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Estudios y Documentos MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Alcobendas 1979-2003

INAP

Ángel Iglesias Alonso


GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003


ÁNGEL IGLESIAS ALONSO

GOBERNANZA E INNOVACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: ALCOBENDAS 1979-2003

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS MADRID, 2006


Colección: ESTUDIOS Y DOCUMENTOS

FICHA CATALOGRÁFICA DEL CENTRO DE PUBLICACIONES DEL INAP Gobernanza e innovación en la Gestión Pública: Alcobendas 1979-2003 / Ángel Iglesias Alonso. 1.ª ed. - Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2006. - 367 p. (Estudios y Documentos). ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6 NIPO: 329-06-023-0 Primera edición: Diciembre 2006

Catálogo general de publicaciones oficiales: http://publicaciones.administracion.es

Edita:

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

www.inap.map.es ISBN: 84-7351-262-6 / 978-84-7351-262-6 NIPO: 329-06-023-0 Depósito Legal: M-50243-2006 Fotocomposición e impresión: Rumagraf, S.A. O.T. 43600


AGRADECIMIENTOS

Este trabajo se ha iniciado y gestado gracias a numerosas personas que, además, han contribuido a que el mismo haya podido elaborarse. Por ello, me gustaría, en primer lugar, expresar mi agradecimiento a Rafael Bañón, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Complutense, de quien fui su alumno hace ahora varios años. El profesor Bañón fue quien me propuso y me motivó para escoger el tema de este trabajo. Pero, sobre todo, a él le debo, el haberme incitado a unificar mi experiencia en la gestión con mi interés por la Ciencia de la Administración, animándome a adentrarme en los fundamentos conceptuales y metodológicos de la gestión en las organizaciones públicas. Con él mantengo una deuda por sus orientaciones intelectuales y por su apoyo generoso. De la misma manera, he de agradecer las aportaciones en el ámbito de la gobernanza local y de la gestión pública a los profesores König, Siedentopf, von Arnim y Klages de la Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Escuela Superior Alemana de Ciencias de la Administración) en Espira, Alemania, donde tuve la oportunidad de pasar un trimestre por intermediación del Profesor Mariano Baena, quien, sin conocerme de nada, y habiéndole hecho saber mi interés tuvo la generosidad de escucharme y facilitar mi estancia allí. También al Profesor Philippe Schmitter, del Instituto Universitario Europeo de Florencia, con quien trabajé en el verano de 2001 y quien leyó un primer esquema del trabajo que aquí se presenta. Además, he de agradecer los acertados comentarios y valiosas aportaciones a los profesores y doctorandos del Seminario de Tesis del Departamento de Gobierno y Administración Pública del Instituto Universitario Ortega y Gasset en donde se hizo una primera presentación de este trabajo y, en especial, a las profesoras Esther del Campo y Leticia Delgado y a los profesores Manuel Alcántara, José Vicente Gómez Rivas y José Manuel Ruano.

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Asimismo a los expertos, profesores y doctorandos del Seminario de Tesis organizado por la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales ante quienes se presentó una versión prácticamente terminada en el mes de marzo de 2004. Los profesores José Ramón Montero, Francisco Llera y Joan Subirats tuvieron la deferencia de seleccionar la presentación de este trabajo en dicha sede y la redacción final del mismo debe mucho a las recomendaciones, consideraciones y comentarios críticos de los profesores Joan Subirats, Iván Llamazares y Luis Ramiro. No podía olvidar a aquellos compañeros que me han prestado su apoyo continuado en el Departamento de Derecho Público I y Ciencia Política de la Universidad Rey Juan Carlos, en la que desarrollo mis quehaceres. Para ellos, también mi más sincero agradecimiento, al igual que para Felipe Manzano, quien, además de leer el original ha matizado, desde su dilatada experiencia como directivo público, algunas de las cuestiones tratadas. Manuel Villoria me ha ayudado en la documentación de la parte teórica, me ha escuchado, me ha hecho numerosas observaciones y me ha dado consejos como director de este trabajo de tesis que fue presentado como tal en el citado Instituto y ante un tribunal presidido por la profesora Blanca Olías de Lima y del que formaron parte los profesores Mariano Baena, Rafael Bañón, Manuel Arenilla y Javier Loscos, quienes además de otorgarle la máxima calificación fueron generosos en sus aportaciones, críticas, precisiones y sugerencias que, sin duda, han servido para perfeccionar el texto. Completo este listado de reconocimientos que, inevitablemente, se queda corto con mi agradecimiento a los ciudadanos, entidades y agentes sociales de Alcobendas a quienes tengo que agradecer el haberme facilitado el estudio de su municipio. A los miembros de la corporación municipal, a los profesionales de su organización y a sus representantes debo agradecerles el tiempo dedicado. Todos ellos han sido receptivos a las demandas de información y los responsables de las distintas áreas han relatado hasta el detalle cómo abordan los diversos aspectos de la gestión municipal. Los defectos en su interpretación son sólo atribuibles a las propias limitaciones del autor. Finalmente quiero agradecer la paciencia, comprensión y apoyo de mi mujer Raquel y de mis hijas Lucía y Ana quienes, más de una vez, durante la elaboración de este texto, pueden, con razón, haberse sentido desatendidas. Madrid, octubre de 2006.

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ÍNDICE

Pág. INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA ..................................

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CAPÍTULO 1. GOBERNANZA Y SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL ..........................................................................

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1.1. La gobernanza como punto de partida y marco analítico de la presente investigación ................................................................... 1.2. Gobierno, gobernabilidad y gobernanza ....................................... 1.3. Legitimidad de la acción administrativa y gobernanza ................ 1.4. La gobernanza urbana ................................................................... 1.5. Democracia participativa y gobernanza ........................................ 1.6. El capital social y el rendimiento institucional ............................. 1.7. La interacción Instituciones político-administrativas/sociedad civil ............................................................................................... 1.8. Modernización administrativa y Nueva Gestión Pública (NGP) .. 1.9. Gobernanza y gestión pública local: la modernización administrativa como elemento necesario de la gobernanza urbana ..............................................................................................

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CAPÍTULO 2. EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA Y ESPAÑA ...........................................

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2.1. El gobierno local en la perspectiva comparada ............................ 2.2. Las nuevas tendencias y retos en los gobiernos locales ...............

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2.2.1. La municipalización del Estado: ciudades y gobiernos locales en un nuevo contexto de gobernanza ...................

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Pág. 2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalización de la economía, la fragmentación social y la localización de la política ....................................................... 2.2.3. Terciarización y competencia entre ciudades .................. 2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demográficos y de valores ................................................................................. 2.2.5. El poder local en la dialéctica gobierno nacional-subnacional y público-privado .................................................. 2.3. El gobierno local en España: tendencias y retos .......................... 2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos de suburbanización, terciarización, regionalización y globalización ......... 2.5. La estructura económica del municipio. Los actores económicos ....................................................................................... 2.6. Los rasgos de la Cultura Política local ......................................... 2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas. El papel del partido político en el gobierno ................................................ 2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento político en Alcobendas .................................................................. 2.6.3. La dinámica política en Alcobendas entre 1980-2002 ..... 2.6.4. El gobierno local: estructura política y administrativa. El Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de decisiones ............................................................................... CAPÍTULO 3. LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE ALCOBENDAS: CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS ............. 3.1. Los factores desencadenantes ....................................................... 3.2. Las estrategias de intervención. Institucionalización del proceso y articulación y agregación de intereses ....................................... 3.3. La periodificación del proceso: fases y características de los mecanismos de gobernanza: intereses y estrategias de los actores ... 3.4. Las fases del Proceso .................................................................... 3.4.1. Primera fase (1984-1991). La generación del modelo de gobernanza en Alcobendas en el contexto de consolidación democrática .............................................................. 3.4.2. Segunda fase (1991-1995). Puesta en marcha de una Unidad gestora del cambio e introducción de la Planificación Estratégica ............................................................

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Pág. 3.4.3. Tercera fase (1995-2003). Calidad, orientación al ciudadano y proyección externa de la ciudad .......................

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3.5. Los agentes activadores. El liderazgo como detonante: la interacción liderazgo político-liderazgo de gestión ................................. 3.6. Estrategias e intereses de los actores ............................................

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3.6.1. Los actores públicos ........................................................ 3.6.2. Los actores privados ........................................................

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CAPÍTULO 4. LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL Y DISEÑO INSTITUCIONAL, REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES Y CONCERTACIÓN PÚBLICO-PRIVADA .....................................................................................................

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4.1. Participación y movilización ciudadana: la articulación de la sociedad civil local ...........................................................................

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4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector ......................................................................... 4.1.2. El diseño institucional: el modelo de Participación Ciudadana en Alcobendas ..................................................... 4.2. Gobernanza y políticas públicas en Alcobendas: las redes de acción pública local .......................................................................... 4.2.1. La política de Gestión del Suelo ...................................... 4.2.2. La política urbanística. El Proyecto Ciudad .................... 4.2.3. Las políticas públicas de bienestar social de carácter sectorial. Los Planes Integrales ............................................. 4.2.4. La política económica como coadyuvante del proceso de gobernanza y modernización administrativa ...................

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4.3. Los partenariados y los consorcios como regulación política del mercado local ................................................................................

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CAPÍTULO 5. LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS. LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA COMO FACILITADORA DEL MODELO DE GOBERNANZA LOCAL ....................................................

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5.1. El proceso de transformación organizativa: estrategias, tácticas y acciones. La adopción de una nueva cultura organizativa como soporte del proceso .......................................................................

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Pág. 5.1.1. El papel de uno de los concejales como cargo electo y gerente ............................................................................. 5.1.2. La adopción de una nueva cultura organizativa ............... 5.1.3. La creación de un Centro Gestor como soporte del proceso. Las relaciones entre políticos y burócratas y el liderazgo ............................................................................. 5.2. Los instrumentos de modernización del aparato administrativo .. 5.2.1. El sistema de Dirección y Gestión. La Dirección y Programación por Objetivos para la dinamización de la burocracia local .................................................................... 5.2.2. La Planificación Estratégica ............................................ 5.2.3. Presupuestación y gestión financiera ............................... 5.2.4. Dirección operativa: descentralización y control ............. 5.2.5. Gestión de personal: innovación y profesionalización .... 5.2.6. Reorganización de los procesos administrativos ............. 5.2.7. Nuevas tecnologías y Sistemas de información y control ................................................................................ 5.2.8. Política de calidad ............................................................

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5.3. La implantación de las innovaciones administrativas ...................

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CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES: EL PERFIL DEL MODELO DE GOBERNANZA Y SUS EFECTOS ......................................................

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6.1. El perfil del proceso de gobernanza y modernización administrativa ................................................................................................

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6.1.1. Los instrumentos de legitimación del proceso: legitimación democrática y control político ................................. 6.1.2. Los valores políticos como inspiradores del proceso ...... 6.1.3. La regulación del proceso: participación ciudadana e interacción con la sociedad civil ......................................... 6.1.4. El liderazgo como condicionante: la interacción liderazgo político-liderazgo de gestión. Coaliciones .................. 6.1.5. Una situación y potencial económico favorable ..............

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6.2. Los efectos/resultados del proceso ...............................................

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6.2.1. Los efectos para el ciudadano: democracia y servicios públicos de calidad ..........................................................

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Pág. 6.2.1.1. La profundización democrática ....................... 6.2.1.2. De la desafección al interés del ciudadano por su comunidad. La configuración de un espacio público local .................................................... 6.2.1.3. Legitimación del sistema político-administrativo local ..........................................................

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6.2.2. La rentabilidad política: Reelección del Alcalde ............. 6.2.3. La economía local ............................................................

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6.2.3.1. La configuración del capital social local ......... 6.2.3.2. Transformaciones socio-económicas ...............

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6.2.4. Profesionalización de la Función Pública local ...............

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6.2.4.1. Procedimientos vinculados a la obtención de resultados ......................................................... 6.2.4.2. Consolidación de un modelo corporativo propio ....................................................................

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6.2.5. Una nueva identidad socio-espacial para la ciudad .........

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BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................

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PUBLICACIONES DEL AYUNTAMIENTO DE ALCOBENDAS CONSULTADAS ...................................................................................

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INTRODUCCIÓN: PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

1. OPORTUNIDAD, PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS DE ESTE TRABAJO La gobernanza1 se ha constituido recientemente en uno de los focos de interés de la Ciencia Política y de la Administración y, en particular, de la Gestión Pública. Fundamentalmente porque, en un contexto caracterizado por las nuevas y crecientes demandas de servicios públicos y en un marco de restricciones financieras derivadas del ajuste del modelo de Estado de Bienestar, la legitimidad de las organizaciones públicas se sustenta cada vez más en el incremento de la eficacia y la eficiencia de la gestión pública. No obstante, la legitimidad no se consigue sólo con eficacia y eficiencia, sino que es también fundamental el elemento democrático en el que se subsumen la transparencia, la rendición de cuentas o la participación. La eficacia y la eficiencia son valores propios del utilitarismo económico y de la gestión, pero en este estudio se 1 El concepto de gobernanza se remonta al término griego kybernan (dirigir, conducir) y es utilizado por primera vez de forma metafórica por Platón para denominar el fenómeno del modo de gobernar a los ciudadanos (BARATA, 2002). En Francia se ha utilizado el término gouvernance desde el siglo XIV. Asimismo, el Oxford English Dictionary señala una entrada de la voz governance en 1380 (PIERRE y PETERS, 2000). El término es recuperado a principios de los años 90 por académicos anglosajones para categorizar el arte o modo de gobierno de instituciones internacionales. Se recurre aquí al término gobernanza, sin duda, poco utilizado, como equivalente del citado término anglosajón governance, que algunos autores prefieren explicar desde su expresión anglosajona (BAENA, 2000). Si bien no hay unanimidad en la reciente literatura acerca de la traslación de dicha voz al castellano, la academia española de la lengua, como señala N. FONT (FONT, 2002), lo traduce por gobernanza, (en el DRAE la voz gobernanza se define como acción y efecto de gobernar y gobernarse). Para Canales la traducción más acertada sería la utilización del término gobernación, aunque sea descartable por las connotaciones represivas de un término asociado al régimen preconstitucional. Sea como fuere, a efectos de este trabajo seguimos la noción que del término governance da el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas: «Governance refers to the process whereby elements in society wield power and authority, and influence and enact policies and decisions concerning public life, and economic and social development. Governance is a broader notion than government. Governance involves interaction between these formal institutions and those of civil society» (The Governance Working Group of the International Institute of Administrative Sciences, 1996).

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demostrará que, situados en un contexto político, quedan totalmente impregnados de la influencia de la dimensión política. Con todo, las organizaciones públicas se ven abocadas a adoptar estrategias de cambio administrativo mediante la incorporación de innovaciones en la gestión pública. Ciertamente, estas innovaciones en la gestión administrativa, su forma y contenido, dependen de la coordinación del aparato administrativo con otros actores privados y con los ciudadanos. En gran medida la gobernanza consiste sobre todo en la confluencia y difícil equilibrio entre la eficiencia y la participación democrática. Dicha coordinación resulta capital para los gobiernos de las ciudades, pues, a medida que crecen, esos gobiernos se ven obligados a coordinar la acción pública con los ciudadanos y con otros actores privados para mejorar su capacidad de gestión. La eficacia democrática (BAÑÓN, 1986) exige que la dirección jerárquica como modo de regulación sea complementada e, incluso, sustituida, por nuevas formas de regulación sustentadas en la coordinación y en la negociación. En la fase actual del capitalismo globalizado caracterizada por la complejidad y en cuyo contexto los gobiernos de cualquier nivel no son ya los únicos actores dominantes, éstos se encuentran en la tesitura de ejercer influencia en los procesos sociales para movilizar recursos mediante el establecimiento de relaciones con una multiplicidad de actores. Teniendo en cuenta esta situación, las innovaciones en la gestión pública o procesos de modernización administrativa no pueden circunscribirse únicamente a los aspectos organizativos y procedimentales sin incorporar una dimensión externa, la de las relaciones con el contexto social y económico. Esto obliga a desplazar el punto de atención hacia el análisis de las relaciones o modelo de gobernanza que propicia las transformaciones en el aparato administrativo, pues reformar la administración implica también reformar la sociedad (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001). Desde esta perspectiva se hace evidente la existencia de un entrelazamiento sistémico entre gobernanza y procesos de innovación administrativa en tanto en cuanto, mediante éstos, se movilizan intereses tendentes a la creación de estructuras administrativas que faciliten los procesos de interacción con la sociedad civil. Como se ha señalado, en el marco de las actuales transformaciones del Estado, las Administraciones Públicas se encuentran ante nuevos retos: con menos recursos se les exige que mantengan el nivel de los servicios públicos. Ello implica más eficiencia y eficacia, más comportamiento de mercado, pero también demandas de más democracia, y la respuesta no puede ser otra que la puesta en marcha de procesos de adaptación. En este contexto, la Administración local, particularmente en las ciudades medias y grandes, ocupa en el sistema político-administrativo un papel capital, pues las actividades de regulación

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PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

y las distintas políticas públicas de carácter local, económicas, de bienestar social o culturales, entre otras, tienen una influencia importante en el bienestar de los ciudadanos. En el presente trabajo se analiza un modelo de gobernanza local y su correlato, un proceso de cambio administrativo desde el punto de vista de su significado para mejorar la capacidad de rendimiento global de un sistema político-administrativo urbano. Por lo que hace al cambio administrativo, aunque en España, en otros ámbitos administrativos y, particularmente, en el nivel de la Administración Central han existido recientemente iniciativas de «modernización»2, lo cierto es que no se han producido cambios esenciales. Las anteriores reformas en este ámbito no han tenido éxito debido a los intentos siempre a corto plazo, que no conducen a cambios reales y perdurables. Sin embargo, en el nivel local, en especial en ciudades medias y grandes, se pueden introducir medidas más variadas que pueden conducir a un cambio más efectivo; estas medidas pueden, además, ser introducidas favoreciendo que se produzcan interacciones entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil. Por otro lado y mientras que los análisis teóricos de la gobernanza permanecen excesivamente difusos, la focalización en el estudio de caso permite analizar un sistema concreto de gobernanza y los vínculos entre los elementos de ese sistema y las distintas acciones modernizadoras de su aparato administrativo, en el contexto del sistema político-administrativo local y, en particular, del propio desarrollo socioeconómico de la ciudad. Nuestro estudio pretende dar respuesta a las siguientes preguntas: 1) Si existe una estrategia de gobernanza en Alcobendas y, si es así, cuáles son los rasgos de esa gobernanza y qué circunstancias y factores la modulan. 2) Partiendo de un modelo formal y uniforme de gobierno y administración local, cómo se ha configurado en una ciudad un modelo de gobernanza para adaptarse a los procesos de distribución del poder político y de globalización. 3) ¿Cuáles han sido las estrategias e instrumentos adoptados por el gobierno local estudiado en el proceso de gobernanza? 4) ¿Qué tipo de interacciones pueden observarse entre política y administración en el caso a estudiar? 2 Cuyos lineamientos quedan recogidos en dos publicaciones del Ministerio de Administraciones Públicas: las Reflexiones para la Modernización de la Administración de 1991 y el Libro Blanco para la Mejora de los Servicios Públicos del año 2000.

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5) ¿En qué medida el proceso de gobernanza ha inducido un proceso paralelo de modernización o innovación en la organización administrativa del Ayuntamiento? 6) ¿Cuáles han sido las reacciones al proceso de gobernanza y cambio administrativo por parte de los actores involucrados? 7) Finalmente, ¿aporta la gobernanza capacidad para solventar los problemas públicos?, ¿hasta que punto se pueden identificar impactos o resultados derivados de la implantación del proceso? Con ello, se persigue el objetivo de examinar los mecanismos de gobernanza introducidos por el gobierno de una ciudad a partir de 1979 y estudiar cómo se combinan estos mecanismos. Objetivos adicionales de nuestra indagación son: averiguar la acción de los actores políticos y los directivos públicos locales en la producción de los mecanismos de gobernanza, y conocer los efectos del proceso en función de los intereses de los actores que toman parte en el mismo. Nos ocuparemos también, en la medida de lo posible, del esclarecimiento de aspectos teóricos esenciales sobre las relaciones entre la revitalización de las instituciones político-administrativas municipales, los procesos de cambio en sus organizaciones administrativas y los cambios sociales, políticos y económicos que se hacen manifiestos en las ciudades. La ciudad de Alcobendas se elige como objeto de estudio porque es una de las administraciones que más interacciones ha desarrollado con la sociedad civil y más innovaciones ha introducido en su aparato administrativo. En la ciudad se desarrolla un modelo de gobernanza propio, endógeno, y en este estudio de caso se documentan los aspectos fundamentales de ese modelo y, a partir de ellos, se analizan los rasgos del proceso de modernización administrativa y los efectos de la gobernanza en el municipio. El perfil del modelo de gobernanza se documentará mediante las concretas medidas que se ponen en marcha y el análisis de los instrumentos innovadores de la gestión administrativa y las perspectivas y problemas abiertos. Por otra parte, el caso Alcobendas constituye en sí mismo un caso paradigmático que es interesante estudiar y analizar, para dar respuesta a preguntas relevantes, entre otras a por qué y cómo se implanta un modelo de gobernanza del que se deriva un proceso de modernización administrativa con éxito aparente. El propósito, pues, es analizar empíricamente un modelo de gobernanza en una administración local, en tanto que ejemplo de un fenómeno que está teniendo lugar en los sistemas político-administrativos de las sociedades occidentales en el transcurso de las últimas décadas, con el fin último de conocer experiencias contrastadas de éxito innovador y los fundamentos del mismo. El

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PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

objeto específico del estudio son los procesos de interacción entre el aparato político-administrativo y la sociedad civil local del que se hace interdependiente el cambio administrativo, con la finalidad de demostrar que se trata de un proceso dirigido por el poder político, de tal forma que la política permea estructuras, procedimientos e innovaciones asociadas al proceso. 2. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO Como se acaba de señalar, el objeto de estudio son los procesos de interacción entre el sistema político-administrativo y la sociedad civil local, pues las innovaciones en los procesos de gestión en Alcobendas se articulan como parte de un fenómeno más complejo denominado gobernanza y, en consecuencia, las premisas que actúan como guía de los cambios van más allá de las propuestas de la Nueva Gestión Pública. Las unidades de análisis son las estructuras de actores políticos y sociales y los procedimientos para la toma de decisiones públicas. Estas unidades están encuadradas en su entorno socioeconómico local, en el sistema político y en las estructuras político-administrativas estatales y regionales. Estas condiciones del entorno interesan en cuanto influencian al gobierno local y sus estrategias de gobernanza. El análisis de un modelo de gobernanza urbana exige el estudio de la evolución del poder local, de los intereses organizados en la ciudad, pero además, el sistema político-administrativo local no puede ser analizado como unidad de análisis independiente, sino en su interacción con la sociedad y con la economía, ya que todos estos factores informan la acción pública. Como es evidente, en las características definitorias del sistema político-administrativo de una ciudad, un factor importante lo constituye la intensidad de relaciones de intercambio con su entorno inmediato y con otros espacios. Los presupuestos anteriores, junto a los condicionamientos derivados de los factores históricos y culturales, y los valores e intereses de los actores, conforman así la lógica de la gobernanza urbana. En este trabajo se utilizará, por tanto, un triple nivel de análisis que permita la comprensión del objeto de estudio: a) Un nivel macro para enmarcar las teorías en torno al concepto de gobernanza de las que derivar proposiciones explicativas para el estudio de caso; b) Un nivel meso para comprender cómo se produce la traslación de los vectores genéricos de la gobernanza en un contexto local, y c) Un nivel micro para analizar cómo se lleva a efecto, en la práctica, las interacciones que configuran la gobernanza en la ciudad y el cambio administrativo. Estos niveles de análisis se imbrican a lo largo de la exposición para explicar el proceso. El estudio de caso se concentra en los elementos de gobernanza utilizados. La variable independiente sería el modelo de gobernanza para cuyo

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análisis habría que estudiar: 1) Las estructuras de la sociedad civil local (tejido asociativo y mercado) pues la presencia de una sociedad civil activa es central a la noción de gobernanza; 2) Las estructuras político-administrativas locales; 3) La acción de estas instituciones y procesos de intercambio, a) con los ciudadanos: participación ciudadana, b) con el mercado para la concertación público privada, c) coordinación en la toma de decisiones: dirección por objetivos y planificación estratégica y d) mecanismos reticulares para atender problemas: políticas públicas innovadoras adecuadas a los problemas que el sistema sociopolítico tiene planteados; 4) Asimismo, el estudio de las diferentes redes de actores que caracterizan a la gobernanza en Alcobendas, entre ellos: a) los actores político-administrativos tales como los partidos políticos, el Alcalde, el Pleno, la Comisión de Gobierno, los directivos públicos, los representantes de personal y sindicatos; b) los actores sociales: asociaciones, ciudadanos, y c) los actores económicos. En todo caso, se estudiará el poder con el que cuentan los actores, su solidez y expectativas y, en especial, su capacidad de liderazgo para movilizar estratégicamente a sus miembros. En consonancia con ello, se incluyen en la unidad de análisis: 1) El sistema político y socioeconómico de Alcobendas, 2) Unidades intermedias como: las estructuras administrativas y el tejido asociativo y 3) Unidades individuales: actores adscritos a las unidades intermedias con sus valores e intereses. En coherencia con la unidad de análisis y para coadyuvar en la observación del proceso se han delimitado cuatro ámbitos: a) El ámbito político: miembros del Pleno, grupos políticos y partidos políticos locales; b) El ámbito de la organización administrativa: directivos del Ayuntamiento; c) El ámbito de los empleados públicos: representantes del personal, sindicatos y trabajadores del Ayuntamiento, Organismos Autónomos y Empresas Públicas, y d) El ámbito de la sociedad civil local: ciudadanos, asociaciones, empresarios, Tercer Sector, entre otros. En el nivel micro antes citado, se pueden diferenciar tres dimensiones analíticas: 1) El perfil y características de los elementos de gobernanza, 2) El proceso de implantación y 3) Los efectos/impactos. El estudio del proceso de implantación de las estrategias de innovación ha implicado el análisis de los «campos de fuerza políticos» constituidos por los diversos intereses. Aspectos interesantes de esta dimensión los constituyen: a) Los actores y su posición, activa o reactiva, en relación a las innovaciones (iniciadores, promotores, indiferentes y en contra de los cambios); b) Las galaxias de poder e intereses dentro del Municipio; c) Los dispositivos de regulación (coerción, conflictos, cooperación, negociación); d) La movilización de recursos (personales, materiales, financieros, etc.), y e) Los procedimientos de evaluación provisional (obtención de objetivos parciales, «efectos no buscados» o efectos colaterales, tanto positivos como negativos). Se combina así una perspectiva que inte-

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gra una explicación estructural y otra de intención de los actores para la comprensión de la gobernanza. En cuanto a los efectos, se analizan, entre otras, las dimensiones de eficiencia, productos y servicios, bienestar social percibido, mejoras en la democracia local, empleo público y clima laboral en el interior del Ayuntamiento, sin olvidar el análisis de los efectos de la política de modernización en el comportamiento electoral de los ciudadanos, pues si ésta carece de efectos apreciables en el voto, podría concluirse que las acciones modernizadoras carecen de relevancia política; por el contrario, podría ocurrir que la valoración positiva por parte de los ciudadanos de los rendimientos de la Administración local, tuviese un papel importante en su comportamiento electoral. 3. ENFOQUE ANALÍTICO La gobernanza se deja entender como: a) en sentido amplio, un método o mecanismo para resolver los problemas derivados de la complejidad que se está consolidando en las sociedades avanzadas y b) en sentido restrictivo, un conjunto de acciones concertadas por actores políticos, administrativos y sociales que se legitima por su adecuación a los valores e intereses de los actores y a un marco institucional dado. Esta última es la opción que aquí se ha elegido y, en consonancia con ella, el tema objeto de estudio se enfoca desde la perspectiva de la gobernanza, en la que hay implícita una doble lógica: una lógica procesual en la que se subsumen las formas de acción pública y una lógica institucional a través de la cual se define la posición de los actores. Un tercer pilar es el marco sociopolítico y económico analizable desde diferentes disciplinas, aunque aquí se hará primordialmente desde la Ciencia Política y de la Administración. Con toda seguridad, este enfoque permite analizar, a la luz de las variables estructurales, un modelo de gobernanza específico en un contexto focalizado, espacial, temporal y cultural concreto que permitirá sacar a la luz factores esclarecedores de estos procesos. 4. TESIS DE ESTE TRABAJO Y ESTRUCTURA DEL MISMO Así pues, en el marco de la gobernanza local, la tesis que se sostiene en este estudio es, en definitiva: 1) Que en el sistema político-administrativo local, en particular en las ciudades de tipo medio, se dan las premisas institucionales y estructurales para la implantación de un proceso de gobernanza con impactos resaltables. La consecuencia de este proceso es la congruencia organizativa, que obliga a desarrollar cierto tipo de estructuras internas e introducir innova-

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ciones más específicas en la gestión. 2) Que los criterios políticos3 se constituyen en la variable independiente moduladora de la implantación de dichas innovaciones y en la que se subsumen cualesquiera otros (gerencialistas, economicistas, técnicos, entre otros) que en apariencia se presentan como más visiblemente identificados con los aspectos de eficacia y eficiencia organizativa. Es decir, que la modernización administrativa tiene una importante dimensión política en el sentido más amplio del término (se priorizan determinadas acciones y se privilegian determinados valores en el marco de opciones ideológicas o conflictos de poder que influencian claramente las opciones modernizadoras). Para demostrar suficientemente esta tesis, este trabajo se estructura en dos grandes bloques bien diferenciados: a) Un primer bloque en el que se analiza el fenómeno de la gobernanza en sus aspectos teóricos y metodológicos; a tal efecto se exponen los planteamientos teóricos necesarios para, desde una amplia perspectiva inicial, realizar una aproximación gradual al objeto de estudio. b) El segundo bloque se ocupa del estudio de caso y está correlacionado con la base conceptual, constituyéndose en la parte empírica, descriptiva y analítica en la que se interpretarán los resultados del estudio relativo a la progresiva implantación de los mecanismos de gobernanza e introducción de innovaciones en la gestión en una administración local. Al focalizarse el análisis en un proceso particular, el estudio de las variables que intervienen en el proceso permitirá sacar a la luz alguna de las cuestiones teóricas que se enmarcan en los estudios de gobernanza, aunque sin pretensión omnicomprensiva. Se pretende, como objetivo inicial, averiguar cuáles son los determinantes de la gobernanza llevada a cabo en un particular sistema político-administrativo local. El bloque primero lo conforma un capítulo que se ocupa del concepto de gobernanza urbana en que se enmarca el objeto de estudio, a la luz del cual se hace inteligible el resto del trabajo. En el bloque segundo, en el que se analiza «el caso Alcobendas», engloba los capítulos restantes y se constituye como el núcleo fundamental de este trabajo: en el capítulo segundo, deteniéndonos en el caso español, se hace una obligada referencia a los aspectos comparados de los gobiernos locales, sus retos y tendencias que constituyen el contexto inmediato de la gobernanza; el tercero se ocupa de las fases y la red de actores implicados en los procesos de gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas y de sus capacidades, intereses y estrategias; el cuarto trata de dos aspectos primordiales de la gobernanza, la conformación de la sociedad civil local como aspecto nodal de la gobernanza y las estrategias de red seguidas para la formulación de las políticas públicas locales; el quinto se detiene en la congruencia 3 Por criterios políticos se entiende aquí los que van más allá de la mera referencia a la lucha partidista por el poder consustancial a la acción política y abarcan las interacciones entre los actores situados en los marcos político-administrativos y de la sociedad civil y sus relaciones sustentadas en los grados de poder o influencia que detentan estos actores. (PALUMBO, 1987).

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PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

organizativa o cambios administrativos que facilitan la gobernanza; el sexto y último se ocupa del análisis de los efectos del proceso a cuya luz se elaboran las conclusiones, que se refieren a los problemas y perspectivas de la gobernanza y su correlato, la modernización administrativa en la administración local y que constituirán la culminación de la aportación de este trabajo. Se conforma así en objeto de estudio los rasgos de la gobernanza en el sistema político-administrativo de Alcobendas, cuya investigación se enmarca en un estudio de caso combinándose una aproximación interpretativa, crítica y empírica y a la que, en consecuencia, se ajusta el diseño de la investigación y la metodología. 5. METODOLOGÍA Y TÉCNICAS DE INDAGACIÓN La metodología empleada se ha sustentado en tres fundamentos epistemológicos. En primer lugar, empíricos, buscando explicaciones a través del establecimiento de relaciones. Se cuenta con la ventaja de que el Ayuntamiento dispone de fuentes empíricas a las que se ha tenido acceso. En segundo lugar, interpretativa, pues se ha pretendido identificar el significado de las herramientas de gobernanza que han sido institucionalizadas en el gobierno local a estudiar. Finalmente, crítica, buscando la posibilidad prescriptiva de proponer vías de acción para la profundización democrática y la eficiencia administrativa en el ámbito local. Con estas premisas, el caso se observa de forma intensiva durante un largo período de tiempo. Para indagar en las cuestiones que nos interesan4 se ha estructurado de forma sistemática un amplio conjunto de fuentes directas e indirectas por lo que, para el análisis del proceso desde una perspectiva pluralista se ha procedido a trabajar sistemáticamente con varios instrumentos5 de investigación: 4 Un aspecto capital, en orden a demostrar nuestros planteamientos, lo constituyen la observación y el análisis de los instrumentos de interacción entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil y las relaciones que se establecen entre los diversos grupos de actores involucrados en el proceso de gobernanza procediéndose a observar las relaciones entre: a) los cargos electos, incluido el Alcalde, y los ciudadanos, asociaciones y empresarios, b) los cargos electos y los directivos públicos y gestores, c) los directivos públicos y el resto de empleados y d) los empleados públicos y los ciudadanos. Para ello se ha procedido a entrevistar tanto a los cargos electos como a los directivos y a los representantes de los trabajadores, así como a miembros de asociaciones y empresas; dados los recursos que se necesitarían no se ha entrevistado a los ciudadanos, pero sí a representantes de varias asociaciones de vecinos. 5 Una gobernanza concreta constituye un proceso dinámico y, por tanto, metodológicamente, los datos cuantitativos no tienen mucho que aportar ya que los «hechos» a investigar son de tipo cualitativo. La recogida de información por medio de técnicas de investigación cualitativas está, por supuesto, sujeta a interpretación (la «Verstehen» weberiana), algo, por lo demás, consustancial a la complejidad de los fenómenos sociales («... because deductive methods are unable to deal with such complexity, structural analysis also requires normative judgement. To some extent this means abandoning the goal of making politics as exact a science as economics where predictive power is purchased by making very narrow assumptions...» (ASHFORD,

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Entrevistas semiestructuradas

Se han mantenido este tipo de entrevistas con los portavoces de los distintos grupos políticos, los concejales, el nivel directivo del Ayuntamiento y de los Patronatos involucrados en acciones modernizadoras en las distintas áreas (Personal, Hacienda, Servicios Sociales, Cultura, Patronatos, Empresas Públicas, entre otros) y con empleados públicos y los representantes del personal. Asimismo, se ha entrevistado a empresarios, miembros de las Juntas Directivas de Asociaciones y a otros actores con posiciones críticas acerca del proceso para minimizar sesgos. Previamente se llevaron a efecto entrevistas piloto con actuales y anteriores responsables políticos y directivos y con expertos de otras administraciones en materia de modernización e innovación administrativa; estas entrevistas no fueron estructuradas pues su finalidad era la de obtener informaciones indicativas con las que elaborar una importante base de datos para construir posteriormente las entrevistas semiestructuradas a utilizar durante la investigación cualitativa en el trabajo de campo. La facilidad en el acceso a los actores clave ha sido, en sí misma, indicativa de una cultura administrativa abierta. Es preciso destacar que existe la posibilidad de que los entrevistados manifestasen posiciones favorables a sus acciones. Esta perspectiva ha sido equilibrada mediante entrevistas con actores tanto de la organización político-administrativa local como del sector privado. La evidencia proporcionada por las entrevistas (en número de 60 aproximadamente) se ha utilizado para identificar diversas hipótesis además de la tipología de tecnologías aplicadas a la gestión. Dado que existe la posibilidad de que los entrevistados manifiesten posiciones favorables a sus acciones o que, incluso, el investigador mantenga un inevitable sesgo en la perspectiva, se ha tratado de buscar un equilibrio en los entrevistados encuadrados tanto en el sistema político-administrativo local como en la sociedad civil. 2)

Observación participante activa

Se han utilizado las instalaciones del Ayuntamiento, asistido a plenos y reuniones, conversaciones con responsables políticos, directivos, asociaciones, empresas, Mesas Temáticas, proyectos y Junta de Personal. Se han observado, además, los procesos de realizaciones físicas: Arroyo de la Vega, Gran Manzana o el desarrollo urbanístico de Valdelasfuentes. El investigador forma parte del Foro que se constituyó para la elaboración y seguimiento del Plan Estratégico. 3)

Análisis documental

Se han analizado los programas políticos del partido con mayoría en el gobierno municipal, cartas, memoranda, comunicados internos a los que se 1978). Al objeto de controlar nuestra propia interpretación derivada del análisis cualitativo, se han utilizado varias fuentes de información y se procederá a cruzar las deducciones derivadas del amplio y diverso instrumental analítico utilizado.

