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El universo es el lĂ­mite El futuro de la polĂ­tica exterior de Colombia


El universo es el límite El futuro de la política exterior de Colombia

Guillermo Fernández de Soto


Colección Ciencia Política y Gobierno, y Relaciones Internacionales © 2010 Editorial Universidad del Rosario © 2010 Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales, Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas (CEPEC) © 2010 Guillermo Fernández de Soto © 2010 Juan Manuel Santos, por el Prólogo © 2010 Hans-Peter Knusen, por la Presentación ISBN: 978-958-738-162-7 Primera edición: Bogotá D. C., noviembre de 2010 Coordinación editorial: Editorial Universidad del Rosario Corrección de estilo: Gustavo Patiño Díaz Imágenes de cubierta y páginas internas: Verónica Uribe Diseño de cubierta: David Reyes Diagramación: Precolombi EU-David Reyes Impresión: Javegraf Editorial Universidad del Rosario Carrera 7 No. 13-41, of. 501 • Tel: 297 02 00, ext. 7724 Correo electrónico: editorial@urosario.edu.co Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso previo escrito de la Editorial Universidad del Rosario Fernández de Soto, Guillermo El universo es el límite. El futuro de la política exterior de Colombia / Guillermo Fernández de Soto; presentación de Hans-Peter Knudsen y prólogo de Juan Manuel Santos, presidente de La República de Colombia. —Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales, Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2010. 152 p.:il. —(Colección Ciencia Política y Gobierno, y Relaciones Internacionales) ISBN: 978-958-738-162-7 Colombia – Política Exterior / Colombia – Relaciones Exteriores / Política Exterior – Colombia / I. Knudsen, Hans-Peter / Ii. Santos, Juan Manuel / Iii. Título. / Vi. Serie. 327.861

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Impreso y hecho en Colombia Printed and made in Colombia


Contenido

Presentación Hans-Peter Knudsen

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Prólogo Juan Manuel Santos

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Introducción

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Capítulo I. Tendencias recientes de la globalización 1. Un momento de inflexión en la economía global 2. Las expresiones del malestar social 3. Los movimientos estratégicos de la geopolítica global En síntesis

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Capítulo II. Impactos de las tendencias globales sobre América Latina 1. La transición de las relaciones hemisféricas 2. El déficit en desarrollo y gobernabilidad democrática 3. Vigencia de América Latina en las tendencias globales En síntesis Capítulo III. Estado actual de la integración regional y sus perspectivas futuras 1. Los retos de la nueva integración 2. La necesidad de un nuevo enfoque: el regionalismo interdependiente 3. Los ejes de la nueva integración Capítulo IV. Recomendaciones en torno a los principios orientadores de la política exterior colombiana 1. Respice omnia: mirar al universo, mirar al conjunto 2. Consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales 3. Visión integral de las negociaciones internacionales 4. La buena vecindad 5. Preservar la opción por la cooperación y la no confrontación

43 43 48 54 56

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6. Profesionalización y coordinación del sistema nacional de política exterior Capítulo V. Consideraciones estratégicas y recomendaciones sobre los escenarios regionales y hemisféricos de inserción de Colombia 1. Los escenarios multilaterales regionales y hemisféricos 2. Reflexiones sobre algunas relaciones diplomáticas en el hemisferio Capítulo VI. Recomendaciones en torno a los actuales mecanismos de carácter binacional 1. El papel de las zonas de integración fronteriza (ZIF) 2. El Plan Nacional de Fronteras: el complemento necesario

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81 82 117

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Capítulo VII. Reflexiones finales

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Referencias bibliográficas y documentales

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CartografĂ­a de la distancia. Serie: Carta en blanco. AcrĂ­lico sobre lienzo, 60 x 73 cms., 2008.


Mi especial agradecimiento al Dr. Enrique Garc铆a, Presidente Ejecutivo de CAF, por el invaluable apoyo brindado en la realizaci贸n de este proyecto.


Firmamento # 7, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.


Presentación

L

a Universidad del Rosario acoge con gran complacencia este libro que sintetiza las reflexiones de los últimos dos años del ex canciller Guillermo Fernández de Soto en torno a los desafíos de la política exterior colombiana, en el contexto de las actuales tendencias globales, hemisféricas y regionales. Los análisis derivados de este testimonio excepcional resultan de gran interés para los sectores académico, político y empresarial de nuestro país, y se sustentan en una aguda visión de los hechos más recientes de la economía y la geopolítica mundial, así como de su influencia sobre el desempeño próximo de América Latina y de Colombia, de cara a sus aspiraciones a una inserción relevante en el escenario internacional. Destaca el ex canciller colombiano el papel de la integración regional, en medio del panorama aún desael universo el es límite

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fiante de la reciente crisis económica global, del avance hacia un mundo más multipolar y de la difícil transición que hoy viven las relaciones hemisféricas. Pero, al mismo tiempo, se muestra exigente cuando reclama de esa integración alternativas diferentes a las del pasado, una vez hecho el balance entre los logros obtenidos y las tareas pendientes. Comparto plenamente con Fernández de Soto su concepción de la integración regional y hemisférica como un proyecto político que trasciende el ámbito económico y comercial. Solo de esta manera será posible una sólida proyección de nuestro país en el hemisferio americano, bajo la óptica de lo que él denomina el “regionalismo interdependiente” y en el marco de la llamada “agenda multidimensional”, que guían las disertaciones centrales del libro. Para quienes ven con algún escepticismo el papel de Colombia en las relaciones hemisféricas y globales, la aproximación sugerida por el ex canciller Fernández de Soto debería llamar la atención sobre un enfoque novedoso, como el que aquí se expone, que invita a una visión más integral de la inserción internacional del país. Esta aproximación, a todas luces esclarecedora, se resume muy bien en el principio de respice omnia (mirar al conjunto, mirar al universo), que a juicio del autor debería convertirse en el criterio orientador de la política exterior colombiana en los próximos años. La agenda de la nueva integración regional —que demanda desde estas páginas un renovado liderazgo de el universo es el límite

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Colombia— debería incluir como temas prioritarios los mencionados en las reflexiones interiores: la articulación de la agenda de la seguridad y la agenda de inclusión social en las Américas; el avance con realismo en las tareas pendientes del acceso a los mercados regionales, en un momento de gran sensibilidad en torno a los asuntos del libre comercio; el mejoramiento de la infraestructura regional como condición de conexión eficiente de los mercados; la construcción de una agenda de transformación productiva entre nuestros países, que siente sobre bases firmes su competitividad en los mercados mundiales; la defensa del agua y de la biodiversidad como patrimonio colectivo de la región y la construcción de una posición común frente al cambio climático; así como la integración energética, aspecto en el cual Colombia cumplirá un papel central en los próximos años. El futuro de nuestra región y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas en este libro “no será en 20 años lo que era a principios de este siglo”. Resulta prioritario, por lo tanto, redimensionar la política exterior colombiana. Por eso compartimos el llamado de la experiencia, que avala al ex canciller Fernández de Soto, para invitar a un ejercicio pragmático de la política exterior, que garantice la necesaria convergencia entre los intereses nacionales y los compromisos adquiridos frente a la comunidad internacional. Bajo la guía del sugerente criterio de respice omnia, ya mencionado, el texto se ocupa de señalar los principios que deben regir la política exterior colombiana en p r e s e n ta c i ó n

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la próxima década, entre los cuales se encuentra la necesidad de construir un sólido consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales; la adopción de una visión integral de las negociaciones internacionales; la práctica de la buena vecindad, que adquiere una inusitada vigencia en las actuales circunstancias; la opción por la cooperación y no por la confrontación; y la profesionalización y coordinación del sistema nacional de política exterior, como base de la arquitectura institucional que debe ser conducida por nuestra Cancillería. De vital importancia resultan también las consideraciones en torno a los espacios multilaterales de inserción con los cuales cuenta el país en el ámbito regional y hemisférico, las propuestas sobre la relación con países estratégicos para nuestra política exterior y las sugerencias específicas sobre los instrumentos binacionales con naciones fronterizas. Se trata de recomendaciones que serán de gran ayuda para el actual gobierno, gracias a la actualidad de las propuestas allí contenidas. Para quienes actuamos desde la academia, con la convicción de que la universidad debe ser pertinente y está en obligación de ajustarse, en todo momento, a las necesidades del entorno en el cual se inscribe su agenda de conocimiento e investigación, son especialmente provocadoras las reflexiones que nos ofrece el ex ministro Fernández de Soto en el último capítulo de este libro. Allí es posible encontrar sanas advertencias y sabios consejos sobre las prioridades de la política exterior colombiana en los próximos años, que adquieren el universo es el límite

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especial relevancia por provenir de uno de los cancilleres de más grata recordación. No solo por su inteligencia diplomática, hoy ampliamente reconocida, sino, además, por la efectividad de sus intervenciones, cuando le correspondió actuar como coordinador de las relaciones internacionales de nuestro país.

Hans-Peter Knudsen Rector Universidad del Rosario

p r e s e n ta c i ó n

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Cartografía de colocación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 170 x 170 cms., 2008.


Prólogo

E

n un texto claro, conciso, iluminador, el ex canciller de Colombia Guillermo Fernández de Soto nos presenta una diáfana radiografía del escenario internacional en que se mueve nuestro país, y aporta interesantes ideas y propuestas sobre los parámetros dentro de los cuales debe encauzarse la política exterior colombiana para lograr una adecuada y exitosa inserción en las tendencias globales que hoy dominan nuestro planeta, y que afectan, inevitablemente, la forma como nos relacionamos con los otros Estados, en particular con las naciones de nuestra región. No podría estar más de acuerdo con sus planteamientos, y no me asombra. Con Guillermo Fernández de Soto no sólo nos une una vieja amistad, sino también una profunda coincidencia sobre la visión de una Colombia progresista, moderna, democrática, respetada el universo el es límite

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y respetuosa, que ejerza un positivo liderazgo internacional. Recuerdo muy bien que, hace ya casi dos décadas, cuando el doctor Fernández de Soto ejercía la presidencia de la Cámara de Comercio de Bogotá —y era, además, presidente del Comité Colombiano del Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC)— y yo me estrenaba en la vida pública nacional como el primer ministro de Comercio Exterior del país —luego de haber sido elegido por el Senado como el último designado a la Presidencia de la República—, recibí su invitación para que lo acompañara, en representación del Gobierno colombiano, a la Asamblea Anual del PBEC, en Kuala Lumpur. Fuimos juntos a Malasia, donde nos reunimos con el primer ministro, Mahathir bin Mohamad, y tuve oportunidad de dirigirme al pleno de la Asamblea, trayendo de vuelta al país la formalización del ingreso de Colombia al PBEC. Desde entonces comprobé aquella coincidencia de visiones y aproximaciones al tema internacional a que me referí al comienzo. Una coincidencia que se hizo mayor en el cuatrienio del presidente Andrés Pastrana (1998-2002), cuando Guillermo desempeñó una exitosísima labor como ministro de Relaciones Exteriores, que pude atestiguar personalmente, como su compañero de gabinete durante los últimos dos años de dicha administración. Colombia venía de una situación internacional muy complicada, en la que los problemas internos nos habían el universo es el límite

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obligado a mantener una política internacional de bajo perfil y a la defensiva, con énfasis en aspectos policiales, que pretendía demostrar al mundo —como si eso fuera necesario— el compromiso de nuestro país frente al combate al negocio de las drogas ilícitas. Durante los cuatro años en que Guillermo Fernández de Soto estuvo al frente de la Cancillería colombiana se desarrolló una política exterior proactiva, a la que se llamó diplomacia por la paz —de acuerdo con los esfuerzos de paz que entonces desarrollaba el Gobierno—, y se promovió, con un excelente esfuerzo de persuasión, la tesis de la responsabilidad compartida para enfrentar lo que pasó a llamarse “el problema mundial de las drogas”. Se puso en marcha el Plan Colombia para la cooperación en este aspecto fundamental, y se logró que Estados Unidos y la Unión Europea reconocieran la condición de terroristas de los grupos armados ilegales que operaban en nuestro país, incluyéndolos en sus respectivas listas. Así describe Fernández de Soto este periodo, en la introducción de su libro La ilusión posible —cuya lectura recomiendo—, en el que dio cuenta de lo que fue la política exterior colombiana durante el mencionado cuatrienio: La Diplomacia por la Paz fue nuestra guía. La recuperación de las relaciones con los Estados Unidos, nuestra clave maestra. La integración subregional, nuestro anhelo. Las buenas relaciones con los vecinos, nuestra obsesión. La solidaridad de Europa y del

prólogo

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Asia Pacífico, un desafío permanente. Y la presencia en los foros multilaterales, un instrumento propicio para la defensa del interés nacional.

Después de cuatro años al frente de la Cancillería, la actividad internacional siguió siendo la constante en la vida de Fernández de Soto. Fue secretario general de la Comunidad Andina y embajador de Colombia ante los Países Bajos, desde donde coordinó la defensa de los intereses nacionales en la Corte Internacional de La Haya y asumió la representación del país en la recientemente creada Corte Penal Internacional. No es de extrañar que, después de este recorrido destacable, hoy tengamos el privilegio de tener en nuestras manos una nueva obra de Guillermo Fernández de Soto, con el sugestivo título de El universo es el límite. No se trata esta vez del recuento analítico de una obra de gobierno, sino de un tratado prospectivo que profundiza en las tendencias internacionales —globales, hemisféricas y regionales— en las que se ve envuelto nuestro país al comenzar la segunda década del siglo XXI y que presenta una propuesta integral sobre la forma en que nuestra política exterior debería conformarse a dichas tendencias, para lograr una inserción armoniosa y exitosa. Cuando Fernández de Soto dice que “el universo es el límite”, establece —como ha sido una constante en su teoría de la política exterior colombiana— nuevos horizontes a las relaciones de nuestro país. Después del el universo es el límite

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respice polum (mirar al norte) que propuso a comienzos del siglo pasado el presidente Marco Fidel Suárez, que privilegiaba las relaciones con los Estados Unidos, como la estrella polar de nuestro continente; después del respice similia (mirar a nuestros semejantes, a nuestros vecinos) que promovió Alfonso López Michelsen a fines de los sesenta, cuando era canciller del presidente Lleras Restrepo, Fernández de Soto nos viene hablando, desde cuando él mismo era canciller, de un nuevo concepto, con el que comulgamos completamente: respice omnia (mirar al universo, mirar el conjunto). El mundo globalizado del siglo XXI no nos permite concentrarnos únicamente en la potencia hemisférica o en los vecinos, sino que nos exige —sin descuidar las relaciones con los anteriores— mirar el conjunto, levantar los ojos de nuestro propio ombligo —abandonar para siempre ese ensimismamiento en que vivió Colombia durante varias décadas de los siglos XIX y XX— y otear el horizonte más allá de nuestras montañas y nuestras playas. Ahí está el gran Pacífico, el inmenso Pacífico, que nuestro país no ha descubierto ni aprovechado en debida forma, que en los últimos diez años —según nos recuerda el autor— ha aportado el 70% del crecimiento global. Es urgente que miremos hacia allá, hacia Oceanía y Asia, hacia el litoral Pacífico de América, y por eso estimamos tan importante la Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano (ARCO) y desplegaremos nuestra fuerza diplomática para ingresar a la Asociación de Países de la Cuenca del Pacífico (APEC). prólogo

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La diversificación política y económica de nuestras relaciones es un imperativo de los tiempos que no podemos eludir. En esa dirección, mantendremos el énfasis en tener las mejores relaciones bilaterales con nuestros vecinos y las naciones del mundo; seguiremos participando con respeto y credibilidad en organismos mundiales, como las Naciones Unidas; hemisféricos, como la Organización de Estados Americanos, y regionales y subregionales, como la Cumbre de Estados de América Latina y del Caribe, la Aladi, la Unasur, la Comunidad Andina, la Asociación de Estados del Caribe, el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (antes Plan Puebla Panamá) y la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, entre otros, sobre los cuales Fernández de Soto hace atinados y actualizados comentarios en este nuevo libro. Queremos también hacer parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ­(OCDE), una asociación de países comprometidos con la responsabilidad económica y las buenas prácticas de gobierno, estándares que queremos mantener y elevar en nuestra Nación. No podría coincidir más con el autor cuando indica la importancia de mantener las mejores relaciones con los vecinos, administrando y no profundizando las dificultades y diferencias y concediendo especial trascendencia al buen manejo y desarrollo de las áreas limítrofes, mediante la implementación de zonas de integración fronteriza y la continuidad y fortalecimiento del Plan el universo es el límite

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Nacional de Fronteras. La gira que tuve oportunidad de realizar, como presidente electo, por cuatro países de Europa y ocho de nuestra región; mi primera visita oficial al Brasil, y luego a México; el restablecimiento de relaciones con Venezuela y el buen cumplimiento que estamos dando a la hoja de ruta para restablecer plenamente, a nivel de embajadores, las relaciones con Ecuador, dan fe de nuestro compromiso y nuestra voluntad de tener relaciones armónicas con el mundo, y en particular con nuestra propia región. Tal como lo proclamé el 7 de agosto del 2010, día de mi posesión como presidente, “el respeto, la cooperación y la diplomacia serán los ejes de nuestras relaciones internacionales”. Qué bueno constatar que las coincidencias de siempre entre el autor de este interesante documento —que une a la profundidad y actualidad de sus planteamientos la virtud de la concisión— y quien hoy encabeza el Gobierno de Colombia siguen más vigentes que nunca. Estamos convencidos, con Guillermo Fernández de Soto, de que el universo es el límite, y con esa fe, con reflexiones como las suyas iluminando nuestro camino, seguiremos avanzando hacia unas relaciones internacionales más constructivas, más diversas, más dinámicas, para bien de Colombia y de los colombianos, y para bien del mundo del que formamos parte. Juan Manuel Santos Presidente de la República de Colombia

prólogo

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Firmamento # 10, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 42 x 42 cms., 2009.


