura, industria, energía, transporte;, turismo, etc), bajo unos objetivos definidos de planificación en el ámbito espacial m í; amplio posible. El mismo apoyo político y la misma coordinación interinstitucional deben promover la transparencia de todo el proceso, que se garantiza mediante ur.e participación pública completa y efectiva. Obviamente, si. las condiciones operativa; no se dan en su totalidad, este modelo puede ser difícil de aplicar, y, como lo primero sucede todavía con frecuencia, la experiencia al respecto es aún limitada. El tercer tipo de modelo (Figura 1.4, centro) recoge una aproximación mixta o tran­ sitoria entre los dos anteriores. Considera la integración de la EAE en todas las fase; del PPP, desde el establecimiento de sus objetivos hasta su aprobación, pasando por la comparación y selección de alternativas estratégicas y su concreción operativa. Al mismo tiempo, asigna un peso específico al territorio o dimensión espacial en todos los análisis. Este tercer modelo presenta mayores oportunidades que el primero para la consideración del medio ambiente porque: 1) efectúa la evaluación a partir de la espe­ cificación de objetivos del PPP y de las prioridades ambientales del territorio; 2) contempla la derivación de indicadores a partir de los objetivos y las prioridades, y 3) pe:mite un seguimiento de los efectos del PPP a través de cambios en los indicadores con el tiempo. Esta opción mixta presenta la mayor flexibilidad metodológica, ya que admite integrar en la evaluación criterios, objetivos e indicadores de sostenibilidad er. la medida en que las condiciones políticas e institucionales vayan permitiendo su con­ creción, y por tanto, permite la operatividad de la EAE aunque el marco óptimo r. haya alcanzado. Como puede adaptarse a la evaluación de PPP tanto de nivel bajo como intermedio, la mayoría de las EAE que se realizan actualmente parecen acorr.odarse a este esquema. Por último, hay que añadir que la evaluación del nivel más alto de los PPP lis políticas, presenta suficientes particularidades como para considerar un cuarto t r : íe aproximación en la EAE. Todos estos modelos o aproximaciones se tratan en detalle en el capítulo III.

1.6.

¿Es necesario un procedimiento reglado para la EAE?

Un último aspecto que resulta relevante en alguna definición de EAE e; la re: en­ mendación de que, al igual que ocurre con la EIA, se procure en lo posible que el 'r e ­ ceso esté sujeto en su estructura a un desarrollo procedimental. Esta e s ru ;:-ra : . e í e tener lógicas variaciones, pero en casi todos los casos se intenta formalizarla er :a:e: de modo equivalente a la EIA: decisión para la realización de la EAE: d e :e rrr„ n :;: de su alcance, consultas públicas, evaluación ambiental, producción de un míe-:— e especificaciones para el seguimiento de su desarrollo. No obstante, se repite con frecuencia el argumento contrario, fundamentad: er. r_e el establecimiento de un procedimiento administrativo al cual debería sujetarse el -re ­ ceso de EAE, le restaría flexibilidad para acom odarse a los co ndicionarle: :_e 60

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Justificación y principios de la Evaluación Ambiental Estratégica

enfrenta en la mayoría de los ámbitos. En este sentido, el argumento sostiene que la adaptabilidad a las diversas situaciones particulares que tendrá que enfrentar, es uno de los principales activos y bazas de la EAE. Precisamente, los condicionantes derivados del marco institucional y de la participación pública son los elementos que requerirían mayor aproximación «adaptativa». Si la EAE es un enfoque novedoso cuya considera­ ción puede encontrar serias resistencias por parte de los decisores que la tienen que usar, más vale no imponer un procedimiento estricto, sino simplemente disponer su preceptividad en todos los casos, y esperar una utilización paulatina de la misma: será preciso usarla primero en sus versiones más ligeras y, a medida que vayan evidencián­ dose las ventajas de su uso, será progresivamente demandada por los propios decisores en sus versiones más completas. Esta es la fórmula que se utiliza en los EE UU (CEQ, 1997). En otros ámbitos existe el riesgo de que, dadas las resistencias existentes, en ausencia de un procedimiento preciso para su realización, la EAE nunca pase de ser un mero «trámite» más a cubrir antes de la aprobación de una iniciativa estratégica, infrautilizándose todo su potencial. Tal y como se verá en capítulos posteriores, la práctica de la EAE se está produ­ ciendo, tanto reglada por procedimientos formales, aunque con heterogénea inclusión de las distintas fases, como en ausencia de ellos. Aún así, no existe por el momento suficiente experiencia aplicada sobre los distintos procedimientos administrativos, ni una evaluación de experiencias y resultados que permitan determinar de modo preciso las ventajas e inconvenientes de unas opciones sobre otras. En el ámbito europeo, la Directiva sobre EAE establece un procedimiento reglado para el proceso, sin entrar en excesivos detalles, que serían desarrollados por cada Estado miembro en la transposición legislativa a su Derecho interno (el capítulo VIH profundiza en estos aspectos). Paralelam ente, la Comisión Europea, ha publicado recientemente un Manual para la evaluación ambiental de los Planes de Desarrollo Regional y los Fondos Estructurales (Comisión Europea, 1998) que, sin suponer nin­ guna obligación jurídica, establece un conjunto de recomendaciones orientativas. En el documento se desglosan las fases del proceso para garantizar que las consideraciones ambientales son tenidas en cuenta en la redacción de los planes de desarrollo y docu­ mentos de programación. Se trataría de un primer paso, confiándose en que los Estados miembros avancen en esta dirección con los PPP que emanen de sus jurisdicciones. Resumiendo, los elementos alrededor de los cuales se polariza el debate son los relativos a: 1) la selección de los PPP que deben ser objeto de EAE; 2) el contenido de las diferentes EAE: 3) la delimitación del ámbito y el alcance y extensión de los datos requeridos para su descripción; 4) la calidad de la documentación y los análisis; 5) la extensión de la participación pública y la consideración de sus opiniones, y 6) la insti­ tución o agencia que debe reservarse el papel responsable para todo el proceso.

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evaluacion ambiental estrategica