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PROBLEMÁTICA, ESCENARIO, OBJETO DE ESTUDIO, METODOLOGÍA Y RELEVANCIA

ha tenido acceso, agenda política, actas de reuniones y cualquier informe escrito relevante, documentos administrativos (contratos, ordenanzas, constitución de sociedades), estudios sociológicos realizados por el propio Ayuntamiento, artículos de prensa, Cartas de Servicios, documentación de los Plenos, Publicaciones del Ayuntamiento, de consultores externos, Plan Ciudad, Plan Joven y Prensa local, entre otras fuentes escritas. Este análisis documental contribuye a la preparación de entrevistas y a corroborar la información obtenida de otras fuentes (para verificar su consistencia con las entrevistas y observaciones). 4)

Archivos

Se han estudiado las estadísticas de prestación de servicios, usuarios, evolución de la criminalidad, localizaciones industriales y residenciales, Organigramas, presupuestos, entre otras. 5)

Grupos de discusión

Se ha tenido acceso al análisis de los grupos de discusión realizados por el propio Ayuntamiento y en aquellos aspectos específicos relacionados con el proceso de modernización. 6) Análisis de las encuestas realizadas por el Ayuntamiento a empleados públicos. 7) Encuestas realizadas por el Ayuntamiento a los ciudadanos.

6. RELEVANCIA DE LA INVESTIGACIÓN Esta investigación se considera relevante por varios motivos. En primer lugar, para poner de manifiesto la importancia de la gobernanza para la profundización democrática y la eficiencia de las organizaciones locales. La gobernanza merece la pena. En segundo lugar, porque se ocupa de aspectos clave en los que se centra la Ciencia de la Administración, como la interacción entre política y administración y entre administración y sociedad. En tercer lugar, porque pone de manifiesto la evolución del poder local en las ciudades en un proceso en el que, pese a las diferencias institucionales, tienden a converger los distintos modelos de gobierno de las ciudades en Europa.

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Y, finalmente, porque este trabajo puede contribuir, modestamente, a dotar de fundamento teórico y empírico a eventuales políticas de cambio institucional e innovación administrativa en los gobiernos locales de las ciudades en nuestro país.

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CAPÍTULO 1: GOBERNANZA Y SISTEMA POLÍTICO-ADMINISTRATIVO LOCAL

1.1. LA GOBERNANZA COMO PUNTO DE PARTIDA Y MARCO ANALÍTICO DE LA PRESENTE INVESTIGACIÓN En el ámbito de las ciudades, la interdependencia entre economía, sociedad y política se acentúa. En un contexto de globalización social, política, económica y cultural creciente, que corre pareja a la municipalización del Estado, sus gobiernos adquieren un nuevo papel (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). Por una parte, los cambios en el modo de producción y la aparición de las nuevas tecnologías presentan nuevos retos. La globalización económica, que implica una economía en red, obliga a los gobiernos locales a la adaptación de su territorio como nodos por los que discurren los flujos económicos (CASTELLS, 1997) y a establecer partenariados con los actores del mercado y de la sociedad civil de su territorio. Ello contribuye a que los gobiernos locales dejen progresivamente de ser un apéndice tutelado de los gobiernos nacionales o regionales y empiezan a constituirse en actores políticos con capacidad de negociación con otros actores territoriales. El concepto de gobernanza emerge como un concepto alternativo para analizar el modo de gobierno y organización del gobierno local. Su utilidad estriba en que proporciona un marco analítico para la comprensión de los procesos de gobierno que no se identifica sólo con las instituciones político-administrativas, pues este concepto se fundamenta en la existencia de redes funcionales conformadas por actores públicos y privados y en la cooperación6, a través de la negociación, entre estos actores como medio de consecución de los objetivos de todos los actores implicados. Ello significa que los centros de decisión no se residencian con exclusividad en el gobierno, sino en redes complejas que configuran entramados de toma de decisiones de tal forma que, de facto, muchas 6 Cooperación de carácter permanente y que se realiza tanto en la fase de toma de decisiones como en la fase de implantación de las políticas públicas.

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de estas decisiones puedan tomarse extramuros de los órganos legislativos aunque al final sean, obviamente, ratificadas en su sede. En el contexto de estas redes, el gobierno aparece como un actor más, pero como actor político que tiene que legitimarse como tal, liderando procesos y estableciendo sistemas de dación de cuentas. La gobernanza hace énfasis en la interacción horizontal entre actores encuadrados en estructuras económicas, sociales o culturales con fines o valores diversos pero con intereses convergentes. Todo modelo de gobernanza está compuesto por un conjunto de estructuras y procesos en los que se enmarcan las acciones de los actores; en este contexto, los cambios en las prácticas de gestión administrativa son una derivada de ese modelo de gobernanza a la vez que tienen influencia en el mismo. Para ello, en las siguientes páginas se hará una sumaria presentación, necesariamente simplificada, de alguno de los enfoques teóricos que inciden en el estudio de la gobernanza urbana. 1.2. GOBIERNO, GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA Antes de nada se hace conveniente, aunque de forma somera, una aclaración acerca del alcance y extensión de cada uno de estos conceptos, sobre todo, porque no es infrecuente confundir los conceptos de gobernanza y gobernabilidad, pues habitualmente se utiliza este último como sinónimo del primero7. Esta confusión no es extraña si se tiene en cuenta que la esfera de cada concepto tiene algo en común con la del otro; es decir, que se comprenden en parte en el primer concepto elementos del segundo y viceversa; sin embargo, se trata de dos conceptos diferentes en tanto en cuanto el concepto de gobernanza contiene elementos que no están contenidos en el concepto de gobernabilidad y se corresponden a diferentes objetos de estudio. Así, el concepto de gobierno se refiere al comportamiento de los actores públicos que, investidos de autoridad y legitimidad, actúan, de forma coercitiva si es preciso, en aras a la consecución del interés público en el marco de las estructuras y funciones de las instituciones públicas, enfatizando una acción pública sustentada en el ejercicio de la autoridad jerárquica (COTARELO, 1990). Por su parte, la esfera del concepto de gobernabilidad abraza la capacidad para la toma de decisiones políticas en el marco de los cauces institucionales de un determinado régimen político, mientras que la gobernanza abarca el conjunto de patrones o procesos generadores de estructuras en cuyo marco los actores públicos y privados interactúan a la búsqueda de sinergias institucionales respetuosas con determinados valores (CRUZ, 2002). En tanto en 7 Así, la Revista Internacional de las Ciencias Sociales en un monográfico dedicado a la governance (núm. 155, marzo de 1998), traduce este término por «gobernabilidad».

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cuanto contribuye a la creación de capacidad de acción, la gobernanza es, por tanto, un método o mecanismo que contribuye a la generación de gobernabilidad o, dicho de otra forma, la gobernabilidad es un resultado de la gobernanza (FELDMAN, 2001). El problema de la gobernabilidad es una cuestión recurrente que viene preocupando a las sociedades occidentales y que ha sido tratado abundantemente por la Ciencia Política y de la Administración (CROZIER, 1970; SHARPF, 1974; OFFE, 1979)8. En el debate politológico, el concepto de gobernabilidad tiene su origen a principios de la década de los setenta y tiene que ver con el conjunto de condiciones que garantizan la estabilidad de un régimen. La génesis teórica de la gobernanza, por el contrario, se sitúa a mediados de los años ochenta y se refiere a los métodos de gobierno (SOLÁ, 2000). Este último término aparece desde el punto y hora en que se hacen necesarias nuevas formas de regulación para gestionar los cambios sociales y cobra vigencia a partir de las dificultades y sobrecargas que se exigen al Estado coincidiendo con la quiebra del crecimiento económico continuo y la crisis asociada al Estado de Bienestar. Esta circunstancia lleva a la búsqueda de nuevos equilibrios más allá de las viejas seguridades sustentadas en las dicotomías Estado-Sociedad Civil y PúblicoPrivado siendo necesaria la interacción entre los subsistemas citados como modo de coordinación (PETERS, 2000). El término está asociado, pues, a la crisis derivada de la incapacidad de los gobiernos para dar respuesta a las demandas de sociedades cada vez más complejas en razón de su progresiva diferenciación (MAYNTZ, 1993 y 2001). En el contexto de esta diferenciación fruto de la complejidad societal (LUHMANN, 1990) hay un reconocimiento de la incapacidad del aparato político-administrativo para resolver los problemas sociales mediante la formulación e implantación de políticas públicas desde el centro y gestionadas solamente a partir del modelo burocrático. Por la misma razón, las estructuras del mercado no pueden resolver por sí solas los problemas sociales. La gobernanza aparece así como un método o mecanismo alternativo, como una necesidad para resolver los problemas que ni el Estado (fallos del Estado) ni el Mercado (fallos del Mercado) están en disposición de resolver. En la literatura politológica este método o mecanismo tiene un variado número de significados y al mismo tiempo se le utiliza de distintas formas. En su abanico de acepciones, la gobernanza aparece como un término polivalente y en cierto modo ambiguo o «atrapalo todo», por lo que se hacen necesarias algunas acotaciones con el fin de mostrar su utilidad como pivote y eje del presente trabajo. La gobernanza se constituye, en primer lugar, como un modo de coordinación social (MAYNTZ, 1993, 2001) o capacidad de los poderes públicos para re8 El problema está presente en los debates de la trilateral Crozier, Huntington y Xatamuki.

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gular los sistemas sociales sobre los que ejercen control mediante el mantenimiento institucional de la cohesión entre actores con poderes tan diversos como contradictorios, garantizando así rendimientos que se consideran legítimos en términos de equilibrio entre las necesidades y la capacidad del sistema político administrativo para hacer frente a la creciente complejidad (DAHRENDORF, 1980; GINER, 1999). Para Mayntz, pues, el concepto de gobernanza está asociado inicialmente a la actividad de conducción política (steering) de los gobiernos y, ulteriormente, el ámbito de su significado se extiende para abarcar un estilo diferente de gobierno caracterizado por la interacción y cooperación entre actores públicos y privados. Lo decisivo para esta autora es que el término gobernanza engloba un abanico de formas de coordinación social y, en este sentido, no es exclusivo de la Ciencia Política y de la Administración. Así, en el ámbito de las organizaciones empresariales, el modo de producción fordista se asocia a un modo de gobernanza que da lugar a la empresa integrada vertical y horizontalmente para facilitar la concentración de poder y toma de decisiones; las nuevas condiciones de producción exigen, sin embargo, la desintegración flexible de las unidades productivas, con elevados grados de autonomía, intensivas en conocimiento y organizadas en redes y donde la capacidad estratégica se erige en instrumento de coordinación. En el marco de la Nueva Economía Institucional el término gobernanza corporativa (Corporate Governance) es utilizado para poner de relieve el modo en que se obtiene la coordinación entre los sistemas social y económico: la interacción entre los accionistas, los consejos de administración, los gestores y otros actores críticos de la organización y, a nivel operativo, la gestión, el control, la coordinación e integración de las empresas que por mor de las necesidades de producción se encuentran en procesos de segmentación organizativa, constituyéndose progresivamente en pequeñas unidades o centros de responsabilidad (RHODES, 1997). En una segunda acepción, la gobernanza es el resultado de la interacción de actores para regular sus intereses (KOIMANN, 1993). Para este autor la gobernanza se define como el haz de patrones que se instauran en un sistema sociopolítico como resultado de la interacción de todos los actores implicados para resolver los problemas derivados de la complejidad, la diversidad y el dinamismo. Estos patrones son privativos de un sistema en particular y están asociados a los intereses de los actores (KOOIMAN, 1993). El concepto incluye las instituciones formales y sus dispositivos de poder, así como comportamientos informales para adaptarse a los intereses de un conjunto de actores cada vez más segmentado, de tal forma que el rasgo distintivo de la gobernanza de la res publica radica en la gestión de redes complejas derivadas de la interacción entre el sistema político-administrativo y su entorno. El rasgo distintivo de estas redes es el estar configuradas por estructuras policéntricas de toma de decisiones políticas en las que confluyen diversos actores, públicos y privados, con intereses en muchas ocasiones contrapuestos y cuyas dinámicas se enmarcan en procesos sociales, políticos y económicos más amplios; en este contexto la gobernanza pública se

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traduce en la capacidad para influenciar el conjunto de procesos sociales a través de las políticas públicas, cuyo rasgo característico es la inexistencia de un único actor dominante, no solo por la aparición de otros actores detentadores de poder sino también por la situación de crisis del Estado de Bienestar que, en lo que se refiere a sus Administraciones Públicas, se traduce en una erosión de su capacidad monopolística para dirigir los procesos sociales. Por su parte Rhodes identifica seis acepciones para el término governance: a) como Estado mínimo, b) como gobernanza corporativa, c) como Nueva Gestión Pública, d) como «buen gobierno», en el que el papel del Estado es la creación de condiciones favorables para el desarrollo de la sociedad civil, e) como el funcionamiento de sistemas sociocibernéticos y f) como redes autoorganizativas. El Estado mínimo sería una necesidad derivada de los cambios en el entorno que tornan obsoletas a las grandes estructuras burocráticas, exigiendo su adecuación en términos de menor tamaño a las nuevas condiciones; además, el estado mínimo presenta como modelo al sector privado debiendo las burocracias públicas, además de la reducción de su tamaño, adoptar comportamientos de mercado para la producción de los servicios públicos. Dados estos parámetros, es comprensible que cobren vigencia las proposiciones normativas de la Nueva Gestión Pública (NGP) que se sustenta en un conjunto de máximas organizativas (PETERS y PIERRE, 1998) que cuestionan los principios burocráticos que ordenan las tradicionales estructuras de las organizaciones públicas. Estas máximas organizativas están dirigidas a la búsqueda de la eficiencia enfatizando los comportamientos de la gestión privada (OSBORNE y GAEBLER, 1992; HOOD, 1995). La perspectiva de la gobernanza como «buen gobierno» es la utilizada por las instituciones de ayuda al desarrollo, sobre todo por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, para significar las condiciones que los países recipendiarios de la ayuda deben cumplir para poder tener acceso a las ayudas económicas en forma de préstamos y que, básicamente, se resumen en dos: la instauración de sistemas políticos democráticos y la consolidación de un sistema de mercado con la adopción de técnicas de gestión sustentadas en la Nueva Gestión Pública para su aparato administrativo. La gobernanza se identifica con el funcionamiento de sistemas socio-cibernéticos en tanto en cuanto la complejidad del entorno exige a los actores públicos la diversificación de sus comportamientos. Finalmente, Rhodes identifica la gobernanza como la gestión de redes de actores que están obligados a cooperar para la consecución de sus objetivos en un contexto de crecimiento de la complejidad derivada del incremento de actores y de la interrelación entre economía, política y sociedad. Estas redes tienden a generar una inteligencia colectiva, así como mayor y mejor información y control sobre la acción pública y son complementarias como estructuras de gobierno a la jerarquía y al mercado para el ejercicio del control, de la coordinación y distribución de recursos; la gobernanza consistiría así en la gestión de redes conformadas por actores diversos (KICKERT, 1997).

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Para Coppedge la gobernanza consiste en la gestión de las estructuras de un régimen, entendido éste como el conjunto de procesos a través de los cuales los actores toman decisiones y resuelven sus conflictos para la generación de legitimidad (COPPEDGE, 1996). La gobernanza es a la vez un mecanismo de regulación de las interacciones y el proceso resultante de estas interacciones (ELIASSEN y KOOIMAN, 1993; MAYNTZ, 1993), e implica un reequilibrio entre el papel de las autoridades públicas y el de los ciudadanos (LE BRIS, 2000) de manera que los gobiernos de todos los niveles interaccionan de forma progresiva con la sociedad civil. Por lo demás, la gobernanza pone de manifiesto el cambiante papel de los gobiernos en relación con la sociedad y la necesidad de adaptarse a las presiones externas e internas para mantener su capacidad de prestación de los servicios públicos (PIERRE y PETERS, 2000). Finalmente, esta noción lleva implícito el hecho de que en la formulación e implantación de la acción pública están involucradas tanto organizaciones gubernamentales como no gubernamentales (AGRANOFF y MCGUIRE, 2003). En cualquier caso, la elaboración académica del concepto tiene sus antecedentes en su utilización por parte de las instituciones internacionales, donde el término ha sido profusamente utilizado, como se ha dicho, en el marco de la ayuda al desarrollo. Así, la noción de gobernanza es de uso común en los años 80 por parte del Banco Mundial, la OCDE y las Naciones Unidas y posteriormente de la Unión Europea (MARKS, SCHARPF y STREECK, 1996). De hecho, el término gobernanza aparece por primera vez en un estudio del Banco Mundial de 1989 titulado «Sub-Saharan Africa. From Crisis to sustainable Growth. A long Term Perspective Study» en donde se define como el ejercicio del poder para la gestión de los recursos económicos y sociales de una nación que propicien su desarrollo. En este estudio se pretendió dar cuenta de la situación catastrófica de algunos países subsaharianos, sus causas y sus soluciones. A este informe le sucedieron otros en los que el Banco Mundial va apuntalando un conjunto de soluciones consideradas como imprescindibles para sacar del subdesarrollo económico a los países más pobres, diseñando para ello modelos de Administraciones Públicas que contribuirían a la consecución de este objetivo (Banco Mundial, 1992). Según la OCDE (1997): «... governance reflects a pluralisation of the important actors in governing and in providing public services. The configuration of public institutions is changing; the roles of supra- and sub-national bodies are becoming more important; and semi-public and private actors are becoming more widely and deeply involved. At the same time, interaction is becoming less authoritative and more cooperative. New policy challenges (such as the environment and regional development) are undermining long-established habits of compartmentalisation. As a result, intergovernmental relations are more complex and need to be considered more comprehensively as a system-hence governance...». Posteriormente, en 1999 la OCDE aprobó un docu-

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mento titulado «Principles of Corporate Governance» (http://www.oecd.org/ daf/governance/principles.pdf) que contiene un conjunto de máximas y recomendaciones dirigidas a los gobiernos y a los agentes privados con la finalidad de optimizar la gobernabilidad de sus sistemas políticos y socioeconómicos. El documento tiene un claro sesgo economicista, pues insta al ejercicio de las actividades de regulación necesarias para, en un contexto de inevitable globalización de los mercados, asegurar el crecimiento económico que permita ulteriores actuaciones encaminadas a mejorar los niveles de cohesión social. Por su parte, la Unión Europea en su Libro Blanco sobre la gobernanza europea, da la siguiente definición: «El término gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia» (COMISIÓN EUROPEA, 2001). Desde las Naciones Unidas se define a la gobernanza como «good government» o capacidad institucional para regular los procesos sociales mediante procedimientos democráticos junto con la capacidad prestacional de las Instituciones (UNDP, 1997). La gobernanza se entiende como el ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa para la gestión de los asuntos nacionales y se compone de un conjunto de instituciones, mecanismos, procedimientos, valores, normas y relaciones mediante los cuales los distintos grupos e intereses pertenecientes a los ámbitos del Estado, el Mercado y la Sociedad Civil resuelven sus conflictos. Pero también, la utilización de este término por parte de organizaciones internacionales y, fundamentalmente, en el ámbito de cooperación al desarrollo, pone de manifiesto que el término tiene un marcado origen normativo, cargado de matices ideológicos que propugnan una manera de gobernar en la que los elementos de regulación coercitivos dejan paso o se cohonestan con elementos de regulación propios del mercado (tales como precio, competencia y costeeficacia). Con todo, existen notables variantes en cuanto al grado de manifestación de la gobernanza dependiendo del medio y del nivel institucional (global, nacional, regional o local) en que tiene lugar (CANALES, 2001). Además, una acepción lata del concepto presenta dimensiones normativas: «el buen gobierno», entendido como: a) unos mandatarios que actúen respetando determinados criterios éticos (VILLORIA, 2000); b) un entramado institucional y organizativo que garantice el respeto al pluralismo y participación de los ciudadanos en los asuntos públicos por medio de estructuras y mecanismos habilitados al efecto; c) un sistema con capacidad de resolución de problemas e innovación que asegure la provisión y producción de suficientes servicios públicos de calidad; d) un sistema con contenidos políticos capaces de conseguir esos objeti-

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vos y contenidos estructurales: estructura de actores (públicos y privados) que actúan en red simultaneando relaciones entre organizaciones (interacción público-privado, relaciones intergubernamentales) e intraorganizativamente (relaciones entre actores políticos y técnicos y entre éstos y el resto de empleados públicos, representantes del personal, etc. situados en el seno de una misma organización), y e) potenciación de la legitimidad en su dimensión democrática mediante la participación de los actores relevantes y en su dimensión de eficacia mediante la obtención de sinergias y de ventajas derivadas de la colaboración de la que no solo se desprenden beneficios para los intereses de los participantes sino también para el interés colectivo (MAYNTZ, 1993). Por otra parte, el concepto de gobernanza está íntimamente relacionado con la gestión pública. Tradicionalmente, ésta se ha sustentado en la idea de la separación entre Estado y Sociedad y, por tanto, de la existencia de un aparato administrativo como instrumento del Estado, cuya acción pública considera a la sociedad como sujeto pasivo y que se manifiesta en la consideración de los ciudadanos como administrados o, todo lo más, usuarios de servicios públicos y destinatarios de las políticas públicas diseñadas de forma centralizada. Por el contrario, el Estado y su aparato administrativo a través del cual se hace presente deviene, en el contexto de una sociedad donde aparecen otros actores, un actor todavía poderoso, pero que tiene que legitimarse mediante la interacción con otros actores a los que influencia y reequilibra a la búsqueda del bien común. Esto trae consecuencias importantes para la gestión pública, en tanto en cuanto la acción pública tiene que tener en cuenta la complejidad, dinámica y diversidad contextual (GREFFE, 1999). 1.3. LEGITIMIDAD DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA Y GOBERNANZA Las Administraciones Públicas de los países avanzados están sometidas a nuevas condiciones que difieren históricamente de las precedentes en aspectos importantes. Vale la pena notar que las estructuras y procesos de las Administraciones Públicas contemporáneas son el resultado de la aplicación durante los últimos dos siglos de un modelo de racionalidad weberiano9 asociado a la Modernidad, modelo que ha permeado a las sociedades occidentales durante los dos últimos siglos. Este modelo de racionalidad, que ha informado la acción administrativa, no es sino el fundamento cultural de una determinada configuración del Estado, el 9 Según Weber, la racionalidad es una característica de la cultura occidental que está en el origen de todo lo demás, de la progresiva secularización de la sociedad y en su progresiva organización en términos de Estado y Mercado (WEBER, 2001).

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Estado-nación, y de un modo de producción industrial que emerge y se desarrolla en los países occidentales a partir del siglo XIX dando lugar a un modelo de gobierno, tanto en las organizaciones públicas como en las privadas, sustentado en la jerarquía, de forma que, por una parte, los sistemas político-administrativos centralizan el poder que se ejerce de modo coordinado en todo el territorio del Estado y las organizaciones empresariales se integran vertical y horizontalmente mediante unidades de producción estructuradas funcionalmente, situadas tanto dentro como fuera de las fronteras estatales pero, en cualquier caso, coordinadas desde la sede matriz. Así es que este modelo de gobierno es el derivado de un modo de regulación sustentado en la existencia del Estado y del Mercado como entes de naturaleza distinta. El primero como ente coordinador de la acción social en virtud de su poder legítimo para ejercer la autoridad y regular la sociedad mediante, si es necesario, el uso de la coerción (TILLY, 2003). El segundo, el Mercado como la interacción entre productores y consumidores determinada por los mecanismos de precio y de la competencia. Podríamos decir que estas condiciones se corresponden con dos modelos, como tipos ideales de gobierno (THOMPSON, FRANCES, LEVIAC y MITCHELL, 1991): a) De un lado, un modelo jerárquico identificado con las burocracias públicas y destinado a resolver los problemas de coordinación social originados por el mercado (los fallos del mercado), que se organiza en estructuras organizativas, lleva implícito un determinado ethos público alejado de la utilidad individual y se caracteriza por la formalización y los procedimientos rígidos: la autoridad jerárquica como mecanismo de regulación, y b) De otro lado, un modelo de mercado sustentado en relaciones contractuales reguladas a través del mecanismo de los precios y donde las partes contractuales buscan la máxima utilidad o beneficio; este último modelo exige organizaciones innovadoras que atiendan a sacar provecho de las ventajas competitivas del momento10. Muchos elementos de estas condiciones persisten, pero hay evidencias de que se están produciendo transmutaciones sustanciales, resultado de los efectos cruzados entre los cambios sociales y los cambios que se producen en las organizaciones. A la racionalidad bajo la que surgen las instituciones del Estado y del Mercado modernos y sus estructuras y funciones centralizadas, se le superponen modos de racionalidad fragmentados derivados del surgimiento y consolidación de múltiples actores (supranacionales, nacionales y subnacionales) con intereses diversos en la formulación e implantación de las políticas pú10 El Estado de Bienestar se sustenta, desde una perspectiva económica, en la corrección de los fallos del mercado mediante políticas públicas económicas y sociales. Posteriormente la crisis del Estado de Bienestar hace aparecer la noción de fallos del Estado ante la incapacidad de las Administraciones Públicas de dar satisfacción a las crecientes y complejas demandas sociales. Los fallos del Estado dan lugar a que ciertas funciones de producción pasen al mercado quedándose el Estado con las funciones de regulación.

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blicas, lo que exige cambios y reajustes de sus estructuras organizativas internas para asegurar la operatividad y eficacia de la organización y el reconocimiento efectivo de los ciudadanos como receptores de los servicios públicos (SUBIRATS y GOMÁ, 1998). La fragmentación a la que se acaba de aludir, una de las características de la posmodernidad que se configura como una realidad hologramática, redistribuye los papeles de los agentes sociales y de las instituciones al tiempo que cuestiona entre aquellos la legitimidad de los mismos; la fragmentación crea problemas a las organizaciones públicas y, por ende, queda cuestionada la capacidad del Estado de Bienestar y de sus Administraciones Públicas para la prestación de bienes y servicios de carácter público, pues lo que, de forma creciente, se considera en nombre del interés general como beneficio para el conjunto de los ciudadanos, se percibe por otros sectores como cargas impuestas. De este modo, para algunos, se entendería la gobernanza como merma de la acción pública del Estado a favor de actores particulares, una modalidad de Estado mínimo que propugna el credo neoliberal o como difuminación de la política en favor de las tecnologías de gestión procedentes del sector privado en cuyo contexto se expande el paradigma de la Nueva Gestión Pública, que considera que la acción administrativa debe imbuirse del pensamiento empresarial y que tiene como objetivos no solo las reorganizaciones internas de los aparatos burocráticos sino la dejación por parte de los Estados de ciertas funciones administrativas que pasarían a ejercerse por la iniciativa privada (THEOBALD, 1999), o gobernanza como Nueva Gestión Pública (RHODES, 1996; FONT, 2001). Sea como fuere, las administraciones públicas de todos los niveles operan en un entorno de creciente ambivalencia contextual, a la que no se puede dar respuesta desde una acción administrativa sustentada en la racionalidad instrumental del conocimiento experto. La acción pública, si quiere ser eficaz y legítima, requiere cada vez más de foros de cooperación productores de consenso mediante la interacción entre el mercado, la política y la ciudadanía; esto lleva implícito la adopción de nuevos modelos de gestión de las organizaciones administrativas a partir de la desmonopolización del conocimiento experto y una apertura de las estructuras decisorias a la más amplia variedad de agentes, internos y externos, de tal forma que la administración autoritaria de decisión y acción deje paso a una administración más negociadora, de acuerdos ad-hoc, con capacidad estratégica y capaz de adecuar las lógicas de lo público y lo privado a las demandas de los ciudadanos (CHEVALIER, 1996). Esta capacidad negociadora tiende a convertirse en más importante para actuar que su capacidad jerárquica unilateral, pues el modelo de coordinación jerárquica se encuentra cada vez con más dificultades para actuar, y ello es así porque las Administraciones Públicas se desenvuelven en un contexto de ac-

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ción en el que conviven los siguientes rasgos: a) burocráticos, en los que la actividad administrativa se legitima en el ejercicio de la autoridad encauzada a través de los procedimientos; b) de mercado, enfatizando los mecanismos de incentivos, y c) de redes, combinando el control de la gestión con la autonomía de las unidades organizativas en donde las estructuras formales y los procesos son difusos (WOLF, 1996). Este último rasgo conforma una realidad en la que se asienta un modelo de gobernanza en red en la que los actores encuentran intereses recíprocos y se establecen interrelaciones voluntarias sustentadas en relaciones de confianza (AGRANOFF, 1997; FONT, 2001). En las estructuras reticulares, compuestas por actores interdependientes, la optimización de los resultados de una red se deriva de los nuevos modos de regulación y coordinación entre los actores, donde los mecanismos clásicos (el precio en el caso del mercado y las relaciones jerárquicas de autoridad en el caso de las organizaciones burocráticas) no serían los únicos. En esta estructura en red, los poderes públicos y sus aparatos administrativos se constituyen como una pieza, todavía clave, que duda cabe, en un sistema de gobernanza en el que concurren otros actores (FONT, 2001). No significa que el Estado y su aparato administrativo haya perdido por ello centralidad, pero sí que sus recursos financieros, legales y de legitimidad política no bastan para imponer de forma autoritaria y jerárquica las decisiones públicas a otros actores que también detentan cuotas de poder; cierto es que las organizaciones político-administrativas no son actores cualesquiera, poseen recursos para imponer sus criterios, pero la imposición a ultranza socava su legitimidad, teniendo en cuenta, además, que en un contexto de múltiples actores, los recursos con que cuentan los poderes públicos difícilmente son suficientes para asegurar la implementación de sus criterios (LINDBLOM, 1988). De esta forma, la gobernanza se presenta como una forma de ejercicio del poder en el marco de las cambiantes relaciones entre el Estado y el Mercado que, incluso, facilita el incremento de la interacción del poder público y el ejercicio del control en un marco de aparición y consolidación de nuevas redes de actores. Estas nuevas redes de actores, que se incorporan al proceso de las políticas públicas, exigen la formación de nuevas estructuras y procesos, alejados de la clásica administración burocrática weberiana, para la formulación y el diseño de políticas y para la prestación de servicios públicos. En definitiva, la estructura de acción del Estado de Bienestar se ha venido sustentando en la conducción (steering) desde el centro; pero actualmente, en razón de la complejidad social (LUHMANN, 1990), hay un reconocimiento de la incapacidad del aparato político-administrativo para resolver los problemas sociales mediante la formulación e implantación de políticas públicas desde una instancia única. A ello se une el que la aparición de otros actores poderosos hace necesario contar con su información y sus recursos. En este contexto, la gobernanza aparece como una necesidad para mantener la conducción en el

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que las instituciones político-administrativas devienen un actor más, lo que exige la adaptación de sus estructuras. Esta adaptación se produce mediante la cesión de poder por parte del Estado a otros actores, con el objetivo de mantener la coordinación y la relegitimación que implica la puesta en marcha de procesos que integren los intereses de los distintos actores y que, al mismo tiempo, les ceda responsabilidad. Hoy día se tiende a considerar que los gobiernos deben justificar su legitimidad en sus dimensiones democrática, jurídica y de eficacia. La legitimidad, en su dimensión democrática, se refiere al lugar que ocupan los gobiernos como instituciones públicas que fomentan la participación de los ciudadanos. La dimensión jurídica atañe al papel del control jurídico y financiero, mientras que la eficacia hace referencia a la prestación de servicios públicos de calidad en donde la gestión deviene un aspecto capital, transformando los servicios públicos en servicios para los ciudadanos. De la legitimidad depende el que el ciudadano deposite su confianza11 en las instituciones y esté dispuesto a sufragar sus actividades mediante el pago de impuestos. En la actualidad las organizaciones públicas, en tanto que piezas instrumentales de la acción del Estado, están sometidas a sobrecargas derivadas de las demandas de los ciudadanos y la consiguiente merma en su capacidad de respuesta es lo que provoca el descontento con el sistema administrativo y sus rendimientos. Además, las oleadas privatizadoras de las dos últimas décadas y su fuerza ideológica y normativa12 han tenido un impacto considerable en la deslegitimación de las Administraciones Públicas; la retórica de la privatización, al propagar las maldades del sector público y proclamar las excelencias de la empresa privada, ha generado un clima de desconfianza en los servicios públicos y una deslegitimación de las administraciones públicas. Sin duda, las organizaciones públicas del Estado de Bienestar son instrumentos que hacen efectiva la solidaridad mediante la puesta en marcha de políticas públicas con carácter redistributivo; en la medida en que el sistema de valores se decanta hacia el reforzamiento del individuo cuyo proyecto vital puede realizarse en el marco del funcionamiento del mercado, las organizaciones pú11 «Legitimität bedeutet die Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung» (HABERMAS, 1973,

p. 39). 12 La vieja ideología utilitarista del mercado, la presunción neoclásica de que las elecciones de los individuos están iluminadas por la utilidad, introducida por los primeros pensadores como Hobbes, Locke, J. Bentham o J.S. Mill, ha permeado al conjunto del tejido social de los dos últimos siglos. Estos pensadores, sin embargo, reconocían la existencia de una esfera pública (de no mercado) en donde tenían su expresión los valores relacionados con lo público. La implosión del movimiento privatizador ha volatilizado esta distinción con los argumentos de la supremacía de la lógica del mercado y su aplicación a cualquier ámbito de la vida social, generando así un clima antipúblico. A ello ha ayudado, sin duda, la situación histórica del derrumbe de los países con sistemas de socialismo real, que además han adoptado indiscriminadamente estrategias privatizadoras como ejes guía de las reformas pro mercado, con los resultados de pobreza, agudización de las desigualdades e incremento de la violencia y criminalidad (TAIBÓ, 2000) que ha generado la consolidación de esta ideología como panacea para la resolución de cualquier problema socioeconómico.