Introducción

E

l país tiene la obligación de hacer el balance adecuado entre sus intereses estratégicos —que demandan el consenso interno— y las necesidades de una inserción competitiva, relevante e incluyente en el mundo. Este debe ser el criterio que guíe la política exterior colombiana en los próximos años. En esta dirección se orientan los análisis y recomen­ daciones del presente libro, que tiene el propósito de ofrecer algunas consideraciones sobre las tendencias de la globalización y su incidencia en la ejecución de la política exterior colombiana en los próximos años. No se trata, por lo tanto, de una evaluación detallada de la conducción de los asuntos externos del país, sino de una reflexión sobre sus desafíos futuros, con referencia específica a los escenarios regionales y hemisféricos de integración. el universo el es límite

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En este contexto, conviene recordar que Colombia es una sociedad polifacética que da lugar a múltiples miradas. Se trata de un país variado, con una excelente posición geográfica en la mitad de América, que lo hace ribereño del Caribe, el Pacífico y el Amazonas. Es un país andino con todo lo que ello implica en variedad de climas y montañas; rico en recursos hídricos y mineroenergéticos, y que posee una biodiversidad que lo ubica entre los primeros del mundo. Es cuna de grandes artistas, científicos, intelectuales y estadistas, pero también es un país que ha vivido largos períodos de violencia desde cuando surgió como nación independiente hace 200 años. En las últimas tres décadas del siglo XX, las drogas ilícitas irrumpieron en la historia del país nutriendo los graves problemas de la sociedad colombiana; contaminaron la vida política, económica y social; permearon a las guerrillas; ayudaron al paramilitarismo, e hicieron aún más compleja la naturaleza del conflicto interno. De esta manera, terminaron afectando nuestras relaciones con la comunidad internacional. Si nos atenemos sólo a las afiliaciones ideológicas de tipo internacional, se debería concluir que se trata de un conflicto propio de la Guerra Fría ya superada. La persistencia confiere al conflicto colombiano una faceta arcaica. Lo cierto es que estos grupos se fortalecieron durante décadas y aun crecieron en el ámbito de la incapacidad del Estado colombiano para hacer presencia efectiva en su extenso territorio. el universo es el límite

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La Colombia de hoy es una sociedad mucho más moderna y urbana de lo que era hace medio siglo. Adicionalmente, alrededor de tres millones y medio de colombianos viven en el exterior, por lo que este tema se ha convertido en uno de los asuntos prioritarios en la agenda estatal. Al mismo tiempo, se han logrado avances significativos en la contención del narcotráfico, que jamás podrá derrotar a la democracia, menos aún si se cuenta con la solidaridad de la comunidad internacional. Ninguna nación ha sufrido tanto por el auge y la demanda de drogas durante esta última generación. Pero en vez de caer víctima de esta amenaza, el país la ha enfrentado con grandes sacrificios. El narcotráfico no es un asunto propio ni exclusivo de Colombia. Nadie discute esta realidad. De allí que ante un problema de tan inmensas proporciones, sea innegable la aceptación de la responsabilidad compartida, la cual, en la práctica, implica la obligación de cada Estado de atacar los factores del problema, pero, en el mismo grado, la necesidad de una cooperación internacional para enfrentarlos. A la luz de estas realidades el país debe hacer un cuidadoso balance entre la política exterior y las políticas internas, como criterio orientador de cara a una mayor pertinencia, legitimidad y eficacia en la conducción de sus asuntos internacionales. Espero que el ejercicio analítico que ahora emprendo pueda aportar en este propósito.

introducción

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CartografĂ­a de cruce, serie: Carta en blanco. AcrĂ­lico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.


Capítulo I. Tendencias

la globalización

recientes de

E

n los últimos diez años se configuró una serie de tendencias de largo plazo, tanto en la economía global como en la geopolítica mundial, que tendrán una gran influencia en el desempeño próximo de América Latina y de Colombia, así como en sus aspiraciones a una inserción relevante en el escenario internacional. 1. Un momento de inflexión en la economía global Asistimos a la aceleración de los cambios que ocurren en los patrones de producción y distribución de bienes y servicios a escala mundial, caracterizados por una amplia difusión de la innovación y que se sustentan en las profundas transformaciones científicas y tecnológicas propiciadas por la economía informacional. el universo el es límite

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Se trata de un proceso que ha hecho posible el acceso de nuevos actores, gracias al cúmulo de oportunidades que se han generado y que estimulan la competencia entre los países por la atracción de firmas globales, crecientemente integradas en cadenas de valor. Pero al mismo tiempo, se ha consolidado un paradigma tecno-económico, que resulta muy excluyente de aquellos países, territorios y grupos sociales que presentan dificultades para acceder a las nuevas fuentes de la productividad y la competitividad. La producción económica y las relaciones de intercambio también se han modificado significativamente. La “aldea global” que se previó hace algunos años no es especulación futurista, sino realidad concreta. Y esta tendencia se ha hecho aún más evidente en la rápida gestación de la reciente depresión económica global, como consecuencia de la crisis de los mercados financieros, que tuvo un impacto casi inmediato sobre el flujo de bienes en todo el mundo. Este ambiente de recesión que se vivió durante el 2009 —menos 0,6% de variación en el PIB mundial—, que se sintió especialmente en Estados Unidos y en Europa y, en menor medida, en las economías emergentes, no ha resultado finalmente en una crisis de las dimensiones inicialmente previstas, gracias a la configuración de varios motores en la economía global. Es cierto que una recuperación sostenida aún dependerá, en gran parte, del ritmo que adquiera la economía estadounidense durante los próximos dos años, pero el universo es el límite

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en el presente se ha evitado una recesión más profunda como resultado del buen desempeño de China y de la India y, en general, del grupo de países asiáticos, que hoy se ha convertido en la gran locomotora mundial. A ellos deberían incorporarse también Brasil y Rusia en los próximos años. De hecho, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha ajustado sus previsiones estimando un crecimiento aproximado de la economía mundial alrededor del 4,6% para el 2010, a partir de una evaluación del ritmo de actividad durante el primer semestre del año. Sin embargo, la crisis griega y su incidencia en la lenta recuperación de la economía europea llaman al realismo en torno a la sostenibilidad del crecimiento en el conjunto de las economías desarrolladas. La interdependencia económica y financiera entre las grandes potencias será una característica determinante del futuro próximo. Se habla ya de que las potencias se verán menos como rivales excluyentes y más como socios estratégicos, con lo cual iríamos hacia un mundo más multipolar en la toma de decisiones alrededor de la conducción de la economía y la política global. No obstante, es previsible que persistan en el corto plazo presiones proteccionistas que podrían afectar las negociaciones de libre comercio. Y, en todo caso, es muy probable que la actual coyuntura contribuya a extender las dificultades que se han hecho evidentes en la Ronda de Doha en torno a una convergencia en acuerdos multilaterales dentro la Organización Mundial del Comercio.

t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación

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2. Las expresiones del malestar social En medio de las tendencias recientes de la economía, resultan poco estimulantes los indicadores de cohesión e inclusión social en un numeroso grupo de países en desarrollo. La lenta recuperación del empleo en la mayoría de ellos —en un ambiente de reducción del margen de maniobra fiscal—, así como la persistencia de patrones de exclusión propios de la economía del conocimiento, no permiten gran optimismo sobre la distribución de las oportunidades a lo largo y ancho de la geografía global. En consecuencia, es muy probable que en los próximos años se sigan acumulando las demandas sociales, especialmente en los países de menor desarrollo relativo, las cuales imponen retos de gran magnitud a sus estrategias de desarrollo y a sus procesos democráticos e institucionales. A todo ello hay que agregar la preocupación creciente por la incidencia de largo plazo de los procesos productivos modernos y los programas de recuperación económica de la presente coyuntura sobre el cambio climático y su impacto en la sostenibilidad del desarrollo humano en los próximos 50 años. En América Latina, en particular, estos procesos han culminado con la reactivación de tentaciones populistas en algunos países, que, en cierta medida, son expresión del desencanto de las poblaciones locales con la incapacidad de la democracia formal para responder a expectativas de mayor equidad y mejores condiciones de vida, en el contexto de una creciente apertura de estas economías a los influjos de la globalización. Pero, al misel universo es el límite

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mo tiempo, las reflexiones frente a las nuevas tendencias se expresan en otras visiones, más constructivas, que apuntan a revalorizar el papel del Estado democrático en la necesaria articulación entre políticas económicas y sociales, así como en la preservación de espacios para la cooperación y la integración, con el fin de hacer posible la construcción de bienes públicos que atiendan necesidades comunes de los países y que no pueden ser provistos de manera exclusiva por la economía de mercado. 3. Los movimientos estratégicos de la geopolítica global Los hechos del 11 de septiembre del 2001 enfocaron la tensión mundial en la seguridad e incrementaron los niveles de riesgo en el sistema internacional, como resultado de la temeraria conexión de las redes del terrorismo a escala planetaria. Por tal razón, frente a la necesidad de garantizar la seguridad internacional, los criterios políticos han retomado su importancia. Entre tanto, los movimientos geoestratégicos de los últimos años le han dado proyección a un nuevo tipo de aspiraciones nacionales y de alianzas internacionales que se inscriben —pero no se agotan— en el escenario posterior al 11 de septiembre. En este contexto parece emerger un escenario de “paz fría” que tiene que ver con la reaparición de confrontaciones abiertas y disfrazadas, por influencia de poder estratégico en ámbitos geográficos pertenecientes a las derivaciones de la Guerra Fría.

t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación

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De manera simultánea, la paulatina consolidación de nuevos actores en la economía mundial también se ha visto reflejada en las negociaciones políticas en torno al “nuevo orden mundial” que podría emerger de la presente coyuntura internacional. En efecto, hoy asistimos a esfuerzos de aproximación colectiva de las naciones en temas en los que hasta hace sólo unos meses imperaba una visión unilateral. Entre esos aspectos se pueden citar el medio ambiente, la lucha contra el terrorismo, la promoción y defensa de los derechos humanos, así como la lucha contra la pobreza, un nuevo tratamiento para las migraciones y la atención de los desastres naturales. Las fuertes preocupaciones de varios países por las consecuencias del cambio climático y su impacto en los ecosistemas refrendarían esta tendencia a un debate, con un mayor equilibrio de actores, frente al futuro de la humanidad. Como resultado de los movimientos geoestratégicos descritos, la correlación de fuerzas en el “tablero global” ha cambiado de manera notable al concluir la primera década del siglo XXI. En este nuevo panorama —que será de gran importancia para la inserción global de Colombia— conviene caracterizar de forma somera el rol que previsiblemente cumplirán los diversos actores. Estados Unidos preservará su rol hegemónico, con significativos niveles de poder político, económico y, principalmente, militar. Ello, a pesar de la crisis que ha sobrevenido con la reciente depresión mundial, al igual el universo es el límite

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que con el debilitamiento de algunas de sus alianzas, derivado de la política exterior de la administración de Bush. Estas realidades han llevado al país norteamericano, durante el primer año de la administración del presidente Obama, a redefinir con buen criterio su rol dentro del concierto de las naciones. China consolidará su poder económico y político. Este es el fruto de una estrategia institucional de largo plazo fundamentada en un eficaz pragmatismo que, al tiempo que le ha garantizado hacer una inserción sui generis en la economía de mercado, le ha permitido obtener una importante influencia en los escenarios multilaterales. Así lo evidencia, además, su liderazgo en el proceso de integración asiático, que busca fortalecer las aspiraciones de este bloque de tener una mayor presencia en las corrientes del comercio, la inversión y la política internacional. Por esta misma razón, no resulta gratuito el interés de Estados Unidos en hacer causa común con los países de América Latina que tienen costas sobre el Pacífico. La Asociación de Países de la Cuenca del Pacífico (APEC) representa, sumados sus países miembros, el escenario de mayor peso en la economía mundial. Para Colombia el ingreso a la APEC deberá ser una de las prioridades de su política exterior. La Unión Europea, a pesar de la delicada crisis financiera y fiscal por la que han atravesado algunos de sus miembros en los últimos meses, fortalecerá su importancia política y económica sobre la base de factores como t endenci as r eci ent es de l a globaliz ación

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el tamaño del mercado, la fuerza laboral altamente calificada, la moneda única y su consolidación como bloque comercial. Este grupo enfrenta en la actualidad el reto de consolidar su proceso ampliado de integración y desarrollar el Tratado de Lisboa, un acuerdo comunitario esencial que busca crear más herramientas institucionales para asumir las realidades y desafíos en la búsqueda de una “prosperidad común”. La visita de Juan Manuel Santos al Reino Unido, Francia, Alemania y España —en calidad de presidente electo— indica la voluntad del nuevo gobernante colombiano por construir una alianza transatlántica fundada en valores históricos compartidos, como la democracia, los derechos humanos y el bienestar económico, que hoy adquieren especial vigencia en los acercamientos bilaterales o multilaterales con los países miembros de la Unión Europea. Rusia ha vuelto al primer plano de la política mundial como consecuencia de la decisión adoptada para recuperar un mayor balance en las relaciones de poder con Estados Unidos, China y la Unión Europea, en el escenario de “paz fría” que ya he descrito. Su transición actual de la “promesa liberal” posterior a la caída del Muro de Berlín, hacia una afirmación nacionalista con proyecciones en la geografía mundial, apunta a la franca recuperación de su protagonismo económico, político y militar, en medio de las tensiones que ya se han empezado a generar por esta aspiración.

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Algo similar ocurre con la India, cuyo potencial económico y político adquiere hoy un reconocimiento renovado, a pesar de los profundos contrastes internos y de la complejidad cultural en que se desarrolla su inserción en la política internacional y en la economía global del conocimiento. Brasil, por su parte, cimentado en la continuidad de sus dinámicas institucionales durante cerca de 16 años, tanto en la política interna como en la externa, ha salido fortalecido de la actual transición política, económica y social en que se desenvuelve la actual fase de la globalización1. Esto le ha permitido afianzar su liderazgo en Suramérica, para conducir un proceso de redefinición de las relaciones del continente con Estados Unidos, impulsar la consolidación de un bloque diferenciado en la economía y en la política y promover la diversificación de las alianzas con otros países y bloques de poder.

No resulta una coincidencia que Brasil haga presencia en varios grupos, atendiendo a temas e intereses diversos: el G-20, que representa el espacio económico ampliado del G-8; los BRIC (Brasil, Rusia, China e India), que aglutina a los países con protagonismo económico reciente; el G-4 (conformado por Alemania, India, Japón y el mismo Brasil), que agrupa a los países con interés en obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, y el Grupo IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), que agrupa a potencias emergentes del Tercer Mundo. A todo ello hay que agregar sus acercamientos con la Liga Árabe de Naciones. 1

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En síntesis La crisis económica global y las tensiones descritas en la geopolítica parecen incidir en la conformación de un escenario que podríamos llamar de “globalización moderada” y que apuntaría al fortalecimiento o a la revitalización de los bloques regionales, como bien se puede ejemplificar en los casos de Europa y Asia. Esta ha sido la respuesta frente a las dificultades de convergencia multilateral hacia una “globalización profunda” en valores y prioridades compartidos. Dicha reacción, en todo caso, resultaría compatible con un escenario de posibles alianzas transatlánticas o transpacíficas en aspectos de interés común. De hecho, en el mundo más multipolar que nos espera, los bloques serán múltiples y superpuestos. No habrá, por lo tanto, escenarios excluyentes2. Las intensas negociaciones que se han desatado en el presente alrededor de un nuevo orden en la política y en la economía mundial prometen generar amplios debates en los foros multilaterales para adecuar las instituciones globales a los cambios por venir. Colombia debe estar presente en este proceso que se avecina.

Guillermo Fernández de Soto (2003). La nueva integración andina. Lima: Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN); p. 101. 2

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Firmamento # 12, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.


CartografĂ­a del desconcierto, serie: Carta en blanco. AcrĂ­lico sobre lienzo, 100 x 150 cms, 2008.


Capítulo II. Impactos

de las tendencias globales sobre América Latina

L

as tensiones que hoy caracterizan a la globalización se hacen sentir con toda su fuerza en la región andina y en el resto de Latinoamérica. Conviene, entonces, revisar el panorama en esta dirección. 1. La transición de las relaciones hemisféricas Las tendencias geopolíticas evaluadas han creado un panorama lleno de oportunidades en el devenir de las relaciones hemisféricas, en las que Colombia puede desempeñar un papel central. A ello ayuda, paradójicamente, la ausencia de una agenda de Estados Unidos para América Latina durante la era del presidente Bush. Y esta tendencia podría confirmarse en la era del presidente el universo el es límite

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Obama, si es que Washington se decide a desarrollar conceptos estratégicos para la región que se ajusten a las características de cada nación y que permitan guiar políticas razonables basadas en intereses comunes3. El primer año de la actual administración marcó, al menos en el plano de la retórica, un nuevo énfasis en la política exterior de Estados Unidos, tal como quedó evidenciado en la Cumbre de las Américas celebrada en Trinidad y Tobago en abril del 2009. En esta cumbre, fue posible comprobar que América Latina no necesariamente se había constituido en una gran prioridad para la administración del presidente Obama, pero sí se pudo advertir un cambio de actitud de Washington que reclamaba, además, una posición más activa de América Latina en la construcción de una agenda común. No obstante, las enormes expectativas generadas con la llegada de Obama a la Casa Blanca podrían revertirse en una nueva frustración para América Latina, si la concentración del presidente en las prioridades de la agenda interna de su país y en la atención a las nuevas amenazas que se ciernen sobre el liderazgo estadounidense empieza a reducir su margen de maniobra para adoptar una política clara frente a nuestra región, como en efecto puede estar ocurriendo. Colombia, en particular, debe ser consciente de esta realidad.