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blicas son contempladas como instancias de protección social al servicio de aquellos incapaces para insertarse en las dinámicas del mercado y cuyos costes son sufragados por éste: el mercado puede diseñar sus propios mecanismos de aseguramiento del riesgo y de seguridad (CASTELLS, 1996). Además y en tanto que se considera a las organizaciones públicas como un obstáculo a las lógicas y pautas propias del mercado. Así, uno de los fenómenos de los tiempos actuales es el desprestigio de todo lo público, en general, que incluye la denigración de los empleados públicos por parte de los intereses promercado y una paralela mitificación de la sociedad civil, entendida ésta únicamente como sociedad de mercado. Este fenómeno está sin duda provocado por el auge del neoconservadurismo y su aversión al Estado (el Estado es parte del problema) y al correspondiente crecimiento continuado de las burocracias públicas. A ello se añade el que los procesos sociales de individualización (GIDDENS 1999; BECK, 2001) implican un desapego de las convenciones y una disolución de los marcos sociales en cuyo seno se sitúan las identidades colectivas, al tiempo que generan la fragmentación de los intereses colectivos, menos lealtad a las instituciones establecidas y el cuestionamiento de las Administraciones Públicas como instituciones prestadoras de bienes colectivos, redefiniendo el papel social, político y económico del Sector Público. El progresivo difuminado de las identidades colectivas (FUKUYAMA, 2000), con el consiguiente desarrollo de los grupos con interés único, trae consigo el cuestionamiento de las Administraciones Públicas como instituciones prestadoras de servicios públicos colectivos que, por una parte, son percibidas como organizaciones que no son capaces de producir suficientes resultados o, si los producen, no de la calidad deseable; a esa incapacidad de producción se une la creencia de que las Administraciones Públicas en su actuación producen disfunciones en otros ámbitos de actividad, en el mercado sobre todo (LASH, 1997). Al desaparecer los vínculos colectivos las Administraciones Públicas se enfrentan a la desaparición de criterios para definir los bienes públicos que, en todo caso, pierden su aceptación al no estar dirigidos a intereses particulares, producto del cálculo utilitarista por el que se guían las demandas de los distintos grupos. Se fomenta así una redefinición de las Administraciones Públicas en términos económicos provenientes de un paradigma económico (la economía de la oferta) en el marco de un proceso de convergencia ideológica de las diferentes opciones políticas. La pérdida de legitimidad a la que se están enfrentando las Administraciones Públicas se sigue así con la pérdida de su nueva funcionalidad, convirtiéndose, por imperativo de los mercados, en un factor negativo. Esta crisis está también asociada al cambio de valores (INGELHARDT, 1999), con incidencia de los denominados valores posmaterialistas donde la primacía de la individualidad está indisolublemente unida a una creciente desconfianza en las instituciones y, particularmente, hacia las instituciones y grandes organizaciones en los ámbitos políticos (Administraciones Públicas) y económicos (grandes organizaciones empresariales) y la preferencia por instituciones liga-

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das a redes sociales más próximas que las grandes burocracias públicas no ofrecen; estas grandes burocracias, asociadas a lo impersonal, no casan bien con una sociedad donde prima la individualización y la pluralidad. También contribuye a la crisis la mala imagen de las administraciones públicas reflejada en los medios de comunicación. Estas imágenes representan a los aparatos administrativos como ineficientes, burocráticos, inflexibles y alejados de las demandas ciudadanas. Esta opción se realiza en función de criterios mercantiles que alientan un consumismo (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998) que tiende a la comparación entre productos y servicios públicos y privados y deslegitima a los primeros. Las críticas tienen que ver con el descontrol de la acción administrativa, su ineficacia e ineficiencia (desde el punto de vista económico), clientelismo político, inflexibilidad, poca transparencia, detallismo procedimental, poder de los burócratas, entre otras. En conjunto, la consecuencia inmediata es un desencantamiento no solo de lo público, sino de la política en general. Una de las claves para entender estas críticas es la entronización de la idea de que el ciudadano es un individuo consumidor de servicios públicos y que, como tal, exige determinados rendimientos a las organizaciones públicas conforme a unas nuevas expectativas, y que las Administraciones Públicas son incapaces de producir resultados en suficiente calidad y cantidad que les permitan mantener su identidad (WRIGHT, 1994). Las reformas pro-mercado acentúan la intensidad de la crisis de legitimidad de las Administraciones Públicas, puesto que la reducción de los recursos dedicados a lo público, implícitas en dichas reformas, implican la reducción de los servicios públicos y de su calidad, lo que, a su vez, fomenta la pérdida continua de legitimidad. En definitiva, las instituciones administrativas tienen que relegitimarse continuamente. El funcionalismo identifica la legitimidad sólo en términos de eficacia y eficiencia del sistema político-administrativo, entendida como los ajustes que es necesario hacer al sistema para el mantenimiento del «status quo» (LUHMANN, 1998). Si estos ajustes son realizados únicamente por las elites tecnocráticas, la participación se reduce a un neocorporativismo. En las ciudades, el nuevo contexto de complejidad estructural caracterizado por la fragmentación de actores, públicos y privados, la legitimación por resultados (BAÑÓN, 1996, 2003) exige la creación de redes horizontales para interactuar con la sociedad civil (HABERMAS, 1993) permitiendo la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos (ARENILLA, 2001) y la innovación en las redes verticales (partenariados, relaciones intergubernamentales) así como iniciativas en forma de políticas públicas innovadoras acordes con las nuevas demandas derivadas de los procesos económicos (políticas de empleo) y sociales (políticas de inmigración). A este respecto el gobierno local cuenta con una ventaja estructural de la que no disponen los ámbitos regional y nacional, cual es el factor

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proximidad como elemento singular de legitimidad, al facilitar el establecimiento de relaciones con la sociedad civil local. Finalmente, la innovación en las estructuras organizativas y en los procesos de gestión pone de manifiesto la búsqueda de una utilización adecuada de los medios con los que cuenta la administración, esta búsqueda en la optimización de los factores administrativos, incardinada con la satisfacción eficaz de las demandas de los ciudadanos, a través de una acción pública que respeta la legalidad y fomenta la democracia, es también una forma de legitimación (ARENILLA, 2001). 1.4.

LA GOBERNANZA URBANA

La unidad de análisis «Gobierno Local» como parte del sistema de las estructuras políticas estatales arroja cada vez menos luz acerca de la realidad y dinámicas locales. Se hace necesario considerar el sistema político-institucional conjuntamente con los procesos y estructuras sociales pues se está pasando de un sistema de gobierno local a un sistema de gobernanza local en la que se incluyen organizaciones públicas, privadas y del Tercer Sector. A los efectos que aquí interesan, la gobernanza urbana es una dimensión particular del concepto más amplio de gobernanza o, más concretamente una de sus manifestaciones territoriales (CANALES, 2001). En el territorio local concurren dos tendencias, aparentemente contrapuestas, que se manifiestan sobre todo en las ciudades y que afectan a su gobernanza: por una parte, las exigencias derivadas de las nuevas formas de reproducción del capital y, por otro lado, las necesidades locales ligadas al mundo de la vida cotidiana de los ciudadanos; la funcionalidad del sistema político local necesita dar respuesta a estas tendencias mediante una acción pública alejada del purismo tecnocrático que implica el aislamiento, y con la participación de los diferentes actores con intereses en el territorio local. En el ámbito urbano, la gobernanza de la ciudad, como modelo de regulación, se deriva de los procesos de globalización y descentralización que conducen a una repolitización del nivel local (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998), situación que lleva implícito el cambio de la gobernanza de lo local hacia una gestión de la interacción de un conjunto de actores organizados, que actúan en red para maximizar los recursos locales y en los que los actores político-administrativos actúan en ocasiones como iniciadores y moderadores de esa interacción; las relaciones jerárquicas consustanciales al modelo de gestión se convierten en relaciones de interacción que permiten a las organizaciones de la sociedad civil constituirse en coproductoras de los servicios y prestaciones públicas locales.

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Todo ello se traduce en una evolución en los gobiernos locales de la gestión burocrática de los servicios públicos al gobierno de la ciudad a través de iniciativas propias y el ejercicio del liderazgo político (BENINGTON, 1998), lo que supone un giro en las funciones de las elites político-administrativas que pasan de gestoras de un sistema centralizado a impulsoras del desarrollo local en un contexto cada vez más complejo y con la incorporación de nuevos actores (BOVAIRD, LÖFFLER y PARRADO, 2002). En este sentido, la gobernanza de la ciudad implica pasar de una lógica de una administración local como gestora de servicios públicos indiferenciados a otra administración responsable del bienestar de sus ciudadanos. Para cumplir tal finalidad, la administración local se ve impelida a la innovación y modernización al objeto de gestionar los recursos del territorio para, en conjunción con otros actores y mediante formulas imaginativas de colaboración, resolver los problemas específicos que demandan sus ciudadanos, haciendo compatible la innovación y el dinamismo con el control democrático de las fuerzas del mercado. Las respuestas a los procesos derivados de la intersección de las fronteras entre los sectores público y privado, las interdependencias que ello genera entre las organizaciones hasta ahora formalmente englobadas en ambos sectores y la necesidad de sustentar la autoridad no en las jerarquías, sino en la negociación, el consenso y la cooperación entre un haz múltiple de organizaciones, a fin de formular e implantar las políticas públicas locales, constituyen elementos estructurales de la gobernanza local. Así entendida, la gobernanza urbana no es sino la incardinación de las instituciones de gobierno local en procesos más amplios para la formulación e implantación de las políticas públicas. Esta incardinación puede significar la difuminación del poder público en otros intereses o erigirse en el impulsor o coordinador desde el poder político del conjunto de actores con intereses locales (STOKER, 1998). Los poderes políticos locales dialogan con las organizaciones y grupos locales que reclaman su influencia para intervenir en asuntos que les atañen directamente, no centrándose en intervenciones aisladas, sino creando vínculos con distintos grados de permanencia con los grupos que tienen interés en la ciudad, por lo que el gobierno local está abocado a involucrarse en relaciones interorganizativas, intergubernamentales y con la sociedad civil. Para LE GALES (LE GALES, 1995) el sistema de gobernanza local se define en función de las interrelaciones entre las estructuras de los diferentes niveles de gobierno y los intereses de los diversos actores socioeconómicos. Siendo así, resulta obligado que la gestión en los municipios sea una gestión más «política» en la medida en que tiene que satisfacer los intereses de diversos actores. En este modo de gestión la jerarquía burocrática pierde peso en la medida en que hay que adoptar estructuras horizontales que permitan la negociación y los partenariados.

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En este orden de cosas, la gobernanza urbana implica una múltiple proyección de los gobiernos locales (BENINGTON, 1999); en primer lugar, una proyección hacia abajo mediante la articulación de la sociedad civil local a partir del fomento del asociacionismo como mecanismo de agregación y fomento de intereses locales; en este aspecto, el gobierno municipal se constituye en escuela de ciudadanía para crear un tejido cívico receptivo a los valores democráticos; en segundo lugar, una proyección hacia afuera a través de la constitución, a partir de las iniciativas del gobierno local y controladas por éste, de redes con actores del mercado como agentes que contribuyen al desarrollo social y económico de la ciudad; en tercera instancia, la proyección del sistema políticoadministrativo local hacia arriba, es decir, mediante el establecimiento de interacciones con otras unidades de gobierno subnacionales, nacionales e internacionales a partir del ejercicio del liderazgo de las elites políticas locales que actúan como agentes de promoción de los intereses locales en sede de estas instancias. Esta triple proyección se sustenta en una política de modernización del aparato administrativo local en la que la gestión estratégica, el liderazgo y la reorganización de las estructuras organizativas y procedimientos no son sino la consecuencia de las tres dimensiones en las que se sustenta la gobernanza urbana: potenciación de la democracia local, desarrollo de políticas públicas locales mediante la gestión en red y prestación de servicios públicos de calidad (PRATCHETT, 1999). Todo ello aprovechando las ventajas comparativas entre las instituciones político-administrativas locales y su entorno13. En el plano puramente teórico se puede argumentar que, por gobernanza urbana, se entiende la estructura de actores institucionales y sociales cuyos comportamientos generan procedimientos que tienen influencia en el ejercicio del poder local y la toma de decisiones públicas para lograr del desarrollo de la ciudad. Ello implica la regulación del conjunto de relaciones entre los subsistemas político y administrativo local y entre éstos y la sociedad y economía local; gobernanza que ha pasado de estar estructurada en torno a las relaciones entre el gobierno central y las autoridades locales, a depender de nuevos actores que configuran la sociedad civil local, desde las asociaciones de vecinos radicadas en el territorio hasta actores multinacionales, sin tener necesariamente una presencia física en el territorio, pero con influencia en el mismo. De lo dicho hasta aquí es fácil colegir que la gobernanza y el proceso de modernización que le es anejo, se encuentran ligados por una intrincada relación de tal forma que a través de este proceso se va hacia un modelo de gobernanza con implicaciones en el aparato político-administrativo local, con sus 13 El concepto de ventaja comparativa o competitiva es un concepto económico que viene a significar la especialización en aquello que se sabe hacer mejor; asimilable al término subsidiariedad, en términos de gobernanza se reconoce el pluralismo institucional y la capacidad de cada una de sus instituciones (Estado, Mercado y Sociedad Civil) para el cumplimiento de cometidos especializados.

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productos en términos de políticas y servicios públicos y con efectos sobre la calidad de la democracia de la ciudad. En tal sentido, un proceso de innovación administrativa se constituye en una variable que afecta a la gobernanza y que está modulada por las condiciones locales, tanto políticas como socioeconómicas y culturales y que está influida por el capital social (PUTNAM, 1993) y por los recursos materiales, personales y financieros de sus instituciones de gobierno y administración. La innovación administrativa suele implicar procesos de cambio en el seno del aparato administrativo, proceso en el que tiene lugar el ajuste de conflictos y de la búsqueda de consensos a través de negociaciones en las que se ponen de manifiesto elementos como el poder, la influencia y los recursos. La innovación administrativa es, por tanto, un proceso político que adopta dinámicas propias a partir de iniciativas políticas y que se produce en el contexto de las actividades político-administrativas particulares de una institución administrativa, constituyéndose el contexto institucional en una variable clave en el proceso de análisis. En este aspecto, frente a la idea de pérdida de centralidad de lo público a favor del mercado, en este estudio se sostendrá y se demostrará a partir de la evidencia empírica proporcionada por el estudio de caso, que el locus del control político puede permanecer en el gobierno local aun incorporando a nuevos actores al proceso decisorio público; ello significa sostener que la gobernanza tiene una importante dimensión política y que sus efectos e impactos no pueden ser desgajados de los valores políticos dominantes. Las Administraciones Públicas no se pueden desvincular del poder político; son un instrumento al servicio de ese poder (BAENA, 1999 y 2000) y ello se comprobará también en este trabajo. De modo que el análisis de caso demostrará que los procedimientos, formales e informales, de gobernanza generan una redefinición del control político, que, aún así, se mantiene a lo largo del proceso, instaurando un modelo de gobernanza local en el que pervive la intervención del poder público en el ejercicio de control. Todo ello, en el marco de la aparición y consolidación de nuevas redes de actores de tal forma que la estructura de gobernanza local no se corresponde con la estructura institucional del gobierno local, ni se identifica sólo con la interacción entre el gobierno local y la sociedad civil local, pues hay que tener en cuenta la relevancia de los impactos de las decisiones de otros actores exógenos sin intereses espaciales (empresas nacionales y multinacionales) cuyas decisiones pueden tener tanta influencia en la ciudad como las propias decisiones que se tomen desde el gobierno local. Va de suyo que un modelo de gobernanza local y cambio administrativo no puede ser explicado sino desde una doble perspectiva analítica: macro y micro. Macro para explicar los factores sociales, políticos y económicos que influyen en el comportamiento de los actores y micro para analizar el proceso desde la autonomía del nivel de gobierno local que permita una compren-

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sión del cambio administrativo. El análisis y descripción de procesos concretos permitirán identificar de forma inductiva los rasgos distintivos de los mecanismos de gobernanza para resolver los problemas de una ciudad en el contexto histórico, institucional y dinámico del nivel político-administrativo local14. 1.5. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y GOBERNANZA La funcionalidad de la democracia representativa radica en que las decisiones políticas se legitiman apelando al principio de la mayoría. Como complemento a un modelo de democracia representativa y a una acción pública sustentada en las decisiones de los cargos electos y el conocimiento profesional y especializado de las burocracias públicas, en una estrategia de gobernanza, los poderes públicos se sitúan en una posición de actor entre otros. Ello implica contar con otros actores en los procesos de toma de decisiones públicas e implantar nuevas formas de participación ciudadana para mejorar la calidad de las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. En el ámbito local la incorporación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones públicas se hace más viable debido a la proximidad física, e incluso emocional, de los problemas a debatir. La participación tiene, tanto desde la perspectiva del gobierno como de los ciudadanos, un extenso abanico de finalidades. Así, para el gobierno la participación puede entenderse como facilitar información a los ciudadanos o como mecanismo de intercambio, cooperación o delegación. En cualquier caso, desde una perspectiva de la gobernanza democrática, la cuestión es dilucidar hasta donde los procesos de participación ciudadana tienen efectos en las políticas públicas o son escuela de democracia y contribuyen a la creación de capital social (FONT, 2003). 1.6. EL CAPITAL SOCIAL Y EL RENDIMIENTO INSTITUCIONAL Un elemento capital de una estrategia de gobernanza lo constituye la capacidad de las instituciones político-administrativas para generar rendimientos apreciados por los ciudadanos. La satisfacción de los ciudadanos con los rendimientos públicos y la consecuente legitimación que otorgan a sus instituciones descansan en factores tanto endógenos como exógenos (MOTA, 2002). El prin14 «... It may turn out that each city is unique and no useful generalisation can be made using the city as the unit of analysis. Or the city may really be the most useful microcosm of the political system in which all essential processes, structures and relationships can be found...» (R. SALISBURY, «Urban Politics: The new convergence of power»).

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cipal factor endógeno lo constituye el capital social15 que para Putnam es el factor explicativo del diferente rendimiento institucional y la evolución económica y social de una sociedad teniendo por tanto el «stock» de capital social, existente en un determinado territorio, un impacto positivo en la gobernanza democrática (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000). El capital social está constituido por redes de compromiso cívico a partir de las que se genera confianza recíproca y cooperación. La existencia y generación de capital social es de extrema importancia para la existencia de una democracia efectiva (PUTNAM, 1993). Este capital social estaría constituido por una red de compromisos cívicos generados a partir del tejido asociativo ciudadano y, al tiempo que resulta funcional para el diseño e implantación de determinadas políticas públicas locales, contribuye a la gobernanza democrática (PUTNAM, 1993, 2000). Para Putnam, la existencia de capital social es la variable que explica la diferencia en el dinamismo de unas ciudades respecto a otras. Otros autores sugieren que en la existencia de ese capital social juega un papel importante la variable institucional de tal forma que, sobre todo, en el ámbito local los gobiernos tienen capacidad para modular el tejido asociativo, influenciando así tanto la creación como la movilización del capital social (LOWNDES y WILSON, 2001). Por ello, algo obviado por Putnam, para la comprensión del rendimiento institucional hay que tener en cuenta que, ambos, instituciones y capital social, están íntimamente interrelacionados, ya que las instituciones pueden proporcionar la estructura básica de los intercambios para la generación de capital social que exigiría la creación de condiciones en las que sea posible generar y mantener un tejido asociativo. Para ello es necesario un apoyo institucional a las asociaciones y que la acción de éstas no se limite a la promoción de sus intereses específicos, sino también a la prestación, de uno u otro modo, de bienes colectivos. Quiere ello decir que en un modelo de gobernanza democrática las instituciones político-administrativas deben proporcionar estructuras de oportunidades a través del ofrecimiento de incentivos para generar tejido social. 15 El capital social es un término polisémico. Bourdieu distingue tres dimensiones del capital que explican las desigualdades: el capital económico referido al patrimonio o a los ingresos, el capital social, como contactos y redes en las que se está inmerso y el capital cultural que incluye el nivel educativo y las capacidades culturales (BORDIEU, 1983). Otros autores lo entienden como un agregado de recursos intangibles, valores y actitudes positivas fortalecedores de la virtud cívica y que se obtienen mediante la participación continuada en redes sociales (COLEMAN, 1988; PUTNAM, 1993 y 2000; MONTERO Y TORCAL, 2000; BOIX y POSTER, 2000). Estos recursos se concretan en obligaciones de intercambio de información y reciprocidad en la acción (HERREROS, 2002).

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Prestado de las teorías de los nuevos movimientos sociales, el concepto de estructura de oportunidades políticas se refiere a la existencia de un buen diseño institucional constituido por la organización política y administrativa y las políticas públicas (MALONEY, SMITH y STOKER, 2000). La estructura de oportunidades comprende el conjunto de incentivos facilitadores que ofrece un sistema político para la acción colectiva (TARROW, 1996). MALONEY, SMITH y STOKER desagregan estos incentivos en: 1) La estructura institucional y la existencia de estrategias de participación: así, el grado de descentralización territorial permitiría al tejido asociativo mayor participación de las asociaciones vecinales; por lo mismo, la existencia dentro de la administración de una unidad especializada en la que se centralicen las relaciones con el tejido asociativo. 2) Aspectos ideológicos o de afinidad, si los responsables de las asociaciones y los cargos electos o administrativos comparten unos mismos valores. 3) El contexto político: la competencia electoral incentivaría a las elites políticas locales a buscar el apoyo de las asociaciones de vecinos. 1.7. LA INTERACCIÓN INSTITUCIONES POLÍTICOADMINISTRATIVAS/SOCIEDAD CIVIL Las interacciones básicas: 1) La interacción entre el sistema político-administrativo local y los ciudadanos: la participación ciudadana16 Las exigencias de gobernanza se derivan tanto de las necesidades requeridas por la operatividad y eficacia de la acción pública como de las que imponen que se haga efectiva la búsqueda de la satisfacción y las preferencias de los ciudadanos. Por ello, la gobernanza urbana requiere la potenciación participativa tanto de los ciudadanos, vía prioridades políticas, como de los empleados públicos en la gestión17. Potenciar o no esa competencia es una deci16 Que la participación en los asuntos públicos fortalece la democracia es un tema recurrente en el pensamiento político occidental desde la «Polis» griega, que se autodefine como una forma de vida basada en la naturaleza política del hombre. Esta forma de vida genera un contexto en el que los hombres ejercerían su libertad para actuar de forma asociada (koinonía politike) en un marco público para la resolución de problemas colectivos (ARENDT, 1963). Para Arendt los componentes de la realidad pública son de naturaleza intersubjetiva y comunicativa y su realización requiere un espacio público en el que los individuos puedan expresarse y encontrarse libremente, pues, a la postre, la vitalidad del Estado depende de la prestación de servicios públicos surgidos del pacto entre los ciudadanos. Para Habermas la clave de la democracia radica en la existencia de una esfera pública autónoma donde los individuos pueden discutir temas de interés colectivo. Los comunitaristas (MACINTYRE, 2001) sostienen que el sentido de pertenencia a una comunidad y los comportamientos solidarios ayudan a encontrar sentido más allá de la identidad individual y de los logros personales. 17 A nuestros efectos se dota a la participación en la Administración de una doble vertiente: a) participación, por un lado, de los ciudadanos en las tareas públicas, y b) participación de los empleados públicos en la gestión de sus organizaciones (PETERS y PIERRE, 2000). La primera se identifica con la voice del ciudadano (HIRSCHMAN, 1977), la aplicación de una lógica dialéctica en la relación entre los ciudadanos y la admi-

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sión política y pone de manifiesto el papel político de la administración al llevarla a efecto. Por lo demás, la modernización administrativa sólo puede entenderse como tal si en sus procesos se incluye al ciudadano, pues además de las consideraciones democráticas asociadas a la idea de participación, la participación ciudadana también tiene relación con la cooperación de los ciudadanos en la implantación de una acción administrativa eficaz, particularmente en el ámbito local. Esta idea de la participación de los ciudadanos como instrumento de comunicación horizontal entre las Administraciones públicas y la sociedad civil18 y como potenciación de la democracia al acercar al ciudadano a sus administraciones19 se contempla, sin duda, en numerosas disposiciones normativas. Ahora bien, las estructuras burocráticas sustentadas en los presupuestos weberianos plantean problemas para conciliar una participación efectiva. El énfasis en la jerarquía, la autoridad y en la comunicación descendente aparecen como impedimentos tanto para la creación de foros públicos donde se diseñen sistemas comunicativos para atender a las demandas ciudadanas como para el establecimiento de estructuras discursivas20 que faciliten una comunicación multidirecnistración (ROBERTS, 1997) y a la consideración del ciudadano como usuario de los servicios públicos (SORENSON, 1997). En el origen de la participación de los empleados en la organización está la Escuela de las Relaciones Humanas y recientemente: 1) El otorgamiento de autonomía a los directivos públicos para tomar decisiones y gestionar (BEZES, 1999); 2) Los círculos de calidad como instrumentos de trabajo para facilitar la autonomía y creatividad del trabajador y mejorar su motivación al tiempo que se incrementa la productividad de la organización. 18 La noción de sociedad civil es indisociable del concepto de gobernanza y, a nuestros efectos, puede entenderse como la resultante de un conjunto de grupos intermedios que gozan de autonomía respecto al Estado y al Mercado y, por lo tanto, con capacidad de actuación para la defensa o promoción de sus intereses en un marco institucional dado. La existencia de estas unidades intermedias no es una condición suficiente que avale la existencia de una sociedad civil, pues estas unidades siempre pueden ser manipuladas por actores públicos o privados, estar bajo el dominio o ser instrumentos, bajo apariencia autónoma, al servicio de esos actores (KEANE, 1988). 19 Lo que supone una concepción de la participación ciudadana como un instrumento funcional para una eficiente prestación de servicios públicos y como mejora en la calidad democrática al acercar al ciudadano a sus administradores. A ser buen ciudadano se aprende y, en este sentido, como fuerza educativa, la participación ciudadana fortalece la democracia. 20 La perspectiva discursiva parte del presupuesto de que la resolución de los complejos problemas públicos pasa por la creación de estructuras informales de comunicación donde se motiva el intercambio de ideas y la resolución de diferencias mediante la negociación. Es una perspectiva, por tanto, alejada de la racionalidad económica y que sostiene que en la aplicación de una racionalidad discursiva o dialógica a la resolución de las cada vez más complejas políticas públicas, la cuestión capital es determinar si existe un discurso auténtico (HABERMAS, 1972 y 2002; MUGUERZA, 1995). Es decir, la noción habermasiana de discurso como una forma de comunicación sustentada en valores que pueden ser reconstruidos dependiendo de las acciones, intenciones y experiencia de los participantes y que tiene como basamento la sinceridad, el compromiso, las buenas intenciones y deseos de cooperación. Una tal racionalidad dialógica auténtica facilitaría la resolución de los problemas públicos mediante una negociación de abajo arriba y la búsqueda y construcción de consensos, que se opondría al mero racionalismo económico. Para el dialogo auténtico se requiere un estado ideal de comunicación que presupone la existencia de una comunidad con un interés colectivo en resolver los problemas públicos.

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cional de nivel suficiente, incluyendo al mayor número posible de ciudadanos sin caer en el caos21. Además de las incompatibilidades burocráticas, existen limitaciones estructurales que plantean dificultades para un ejercicio efectivo de la participación ciudadana en las administraciones central o regional. En estos ámbitos: a) el ciudadano se encuentra con dificultades de comprensión de una gran parte de los temas públicos ya que se requiere ser un experto en el conocimiento de ciertos temas; b) existen problemas de liderazgo y de motivar al ciudadano para que participe; c) participan aquellos ciudadanos o grupos que persiguen fundamentalmente intereses económicos; d) la sectorialización de intereses facilita el peligro de la existencia de clientelas y grupos de interés que aprovechan su capacidad de interlocución para socavar el interés general; e) la política centrada en las interacciones con estos grupos de interés por los que se caracteriza el estado corporativo deja poco espacio para el ciudadano (GINER, 1979); f) la fragmentación de las organizaciones administrativas dificulta la coordinación de las distintas grupos con intereses divergentes; g) la Administración Central y Autonómica son percibidas por el ciudadano como estructuras grandes y complejas, y h) la participación ciudadana requiere una socialización política que resulta harto complicado realizar a nivel central o autonómico. Algunas de estas dificultades son menores en la esfera local donde la participación ciudadana deviene más factible, pues en ella confluyen grupos sociales que se encuentran en situaciones concretas, en condiciones locales e históricamente contingentes de acción, práxis y poiesis comunicativa (DEWEY, 1990). En el nivel local se dan condiciones estructurales para que el ciudadano se vea a sí mismo como tal, no como mero consumidor, cliente o simple administrado y beneficiario de los servicios públicos. La ciudad es el ámbito ideal para la democracia puesto que en ella está más acendrado el sentido de la responsabilidad colectiva (TOCQUEVILLE, 1990). La esfera de lo local es un área delimitada por el espacio y estos límites espaciales determinan las condiciones de interacciones particulares; a su vez, este contexto de interacción específico que se da en el ámbito local facilita la existencia de relaciones más auténticas (GIDDENS, 1999). En las ciudades, grandes y pequeñas, los actores de la participación se asientan en un mismo territorio (no ocurre así en la central); los ciudadanos viven en barrios, lo que permite a la administración local tematizar las prioridades políticas e identificar a los grupos afectados. Además, una estructura legal menos reguladora, la 21 La excesiva participación generaría conflictos políticos y el problema no es mayor o menor participación, sino buscar el equilibrio entre máxima participación y control ciudadano con la necesidad de estabilidad y eficacia en la acción gubernamental. Dicho de otro modo, fomentar la participación de todos aquellos cuyas intenciones sean genuinas, que actúen con sinceridad generadora de credibilidad entre todos los que participen en el discurso, siempre y cuando estén dispuestos a participar con otros para definir, formular e implantar decisiones sustantivas referidas a dilemas relacionados con la acción pública.

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percepción inmediata de los resultados y, sobre todo, el tratar sobre intereses de proximidad22 facilitan la participación de los ciudadanos a través de instrumentos innovadores compatibles con los instrumentos convencionales de participación (FONT, 2001; SUBIRATS, 2002). Las interacciones básicas: 2) La interacción Mercado-Instituciones político-adminstrativas La idea del Mercado y del Estado como sistemas de organización social opuestos es una falsa antítesis. El desarrollo de ambos se enmarca en un proceso influenciado por factores internacionales y nacionales dentro del cual aparecen en una situación de constante y mutua dependencia y en una dialéctica constante (TILLY, 1991; MOYA, 1994), siendo su posición la de una progresiva interdependencia y complementariedad. El mercado y las instituciones político-administrativas no son por sí mismos sistemas perfectos. Para su funcionalidad se requiere el fomento de su ajuste mutuo a través de un liderazgo político que lo mantenga; este ajuste implica la integración de las racionalidades política, económica y burocrática; en la práctica esta integración no se presenta de modo pacífico pues la tensión entre, por un lado, eficacia y eficiencia23 y, de otro, democracia, plantea un problema de optimización que no puede ser resuelto a expensas de cualquiera de las dos variables24. En este contexto, la modernización de las instituciones político-administrativas lleva implícitas la utilización del mercado y no su eliminación. Los mercados definen relaciones de poder, pero éstas no se retan eliminando al mercado, sino estableciendo formas de gobernanza en interés de los ciudadanos que permita la interacción entre intereses, haciendo compatibles los criterios de eficacia y eficiencia económica con los fines tradicionales de 22 La participación requiere la activación de los ciudadanos. Esta activación se hace posible en la esfera local donde se pueden tratar temas próximos a los ciudadanos y, en consecuencia, garantizar la autenticidad discursiva ya que al focalizar los temas el discurso versa sobre actividades situadas contextualmente y permite que sus contenidos políticos tengan sentido para el ciudadano; la focalización y proximidad evitan, por otra parte, que en el ejercicio de la participación, el sistema político-administrativo local sea secuestrado por intereses sociales organizados o que las estructuras de participación se conviertan en foros para la difusión del conflicto y negociación entre antagonistas. 23 En la definición de eficiencia existe un marcado sesgo ideológico, pues se parte de una definición económica (el logro de un determinado volumen de producción al menor coste posible) en el que se desdeña la política. Una definición de la eficiencia debe hacerse también desde la política incluyendo variables tales como la equidad y la redistribución. 24 En la dinámica mercado-política no se puede enmarcar a toda la sociedad en una estructura de mercado, pues, ni el dinero, como instrumento de regulación puede sustituir al poder político, ni los mercados pueden ser democratizados. La tendencia, desde luego, es más mercado-menos política, haciéndose necesario un cambio en el sentido de la reflexibilidad, mediante una nueva lógica política para regular los mercados (creación de nuevas instituciones políticas a nivel supranacional, por supuesto, pero también dotar de mayor peso político a las de nivel subnacional, sobre todo a los gobiernos locales de las ciudades).