Michael Shifter. “Más allá de los rótulos ideológicos en América Latina”. EL Tiempo. 17 de enero del 2010. 3

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Algunos hechos de los últimos meses han contribuido a crear dificultades adicionales en las aproximaciones entre Estados Unidos y América Latina. Uno de ellos es la reactivación en el último año de prácticas proteccionistas que dejaron poco espacio para profundizar el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA, por su nombre en inglés: North American Free Trade Agreement), especialmente con México, y aplazaron la firma de nuevos tratados de libre comercio con países del resto del continente. Pero también debe destacarse el distanciamiento que produjo con un grupo importante de países de la región, el manejo que Estados Unidos y Colombia le dieron al Acuerdo para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad4, así como

El 17 de agosto del 2010, la Corte Constitucional de Colombia declaró que este acuerdo no puede surtir efecto en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados, en forma solemne, de conformidad con lo establecido en su Carta Política. Al cerrar este texto no se conoce aún el fallo de la Corte, y son diversos los análisis que se hacen sobre la decisión que finalmente adopte el Gobierno nacional de llevar o no el Acuerdo para su aprobación al Congreso de Colombia. La opción que parece más apropiada es examinar si a la luz de los acuerdos vigentes, la asistencia militar se puede mantener en los términos actuales, o si es necesario renegociar algunas cláusulas del Acuerdo. El autor prefiere no pronunciarse por ahora sobre tan delicada materia. 4

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el tratamiento que Washington le dio al desenlace de la crisis hondureña5. Es necesario reconocer, además, que el avance en las tareas de un desarrollo compartido en el hemisferio americano, estará muy condicionado por los profundos desacuerdos ideológicos que se hicieron palpables en la Cumbre de las Américas en aspectos de vital importancia, como la concepción de la democracia, los derechos humanos, la función del Estado y el papel del libre comercio. Probablemente, el discurso de la secretaria de Estado, Hilary Clinton, ante la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) el 7 de junio del 2010 en Lima, es la presentación estratégica más clara de la nueva política exterior de Estados Unidos en relación con el hemisferio. En esta reunión Clinton señaló: “Bajo el liderazgo del presidente Obama hemos reactivado nuestra participación en una robusta diplomacia multilateral y apoyamos a la Organización de los Estados Americanos como la organización multilateral emblemática del hemisferio”. Agregó que es mucho el trabajo por hacer para fortalecer la institución, y precisó que los objetivos de la OEA de fortalecer la institucionalidad democrática, proteger los derechos humanos, promover el desarrollo inclusivo y mejorar la seguridad

Peter Hakim. “El difícil año de Obama en América Latina”. El Universal (México), 7 de enero del 2010. 5

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multidimensional son hoy más importantes que nunca. Así mismo, conceptuó que los mecanismos establecidos por la OEA —como la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención Interamericana de Derechos Humanos— proporcionan herramientas críticas que contribuyen a mejorar los gobiernos y el respeto por las garantías públicas. Clinton también señaló como temas prioritarios los objetivos de ampliar la inclusión social y las oportunidades económicas, garantizar la seguridad de nuestros ciudadanos, encontrar fuentes de energía limpias, proteger el medio ambiente y crear instituciones eficaces de gobierno democrático y responsable, en un ambiente de pluralismo, tolerancia y diversidad. Finalmente, precisó que Estados Unidos está comprometido a fortalecer los mecanismos alternativos de resolución de disputas de nuestro hemisferio para promover las condiciones de paz duradera. Y apostó a la reducción de la tensión entre los países, para buscar maneras de reducir los gastos excesivos en armamento, liberar recursos para mejorar nuestra competitividad económica y ampliar nuestras oportunidades. El mensaje de la secretaria de Estado resulta esperanzador. En el curso del debate de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el presidente Santos y el presidente Barack Obama se reunieron el día 24 de septiembre de 2010. En este encuentro se acordó trabajar por encontrar una relación diplomática mas simétrica, mas integral, menos enfocada en los temas de seguridad, i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a

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lucha contra la droga y comercio, y mas orientada hacia la construcción de una alianza de estratégica, a partir de una nueva hoja de ruta en las relacione bilaterales. Un mes después de este primer acercamiento entre los dos mandatarios, exactamente el día 24 de octubre, una delegación de alto nivel encabezada por el Subsecretario de Estado de los Estados Unidos, James ­Steinberg, visitó Bogotá. En efecto, en esta reunión, se acordó una nueva agenda de trabajo binacional que incorpora asuntos como el buen gobierno, los derechos humanos, ­energía, ciencia y tecnología, sin abandonar, por ­supuesto, los asuntos de cooperación en la lucha contra la droga y el terrorismo, el comercio y la inversión. Es evidente que empieza así una etapa con énfasis distintos, menos “narcotizada”, para decirlo en términos coloquiales, pero que tengo la esperanza permitirá obtener resultados más integrales como lo exigen las circunstancias del momento presente. 2. El déficit en desarrollo y gobernabilidad democrática La recesión experimentada por las economías estadounidense y europea contribuyó al fin de una etapa de auge de la demanda mundial y derivó en un menor crecimiento de la región, que fue -1,8% en el 2009 y que probablemente será del 4% para el 20106. Se trata de

Fondo Monetario Internacional (2009). Perspectivas de la economía mundial. Nueva York: FMI. 6

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cifras ligeramente inferiores al crecimiento promedio del 5%7 de la economía de América Latina y el Caribe (ALC) en el período 2003-2008, que fue un comportamiento similar al de la economía mundial. De esta manera, llegó también a su fin un período de crecimiento sostenido de las exportaciones de ALC, que habían manifestado un dinamismo notable: alrededor del 16,8%8 anual para el período 2002-2008. Este desempeño no fue suficiente para introducir cambios de fondo en sus patrones de inserción internacional, así como en la calidad de su crecimiento y de su empleo productivo. La caída del 24%9 en el valor exportado por la región, al comparar el año completo 2008 con el 2009, señalan claramente un punto de quiebre en el desempeño de las ventas externas de la región en los últimos ocho años. Vistos en perspectiva, los resultados de América Latina en el largo plazo manifiestan una pérdida de impor-

Comisión Económica para América latina y el Caribe (CEPAL) (2009). Sistema de consulta virtual CEPALSTAT, disponible en www.eclac.org/estadisticas/. 7

International Trade Centre (2009). Sistema de consulta virtual Trade Map: Trade Statistics for International Business Development, disponible en www.trademap.org. 8

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2009). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2008-2009: Crisis y espacios de cooperación regional. Santiago de Chile: CEPAL. 9

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tancia relativa en el contexto económico internacional, al comparar la situación actual de la región con la de hace 25 años. De acuerdo con Enrique García, presidente de la Corporación Andina de Fomento (CAF): En términos de ingreso per cápita en paridad de poder de compra, América Latina que representaba el 35% del ingreso per cápita de los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos], hoy significa el 25%; en materia comercial, las exportaciones de América Latina, que constituían el 16% de las exportaciones mundiales, ahora están alrededor del 6%; y, en términos de inversión extranjera, la región dejó de ser el principal destino del capital externo en el mundo emergente10.

El repunte de la economía de la región en los siete años anteriores a la crisis global tampoco fue suficiente ni sostenido para incidir de manera notable sobre los principales indicadores sociales. De hecho, los índices de pobreza relativa en el continente crecieron en el 2009 como consecuencia del ingreso de 9 millones de personas a esta condición durante el último año, según las cifras de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En este sentido, Colombia, a pesar

Enrique García. “Los retos del desarrollo de América Latina después de la crisis”. Santo Domingo, 9 de abril del 2010. 10

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de los importantes avances obtenidos en la anterior década, presenta una condición muy particular: continúa mostrando un alto índice comparativo de población en condiciones de pobreza (45%) en relación con naciones como Brasil (25,8%), Chile (15,1%), Costa Rica (16,4%), México (34,8%) y Perú (36,2%).11 Entre tanto, la tasa de desempleo, en el período 2002-2008, disminuyó en casi todos los países, pero en medio de una fuerte persistencia de la informalidad, baja calidad del empleo y coberturas insuficientes en seguridad y protección social12. Después de una leve caída en la ocupación promedio, como consecuencia de la crisis del 2009, la visible recuperación de la mayoría de países durante el 2010 se ha traducido en una nueva reducción del desempleo, con la notable excepción de Colombia, que mantiene uno de los más altos índices de desocupación en el continente. Si bien las expectativas de un mejor desempeño económico de la región para el presente y el próximo año deben ser acogidas como un buen augurio, su sostenibilidad dependerá en gran medi-

Las cifras más recientes calculadas por la CEPAL corresponden al 2008 para Brasil, Costa Rica, México y Perú. Las cifras para Chile y Colombia se ajustaron para el 2009, con base en los cálculos oficiales, y coinciden, en ambos casos, con la metodología utilizada por aquel organismo. 11

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2009). Panorama económico y social de América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. 12

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da de los aumentos de productividad y de la creación de mejores condiciones para la distribución del ingreso, tal como lo confirman los últimos análisis de la CEPAL13. El cumplimiento de este doble propósito adquiere aún mayor urgencia en la actualidad porque, como lo señala el primer Informe de Desarrollo Humano para la región, según el coeficiente de Gini (que calcula la concentración del ingreso), los países de América Latina tienen alrededor del 65% más de desigualdad que los países avanzados, más del 36% frente a los países del este asiático y más del 18% en comparación con el África subsahariana. Esta es la consecuencia directa de contar con diez de los países más desiguales del mundo, entre los cuales se encuentra Colombia.14 Adicionalmente, los indicadores asociados a la ciencia, la tecnología y la innovación, como factores determinantes del desarrollo de ALC y de su inserción en la economía global del conocimiento, permiten concluir que los esfuerzos de la región en este frente

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2010). La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir. Trigésimo tercer período de sesiones. 30 de mayo al 1º de junio. Santiago de Chile: CEPAL. 13

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). “Informe Regional de Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe (2010). Actuar sobre el futuro. Romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad”. Washington: PNUD. 14

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aún son bastante limitados. Los índices de acceso de la población a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) son muy inferiores al promedio de los países desarrollados, con impactos negativos en los índices de inclusión y cohesión social. Entre tanto, la baja participación de las exportaciones con medio y alto componente tecnológico en el total de las exportaciones industriales —con excepción de México y Brasil— pone en evidencia el lento proceso de transición de las economías latinoamericanas hacia sectores productivos más modernos. Este panorama económico y social de América Latina, de acuerdo con las mediciones frecuentes que realiza el Latinobarómetro, no ha permitido revertir de manera considerable los índices de insatisfacción ciudadana con el funcionamiento de la democracia y tampoco ha resultado propicio para alejar las amenazas sobre la estabilidad y la gobernabilidad de nuestros países. De hecho, los índices de apoyo de los ciudadanos a la democracia apenas presentan una variación de tres puntos porcentuales entre el 2000 y el 2009.15

Latinobarómetro, 2009. El índice de apoyo a la democracia pasó del 56% en el 2002 al 59% en el 2009. Aún así, al indagar sobre la democracia, este informe en su última versión encuentra actitudes y opiniones que no resultan consistentes: “Las personas tienen actitudes democráticas y no democráticas. Es así como una buena parte de la población acusa algún tipo de actitud no democrática, como negar la necesidad de los partidos o el congreso. Es 15

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3. Vigencia de América Latina en las tendencias globales Las proyecciones sobre demanda mundial de energía, que ofrecen estimaciones optimistas para los próximos 25 años, ratifican el papel de América Latina como jugador relevante en la provisión de energía y gas. Esta tendencia es especialmente importante en el caso de los países de la región andina (Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) y Brasil, que representan más del 90% de las reservas existentes en la región, cifras clave en la convergencia suramericana. Entre tanto, el informe del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) para el 2007 señalaba a América Latina como la región más rica del planeta en biodiversidad16. En un ambiente de incertidumbre global sobre la disponibilidad futura de agua, la región concentra en la Amazonía el 20% de la oferta mundial de agua dulce y el 50% de la biodiversidad del planeta, lo cual la posiciona como actor decisivo del desarrollo sostenible de la humanidad en los más diversos

por ello que muchos han denominado las democracias latinoamericanas como ‘democracias electorales’ ya que casi nadie niega las elecciones como condición de la democracia. Sin elecciones no hay democracia, dicen los latinoamericanos, pero la puede haber sin congreso y partidos”. PNUMA (2007). Perspectivas del medio ambiente mundial. GEO 4. Medio ambiente para el desarrollo. Nueva York: ­PNUMA. 16

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foros internacionales. Conocidos los resultados de la Conferencia de Copenhague (2009) es claro que los líderes del mundo deben avanzar en la búsqueda de un acuerdo pragmático y no retórico sobre el calentamiento global. Y América Latina deberá cumplir un papel central en la orientación de estas decisiones. Para Colombia, esta realidad es ciertamente ineludible. A todo lo anterior es necesario agregar la paulatina vinculación de varios países —entre ellos Brasil, Chile y México— como economías emergentes con gran potencial de desarrollo y que pueden liderar la incorporación del conjunto de las naciones del continente en las tendencias más dinámicas de la economía global del conocimiento. Y a ello, sin duda, vendrán a sumarse importantes liderazgos políticos que propiciarán las alianzas hemisféricas y globales, más allá de los cánones recientes de un mundo que parecía demasiado hegemónico y unipolar. Dentro de este panorama, la creación de la Comunidad Suramericana de Naciones —hoy llamada Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)—, a pesar de sus múltiples diferencias internas, podrá eventualmente marcar la aparición de un nuevo centro de poder regional, constituido sobre la base de una alianza estratégica entre los países miembros de la CAN, el Mercado Común del Sur (Mercosur), Chile, Venezuela, Guyana y Surinam, alrededor de temas de interés común, como la energía, la biodiversidad, la seguridad y la cooperación contra el narcotráfico, todos ellos de especial relevancia i m pa c t o s d e l a s t e n d e n c i a s g l o b a l e s s o b r e a m é r i c a l at i n a

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para nuestro país. La eventual consolidación de este foro de concertación puede coadyuvar a la reafirmación del papel de Brasil como fuerza motora del esquema de integración política, económica y comercial del continente suramericano. Esta alianza representa, además, una oportunidad excepcional para contribuir a la cimentación de alianzas transatlánticas y transpacíficas que hagan posibles relaciones más equitativas en los escenarios multilaterales y, en todo caso, a la consolidación de la tendencia deseable de un mundo más multipolar, con una presencia relevante del continente. Debe destacarse, así mismo, el papel creciente de México en el concierto internacional, en aspectos de interés compartido con Colombia, así como el papel relevante que adquieren Centroamérica y el Caribe dentro del ámbito regional en temas que toman también dimensión estratégica para el país, frente a los desafíos y oportunidades que plantean las tendencias más recientes de la globalización. La visita de Juan Manuel Santos a México, Costa Rica, Panamá, República Dominicana, Haití, Argentina, Chile y Perú, justo antes de iniciar su mandato, y la visita de Estado a Brasil, su primer viaje presidencial, marcan los énfasis de la política exterior con la región en los inicios de su gobierno. En síntesis Tanto para América Latina, como para Colombia, sus grandes retos en el panorama de la globalización el universo es el límite

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estarán relacionados con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, la recuperación del crecimiento económico sostenible, la construcción de capacidades competitivas, la lucha contra la pobreza y la inequidad y el combate contra el narcotráfico y el terrorismo organizado, para lo cual será indispensable rediseñar los mecanismos de seguridad hemisférica. Nuestra región corre el riesgo de quedar marginada de las dinámicas globales a menos que logre articular sus acciones y fortalecer su gobernabilidad mediante la integración de uno o más bloques.

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Firmamento # 21, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 140 x 140 cms., 2009.


Estado actual de la integración regional y sus perspectivas futuras Capítulo III.

L

as nuevas realidades del entorno global, aun en medio de los factores de incertidumbre, otorgan una vigencia renovada a la integración regional por tres razones fundamentales. Primera, porque la integración es un instrumento único que permite a los países estar mejor equipados para enfrentar los desafíos globales y construir un marco común de acciones colectivas para tratar con ellos. Segunda, porque muchas de las tareas pendientes del desarrollo competitivo de América Latina sólo pueden ser abordadas de manera exitosa con acciones colectivas y con instrumentos de carácter regional. Y tercera, porque la gestión de aquellos aspectos en los cuales el continente es jugador relevante en el panorama mundial requiere mucho trabajo conjunto el universo el es límite

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entre los países para sacar el máximo provecho de esa condición o defender sus intereses comunes frente a otros bloques regionales. 1. Los retos de la nueva integración No obstante, también es necesario enfatizar que las dinámicas que hoy ocurren en el panorama hemisférico y regional sugieren al menos cuatro grandes desafíos para la integración, que deben ser atendidos con realismo para evitar, en todo caso, que sobrevengan nuevas frustraciones: a) Existe escepticismo sobre la posible convergencia hemisférica alrededor de un escenario de “globalización moderada” al que apuestan otras regiones y que se expresa en una evidente falta de sintonía entre Estados Unidos y América Latina para enfrentar conjuntamente las tendencias del actual entorno económico y político global. b) Son crecientes las divergencias en las relaciones políticas entre los países miembros de los diferentes acuerdos subregionales, como expresión de agendas no necesariamente convergentes en la concepción de las tareas del regionalismo latinoamericano y la existencia de enfoques diferentes en los modelos de desarrollo y de inserción internacional.

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c) Se presentan sensibilidades alrededor del libre comercio, que van desde el fuerte debate ideológico, hasta el escepticismo de los ciudadanos en este aspecto, percibido en ciertos sectores como la única dimensión de la integración que ha operado hasta el presente, sin efectos visibles en el mejoramiento de su calidad de vida. d) Han surgido, además, dificultades para la profundización de esquemas institucionales propios de los acuerdos subregionales de primera generación. Algunas naciones consideran poco flexibles esos acuerdos en la perspectiva de sus negociaciones con terceros, que involucran metas ambiciosas en materia de acceso a mercados y protección de inversiones, pero sin incursionar en esquemas institucionales vinculantes. Las opciones de inserción regional y global de los países de América Latina resultan más bien diversas: algunos apuestan por fortalecer su alianza con Norteamérica, en un marco de equilibrio que les evite aislarse de la región, como es el caso de México y algunos países de Centroamérica; otros apuestan por diversas plataformas de cooperación regional e internacional, por la vía multilateral y bilateral, como ocurre con Chile; algunas naciones han enfatizado en el relacionamiento bilateral, como se puede observar en las actuaciones más recientes de Perú y Colombia; un grupo importante de países, bajo el liderazgo de Brasil, apunta a la consolidación de e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …

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un escenario de convergencia suramericana; mientras que Venezuela —que también apuesta por este foro de concertación— impulsa un proyecto como la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (Alba), que claramente se orienta a la expansión de su proyecto bolivariano.17 2. La necesidad de un nuevo enfoque: el regionalismo interdependiente La integración en el hemisferio se encuentra en la actualidad en la obligación de ofrecer alternativas diferentes a las del pasado, teniendo en cuenta el balance de los logros obtenidos y las tareas pendientes. Las realidades exigen adoptar un enfoque más robusto para la integración, sustentado en la búsqueda de “mínimos comunes” en torno a la función del Estado, la economía de mercado, el papel del sector privado y de la sociedad civil y los valores que inspiran la democracia en nuestro continente. Y, por supuesto, también obligan a explorar los mejores caminos con que cuentan los países para abordar en forma conjunta el complejo panorama que se pronostica para la economía y la política mundial en los próximos años.

Saúl Pineda (2009). “Propuestas para fortalecer la integración regional en el actual contexto hemisférico y global”. Inédito [Documento preparado para la Red LATN, Lima]. 17

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Hoy, tal vez como en pocas oportunidades, resulta decisivo que nuestro país entienda la integración regional y hemisférica como un proyecto político que trasciende el ámbito económico y comercial, en el marco de un renovado concepto, que podemos denominar “regionalismo interdependiente”, sustentado en una agenda multidimensional innovadora que presenta las siguientes características: a) Surge de la convicción de que no existen plataformas excluyentes de inserción internacional. En consecuencia, encuentra compatibles los esfuerzos para estimular las corrientes de cooperación, comercio e inversión dentro de la región, que aún presentan un alto potencial de crecimiento, con las acciones orientadas a la construcción de una plataforma común para contribuir a una inserción global relevante y eficaz de los países, en otros ámbitos mundiales de integración. b) Concibe la integración como espacio natural para consolidar la región como un actor político y económico con identidad propia, en un ambiente de respeto al pluralismo y a la diversidad. c) Sugiere abordar los acuerdos institucionales con mayor flexibilidad que en el pasado. Por lo tanto, promueve criterios realistas, que hagan posible la convergencia en una agenda multidimensional e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …

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que tendría “distintas velocidades” en aquellas prácticas y disciplinas de más difícil consenso, y compromisos vinculantes en aquellas áreas donde los intereses de los países coincidan. d) Otorga un papel central a los empresarios como actores clave en el alcance real de la nueva integración. Amplios grupos empresariales están dispuestos a avanzar en las apuestas integracionistas cuando encuentran reglas de juego precisas y estables, en aspectos cada vez menos asociados a las regulaciones arancelarias —temas en los cuales han sido evidentes los avances de la integración— y cada vez más vinculados con decisiones ágiles alrededor de las infraestructuras de transporte, el adecuado funcionamiento de las aduanas, la eliminación de trabas en los pasos de frontera y reglas estables para las inversiones. e) Encuentra en la activa presencia de las organizaciones de la sociedad civil una condición fundamental para dotar de mayor legitimidad los procesos regionales de integración. Para estas organizaciones, la integración adquiere mayor legitimidad cuando ofrece mecanismos expeditos de consulta y participación de los agentes sociales, o cuando encuentra que la integración tiene impacto directo en la calidad de vida, en el desarrollo humano o en la libre circulación de los ciudadanos en el espacio regional. el universo es el límite

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El regionalismo interdependiente reconoce que una integración enfocada sólo en la remoción de las barreras comerciales y en las disciplinas complementarias, conduciría simplemente a nuevas frustraciones. El regionalismo interdependiente que propongo —y cuyos preceptos fundamentales tendrían que ser liderados por Colombia— debe apostar por el realismo y la “geometría variable”, para evitar metas irrealizables en los aspectos político, económico y comercial que puedan conducir a los dilemas que en el pasado reciente han enfrentado los diferentes procesos de integración subregional. 3. Los ejes de la nueva integración Para el regionalismo interdependiente los ejes de la integración regional, que podría impulsar nuestro país, deberían incluir como temas prioritarios los siguientes: a) Articulación de la agenda de seguridad y de prosperidad común. Colombia tiene hacia el futuro inmediato la tarea de hacer compatibles estos dos conceptos en el propósito de su inserción regional y, particularmente, de su relación con los países vecinos. b) Avance con realismo en las tareas de un espacio de libre comercio latinoamericano. En medio de las sensibilidades actuales, la propuesta de convergencia debe partir de criterios pragmáticos, que permitan los acercamientos bilaterales y, e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …

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cuando sea posible, las aproximaciones multilaterales, para adelantar las metas tendientes a la conformación de una zona de libre comercio latinoamericana. c) Mejoramiento de la infraestructura como condición de conexión eficiente de los mercados. Los espacios de la nueva integración deben darle la prioridad requerida a las tareas pendientes de una plataforma común en materia de infraestructura física y facilitación del comercio, tanto en la perspectiva de los mercados regionales como de los destinos globales. d) Construcción de una agenda de transformación productiva. Existe amplio espacio para el trabajo conjunto de las naciones en temas como la generación de capacidades competitivas, especialmente en los sectores de las pequeñas y medianas industrias urbanas y rurales, o en áreas como la promoción de las exportaciones, la incorporación de la ciencia, la tecnología y la innovación y la elevación de estándares técnicos y fitosanitarios. e) Defensa del agua, la biodiversidad y la construcción de una posición común frente al cambio climático. Este es, sin duda, un ámbito en el cual la integración tiene un amplio espacio de acción, con el propósito de identificar intervenciones conjuntas para detener el deterioro de la diversidad biológica, defender las fuentes el universo es el límite

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de agua dulce y negociar en bloque frente a grupos de interés y ante países desarrollados que han mostrado escaso compromiso con el desarrollo sostenible. f ) La integración energética como elemento central en la convergencia latinoamericana. La integración puede y debe cumplir un papel estratégico en la construcción de una alianza sostenida para el desarrollo, con base en el inmenso potencial energético, que constituye en la actualidad un eje en el acercamiento entre nuestros países —debido a los riesgos de desabastecimiento en un grupo de ellos— y un elemento clave en la negociación frente a terceros países, que claramente reconocen a América Latina como un actor significativo en este frente. g) La seguridad alimentaria. La región ha sustentado su inserción internacional, en gran medida, en la provisión de alimentos que hoy presentan grandes restricciones de oferta en otras latitudes. El continente tiene ahora la posibilidad de ser un jugador principal, a escala mundial, en la ejecución de políticas de seguridad alimentaria. La definición de una matriz productiva continental que incorpore la agricultura no depredatoria, la agroindustria alimenticia y el manejo sustentable de los recursos forestales, es una tarea de vastas proporciones que podría e s ta d o a c t ua l d e l a i n t e g r a c i ó n r e g i o n a l …

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abordarse con mayor eficiencia si se asume como parte de un nuevo eje estratégico de la integración regional Esta agenda temática de especial relevancia para Colombia debe contribuir a definir prioridades de su política exterior, para articular de manera adecuada sus intereses estratégicos nacionales y las necesidades de preservar buenas relaciones con sus vecinos, en temas comunes frente a los desafíos y oportunidades de la globalización.

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Firmamento # 19, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.


Cartografía de orientación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 170 x 340 cms. (díptico), 2008.


Capítulo IV. Recomendaciones

en torno a los principios orientadores de la política exterior colombiana

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l proceso de globalización ha estrechado cada vez más para Colombia la relación entre la política internacional y la nacional. Con este criterio y a la luz de las tendencias globales y regionales, se sugiere un marco general de principios que tienen el carácter de orientaciones estratégicas para afrontar la complejidad en que ocurre la inserción internacional del país. 1. Respice omnia: mirar al universo, mirar al conjunto Los retos que tiene la conducción de las relaciones exteriores de un país latinoamericano, en un marco de globalización como el antes señalado, exigen criterios el universo el es límite

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de participación internacional mucho más audaces que los del pasado. Colombia no es una excepción y, por lo tanto, la dinámica de sus relaciones internacionales no puede formularse en un contexto distinto. De esta manera, la política exterior en la actual coyuntura debería estar orientada por el principio de “mirar al universo”, “mirar al conjunto” (respice omnia)18. Este principio recoge con realismo las tendencias presentes de actuación en la escena internacional, que se inscribe en un ambiente de interdependencia con los foros multilaterales, con los países de la región y con los demás países en el mundo. Por ello, es importante construir hoy una nueva visión de Colombia que la diferencie en el concierto regional y que al mismo tiempo facilite la promoción de una agenda más dinámica e integral. En ese sentido, aspectos como nuestra localización geográfica, nuestro apego a la democracia, la riqueza de nuestra biodiversidad, nuestra inserción en las corrientes de comercio e inversión,

La aproximación propuesta sugiere un nuevo énfasis en la inserción internacional del país, como en su momento lo expresaron, en otras condiciones del relacionamiento internacional de Colombia, los principios del respice polum —mirar a la estrella del norte— que formuló el presidente Marco Fidel Suárez (1918-1922) y del respice similia —mirar a los semejantes— que acuñó el presidente Alfonso López (1974-1978), en momentos en que oficiaba como Canciller del gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970). 18

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son potencialidades que nos distinguen y ayudan para fortalecer la presencia y capacidad negociadora en los distintos ámbitos internacionales en los años por venir. La activa presencia del país en el diseño de la agenda global, que emerge de las nuevas realidades mundiales, podrá contribuir a la construcción de confianza con las naciones vecinas, diversificar los lazos externos, ampliar las opciones de relacionamiento bilateral, mejorar los vínculos internacionales tanto estatales como no gubernamentales y fortalecer la capacidad de negociación. Estas consideraciones coinciden con los planteamientos hechos por la Misión de Política Exterior: Colombia debe impulsar una nueva política exterior que busque una diversificación de interlocutores en el escenario internacional, una ampliación de su agenda temática en sus relaciones con el mundo, y un fortalecimiento decidido de los instrumentos para lograrlo. […] Esa diversificación permitiría que Colombia pueda aprovechar las opciones que se abren en la transformación del escenario global y regional, así como las crecientes oportunidades que representarán sus recursos estratégicos a medida que avance el siglo.19

Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 19).

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r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …

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2. Consenso interno alrededor de la defensa de los intereses nacionales La política internacional debe ser de unidad nacional, y en ningún caso debe usarse para dirimir controversias políticas internas. El consenso en política exterior es fundamental para fortalecer la defensa de los intereses nacionales y para evitar que en ausencia de este consenso otros actores puedan sustentarse en las controversias internas para fijar posiciones que, eventualmente, vulneren las aspiraciones estratégicas del país. Este consenso ampliado es clave para que la nación se convierta en un actor relevante del proceso globalizado. Colombia debe definir con rigor la naturaleza y la calidad de sus vínculos internacionales. Sólo así puede mejorar su poder de negociación y tramitar divergencias, encontrar aliados y lograr coincidencias en asuntos esenciales con distintos interlocutores. 3. Visión integral de las negociaciones internacionales Una aproximación estratégica a las dinámicas globales deberá contemplar, como punto de partida, la construcción de una visión integral de la agenda de negociaciones internacionales, con el fin de establecer con realismo las prioridades de intervención en los principales escenarios de negociación. Al mismo tiempo, deberá identificar las oportunidades y riesgos que estas alternativas representan para determinar las estrategias conjuntas con otros países. En esta agenda deben el universo es el límite

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considerarse los espacios regionales de integración, los mecanismos de concertación informal, los acuerdos de complementación económica (ACE) en el continente, la OMC (con las dificultades ya conocidas), la nueva etapa de las relaciones con Estados Unidos, la agenda política y económica con Europa, el interés creciente en las aproximaciones con los países asiáticos, las conferencias ambientales, los desafíos actuales del Sistema Interamericano y la agenda de las Naciones Unidas, entre otras. 4. La buena vecindad Para Colombia la buena vecindad es una de las prioridades de su política exterior, precisamente por las dificultades que con frecuencia deben enfrentarse para cumplir este propósito. El fortalecimiento de los instrumentos que ponen en valor la “buena vecindad” debe partir del criterio práctico de que es necesario preservar los intereses de la seguridad nacional del país, sin perder de vista las expectativas y realidades de nuestros vecinos. En esta perspectiva, las medidas de confianza mutua encuentran en los mecanismos binacionales de cooperación un espacio natural para la práctica de un enfoque más integral de la seguridad regional. Los esfuerzos de integración binacional con los países vecinos son inseparables de la dinámica que han seguido los procesos políticos en cada uno de ellos, particularmente en el período reciente. Estos esfuerzos para lograr el cumplimiento de las agendas binacionales, especialmente en las fronteras, han chocado con r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …

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los afanes coyunturales y las prioridades internas de los gobiernos. Por otro lado, el énfasis casi exclusivo en los problemas de seguridad se ha convertido en uno de los principales escollos para obtener avances en los proyectos comunes en territorios de frontera. Por lo tanto, esos instrumentos de “buena vecindad” deben fundamentarse en un enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica y regional. Vale la pena recordar que los ministros de relaciones exteriores, reunidos en Bridgetown con ocasión del XXXII período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA, señalaron: “La seguridad en el hemisferio abarca aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales” y, por tal razón, decidieron incluir en su agenda el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica. Las medidas de confianza en las fronteras deben aplicarse no sólo en el ámbito militar y policial, sino también en el de los asuntos políticos, económicos y sociales, con el fin de prevenir y combatir problemas como el narcotráfico, el terrorismo, el incremento de la delincuencia, el deterioro del medio ambiente, las catástrofes naturales y otros riesgos que afectan el bienestar y el desarrollo humano de las poblaciones fronterizas. En la Constitución colombiana de 1991, las Comisiones de Vecindad se constituyeron en un instrumento de gran utilidad porque, al tiempo que reconocen la dinámica de las zonas de frontera y buscan incluir a todos los sectores involucrados con los temas de desarrollo de estas regiones, han sido mecanismos que favorecen la el universo es el límite

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creación de medidas de confianza con los países vecinos. Estas medidas involucran acciones con las naciones fronterizas (Venezuela, Brasil, Ecuador, Perú y Panamá), pero también contemplan acercamientos con Jamaica, que ha sido un espacio privilegiado para fortalecer la política exterior de Colombia hacia el gran Caribe. En las zonas de frontera no puede tomarse en consideración, de manera exclusiva, la concepción tradicional centrada en la seguridad y el control de la soberanía. Esta es una premisa insuficiente para impulsar la presencia estatal. Una visión más integral del desarrollo fronterizo es lo que asegura un mejor nivel de vida de sus habitantes y coadyuva en la generación de una dinámica binacional en lo económico, social, cultural y ambiental. Los factores de inseguridad y la existencia de situaciones irregulares, presentes en la frontera, han sido en buena parte una expresión, no tanto de la falta de instrumentos, como de la omisión en la aplicación eficaz de los mecanismos existentes en la legislación nacional y de aquellos que han sido concertados con los países vecinos. 5. Preservar la opción por la cooperación y la no confrontación Es necesario reafirmar la opción del país por la cooperación en las relaciones internacionales, y no por la confrontación. Debe enfatizarse, por lo tanto, la importancia de preservar los principios que han orientado la política exterior de Colombia, entre ellos, el respeto al derecho internacional y a la no intervención en los r e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s p r i n c i p i o s o r i e n ta d o r e s …

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asuntos internos de los Estados, el apego a la solución pacífica de las controversias y la defensa de los ideales democráticos. También debe reconocerse la necesidad de actualizar estos principios a la luz de las tendencias regionales y globales actuales, para avanzar con éxito en la integración con países vecinos. 6. Profesionalización y coordinación del sistema nacional de política exterior La defensa de los intereses nacionales y su adecuada gestión en los escenarios multilaterales y bilaterales impone la necesidad de fortalecer la estructura institucional del Estado colombiano y, en particular, de su Cancillería, con el propósito de que pueda responder con mayor eficacia a los retos señalados. Todos los esfuerzos que se puedan hacer para garantizar la profesionalización del servicio exterior colombiano serán decisivos para sentar sobre bases firmes la adecuada representación de Colombia, así como la consolidación en el largo plazo de esquemas de cooperación exitosos. Desde hace dos años el Gobierno estableció, con acertado criterio, el Sistema Administrativo Nacional de Política Exterior, el cual coordina, por medio del Consejo de Política Exterior, las actividades dentro del mismo Gobierno. Por medio de esta coordinación se organizan también actividades con la sociedad civil. Se trata de una iniciativa útil que requiere un periodo más largo para evaluar su bondad. el universo es el límite

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Cartografía de ubicación, serie: Carta en blanco. Acrílico sobre lienzo, 170 x 340 cms. (díptico), 2008


Firmamento # 14, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2009.


Capítulo V. Consideraciones

estratégicas y recomendaciones sobre los escenarios regionales y hemisféricos de inserción de Colombia

E

n los últimos años Colombia ha enfatizado, de manera pragmática, la búsqueda de acercamientos bilaterales en sus relaciones regionales, hemisféricas y globales. Esta decisión ha estado motivada, en buena medida, por tres razones fundamentales: a) el fracaso de las aproximaciones para la construcción del Acuerdo de Libre Comercio en las Américas (ALCA), b) las dificultades para profundizar los acuerdos en la Comunidad Andina y c) la profundización de las diferencias entre algunos países de América Latina en los enfoques

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del desarrollo, la defensa de la democracia, los alcances de la integración y las bondades de la globalización, que han dificultado el encuentro de Colombia con algunos de sus vecinos. Sin perjuicio del actual énfasis en el bilateralismo comercial, que empieza a cosechar resultados, Colombia no debe perder de vista su condición de actor político importante en el continente. Es una nación andina, caribeña y amazónica, y forma parte de la cuenca del Pacífico, al tiempo que se reconoce su rol en diversos escenarios suramericanos y latinoamericanos. Esta característica múltiple hace de Colombia una nación clave para el equilibrio regional. En el marco previamente descrito, se presentan algunas consideraciones en torno a los espacios multilaterales de inserción con los cuales cuenta el país en el ámbito hemisférico; se hacen algunas recomendaciones sobre el relacionamiento con países del hemisferio, sin que tengan un carácter excluyente y se ofrecen recomendaciones alrededor de los instrumentos binacionales con países fronterizos. 1. Los escenarios multilaterales regionales y hemisféricos El país tiene presencia en una decena de espacios de integración regional en los que históricamente

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ha tenido una participación activa20. En la coyuntura actual, es prioritario que Colombia revise, a la luz de las tendencias analizadas, el alcance de su permanencia en estos espacios y defina objetivos temáticos de interés para el país, con el fin de afianzar su presencia en ellos o redefinir su grado de compromiso con plena claridad de las metas que razonablemente es posible alcanzar en estos ámbitos de integración. En el campo multilateral, incluidos los mecanismos informales de concertación, debe señalarse que las dificultades que ofrecen algunos de estos mecanismos en la actualidad se originan en la precaria utilización de su potencial. Colombia debe hacer esfuerzos, dentro de las orientaciones de su estrategia diplomática, para contribuir a devolverles a estos escenarios el propósito

El 23 de febrero de 2010, en la Cumbre de Presidentes del Grupo de Río y CARICOM llevada a cabo en Cancún, se anunció el propósito de crear un nuevo mecanismo de concertación político para la región. El acuerdo señala que hasta cuando culmine el proceso de constitución del nuevo mecanismo, la Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños se mantendrá como un foro unificado que preserve al Grupo de Río y a la Asociación de Estados del Caribe (AEC) con sus respectivos métodos de trabajo, prácticas y procedimientos. No es el momento de evaluar su posibilidad de éxito sino de señalar que este hecho político, refuerza, aún más, las consideraciones estratégicas sobre los escenarios regionales y hemisféricos de inserción de Colombia formuladas en el presente documento. 20

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para el que fueron creados, ajustándolos a sus reales posibilidades de acción. 1.1. La Comunidad Andina (CAN)

El Acuerdo de Cartagena, al cual pertenece Colombia desde 1969, atravesó por crisis sucesivas, cuya superación fue posible gracias a la voluntad decidida de los países miembros para enfrentar de manera conjunta las dificultades, asociadas casi siempre a la percepción de los agentes públicos y privados sobre la eficacia de la integración y, específicamente, en torno a los pocos avances en el logro de un “desarrollo equilibrado y armónico entre los Países Miembros”, que había sido el objetivo consignado en el artículo 1º del Acuerdo. Después de los altibajos presentados por el proceso a lo largo de la década de los ochenta, la Cumbre de Galápagos en 1989 relanzó el proyecto integracionista con renovada voluntad. Esta decisión contribuyó, al lado de una nueva fase de crecimiento económico y consolidación de la democracia en la región, al afianzamiento de las relaciones comerciales y de la cooperación política entre los países, que dio lugar en el ámbito institucional a la creación de la Comunidad Andina y al Sistema Andino de Integración (1996), y en el ámbito comercial, al período de mayor auge del intercambio intracomunitario (1991-1998). En el nuevo arreglo institucional, la Comunidad Andina se afianzó como un espacio idóneo para la cooperación política alrededor de la corresponsabilidad el universo es el límite

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global en la lucha contra las drogas, especialmente durante el período 1998-2002, con un gran liderazgo de Colombia en esta materia. En efecto, alrededor de los desafíos del narcotráfico y sus problemas conexos se presentó durante estos años un diálogo andino muy fecundo con Estados Unidos, que fructificó en agosto del 2002 con la renovación de las preferencias arancelarias concedidas por esa nación a los países andinos comprometidos en la lucha contra las drogas. La crisis asiática de 1997 y su “efecto dominó” sobre las economías emergentes golpeó de manera drástica las economías andinas y afectó los flujos de comercio entre los países miembros, especialmente en el período 1999-2002. La posterior recuperación de las economías regionales y su impacto positivo sobre los flujos del comercio intrarregional, así como las directrices de los presidentes en la Cumbre de Quirama, en el 2003, en busca de acuerdos básicos en torno a una agenda multidimensional para la integración, se convirtieron en una nueva oportunidad para fortalecer el proceso en un ambiente de respeto al pluralismo político y a las diferencias de enfoque en materia de inserción internacional de los países. Sin embargo, desde mediados del 2005 se gestó la mayor crisis de la Comunidad Andina, aún sin superación en el presente, como consecuencia del recurrente aplazamiento de los consensos para profundizar la integración comercial y, al mismo tiempo, de la creciente polarización de los países en torno a los c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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alcances de un TLC con los Estados Unidos —finalmente firmado por Perú y Colombia— y su impacto en el proceso de integración, que derivó en la denuncia del Acuerdo de Cartagena por parte de Venezuela en abril de 2006. A pesar de las dificultades descritas deben destacarse tres hechos que han marcado el trabajo conjunto de los países andinos en la última década: – La firma del Acuerdo de Complementación Económica para la conformación de una zona de libre comercio el 16 de diciembre del 2003 entre Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay (Estados miembros del Mercosur), Colombia, Ecuador y Venezuela (países miembros de la CAN). Bolivia y Perú ya habían firmado acuerdos de libre comercio con el Mercosur; Perú, el 17 de diciembre de 1996, y Bolivia, el 25 de agosto del 2003. – El trabajo conjunto y el liderazgo reconocido de los países andinos en la construcción de una agenda ambiental que profundiza en acuerdos alrededor de la defensa de los ecosistemas estratégicos regionales y el uso sostenible de la biodiversidad, así como la búsqueda de mecanismos para luchar contra la biopiratería y garantizar la protección del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas.