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las instituciones del gobierno representativo, o dicho de otra forma, respeto de ambos órdenes institucionales sin intentar dominarse, sino complementarse, adecuándose a las nuevas relaciones, mediante una forma de acción pública en las que se establecen situaciones de confianza mutua sustentadas en un liderazgo político que las inicie y que las mantenga. Los procesos de transformación estructural de los mercados en interacción dialéctica con la acción desde la política exigen el cambio en las organizaciones públicas. En una sociedad donde la diferenciación y la complejidad tienden a difuminar las esferas de lo público y lo privado se hace necesario desarrollar mecanismos de relegitimación; los órdenes político-administrativos de los países avanzados necesitan niveles alternativos de legitimación25. En este contexto otras entidades distintas al Estado adquieren funciones legitimadoras tales como los Nuevos Movimientos Sociales o las Organizaciones No Gubernamentales. E igualmente también adquiere una función legitimadora la construcción de estructuras institucionales en las que, mediante la innovación en la organización o en los procedimientos, se dé respuesta a los actores individuales y colectivos de la sociedad civil mediante unas organización administrativa cuya práxis esté informada por nuevos dispositivos de negociación que faciliten la autonomía y coordinación de los intereses públicos y privados. Por regla general, la estructura sociopolítica de las ciudades medias permite que se den las circunstancias óptimas26 para la implantación de un proceso de modernización. Ello implica una mezcla de nueva regulación pública, dinámicas del mercado y compromiso social mediante la participación ciudadana, que permita la reflexividad mercado-innovación administrativa. Los problemas de coordinación se solventan de un modo óptimo en este ámbito político-administrativo mediante el establecimiento de coaliciones estratégicas con los actores del entorno que permite: a) la identificación no difusa de los actores (individuales y colectivos) con intereses en su ámbito; b) la interacción continuada (lo que permite el ajuste mutuo) de estos actores; c) la 25 La causa más importante en la caída de legitimación es la absorción que del sistema político-administrativo hace el mercado, estimulada por los agentes de éste último. El sistema de bienestar está siendo sistemáticamente deslegitimado en nombre de la ideología del mercado, pero el mercado, como se ha dicho, tampoco funciona bien y no puede cumplir su promesa de bienestar para todos. En las propuestas de modernización administrativa auspiciadas desde organizaciones internacionales, se prima la eficiencia técnica y económica favorecida por una coyuntura cultural, política e ideológica en donde confluyen los argumentos de los posicionamientos necoconservadores con los partidarios del libre mercado en un ámbito donde se propugnan una cultura postmoderna, que en sí misma lleva implícita los criterios de flexibilidad y fragmentación, plenamente coincidentes con las posturas ordoliberales (OFFE, 1990). 26 En los gobiernos locales de las ciudades coexisten dos principios estructurales, el de la integración y el de la diferenciación que, a diferencia de otros ámbitos de gobierno, se complementan en el espacio local de las ciudades. Integración, por un lado, de fines del sistema político-administrativo local y, por otro, mayor capacidad de diferenciación en la utilización de instrumentos (descentralización organizativa, partenariados público-privados, etc.) para la consecución de esos fines.

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creación de dispositivos propios adecuados a la situación ad hoc para neutralizar e integrar intereses divergentes y polarizados y solucionar los conflictos entre los actores; d) la construcción y consolidación de una cultura de la innovación administrativa sustentada en la negociación continua que permite legitimar procedimientos; e) la capacidad para hacer responsables a los actores involucrados y con intereses en el proceso de los resultados (externalidades) de sus acciones a largo plazo; f) la capacidad para potenciar una sociedad civil (potenciación de las asociaciones y del Tercer Sector para la prestación/provisión de servicios y bienes de carácter colectivo) que se adecue a las necesidades derivadas de los procesos de pluralización social y que reduzca la necesidad de intervención directa del aparato administrativo; g) capacidad de diferenciación, tanto interna para la producción de servicios públicos como organizativa (descentralización, patronatos) para la prestación de servicios públicos que den respuesta a necesidades locales; h) la mayor visibilidad del proceso, que se concreta en la obtención de resultados percibidos por los actores y, finalmente, e i) la identificación por parte de los ciudadanos de esos resultados con el proceso de modernización y los actores que intervienen en la misma. 1.8. MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA (NGP) El cambio administrativo es un tema recurrente en el tratamiento de las Administraciones Públicas que, como instituciones, están sujetas a una revisión permanente acerca de sus rendimientos, de sus funciones y de su organización. En los países occidentales, la crisis fiscal, el descontento con los servicios públicos, el advenimiento de gobiernos neoliberales, entre otros factores, han propiciado un movimiento reciente que bajo la cabecera de modernización administrativa propicia un discurso tendente a la reforma de las burocracias públicas con el nombre genérico de Nueva Gestión Pública (NGP) como respuesta a las dificultades de gestionar la Administración del Estado de Bienestar durante períodos de estancamiento o recesión económica. Utilizando una lógica proveniente de las ciencias empresariales, la NGP propugna la potenciación del liderazgo, la privatización de los servicios públicos y, en su defecto, la descentralización que facilite la creación de mercados internos para orientar la acción y los procesos administrativos, la consideración del ciudadano como cliente o la introducción de incentivos económicos para los funcionarios. Desde esta lógica empresarial se recomienda la separación entre la gestión estratégica y la operativa; esto se traduce en la separación entre objetivos y medios que se identifican con la separación entre Política (donde radica la dirección estratégica) y Administración (donde se residencia

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la gestión operativa)27 y un conjunto de técnicas organizativas y procedimentales, ya experimentadas en las organizaciones empresariales, encaminadas a la mejora en los rendimientos medidos en términos de eficacia y eficiencia económica, asumiendo la existencia de un mercado competitivo en el sector público (OSBORNE y GAEBLER, 1995). La NGP, pues, tiene como objetivos la mejora de los rendimientos de las organizaciones públicas para satisfacer las demandas de los ciudadanos considerados como clientes, el control político de las burocracias públicas, la mejora en la transparencia de la gestión pública y la motivación de los empleados públicos a través de la delegación de responsabilidad e incentivos materiales, todo ello encaminado a la reducción del gasto público con la que hacer frente a la crisis fiscal. A partir de estos objetivos, pretende la construcción de un sistema cultural administrativo caracterizado por los siguientes aspectos: 1) Consideración del ciudadano como cliente; 2) Optimización de la eficiencia y disminución de costes; 3) Gestión por objetivos; 4) Separación de las funciones estratégicas y operativas; 5) Creación de centros gestores responsables de su propio presupuesto; 6) Estructuras organizativas similares a las de las empresas privadas, 7) Introducir competencia a través de la creación de mercados internos; 8) Privatizar, y 9) Motivación de los empleados públicos a través del pago según rendimiento (HOOD, 1991). Estas ideas, consideradas de utilidad universal que hacen abstracción de las diferentes culturas administrativas (HOOD, 1995), han sido difundidas desde organizaciones internacionales como la OCDE en los países avanzados y el FMI y el Banco Mundial para los países en desarrollo como condición para acceder a la ayuda económica. En la NGP se encuentra también una crítica subyacente al tamaño de un Estado que ha ido acumulando funciones, sin cuestionarse si muchas de ellas están realmente prestando un servicio al ciudadano. Además de a la elefantiasis, en cuanto al número de funciones, hay una crítica acerca de cómo se prestan estas funciones (BUSCHOR, 1995). La Nueva Gestión Pública es un agregado de recomendaciones que tienen su inspiración en varias teorías que se cimentan en el individualismo metodológico y la racionalidad instrumental: las teorías de la Elección Racional, la Teoría de Sistemas, la Nueva Economía Institucional y el gerencialismo neoempresarial. Las teorías de la Elección Racional tratan de poner de manifiesto las disfuncionalidades generadas por el poder del que disponen los burócratas, quienes a la búsqueda de utilidades personales (más poder sobre más recursos) olvidan el interés general; en este sentido se propugna un mayor control de las 27 La separación entre Política y Administración es un debate superado en el ámbito de la Ciencia de la Administración (BAENA, 2000). Por lo mismo, la separación entre el policy making y las funciones operativas resultan problemáticas, pues algunas cuestiones operativas tienen un importante componente político como, por ejemplo, reformas que afecten a las condiciones de trabajo de los empleados públicos.

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burocracias públicas desde los cargos políticos. La Teoría de Sistemas propugna la idea de una organización administrativa de carácter cibernético y funcional, cuyos códigos de funcionamiento en las Administraciones Públicas se identifican con el juridicismo, siendo necesario sustituir éstos por códigos en los que prime la racionalidad económica. La Nueva Economía Institucional realiza un análisis económico de las instituciones administrativas a la búsqueda del óptimo económico al que se identifica con el interés general, deteniéndose en los aspectos instrumentales comunes a las organizaciones públicas y privadas e ignorando los aspectos sustantivos de la acción pública. Finalmente, el gerencialismo neoempresarial hace descansar la gestión en el conocimiento que los gestores y directivos puedan tener en razón de ostentar determinadas cualificaciones profesionales (PETERS y WATERMAN, 1993). El argumento central de las posiciones más críticas con la NGP alega que ésta propone un modelo de innovación administrativa en la que se impone una visión un tanto economicista de los problemas a los que tienen que hacer frente las organizaciones públicas, y que tiene su sustento en un clima ideológico favorable. Muchas de sus propuestas son, además, contradictorias, por ejemplo, la descentralización con la reducción de costes o despedir a empleados públicos con su empoderamiento. Además, al no tomar en consideración los elementos de la cultura administrativa de cada país, algunos autores proclaman su inviabilidad (POLLIT, 1993; KÖNIG, 1999), sobre todo en los países donde el rasgo cultural dominante de la acción pública lo constituye la lógica jurídica. Desde estos puntos de vista, la NGP resulta problemática para la gobernanza democrática, puesto que ésta pone por delante de la eficiencia otros valores tales como equidad, justicia, universalidad o legalidad, es decir, que la gobernanza democrática exige tener en cuenta la legitimidad, el consenso, la interdependencia y la necesidad de medir los resultados, impactos e, incluso, procesos de la acción administrativa en términos de valores democráticos. Si algo queda claro es el optimismo teórico de lo que se presenta como un nuevo paradigma en la ciencia administrativa con aspiraciones hegemónicas. Optimismo en el que sutilmente se manifiesta la presión de los procesos socioeconómicos actuales sobre el discurso teórico científico. Con todo ello, otros autores, con los que coincidimos, entienden que la NGP puede ofrecer algunas respuestas parciales (OLÍAS DE LIMA, 2001) que pueden ser un complemento eficaz si se encuentran incardinadas en un modelo de gobernanza donde se tengan en cuenta componentes políticos. El hecho de introducir criterios de eficacia económica puede ser instrumental para la gestión pública; algunas organizaciones administrativas son más permeables a sus postulados y la NGP puede aportar soluciones integrándose en su cultura y sirviendo de complemento a la acción pública en determinadas circunstancias (CHISTENSEN y LAEGREID, 2002), pudiéndose incorporar ideas que ya se han

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probado en las empresas privadas que, convenientemente adaptadas, pueden servir a las particulares características de las organizaciones públicas. Así, las ideas acerca de la innovación en las estructuras organizativas y en los procesos para la prestación de servicios públicos, la creación de unidades especializadas para la coordinación de la gestión con funciones de asesoramiento en materia de análisis de políticas públicas y análisis organizativo, la planificación, el liderazgo, la introducción de la gestión por objetivos y mecanismos de medición de la calidad, pueden servir de instrumentos para cambiar la cultura administrativa en los gobiernos locales. Esta esfera de gobierno cuenta con la ventaja ya citada de la proximidad, que permite hacer visibles a los ciudadanos, desde postulados políticos, los resultados de las innovaciones en la gestión y obtener su apoyo mediante la instauración de mecanismos de participación ciudadana, de manera que innovación administrativa y gobernanza se interrelacionen e influyan mutuamente. Por otra parte, la introducción de instrumentos inspirados en la NGP se ve favorecida en las ciudades medias en crecimiento al no estar lastrados sus directivos públicos por una cultura burocrática arraigada en cuerpos de funcionarios interesados en mantener el status quo, lo que deja importantes resquicios para la innovación. No es de desdeñar que la implantación de algunas ideas de la NGP sea más factible si son los propios directivos públicos locales quienes están en el origen e impulso de las innovaciones en la gestión buscando y adaptando prácticas de éxito en el sector público o privado. 1.9. GOBERNANZA Y GESTIÓN PÚBLICA LOCAL: LA MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA COMO ELEMENTO NECESARIO DE LA GOBERNANZA URBANA No hay que olvidar que una de las características de las instituciones administrativas y de la gestión pública es el cambio para adecuarse a un nuevo modelo de relaciones con la sociedad y el mercado. Es decir, que las transformaciones en la gestión pública son una variable dependiente del modelo de gobernanza (BAÑÓN, 2003). En este contexto, la gestión pública innovadora es, desde una aproximación normativa, un dispositivo para gestionar políticamente la transformación y cambio en las organizaciones públicas con el fin de dar una respuesta al crecimiento de la contingencia derivada de la compleja y cambiante realidad externa e interna. La actividad de innovación, transformación o modernización administrativa lleva indisociablemente aparejada un rediseño de la organización y acción pública con objeto de mantener e incrementar la legitimidad del aparato administrativo como condición para el mantenimiento del poder. En tal sentido, un proceso de modernización administrativa en un sistema político-administrativo local se constituye en un conjunto de actividades de los poderes públicos impulsado desde el poder político para, mediante la generación de di-

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námicas de reflexividad intraorganizativa, conexionar las estructuras administrativas con los procesos de gobernanza. En un contexto local de acción pública la buena gobernanza se relaciona más que en ningún ámbito con la buena gestión del aparato administrativo. El que la modernización administrativa esté causada por factores políticos supone que su vector principal gravita en torno a las elites políticas locales como agentes modernizadores y, particularmente al alcalde, en su papel de líder de una coalición para la modernización, con iniciativas de políticas públicas innovadoras que aseguren la aprobación de los ciudadanos en la que sustentar el apoyo electoral. Una de las consecuencias de lo expuesto anteriormente es que un proceso de modernización administrativa no es ajeno a los valores políticos, pues se inscribe siempre en una estrategia de institucionalización de un orden, donde priman opciones políticas, más cuando el origen de los procesos de modernización está en el cuestionamiento de la eficacia y legitimidad de las Administraciones Públicas desde diferentes y contrapuestos posicionamientos ideológicos. Hay que tener en cuenta que si la modernización administrativa está al servicio de la democracia (VILLORIA, 1995), la visión simplista que sugiere el que un proceso de transformación o modernización de las Administraciones Públicas pueda llevarse a efecto al margen de la política y con la sola aplicación de tecnologías de orden instrumental como vectores dominantes, se sitúa al margen de la esencia democrática de las sociedades contemporáneas. De acuerdo con Villoria un proceso de modernización administrativa debería necesariamente ser una variable de la calidad democrática y estaría sustentado, por tanto, en la innovación de prácticas democráticas que incrementen no solo la eficacia del aparato administrativo, sino también la competencia cívica y la participación de una ciudadanía que, en el contexto local y, particularmente en las ciudades, se inserta, simultáneamente en los planos del espacio público local y de los mercados globalizados y desocializados. Esto significa, en lo fundamental, que un proceso de modernización administrativa no es un proceso de innovación autónomo que afecta sólo al subsistema administrativo28. La modernización administrativa es un instrumento que contribuye a la gobernanza y, por consiguiente, resituable en su contexto, ya que otorga al sistema político-administrativo un papel relevante en el proceso. 28 Ni reducible al marco de las proclamas autolimitativas de los profesionales de la política y de los managers de las consultorías privadas que, more technico, propugnan la mera aplicación de concepciones y místicas gerencialistas con sus nomenclaturas tecnológicas anejas, que, por sí solas, no dan cuenta de los necesarios componentes de democracia presentes en el proceso, de los que suelen hacer tabla rasa.

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En el ámbito local y, particularmente, en los espacios urbanos que son las ciudades, se dan circunstancias específicas para la puesta en marcha de tales procesos de modernización administrativa o nueva gestión pública local. Hay que tener en cuenta que, además de los espacios políticos que se configuran en el territorio local, existen espacios sociales y económicos específicos generadores de vectores configuradores de fuerzas con las que la administración local puede interactuar para transformarse a sí misma y su entorno inmediato. Todo ello buscando equilibrios entre los comportamientos competitivos y cooperativos. Históricamente, como productos del Estado centralista, la situación institucional de los gobiernos locales ha sido de dependencia permanente, bien política o bien financiera, cuando no de ambas. De una forma análoga puede afirmarse que, actualmente, el sistema de relaciones intergubernamentales y el sistema de partidos modula la actuación de los gobiernos locales; por una parte la normativa estatal y autonómica delimita sus competencias y recursos; por otra, las elites políticas dependen de los aparatos de los partidos con maquinarias altamente centralizadas. Con todo y con ello, los gobiernos locales de las ciudades ostentan recursos (políticos, financieros, organizativos o normativos) que les permiten crear sus propias redes autónomas de políticas públicas que constituyen los ejes sobre los que gravita la gobernanza urbana. De la misma forma, la escala en la que actúan los gobiernos locales favorece el diseño e implantación de procesos de innovación administrativa: su organización administrativa, aunque funcionalmente diferenciada, presenta un mayor grado de integración como sistema político-administrativo que en los espacios territoriales central y autonómico, en los que los niveles de fragmentación (BAENA, 2000) cuando no de atomización y especialización sectorial son más elevados; por lo demás las estructuras administrativas centrales y autonómicas están interpenetradas por una cultura administrativa en la que, en razón de su tamaño, encuentra mejor arraigo la tradición burocrática. Paralelamente, los gobiernos locales poseen una autonomía notable respecto al tipo de servicios que prestan, a su forma y a sus modos de prestación sean estos directos o indirectos. Además, se puede afirmar que, como se demostrará en este trabajo, en el ámbito local la calidad de los servicios que presta la administración se identifica con la calidad de la política. En el proceso político local, por tanto, se pueden tomar decisiones que vinculen a los actores políticos, administrativos y sociales tendentes al equilibrio entre los intereses del mercado y los intereses sociales. La autonomía local se ve enormemente potenciada en determinados gobiernos locales con menor dependencia financiera y, particularmente en aquellos radicados en zonas metropolitanas con un importante poder de disposición para diseñar estrategias sobre los usos y explotación del suelo situado en su término municipal. Como hipótesis normativa se puede argumentar que el objetivo de un proceso de nueva gestión municipal no es otro que sentar las condiciones necesa-

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rias que permitan incrementar las relaciones con la sociedad civil en aras a, mediante la satisfacción de sus demandas, asegurar el mantenimiento en el poder. La clave de un proceso de innovación o modernización administrativa no reside solo en la importancia de sus productos finales, sino en permitir al subsistema político-administrativo la interacción con otros actores, teniendo en cuenta las variables del entorno e institucionales. Así, la legitimidad de tal proceso depende en gran medida de los productos finales, pero, además, por la percepción de los ciudadanos de su transparencia, de los dispositivos de dación de cuentas y el respeto a una ética pública compartida (VILLORIA, 2000). La consecuencia de ello es que la gestión de la organización administrativa se hace dependiente de un modelo de gobernanza modulado tanto por las condiciones políticas, sociales, económicas como por el liderazgo político. Un primer elemento a tener en cuenta es, entonces, que el aparato administrativo local es un instrumento decisivo de la gobernanza urbana y ésta, como es evidente, depende también de las opciones políticas. Una idea recurrente en este trabajo es que las estrategias de modernización se cohonestan con un modelo de gobernanza y su concreción depende del apoyo político de los que diseñan dicho modelo. Además, con las transformaciones del aparato administrativo, se busca el impacto político, que en el nivel local ostenta perfiles propios ya que, en el ámbito local, como se ha adelantado, la calidad de los servicios que presta la administración se correlaciona en grados elevados con la calidad de la política. Así pues, en el plano puramente teórico, se puede argumentar que, en el ámbito urbano, gobernanza y nueva gestión pública local aparecen entreveradas en una relación dialéctica. Los patrones de interacción consustanciales a un modelo de gobernanza solo son posibles si existe la congruencia organizativa, es decir la adopción de un comportamiento de la organización administrativa innovadora para mejorar constantemente su capacidad de relación con los actores con los que interactúa, lo que viene a significar que la modernización administrativa sea también la modernización del entorno social con el que la administración se relaciona (ARENILLA, 2001). Resulta evidente que los cambios o transformaciones de las organizaciones administrativas se constituyen a la vez en un problema y un instrumento de gobernanza, dada la centralidad que las Administraciones Públicas ocupan en los contextos urbanos de las sociedades avanzadas. Por tanto, una primera reflexión, nos lleva a afirmar que un proceso de modernización administrativa no es sino un instrumento facilitador de la gobernanza de la ciudad, al tiempo que las acciones modernizadoras son consecuencia de un régimen de gobernanza, entendida como la capacidad de un sistema político-administrativo para dar respuesta a los problemas de gobierno en el contexto de procesos sociales, políticos y económicos más amplios o, dicho de otra forma, como el conjunto de estructuras institucionales y procesos que permiten el gobierno de un sistema político-administrativo (STOKER y PYPER, 1997). Ello se

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consigue mediante el ajuste de la acción administrativa a las expectativas específicas de la sociedad y exige la realización de tales expectativas en el contexto de un escenario político, social y económico en el que el modelo socio-institucional de las organizaciones públicas como eje sobre el que pivota la sostenibilidad del Estado de Bienestar queda cuestionada por la consolidación de otros actores (VALLESPÍN, 2000). La consecuencia esperable es que el desarrollo de las estructuras administrativas consustancial a un proceso de modernización está vinculado al modelo de gobernanza y se constituye como elemento imprescindible de la operacionalización de dicho proceso. Existe una intersección entre gobernanza e innovación en tanto en cuanto ambos son mecanismos en el ejercicio del gobierno. Por una parte los gobiernos se ven en la tesitura de poner en práctica estrategias innovadoras para poner en marcha políticas y programas públicos. Ello implica la necesaria adaptación, primero, de las estructuras y procesos administrativos y la transformación permanente de la capacidad del aparato administrativo para gestionar de modo efectivo en un entorno cambiante. La existencia de redes exige la adaptación de las herramientas de gestión a las redes interorganizativas. Las capacidades y habilidades administrativas que se requieren son distintas a las asociadas con la gestión pública tradicional sustentada en las jerarquías y en el formalismo procedimental Actualmente, resulta que el poder está diseminado y el poder público está obligado a mantener su control mediante procesos de negociación y apoyándose en los recursos de otros actores, hablándose de Estado negociador o catalítico (VALLESPÍN, 2000). Las exigencias de gobernanza como consecuencia de las relaciones entre las Administraciones Públicas y su entorno social, político y económico tienen su correlato en los cambios que se exigen a la organización administrativa, cambios que afectan a la dirección, la coordinación y los procedimientos. Por lo demás, existe la necesidad de resolver la complejidad (LUHMANN, 1990) en su doble vertiente: societal y técnica; complejidad que generan nuevos problemas que tarde o temprano están abocados a incorporarse a la agenda política y complejidad también derivada de la gestión de interdependencias y contradicciones (OFFE, 1985); complejidad que presenta una doble faz: hacia fuera (sociedad), por un lado y hacia adentro (la propia organización administrativa), por otro. En ambos casos, el concepto de gobernanza resulta de utilidad operativa para resituar el estudio de un proceso de modernización administrativa o conjunto de formas innovadoras de actuación de las organizaciones públicas, pues es evidente que en el proceso de modernización se producen interacciones entre la sociedad local y su sistema político-administrativo, inmersos ambos en procesos culturales, políticos, sociales y económicos más amplios. El objeto de

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estudio de esta investigación, el proceso gobernanza en la ciudad de Alcobendas y su correlato, la modernización de su aparato administrativo, es un proceso caracterizado por la interacción entre actores públicos y la sociedad. Esta interacción se hace más evidente en la esfera local en la que, por sus propias características, como se demostrará a lo largo de este trabajo, la puesta en marcha de procedimientos que influyen en el proceso de decisiones públicas producen más impactos en la sociedad si se compara con los mismos procesos en los niveles central y autonómico. Por lo que hace a las transformaciones del aparto administrativo, la modernización administrativa no solo busca la eficacia en la prestación de servicios públicos, sino que se constituye en un agente de cambio y contribuye a modelar una imagen innovadora en la gestión del cambio estructural en el conjunto de los actores de la localidad, por ello una política de modernización se convierte en un problema de gobernanza. En el nivel local los límites entre el sistema político-administrativo y la sociedad civil se hacen más permeables, por lo que, sobre todo en las ciudades medias, las políticas de innovación administrativa son más visibles y tienen más impactos en los ciudadanos y, por tanto estas acciones modernizadoras son de interés central en la agenda política; no ocurre así en las administraciones central y regional, donde las actuaciones en el aparato administrativo no son tan determinantes desde el punto de vista de los resultados electorales. La conclusión es, pues, que el análisis de un proceso de gobernanza local permite no solo la explicación de los aspectos relativos a sus estructuras de actores y sus comportamientos que tienen influencia en los procesos de toma de decisiones públicas y en la transformación de su Administración Pública local, sino, también, la comprensión de la evolución y consolidación de los gobiernos locales desde meras administraciones gestoras bajo la tutela de otros niveles de gobierno a administraciones generadoras de políticas y acciones administrativas de interés local a partir del liderazgo político, particularmente en las ciudades de tamaño medio, en un período de importantes cambios políticos, sociales y económicos. En las ciudades, las instituciones administrativas y sus actividades se constituyen en el eje a partir del cual se articula el poder local y su legitimación mediante el diseño e implantación de políticas públicas y provisión de servicios públicos de alcance local generados mediante la interacción reticular entre el sistema político-administrativo local, la sociedad civil y el mercado (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). De la misma forma, en el gobierno de la ciudad las elites político-administrativas locales, de pertenencia política partidista, lo que no empece un alto grado de profesionalidad, obtienen su legitimidad a partir del binomio compuesto por a) la producción de valor socioeconómico mediante la interacción con agentes económicos y del Tercer Sector, no ya sólo locales, pues es probable que éstos no cuenten con los recursos necesarios, sino nacionales e internacionales a través de la acción reticular con actores no necesariamente radicados en el territorio municipal, y b) la articulación de la sociedad civil local para adaptarse a los

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procesos de cambio derivados tanto de los condicionamientos globales como de los nacionales y regionales. Como se viene diciendo desde el comienzo, un proceso de modernización administrativa no debe ser el resultado de la aplicación, desde dentro de la organización, de modelos gerencialistas, sino derivado de un modo de gobernanza entendido como un conjunto de interacciones entre un sistema político-administrativo y su entorno; un proceso de modernización administrativa debe ser una respuesta derivada de las exigencias de gobernanza. Esto no significa que las innovaciones en la gestión pública sean sólo la consecuencia de la adopción de una determinada estructura de gobernanza29, pues el propio modelo de gestión también tiene incidencia en esa estructura. En razón de lo anteriormente dicho, nuestro objetivo al examinar los mecanismos de gobernanza en Alcobendas, es demostrar que en dicho proceso existe una lógica relacional guiada por la política en el sentido amplio del término30. Esta lógica es común y aparece como principio subyacente a cada uno de los instrumentos que conforman las siguientes relaciones desagregadas: En primer lugar, las relaciones entre el aparato político-administrativo y su entorno distinguiendo 1) las relaciones de los cargos políticos y de la organización administrativa con los ciudadanos y con el mercado y 2) las relaciones intraorganizativas congruentes con las anteriores que incluye las relaciones entre los cargos electos, los técnicos y directivos y el resto de empleados públicos. Uno de los objetivos del equipo de gobierno local es garantizarse la reelección lo que obliga a los cargos políticos a ser receptivos para identificar y satisfacer las necesidades que la sociedad civil local demanda. Ello implica, con carácter prioritario, establecer mecanismos de relación con los ciudadanos en general; el instrumento clave de esta relación lo constituyen las elecciones periódicas, pero también los dispositivos de participación ciudadana, una organización político-administrativa descentralizada que se acerque al ciudadano, políticas públicas orientadas a las necesidades ciudadanas, Planificación Estratégica y comunicación con los ciudadanos. Además, es necesario asegurar el desarrollo económico local y, por tanto una interacción innovadora con el mercado, siendo los instrumentos de relación la Concertación Público-Privada 29 A los efectos de este trabajo se entiende por estructura de gobernanza al conjunto de relaciones derivadas de la interacción dinámica de distintos actores tanto públicos como privados. 30 En la medida de lo posible se intentará relacionar el conjunto de actividades que se han llevado a efecto durante el proceso de modernización con sus resultados teniendo en cuenta que, dada la dificultad de identificar el conjunto de condiciones (o en muchas ocasiones la irrepetibilidad de estas condiciones) de las que depende un resultado, se reconoce la imposibilidad de encontrar nexos exactos. Ahora bien, ello no significa que, a partir del análisis explicativo de los rendimientos no puedan realizarse inferencias teóricas aproximativas que, aunque limitadas y condicionadas a situaciones específicas, puedan contrastarse con el análisis de casos similares con objeto de verificar su grado de generalización.

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para el desarrollo de proyectos de construcción de la ciudad y la colaboración con el sector privado para la implantación de aspectos de las políticas públicas locales. Las relaciones entre el aparato administrativo con la sociedad civil se sustenta, respecto a los ciudadanos, en la prestación de servicios públicos de calidad siendo los instrumentos un incremento en la oferta y calidad de los servicios públicos, acercar estos servicios a los ciudadanos mediante su prestación descentralizada, la participación en el diseño de los servicios e, incluso, en la coproducción o prestación de algunos servicios públicos por parte de los ciudadanos; respecto a las relaciones del aparato administrativo con el mercado el instrumento de relación es la producción y prestación indirecta de servicios públicos o en régimen de concertación. Respecto a la relación intraorganizativa se analizarán mediante el estudio de caso las dinámicas de interacción entre los niveles político-estratégico y administrativo estudiando: 1) las relaciones entre los cargos electos y los directivos y técnicos, se analizará el ejercicio del liderazgo compartido (equipos de políticos y técnicos trabajan conjuntamente y toman decisiones conjuntas), la participación de los empleados públicos, la Dirección por Objetivos, la Planificación Estratégica, la Descentralización y los sistemas de presupuestación, y 2) Las relaciones entre los técnicos y los empleados, utilizando como instrumentos de relación la estructura organizativa, la reorganización de procesos y procedimientos, la Calidad, la gestión de personal (formación y carrera profesional) y los Sistemas de Información y Control. Finalmente, se verá cómo las innovaciones en cada una de las áreas son complementarias y coherentes, tanto con las realizadas en etapas previas como a las que se realizan en otras áreas, de tal forma que las actuaciones innovadoras se refuerzan unas a otras, por lo que las distintas actuaciones se integran en un paquete de políticas (BARZELAY, 1997). Los cuadros siguientes muestran el repertorio de instrumentos utilizados en Alcobendas y que serán objeto de estudio descriptivo y analítico en sus especificidades y en su interacción entre ellos y las circunstancias del entorno.

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Tabla I. Los instrumentos de gobernanza en Alcobendas: las iniciativas de relación instituciones/ciudadanos/mercado Instituciones

Sociedad civil Ciudadanos

Mercado

Elecciones Participación ciudadana Consejos de barrio Políticas públicas Planificación estratégica Coproducción de servicios públicos • Comunicación

• Concertación público-privada. • Privatización de servicios públicos

Administración • Participación • Descentralización de servicios • Oferta y calidad de servicios públicos. • Descentralización estructura administrativa

• Concertación para la coproducción de servicios públicos

Cargos electos

• • • • • •

Tabla II. Los instrumentos de modernización administrativa en Alcobendas: las iniciativas de relación política/organización administrativa Políticos Políticos

Directivos

E. públicos

• Liderazgo • Dirección por objetivos • Planificación estratégica • Descentralización • Gestión de personal • Organización • Presupuestación

Empleados públicos

• Órganos de representación

Directivos

• Sistemas de comunicación y de control

• Organización • Procesos • Sistemas de información y control

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CAPÍTULO 2: EL CONTEXTO DE LA GOBERNANZA LOCAL EN ALCOBENDAS: TENDENCIAS Y RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN EUROPA Y EN ESPAÑA Los procesos de gobernanza e innovación administrativa se producen en el marco de entornos dinámicos. En tal sentido, la operacionalización del concepto de gobernanza local es dependiente de las condiciones ambientales e institucionales, por lo que la dimensión histórica de la ciudad y sus condiciones socioeconómicas presentes y de futuro son elementos a analizar del proceso de gobernanza. Además, para analizar este proceso es preciso comprender la interacción entre los vectores internos y externos y el ámbito de actuación existente para el gobierno local en el conjunto del sistema político administrativo. Por ello, en primer lugar en este capítulo se aborda, aunque en rápida descripción, el análisis del modelo comparado y nacional de Administración local desde una perspectiva institucionalista, las tendencias y retos de los gobiernos locales, así como el sistema de relaciones intergubernamentales en España. Ello nos permitirá adentrarnos en el estudio de caso propiamente dicho a partir de la descripción de la evolución de la ciudad de Alcobendas en sus aspectos políticos, económicos y sociales y en cuyo devenir se sitúa el proceso de gobernanza. En tal sentido, la historia reciente a partir de las primeras elecciones democráticas proporciona el contexto de los mecanismos de gobernanza, por lo que, con carácter previo, durante el período 1979-2003, se hace necesario analizar la evolución socioeconómica y política de la ciudad. Este análisis permitirá identificar cuales son los aspectos sistémicos (ELDER y COBB, 1996) susceptibles de incidir en la agenda local, pues los cambios en las dinámicas externas originan cambios en la gobernanza de la ciudad y en la organización interna del aparato político-administrativo. Para ello, en los correspondientes apartados se describe la transformación de Alcobendas desde una «ciudad dormitorio» hasta su configuración actual en la que la evolución del aparato político-administrativo y sus actividades se imbrican con el desarrollo socioeconómico de la ciudad.