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– Los esfuerzos realizados desde el 2002, en el marco de los sucesivos encuentros entre la Unión Europea y la CAN, para buscar aproximaciones bloque a bloque con el fin de fortalecer la cooperación política y económica, y avanzar hacia la firma de un acuerdo de asociación que incluya el libre comercio. En este marco, debe destacarse la suscripción del Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación suscrito el 15 de diciembre del 2003 en Roma entre la Comunidad Andina y la Unión Europea, como antesala para dar inicio a las negociaciones conjuntas de un acuerdo de asociación. Este proyectado acuerdo, ante las dificultades políticas de la CAN, finalmente derivó en los tratados de libre comercio de la Unión Europea con Colombia y con Perú. Este acuerdo fue suscrito el 19 de mayo del 2010, con ocasión de la Cumbre de Madrid, y espera su ratificación en el Congreso colombiano y en el Parlamento Europeo en el curso de los próximos meses. Los países miembros de la CAN tendrán que tomar decisiones sobre el futuro del proyecto de integración y de su nuevo diseño estratégico. Mi contacto permanente con expertos internacionalistas e integracionistas durante los dos últimos años, me ha permitido confirmar la percepción, cada vez más generalizada, en torno a la profunda crisis que hoy presenta este escenario de c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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integración regional, dada la ausencia de “masa crítica”, como consecuencia de las discrepancias ideológicas de los países miembros y por el bajo monto de los intercambios comerciales entre las naciones como porcentaje de su intercambio con el mundo y con otros países latinoamericanos, que se ha hecho especialmente visible a partir de la denuncia de Venezuela del Acuerdo de Cartagena. La región andina está desordenada. La política se privilegia sobre lo económico, y el sistema regional ya no opera sobre la base de los tradicionales procesos de integración. No se trata de una crisis pasajera. La característica es el retorno al nacionalismo y a las políticas de poder en algunos de los países. El antiguo orden regional, preservado hasta hace algunos años por la Comunidad Andina, no ha sido sustituido por uno que restablezca el equilibrio de poder. En la actualidad resulta evidente que, frente a las dificultades estructurales que hoy presenta la CAN, el país se encuentra en la obligación de definir con precisión cuál es su nivel de ambición en este escenario de integración y ponderar, en particular, cuál puede ser el costo político que representaría un eventual abandono de este proceso. En todo caso, mientras esta decisión se adopta, es necesario que el país promueva en este organismo otros temas de la agenda multidimensional que se han venido trabajando en los últimos años y que es necesario impulsar con el liderazgo de Colombia.

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1.2. La Unión de Naciones Suramericanas (Unasur)

La idea de la realización de una cumbre suramericana surge con la propuesta hecha en 1999 por el presidente de Bolivia, Hugo Banzer, de crear un “Mecanismo de Diálogo y Concertación Política para la Integración Suramericana”, por medio del cual se establecieran las condiciones políticas para impulsar y dinamizar la integración entre el Mercosur y la CAN. Esta iniciativa empezó a tomar cuerpo en el 2000, cuando el presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, aprovechó el quinto centenario del descubrimiento de su país para reunir en Brasilia a los 12 mandatarios de la región e impulsar la Unión Sudamericana, un propósito que ha sido sostenido por Ignacio “Lula” Da Silva desde su primera posesión en enero del 2003. Para algunos observadores, se trata de un proyecto que responde a los deseos de Brasil de liderar la integración regional y convertirse en el interlocutor y conductor “natural” de las aproximaciones de la región con los Estados Unidos. Tal vez por estas razones, México —principal promotor del ingreso de los centroamericanos al Grupo de Río— tuvo alguna reticencia con que Brasil convocara a la creación de un foro que cumpliera con las mismas funciones de G-Río y, además, en el que no se contemplara la participación de su Estado. La posterior invitación a México y a Panamá como observadores del proceso fue la reacción de los países surameri-

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canos para neutralizar un mayor grado de confrontación en torno a la iniciativa subregional. Para otros analistas, los esfuerzos de Brasil por crear un bloque diplomático suramericano —que por definición excluye a México y Centroamérica— tendrían como propósito contar con el firme apoyo de los países vecinos a su candidatura como miembro permanente del Consejo de Seguridad ante una eventual reforma de las Naciones Unidas. A la reunión de Brasilia en el 2000 asistió la totalidad de los países convocados: los cuatro países del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), los cinco de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), Chile, Guyana y Surinam. México asistió en calidad de observador. El comunicado de los presidentes y jefes de Estado contempla cinco áreas alrededor de la democracia, el comercio, la infraestructura de integración, las drogas ilícitas y los delitos conexos, así como la información, el conocimiento y la tecnología. Con el presidente Lula la decisión política de avanzar hacia la Comunidad Suramericana se expresó con mayor claridad, e incluso llegó a asumir los costos inevitables que un liderazgo comporta. Prueba de ello fue que las negociaciones comerciales CAN-Mercosur, que se iniciaron en 1995, estuvieron bloqueadas hasta mediados del 2003, cuando se destrabaron con Perú, y hasta el final del 2003, con el resto de los países andinos.

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El 8 de diciembre del 2004, en Cusco, se conformó la Comunidad Suramericana de Naciones con el objetivo de …desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación y representación en los foros internacionales.

De acuerdo con los lineamientos presidenciales de esta cumbre, son seis los procesos por impulsar para la construcción progresiva de la Comunidad Suramericana: a) concertación en las relaciones externas regionales; b) profundización de la convergencia Mercosur, CAN y Chile, por medio del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y su evolución a fases superiores de la integración económica, social e institucional; c) integración física, energética y de comunicaciones; d) armonización de políticas que promuevan el ­desarrollo rural y alimentario; e) cooperación en ­ámbitos de tecnología, ciencia, educación y cultura; f ) interacción entre empresas y la sociedad civil en el espacio suramericano.

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La I Cumbre de la Comunidad Suramericana se realizó en septiembre del 2005 en Brasilia. En ella, la Declaración Presidencial definió la “Agenda Prioritaria” y el “Programa de Acción” de la Comunidad. Este programa sirvió para sentar las bases del proceso y a partir de éste se elaboró el actual Plan de Acción de Unasur. Al mismo tiempo, se aprobaron la “Declaración sobre la Convergencia de los Procesos de Integración de América del Sur” y la “Declaración sobre la Integración en el Área de Infraestructura”, entre las más importantes. En los meses siguientes, los organismos suramericanos de integración prepararon importantes propuestas sobre el proceso de convergencia en un espacio de libre comercio suramericano y sobre el tratamiento de las asimetrías en este ámbito. En la II Cumbre de la Comunidad Suramericana de Naciones, celebrada en Bolivia en diciembre del 2006, se creó una Comisión de Altos Funcionarios para hacer seguimiento a los trabajos de la Comisión Estratégica de Reflexión sobre el Proceso de Integración Sudamericano —creada en diciembre del 2005— y concretar propuestas en cinco áreas específicas: educación, financiamiento, infraestructura, integración energética y políticas sociales. En la Cumbre de Brasilia de mayo del 2008 se aprobaron el Tratado Constitutivo de Unasur, el Plan de Acción y los lineamientos para el funcionamiento transitorio de la Secretaría General de Unasur. Igualmente, se discutió sobre la creación del Consejo Surael universo es el límite

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mericano de Defensa. Colombia formó parte del Grupo de Trabajo para la conformación de este consejo y puso tres condiciones para su participación: a) consenso en las decisiones, b) reconocimiento sólo a las fuerzas institucionales consagradas por la Constitución de cada uno de los países signatarios y c) rechazo total a grupos violentos, cualquiera que sea su origen. Finalmente, en el marco de la Cumbre Iberoamericana de Bahía, convocada por el presidente Lula para el 16 y el 17 de diciembre del 2009, con el fin de propiciar la coordinación de los diferentes movimientos de integración de Iberoamérica, se presentó el Estatuto que dio origen al Consejo de Suramericano de Defensa, del cual Colombia hace parte en la actualidad. La Unión Suramericana obtuvo su mayor resonancia política con ocasión de la cumbre extraordinaria celebrada en Santiago, el 15 de septiembre del 2008, en la cual los presidentes expresaron su más pleno y decidido respaldo al gobierno constitucional del presidente de la República de Bolivia Evo Morales, cuyo mandato fue ratificado con un referéndum por una amplia mayoría. Si bien no existe un amplio acuerdo sobre la pertinencia y los verdaderos alcances del proyecto suramericano, tal como se abre camino en la actualidad, expertos consultados coincidieron en señalar la importancia que hoy adquiere la Unión Suramericana como un escenario de concertación política de la mayor trascendencia para el país, en su propósito de fortalecer los principios del regionalismo interdependiente. De igual manera, c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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señalaron la trascendencia de este escenario como un ámbito pertinente para la construcción de acuerdos con los países de la región en torno a temas estratégicos de interés nacional, tales como: cooperación en materia de seguridad, comercio, energía, infraestructura, seguridad alimentaria, medio ambiente, agua y defensa de la biodiversidad. Los expertos consideraron de gran prioridad los acercamientos bilaterales del país con Brasil en el contexto de la construcción de este espacio de convergencia suramericana. A mi juicio, la presencia activa de Colombia en este mecanismo de concertación es esencial para evitar su aislamiento de la región, y para conservar por la vía multilateral canales de convergencia con los países vecinos en temas de la agenda común antes referidos. Las deliberaciones de este organismo, con ocasión de la reciente crisis en las relaciones colombo-venezolanas, deben llamar la atención sobre la importancia que ha adquirido este espacio suramericano como foro de aproximación multilateral. De allí la necesidad de consolidar alianzas con aquellas posiciones más equilibradas en el seno de Unasur, con el fin de facilitar la construcción de consensos duraderos, sobre la base de un profundo respeto a la diversidad de enfoques y a las discrepancias ideológicas. El país debe pasar a una posición más proactiva en este foro de concertación. Esta actitud supone anticipación para explicar decisiones de su política de defensa que puedan encontrar algunas sensibilidades en sus vecinos; pero también, liderar iniciativas específicas el universo es el límite

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en el campo de las medidas de confianza y la seguridad común. Así mismo, el país debe impulsar esfuerzos conjuntos en la lucha contra el narcotráfico y la criminalidad transnacional, así como alrededor de acciones para facilitar la libre circulación de los ciudadanos y de los empresarios en el espacio suramericano, entre otros. 1.3. El Grupo de Río

Como resultado de la tarea del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a la búsqueda de una solución auténticamente latinoamericana a la crisis de Centroamérica, el 18 de diciembre de 1986, los cancilleres de Argentina, Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela acordaron instituir al Grupo de Río como un mecanismo de consulta y concertación política fundado sobre la vigencia de los valores democráticos.21 En el seno del Grupo, el fortalecimiento de la democracia en América Latina ha permitido, como lo señala la Declaración Constitutiva de Río de Janeiro de 1986, un intenso diálogo político en el que se reafirma

En la actualidad, el Grupo de Río está conformado por todos los países de América del Sur y de Centroamérica, México, República Dominicana y los miembros de Caricom, representados en forma rotativa por el presidente de turno de esa organización. Con ocasión de la Cumbre Iberoamericana de Brasil del mes de diciembre de 2008, Cuba ingresó formalmente a este foro de concertación latinoamericana. 21

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la necesidad de conjugar esfuerzos y capacidades para encontrar soluciones propias a nuestras dificultades e impulsar el desarrollo independiente y sostenido de la región. Desde entonces el foro ha reunido a los países en torno al propósito de fortalecer la democracia a partir de un vigoroso desarrollo económico y social, basado en un creciente proceso de cooperación e integración en América Latina. Uno de los hechos más visibles de la relevancia adquirida por el país a través de su presencia multilateral es la habilidad de la diplomacia colombiana para aprovechar la legitimidad alcanzada por el Grupo de Río como un espacio excepcional de apoyo al proceso de paz en Colombia y, posteriormente, como foro adecuado para generar un consenso latinoamericano en torno a la decisión del gobierno colombiano de defender la democracia y fortalecer su lucha contra las drogas ilícitas y el terrorismo, a propósito de la conclusión del proceso de paz en el 2002. El Grupo de Río cumplió en su Cumbre de Santo Domingo, en abril del 2008, un papel destacado, con ocasión de la crisis surgida entre Colombia, Ecuador y Venezuela, que demostró la importancia de contar con un mecanismo de diálogo informal de esta naturaleza. El Grupo de Río ha representado para Colombia la oportunidad de abrir espacios de concertación, reflexión y discusión sobre temas importantes de la agenda hemisférica; así mismo, se ha convertido en un foro útil de proyección de sus intereses nacionales y de su agenda el universo es el límite

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multilateral en el ámbito de América Latina y el Caribe. Ha sido, igualmente, lugar de encuentro con otros bloques mundiales. La paulatina consolidación del liderazgo de la Unión de Naciones Suramericanas en los temas centrales del diálogo político regional, le ha restado protagonismo al Grupo de Río, que sigue siendo, a pesar de todo, el único lugar de debate con una visión latinoamericana y que ahora se enriquece —aunque también adquiere mayor complejidad temática— con la presencia de Cuba. Colombia debe ponderar con todo rigor cuál de estos escenarios resulta prioritario para su política exterior, a partir de consideraciones específicas sobre el papel de estos mecanismos de concertación. 1.4. La Asociación de Estados del Caribe (AEC)

El Caribe ha sido, desde una perspectiva histórica, el cruce de caminos más importante en la historia de América, el punto de unión para el intercambio comercial con los principales puertos de la región. A lo largo de los siglos XVI al XVIII, fue territorio privilegiado para el intercambio de ideas y conocimientos, tan útil para la generación de los fundadores de la nación, de principios del siglo XIX.22

Para un mayor desarrollo temático, véase la introducción que realiza el historiador cartagenero y ex embajador de Colom22

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Hoy, el Caribe se constituye en una plataforma estratégica para lograr una mejor inserción de Colombia en la región y en el mundo. Por ello, cuando en 1994 se firmó el Convenio Constitutivo de la Asociación de Estados del Caribe (AEC), en Cartagena de Indias, el país inició un proceso conducente a impulsar el nacimiento de una nueva era del Caribe, caracterizada por el fortalecimiento de la integración23. La AEC es un mecanismo multilateral de consulta, concertación y cooperación en el Gran Caribe, que permite profundizar las relaciones bilaterales de Colombia con todas las naciones de la región, así como impulsar iniciativas que cumplan con los objetivos fundacionales de esta organización. Las iniciativas giran en torno a temas como la promoción de un esquema de libre co-

bia en Jamaica, Alfonso Múnera, a las Memorias de la Comisión de Vecindad Colombia-Jamaica, publicadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2002. La Asociación cuenta en la actualidad con 25 miembros plenos y con numerosos miembros asociados, observadores y actores sociales. En ella se integran México, Colombia, Venezuela que hasta hace unos años conforman el G-3; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, hoy unidos en un Sistema de Integración Centroamericana; los 15 países miembros del Caricom; y, aquellos Estados ribereños de la cuenca que no se encuentran vinculados a esquemas de integración subregional, como lo son Cuba, República Dominicana y Panamá. 23

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mercio, la coordinación de políticas frente a terceros y la cooperación funcional en las áreas de interés. En los primeros años de su creación, la AEC experimentó un rápido proceso de crecimiento e institucionalización que le ha brindado una personalidad y un peso propios en el escenario internacional. En la actualidad, la AEC enfrenta el reto de alcanzar una mayor consolidación e impacto geopolítico y geoeconómico en la región, que le asegure una intensificación de los vínculos políticos de cooperación entre los miembros, el fortalecimiento de las relaciones comerciales, una mayor participación en las inversiones globales y un amplio reconocimiento de su labor a escala hemisférica y mundial. Al asumir la Presidencia de la AEC a comienzos del 2009, Colombia presentó una estrategia de cooperación con los países de la cuenca del Caribe centrada en cinco áreas de trabajo conjunto, que responden a necesidades compartidas de los países del Caribe. Estas áreas son: seguridad alimentaria y nutrición, enseñanza del idioma extranjero y promoción del bilingüismo, movilidad académica, formación técnica profesional y prevención y atención de desastres. Colombia deberá continuar trabajando hacia el Caribe para alcanzar un mayor y más efectivo acercamiento, tanto en el plano bilateral como en el multilateral, y contribuir a los procesos de integración, cooperación y concertación política en curso. Descuidar esta asociación no es una opción realista, dada la trascendencia

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geopolítica que para el país presenta la proyección hacia el gran Caribe. 1.5. La Organización de los Estados Americanos (OEA)

Colombia ha cumplido un destacado papel desde cuando Bogotá fue la sede de la IX Conferencia Interamericana, en 1948, en la que se aprobó la Carta constitutiva de la Organización, a la postre el instrumento ideal para regular las relaciones entre nuestros Estados bajo el imperio de las normas, la paz y el respeto mutuo. Desde mediados de los años noventa, la OEA ha desempeñado un papel fundamental en el desarrollo y la implementación de la nueva agenda de las relaciones interamericanas, particularmente a partir de la primera Cumbre de las Américas, celebrada en Miami en 1994, cuando los presidentes de los 34 países de la OEA acordaron una ambiciosa agenda común, encaminada a fortalecer la democracia en la región, el desarrollo sostenible y la integración económica. La Carta Democrática Interamericana, aprobada el 11 de septiembre del 2001, también ha sido reconocida como un paso notable en la tarea de promover, preservar y defender la democracia en el hemisferio americano. Esta define la democracia como un derecho de los pueblos de las Américas, establece sus elementos esenciales, apoya la democracia participativa como una práctica que refuerza y profundiza la democracia representativa y convoca el fortalecimiento de los partidos políticos. el universo es el límite

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Así mismo, incorpora un capítulo relacionado con el necesario mejoramiento y ampliación del sistema de protección de los derechos humanos. Dedica, igualmente, otro aparte al desarrollo integral y al combate contra la pobreza. Finalmente, contiene un fuerte compromiso del sistema interamericano con la formación de una cultura democrática. Sin embargo, en las últimas dificultades que ha enfrentado la democracia en el continente, ha quedado en evidencia que a este valioso instrumento le hacen falta mecanismos vinculantes para el cumplimiento eficaz de sus objetivos. En los años recientes, las acciones de la OEA le han dado un especial impulso a sus organismos especializados, como la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, a través del cual se canalizan las iniciativas de los países miembros en materia económica, social y cultural. Hoy resulta evidente que el avance de la globalización hace imperativo redimensionar los alcances y las responsabilidades de las instituciones regionales. Por tal razón, estoy convencido de la necesidad de un regionalismo que armonice sus propósitos con los de las Naciones Unidas, para profundizar su contribución a la gobernabilidad democrática, a la seguridad colectiva y a la integración en el hemisferio. Todo ello, sin perder de vista que la Carta de la OEA, a diferencia de la de las

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Naciones Unidas, no establece la figura del veto, a la que se opuso en su momento Colombia con sobrada razón. El Sistema Interamericano constituye un valioso patrimonio del continente que Colombia está en la obligación de ayudar a preservar y proyectar hacia el futuro. Para el país, esta organización —con la cual tiene un compromiso histórico— ha facilitado la aplicación de un principio rector de su política exterior, que ha sido la defensa del multilateralismo para resolver controversias y generar consensos en torno a temas comunes de la agenda hemisférica. Así mismo, la OEA presenta fortalezas en la institucionalidad creada para la defensa y protección de los derechos humanos y para la promoción de la democracia. La vigencia de la OEA en el panorama interamericano ha sido puesta a prueba en razón de los desencuentros políticos hoy existentes entre varios de sus miembros, como quedó en evidencia en las crisis de los países andinos y de Honduras, así como de las relaciones entre Colombia y Venezuela. Sin embargo, considero que su consolidación como foro político interamericano debe pasar por una reflexión colectiva para trazarle nuevos rumbos, en asuntos como la revisión o actualización de la Carta Democrática Interamericana, o los instrumentos jurídicos relativos a la seguridad colectiva. Recientemente, el Secretario General de la OEA expuso en la Asamblea General de Lima cuáles serán las prioridades que orientarán la acción de la Secretaría

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General en su segundo período. Entre los lineamientos más destacados se encuentran: – Desarrollar un multilateralismo amplio, moderno e inclusivo, cuyo principal instrumento no sean las sanciones, las exclusiones ni las divisiones, sino el diálogo y los acuerdos para resolver los problemas que puedan obstaculizar nuestro común objetivo democrático. – Fortalecer la gobernabilidad democrática, promoviendo el respeto al Estado de derecho y a las instituciones, una justicia independiente y eficaz, la plena libertad de expresión de todos los ciudadanos y la transparencia y rendición de cuentas de los poderes públicos. – Potenciar nuestro sistema de derechos humanos, promoviendo el respeto y acatamiento de sus decisiones, la ratificación de todos los países de la Convención Interamericana de Derechos Humanos y la lucha contra toda forma de discriminación. – Buscar un mayor equilibrio entre nuestras tareas de construcción democrática y de promoción del desarrollo integral, focalizando nuestra acción en los mandatos de la Cumbre de la Américas en los temas de pobreza y empleo decente, migración, competitividad, energía, medioambiente y cambio climático, desarrollo

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tecnológico y educación, coordinados con los demás organismos del sistema interamericano. – Contribuir a la seguridad multidimensional dando prioridad a la grave crisis de seguridad pública generada por el narcotráfico, el lavado de dinero, el crimen organizado, el tráfico de armas y la trata de personas. En el impulso de estas tareas Colombia deberá seguir cumpliendo una función de primer orden, de cara al redimensionamiento del sistema interamericano. Como es de conocimiento público, recientemente Colombia llevó a una sesión especial del Consejo Permanente de la OEA sus preocupaciones en relación con la presencia de los grupos guerrilleros en territorio venezolano. Es claro que en la normalización de las relaciones diplomáticas con el vecino país, los temas de seguridad nacional deberán estar presentes para encontrar fórmulas que permitan la cooperación con el fin de superar las dificultades actuales. La OEA puede prestar su concurso en esta materia, gracias a su larga experiencia. 1.6. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)

El Tratado de Montevideo de 1960 instituyó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con el objetivo de constituir un área de libre comercio en un plazo de 12 años. El proceso llevado a cabo por la ALALC no prosperó, y fue reemplazado el universo es el límite

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por la creación de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en 1980, la cual ofrecía plazos más flexibles para la remoción de las tarifas aduaneras y beneficios para sus miembros con base en acuerdos preferenciales. La decisión de conformar un espacio de libre comercio fue consecuencia de la situación crítica en que se encontraba la ALADI al comenzar el presente siglo. En su informe del 2000, la Secretaría puso de relieve el escaso dinamismo de la integración en el ámbito regional y la tendencia de los países miembros a utilizar preferentemente la vía de establecer zonas de libre comercio y uniones aduaneras, como en su momento se lo propusieron el Mercosur y la CAN. En una dirección similar quería avanzar el G‑3. Adicionalmente, la puesta en marcha de los Acuerdos Parciales y de los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) bilaterales, hizo que se debilitara su institucionalidad y que la ALADI careciera en los hechos de un objetivo definido24. En consecuencia, la Resolución 59 (XIII) del Consejo de Ministros de ALADI, de octubre del 2004, aprobó las bases de un programa para la conformación

Gustavo Magariños. Estudio sobre el espacio de libre comercio en la ALADI. Julio de 2007. Estudio realizado por el autor a solicitud de la Secretaría General de la ALADI y en el marco del Proyecto de Cooperación Técnica Regional ALADI-BID (ATN/ SF-9749-RG), “Recomendaciones Técnicas para la creación del Espacio de Libre Comercio”. 24

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progresiva de un espacio de libre comercio (ELC), dispuso continuar la actual estrategia negociadora e instruyó profundizar los acuerdos de libre comercio (ALC) ya suscritos, y promover las negociaciones en curso o las que se emprendan en el futuro para suscribir un ALC entre los países que aún tengan acuerdos de preferencias fijas (APF). Este programa contempla, además, la armonización e incorporación de las disciplinas y normas necesarias para el libre comercio, incluyendo aquellas materias que complementan y potencian el ELC. La Resolución 60 (XIII) definió el rol de la ALADI y su funcionamiento para el desarrollo y consolidación del proceso de integración regional, a partir de las bases del ELC y las decisiones que tomen con esa finalidad los países miembros. Además, encomendó al Comité de Representantes impulsar la cooperación, la coordinación, el intercambio de información y acciones comunes entre los países miembros para lograr, entre otros objetivos, una mayor participación y compromiso de los sectores empresarial y laboral, así como de otros sectores de la sociedad civil, en el proceso de integración. Por su parte, la Resolución 61 (XIII) ordenó al Comité de Representantes la adopción de una serie de medidas para incrementar la participación de los países de menor desarrollo económico relativo (PMDER) en los flujos del comercio intrarregional, facilitando de ese modo su acceso al mercado de los países miembros.

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Para apoyar esas actividades, la Secretaría General de ALADI ha contado con la cooperación técnica regional del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que permitió realizar diversos estudios ya presentados: normas y regímenes de origen, solución de diferencias y regímenes de salvaguardias, acceso a los mercados, asimetrías, participación de los sectores sociales y empresariales en el ELC e impactos de la liberación comercial sobre el empleo. A mi juicio, acometer una propuesta demasiado neutra que no ofrezca un aporte sustantivo al spaghetti bowl vigente en la ALADI (sin cláusula de nación más favorecida, sin acumulación de origen, con normas esencialmente bilaterales, o remitidas a la OMC), arrojaría una propuesta cercana al statu quo que haría inocua la intencionalidad de la convergencia en una zona de libre comercio en América Latina. Este escenario no respondería al encargo de las resoluciones de ALADI ni aportaría un valor agregado relevante a la integración regional. En un ambiente de notorias sensibilidades, como las ya descritas, el tratamiento de las asimetrías en el espacio latinoamericano no puede ser concebido como un simple formalismo para facilitar el comienzo de las negociaciones. En esta dirección, considero que el aporte realizado por los organismos de la integración suramericana en torno a un nuevo tratamiento de las

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asimetrías25 contiene una propuesta integral, que va más allá de los instrumentos clásicos del Trato Especial y Diferenciado (TED) y que podría ser orientador para abordar temas de naturaleza similar en el ámbito más amplio de América Latina. No obstante, si bien los propósitos ratificados por la ALADI para avanzar en su objetivo fundacional resultan loables, no es posible soslayar el hecho de que la actual coyuntura mundial será una fuente de nuevas presiones sobre prácticas proteccionistas y medidas de defensa comercial que podrían atentar contra el cronograma para la convergencia de los países en un ELC latinoamericano. A ello debe agregarse, además, el escepticismo de algunos de los expertos internacionales consultados sobre la capacidad de convocatoria de la ALADI en las actuales circunstancias, dado lo que algunos conocen como la ruptura del “consenso liberal” de los años noventa y conocidas las dificultades institucionales de un organismo que durante los últimos años se ha enfrentado a múltiples trabas por parte de los países miembros para avanzar en los objetivos trazados desde 1980. En estas condiciones, creo que los esfuerzos orientados a la conformación de un ELC deben partir de

ALADI, CAN, MERCOSUR, SELA, OTCA, CEPAL y CAF. Un nuevo tratamiento de las asimetrías en la integración sudamericana. Lima – Montevideo 2006. 25

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un profundo realismo político para evitar nuevas frustraciones. Así, por ejemplo, intentar aproximarse a los estándares obtenidos en los TLC de algunos países de la ALADI con terceros, con el fin de reducir “parámetros discriminatorios” o efectos disociadores originados en esas negociaciones no parece viable ni realista como parte de la primera fase de las negociaciones. Más propicia parece la alternativa de avanzar con mucho sentido común en un ELC, con normas y disciplinas mínimas para todos los países, y un paquete de disciplinas adicionales para el que decida acogerse a ellas, pero con el criterio de un ELC de “distintas velocidades”, de tal manera que el que vaya llegando lo haga también en un marco de compromisos vinculantes con el programa de convergencia al cual se acoja. Esta opción es aún más importante en el contexto actual de polarización de los países, que tiende a hacer muy sensible el abordaje de un conjunto muy amplio de normas y disciplinas. Es importante, entonces, que el modelo de ELC que se proponga tenga una alta flexibilidad, para tratar de responder a expectativas e intereses muy diversos. 1.7. La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica

El Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) fue suscrito el 3 de julio de 1978 por Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela con el fin de promover acciones conjuntas para el desarrollo armónico de la cuenca amazónica. Los países c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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miembros asumieron entonces el compromiso común con la preservación del medio ambiente y la utilización racional de los recursos naturales de la Amazonía. En 1995, las ocho naciones decidieron crear la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) para fortalecer e implementar los objetivos del TCA. La enmienda al TCA fue aprobada en 1998 y la Secretaría Permanente fue establecida en Brasilia en diciembre del 2002. Como espacio de cooperación que involucra a ocho de los doce países suramericanos, la OTCA sirve de puente en los acercamientos políticos entre Mercosur y la CAN, al tiempo que facilita la integración de Guyana y Surinam, países tradicionalmente alejados de las agendas regionales. El plan estratégico de la Organización para el período 2004-2012 incluye cuatro ejes estratégicos: a) conservación y uso sostenible de los recursos naturales, b) generación y gestión del conocimiento sobre la realidad regional, c) integración y competitividad regional, d) fortalecimiento institucional. Entre los temas específicos considerados dentro estos ejes se encuentran: transporte, comunicación, infraestructura y turismo, salud y asuntos indígenas. A pesar de las dificultades financieras e institucionales, que han sido limitantes para una actuación más relevante, la OTCA ha presentado algunos avances en el propósito de articular la agenda ambiental a las nuevas realidades de la integración regional. En particular, el universo es el límite

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debe destacarse el esfuerzo por una mayor relación con la Iniciativa para la Infraestructura Regional de Suramericana (IIRSA), con la cual se contemplan proyectos complementarios para promover el desarrollo sostenible sobre los “Ejes de Integración y Desarrollo”. La OTCA desarrolla en la actualidad un programa de cooperación con la CAN en tres áreas prioritarias: agua, biodiversidad y manejo, conservación y uso sustentable de los bosques. Busca también promover acciones en materia de biocomercio, área en la cual los países de la CAN tienen avances importantes, así como en el combate a la biopiratería. El propósito es trabajar en la vigilancia conjunta y en la creación de un régimen internacional que regule el acceso a los recursos genéticos y dar especial énfasis a la protección del conocimiento tradicional de los pueblos indígenas. Colombia, que ha tenido una presencia influyente en este escenario, debería lograr consensos con sus socios amazónicos y priorizar la búsqueda de acuerdos en torno a temas de la agenda ambiental dentro de este organismo, dada la clara convergencia de intereses con Brasil y con los demás países andinos. La condición de países megadiversos que comparten los miembros del OTCA debe ser entendida como una oportunidad de cara a la construcción de alianzas sólidas para exigir la corresponsabilidad global en la defensa de la biodiversidad regional y, particularmente, de sus fuentes de agua dulce, que constituye el tema de mayor relevancia para el

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desarrollo sostenible de la humanidad en los próximos 50 años. A la luz de las tareas que quedaron pendientes de la Cumbre de Copenhague (2009), Colombia debe participar intensamente en los foros multilaterales para encontrar un compromiso global sobre esta materia. Las buenas intenciones deben traducirse en acciones concretas. Para nuestro país, incorporar este tema en los asuntos prioritarios de su política internacional resulta urgente y beneficioso. 1.8. El Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (antes Plan Puebla Panamá)

El Plan Puebla Panamá (PPP)-2001 (hoy Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica) se originó como mecanismo de concertación y cooperación en el área de la infraestructura y la facilitación del comercio, con un enfoque subregional que hoy se enriquece con otras dimensiones del desarrollo. Desde el 19 de noviembre del 2004, Colombia participó en el PPP en calidad de observador. En julio del 2006, en la VIII Cumbre del Mecanismo de Tuxtla, el país fue aceptado como miembro de pleno derecho, convirtiéndose así en el noveno país miembro. En octubre del 2006 se firmó el Convenio de Adhesión de Colombia a este espacio de cooperación. El 9 y 10 de abril de 2007, el presidente de México, Felipe Calderón, convocó a sus homólogos de Centroel universo es el límite

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américa y Colombia a una Cumbre extraordinaria en Campeche, México, a fin de avanzar en la identificación de acciones conjuntas para lograr una reforma encaminada al fortalecimiento y consolidación del PPP, como motor del desarrollo e integración de la región mesoamericana. La X Cumbre del denominado Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, se realizó el 28 de junio del 2008 en Villahermosa, Tabasco, México. Durante dicha Cumbre se determinó que el PPP ahora se denominará Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica, el cual representará un espacio político de alto nivel que articulará esfuerzos de cooperación, desarrollo e integración de nueve países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá), facilitando la gestión y ejecución de proyectos orientados a mejorar la calidad de vida de los habitantes de Mesoamérica. En la actualidad, Colombia lidera la Iniciativa de Turismo y el tema de biocombustibles. Este mecanismo tiene una importancia estratégica para Colombia, si se tiene en cuenta la vecindad con Centroamérica y sus históricas relaciones con México, así como la necesidad de defender sus intereses geopolíticos, mejorar la conectividad logística y de infraestructura y consolidar las relaciones comerciales y de cooperación económica con la región.

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1.9. La Iniciativa de la Cuenca del Pacífico Latinoamericano (Iniciativa del Arco del Pacífico)

Esta iniciativa busca una mayor articulación comercial y de inversión de los países latinoamericanos de la cuenca del Pacífico, explorar mecanismos que permitan un mayor acercamiento con los países asiáticos de esa misma cuenca y constituir un núcleo con una dinámica comercial y económica más integrada. La cuenca del Pacífico representa un centro de enorme potencial productivo y tecnológico que ha adquirido gran peso en la economía mundial. Debe precisarse que la llamada región APEC (Asociación de Países de la Cuenca del Pacífico), el escenario inmediato de inserción de los países agrupados en la Iniciativa del Arco del Pacífico, es la más dinámica del mundo. En los últimos diez años ha aportado el 70% del crecimiento global. En el mismo período, las exportaciones de la región aumentaron en un 113%, la inversión extranjera creció en un 210%, y en un 475% en las economías de menor desarrollo. Las 21 economías miembros reúnen más de 2.600 millones de personas, registran un producto interno bruto (PIB) de casi 20 trillones de dólares (un 60% del PIB del mundo) y representan casi el 50% del comercio mundial26.