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2.1. EL GOBIERNO LOCAL EN LA PERSPECTIVA COMPARADA Es obligado contrastar los diferentes modelos de gobierno local en el entorno europeo, pues, desde una perspectiva neoinstitucionalista, tanto el marco institucional como los factores del entorno influencian el modelo de gobernanza ya que, a partir de ellos, se configuran diferentes sistemas o conjuntos de interrelaciones. El marco institucional tiene su origen en la función encomendada a los gobiernos locales, que en los países del norte de Europa y en las islas británicas, están pensados como instrumentos para la prestación de servicios del Estado de Bienestar, lo que implica una constante relación con el centro. Por el contrario, en los Estados del sur de Europa, de tradición unitaria, como Francia e Italia, son un apéndice de los gobiernos centrales y se consideran, primordialmente, como instancias de representación, primero, del centro en la periferia y, posteriormente, como el gobierno representativo de una comunidad local, resultando secundaria la prestación de servicios y su papel en el sistema político-administrativo. En Alemania la institucionalización tiene su origen en el papel de los gobiernos locales en el modelo de «federalismo cooperativo» para el desarrollo de políticas públicas diseñadas desde el centro. Con estas premisas, existen, sin duda, en los gobiernos locales europeos, diferencias organizativas, en el marco legal, en las competencias, en los procesos de toma de decisiones, en el mapa de actores y en los problemas específicos de la localidad, sin desdeñar la influencia del tamaño (JOHN, 2001). También, la actual estructura institucional de los gobiernos locales es path dependence o dependiente de la senda. Así, durante los siglos XVII y XIX emergen y se consolidan burocracias centralizadas en los países del sur de Europa (BAENA, 1990; RAMIÓ, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000), mientras que en el Norte las elites locales mantienen importantes cuotas de poder en su territorio (HINTZE, 1975). A partir de aquí se desarrollan dos grandes tipologías de sistemas político-administrativos locales. En primer lugar, los de tradición napoleónica que vienen a ser instancias de representación en el territorio de los poderes centrales, de tal forma que en ellos las burocracias centrales se ocupan del diseño e implantación que tienen que ver con el uso del suelo, el desarrollo urbanístico, las políticas de infraestructuras (transporte, por ejemplo) y el control del gasto público local. En segundo lugar, los del norte de Europa, verdaderos sistemas políticos locales con capacidad de negociación con las instancias centrales (PAGE, 1991). A esta doble tradición europea otros autores añaden una tercera, la británica (NORTON, 1977) o, incluso, distinguen cuatro tradiciones, la anglosajona, la escandinava, la centroeuropea y la de influencia napoleónica (LOUGHLIN y PETERS, 1997). Si bien es cierto que procesos políti-

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cos, económicos y sociales han venido a difuminar la nitidez de los distintos sistemas, a consecuencia del crecimiento de los servicios locales que se producen a raíz de la consolidación del Estado de Bienestar, a partir de la Segunda Guerra Mundial, persisten todavía rasgos que tienen influencia en las estructuras institucionales, en la autonomía y en las funciones que desempeñan los gobiernos locales. Respecto a la estructura institucional, conviene, a nuestros efectos, detenerse en el ejercicio del liderazgo político. En el sur de Europa, donde se da el modelo Alcalde-Pleno, se puede ejercer un liderazgo individual, por lo que el Alcalde puede llegar a concentrar una fuerte dosis de poder. Por el contrario, en consonancia con una tradición más consensual (LIPHART, 1989), donde el poder político está fragmentado con un liderazgo segmentado y con repartición del poder, el centro y norte de Europa las decisiones son más colegiadas, por comisiones, formando parte de éstas incluso miembros de la oposición, existiendo un responsable de la administración nombrado por el consejo a cuyo cargo está una burocracia profesionalizada. La figura del city manager o gerente general cobra importancia en la tradición anglosajona y existe un movimiento en numerosos países de Europa occidental para reformar el sistema de toma de decisiones, pasando del colegiado al personal (JOHN, 2001) que gira en torno al eje mayor autonomía-mayor dación de cuentas, de tal forma que se permita al Alcalde el ejercicio de un liderazgo ejecutivo y tener más capacidad estratégica para poner juntos los intereses fragmentados, al tiempo que se instauran mecanismos de control. Por ello, hay una tendencia a la elección directa del Alcalde Por lo que hace a la autonomía local, el rasgo que caracteriza a los gobiernos locales europeos es la dependencia financiera de otros niveles de gobierno. Esta dependencia se acentúa en los países del sur de Europa. Al mismo tiempo en esta zona aparece el fenómeno del inframunicipalismo, con municipios con muy pocos habitantes, mientras que en el norte el tamaño de los municipios es más homogéneo. Finalmente y en cuanto a las funciones y competencias, da idea el nivel de participación en el gasto público, desde una media del 36% en los países escandinavos, un 28,1% en Alemania hasta un 14% en España, Italia y Portugal (OCDE, 1997). Aunque existen fuertes tendencias hacia la convergencia, la característica que define a los gobiernos locales del norte de Europa es que vienen siendo implantadores de las políticas públicas estatales asociadas con la prestación de los servicios básicos del Estado de Bienestar (Educación y Sanidad), mientras que en los países del sur de Europa estos servicios siguen, en sus aspectos esenciales estando centralizados en el gobierno central o en los gobiernos regionales. Esto deja menor margen para el desarrollo de las competencias locales.

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No obstante las diferencias institucionales, lo cierto es que los gobiernos locales tienen que hacer frente a retos y problemas comunes derivados de los procesos económicos y sociales (BOVAIRD, LÖFFLER y PARRADO, 2002). Sin duda, los gobiernos locales se encuentran en una encrucijada de tensiones contradictorias: tensión entre la internacionalización de la economía y la necesidad de resolver problemas locales, tensión entre los intereses empresariales guiados por la lógica de los mercados liberalizados y la vertebración social, es decir, entre el desarrollo económico y la cohesión social y, finalmente, tensiones derivadas de los procesos de centrifugación del poder territorial. Estos nuevos elementos son los que conforman el panorama del poder local y no los tradicionales de población, territorio y organización (BALLART y RAMIÓ, 2000; OLMEDA, 2000, entre otros), que dejan de tener vigencia. El fin de las Administraciones Públicas se justifica en el mantenimiento del equilibrio mediante la regulación social (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001) y, en este contexto de fuerzas contradictorias, sólo se logra mediante la movilización e implicación relacional de todas las fuerzas que convergen en el territorio local. Ello exige la puesta en marcha de nuevas políticas públicas locales y la adopción de estructuras político-administrativas funcionales a dichas políticas 2.2. LAS NUEVAS TENDENCIAS Y RETOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES 2.2.1. La municipalización del Estado: ciudades y gobiernos locales en un nuevo contexto de gobernanza Los municipios y su organización política son anteriores al advenimiento del Estado y la importancia de los gobiernos locales, como instancias de participación democrática y de provisión de servicios adecuados a las necesidades de los vecinos, ya fue recalcada por pensadores decimonónicos (MILL, 1985). Ciertamente, el desarrollo histórico de los gobiernos locales se ha debatido entre el centralismo y la autonomía; el predominio del primero ha significado que hasta hace poco los gobiernos locales se identificasen con la gestión de los servicios públicos locales. Estas funciones de prestación de servicios, sustentada en consideraciones normativas del gobierno local como mero proveedor de servicios, ha auspiciado una visión gerencialista de los mismos, como una administración dedicada solo a la prestación de servicios mediante estructuras de gestión sectorializadas, por ejemplo, urbanismo y servicios sociales, entre otras. Más allá de esta visión, el sistema político-administrativo local es el primer eslabón del Estado democrático en el que los ciudadanos tienen la capacidad de articular necesidades locales y priorizarlas en un contexto de acción política (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). Por ello, la municipalización del Estado se entiende

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como la repolitización del ámbito local a consecuencia de los procesos de descentralización y del proceso de integración europea que implica no solo una competencia entre regiones, sino entre ciudades (MADING, 1992). Sin duda, las instituciones locales se enmarcan en el proceso de diversificación del sistema político-administrativo, de tal forma que éstas dejan de ser una más o menos dependiente división funcional del sistema político y se transforman en «unicidades» o «sistemas sociales con especificidades locales», produciéndose con ello una recuperación de la ciudad como espacio público y marco colectivo de referencia (TODD, 1999), de tal forma que la municipalización significa mayor capacidad para resolución de problemas y mayor autonomía para el nivel local y localización de los problemas locales. Además, las ciudades están recobrando un papel importante como centros de desarrollo económico-social y la municipalización de la política se refleja fundamentalmente en que conlleva nuevas oportunidades, no sólo para el desarrollo económico, sino para que los vecinos definan esa intervención económica de un modo más democrático. La creciente división del trabajo entre el centro y la periferia incrementa la importancia política de los gobiernos locales como actores en el sistema político (ALBA, 1997). Con ello, la función clave de los sistemas político-administrativos locales se constituye en la organización de las condiciones específicas de producción y reproducción mediante el desarrollo de sus propias estrategias en un marco de creciente competencia interterritorial. El Estado-Nación no ha dejado de ser un actor capital31, pero los procesos de descentralización (en Europa en el marco de la integración Europea que concede una importancia considerable a los niveles subnacionales, no en vano se habla de la Europa de las Regiones y de la Europa de las ciudades) otorgan un plus de autonomía política a los gobiernos territoriales (LE GALES y LEQUESNE, 1998). Por otra parte, los problemas locales han sido vistos tradicionanalmente como problemas técnicos que podían ser resueltos desde perspectivas tecnocráticas dado que el territorio local se ha considerado como una división funcional para la acción de la Administración Central. Éste ha sido el caso de España hasta el advenimiento del régimen democrático que ha otorgado a las entidades locales un papel eminentemente político al serles reconocida la autonomía en este sentido. Pero además de su reconocimiento formal, entre los factores que han contribuido a repensar a nivel local las tareas, estructuras y procesos de la administración, están: 1) Las crecientes demandas de los 31 «El Estado no desaparece. Simplemente se ha miniaturizado en la era de la información. Prolifera en la forma de gobiernos regionales y locales que siembran el mundo con sus proyectos, agregan intereses diversos y negocian con los gobiernos nacionales, las empresas multinacionales y los organismos internacionales. La era de la globalización de la economía es también la era de la localización de la política. Lo que a los gobiernos locales y regionales les falta en poder y recursos, lo suplen con flexibilidad e interconexión. Ellos son los únicos que pueden estar a la altura del dinamismo de las redes globales de riqueza e información» (CASTELLS, 1998, p. 182).

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ciudadanos acerca de los servicios públicos; los servicios públicos sociales y de ocio son, en su mayor parte, prestados por los gobiernos locales. 2) El proceso de integración europea que ha generado una competencia territorial entre las regiones y ciudades y que obliga a las administraciones locales a tener en cuenta el factor territorio. Las asociaciones de ciudadanos, las organizaciones de autoayuda y el tercer sector son elementos importantes en la «sub-política» o esfera local; por su ámbito y tamaño estos elementos son permeables a la racionalidad política local y representan una oportunidad para la transparencia de las estructuras de decisión y ampliación de las políticas públicas locales. En la arena local arraigan las asociaciones e iniciativas ciudadanas, la mayoría de ellas locales sin perjuicio de la existencia de otras (ecologistas) integradas en grupos nacionales o internacionales cuya estrategia es la «Glocalización» (pensar globalmente pero actuar localmente). 2.2.2. El gobierno de la ciudad ante la creciente internacionalización de la economía, la fragmentación social y la localización de la política La internacionalización de la producción y de la reproducción del capital, las nuevas tecnologías, los cambios sociales, la flexibilización de los mercados de trabajo, además de la desregulación de los mecanismos de regulación político-institucional, conllevan una reordenación de los modelos de gobernanza local. En las ciudades confluyen las relativamente autónomas esferas de la economía, la política y la cultura constituyéndose en un espacio económico y cultural donde se concretan los procesos tecnológicos y económicos de la globalización y que condicionan el modelo de gobernanza. Como corolario a los procesos de globalización, los gobiernos locales tienen que hacer frente a diversos retos: a) en el terreno económico hacer frente a las consecuencias de la desindustrialización y desarrollar nuevas fuerzas de actividad económica, b) en el social, la organización, gestión y provisión de los servicios públicos y c) en el político, el impacto de los intereses locales en la estructura de representación política multinivel y de relaciones intergubernamentales. De esta forma, los sistemas de gobierno local se ven afectados por los procesos de cambio que afectan a los Estados del Bienestar al tiempo que los poderes locales se insertan cada vez más en un sistema de actores múltiples (políticos electos, provincias, Comunidades Autónomas, Administración Central, Unión Europea, empresas privadas y asociaciones) en el que las tendencias de descentralización política están teniendo consecuencias para los gobiernos lo-

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cales siendo, sin duda, la más significativa el fortalecimiento de la función integradora del sistema local. En efecto, la convergencia de la centrifugación del poder y la descentralización de la producción origina una nueva posición para los gobiernos locales en donde el cambio y las turbulencias de una nueva realidad exigen que el modelo de agente implantador y gestor para el gobierno local sea reemplazado por un modelo de elección local (STEWART, 1986). La construcción de un sistema central de prestación de servicios requiere la primacía del nivel central para establecer un orden político y social y la consiguiente subordinación de los niveles territoriales inferiores. En una dinámica de cambio, en España, nos encontramos en una fase en la que el tradicional sistema local sustentado en la dependencia se está desestructurando mientras que un nuevo sistema está por estructurarse. Desde luego, los gobiernos locales siguen estando en una posición constitucional y legal inferior al Estado pero las relaciones entre los gobiernos están cada vez más marcadas por las interdependencias verticales y horizontales (VALLESPÍN, 2000). La visión que proporciona el sistema normativo está perdiendo validez por la existencia de distintas lógicas que hacen que el Estado haya perdido grados de centralidad. Los gobiernos de las ciudades están resurgiendo como importantes actores políticos y sociales y los procesos de transformación, particularmente la globalización, están contribuyendo a ello. En tal sentido, como consecuencia de la globalización, crece la importancia de las ciudades como centros de decisión. La nación-estado se ve desbordada por procesos económicos que operan a escala supranacional y, paralelamente, una parte del poder político de decisión es trasladado a instancias supranacionales al tiempo que se pasan poderes y responsabilidades al nivel subnacional. La nación-estado en las actuales circunstancias no puede garantizar las condiciones de producción y reproducción, de tal forma que los procesos de regulación a nivel nacional (gestión macroeconómica o de determinación de las condiciones del mercado laboral, entre otros) devienen, en este contexto de globalización, cada vez más insuficientes. Esto significa que los procesos de reorganización económica derivados de la globalización abren nuevas perspectivas para que los gobiernos de las ciudades gestionen el bienestar y la distribución, lo que exige innovación en las estructuras organizativas y en las formas de gestión. Por lo demás, la globalización crea un contexto en el que los esfuerzos del aparato político-administrativo local, en el ámbito del desarrollo local, quedan legitimados y se asocian con una nueva forma de gobernanza en la que hay un cambio de énfasis desde la integración vertical, las reglas estandarizadas, las líneas claras de autoridad hacia la integración horizontal, la flexibilidad, las re-

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des, y el desarrollo económico a través de la cooperación y competitividad estratégica. En este misma línea, los procesos de liberalización, desregulación y privatización, la complejidad de los flujos económicos y financieros y los intereses de las grandes compañías transnacionales hacen difícil hablar de la existencia de un mercado nacional, una de las bases de la hegemonía de la nación-estado (MOYA, 1994). Con la desaparición del «mercado nacional» las ciudades están encontrando una nueva legitimidad en términos de desarrollo económico. La globalización económica implica un incremento en la movilidad del capital y la eliminación de barreras espaciales lleva implícita la competencia entre las ciudades. La idea es que las transformaciones del Estado implican un refuerzo de los municipios y su papel en el sistema nacional de gobernanza. La competencia política y responsabilidad concerniente a los asuntos públicos en torno a estructuras locales y municipales y el sistema nacional de gobernanza tiene una mayor forma multinivel y fragmentada con una pluralidad de separadas pero interactuantes y cooperantes unidades y niveles de gobierno. Como se acaba de señalar, en términos formales y constitucionales, la autoridad de los municipios se deriva de la autoridad del Estado. Sin embargo según la «constitución material» los gobiernos locales tienen un nuevo status y papel como instituciones políticas y unidades de gobierno en su propio derecho, no sólo para sus asuntos propios sino para los asuntos públicos comunes. La cuestión del interés común no es una prerrogativa del Estado central, sino una cuestión que es determinada por las instituciones locales y centrales interactuando y negociando entre sí32. En este nuevo papel los gobiernos locales adquieren funciones legitimadoras del sistema político-administrativo. Así, los gobiernos locales tienen nuevas posibilidades para mejorar la cantidad y calidad de los servicios públicos, pero, además, el gobierno local de una ciudad puede realzar la importancia de ésta con proyectos residenciales e industriales atractivos. Por otra parte el sector privado busca al mismo tiempo estructuras locales y gobiernos locales innovadores. Por todo ello, cabría concluir que en el ámbito 32 La complejización y diferenciación de los problemas son, cada vez más, problemas urbanos específicos, más alejados de la comprensión de las administraciones estatal o regional y cuya resolución exige la acción pública local. Un ejemplo evidente es la realización por parte de algunos gobiernos en las ciudades de las denominadas «competencias impropias», es decir la puesta en marcha de políticas para resolver problemas sociales (inmigración, seguridad, políticas de empleo) para las que no se tienen competencias ni financiación, pero que urge resolver por sí mismos o mediante la puesta en marcha de sinergias a partir de la suma de recursos que pueden aportar los diferentes actores.

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de la política local tienen lugar los impactos de los procesos de reestructuración global y en este ámbito los actores no tienen otro remedio que accionar internamente e interaccionar con actores externos ante las nuevas dinámicas. Con respecto a sus aspectos internos, un rasgo específico de los gobiernos locales es el modelo de relaciones que se establece entre Política y Administración (WALDO, 1984; PETERS, 1996; BAÑÓN, 1997; BAENA, 2000; ARENILLA, 2001 entre otros). Ciertamente, como evidencian estos autores, en general, las relaciones entre Política y Administración son tan complejas que es difícil separar la acción e influencias mutuas de ambos sistemas. La interconexión e imbricación entre Política y Administración se acentúa en el nivel local del sistema político-administrativo. En los niveles estatal y autonómico hay una diferenciación institucional entre Legislativo y Ejecutivo pero, strictu sensu, las Administraciones locales no tienen competencia legislativa y su acción política o acción de gobierno se conoce e identifica con la acción administrativa (el alcalde se juega la reelección cada vez más, según la tesis de la localización de la política de Brugué y Gomá, por el funcionamiento de la Administración local). Por otra parte, como se ha señalado, el Alcalde preside el Pleno y ostenta la jefatura del gobierno y la dirección efectiva de la Administración y de todos sus servicios. Existe además, un incremento del ámbito de maniobrabilidad de las elites políticas locales en el marco de las relaciones intergubernamentales al disponer de mayor poder y legitimidad política. Por otra parte, la integración europea ha otorgado legitimidad política a las ciudades al permitirles ostentar la representación en diversas instancias comunitarias, acceder a los fondos estructurales y su participación en las políticas públicas europeas33. Por lo que hace a las interacciones externas, la debilitación del modelo centro-periferia y el incremento de la regulación del mercado, a expensas de la regulación del Estado, implica que los gobiernos de las ciudades están en posición para adoptar estrategias cada vez más independientes de los Estados; estrategias que están estrechamente ligadas a las de empresas nacionales e internacionales así como a los intereses locales y asociaciones en el marco de las actuales tendencias económicas, sociales y políticas.

33 Un ejemplo de esto último lo constituye la participación de los gobiernos locales en los programas y políticas europeas denominadas Urban, implantados por la Dirección General XVI de las Comisión Europea y que tienen como finalidad la regeneración del tejido urbano o la revitalización de cascos antiguos, de las ciudades europeas.

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2.2.3. Terciarización y competencia entre ciudades a) Las nuevas tendencias económicas y sus consecuencias para las ciudades El gobierno local se inscribe en la encrucijada de la economía y de los conflictos sociales (MALIBEAU, 1998). En este sentido, es importante observar que la economía local es una de las variables que determinan el desarrollo de una ciudad, por ello, las ciudades, o más bien sus gobiernos, están intentando posicionarse como centros de inversión para atraer a multinacionales y otras formas de inversión, y como centros de consumo, para atraer visitantes y turistas. A este respecto, la progresiva internacionalización de la economía tiene influencia en el territorio y en la conformación de un modelo de ciudad. Las megatendencias económicas y sus procesos de globalización económica, terciarización y aplicación de las nuevas tecnologías tienen especial incidencia en las ciudades y traen consecuencias importantes para la economía local. Por lo que se refiere a los primeros, de acuerdo con Saskia Sassen, los procesos de globalización económica están generando una jerarquía de ciudades tanto a nivel internacional (ciudades globales con funciones de regulación clave derivadas de la concentración del capital financiero y el control de sus flujos a través del sistema bursátil y bancario) como a nivel regional (red de ciudades europeas) y nacional (vieja dicotomía entre centro y periferia acentuada por los procesos de convergencia y polarización derivados de las estrategias de inversión y desinversión de las grandes multinacionales). La globalización de la economía implica la emergencia de «ciudades globales» en donde se centralizan las funciones directivas de las grandes organizaciones transnacionales (SASSEN, 2000). Estas ciudades se sitúan a la cabeza de una jerarquía de ciudades y controlan los procesos de inversiones y desinversiones internacionales34. Paralelamente, los procesos de terciarización derivados de la aplicación extensiva de las tecnologías de la información están propiciando la aparición de las denominadas «footloose industries» (su capacidad de producción al menor coste no depende de su localización, como sería el caso de los viejos polígonos industriales situados cerca de las grandes aglomeraciones de consu34 La fuerza motriz de la globalización son los mercados financieros que facilitan la libre movilidad del capital y, por tanto, la desaparición de las políticas monetarias nacionales. A la globalización de los mercados financieros se superpone la globalización de la economía productiva con el establecimiento de multinacionales con estructuras transnacionales que ocupan posiciones estratégicas mediante redes de conglomerados industriales y financieros. La actividad productiva se multiterritorializa con la consiguiente desaparición de la industria nacional y la emergencia de una nueva división del trabajo que exige la competitividad entre territorios y, por ello, la interdependencia entre los espacios globales y locales.

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midores) a la búsqueda de emplazamientos que ofrezcan una buena accesibilidad, calidad de vida e imagen de ciudad moderna y no sólo ventajas fiscales. Esta búsqueda de emplazamientos acelera la competitividad entre las ciudades cualesquiera sea su tamaño. En un orden económico internacional, la posición de las multinacionales es un factor que diseña las fortunas de las diferentes localidades de tal forma que los gobiernos locales tienen que adaptarse a las fuerzas de destrucción y renovación asociadas con la transición del fordismo al postfordismo. En este sentido, la transformación de la estructura económica con la consolidación de una economía de servicios y la primacía de las «footloose industries» representa un reto para las ciudades que deben constantemente mejorar las condiciones locales para atraer, en competencia con otras ciudades, a dichas industrias. La globalización de la economía implica también la independencia de los procesos de producción de una determinada localización. Además, las innovaciones tecnológicas y sus procesos de aplicación están codeterminadas por lugares y espacios concretos donde tienen lugar los conflictos de poder, de tal forma que en este aspecto lo local y lo global no están en contradicción sino que tienen un comportamiento articulado. En otro sentido, con la Nationalökonomie el nivel local perdió su capacidad política y fue sólo gestor de las políticas públicas diseñadas desde el centro. En la construcción del Estado (TILLY, 2003) la actividad económica de las ciudades tenía un interés importante para la política económica nacional, pero es la Administración central la que aparece como un único actor encargado de integrar y representar intereses sociales en detrimento de la autonomía de las ciudades ya que, en ese proceso de construcción, con la integración de los diferentes grupos, se centralizan los conflictos y se estabilizan unos patrones institucionales en los que la autonomía local pasa de ser política a ser administrativa. Sin embargo, todas las instituciones sufren transformaciones o modificaciones en su evolución histórica y no podía ser menos con el nivel local que está transformándose de manera radical. Efectivamente, los gobiernos locales recuperan progresivamente su capacidad política en un mundo sin fronteras en el que crece la importancia de las estructuras locales y sus espacios económicos. Vivir y trabajar en un espacio local se constituye en un elemento capital de la calidad de vida al tiempo que se produce un incremento de la conciencia territorial, pertenencia y participación ciudadana. En un contexto de transformaciones en la economía a nivel mundial, le corresponde al municipio fortalecer el espacio económico local y la pequeña y mediana empresa reviste especial importancia como base de la economía local. En otros términos, esto significa que la integración social y la disposición y capacidad de los ciudadanos se hace por territorios.

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Lo que se ha tratado de argüir es que las tendencias de nuestro tiempo son la desestatalización y municipalización, que junto con la privatización de los servicios públicos y una nueva definición de la liberalización debe reformular la relación entre el Municipio y la Sociedad. Al ello se añade el hecho de que la privatización de los servicios públicos como resultado de la aplicación de un modelo económico hegemónico corre pareja al surgimiento y crecimiento de una nueva conciencia social a nivel internacional (Foro Social de Porto Alegre) y que a nivel local en las ciudades significa una consolidación de las organizaciones del Tercer Sector. b) Competitividad urbana y gestión del territorio En un ambiente de competitividad europeo las ciudades se ven obligadas a incrementar el número de infraestructuras con una dimensión internacional. Los centros de negocios, las áreas tecnológicas y las facilidades deportivas y culturales se sitúan en esta línea. Aunque como objetivos de desarrollo económico estas actividades no están reguladas por principios del mercado sino que son el resultado de objetivos políticos que, necesariamente tienen que ser financiados. A este respecto la gestión del suelo aparece como un factor capital pues proporciona recursos para la acción pública35. Sea como fuere, las ciudades están adquiriendo posiciones de carácter dominante, pues su influencia socio-económica legitima la planificación y gestión de su propio desarrollo al convertirse las ciudades en espacios de producción de las industrias de servicios líderes. Estos cambios, por lo demás, exigen mayor competencia entre ciudades y regiones pues la transición del Estado del Bienestar keynesiano con la desaparición del modelo post-fordista de producción, a un modelo de Estado donde priman las políticas de oferta y la promoción de la innovación en términos de productos, procesos, organización y mercado, tiene influencia en el nivel local que se ve obligado a reforzar su competitividad económica a través de la gestión de su territorio. Efectivamente, en el proceso de reordenación de la producción del capitalismo posmoderno hay un interés por buscar localizaciones en las ciudades medianas, considerando como ciudades intermedias a aquellas entre 20.000 y 150.000 habitantes (SAUVY, 1974). En virtud de los cambios demográficos derivados del crecimiento vegetativo y del saldo migratorio estas ciudades se constituyen en centros de atracción migratoria y económica. En los últimos veinte años se observa un nuevo modelo de crecimiento urbano caracterizado 35 La gestión del suelo se sitúa en el centro de la competencia territorial de regiones y municipios. A este respecto Madrid representa un caso paradigmático en el que el gobierno regional se esfuerza en mantener competencias de urbanismo en detrimento de los municipios (ALVARADO e IGLESIAS, 2003).

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por el mayor dinamismo de las ciudades intermedias que se constituyen en escenarios de la reestructuración económica, en razón de los cambios en los hábitos de consumo, el ocaso de las actividades industriales y la redistribución de los servicios. Ello exige a las instituciones político-administrativas la adecuación, la implantación de políticas integrales y armónicas que ayuden a la revalorización de su territorio y a minimizar los impactos negativos de estas estrategias económicas (por ejemplo, evitar el desplazamiento de la población joven y preservar el medio ambiente y el bienestar de la población). Desde luego, la localización de espacios industriales innovadores es central, así como el crecimiento de las actividades terciarias y comerciales. Todo ello trae la aparición de un nuevo modelo de ciudad, en el que en el mosaico urbano, acorde con las nuevas necesidades de producción y distribución (grandes superficies comerciales) y de ocio, se integran la residencia, la producción y el ocio. Ello plantea un nuevo escenario donde se exige la coordinación como modo de funcionamiento entre las instituciones político-administrativas locales, las inversiones empresariales y el tejido cívico. En esta coyuntura, el papel de la Administración Local es la promoción de los intereses propios que se identifican con los intereses de los ciudadanos. Esos intereses se satisfacen mediante la prestación de servicios, de tal forma que la administración local deviene fundamentalmente una administración prestadora de servicios (gestión de servicios), al tiempo que el Ayuntamiento es una organización política, de modo que la tensión entre democracia y eficacia es inevitable en tanto que la democracia esta relacionada con la libertad, ciudadanía e intereses colectivos y la eficacia con calidad, competitividad y procesos de producción y consumo. Ambas no son sin embargo incompatibles, antes al contrario son complementarias, pudiéndose hablar de eficacia democrática (BAÑÓN, 1986). 2.2.4. Las tendencias sociales: cambios demográficos y de valores Las ciudades son vulnerables a las consecuencias sociales derivadas del declive industrial. El cambio de régimen de acumulación va acompañado de la desindustrialización, cierre de fábricas y consiguiente desempleo, al mismo tiempo que surgen nuevos sectores industriales ligados al uso de las tecnologías de la información y nuevas formas organizativas de especialización flexible. La consolidación de «la sociedad de los dos tercios» (TEZANOS, 2001) junto a los procesos de polarización y diferenciación (por sexo, edad, nacionalidad, entre otros) son una característica común en las ciudades de las sociedades tardocapitalistas. Las cambiantes estructuras familiares, con su diferenciación en distintos tipos de hogares (GARRIDO, 2001; IGLESIAS DE USSELL, 2001) y modos

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de vida plantean nuevas exigencias a los gobiernos locales en las ciudades. Los efectos de las reconversiones económicas, la reorganización de los mercados de trabajo y el final del crecimiento continuo han causado nuevas formas de pobreza que están particularmente concentradas en ciudades. Los procesos de reestructuración y desculturización generan desintegración manifestada en atomización y anomia. En las ciudades se concentran los desempleados de larga duración y los excluidos sociales. La disparidad, la polarización y la segregación son fenómenos asociados a la pobreza y al desempleo de larga duración y demandan políticas públicas locales integrales. Por otra parte, la erradicación de los procesos de exclusión, tanto social como espacial, exige que progresivamente se den respuestas locales para garantizar la integración social. Por ende, en un contexto de cambio de valores donde prima la diferenciación y la individualización, las redes sociales (organizaciones) pierden significado y sus nodos (individuos) ganan. En este contexto se exigen nuevas prioridades para evitar la polarización social ya que el espacio local se presenta como un ámbito de integración social a través de procesos discursivos. Para ello se hace imprescindible la identificación de nuevas formas de consenso en una sociedad plural entre el Estado, el Mercado y un ciudadano que progresivamente adquiere múltiples identidades, o, dicho de otra forma, la renovación de la búsqueda del bien común a través de la integración de una ciudadanía civil socialmente activa por medio de mecanismos participativos en la política institucional. Esta renovación del vínculo social, a través de un individualismo con responsabilidad social, y la organización de la solidaridad, a través de la fuerza de la sociedad civil, exige núcleos menores de vida social, lo que implica, en el futuro, la municipalización de las políticas sociales y la ampliación del marco de acción sociopolítica de los municipios, mediante el fortalecimiento del asociacionismo y de las iniciativas ciudadanas como instrumentos de renovación de la democracia social. En todo caso, la reestructuración social, conjuntamente con la reestructuración económica antes aludida, trae consecuencias para las ciudades y demanda cambios en las tareas de la política municipal. En concreto, las demandas derivadas de las tendencias socioeconómicas exige, en primer lugar, a las ciudades una mayor capacidad de acción política; esta capacidad está sin embargo limitada por la cantidad de recursos, fundamentalmente recursos financieros, que sean capaces de generar. En segundo lugar y, en consonancia con lo anterior, se exige un incremento de la eficacia y efectividad de su sistema político-administrativo mediante procesos de modernización administrativa, entendidos en su doble dimensión de reformas del aparato administrativo y de sus procedimientos e innovación democrática mediante procesos de participación ciudadana y la concertación con las organizaciones privadas. Para ello es necesa-

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rio implantar modelos de gestión sustentados en: a) redes y no jerarquías, b) un nuevo modelo de relaciones con los empleados públicos y con los ciudadanos y c) la cooperación entre el aparato político-administrativo y la sociedad civil local. También, como consecuencia de las transformaciones sociales y los procesos antes descritos, se está produciendo un giro en el epicentro de la política, al pasar de la articulación sustentada en los partidos políticos a la conquista del gobierno y la administración local, a la articulación entre aquellos, el gobierno local y la sociedad civil local (THEOBALD, 1999). Esto conlleva la necesidad de cambio de un gobierno local gestor a un gobierno local emprendedor que cree las condiciones de regeneración del tejido social local. 2.2.5. El poder local en la dialéctica gobierno nacional-subnacional y público-privado a)

La autonomía local

En el marco de las relaciones intergubernamentales e interadministrativas, el sistema político-administrativo se caracteriza por influencias recíprocas y por relaciones de dependencia entre otras administraciones y los responsables locales. Por lo que hace a estos últimos, se ha pasado de una relación de clientelismo, es decir, de la capacidad de influencia de los gobiernos locales en los ministerios o consejerías a un tipo de relaciones más horizontales. Por otra parte, se establecen relaciones de dependencia entre actores que se encuadran en el ámbito administrativo (técnicos locales y los funcionarios de habilitación nacional) y los cargos electos lo que permite una interacción equilibrada entre la administración y la política a nivel local en la que los funcionarios y los políticos concurren en la regulación del sistema. Esto refuerza la capacidad de mediación y de socialización del poder local, es decir, la capacidad para transformar intereses o expectativas. En el sistema político español, los gobiernos locales pueden beneficiarse de esta situación. Marginalmente, están ganando terreno a pesar de que las reformas de las políticas regionales están en su contra. Están ante una oportunidad de una especie de emancipación autonómica. Lo que requiere que sean capaces de cambiar su estilo político y su cultura administrativa para poder dar respuesta a los nuevos retos (SHARPE, 1987), ya que los procesos de descentralización significan un incremento de la autonomía, una menor dependencia de las instituciones centrales y una repolitización de los entes locales. Con todo, esto pone de manifiesto el cambiante papel de los gobiernos locales que dejan de ser la consecuencia de una racionalidad formal que emana

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del Estado, es el final de la concepción jurídica de la administración local, como órgano no político porque es incapaz de legislar36. La hegemonía de la concepción jurídica ha conceptualizado a las administraciones locales como de segundo rango al no producir normas jurídicas de importancia, sin embargo, existen lógicas propias en la institución local derivadas de su representación y su organización. El nivel local más que productor de normas jurídicas lo es de representaciones y sistemas de preferencias. Interviene en relación con grupos y categorías sociales a los que por cercanía y tamaño se puede identificar de acuerdo con las concepciones emanadas de los cargos electos o de los técnicos. De esta forma, el poder local participa en la formación de un espacio público, en la socialización de los ciudadanos, en el ajuste de intereses y en la comunicación de valores. Los gobiernos locales han alcanzado una notable autonomía política y han incentivado la formación de líderes en los que, a diferencia del nivel nacional, la polarización está menos marcada y pone en evidencia una práctica política pragmática. Esta autonomía se constituye en elemento estructural del sistema políticoadministrativo local y no sólo depende del marco legislativo nacional, sino de otras variables sociopolíticas como el comportamiento de los partidos políticos locales, la cultura cívica o las identidades de los dirigentes locales. En los sistemas políticos urbanos, caracterizados por tener una identidad funcional propia, el marco institucional deja suficiente juego a las políticas públicas locales de tal forma que podría definirse a la autonomía local como la capacidad del gobierno local para generar impactos en el bienestar de sus ciudadanos en el contexto de las limitaciones políticas y económicas (PAGE y GOLDSMITH, 1987). Esta autonomía opera en un campo de fuerzas multidemensional y policéntrico (pues no cabe un centro regulador de los procesos sociales al perder vigencia la tradicional separación entre Estado y Sociedad) y permite al gobierno local la formulación e implantación de políticas públicas sin estar determinado por influencia externa alguna. Esta autonomía está también ligada a la separación vertical del poder y a la descentralización para gestionar los asuntos públicos, de tal forma que un gobierno local consiste en un grupo autónomo de actores políticos que implantan políticas para su territorio, con una tendencia a la acción pública intersectante al vincular a los ciudadanos y a los grupos de interés en los procesos de decisión política, sin que ello signifique la pérdida de funcionalidad del gobierno local como esfera institucional de la política local. A ello coadyuva, sin duda, el hecho de que los gobiernos locales poseen una discreción considerable respecto al tipo de servicios que prestan, sus niveles de prestación y su forma. Los asuntos locales pueden ser decididos libre36 Mediante una división de competencias sujeta a la regla del ultra vires, de tal forma que sólo aquellas competencias reconocidas por ley puedan ser ejercidas por los gobiernos locales.

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mente de acuerdo con los procesos políticos locales de formación de la voluntad ya que la autonomía proporciona a determinados gobiernos locales, especialmente a los gobiernos de las urbes con importante poder sobre el uso del suelo, capacidad real de acción aunque el Estado proporcione el marco legal para su ejercicio37. La ampliación de la autonomía local permite a los gobiernos locales ser más receptivos a las demandas ciudadanas. La autonomía local tiene dimensiones económicas y sociopolíticas. En su dimensión económica la autonomía financiera significa la capacidad para recaudar ingresos o recibir transferencias estatales o regionales. En esta dimensión influyen también las imposiciones de los agentes económicos (organizaciones empresariales y sindicatos) sobre los procesos políticos de toma de decisiones derivados de los imperativos de acumulación del capital, el control del gasto por parte de los órganos de fiscalización centrales (por ejemplo, del Tribunal de Cuentas) y, de forma más general, las restricciones al gasto público determinadas por las políticas macroeconómicas de los poderes centrales. En su dimensión sociopolítica la autonomía está delimitada por movimientos urbanos. Los gobiernos locales operan en un entorno político donde la opinión pública, las demandas colectivas y los imperativos electorales operan como restrictores de sus acciones. La descentralización significa más autonomía, pero por otro lado esta puede subordinarse a las demandas de más actores. La autonomía se constituye así como variable dependiente de las políticas públicas nacionales o regionales, de los intereses político-económicos locales y de la capacidad económica y de gestión del gobierno local. Ciertamente, la Administración Central y la Autonómica cuentan con dispositivos para controlar las políticas públicas municipales. Control que se hace efectivo por medio de instrumentos fiscales y financieros e instrumentos de supervisión. Qué duda cabe, que en esta situación, la menor dependencia financiera significa un reforzamiento de la autonomía local. Esta autonomía de acción unida a la responsabilidad política, confiere un papel de naturaleza distinta a la administración municipal en el conjunto de las Administraciones Públicas. Sobre todo a los gobiernos de las ciudades que les 37 La Constitución garantiza la autonomía local (art. 134 de la CE) en el marco de la normativa de bases estatal, Ley de Bases del Régimen Local, LBRL (Ley 7/1985 de 2 de abril), de la Carta Europea de Autonomía local y, recientemente, de la conocida como Ley de Grandes Ciudades. Esta autonomía se concreta fundamentalmente en: a) competencia normativa en asuntos que les son propios, lo que en la práctica significa que, del grueso de competencias que se detallan en la LBRL, los Ayuntamientos deciden qué competencias toman de las no obligatorias y cuales no en función de sus prioridades y, obvia decirlo, de los recursos financieros de los que disponen y b) la autonomía organizativa que significa actuar sobre los recursos organizativos: personal y finanzas.

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permite tener a su disposición medios técnicos y, lo que es más importante, la constitución de elites con cierta independencia de los niveles central y autonómico. La interacción entre los miembros de estas elites políticas y administrativas genera una dinámica de acción que refuerza el poder local. De lo dicho hasta aquí se deduce que la autonomía local está delimitada por: a) Las condiciones sociales y económicas tanto locales como nacionales e internacionales y b) Los límites impuestos por los niveles autonómico y estatal, sus actividades y políticas públicas. La posición constitucional de los municipios con competencias propias y condicionadas trae como consecuencia que los gobiernos locales tengan una naturaleza dual: por un lado deben dar respuesta a los asuntos que les son propios, pero por otro son un brazo de los aparatos administrativos regionales o estatales ejecutando las políticas públicas de éstos. Con todo, se puede concluir que la administración Local: a) Dispone de autonomía, b) Opera dentro de un campo abierto de opciones, oportunidades y ocasiones, c) Tiene la capacidad de influir, en tanto que tiene un cierto grado de poder sobre las circunstancias.

b) Las relaciones intergubernamentales (RIG’s) entre el centro y lo local Las relaciones intergubernamentales constituyen uno de los elementos de cualquier modelo de gobernanza pues ponen de manifiesto la distribución del poder entre los distintos ámbitos territoriales. En términos históricos, los sistemas de gobierno locales han estado relacionados con el Estado o con su territorio regional más inmediato con un régimen de dependencia formal. En un contexto de desjerarquización de las relaciones intergubernamentales los gobiernos locales pasan a jugar un nuevo papel en el marco de las RIG’s. En este marco, el Estado pasa de una posición reguladora predominante a actuar como activador y promotor, proporcionando apoyo y coordinación más que a través de la instrucción directa y el tutelaje. Se pasa del cabildeo con la Administración Central para la obtención de recursos a un sistema de negociación de políticas. Por otra parte, la existencia de ámbitos supranacionales como la Unión Europea consolida el papel de los gobiernos locales. Así, la Unión Europea como poder supraestatal, con capacidad normativa para elaborar e implantar determinadas políticas públicas propias, tiene incidencia para los gobiernos locales, quienes pueden verse obligados a cumplir la normativa comunitaria o a actuar en la fase de implantación de algunas políticas públicas europeas (por ejemplo, formación o medio ambiente). Además, de forma indirecta y referido al marco

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estatal, la Unión Europea también influye en las relaciones de los gobiernos locales con los regionales y estatales38. En España, el rasgo definitorio de las relaciones entre los gobiernos locales y el gobierno central ha sido, salvo cortos períodos históricos, la dependencia financiera del centro y el control por parte de los ministerios correspondientes. Como consecuencia de la pérdida de capacidad de regulación del Estado mediante la descentralización, desregulación y desconcentración de competencias, la división vertical del poder y del trabajo entre niveles político-administrativos ha quedado obsoleta. De todo esto surge un nuevo sistema de acción y poder de tal forma que las autoridades locales ejercen ese poder en un sistema compuesto por una pluralidad de actores institucionales (Unión Europea —con una creciente influencia en los municipios—, gobierno central, autonómico, provincial, otros gobiernos locales). De lo anterior se desprende que para la gestión por parte de los gobiernos locales se hace necesario un replanteamineto de las relaciones intergubernamentales. Las relaciones centro-gobiernos-regionales-gobiernos locales y a nivel local las relaciones Ayuntamiento-barrios o distritos —fragmentación organizativa— y Ayuntamiento-intereses privados, crea nuevas complejidades y necesidades de coordinación. Aquí la jerarquía es una hipótesis más que un hecho, lo importante es el proceso que se establece entre los diversos actores. Los resultados del proceso dependerán de la capacidad de negociación de los distintos actores más que de la voluntad de los políticos. En resumen, siguiendo a WRIGHT (1994) se pueden identificar diversas características para el análisis de las relaciones intergubernamentales a nivel local: — Las organizaciones involucradas pueden pertenecer al nivel internacional, nacional, regional o local. Pueden ser públicas o privadas. — Las relaciones de autoridad estarán fundamentadas en un sistema no jerárquico de gestores (políticos y directivos) que deberán trabajar coordinadamente para llevar a adelante distintas actividades. La autoridad política reside 38 No obstante, el grueso de relaciones con la Unión Europea se limitan a la obtención de recursos financieros proporcionados por el Fondo Social Europeo (JOHN, 2001). Por lo mismo la concesión de fondos por parte del Fondo Europeo de Desarrollo Regional está, en ocasiones, sujeta a la formación de consorcios con las administraciones regionales o estatales para la creación de infraestructuras. Las relaciones intergubernamentales con las instituciones europeas son, sobre todo, a nivel de obtener información y para recibir fondos, pero no están presentes en la fase de elaboración de las políticas. Bien es cierto que los gobiernos locales tienen también representación en el comité de las Regiones, pero este es un órgano meramente consultivo.

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en el Pleno y en el Gobierno Municipal, lo que motivará una asimetría entre los representantes políticos y los demás actores. — Existencia de conflicto entre las distintas organizaciones acerca de sus competencias o nivel de calidad en la prestación del servicio. En este caso el Ayuntamiento interviene haciendo uso de su autoridad o como intermediario. — Los valores de los actores en las organizaciones que prestan servicios descansarán en los valores profesionales en el marco del servicio controladas por las asociaciones de usuarios. Las preocupaciones principales se referirán a la calidad y cantidad del servicio — En el ámbito local, son actores críticos los cargos políticos, los directivos generalistas del Ayuntamiento y los directivos de programas. Estos últimos adquieren mayor importancia en este sistema. En España las relaciones entre el gobierno central y los municipios evolucionan desde las prácticas clientelares del franquismo a las que se realizan por mediación de los partidos políticos y, sobre todo, a través de las Federaciones de Municipios39 que están progresivamente convirtiéndose en actores importantes de estas relaciones condicionadas, claro está, por los procesos de descentralización. En todo caso las relaciones centro-local deben explicarse en las redes de políticas públicas y no descansar en un análisis institucional, pues las relaciones local-central no operan independientemente de consideraciones partidistas y de estructuras de preferencias plurales. La organización social que son las ciudades se caracteriza por una permanente diferenciación de los modos de vida en un contexto de polarización social y competencia económica. La situación resultante es la configuración de la ciudad como aglomeración de grupos sociales diferenciados en torno a factores como edad, sexo y grupos sociales o étnicos, integrados en redes y constelaciones de intereses con sus propios valores y modos de comportamiento. Una cuestión específica es, entonces, hasta qué punto las políticas públicas nacionales o regionales difieren de las iniciativas locales o la correspondencia entre ésas y las estructuras políticas y de la demanda local. La descentralización y la competencia urbana en Europa provocan una lógica de adaptación a los cambios socioeconómicos y desencadena una dinámi39 A este respecto resulta curioso constatar, tal y como viene señalando Canales, que el estudio del gobierno y de la administración local descansa primordialmente en un análisis jurídico-institucional, desdeñando la importancia de otros actores y, en especial, el relevante papel que está adquiriendo la Federación Española de Municipios y Provincias y, en su caso, las Federaciones territoriales de municipios.

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ca empresarial y territorial que fuerza a los electos locales a enfrentarse a problemas socioeconómicos. La descentralización más los cambios sociales han generado una nueva dinámica. La lógica del sistema político favorece estrategias individualizadas. Estas estrategias están determinadas por la configuración territorial. Estos cambios en la estructura favorecen determinadas conductas políticas. Los cargos electos ya no son mediadores con el nivel central (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998) sino que actúan como dinámicos emprendedores. Además, los cambios en la estructura del sistema político local conllevan determinadas conductas políticas. La función de los cargos electos no es, ahora, negociar en forma secreta con las autoridades centrales para adaptarse a la normativa y a las políticas formuladas desde el centro, sino gestionar el desarrollo local conjuntamente con otros niveles de la administración y con otros actores. El mediador influyente entre los niveles local y nacional está siendo sustituido por gestores preocupados por sus intereses territoriales y la legitimidad de los electos locales está fundamentada cada vez más en el ejercicio de la acción pública local. c) La renegociación de la frontera entre lo público y lo privado en el nivel local para una definición público-privada del bienestar La administración local presta servicios y, aunque en el marco de las relaciones intergubernamentales, puede actuar de agente para las Administraciones central y autonómica, posee autonomía política para el desarrollo de sus propios intereses, que no son otros que la promoción del desarrollo local y su cohesión social, tomando para ello al ciudadano y a la sociedad civil local como centro de referencia de todas las actividades de la administración local. Ello es así, puesto que el gobierno local y su administración pública son elementos que se integran en una organización social (Gemeinschaft) de tal forma que, en razón del factor proximidad, el enraizamiento de la organización administrativa municipal en la sociedad civil local se ve potenciada, sobre todo, en las ciudades de tamaño medio. Como responsables políticos del desarrollo económico, los políticos locales no pueden excusarse en la ineficacia del Estado para la resolución de los problemas de su comunidad. La lógica del sistema descentralizado les está obligando a cambiar sus estrategias ya que, si no aparecen como buenos gestores del territorio, dan la oportunidad a sus oponentes políticos para la crítica y ponen en riesgo su éxito electoral. Pero la mejora de las condiciones de vida en los espacios locales exige esfuerzos colectivos y los gobiernos locales están obligados a actuar como mediadores entre los intereses públicos y los de la sociedad civil. Los cargos elec-

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tos junto con las fuerzas dinámicas (económicas y sociales) de la sociedad civil contribuyen a fomentar unos valores que se traducen en políticas públicas. Mediante su interacción con las clientelas arraigadas en una cultura local (asociaciones) crea y modifica, como intermediario, sus demandas sociales, legitimando y normalizando estas demandas. Las autoridades locales tienen una vocación funcional: tienen que proveer servicios públicos e infraestructuras para facilitar las actividades económicas y sociales. El sistema político local tiene sus propias reglas operativas: su función es crear las condiciones políticas y administrativas para el desarrollo local. Sin embargo, los actores políticos no actúan fundamentalmente bajo presiones económicas o culturales. Producen políticas útiles, pero sus estrategias se basan más en motivaciones políticas que en factores económicos, financieros o culturales. En los ámbitos nacional y regional las políticas públicas son el resultado de las negociaciones entre las elites políticas y las burocráticas (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001), mientras que en el ámbito local existen más posibilidades de introducir al ciudadano siempre que el Ayuntamiento se ocupe de estructurar los grupos sociales. La existencia de grupos sociales vinculados a los cargos políticos, y la necesidad que estos tienen de estar en constante dialogo con la burocracia local, crea las condiciones singulares para el diseño e implantación de las políticas públicas locales. En este modo de gestión la jerarquía burocrática pierde peso ya que se hace necesario adoptar estructuras horizontales que permitan la negociación y los partenariados. De esta manera, en el territorio local se configuran redes de poder en las que se ensamblan estructuras institucionales y actores y en las que se producen procesos de comunicación política, se canalizan recursos y actúan de soporte para la toma de decisiones políticas. Cada red de poder es específica para cada territorio y constriñe las relaciones que en él se producen ya que la municipalización de las redes se ha reforzado como consecuencia de la descentralización. Estas redes son: a) Electorales, controladas por las elites de los partidos y dependientes de su influencia personal. b) Administrativas entre las tecnoestructuras (entre departamentos de la Administración Autonómica o Central c) Económicas (empresarios), d) Con asociaciones de carácter cívico y con los ciudadanos. Las relaciones que se establecen entre estas redes determinan la fisonomía del poder local que es la resultante de la interacción del poder político y de los grupos sociales. La existencia de estas redes facilita que en la administración local existan más posibilidades de participación democrática. Hacen posible la racionalización funcional diferenciadora, en aras a una acción pública consistente con la diferenciación de la sociedad, de tal forma que el gobierno local tiene capa-

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cidad como mediador efectivo para reunir a las fuerzas sociales organizadas y a líderes seleccionados forzándoles a escuchar. A ello habría que añadir el potencial para incorporar la cooperación institucional de determinados grupos, ONG’s y asociaciones en el ámbito de lo social y juvenil, es decir, la red de asociaciones que en el ámbito local tienen posibilidades de influir en la agenda local. Aunque, en términos generales, un incremento en la participación ciudadana no se corresponde con una mayor «racionalidad» de la política, dadas las ineficiencias derivadas de un posible exceso de demandas que desbordarían a la administración (LUHMANN, 1990), en el ámbito local, las demandas son más manejables, de tal forma que la receptividad de los políticos locales se incrementa con la participación. El ámbito local ofrece un sistema donde las formas convencionales de participación y las no convencionales, son más factibles. La articulación ciudadana en foros, asociaciones, tercer sector, movimientos ciudadanos, ofrecen los elementos para la creación de un marco comunicativo en el que elaborar un discurso político y atender las iniciativas ciudadanas. Estas iniciativas surgen como consecuencia de una desconfianza en el sistema político-administrativo tradicional para resolver los problemas y son una respuesta a las carencias de las organizaciones administrativas. Se residencian en el campo político local, donde están los problemas cotidianos que tienen que ver con la vida diaria, el tráfico, el desempleo, los servicios sociales y los temas de medio ambiente (eliminación de basuras y residuos). Un tejido asociativo, con un nivel de afiliación elevado, y asociaciones dinámicas capaces de generar iniciativas, además de contribuir a la democracia local (pluralismo, pluralización de entornos territoriales), constituye un elemento importante de actuación-influencia en la política local, además de tener un papel importante en las redes de la política local: participan en la formación de las voluntades políticas, controlan el trabajo de la administración y producen o coproducen un elevado número de servicios sociales y culturales. Siempre, claro, que estas asociaciones sean verdaderamente representativas de intereses y no asociaciones tipo window dressing. 2.3. El gobierno local en España: tendencias y retos En España los gobiernos locales se han debatido entre su dimensión política y su dimensión gestora. Coincidiendo con la normalización del régimen democrático, en el que se reconoce la autonomía política de este nivel territorial, se produce un retorno al nivel local mediante una repolitización que implica la potenciación de su dimensión política. Con ello los gobiernos locales dejan de ser un apéndice de la administración estatal. Efectivamente, en el nuevo contexto constitucional se reconoce a los gobiernos locales la autonomía política

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(artículos 137 y siguientes de la Constitución Española de 1978) lo que, sin duda, dota de renovada importancia al entorno político local. Esta autonomía les concede capacidad para gestionar redes de políticas públicas autónomas que se sustentan en su poder político como instancia de movilización. Por ello, se consolida una nueva posición institucional de los gobiernos locales para ocuparse tanto de los asuntos que les son propios como indica la norma, como de asuntos que tienen que ver con el bienestar general, aún admitiendo la existencia de la capacidad de regulación y control por parte de las Comunidades Autónomas y el Estado. El sistema local español se caracteriza históricamente por el uniformismo institucional y la fragmentación, es decir, la uniformidad jurídica aplicable a ciudades y pueblos independientemente de su tamaño en un contexto de existencia de municipios que van desde las grandes ciudades a los pequeños municipios con problemas que, dada la diversidad, nada tienen que ver40. Así, en materia de crecimiento económico, además del tamaño, unos municipios dependen de la industria, otros del turismo y, un buen número nada desdeñable de pequeños municipios de algo tan aleatorio como son los avatares climatológicos. Otros rasgos son la perenne insuficiencia financiera y la debilidad de la función gerencial. Desde un punto de vista formal, la LBRL obliga a la prestación de unos servicios mínimos en función de la población. Aunque obligados por ley a la prestación estos servicios mínimos, a partir de aquí, los gobiernos locales tienen autonomía para el establecimiento de sus prioridades. El ejercicio efectivo de éstas está determinado por la capacidad de que disponga, en particular, sus recursos financieros y personales. Actualmente los Ayuntamientos gestionan sólamente el 14% del gasto público ya que la prioridad descentralizadora ha sido hacia las Comunidades Autónomas. En las ciudades los ingresos provienen de los impuestos locales y de las transferencias regionales o Estatales y, en gran medida, de las plusvalías derivadas de la enajenación o recalificación de suelo, aunque, en este último caso, con evidentes riesgos de corrupción. 40 Hasta la entrada en vigor de la Constitución de 1978, de la Ley de Bases de Régimen Local de 1985 (LBRL) y la denominada Ley de Grandes Ciudades de 2003, desde el siglo XIX, en el que el centralismo fue el rasgo definidor del municipalismo, se han aprobado diferentes normas delimitadoras del estatuto de los municipios, que en su mayoría no llegan a cumplir una década de vigencia. El Régimen municipal de la Constitución de 1812; la Ley para el Gobierno económico-político de las provincias, de 1823; la Ley sobre Ayuntamientos de 1835, las Leyes de Ayuntamientos de 1840 y 1845; la Ley de Administración Municipal, de 1856; el Decreto Ley sobre municipios y provincias, de 1868; las leyes Municipales de 1870 y 1871; el Estatuto Municipal, de 1924, que es el primero que formalmente consagra la autonomía municipal, aunque la dictadura de Primo de Rivera no hiciese efectivas sus prescripciones; la Ley Municipal de 1935, que establece la designación de los alcaldes por designación directa del pueblo. Finalmente, las Leyes de Bases del Régimen Local de 1945, 1963 y 1975 que reducen a la nada la autonomía de los Entes Locales, estableciendo un amplio y pormenorizado sistema para controlar sus actividades por parte de la Administración Central.

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Lo cierto es que la posición del gobierno local se ha visto reforzada y constituye un sistema político-administrativo en el marco del Estado de las Autonomías en el que se configura; la garantía constitucional de los art. 137, 140, 141 y 142 de la Constitución española reconoce la autonomía política y su configuración institucional a través de elecciones libres, la constitución de un aparato administrativo propio41 y la suficiencia financiera. La legitimación del nivel local como sistema político se pone de manifiesto en las elecciones donde el nivel de participación es alto si se compara con la participación en los países de nuestro entorno; los partidos políticos tienen un enorme interés en competir en la arena local. La existencia de un régimen electoral que se decanta por un escrutinio proporcional con Ley D’Hont, facilita la conformación de mayorías, lo cual unido a la normativa sobre organización del gobierno local, permite una importante concentración de poder en el Alcalde, por cuanto ejerce la presidencia del Pleno y es el jefe del ejecutivo municipal y de la administración. Tanto la Constitución de 1978 como la LBRL de 1985, como normas conformadoras, no hacen distingos entre el gobierno y la administración local, señalando al Alcalde y a los concejales como responsables del ejercicio de ambas funciones de tal forma que gobierno y administración están interrelacionados, no existiendo una diferenciación entre las funciones políticas y gerenciales o directivas42. Particularmente en las ciudades medias, el Alcalde y los concejales realizan funciones tanto políticas como gerenciales, sobre todo estos últimos, y sin tener especiales cualificaciones para desempeñar funciones de gestión (LÓPEZ NIETO y DELGADO SOTILLOS, 1994) en competencia, en ocasiones con los cuerpos de habilitación nacional que defienden una concepción formalista de la gestión (BAÑON, 1986). Este doble perfil de los concejales de gobierno, político y de gestión, nombrados por el Alcalde para formar parte de su ejecutivo y reunidos en torno a la Comisión de Gobierno, le permite al Alcalde ejercer un control fuerte y efectivo sobre la administración local en tanto que los concejales suelen hacerse cargo de los diferentes departamentos administrativos municipales. A nivel ejecutivo se configura un Alcalde fuerte, así, la citada LBRL en su artículo 21 otorga al Alcalde competencias importantes, dotando a la figura de un carácter presidencialista43. Esta norma formaliza un modelo de sistema po41 La Carta Europea de Autonomía Local, ratificada por España y los Tratados Maastricht y Ámsterdam, de la Unión Europea reconocen, consagran y refuerzan la autonomía de los poderes locales. Asimismo, el Proyecto Habitat de Carta Mundial del Gobierno Local auspiciado desde las Naciones Unidas y la Declaración del Congreso Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales (http://www.iula.org) abogan por el fomento de la autonomía y el incremento de poder para los gobiernos locales. 42 En el Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat se ha implantado un modelo gerencial de carácter unitario, del que no existen experiencias similares en municipios del Estado (RAMIÓ, 2000; LÓPEZ PULIDO, 2001). 43 La Ley 11/1999 y la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local de 2003 (Ley de Grandes Ciudades), viene a reforzar este sistema.

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lítico-administrativo local donde el Alcalde es el Jefe del Gobierno y de la Administración (artículo 21). Como presidente del Pleno y de la corporación de gobierno ostenta el liderazgo político y es el jefe de la administración. Este liderazgo personal se refuerza en tanto en cuanto las funciones de control y de dirección política del Pleno están limitadas en la práctica al no existir una auténtica separación de poder entre el ejecutivo local y la instancia de representación que es el Pleno Municipal. Con capacidad para formar un gabinete y con poderes de delegación, conforma un ejecutivo a su imagen donde la oposición tiene una posición débil. El Alcalde ejerce un papel de carácter presidencialista siendo la composición de la comisión de gobierno voluntad del mismo pues tiene capacidad para nombrar y revocar a sus componentes. El sistema presidencialista permite también al Alcalde tener un relevante papel político a partir de su personalidad. Además, el ejercicio de responsabilidades institucionales es indisociable del liderazgo que se ejerce en el propio partido, pues la visibilidad que le otorga su protagonismo en la vida institucional puede ser un factor determinante que facilite el control de la vida del partido. El fenómeno de la personalización de la política se acentúa en el ámbito local y la oposición puede quedar al margen de las decisiones políticas importantes y su papel verse limitado a realizar oposición. Por lo demás, hay un bloque normativo que otorga potestades normativas de carácter reglamentario a los gobiernos locales, además de un elenco de que les permiten prestar servicios y autoorganizarse44. Aunque sometida al control de legalidad, la autonomía local sale reforzada en sus aspectos políticos y administrativos, si bien la suficiencia financiera, a la que hace especial referencia la Carta Europea de la Autonomía Local, presenta un déficit importante de tal forma que los recursos para la planificación financiera son escasos, pues las decisiones fundamentales acerca de los impuestos municipales se toman en el ámbito del gobierno central y, si bien los tipos de gravamen aplicables en estos impuestos son competencia municipal, ello no otorga el suficiente margen de maniobra financiera. Con carácter general puede afirmarse que la situación de las finanzas locales sigue siendo un problema pendiente, pues el estado de las finanzas determina las tareas de las administraciones locales y hace efectiva o no su autonomía (BAÑÓN, 1993). En este marco, los gobiernos locales, mediante su acción pública, han contribuido a la vertebración del Estado mediante la implementación de políticas públicas locales encaminadas a la cohesión territorial y social. Así, se han de44 Además de la Ley de Bases de Régimen Local, la Ley de Haciendas Locales y los Reglamentos de Organización, reconocen la capacidad de los gobiernos locales para la prestación de servicios y su autoorganización.

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sarrollado políticas que han dotado de importantes equipamientos dotacionales a los municipios, una carencia histórica. Por otra parte, también desde las corporaciones locales, se han puesto en marcha políticas de carácter social y económico que han contribuido a consolidar ciertos grados de bienestar entre los ciudadanos. Para ello ha sido necesario que muchos gobiernos locales, particularmente los de las ciudades, supliesen el déficit de gestión de las administraciones central y autonómica mediante el ejercicio de competencias que no les corresponden y sin recibir las oportunas contrapartidas financieras. La prioridad descentralizadora ha sido hacia las comunidades autónomas y éstas y el gobierno central ostentan todavía recursos legales y financieros que afectan a las políticas públicas locales, habiéndose producido un fenómeno de neocentralismo en tanto que las Comunidades Autónomas recibieron y mantienen importantes competencias. La revitalización de los gobiernos de la ciudades exige la definición de nuevos horizontes para la autonomía local (ALVARADO e IGLESIAS, 2003). A este respecto, es fundamental el equilibrio entre la potenciación de la autonomía local para dar respuesta a la problemática especial de las transformaciones en cada ciudad y la necesidad de incardinarse con los intereses de los gobiernos regionales y el gobierno nacional (ALBA, 1997). Ello exige la coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno para facilitar los ajustes que se necesiten en función de los requerimientos cambiantes. La Federación Española de Municipios y Provincias y el G-8 (un grupo de grandes ciudades que actúan como grupo de presión) tienen capacidad para influir en el reparto territorial del poder y reclamar mayores competencias y recursos para las ciudades grandes. Resultados de esta influencia son el Pacto Local de 1999 y la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local de 2003 (Grandes Ciudades). El Pacto Local de 1999, resultado del acuerdo entre las fuerzas políticas parlamentarias estatales y la Federación Española de Municipios, tenía como finalidad el desarrollo del gobierno local en España mediante el redimensionamiento de las relaciones intergubernamentales entre los ámbitos central y autonómico incrementando la autonomía local. Este Pacto supondría un incremento competencial acompañado de las correspondientes dotaciones financieras y una delimitación de competencias entre los municipios y los gobiernos regionales. Además, tenía como finalidad fortalecer la figura del Alcalde e incrementar los poderes de control del Pleno. Aunque potenciando las funciones de control del Pleno, el Pacto Local fortalece su función ejecutiva y gestora y el Alcalde solo puede ser removido mediante una moción de censura o de confianza45. 45 El denominado Pacto Local se concreta en un haz de medidas legislativas que vienen a modificar otras ya existentes. Las más importantes son la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, que modifica la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre del Tribunal Constitucional y la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. La primera de ellas viene a potenciar la autonomía local confiriendo a los entes locales la posibilidad de presentar ante el Tribu-

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Sin embargo no se ha dotado de contenido al pacto, pues para ello es necesario que los gobiernos autonómicos cedan competencias a los gobiernos locales con sus correspondientes recursos financieros. La activación de este Pacto está pendiente y es necesaria la descentralización de competencias hacia los Ayuntamientos y un nuevo modelo de financiación local que favorezca la participación de los gobiernos locales en los ingresos del Estado. La situación actual es que muchos municipios están sustituyendo a las Comunidades o incluso al Estado en la prestación de servicios (por ejemplo servicios educativos en escuelas infantiles, políticas de empleo, servicios sociales relacionados con la drogadicción o el maltrato, entre otros) que además han de financiarse; la financiación de estas «competencias impropias» supone, como media, hasta un 30% del gasto total. Lo cierto es que la cantidad de servicios que requieren los Ayuntamientos no se adecua al modelo de financiación en vigor, pues en virtud de la aplicación del principio de subsidiariedad y su proximidad a la ciudadanía, los gobiernos locales prestan cada vez más servicios enmarcados en políticas públicas locales que los ciudadanos identifican como tales y sin que a ello se adecue los recursos financieros. Todo esto en el marco de una política estatal de estabilidad presupuestaria que implica una reducción de ingresos para las corporaciones locales. Más recientemente, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local o Ley de Grandes Ciudades46, viene a reconocer la especificidad de las ciudades y, en aquellas capitales de provincia con más de 200.000 habitantes y ciudades con población superior a los 250.000 habitantes, aunque a ella pueden acogerse los municipios con más de 75.000 habitantes. Esta norma pretende fortalecer la figura del Alcalde, regulando sus relaciones con el Pleno, al que se configura como una instancia de deliberación y control. Se ocupa también de aspectos concretos de sus actividades ejecutivas y deliberativas, descentralización, organización administrativa, participación ciudadana y de determinadas funciones (VILLORIA, 2004), pero es parca a la hora de ocuparse de los recursos financieros y personales, de vital importancia para la consecución de los fines de la norma. Con todo, el Pacto Local viene a reforzar la figura del Alcalde y la Ley de Grandes Ciudades nal Constitucional, eso sí, con determinadas restricciones, un conflicto en defensa de la autonomía local en caso de entender que esta se ve menoscabada por normas aprobadas en sede de los parlamentos nacional o de la Comunidad Autónoma. La segunda, imposibilita al alcalde el que evite la presentación de una moción de censura y además le facilita plantear la cuestión de confianza en supuestos tasados. El resto de normas (Ley Orgánica 9/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, Reguladora del Derecho de Reunión; Ley 10/99, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, Ley 11/1999 de modificación de la LBRL) vienen a reforzar el poder local y, particularmente, la posición presidencialista del Alcalde. Este Pacto, sin embargo, no afronta el capital problema de la financiación para la asunción de competencias que pudieran ser transferidas desde el Estado o desde las Comunidades Autónomas, de modo y manera que el Pacto bien pudiera enmarcarse en lo que Baena (BAENA, 2000) califica de política pública idealista, es decir, de aquella en la que se formalizan decisiones que, posteriormente, no se ejecutan. 46 Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, BOE de 17.12.2003.

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permite al Alcalde configurar su equipo de gobierno con personas que no son cargos electos. Con este reforzamiento de la figura del Alcalde, el gobierno local deja de ser una pieza secundaria del sistema político-administrativo cuya legitimidad se deriva de la del Estado, del que depende, a través de la legislación y de una burocracia especializada (cuerpos de habilitación nacional). De todas formas y a pesar de las restricciones financieras, lo cierto es que las ciudades se están transformando en espacios diferenciados en los que actúa el mercado y se producen relaciones y prácticas sociales y culturales. En este contexto, el sistema político-administrativo local es heredero de la cultura político administrativa del Estado central del que durante largos periodos ha sido, como se acaba de señalar, un apéndice. Ello ha favorecido una transferencia de racionalidad político administrativa (instrumentos de dirección política y administrativa) que se manifiesta en las estructuras y procedimientos (las normas jurídicas esenciales que regulan la actividad de los Ayuntamientos son normas estatales, por ejemplo, la norma estructurante es una Ley de Bases, además de un importante haz de normas de carácter sectorial, así, la Ley del Suelo que limita la planificación urbanística). Se impone una visión normativa mientras que las ciudades son diferentes, por historia, por características socioeconómicas, u otras. Ahora bien, esta racionalidad es erosionada por los procesos de integración política y mundialización económica que ponen de manifiesto lo incompleto de la visión jurídica. Con todo ello, dejando al margen al inframunicipalismo, los gobiernos locales de las ciudades medias y grandes se han constituido en un pilar para el mantenimiento del Estado de Bienestar. Esta nueva reconceptualización de los gobiernos locales tiene implicaciones y exige un nuevo modo de gobernanza. A ello se añade el hecho de que, como se ha visto, a resultas de los procesos de globalización, las ciudades se están constituyendo en centros decisores que afectan a la política y a la economía general. En efecto, los procesos de globalización influyen el tipo de políticas públicas locales y la forma que deben tomar sus estructuras organizativas y procedimientos; también tiene consecuencias institucionales que exigen nuevas formas de gobernanza: por ejemplo, movilización en torno a temas económicos, pues la creciente competitividad entre ciudades exige la optimización de los recursos endógenos y las políticas públicas locales son los instrumentos para movilizar estos recursos. Esta movilización exige políticas de concertación e institucionalización entre las elites político-administrativas y los grupos de interés. En las ciudades convergen de forma progresiva un complejo número de intereses y corresponde a la política local la gestión de estos intereses teniendo en cuenta la capacidad del nivel local para crear capital socia local, es decir relaciones de reciprocidad entre instituciones sustentadas en la confianza que conduzcan a la cooperación.