Sus miembros son: Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chi-

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le, República Popular China, Hong Kong, Indonesia, Japón, Corea del Sur,

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En la actualidad la iniciativa del Arco del Pacífico opera como mecanismo informal de concertación y consulta entre los países de América Latina con costa en el Pacífico (México, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá, Colombia, Ecuador, Perú y Chile) con miras a profundizar la relación política, comercial y de cooperación y lograr un acercamiento con los Estados de Asia-Pacífico, abrir canales de interlocución con estos países o sus bloques de integración y, en este sentido, aumentar su proyección en dicha región. Dentro de las principales conclusiones de los encuentros realizados, deben destacarse: a) la activa participación de agentes públicos y privados, como condición de éxito en la profundización de esquemas de cooperación y fortalecimiento del intercambio comercial; b) la identificación de áreas en las cuales es posible establecer afinidades que generen un relacionamiento más dinámico entre los integrantes del foro y con los países del Asia-Pacífico; y c) la creación de grupos de trabajo sobre convergencia comercial e integración, facilitación del comercio, infraestructura y logística, promoción y protección de inversiones y cooperación económica y técnica para la competitividad.

Malasia, México, Nueva Zelanda, Papúa Nueva Guinea, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, China, Taipéi, Tailandia, Estados Unidos de América y Vietnam.

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Así mismo, se constituyó el Grupo de Reflexión, encargado de evaluar los medios más apropiados para institucionalizar el Foro del Pacífico Latinoamericano, incluyendo su posible estructura, la periodicidad y nivel de los encuentros, así como la eventual creación de mecanismos de seguimiento, respetando su naturaleza flexible y su carácter de foro de diálogo político y concertación; también se encarga de intercambiar experiencias en materia de fortalecimiento institucional para el desarrollo, en particular en lo que respecta a la identificación de prioridades en políticas públicas y fomento de la transparencia y el buen gobierno. La perspectiva del ingreso de Colombia en la APEC como miembro de pleno derecho —que se fortaleció en la Cumbre de Lima de noviembre de 200827— hace muy pertinente el esfuerzo que hoy adelanta el país en el marco de la iniciativa Arco Pacífico como mecanismo de concertación entre los países de América Latina con costas en el océano Pacífico. Por lo tanto, es necesaria la continuidad de las acciones para darle a este mecanismo una mayor formalización, dado el potencial que representa para impulsar la inserción internacional de Colombia en el Pacífico.

En esta cumbre se aplazó hasta 2010 la consideración en torno al levantamiento de la moratoria para recibir nuevos países miembros. 27

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2. Reflexiones sobre algunas relaciones diplomáticas en el hemisferio Las nuevas realidades internacionales demandan una visión renovada de las relaciones hemisféricas en la que Estados Unidos no puede estar ausente, sino ser socio activo. Es necesario fortalecer puntos de convergencia e impulsar un renovado esquema de cooperación. La administración de Obama tiene la oportunidad de desarrollar una agenda hemisférica para el futuro que permita construir una buena vecindad, en la que la diversidad sea entendida como un elemento positivo y creador para la consolidación de la libertad, la democracia y el progreso social de nuestros pueblos. La coyuntura de transición política en las Américas favorece esta iniciativa. No se trata de una alianza entre ricos y pobres, sino de revitalizar la presencia norteamericana en la región y, a su vez, producir un interés genuino en los problemas hemisféricos, para evitar que otros actores globales ganen un espacio o una influencia que no siempre resulta la más aconsejable para los comunes intereses estratégicos. En la búsqueda de este propósito, la no aprobación del TLC con Colombia resulta injusta y envía una señal equivocada para los colombianos y los latinoamericanos que quieren encontrar una agenda más integral que la de reciente época. También una consideración especial merecen en esta coyuntura las relaciones de Colombia con Venezuela. Es necesario reconocer con realismo que no es posible c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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ofrecer una solución inmediata y para siempre a todos los problemas de dos naciones con extenso lindero común y una nutrida agenda binacional. Las dificultades se “administran”, a ellas se les da un tratamiento y se les busca un desenlace favorable. Pero no es procedente pensar en una solución permanente porque la condición de una “frontera viva” y de una relación plural así lo impone. Corresponde exclusivamente a los venezolanos crear los espacios de interlocución para resolver de manera autónoma el destino que quieran para su nación. La diplomacia colombiana no podría sino de manera muy desafortunada incurrir en el grave error histórico de pretender entrometerse en los asuntos internos del vecino país. En el trasfondo de la ruptura de relaciones, anunciada de manera unilateral por el presidente Chávez en julio del 2010, después de las denuncias hechas por Colombia ante el Consejo Permanente de la OEA, lo que existe es una profunda discrepancia ideológica alrededor de temas esenciales para la integración binacional. En la medida en que Colombia sea percibida como un obstáculo para el proyecto expansionista del gobierno bolivariano, las relaciones diplomáticas pueden sufrir tropiezos periódicos. Al mismo tiempo, como lo ha señalado la Misión de Política Exterior de Colombia: “Las tensiones se han derivado también del interés del gobierno de Hugo Chávez de incidir en el conflicto de Colombia, país al que considera decisivo para la consolidación del proceso bolivariano, por ser su mayor vecino, el más el universo es el límite

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grande país andino y el más cercano a Washington”28. De esta manera, se crea una dinámica que hace aún más complejas las relaciones con el vecino país. Los mecanismos institucionales con Venezuela no funcionaron durante una década: ni la cooperación militar —especialmente la Comisión Bilateral Fronteriza (Combifron)— ni los instrumentos creados para la convergencia en materia de información e inteligencia. Esa ausencia de trabajo conjunto llena la frontera de criminalidad. Allí han venido ocurriendo hechos graves y la falta de cooperación binacional no contribuye a la solución. Los acercamientos entre los dos países, propiciados por el presidente Santos, y que dieron sus frutos sólo tres días después de su posesión, son una muestra fehaciente de que el camino correcto es perseverar en la actitud diplomática de “administrar” las relaciones. Y en esta dirección me han parecido auspiciosos los esfuerzos por restablecer los canales institucionales, como quedó previsto en la Declaración de Principios de Santa Marta del 10 de agosto del 2010, en la cual se acordó impulsar programas conjuntos en materia social y económica y crear cinco comisiones de trabajo que examinarán el pago de la deuda y la reactivación de las relaciones comerciales, negociarán un acuerdo de complementación económica que sustituya la normativa andina en razón

Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 68).

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del retiro de Venezuela de la CAN y desarrollarán un plan de inversión social en la zona de frontera, para adelantar obras de infraestructura, al tiempo que analiza los temas de seguridad. Así mismo, se estableció un mecanismo de cooperación entre ministros de relaciones exteriores para diseñar una estrategia conjunta sobre las problemáticas de frontera en materia social, económica y de seguridad, con el fin de prevenir la presencia o acción de grupos al margen de la ley. En este nuevo ambiente generado por los presidentes, es necesario insistir en acercamientos por la vía bilateral y multilateral, sobre la base de certezas para ambos países, que contribuyan de manera firme y duradera en el proceso de restablecimiento de la confianza. En este sentido, coincido con la recomendación hecha por la Misión de Política Exterior, en su sección sobre fronteras terrestres, países vecinos e integración: “El gobierno debe reafirmar frente a Venezuela que Colombia respeta la decisión soberana de su pueblo y garantiza que desde suelo nacional no habrá jamás interferencia al proyecto bolivariano. Al mismo tiempo, debe reafirmar que exige que el gobierno venezolano no interfiera en los asuntos internos de Colombia, no incida en el conflicto interno, ni trate de imponer su proyecto en el país”.29

Misión de Política Exterior de Colombia (2010: 77).

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Elevar el perfil de las relaciones diplomáticas con Brasil, en todos los órdenes, es hoy una opción de alta prioridad en la agenda de la política internacional de Colombia. La condición de jugador global que hoy se le reconoce a ese país y el liderazgo económico y político obtenido por esta nación en América Latina, le permitirán a Colombia sacar muy buen provecho de una relación más privilegiada, pero también más simétrica que aquella que, por diversas circunstancias, no existía en el pasado. Para Colombia, la relación con Ecuador es de crucial valor. Los dos países tienen una historia en común. Son aliados comerciales y han sido socios políticos en múltiples escenarios. Las relaciones fronterizas son, además, muy dinámicas. El desafío con este país radica en la forma de superar visiones encontradas en torno a sus agendas de seguridad y darle continuidad a la “hoja de ruta” que las dos cancillerías han trazado, con acierto, para restablecer las relaciones diplomáticas. En la actual encrucijada andina y regional, Colombia ha estrechado sus vínculos tradicionales con Perú. En tal sentido, considero prioritario que los dos países avancen en la iniciativa de preservar por la vía bilateral los logros alcanzados en la CAN en los aspectos políticos, económicos y comerciales, al tiempo que profundicen sus intereses comunes de inserción en el Pacífico. En el marco de la buena vecindad y dentro de los principios estratégicos que deben guiar la política exterior colombiana, continuará teniendo un papel central c o n s i d e r a c i o n e s e s t r at é g i c a s y r e c o m e n d a c i o n e s …

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las relaciones con Panamá, un aliado clave de Colombia, con el cual existe convergencia de intereses en la inserción dentro del Proyecto de Integración y Desarrollo Mesoamericano, y se comparten desafíos de seguridad y desarrollo sostenible en la frontera común. Dentro de los países de la región con los cuales resulta prioritaria una activa diplomacia se encuentran México, Chile y Argentina, cuya presencia se ha fortalecido en los ámbitos latinoamericano y suramericano. En esta dirección han avanzado los acercamientos iniciales del Presidente Santos. En el caso de México, además de unos renovados vínculos comerciales, nos unen los desafíos comunes en la lucha contra el narcotráfico y los asuntos migratorios, entre otros, mientras que con Chile será posible —y deseable— establecer nuevas aproximaciones para trabajar conjuntamente en enfoques más equilibrados y promisorios en la construcción del espacio suramericano de integración, en el contexto de las auspiciosas relaciones comerciales y de inversión que hoy desarrollan los dos países.

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CartografĂ­a del mundo, serie: Carta en blanco. AcrĂ­lico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.


Firmamento # 20, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 140 x 140 cms., 2009.


Recomendaciones en torno a los actuales mecanismos de carácter binacional Capítulo VI.

L

os mecanismos de carácter binacional constituyen la forma práctica como se desarrollan los principios que deben orientar la agenda del país basada en una visión multidimensional de la seguridad, especialmente en el tratamiento de los desafíos comunes en las fronteras terrestres o marítimas. Las zonas de frontera deben concebirse como polos de desarrollo para consolidar la buena vecindad, en beneficio del interés nacional y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades allí asentadas. Considero que la integración fronteriza debe preservarse como eje de la política exterior colombiana, a partir del cual se reconozca su importancia geoestratégica. En tal el universo el es límite

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sentido, cualquier iniciativa debe ser consecuente, no sólo con las necesidades coyunturales y estrictamente nacionales de estas regiones, sino también con los desafíos compartidos, que surgen de la convivencia propia en las líneas imaginarias que separan los Estados. Teniendo en cuenta la situación que se ha vivido en relación con algunos vecinos, se hace indispensable un esfuerzo estratégico para recuperar e incrementar la confianza. Al abordar acciones conjuntas, a través de las comisiones de vecindad, es pertinente identificar, por razones políticas, dos grupos: Brasil, Perú y Panamá, y Venezuela y Ecuador. La historia reciente aconseja conservar por el momento estas dos categorías. En el caso del primer grupo de naciones, conviene fortalecer la política de buena vecindad sustentada en la continuidad y efectiva ejecución de los acuerdos, así como de los proyectos contemplados en las agendas que hoy cuentan con una comunicación fluida y que buscan preservar la confianza y promover mayor desarrollo. En el caso de Ecuador y Venezuela, adquiere especial relevancia la reactivación de los canales diplomáticos, que han sido parte fundamental de la tradición colombiana, para impulsar mecanismos de confianza y lograr, como un aspecto decisivo, las reciprocidades necesarias, para que los mecanismos operen con pleno vigor. Sin perjuicio de esta gestión diplomática directa, la cancillería colombiana podría explorar la alternativa de involucrar activamente a terceros actores, cuando las el universo es el límite

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circunstancias así lo aconsejen. Se trata, en la práctica, de estimular la presencia de agentes territoriales que puedan contribuir a la profundización o al restablecimiento de la confianza, mediante su activa participación en el desarrollo de proyectos conjuntos. Los habitantes de las fronteras son los que viven y sienten más directamente las consecuencias en los momentos de crisis. Los organismos multilaterales (CAF, CAN, BID, OEA) resultan útiles en el tratamiento político de las relaciones diplomáticas y en la financiación de proyectos emblemáticos. En cualquier caso, es indispensable desarrollar las diferentes posibilidades que puede ofrecer un esfuerzo diplomático integrador para evitar situaciones de “no retorno” o largos periodos de distanciamiento. Es también conveniente diseñar un plan especial de actividades culturales en las regiones fronterizas, que resalte los elementos comunes y que procure visibilidad a la capacidad de nuestros nacionales de interactuar con sus vecinos. En las relaciones con Ecuador hay que producir ejercicios similares, pero probablemente con la presencia de otros actores que conservan fuertes lazos en medio de las dificultades. La reciente reunión de cancilleres abrió canales que favorecen el camino hacia la normalidad y facilitan el cumplimiento de la hoja de ruta acordada para superar los problemas binacionales. Las comisiones de vecindad son, en esencia, mecanismos de construcción y preservación de confianza para lograr acercamientos cruciales en las relaciones bir e c o m e n d a c i o n e s e n t o r n o a l o s a c t ua l e s m e c a n i s m o s …

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laterales. Su importancia radica, entre otras razones, en las siguientes: a) los proyectos de cooperación fronteriza permiten aumentar el “poder blando” de Colombia —es decir, la capacidad del país para hacer presencia activa en la frontera— porque procuran bienestar a los habitantes de la región; b) constituyen un punto de encuentro regular entre las altas autoridades, lo que facilita el diálogo y la cooperación con los países vecinos, y c) son escenarios en los que participan los poderes local y departamental y las organizaciones de la sociedad civil. Considero que para el fortalecimiento de las medidas de confianza con aquellos países con los cuales Colombia tiene frontera terrestre, resultaría muy conveniente hacer un esfuerzo como lo ha señalado la canciller María Ángela Holguín, para lograr la rápida ejecución de “proyectos emblemáticos” —algunos ya en curso— cuya conclusión puede tener importantes repercusiones para la buena vecindad. Por otra parte, el mensaje del presidente Santos desde el día de su posesión a la opinión pública del vecindario ha sido que Colombia quiere una cooperación basada en el diálogo y la concertación, frente a la percepción que existía en torno a un país con prioridades muy marcadas en los temas de seguridad. Evaluaciones recientes de observadores y analistas de las dinámicas que ocurren en la frontera enfatizan, en todo caso, el papel determinante que deben y pueden desempeñar los actores locales a uno y otro lado.

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Después de una década de frustraciones en las estrategias de integración fronteriza, es un buen momento para sacar a relucir las lecciones aprendidas. Estas señalan, por ejemplo, que no bastará con el “voluntarismo” y el pragmatismo, que se aprecian con frecuencia, para poner en marcha proyectos largamente evaluados. Se requiere, como condición esencial en el desarrollo de las estrategias y proyectos, la presencia activa de gobiernos, empresarios y comunidades locales fortalecidos en su capacidad de trabajo conjunto entre ellos y con las autoridades locales e instituciones internacionales. Parte importante de las dificultades en la presente década para sacar adelante múltiples proyectos estuvieron asociadas a esta omisión.30

1. El papel de las zonas de integración fronteriza (ZIF) Las zonas de integración fronteriza (ZIF) son los ámbitos territoriales adyacentes de países miembros de la CAN para los que se adoptarán políticas y ejecutarán

Saúl Pineda (2008). “Ecuador y Colombia: integración fronteriza en el marco de una agenda de convergencia binacional”. Ponencia presentada a consideración del Foro “Reencuento Ecuador-Colombia para el desarrollo binacional”. Quito, Ecuador, 8 y 9 de septiembre. [Esta ponencia fue posteriormente publicada en: Jaramillo, Grace (comp.) (2009). Construyendo puentes entre Ecuador y Colombia. Quito: OEA-Flacso-PNUD]. 30

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planes, programas y proyectos que permitan impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera compartida, coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con las características de cada uno de ellos. Dentro de las alternativas para una agenda con los países vecinos, debe tener un lugar central la implementación de las ZIF y la ejecución de los planes correspondientes de desarrollo. Es indispensable avanzar en los siguientes aspectos, hoy evidentemente deficitarios: coordinación de los servicios de migración, aduana, policía, tránsito, transporte, sanidad agropecuaria, turismo y salud, entre otros; planeación binacional conjunta para el desarrollo fronterizo; simplificación de la documentación y tramitación en frontera; identificación de un portafolio binacional de proyectos con prioridad en la infraestructura; mayor compromiso e involucramiento de las instituciones nacionales; más participación y coordinación con la sociedad civil. La puesta en marcha de los mecanismos de cooperación existentes en la frontera, de manera directa o en el marco de las ZIF, se constituye además en una oportunidad excepcional para estimular la interlocución entre los actores locales de uno y otro lado, alrededor de estrategias de desarrollo territorial. Se trata, en la práctica, de un ejercicio de democratización de la política exterior, sobre la base de una estrecha coordinación entre las cancillerías y las autoridades de las zonas fronterizas. Es muy el universo es el límite

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importante contribuir a la creación de un tejido social común que confirme la clara intención de Colombia de mantener una actitud sostenida de buena vecindad y que reconozca que, en la mayoría de los casos, opera mejor en frontera la relación directa entre los alcaldes, los gobernadores, las instituciones académicas y las autoridades de policía, para el desarrollo de iniciativas conjuntas. Estas iniciativas podrían ser apoyadas desde los gobiernos centrales y desde los organismos multilaterales, teniendo como referente experiencias como las de la Unión Europea, cuyas políticas estructurales para el desarrollo de regiones fronterizas pueden ser adaptadas a la luz de las realidades institucionales y financieras de nuestros países. 2. El Plan Nacional de Fronteras: el complemento necesario El énfasis en una estrategia diplomática y la activación de los instrumentos fronterizos resultan decisivos en el actual panorama de las relaciones con los vecinos. Sin embargo, esta estrategia y estos instrumentos deben contar con un complemento nacional indispensable para lograr una mayor eficiencia en el acercamiento bilateral con esos países. Ese complemento es el Plan de Fronteras31, que coordina directamente la Cancillería

El Plan Fronteras es una estrategia nacional, coordinada por el Ministerio de Relaciones Exteriores desde 2003. Bajo las di31

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de la República y que representa un mecanismo útil para que los proyectos tengan el mayor impacto posible. El Plan de Fronteras, actualmente en ejecución, se concentra en tres tipos de actividades generales: primero, la concertación con las comunidades de frontera sobre las necesidades más apremiantes que tengan soluciones de corto y mediano plazo; segundo, la definición de compromisos por parte de las entidades centrales y regionales en cuanto a las necesidades previamente concertadas, y tercero, la ejecución y seguimiento permanente de tales acciones. Es necesario destacar lo ejecutado hasta hoy, sobre todo desde el punto de vista del significado que adquiere la presencia de la Cancillería, como representante del Gobierno central, para entrar en contacto con las realidades fronterizas y ofrecer respuestas directas a las necesidades de las poblaciones, así como efectuar la evaluación constante del ambiente que se percibe en el lindero común. Debe enfatizarse la necesidad de fortalecer la dimensión técnica y financiera de este plan, así como en la adecuada coordinación entre las agencias estatales participantes, para garantizar una mayor cobertura y efi-

rectrices de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF), busca reforzar las relaciones entre el Estado y las comunidades de frontera, a través de la construcción de tejido social y el fortalecimiento de la gobernabilidad en estas zonas.