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Quedaría, en fin, destacar, que las ciudades no están sometidas a las mismas presiones externas y una determinada ciudad puede que tenga más en común con otras ciudades mundiales que con las del propio entorno. Desde luego, en el sistema local español, las competencias formales son las mismas para todos los municipios, pero las competencias reales dependen de los problemas específicos de cada municipalidad y de la configuración del sistema político-administrativo local (mayorías políticas, cultura administrativa, entre otros). En este respecto, el hecho de la existencia de una cláusula que les otorga competencias generales, unido a la puesta en práctica del principio de subsidiariedad comunitario, implica que los gobiernos locales están ganando grados de autonomía como actores de implantación, coordinación, integración e innovación; los gobiernos locales tienen que adaptarse para dar respuesta a complejas necesidades locales y activar su potencial endógeno. En este contexto, los gobiernos locales asumen el papel de innovadores políticos: las transformaciones estructurales presionan a las ciudades para activar el potencial endógeno mediante el diseño e implantación de políticas públicas sectoriales (vivienda, servicios sociales, cultura, entre otras) y la movilización de recursos vinculadas a las políticas de modernización del subsistema administrativo local, para hacerlo más eficaz y eficiente. En este mismo contexto se acentúa la competencia política y el interés por la victoria electoral y por ello, en la Administración local hay mayores presiones de los ciudadanos (asociaciones) y del mercado (empresas nacionales, locales) para la introducción de innovaciones en la gestión. En conclusión, la dinámica de las transformaciones económicas y sociales converge sobre todo en las ciudades. Los gobiernos de las ciudades se encuentran ante nuevos retos para gestionar estos cambios de forma que se preserve el crecimiento económico y la cohesión social, equilibrando, al mismo tiempo, los diferentes intereses que se hacen presentes en el territorio de una ciudad. Cada ciudad se encuentra con problemas propios y específicos, pero, dadas sus diferentes magnitudes, para hacer frente a los retos que se les presentan, los gobiernos locales de las ciudades están abocados a poner en práctica iniciativas buscando la colaboración con otros actores económicos y sociales. Las nuevas demandas ciudadanas en las ciudades derivadas de los cambios obligan a los gobiernos a poner en marcha mecanismos para afrontar estos retos y poner en práctica un nuevo modelo de gobernanza y gestión para manejar la incertidumbre, las demandas diferenciadas de los ciudadanos y la implantación de políticas en las que intervienen diferentes niveles de gobierno. La incertidumbre se deriva de la naturaleza cambiante de los problemas y su interconexión y que tienen que ser anticipados y abordados desde la perspectiva de diferentes actores y no con respuestas estandarizadas, lo que exige el desarrollo de capacidades estratégicas. De la misma forma, la legitimación de la acción pública requiere que la sociedad civil local participe en los procesos de toma de decisiones y en su implantación. Finalmente, se requiere la colaboración en red

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entre los diferentes niveles de gobierno y la sociedad civil local. Todo ello exige, desde el gobierno local, el ejercicio de un liderazgo capaz de aglutinar los intereses de la sociedad civil local y, paralelamente, promover la innovación de sus estructuras y procesos internos, para lo cual se requiere disponer de recursos financieros y humanos, ya que las prácticas gestoras precedentes ya no sirven (CLARKE y STEWART, 1992). 2.4. La ciudad de Alcobendas en el marco de los procesos de Suburbanización, Terciarización, Regionalización y Globalización Una ciudad es el resultado de los procesos sociales y económicos que convergen en una estructura física que es el territorio. La ciudad de Alcobendas se encuentra situada a 17 kilómetros de Madrid, en la zona nordeste del sistema urbano de la primera corona de su zona metropolitana, un territorio sin fronteras, y en un eje residencial y de desarrollo de industrias y de servicios cercano al aeropuerto de Madrid y en la autopista A-1 que conexiona esta ciudad con el norte del país. Su corta distancia al centro metropolitano y su cercanía a un aeropuerto internacional incentiva el establecimiento de actividades industriales y terciarias. Con la zona metropolitana comparte flujos diarios de personas y mercancías. Alcobendas, por tanto, es una ciudad periurbana, con un mercado de trabajo y de consumo metropolitano e incardinada en un sistema económico regional que, desde un punto de vista geográfico, no es sino un espacio funcional situado en un área cuyo desarrollo espacial ha venido determinado por las necesidades de expansión de la ciudad de Madrid47. En efecto, desde la década de los sesenta del pasado siglo, Alcobendas sufre un doble proceso de urbanización y suburbanización. En la fase de urbanización de los años 60 el municipio de Alcobendas se transforma, a partir de un núcleo rural y agrícola, en una ciudad «dormitorio» e industrial de la conurbación capitalina que surge a modo de ciudad satélite a resultas de los planes tecnocráticos de la Administración Central para dar acogida a los flujos migratorios interiores procedentes de Extremadura, Andalucía, Castilla la Mancha, Castilla León y Galicia. El desarrollo inmediato de la ciudad tiene, pues, su origen en estos años, en el marco de los procesos de desarrollo industrial y urbanización; con ausencia de planificación pública y al amparo de la atracción de la capital se generan movimientos migratorios hacia la ciudad de Madrid que recalan en municipios como Alcobendas. Estos movimientos confluyen en Alcobendas creando un espacio social y territorialmente desvertebrado, en continuo crecimiento y con ausencia de equipamientos comunitarios o servicios públicos: una «ciudad dormitorio», fruto del desarrollo residencial perifé47 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1981.

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rico, con un crecimiento en forma de mancha de aceite, con una urbanización sustentada en la especulación y en el deterioro ambiental. Además, la ciudad se construye al borde una carretera nacional que separa dos núcleos urbanos bien diferenciados: el núcleo urbano e industrial que crece indiscriminadamente y una zona residencial de lujo. Esta zona residencial ocupa el 50% del territorio del municipio y en ella se asienta menos del 10% de la población. El crecimiento salvaje tanto de la zona residencial como industrial está acompañado, por tanto, de una pronunciada segregación socio-espacial (viviendas de baja calidad y ausencia de equipamientos y servicios colectivos, versus zonas residenciales de lujo como la Moraleja, un medio natural de gran calidad colonizado por gentes procedentes de la ciudad de Madrid y que se constituye en la urbanización más lujosa de España)48. Todos estos factores configuran una ciudad socialmente segregada y espacialmente desequilibrada con una doble polarización: a) polarización espacial entre vivienda y trabajo materializada en la dicotomía zona industrial-zona residencial; b) polarización social, zonas de altos ingresos versus barriadas de trabajadores sujetos a los vaivenes de los ciclos económicos, y c) falta de infraestructuras locales en tanto en cuanto, durante los años del desarrollismo, situable en las décadas de los años 60 y 70 del pasado siglo, la planificación urbana estaba subordinada al crecimiento económico cuantitativo, en cuyo contexto la especulación y falta de control municipal da lugar a una trama urbana desabastecida de servicios y con ausencia de espacios y equipamientos comunes49. Esta forma de hacer ciudad y la ausencia, cuando no mala calidad, de las infraestructuras urbanas, estaba en la base de los movimientos vecinales de mediados y finales de los años setenta. Con ello, se pude afirmar que el desarrollo de Alcobendas desde los años sesenta está ligado al modo de producción fordista. En la primera estructura del fordismo, de aglomeración de masas en zonas industriales, Alcobendas recibe oleadas de emigrantes para atender las demandas del régimen fordista con grandes fábricas en la periferia de una aglomeración urbana como Madrid. En una ulterior fase de suburbanización, la ciudad sigue creciendo debido a las migraciones que recibe desde otros municipios de la zona metropolitana, incluida la capital Madrid. Sin duda, el desarrollo de zonas residenciales como La Moraleja es el resultado del proceso de suburbanización de los salarios más altos del modelo de consumo fordista (vivienda unifamiliar y automóvil) que inician el éxodo hacia la corona metropolitana. Actualmente, el crecimiento es el resultado de la perdida de población de Madrid, por los que se dirigen a la frontera del municipio. 48 En 1983, contando con una población de 64.451 habitantes, el 31,31%, es decir, 20.042 personas, son analfabetos o semianalfabetos (Memoria de Secretaría, 1984). 49 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1982.

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Por otra parte, durante la década de los años 70 se produce un proceso de diferenciación en las ciudades de la región que ha dado lugar a una diferenciación territorial socioeconómica en la Comunidad Autónoma de Madrid. Si bien la transformación de Alcobendas en una ciudad no es distinta a la formación del resto de las ciudades del área metropolitana de Madrid, existe un factor diferencial en tanto que el número de inmigrantes ha sido menor que en las poblaciones del sur de la corona metropolitana, y en la composición, ya que hay un buen numero proveniente de la propia ciudad de Madrid, con características sociodemográficas específicas, como es el caso de la zona residencial de la Moraleja ya citada y que han dado lugar a una especie de corporativismo espacial, con dominio de determinadas categorías profesionales según los barrios. Así, existe una divergencia entre ciertos barrios, cuya polarización viene representada por el barrio de la Zaporra y el barrio de la Moraleja, con intentos de segregación de este último para constituir su propio municipio. En Alcobendas se produce un modelo dicotómico de ciudad, una polarización del desarrollo de la ciudad. Alcobendas tiene una población cercana a los 100.000 habitantes50. De las 8 ciudades de la conurbación madrileña, Alcobendas es la de menor tamaño. Si se atiende a la estructura por edades tiene una población joven. El devenir de la ciudad ha estado vinculado a un fuerte crecimiento demográfico derivado del establecimiento de parejas jóvenes en las décadas de los 60 y 70 que han configurado determinadas características estructurales que perviven hasta la fecha. El continuo crecimiento es el resultado de la expansión que se produce en la capital Madrid desde finales de los años 50, migraciones interiores de parejas jóvenes. Desde 1950 a 1981 la población crece de 1.862 habitantes a 63.73151. La inmigración en esos años ha sido un factor clave para la formación de la ciudad que significó una transformación demográfica del área metropolitana. En 1987, alcanza las 70.720 personas52. Los mayores porcentajes de población están situados entre 18 y 35 años53. Existe una importante tasa de población infantil y, sobre todo, joven. Esta población joven significa que existe un alto potencial de crecimiento54. Actualmente la población inmigrante extranjera está cercana a las 7.000 personas, muchas de las cuales se encuentran en situación irregular. Esta po50 Según los últimos datos referidos al año 2003 cuenta con 100.573 habitantes. 51 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría, 1981. 52 En 1987 más de 2500 ciudadanos de Alcobendas no saben leer ni escribir y más de 13.500 tienen la

educación primaria incompleta. En 1988 un 30% de la población es menor de 15 años. (Fuente: Cámara de Comercio e Industria de Madrid). 53 Ayuntamiento de Alcobendas. Memoria de Secretaría 1988. 54 Actualmente el nivel de instrucción de la población es alto. Según los datos del último Padrón Municipal de 2000, el 40% de la población adulta cuenta con estudios medios o superiores. Desde el Ayuntamiento se organizan acciones educativas encaminadas al apoyo a la educación reglada, competencia de otras administraciones, a la transmisión de valores cívicos a niños y jóvenes y a la capacitación profesional de los trabajadores del municipio para la mejora de su empleabilidad.

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blación dobla a la registrada en 1998 y es cinco veces superior a la de 1996, lo que significa un acusado incremento aunque, en términos absolutos, la población inmigrante represente un 7% de la población total. En todo caso hay un incremento constante de la población, que es un fenómeno común en todos los municipios de la conurbación madrileña y que, en las dos últimas décadas contrasta con la evolución de signo contrario que registra la ciudad de Madrid, cuya población se traslada a las ciudades de la corona metropolitana. 2.5. La estructura económica del municipio. Los actores económicos La estructura económica de Alcobendas, como se acaba de señalar, está vinculada a la zona metropolitana de Madrid y su actividad no puede ser disociada de la misma. Se encuentra dentro de una región que está abocada a competir con otras regiones a nivel nacional e internacional, en el marco de los procesos más extensamente descritos en epígrafes anteriores. Ante las presiones de la globalización una de las prioridades de Alcobendas ha sido hacer el territorio del municipio competitivo como factor de emplazamiento, pues de ello depende el desarrollo del mercado de trabajo local. La reorganización espacial de la producción y el consumo que se está produciendo en la economía mundial, en el marco de los ciclos de expansión y recesión económica tiene influencia en las políticas públicas locales de Alcobendas. La posición en el mercado de Alcobendas, entendida ésta como el conjunto de variables fuera del control local y que hace a las ciudades más o menos atractivas para la inversión privada, es, desde un punto de vista geográfico, favorable, contando con una ubicación estratégica en el Norte con presencia cercana de un aeropuerto internacional y medios de acceso rápidos. Con ello, en el ámbito regional, Alcobendas está en una situación estratégica para la atracción de empresas de servicios. La base de la economía en Alcobendas ha sido cambiante. Desde un pueblo agrícola, se convierte en una ciudad industrial pero con una débil articulación económica, con un tejido económico sustentado en la «vieja industria» (pequeñas y medianas industrias de diversos sectores que se ubican en el polígono industrial). En 1980 la actividad industrial ocupa al 50% del empleo municipal, con predominio de las empresas pequeñas y medianas. Al igual que con la población, los asentamientos industriales se constituyen a partir de ampliación de las industrias localizadas en Madrid. Según datos de la Cámara de Comercio se ha producido una disminución del peso relativo de los empleos industriales del año 1975 a 1990. Esta disminución ha sido paralela al proceso de desindustrialización con consecuencias en el tejido urbano. Progresivamente, a partir de la

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última década comienzan a instalarse empresas de servicios y multinacionales de alta tecnología que atraen a empresas de subcontratación que se instalan en los polígonos industriales. Se asientan así empresas de servicios pertenecientes a grandes grupos empresariales cuya lógica escapa a los intereses locales, aunque son empresas de sectores en crecimiento y con índices elevados de competencia. En 1980 existe todavía un predominio del comercio minorista55 y en la década siguiente se instalan grandes superficies de distribución que obligan a aquellos a la adaptación y especialización. Con todo, de 1970 a 1995 se produce un notable incremento del empleo en el sector terciario. La tasa de desempleo está por debajo de la media regional y nacional56 y se sitúa en el año 2002 en cerca del 6,5% lo que representa una tasa inferior a la media de Madrid, de los municipios de esta Comunidad de parecidas características a Alcobendas, de España y de la Unión Europea57. La tasa de ocupación se sitúa también por encima de la media de la Comunidad de Madrid, de España y se aproxima a la media de la Unión Europea. El gobierno local proporciona ayudas indirectas a los desempleados mediante exención o descuento en los precios públicos de algunos servicios municipales. La mayoría de las empresas del Polígono Industrial son pequeñas y medianas empresas de transformación. Junto al Polígono Industrial se han desarrollado Parques Empresariales donde predominan las empresas asociadas a la sociedad de la información, electrónica y telecomunicaciones. Se produce un proceso de terciarización, pues en la zona industrial se instalan empresas que prestan servicios a las que están en los Parques Empresariales de La Moraleja y Arroyo de la Vega. El porcentaje de sector terciario es superior a la media de la Comunidad de Madrid y de España. El número de empresas en los distintos polígonos y parques empresariales de la ciudad ha crecido de 530 empresas en 1992 a 3.000 empresas en 2003. Asimismo, Grandes Centros Comerciales se instalan en el municipio lo que ha supuesto la desaparición de pequeñas y medianas empresas de comercio minorista. El comercio representa el 43% de las actividades de servicios (Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad, 2003). La estructura empresarial actual esta conformada por empresas pertenecientes a grandes grupos y pequeñas y medianas empresas. Hay 180 empresas 55 En 1988, fuerte crecimiento del sector servicios (comercio minorista y locales y oficinas para la distribución mayorista) beneficiado por el crecimiento de la capital Madrid en zonas limítrofes a Alcobendas, con el establecimiento de zonas residenciales e industriales que dotan al municipio de ingresos mayores que en otras zonas de la CAM. En 1995 comienza una crisis del pequeño comercio originado por las grandes superficies. 56 «... En términos de desempleo Alcobendas se encuentra muy bien. La cifra neta de empleo en Alcobendas está próxima al pleno empleo. La verdad es que sí, estamos en las mejores tasas de los municipios de Madrid...» (Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas). 57 Según datos de la Encuesta de Población Activa de la Comunidad de Madrid y de la Oficina Regional de Empleo para el año 2002, Alcobendas tiene una tasa de desempleo del 6,5%, siendo este porcentaje a nivel nacional del 11,47.

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de más de 100 trabajadores y diez de más de 500 trabajadores que ocupan el 80% de la población activa y dan empleo indirecto a las pequeñas y medianas empresas. En definitiva, un sector productivo dinámico, flexible y diversificado en el que a un tejido industrial consolidado se une la ocupación en sectores de alta intensidad en conocimiento, con la existencia de un parque empresarial de contenido tecnológico en el que radican empresas líderes en alta tecnología, aunque la importancia del sector terciario no puede entenderse sin la proximidad de una ciudad como Madrid. El crecimiento económico de Alcobendas ha atraído flujos de las clases medias-altas. En las dos últimas décadas Alcobendas se ha transformado en un municipio en el que la mayoría de los ocupados trabaja en el sector servicios. El sector terciario es dominante; los servicios emplean, incluido el pequeño comercio, al 75% de su población activa, mientras que la industria ocupa al 25% de la misma. El empleo en los servicios creció del 48 al 75% entre 1980 y 1998. En la ciudad de Alcobendas se ha producido en los últimos diez años un proceso de mesocratización de los residentes disminuyendo las clases trabajadoras e incrementándose las nuevas clases medias como consecuencia de la terciarización de las actividades económicas. Esta mesocratización se produce en toda el área metropolitana de Madrid pero con mayor intensidad en la zona noroeste y norte de la Comunidad de Madrid. Dentro del espacio urbano municipal subsisten, sin embargo diferencias acentuadas entre las zonas residenciales (urbanizaciones) y el casco urbano58. Las profesiones liberales y los cuadros superiores son mayoría en los barrios que se configuran a partir de los nuevos desarrollos urbanísticos. Los obreros son mayoría en los barrios antiguos. De 1979 a 2003 aumentan las profesiones liberales y cuadros superiores, los cuadros medios y los empleados. En este período se ha producido un reforzamiento, por tanto, de las clases medias y disminución importante de los trabajadores en la industria. Hay una cada vez mayor presencia de profesionales y técnicos que se concentran en determinados barrios y una menor presencia de trabajadores industriales, por debajo de la media registrada en la región. En este contexto, uno de los retos de la política urbana ha sido evitar la huida de la población obrera para ser reemplazada por los empleados de los que tienen necesidad las empresas multinacionales que se han instalado en el término municipal. En Alcobendas se instrumentalizan las políticas de planificación, la política social, de cultura y de medio ambiente para generar crecimiento pero también para proteger a los desfavorecidos por la reestructuración del capital (del fordismo). Se ha generado crecimiento endógeno utilizando sus propios recursos. Como resultado de la puesta en marcha de políticas locales de empleo activas, el crecimiento del empleo ha supuesto mayores oportunida58 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo núm. 65. Evaluación de políticas sociales municipales 91-95, noviembre 1995.

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des de empleo para los residentes y para los no residentes; el flujo de personas que va a trabajar a Alcobendas procedentes de Madrid capital y otros municipios cercanos se incrementa progresivamente. El proceso sigue las tendencias experimentadas en el ámbito nacional y en el de la Comunidad de Madrid, aunque en la ciudad de Alcobendas dicho proceso ha sido más acelerado e intenso59. Actualmente, la condición metropolitana de Alcobendas significa que una gran parte de los que trabajan en ella no residen en la ciudad y viceversa. Tiene una población activa de 56.000 personas, de los cuales 30.000 se desplazan a trabajar a la ciudad, fundamentalmente de Madrid. El Ayuntamiento es el mayor empleador de la ciudad con más de 1.200 empleados. En cuanto a la renta de sus habitantes, el incremento de la renta monetaria y del valor de los inmuebles, de los que una gran mayoría son propietarios, indica un incremento constante de la riqueza. La renta media es de 13.500 euros anuales (la mayor de España en ciudades de más de 50.000 habitantes)60 y el porcentaje de familias que están por debajo del umbral de la pobreza es del 2%61. El crecimiento ha sido respetuoso con la preservación del medio ambiente62. La movilidad en el municipio se favorece mediante el transporte público, el desarrollo de espacios peatonalizados y otros modos de transporte alternativos al automóvil (carril-bici). La conexión con el conjunto del área metropolitana y con el exterior se realiza mediante tren de cercanías, pero, sobre todo, a través de la autopista N-I y una autopista de circunvalación con problemas de saturación a corto y medio plazo. Cuenta en su área de influencia con el aeropuerto internacional Madrid-Barajas cuya ampliación tendrá efectos medioambientales en su territorio Todo lo anterior lleva a afirmar que la ciudad de Alcobendas ha sufrido el ciclo de desarrollo económico: pueblo, ciudad industrial, declive industrial y ciudad de servicios. Al pasar de una ciudad fabril a lugar de producción postindustrial, Alcobendas se ha transformado en un centro de servicios, según lo pone de manifiesto la transformación de la estructura en el empleo, la mejora de las comunicaciones y el espacio dedicado a oficinas. Alcobendas se ha convertido en una ciudad internacional: en su término están radicadas varias empresas multinacionales del sector servicios, entre ellas, empresas punteras de tecnologías de la información, posee una importante infrestructura para la rea59 Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Serie Documentos de Trabajo, número 64, «Algunos indicadores sociales en Alcobendas». 60 Fuente: Anuario Económico de la Caixa 2003. 61 Fuente: Informe sobre las condiciones de vida de la población pobre en España. Cáritas España, 1995 (último disponible). 62 En 1979 existía un solo parque de 3.000 metros cuadrados y ahora hay 19 parques con un millón de metros cuadrados.

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lización de Ferias y Congresos internacionales o es sede de organismos deportivos internacionales (Asociación Internacional de Baloncesto). En cuanto a la atracción de visitantes ofrece atracciones culturales (Museo de la Ciencia), de tiempo libre (Polideportivos) y una oferta de consumo de lujo (Centros comerciales). Todo ello evidencia que Alcobendas ha pasado de ser una ciudad de producción a una ciudad de consumo, con una política local que mediante acciones de revitalización y reurbanización se orienta a la dimensión internacional de la ciudad. En definitiva, actualmente Alcobendas está dotada de un tejido productivo coherente, dinámico, flexible y diversificado que puede adaptarse a las mutaciones tecnológicas derivadas de la competencia internacional y que facilita la modernización de la administración municipal63. 2.6. LOS RASGOS DE LA CULTURA POLÍTICA LOCAL 2.6.1. El sistema de partidos en Alcobendas. El papel del partido político en el gobierno Básicamente, el sistema de partidos en Alcobendas es un remedo del existente a nivel nacional y regional. Existen tres grandes partidos y todos los candidatos que se presentan a las elecciones locales están encuadrados en ellos, con ausencia de independientes; ello significa que los temas que se debaten se hacen en calidad de pertenencia partidista. El perfil de los miembros del gobierno es por tanto un perfil político, perfil que se enfatiza en las elecciones. Con respecto al partido político en el gobierno su característica es la cohesión, aunque tiene alguna crisis interna durante la primera legislatura pero que logra superar64; mientras que el principal partido de la oposición pasa por diversas crisis internas65, lo que redunda negativamente en sus expectativas y resultados electorales. 63 «... desde el punto de vista económico y urbanístico tenemos algunas ventajas con respecto a otros, aparte lo que acabamos de hablar la ventaja de que estamos al norte de Madrid, que estamos pegados a todas las infraestructuras más importante del norte de Madrid y al aeropuerto, y eso hace que los inversores se instalen en nuestro municipio. Aunque hemos hecho promociones en muchas ferias en España y en el extranjero para atraer inversores, pero también es verdad que hemos tenido facilidades porque han venido todos aquí a invertir, a trabajar incluso a instalar sus propias empresas, y eso ha hecho que nosotros podamos desarrollar un programa a nuestra medida, como queríamos hacerlo, cuando teníamos importantes inversores a nuestra disposición...» (Concejal de Urbanismo). 64 «... Lo cierto es que Alcobendas es la ciudad que mejor a crecido de toda la Comunidad de Madrid, en todo, en servicios, en polideportivos, en cultura... y yo creo que eso es porque ha habido un partido político muy nucleado, muy coherente consigo mismo y dirigido por un equipo que preside Caballero. Son un equipo que no ha tenido ningún tipo de fisuras en 24 años...» (Luis MÁS, Director del periódico de la zona nordeste de Madrid Travesía Norte, independiente, de una tirada quincenal de 20.000 ejemplares). 65 «... Yo soy de la opinión de que las dificultades internas de un partido perjudican claramente el resultado electoral y nosotros, en Alcobendas hemos tenido que resolver problemas internos que nos han perjudicado...» (Concejal y Portavoz del partido Popular en Alcobendas).

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2.6.2. La competencia electoral y el comportamiento político en Alcobendas Una primera línea caracterizadora de Alcobendas es la existencia de una continuidad política en el periodo de gobernanza aquí considerado, a pesar de los cambios en la estructura social y económica. Si bien es cierto que se produce una evolución de las categorías profesionales en la ciudad hay estabilidad en las pautas electorales sin alteraciones significativas. En razón de causas históricas y culturales, como «ciudad dormitorio» en su fase de desarrollismo urbanístico, los polígonos industriales y la clase trabajadora le dotan de un perfil electoral propio66, con un electorado base ligado a un pasado cultural determinado por la emigración del campo a la ciudad en busca de trabajo. Las profesiones liberales y los cuadros han ido aumentando, pero estos son electores que no se encuadran en las estructuras y pautas culturales izquierda o derecha67. Del análisis de la evolución de los resultados de las fuerzas políticas contendientes en las elecciones de ámbito general, regional, europeo y municipal, se puede observar, en primer lugar, la diferencia entre los resultados de los partidos según de qué elección se trate. Las únicas que gana la izquierda son las municipales, el resto las gana el Partido Popular con un porcentaje de voto superior al 50%. Un segundo aspecto a observar es la participación. En este aspecto en Alcobendas se pone de manifiesto que con una menor participación en las elecciones municipales que en las generales, en aquéllas, el partido en el gobierno municipal obtiene cuantitativamente más votos68. Así, la crisis del Partido Socialista del 95 en el ámbito estatal no afecta a los resultados de ese partido en las elecciones municipales en Alcobendas. Un tercer aspecto lo constituyen las tendencias de voto que reflejan los cambios en la estructura socioeconómica del municipio. Se constata así una territorialización del voto, de 66 En la escala izquierda-derecha un 42% de ciudadanos de Alcobendas se autoposiciona a la izquierda y un 21,6% a la derecha. Por edades, a medida que se avanza en la edad la proporción de personas que se sitúa a la izquierda aumenta considerablemente. En el grupo de 18-24 años se sitúa a la izquierda el 33,5% y a la derecha el 33,1%; en el grupo de más de 65 años se sitúan a la izquierda el 48,4% y a la derecha el 13,4% (Fuente: Estudio de Imagen del Ayuntamiento de Alcobendas, Serie Documentos Internos número 23, Departamento de Estudios, Planes y Proyectos Comunitarios, Ayuntamiento de Alcobendas, 1995). 67 «... En las encuestas anuales se detecta la calidad de la ciudad. Y luego, bueno, no es sólo los que ya vivían aquí. En los barrios como este que son barrios nuevos son pisos de 60-70 millones de pesetas... el PSOE gana aquí ¿por qué?, gana con mucha diferencia, porque la gente a venido aquí porque Alcobendas es especial y gente que ha pagado 50 ó 60 millones de pesetas por un piso que se supone que puede ser conservador o de centro-derecha pues no vota al actual equipo de gobierno, ¿por qué?, porque vienen ya conociendo a Alcobendas, porque saben que tiene una calidad, yo creo que hemos sabido exportar muy bien esa calidad...» (Concejal de Urbanismo). 68 Así, por ejemplo, el PSOE logró en las elecciones municipales de 1987 más votos que los que obtuvo en las generales de 1986 y en las europeas. En las elecciones generales del 20.6.86 el PSOE obtiene en Alcobendas el 47,01%, 14.449 votos, con una participación del 76,05%. En las elecciones municipales de 1987 el PSOE obtiene 50,25%, 15.157 votos, con una participación 69,41%. Por otra parte, en las elecciones europeas del 15.6.89 el PSOE obtiene un 39.88% de los votos, 11.057 votos, con una participación del 57,74%.

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tal manera que la diferenciación del voto en Alcobendas según se trate de los niveles territoriales local, autonómico, nacional y europeo refleja que se vota más a nivel local con, además un mayor índice de participación si se compara con lo que ocurre en los demás municipios de la primera corona metropolitana de Madrid. La conclusión es que hay una fuerte estabilidad en la cultura política local puesta en evidencia a partir del comportamiento electoral. La diferenciación del voto entre barrios se correlaciona con la composición socioprofesional de la población, con una tendencia a la derechización del voto con contenidos de clase ligados al nivel de renta69. Respecto al comportamiento político, el nivel de participación en las diferentes elecciones municipales, si se exceptúa la convocatoria de 1991, ronda el 75%. Del hecho de que se produzca un nivel alto de participación puede fácilmente colegirse que, en Alcobendas, lo local se percibe como importante. El Partido Socialista ha resultado el partido más votado en todas las consultas electorales que se han celebrado desde las primeras elecciones democráticas en 1979. En las elecciones generales de 1993, en las europeas de 1994 y en las generales de 1996, de 2000 y de 2004 el Partido Popular es la fuerza política más votada, sin embargo, en las elecciones municipales este partido no logra alcanzar los resultados que consigue a nivel nacional e incluso regional cuando estos comicios se celebran en la misma fecha de las elecciones locales70. Lo que pa69 «... En el barrio 1, 2, 3, que son los barrios antiguos que es donde tendremos que incidir porque es donde primero llevan más tiempo, nos conocen más, y donde más problemas están acumulando, todo esto razonable, en el barrio 1 están los emigrantes, están los problemas de aparcamiento y de trafico, están el traslado hacia los dos desarrollos de las dotaciones, que es el Ayuntamiento, policía, etc., vas trasladando por que necesitas más espacio y por tanto la sensación de dejación que tienen ellos y el envejecimiento de sus casas, de sus viviendas, ya que no es un problema local pero ellos lo perciben como una peor calidad de vida, y todo es una suma de cosas que aquí no se dan, y luego las comparativas también, todos los parques los ponéis aquí, bueno es que para poner parques aquí tengo que tener las casas y entre ellas la tuya, bueno pues eso ellos no lo ven así y por eso hay que trabajar mucho en esos barrios. Y sin embargo aquí la gente recibe lo que esperaba, en impuestos dice son muy caros pero en todos los municipios son muy caros, no se percibe Alcobendas como una ciudad muy cara a pesar de que publique muchas veces y se diga, Alcobendas es similar a cualquier otra ciudad del cinturón de Madrid. Y bueno, yo creo que esa es la percepción hasta el extremo de que el Soto de la Moraleja y urbanizaciones pues evidentemente tenemos de la media es un 12% de voto para el PSOE es una desventaja, pero hace 4 meses era un 8 y hace 4 más era un 4, es decir, nos hemos ido duplicando poquito a poquito, pero hemos ido duplicando el numero en porcentaje, el numero de votos, de esas urbanizaciones que votan ellos lógicamente, porque no disfrutan o disfrutan muy poquito de los servicios que prestamos en Alcobendas porque ellos tienen sus propios servicios, pero sin embargo aun así reconocen lo que se ha hecho en Alcobendas y lo que se ha hecho en sus barrios...» (Primer Teniente de Alcalde). 70 En las últimas elecciones del 2003 a la Asamblea de Madrid el Partido Popular resultó ser la opción más votada, mientras que en las elecciones municipales lo fue el PSOE (Elecciones 2003: PSOE 21.983 votos, PP 20.874, IU 3.3.90. Los de la CAM el mismo día eran: PSOE 20.100, PP 23.685, IU 2.814). En Alcobendas, durante la última década el PSOE desciende en número de votantes en todas las consultas electorales, europeas, nacionales y regionales, con excepción de los ascensos puntuales que se producen en las elecciones locales, de tal forma que la evolución del voto confirma un comportamiento que favorece al PSOE en las elecciones municipales, mientras que en las elecciones de ámbito superior la correlación de

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rece cierto es que se da más importancia al Alcalde71 que al partido al que pertenece y así lo prueban las votaciones para las Elecciones generales, autonómicas y locales72. Las elites locales están conformadas esencialmente por los cargos políticos y técnicos del sistema político-administrativo, así como la Asociación de empresarios Locales (AICA), actores que tienen interés en involucrarse en las acciones del gobierno municipal)73. En Alcobendas existían unas cuantas familias con una importante capacidad de decisión sustentada en la propiedad de fincas en el término municipal y que van perdiendo paulatinamente. Aún existen propietarios de tierra que tratan de articular sus intereses para constituirse en interlocutores de la institución municipal con capacidad de negociación e influencia. Estas familias están enajenando los terrenos que progresivamente son ocupados por empresas, tanto en los polígonos industriales clásicos como en los nuevos parques empresariales74. Vale la pena notar que la agrupación local del partido político en el poder no recibe instrucciones de la Ejecutiva Regional y la decisión de los componentes de las listas electorales se toma a nivel local, siendo el requisito que todos ellos sean conocidos por los vecinos en razón de su experiencia política previa en la gestión municipal75. fuerzas se invierte a favor del Partido Popular. (Fuente: Serie Documentos Internos, número 25, Comparación de Resultados Electorales por Secciones Censales, Ayuntamiento de Alcobendas). 71 «... Caballero ha hecho una ciudad del carajo, ha cogido un pueblo y ha hecho una ciudad... entonces, todo esto la gente lo ve...» (Director del Periódico Travesía Norte, independiente). «... los nuevos vecinos que se incorporan con niveles de renta altos, en un primer momento se deslumbran porque tienen un montón de servicios y votan al Alcalde, lo que pasa es que cuando se asientan en la ciudad el voto es más ideológico y tienden a cambiar de voto...» (Portavoz de Izquierda Unida y Concejal de Urbanismo, legislatura 20032007). 72 Si se compara con otros municipios de la corona metropolitana, la participación en las elecciones locales es alta y, dentro del mismo municipio, la participación electoral en las elecciones locales es superior a la participación en las elecciones europeas y autonómicas. En la elecciones municipales de 1991, el PSOE obtiene mayoría absoluta con aumento en un concejal (15): El porcentaje de participación es el más elevado en la Comunidad de Madrid y el PSOE obtiene el 54% de los votos emitidos. Hay una coincidencia en que en Alcobendas no se ha votado al Partido Socialista, sino al Alcalde, a pesar del descontento con la política de este partido a nivel nacional. En 1995 el PSOE pierde mayoría absoluta en el municipio, que había tenido durante 12 años. Con una participación 73,12%, PSOE 12, PP 11 IU 2. El PSOE gana en todos los barrios excepto en La Moraleja (donde el 87,6% vota PP). 73 «... Aquí en Alcobendas no hay lobbies poderosos. Tanto la Asociación de Empresarios Locales como los Sindicatos están muy identificados con las políticas que desarrolla el gobierno local... siempre habrá reivindicaciones, pero éstas son, sobre todo, de carácter puntual...» (Director del periódico Travesía Norte). 74 Entrevista con el Concejal y Portavoz del Partido Popular. 75 «... Caballero vino hacia el año 75 para hacerse cargo del PSOE-UGT, fue prácticamente su fundador en Alcobendas, nucleando el partido en torno a él mismo... El tiene mucho poder en la Federación Socialista Madrileña porque Alcobendas es la joya de la Corona...» (Director de Travesía Norte). En el año 1995, Caballero es elegido candidato a Alcalde con el 98% de los votos de su agrupación. Se incluye a seis nuevos candidatos a concejales que son conocidos en los ámbitos vecinales ya que participan en diversas asociaciones.