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cacia de las acciones y su contribución a la construcción de mecanismos de confianza con los países limítrofes. De igual manera, el Plan de Fronteras requiere un esfuerzo permanente de coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores con el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de Educación; además de otras agencias y entidades del Estado.

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CartografĂ­a del encuentro, serie: Carta en blanco. AcrĂ­lico sobre lienzo, 40 x 50 cms., 2008.


Capítulo VII. Reflexiones

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E

l futuro de nuestra región y del mundo, de acuerdo con las tendencias analizadas, no será dentro de 20 años lo que era a principios de este siglo. Resulta prioritario, por lo tanto, redimensionar la política exterior colombiana. Los intereses nacionales deben coincidir y hacerse compatibles con los compromisos adquiridos frente a la comunidad internacional. De lo contrario, en pocos años podríamos ser irrelevantes. Nos quedaremos rezagados con todos sus efectos por no haber sido capaces de diseñar una estrategia de inserción adecuada a las corrientes de la globalización. De allí la importancia de que la política exterior colombiana actúe de manera estratégica en los próximos años bajo el principio de respice omnia (mirar al universo, mirar al conjunto), que no dudo en recomendar como el criterio guía de inserción del país en esta fase de la el universo el es límite

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globalización que ha traído consigo un balance distinto en las relaciones de los países en el panorama de las Américas. En esa definición de largo plazo, el país deberá incorporar las nuevas realidades de su estructura productiva para ajustar y hacer compatible las relaciones económicas y comerciales con los retos de su diplomacia. La política exterior colombiana, fundamentada en este principio, está en la obligación de ponderar, con sumo cuidado, la actuación del país en los diversos foros regionales y hemisféricos que hemos considerado. Las tendencias sugieren, así mismo, la definición de un nuevo paradigma para la integración enfocado en la mejora de las condiciones de vida de la región. Ese paradigma debería caracterizarse como un acuerdo compartido por el desarrollo, que es más amplio que el libre comercio o las inversiones. La integración es una opción viable frente a la realidad global porque exige un trabajo conjunto entre las naciones para recuperar el crecimiento con equidad. Para avanzar se requieren liderazgos colectivos en la región y que cada nación defina sus intereses nacionales. Colombia tiene una gran oportunidad en este proceso. Los nuevos ejes de la integración deben superar el enfoque del viejo regionalismo de los años sesenta y setenta y el concepto de regionalismo abierto de la década de los noventa, para definir un criterio más moderno e incluyente, que he denominado “regionalismo interdependiente”, el cual tiene una dimensión económica y política de mayor alcance, y reconoce los temas de una el universo es el límite

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agenda multidimensional de la integración como una vía expedita para la inserción del país en la globalización. La apropiación de este enfoque y su difusión podría darle réditos adicionales a la política exterior colombiana dentro del panorama regional. Mientras la región afronta en la actualidad diferencias ideológicas en torno a los alcances de la integración, los países de Asia y Europa no se desgastan en este tipo de confrontaciones; por el contrario, avanzan en su propia integración, penetran los mercados mundiales, atraen y hacen nuevas inversiones, dejando rezagada a Latinoamérica en sus niveles de bienestar y de competitividad internacional. En relación con los países limítrofes es necesario enfatizar en la importancia de revitalizar los mecanismos binacionales ya existentes, sobre la base de acciones de impacto en la calidad de vida de las poblaciones fronterizas, más allá de eventuales discrepancias que deben encontrar fórmulas imaginativas de arbitraje en otros ámbitos bilaterales y multilaterales. Por otra parte, Colombia debe dar atención prioritaria a las controversias que con Nicaragua y Ecuador se encuentran en curso en la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Hasta el presente, el país, gracias a una sólida estrategia jurídica que ha contado con un gran consenso nacional, logró que en el fallo sobre las excepciones de jurisdicción, la Corte Internacional de Justicia declarara la validez del Tratado Esguerra–Bárcenas, de 1928, y reflexiones finales

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reconociera la plena soberanía de Colombia sobre San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En mi caso, ha sido un privilegio formar parte de un admirable equipo de destacados profesionales que bajo la dirección del presidente de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores y del agente ante la Corte Internacional de Justicia, el embajador Julio Londoño Paredes, no ha tenido criterio distinto que la defensa de los intereses colombianos con un altísimo sentido de responsabilidad patriótica. El 18 de junio del 2010, Colombia presentó ante el secretario de la Corte Internacional de Justicia la dúplica en la que reafirma con sólidos argumentos jurídicos y fácticos su posición en relación con la soberanía sobre el archipiélago de San Andrés, y su criterio y posición jurídica, en relación con la delimitación marítima con Nicaragua. En el caso con Ecuador relativo a las fumigaciones en territorio colombiano cercano a la zona fronteriza, el 25 de junio del 2010 la CIJ aceptó la segunda ronda de alegaciones escritas de los argumentos de las partes, y estableció como términos para la presentación de la réplica por parte de Ecuador el 31 de enero del 2011, y para la presentación de la dúplica por parte de Colombia el 1º de diciembre de ese mismo año. Por otra parte, los mecanismos multilaterales regionales reafirmaron en la crisis andina la vigencia de los principios del Derecho Internacional Americano de no intervención en los asuntos internos de los Estados, el universo es el límite

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respecto a la soberanía y la necesidad de una cooperación efectiva y franca en la lucha contra el terrorismo. Su ejercicio riguroso es un imperativo para preservar las buenas relaciones. Las resoluciones de la OEA dejaron claro que el principio de la inviolabilidad territorial tiene renovada vigencia a pesar de la transnacionalidad de las actividades delictivas de los grupos al margen de la ley. En el respeto de este principio los países son muy celosos por cuanto involucra, en la coyuntura presente, la defensa de intereses soberanos de los Estados. Hasta dónde la comunidad internacional entiende el problema de Colombia y cuál es la percepción sobre las FARC en América Latina, son preguntas clave que estarán presentes en los próximos años en la agenda de la política exterior mientras termina el conflicto colombiano. Mucha diplomacia, prudencia en medio de la firmeza y permanente accionar internacional requiere la Cancillería para explicar la verdadera realidad y el peligro que la alianza perversa entre los grupos ilegales y el narcotráfico significa para nuestra democracia. Colombia ha mantenido históricamente una posición de rechazo frontal ante el terrorismo y en la búsqueda de alternativas para solucionar el problema del tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, temas que no pueden verse como una simple veleidad de nuestra política exterior. Se trata de asuntos vitales para la supervivencia de la democracia colombiana.

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La consolidación de un lugar privilegiado y de respeto en los foros internacionales es, además, una condición esencial para la adecuada preservación de los intereses nacionales. Fortalecer el multilateralismo alienta la cooperación y contribuye a fijar reglas de juego más justas y equilibradas. El liderazgo colombiano en las diferentes instancias multilaterales en épocas recientes fue claro y evidente. Por ejemplo, desde el mismo momento en que ocurrieron los hechos del 11 de septiembre del 2001, la Cancillería colombiana propuso liderar una reflexión conjunta en torno a los nuevos desafíos que enfrenta la seguridad mundial como consecuencia del terrorismo, el tráfico de drogas ilícitas, el tráfico de armas pequeñas y ligeras y, en general, el crimen transnacional. Poco se ha avanzado, desde entonces, en iniciativas similares en nuestra política exterior. La urgencia de esta reflexión está hoy más vigente que nunca. Tengo la certeza de que el liderazgo colombiano nos llevará a señalar, una vez más, la gran responsabilidad que tienen los Estados de trabajar solidariamente frente a cada uno de estos fenómenos. Se impone entonces incorporar de manera activa estos temas en la agenda de la política internacional, y reafirmar en todos los foros el principio de la responsabilidad compartida por encima de las visiones y los esfuerzos aislados que, con frecuencia, pueden conducir a experiencias muy costosas para el mantenimiento de la paz mundial. La elección de Colombia al Consejo de Seguridad ocurrida el día 13 de octubre del 2010, debe reconocerse el universo es el límite

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como un triunfo diplomático de la mayor importancia, precisamente, en la dirección aquí mencionada de recuperar liderazgos y capacidad de promover temas en el foro por excelencia de la seguridad internacional, como lo ha propuesto el presidente Santos con la nueva política exterior puesta en marcha. La última vez que Colombia estuvo en el Consejo de Seguridad fue en el periodo 2000 al 2002 cuando tuve el honor de presidirlo. Estoy seguro que el hecho de no haber logrado el consenso previo latinoamericano no será obstáculo para llevar con acierto y responsabilidad esta vocería. Así lo ha hecho nuestro país con seriedad admirable en las seis anteriores oportunidades que ha obtenido esta silla no permanente. Al mismo tiempo, se convierte en una vía expedita para un acercamiento mayor al conjunto de las naciones latinoamericanas y caribeñas. En el 2009 se cumplieron diez años de la Asamblea General de las Naciones Unidas convocada para la lucha contra las drogas ilícitas. La evaluación general y los resultados obtenidos señalan que a pesar de los esfuerzos realizados, las políticas adoptadas no han sido exitosas. El propio zar antidrogas de Estados Unidos, en su informe del 2008, señaló que el tráfico de cocaína creció en un 40% entre el 2006 y el 2007. Mientras estas dimensiones se mantengan en estos niveles, las posibilidades de traslado de las actividades delictivas de un país a otro son una realidad. No es sino mirar el caso de México.

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Las cifras de Colombia indican que ha habido progresos. Pero la magnitud del fenómeno obliga a considerarlo como un reto trascendental para la preservación de nuestra democracia. La política de nuestro país en este asunto debe afinarse hacia el futuro con las revisiones que surjan como resultado de la evaluación que en la actualidad realizan diversas organizaciones sobre la estrategia adoptada desde la Conferencia de las Naciones Unidas. Probablemente, llegó la hora de plantearle al Sistema de Naciones Unidas y en particular a nuestro hemisferio la necesidad de una revisión a fondo sobre este complejo panorama. Esta debería ser una prioridad de la política exterior. Así lo ha planteado con acierto la comisión creada por las Naciones Unidas y presidida por los ex presidentes Cardozo, Gaviria y Zedillo, quienes han puesto el dedo en la llaga de esta delicada realidad. Como el informe indica, hay que reconocer los fracasos de las políticas prohibicionistas vigentes, basadas solamente en la represión de la producción y de interdicción al tráfico y a la distribución, para abrir la discusión sobre un nuevo paradigma de políticas y alternativas más seguras, eficientes y humanas. A largo plazo, la solución se fundamenta en la reducción de la demanda en los principales países consumidores, pero para ello es necesario que Estados Unidos y Europa entiendan que son corresponsables del problema que hoy enfrenta América Latina. Así mismo, en este debate, es necesario incorporar en el análisis del consumo de droel universo es el límite

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gas el criterio de salud pública, para así contribuir en la transformación de los adictos en pacientes del sistema de salud en los países. De esta manera podría ser más efectivo debilitar las fuentes de ingreso del narcotráfico. No es posible, ni corresponde a una posición ética, ocultar el grave problema que Colombia atraviesa desde hace varios años en materia de derechos humanos, particularmente como resultado de la degradación del conflicto interno, que ha convertido a los grupos armados al margen de la ley —tanto los guerrilleros como los paramilitares— en los actores que con mayor frecuencia incurren en la violación de los derechos fundamentales. También es necesario reconocer que todavía se requieren muchos esfuerzos para evitar riesgosas connivencias con actitudes y procedimientos que podrían deslegitimar la acción de los órganos públicos, así como la urgencia que tiene el Estado colombiano de reafirmar su legitimidad mediante una presencia más activa en la defensa de los derechos económicos y sociales de sus ciudadanos. Colombia debe mostrar resultados efectivos en la defensa y promoción de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, como expresión de una política de Estado de largo plazo. Resulta conveniente precisar que estos conceptos no constituyen un elemento circunstancial de la política exterior de las naciones. Su observancia está presente más que nunca en el eje rector de la agenda internacional de Estados Unidos y de la Unión Europea. Por lo tanto, su respeto es una condición esencial para la continuidad de la cooperación con Colombia. reflexiones finales

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Esta será la única manera como podremos lograr que la comunidad internacional entienda de manera cabal los esfuerzos sistemáticos que los gobiernos han realizado para enfrentar el deterioro de los derechos humanos. No se trata de ofrecer una respuesta elusiva o, en el mejor de los casos, acomodaticia frente a las presiones internacionales existentes en esta materia, sino, fundamentalmente, de mostrar con los hechos que el Estado no puede responder con los mismos procedimientos de los grupos al margen de la ley, sino a costa de perder su legitimidad interna y externa. Pero el compromiso del Estado colombiano con una protección integral de los derechos humanos no se agota en el ámbito nacional. En tal sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe revisar la estrategia de una interlocución permanente con los organismos internacionales de derechos humanos, con el fin de atender los requerimientos originados en compromisos convencionales adquiridos por Colombia. Así mismo, es necesario establecer una relación más armónica con las organizaciones no gubernamentales (ONG) que trabajan en esta materia. Constituye, a mi juicio, una grave equivocación tener una política de confrontación con estas organizaciones que en el concierto actual son actores importantes en la política internacional. Los derechos humanos son reconocidos como una materia de interés global que trasciende las jurisdicciones de los Estados y vuelve relativos los conceptos de soberanía y no intervención en los asuntos internos. el universo es el límite

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Este criterio debe ser tenido en consideración para la definición de objetivos precisos en el trabajo con estas organizaciones. Es bueno recordar que Colombia adhirió al Estatuto de Roma, que dio origen a la Corte Penal Internacional. La Corte es la primera institución con carácter internacional que tiene facultades para investigar —y, cuando se den las condiciones de admisibilidad, juzgar— no a los Estados, sino a los individuos acusados de cometer los crímenes sobre los cuales se le dio competencia: de guerra, de lesa humanidad, genocidio y, a partir del 2017, de agresión, si se cumplen los requisitos acordados en la reciente Cumbre de Kampala. La jurisdicción de la Corte no está, a diferencia de otras que han existido, ni temporal ni geográficamente limitada. Su naturaleza es complementaria de las jurisdicciones internas, de carácter universal y sin carácter retroactivo. Esta actúa sólo cuando la justicia de los Estados no pueda o no quiera hacerlo, lo que, considero, ayuda al fortalecimiento de los sistemas judiciales de los países, obligándolos a mejorar y corregir falencias graves que puedan existir. La aceptación de este organismo por parte del Estado colombiano constituyó un asunto de gran trascendencia que tiene amplias repercusiones jurídicas y políticas, porque se trata de un poderoso instrumento para actuar, en el marco de una jurisdicción global, sobre todos aquellos agentes que se ponen al margen de la ley y que, con frecuencia, se han escudado en la impunidad reflexiones finales

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reinante, en especial en países con grandes problemas de ineficiencia en sus procesos judiciales. Frente a esta realidad, Colombia debe tener una clara política de Estado sobre las reformas estructurales indispensables para nuestro sistema judicial que le permitan actuar con eficacia en el propósito esencial de tener una cumplida y pronta justicia. El panorama tan complejo en el cual se desarrollan los asuntos de orden público en nuestro país, así como su impacto internacional, nos obliga a mantener una posición coherente y persistente frente a estos fenómenos. No podemos sustraernos de profundizar en la necesaria articulación que debe existir entre la política interna y la política exterior en esta materia. Una reflexión adicional: ¿es posible construir en nuestro hemisferio reglas transparentes y prácticas con la inclusión de Estados Unidos? Creo que sí. Lo que no considero viable es solucionar conflictos fundamentales sin tenerlo en cuenta. En esta coyuntura mundial la autonomía política no debe significar enfrentamiento. Al contrario, debe reconocer la naturaleza de los actores regionales y modificar la forma de nuestro relacionamiento. Con el propósito de garantizar una inserción eficaz en el contexto global analizado, resulta imprescindible revisar la presencia de Colombia en el exterior fundada en criterios más integrales que los de naturaleza meramente fiscal. El Gobierno debe examinar con cuidado los países en los que mantenemos embajadas, así como el universo es el límite

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la importancia que les concedemos en el marco de las prioridades de la agenda internacional, para adoptar decisiones que le permitan contar con la dotación de recursos humanos y financieros para el cumplimiento de sus tareas. Un ejemplo evidente es el caso de China, Brasil y la India, que han adquirido un liderazgo internacional significativo. Esta misma evaluación puede hacerse en relación con los organismos multilaterales que hacen parte del sistema de las Naciones Unidas. Preservar los consensos y buscar un gran acuerdo en torno a la defensa de los intereses del país es la obligación de los rectores de la política externa. Nada más perjudicial para Colombia que nos vean divididos. Los intereses nacionales estarán mejor protegidos si corresponden a un consenso pluralista y democrático. Las decisiones que puedan tener consecuencias en el país, deben ser la mejor expresión de esa voluntad nacional. Cuanto más difíciles sean los asuntos por definir, mayor debería ser el acuerdo, porque ello hace que las decisiones sean más perdurables y respetables en el concierto de las naciones. Tengo la convicción de que la política exterior es uno de los principales desafíos que tiene la política interna colombiana, por la estrecha relación que existe, en la hora presente, entre la agenda global y nuestra propia realidad. Se trata de un reto de grandes proporciones, que exige a la diplomacia un rol primordial en la defensa de los intereses nacionales.

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Firmamento # 18, serie: Firmamentos. AcrĂ­lico sobre lienzo, 150 x 170 cms., 2009.


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Este libro fue compuesto en caracteres Garamond Premier Pro 12 puntos, impreso sobre papel beige de 70 gramos y encuadernado con mĂŠtodo Hot Melt, en el mes de noviembre de 2010, en BogotĂĄ, D.C., Colombia


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