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2.6.3. La dinámica política en Alcobendas entre 1980 y 2003 Al iniciar su andadura el primer gobierno democrático se encuentra con un importante déficit de recursos, fundamentalmente financieros y una necesidad de integración social derivada de los efectos de la desindustrialización y de la polarización espacial. Con los primeros gobiernos democráticos se inicia la transformación de núcleo de población o barriada, subsidiaria de los flujos de población atraídos por Madrid, a ciudad, donde, desde sus instituciones político-administrativas se toman decisiones que afectan a los ciudadanos. El caso es que hasta 1976 la única organización política existente en Alcobendas es el Partido Comunista. Al ganar las primeras elecciones democráticas el PSOE se consolida como alternativa a ese partido que progresivamente se va transformando hasta llegar a su configuración actual como IU, mientras que el Partido Popular de la localidad recoge la herencia dejada por la antigua UCD y CDS. El color político del gobierno en la localidad, donde el PSOE gana las primeras elecciones democráticas en 1979, coincide, a partir de 1982 y hasta 1995 y 1996, respectivamente, con gobiernos del mismo color en la Comunidad de Madrid y en el Estado. En este contexto, las relaciones intergubernamentales pasan de buenas relaciones con la CAM en la época de ejecutivos socialistas, a satisfactorias relaciones con cambio de gobierno de distinto color político en la Comunidad de Madrid, relaciones que se convierten fundamentalmente en interadministrativas y varían de unas políticas públicas a otras76, sin que el cambio de gobierno en la Comunidad haya significado un menoscabo en las relaciones de cooperación. Las prácticas en que se han sustentado estas relaciones han sido: a) Procesos de actuación conjuntos sobre todo en operaciones urbanísticas77, b) Colaboración del gobierno regional en las políticas públicas locales78, c) Participación en determinados procesos de decisión79 y d) Relaciones informales. 76 La descentralización lleva implícita la necesidad de cooperación entre los distintos niveles políticoadministrativos. En el caso de Madrid, la Comunidad Autónoma es la que tiene competencias para promover el desarrollo económico y territorial. Los municipios de la Comunidad de Madrid no son actores privilegiados en el ámbito económico. El grueso de las ayudas que se reciben son subvenciones finalistas del gobierno regional de conformidad con la política autonómica de desarrollo del territorio. Como prerrogativa la Comunidad de Madrid ostenta la última palabra en lo que se refiere a Urbanismo. 77 Un ejemplo lo constituye la actuación urbanística en forma de consorcio que ha permitido la creación del barrio de Valdelasfuentes en el que se construyen 2600 viviendas de protección pública. 78 «... Ha habido capítulos en los que las políticas públicas son fundamentalmente distintas y no ha habido forma de colaborar, mientras que en otras hemos colaborado. Donde más difícil ha sido la colaboración ha sido en las áreas de urbanismo, en la ordenación del territorio, porque ahí si que la política ha cambiado radicalmente y siempre ha sido en detrimento del municipio, más a favor de la iniciativa privada, y de que ya no hubiera que ceder tanto suelo cuando se hace una actuación en un determinado polígono... Ha habido actuaciones urbanísticas conjuntamente con la Comunidad en forma de consorcios, aunque el consorcio siguió con el cambio de gobierno en la Comunidad cambiaron algo los criterios, pero la gestión en Alcobendas es-

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Las relaciones con la Comunidad lo han sido a nivel de las distintas concejalías y unidades administrativas. Como se acaba de decir, en las relaciones de cooperación con el nivel de gobierno regional (La Comunidad Autónoma de Madrid) no se perciben nítidamente diferencias esenciales según haya coincidido o no un mismo color político en el gobierno de Alcobendas y en el de la Comunidad de Madrid, pues ha existido cooperación cuando el partido de gobierno ha sido coincidente en ambos gobiernos y, con algunos conflictos, pero con acuerdos en lo básico, sobre todo a nivel de cooperación interadministrativa, cuando el color político ha sido distinto. Ello es así puesto que las prioridades del gobierno regional, de uno u otro color, han incluido la consolidación de la zona noreste del área metropolitana donde se encuentra situada la ciudad. En este sentido ha existido un consenso entre los actores críticos, desde diferentes perspectivas, en la necesidad de una agenda donde se primase el desarrollo económico, dejando al lado otros desacuerdos que no interferirían en el principal objetivo. El resultado ha sido el desarrollo de coaliciones formales y redes informales para, sobre todo, la realización de desarrollos urbanísticos de vivienda protegida en colaboración con el gobierno regional. Junto con la transformación del PC en la actual IU, el cambio más significativo que se ha producido en el sistema político de Alcobendas ha sido la transformación del PSOE en Alcobendas desde una posición de activismo político (inicios de Caballero) a una de pragmatismo. 2.6.4. Estructura política y administrativa. El Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de decisiones Con el objeto de identificar alguno de sus rasgos característicos, en este epígrafe se bosqueja el diseño de la estructura formal así como el funcionamiento del aparato gubernamental en sus dimensiones política y organizativa, en las que se inscriben tanto el proceso de gobernanza como la introducción de innovaciones administrativas.

taba ya encauzada, si se ha notado es porque al haber un gobierno de distinto color político en la Comunidad se ha retrasado algo el flujo de recursos hacia Alcobendas...» (Directora de Comunicación). 79 Formando parte de alguna Comisión de Coordinación Institucional para el diseño e implementación de las políticas públicas locales. Así, en la Comisión de Coordinación Institucional del Plan de Infancia participa un representante por cada una de las siguientes instituciones de la Comunidad de Madrid: Instituto Madrileño de Atención al Menor y a la Familia, el Defensor del Menor y la Mesa de Salud Escolar de Alcobendas.

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a.

La estructura del nivel político80

a) El Pleno y las Comisiones El Pleno es el órgano deliberante y de control, está integrado por 25 concejales y es presidido por el Alcalde, quien convoca sus sesiones, dirige los debates y ostenta el voto de calidad. El orden del día se confecciona por el Alcalde, previa reunión con la Junta de Portavoces, reuniones que no presentan especiales conflictos81. El Alcalde puede, además, incluir en el orden del día, por razones de urgencia motivada, asuntos que no hayan sido informados en la comisión informativa correspondiente. Existen Comisiones informativas permanentes y especiales. En las primeras están representados todos los grupos políticos que conforman el Pleno en función de la proporcionalidad existente y tienen una doble función: el estudio de los asuntos que se sometan al Pleno y el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Comisión de Gobierno y los Concejales a cargo de una Delegación82. La composición y número de miembros de cada comisión es un remedo de la composición del Pleno, estando al frente de cada una de ellas un concejal del equipo de gobierno, quien, como Presidente tiene el voto de calidad. Se reúnen con una periodicidad semanal y hasta la primera legislatura, antes de la entrada en vigor de la LBRL, podían asistir los vecinos. Las decisiones que se toman son de carácter político y, aunque no existen estadísticas del número de decisiones que toman que estén aprobadas o modificadas por el Pleno, la mayoría de ellas se aprueban por este último órgano sin ulteriores debates. La agenda y el orden del día se deciden conjuntamente por los concejales y los directivos de las distintas áreas, aunque los asuntos ya suelen llegar preparados por los car80 Según la LBRL la organización institucional del gobierno local se estructura en torno a un órgano representativo y deliberativo y a otro ejecutivo; siguiendo la lógica parlamentaria y presidencial, se privilegia esta última con preponderancia del órgano ejecutivo sobre el deliberativo. Esta norma otorga competencias al Alcalde para fijar las reuniones del Pleno, el orden del día el proyecto de presupuestos, la capacidad para modificar decisiones previamente tomadas, etc. El poder de coordinación del Alcalde se acentúa si se tiene mayoría absoluta y el alcalde goza de prestigio en su localidad. 81 «... Esta es la segunda legislatura en la que soy portavoz. Cuando yo llegué las relaciones eran malas, prácticamente inexistentes. Ha habido personas que han cambiado en el PP. Desde entonces ha cambiado la situación, el clima, la relación entre los concejales de uno y otro partido es buena, distinto es que en el debate político hay divergencias... pero la relación es estrecha. El que mantiene más las distancias es el Alcalde...» (Concejal Portavoz del Partido Popular). 82 Tras las elecciones de 1991 se crean tres Comisiones Informativas con integrantes de los tres partidos políticos con representación en el Pleno: Comisión Informativa área 1 (Hacienda, Planificación y Coordinación) con los siguientes miembros: 5 PSOE, 3 PP y 1 IU; área 2 (Sociocultural): 4-2-1; área 3 (Urbanismo y Medio Ambiente): 5-3-1. El número de estas comisiones es variable en las siguientes legislaturas pero la constante es que el partido en el gobierno mantiene la mayoría absoluta en cada una de ellas.

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gos técnicos, que tienen así una influencia importante en la gestación de las políticas públicas locales83. b)

La Comisión de Gobierno

La dirección del gobierno recae en la Comisión de Gobierno84, compuesta por el Alcalde, ocho Concejales (aproximadamente uno por cada doce mil habitantes), el Secretario y el Interventor. Celebra sesiones todas las semanas y los asuntos se aprueban sin demasiada dificultad85. En este respecto, hay división de trabajo con la especialización de los concejales. La función principal de los Concejales es la de actuar como nexos de articulación con la sociedad civil local. Se les asignan funciones políticas sobre algún sector o algún barrio de la ciudad86. 83 «... aunque participamos, nos cuesta mucho tener que hacerlo en las Comisiones. Nosotros tenemos acceso a la documentación, y después, con el conocimiento que ello nos permite, discutimos los asuntos y votamos a favor o en contra, pero hay otros casos en los que hay que tomar una decisión, que son proyectos nuevos, sobre los que nos gustaría presentar, previa a esa reunión, nuestras propuestas...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular). 84 A partir de la entrada en vigor de la Ley de Modernización de los gobiernos locales, está dirección recaerá en la Junta de Gobierno. 85 «... Verás, esta es mi tesis, se que se están defendiendo otras tesis por ahí y que incluso a lo mejor las tendencias van contra lo que yo opino, pero bueno, mi opinión es que nosotros hemos funcionado al ser un equipo muy cohesionado que durante muchos años ha ido renovándose, pero muy poquito y que ha trabajado con un proyecto muy definido, y que hemos tenido, yo creo, mucho poder que nos ha delegado el Alcalde, ... hemos tenido capacidad de decisión. Y luego teníamos órganos de control de la gestión muy potentes, es decir, nosotros no dábamos gestión al Alcalde directamente o no teníamos gestión como en muchos casos. Aquí todas las semanas nos reuníamos un equipo de gobierno y todas las semanas poníamos en común todas las decisiones de órganos de los concejales. Y eso hacía que el programa global en conjunto fuera avanzando uniformemente, a unos les echaba la bronca o a otros no nos la echaba, es decir, el Alcalde ahí yo creo que tuvo mucho éxito porque ha mantenido la tensión del equipo durante muchos años y eso es muy matador para los que estamos dentro pero es muy bueno para la gestión. Entonces, hemos conseguido generar un órgano de gestión colegiado, nosotros decíamos (ahora ya no) que el Alcalde en el equipo de gobierno era uno mas y el lo decía o sea que, éramos uno mas, éramos 15 ó 14 los que fuéramos en un momento determinado, todos juntos y todos decidiendo (a veces nos pasábamos y decidíamos sobre asuntos que no merecían la pena). Todas las semanas nos reuníamos, era obligatorio, y luego además había un órgano de gestión, era más de coordinación, más pequeño que éramos los tres Tenientes de Alcalde (Manolo, Merche y yo, mas Pepe Caballero, los cuatro). Nos reuníamos todas las semanas pero era para coordinar un poquito las áreas porque, el Ayuntamiento, cada uno de nosotros era responsable de un área y coordinabas las áreas y a veces, no siempre, pero a veces organizábamos el orden del día de los equipos de gobierno, ¿por qué?, porque en las áreas nos reuníamos también... yo tenia por ejemplo tres concejales y yo, mi área éramos cuatro concejales (tres más el Teniente de Alcalde), yo las coordinaba y las dirigía y acordábamos cosas en ese nivel, y en las que no nos poníamos de acuerdo iban al equipo, yo las llevaba a la permanente primero y en la permanente decíamos: pues está el equipo para decidir entre todos, porque entre cuatro no hemos podido ponernos de acuerdo, bueno era un nivel de gestión y de conocimiento de la gestión y de colaboración en la gestión muy importante. (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). «... Hay una enorme cantidad de delegaciones hacia la Comisión de Gobierno que, a nuestro juicio, supone ganar libertad a la hora de tomar decisiones, eludiendo el control de la oposición. Hay un grupo de concejales muy próximo al Alcalde, que llevan el peso de las decisiones...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular). 86 «... No me gustan los concejales que sólo vayan a votar al Pleno, creo que tiene que haber concejales

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En 1992 se produce una reestructuración en las que el Primer Teniente de Alcalde, hasta entonces Presidente del Patronato socio-cultural, asume las competencias relacionadas con la Hacienda y la Organización (Planificación y Coordinación), al tiempo que preside el órgano de planificación y gestión de los nuevos Patronatos (ocupa más de un cargo). La importancia de estos Patronatos en la prestación de servicios públicos municipales lo pone de manifiesto el hecho de que los usuarios pasan de 1.000 en 1983 a 10.000 en 1992 y su presupuesto, para las mismas fechas, de 220 a 1.200 millones de pesetas. Los Patronatos aglutinan la acción pública local en materia de cultura, juventud, mujer, educación, deportes, salud, consumo, tercera edad y asistencia social. A partir de 1996 el equipo de gobierno se estructura en tres grandes áreas a cuyo frente está un teniente de Alcalde, aunque el equipo de gobierno en su conjunto hace un seguimiento de todos los asuntos importantes. A estas grandes áreas se adscriben los organismos autónomos (Patronatos) y Empresas Públicas. Es una estructura en la que las líneas políticas y ejecutivas están engarzadas, constatando la existencia de concejales con mayor peso político, como lo demuestran sus mayores atribuciones (los de las grandes áreas), estando en una posición secundaria los concejales delegados dentro de las áreas. De esta forma se produce un doble control político, hacia fuera, por parte del Alcalde y, hacia adentro, por parte del Primer Teniente de Alcalde. De esta manera, destaca la figura del Primer Teniente de Alcalde, quien realiza una función de coordinación e integración. Desde 1991 preside el área de Hacienda, Planificación y Coordinación. Es responsable de la implantación de la modernización administrativa prevista en el programa electoral de 1991, para lo cual se crea la Delegación de Planificación y Coordinación que actúa que decidan y que tengan capacidad de gestión y no me gustan directivos que sean los que dirijan al resto de los directivos, porque creo que no va a funcionar, conociendo la filosofía de los concejales como funcionan, cuando cambien de equipo que alguna vez cambiaremos ¿no? va a funcionar, porque yo siempre les ponía el ejemplo: Mi Director de Urbanismo que es con quien yo me coordino y a veces le doy las instrucciones y el que me cuenta como están las cosas y con el que montamos y desarrollamos todos nuestros programas, todos nuestros objetivos, no puede recibir ordenes de otro director, porque si recibe las ordenes de otro director distinto cuando venga a mi va a decir oye que hago lo que me ha dicho este o lo que le he dicho yo, a no ser que yo vaya a los plenos a votar. Y yo creo que los políticos locales, esto no es Francia ni Inglaterra, que los políticos locales aquí en España somos políticos pero también muy gestores. A lo mejor tiene que cambiar, yo creo que no, pero a lo mejor para que cambie tenemos que primero que pasar unos cuantos años y que la democracia se vaya consolidando y formando funcionarios locales, directivos que sean capaces de llevar la administración, el 95% de la administración local que la puedan llevar por si mismos, y que no pase nada por los cambios políticos, se siga avanzando y se tire para adelante. Yo creo que eso en nuestro país, necesita bastante tiempo, necesita otro modelo de gestión, y que se hagan cambios legislativos. Pero eso en otras culturas funciona pues por eso, por la tradición, la representatividad del concejal es distinta y el modelo de gestión de los concejales de la participación publica es distinta, creo que aquí el éxito se ha debido a la estabilidad y al modelo de gestión, tanto directivo como político y lo otro es una incógnita, que ya veremos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). «... Hay concejales de primera y de segunda como se ve claramente en los nombramientos como primeros tenientes de alcalde y concejales delegados...» (Concejal y Portavoz del Partido Popular).

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de motor para el cambio administrativo. A esta delegación se incorpora el departamento de Estudios, Planes y Proyectos, posteriormente denominado Estudios y Evaluación. De este concejal dependen la Hacienda, la gestión económico-financiera, Organización, Informática, Servicios Generales y Calidad. Es decir, históricamente, posee los recursos para controlar el grueso de la organización. Es un concejal con una larga experiencia política y de gestión, prácticamente desde la primera legislatura, lo que le confiere auctoritas. Desde el primer momento muestra una especial preocupación por formar equipos técnicos y estar al corriente de la gestión de las diferentes áreas que tienen a la cabeza un concejal delegado con gerentes profesionales, funcionarios o laborales, reclutados en función de sus habilidades profesionales. c) El Alcalde y su Gabinete El Alcalde es responsable directo de las funciones de Información, Imagen, Hacienda y Organización, con un seguimiento por parte de éste de los asuntos clave para la ciudad: urbanismo y juventud. Ostenta la presidencia de las Empresas Públicas Municipales. Desde 1991, el Alcalde se reserva las relaciones institucionales y externas y la coordinación de los Presidentes de barrio para actuar de primer interlocutor con la sociedad civil local, vecinos, actores económicos, asociaciones y tercer sector. En materia de representación de la ciudad: a) Mantiene una comunicación con las instituciones estatales, regionales y de otros ayuntamientos con objeto de fomentar los intereses de la ciudad, b) Lidera todas las acciones de promoción de la imagen de la ciudad para atraer empresas que creen riqueza y empleo desde la concertación público-privada, c) Impulsa la promoción de la ciudad en el exterior y d) Apoya las actividades del movimiento asociativo vecinal manteniendo el contacto directo y el dialogo con los vecinos87. Existe un Gabinete de Alcaldía que tiene como función el apoyo estratégico a la figura del Alcalde y la promoción externa de la ciudad en foros nacionales e internacionales. Desde este Gabinete se mantienen las relaciones institucionales, con otras administraciones y con otras ciudades, promoviendo la integración de Alcobendas en redes de ciudades, la cooperación internacional y el fomento del mecenazgo para involucrar a actores privados en proyectos de interés ciudadano. Se ocupa también de preparar las actuaciones del Alcalde en sus relaciones con los distintos órganos políticos y administrativos del Ayuntamiento realizando, en este respecto, funciones de asesoramiento. El gabinete de Alcaldía está estructurado en torno a un director de gabinete, un responsable de relaciones institucionales y un área de cooperación internacional, cuyos res87 Plan de Acción Municipal 2000-2003, Ayuntamiento de Alcobendas, mimeografiado.

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ponsables son puestos de libre designación y con una dotación presupuestaria propia que permanece constante a los largo de los años. De modo complementario existe un Gabinete de Comunicación encargado de comunicar las estrategias del equipo de gobierno y de su relación con los medios de comunicación. Las acciones comunicativas están coordinadas por una Comisión de la que forman parte el Director de Coordinación y Planificación, la responsable del gabinete de Alcaldía y la Directora de Comunicaciones. Esta Comisión actúa de asesora en las acciones comunicativas que proponen las diferentes áreas y coordina la política de comunicación. Como instrumentos el Ayuntamiento dispone de medios propios para «moldear» los hechos con soportes escritos (Revista Siete Días, Revista Alcobendas, con una circulación de 38.000 ejemplares que se buzonea a todos los hogares de Alcobendas), telemáticos (Siete Días Digital) radio y televisión. Las relaciones del Secretario y el Interventor han sido de cooperación con el equipo de gobierno y los directivos. Los funcionarios de habilitación nacional no poseen el monopolio del conocimiento técnico y su capacidad de control, más allá de vigilar el cumplimiento de legalidad, es limitado88. Están abocados a la colaboración con los cargos electos y las relaciones que tienen con el resto de la organización administrativa no se han modificado cuando el partido de gobierno ha gobernado con mayoría absoluta o en coalición89. b. La estructura del aparato administrativo municipal Además de su adecuación a la dirección política, la estructura administrativa del Ayuntamiento de Alcobendas no es sino la adaptación a las grandes líneas de actuación enmarcadas en las políticas públicas locales. Este planteamiento responde a un modelo en el que los cargos políticos se hacen responsables de una parcela o Delegación administrativa. Obviamente, ello implica la confusión entre funciones políticas y gestoras. Esto es importante porque viene a ratificar una de las propuestas que están en los planteamientos de la Ciencia de la Administración, cual es el consenso existente en la imposibilidad de separar Política y Administración, sobre todo en el ámbito de los gobiernos de las ciu88 Palabras de despedida del Secretario en su Jubilación (Pleno del 25.9.2001): «... Me voy contento de haber trabajado en uno de los municipios mejor organizados de España, pionero en muchas cosas y alerta siempre a cualquier innovación que sirva para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos...». 89 «... Con los funcionarios de habilitación nacional hay una relación de mutua dependencia. No es una relación conflictiva. Ha habido problemas que se han resuelto. Por ejemplo, tuvimos un problema con el asunto del 1% para ayuda a la cooperación con el tercer mundo, que el interventor no veía, pero son cuestiones de interpretación que se resuelven puntualmente...» (Portavoz de IU y Concejal de Urbanismo, legislatura 2003-2007).

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dades en donde los responsables son cargos políticos que se legitiman también por su capacidad para gestionar90. En Alcobendas la Administración local se estructura en torno a tres grandes áreas con sus delegaciones o divisiones gestoras y departamentos o centros de responsabilidad. Esta estructura se inicia en 1996 y, con variaciones derivadas de reestructuraciones menores se consolida hasta la actualidad. Estas tres grandes áreas son responsables del devenir de las políticas públicas locales, muchas de las cuales se concretan en programas de actuación que, para su gestión, requieren la participación transversal de unidades administrativas pertenecientes a diversas áreas. La división por áreas la decide el equipo de gobierno y se ratifica en el Pleno. Al frente de las mismas está un concejal delegado que ostenta un doble papel, el de responsable de la gestión y la de cargo político delegado del Alcalde con las competencias que éste le atribuye. Existe un concejal delegado por áreas o un Teniente de Alcalde responsable de varias delegaciones. Con los gobiernos en coalición, cuando no han existido mayorías absolutas, no se ha incrementado la estructura administrativa, lo que pone de manifiesto que no hay un reparto de poder. Bajo el Concejal de área se encuentra un equipo de directivos y técnicos con un alto grado de profesionalización. La relación que éstos mantienen con los funcionarios de habilitación nacional son de cooperación. Las delegaciones a cuyo frente está un concejal tienen responsabilidades para el diseño e implantación de los diferentes bloques de políticas locales: 1) La política para la profundización de la democracia local, Delegación de Participación Ciudadana y Delegaciones de los Consejos de Barrio a cuyo frente esta un Concejal. 2) La política para la modernización e innovación de la gestión administrativa, cuyo responsable es el Primer Teniente de Alcalde. De esta política se ocupa la Delegación de Coordinación, Planificación, Calidad, Organización e Informática, Estudios y Evaluación, Asesoría Jurídica, Contratación y Patrimonio y Servicios Generales. 3) La política encaminada hacía la utilización y modificación del territorio, es decir, la Delegación de Urbanismo y Vivienda. 4) La política para el desarrollo económico y de la seguridad, de la que se ocupan las Delegaciones de Economía, Hacienda, Seguridad Ciudadana y Tráfico, y de Empleo, Industria y Medio Ambiente. 5) Las políticas que tienen como finalidad la provisión de equipamientos, Delegación de Servicios Públicos, Mantenimiento, Transportes y Obras municipales. 6) Las políticas 90 Este consenso supera un cierto reduccionismo puesto en boga por determinadas interpretaciones de la Nueva Gestión Pública, tratando de desagregar el binomio Política y Administración para adjudicar a cada una de sus partes una lógica propia, permitiendo así la introducción de propuestas economicistas y gerencialistas en materia de gestión administrativa al margen de la política. Por otra parte, al constituirse las organizaciones públicas en la respuesta racional correspondiente a una estructura de dominación, el entreveramiento entre Política, Sociedad y Administraciones Públicas es inevitable (WEBER, 1976).

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sociales, Delegación de Cultura, Juventud, Educación e Infancia, Delegación de Salud, Consumo, Mayores, Servicios Sociales y Mujer. Dentro de las grandes Delegaciones existen unidades menores o centros de responsabilidad o departamentos, negociados y oficinas para actividades concretas y a cuyo frente está un director que depende del concejal. La estructura organizativa es el resultado de sucesivos procesos de reorganización. Hay líneas jerárquicas, pero en materia de diseño e implantación de las políticas públicas locales juega un papel relevante la Dirección de Planificación y Coordinación, dependiente del Primer Teniente de Alcalde, que actúa en su relación con las demás áreas y unidades como mero órgano staff de asesoramiento, pero que en la práctica ejerce una influencia primordial. La dirección Ejecutiva De hecho, el organigrama de Alcobendas no se diferencia, en apariencia, de los tradicionales organigramas identificados con los modelos de estructura clásico-burocráticos, pero llama la atención la existencia de una Unidad, la Dirección de Planificación y Coordinación, especialista en coordinación de políticas en torno a grandes problemas (holistic government)91, que atiende a las reuniones como asesora y que emite informes técnicos, es decir, hay líneas jerárquicas pero la asesoría de políticas proviene del staff de coordinación que está en las reuniones. Los órganos directivos están conformados por gerentes profesionales, que actúan en una organización funcional que, tras sucesivas reorganizaciones, ha quedado estructurada por: a) unidades de atención a los ciudadanos radicadas tanto en el ayuntamiento como en los barrios, b) unidades de prestación de servicios, c) unidades de control (coordinación e intervención, entre otras) y d) unidades que prestan servicios a otras unidades, como sería el caso de la de Recursos Humanos. Interesa resaltar, pues, la importancia que tienen la Unidad Administrativa de Planificación y Coordinación, a la que se ha hecho referencia y a la Unidad de Análisis y Evaluación como unidades de especialistas. Esta última se ocupa de indagar acerca de la realidad social de Alcobendas y proporcionar la infor91 «... La Dirección de Planificación y Coordinación impulsa y apoya el desarrollo global de todas las líneas de coordinación, y actúa preferentemente en acciones que afectan a varias áreas. Es responsable directo de algunas de las acciones y puede, a solicitud de las áreas: Asesorar, apoyar e impulsar acciones de coordinación; asesorar y apoyar acciones de planificación (Planes Integrales, etc.); diseñar y organizar grupos o seminarios de trabajo para intensificar la utilización del Sistema de Programación por Objetivos u otras técnicas de gestión (marketing, calidad...)» (Alcobendas Plan Ciudad, Calidad y Modernización en la Gestión Pública, Ayuntamiento de Alcobendas, Ediciones Gestión 2000, 1997, pp. 113 y 114).

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mación que sirve de base para la formulación, implantación y evaluación de las políticas públicas locales. c.

La descentralización territorial

El énfasis puesto en la descentralización territorial se materializa en los Consejos de Barrio, que son dispositivos de descentralización política y de gestión. Como instrumentos de desconcentración de la gestión administrativa y, sobre todo, para facilitar la participación ciudadana, en 1980 se crean siete consejos de Barrio como mecanismos para aglutinar al movimiento ciudadano, hasta entonces bajo el control del PC. Los presidentes de los Consejos de Barrio son Concejales del equipo de gobierno, coordinados por la Alcaldía. Algunos de estos concejales son vecinos del propio barrio. Estos Presidentes mantienen reuniones periódicas con los vecinos, se ocupan de los intereses de los barrios, para lo que se les dota de competencias (tales como obras menores o garajes), de una estructura administrativa que se relaciona con las distintas áreas de la organización municipal y de un presupuesto que representa el 5% del total del presupuesto del Ayuntamiento, aunque su capacidad de decisión es limitada. En este respecto, los Consejos de Barrio son un instrumento útil para facilitar información a los vecinos. Además, la descentralización facilita la participación de las asociaciones, pues la mayoría de sus intereses se ciñen a su barrio y no a toda la ciudad. En materia de gestión los Consejos de Barrio se utilizan como instancias descentralizadas en las que prestar determinados servicios a los ciudadanos; en ellos se abren Oficinas Municipales, incluyendo aplicaciones informáticas para que los ciudadanos resuelvan sus asuntos. En este sentido los Consejos de Barrio son centros de servicios que acercan la administración al ciudadano. Además del edificio de la Gran Manzana, los edificios de los Centros Cívicos actúan como centros de servicios, son una expresión de la descentralización territorial y de cercanía al ciudadano para la mejora de la receptividad y el contacto directo con los vecinos. Con todo, la actual configuración de la descentralización territorial ha derivado a que, en materia de participación, fuesen los vecinos vinculados a los partidos políticos de la ciudad los que tomasen parte de forma mayoritaria en sus reuniones, trasladando así la lucha partidista del Pleno a los Consejos de Barrio. A ello habría que añadir la escasa capacidad para la prestación de servicios. Teniendo en cuenta la experiencia acumulada hasta la actualidad, en el Plan de Acción Municipal 2003-2007, está prevista una profunda renovación de los Consejos de Barrio, iniciada con una reducción de los mismos de siete a cuatro, dotándoles de nuevos contenidos, autonomía y competencias para profundizar tanto en materia de participación ciudadana como de prestación descentralizada de servicios públicos.

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d.

El sector público municipal en Alcobendas

Uno de los elementos introducidos en Alcobendas ha sido el concepto de la descentralización de las responsabilidades en la gestión de los recursos. Merced a ello, la responsabilidad en cuanto al uso de determinados recursos (financieros o personal, por ejemplo) es transferida desde el Ayuntamiento a las organizaciones especializadas (Patronatos de servicios sociales o empresas públicas). Este proceso de transferencia de responsabilidades, que juega un papel esencial desde el principio, da lugar a la existencia de centros de resultados cuasiautónomos que se ven obligados a rendir cuentas por la utilización de sus recursos en relación con los resultados obtenidos. De esta manera, por lo que hace a la prestación de los servicios públicos municipales, en Alcobendas, la descentralización se implanta bajo la fórmula jurídica de organismo autónomo, comercial o administrativo, y empresa pública con objeto de dotar a las unidades descentralizadas de autonomía para organizarse. La formación de una estructura descentralizada (Organismos Autónomos bajo la forma de Patronatos y Empresas Públicas municipales) se hace coincidir con un control político centralizado. Los Patronatos Los Patronatos son organismos autónomos comerciales que tienen como finalidad la prestación de servicios sociales. Al dotarles de esta naturaleza jurídica se persigue una mayor agilidad en la gestión sin perjuicio del mantenimiento de los oportunos controles políticos y jurídicos. El Pleno nombra a los componentes de su Consejo Rector y en él tienen representación todos los grupos políticos que están en el Pleno en función de su proporcionalidad. Sin merma de la capacidad de decisión que ostentan los representantes políticos, en el Consejo Rector de cada Patronato, también están representados los sindicatos y las asociaciones vecinales. Los gerentes de los Patronatos son nombrados por el equipo de gobierno. Existen tres Patronatos (de Deportes, Salud y Bienestar Social) que se nutren de los presupuestos municipales. El Ayuntamiento les dota todos los años de una partida presupuestaria, soportando sus costes una vez deducidos los ingresos derivados de sus actividades. En todo caso, es importante destacar que en la decisión descentralizadora tienen un papel importante las cuestiones políticas, pues la configuración de los Patronatos tiene que ver con los recursos que se les dotan y con el diseño de un proceso de toma de decisiones. Efectivamente, la creación de los Patronatos

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es una decisión para acabar con las inercias burocráticas previas y los intereses vinculados a las mismas. Mediante este cambio estructural se pretende modificar el proceso de toma de decisiones y el modo de actuar del aparato administrativo. Esta descentralización en Patronatos se ha visto favorecida porque ha coincidido con un crecimiento del Ayuntamiento. Una característica importante de los Patronatos es el ámbito limitado de sus competencias lo que permite un control por resultados como principal elemento de su legitimidad. Las Empresas Públicas En el modelo burocrático las empresas públicas municipales han venido siendo un instrumento para la prestación de servicios públicos. En Alcobendas, además, se configura un sector público empresarial con iniciativa para actividades de mantenimiento, adquisición de suelo y promoción de viviendas sociales. Las Empresas Públicas son sociedades anónimas de las que el Ayuntamiento detenta la totalidad del capital92. Están vinculadas al conjunto del aparato administrativo ya que el Alcalde es el presidente del Consejo de Administración y el equipo de gobierno propone al Pleno a los gerentes, siendo éste quien efectúa su nombramiento formal. Hay cuatro empresas públicas. La Sociedad de Gestión del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas, Sogepima, que tiene como función la gestión del patrimonio municipal que permita obtener ingresos para la financiación de los gastos municipales; esta gestión aporta el 40% de los ingresos presupuestarios a través de la gestión de las viviendas, oficinas, naves, locales comerciales, aparcamientos, etc. propiedad de la institución municipal. Emvialsa, empresa municipal de la vivienda que es un instrumento de gestión para la construcción de viviendas sociales). Emarsa, que se ocupa de la recaudación y gestión de los tributos municipales y Seromal, que se ocupa del mantenimiento de los diversos servicios públicos, ejecutando directamente o subcontratando con empresas privadas. Las empresas públicas municipales se rigen por la legislación civil y mercantil en lo que se refiere a su toma de decisiones y a su responsabilidad de cara al exterior, pero por la legislación pública en lo 92 «... Claro, nosotros intentamos siempre salvar algunas limitaciones que tiene la Administración, si tuviera que trabajar directamente, con muchas dificultades porque el interventor pone muchas trabas... por ejemplo: la administración publica no puede subcontratar más del 50% de la obra que se prevé, nosotros nos obliga a subcontratar más de un 50%, nosotros entonces nos vamos a la legislación privada para intentar sufragar eso y poder hacer... Porque si nos encargan a Seromal que pongamos un ascensor pues el 90% de la subcontratación es la empresa del ascensor luego no podríamos hacerlo de otra forma, entonces, no podrían encargárnoslo a nosotros directamente tendrían que hacer un concurso y eso llevaría tiempo y gasto, de lo que hagan directamente nosotros nos buscamos las vueltas para intentar no irnos por la vía de la legislación publica sino por lo otro, y así estamos, esto es una dificultad añadida a las empresas, pero bueno, así es como funciona esto...» (Director de Servicios Económicos).

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que se refiere a las relaciones con el Ayuntamiento. El Secretario y el Interventor del Ayuntamiento forman parte del Consejo de Administración de todas las empresas públicas. En los ámbitos de contratación y de personal se rigen por la normativa pública. Por todo ello, tanto los patronatos como las empresas públicas son instrumentos para la delegación en la gestión, prácticas «cuasi-comerciales» y «centros de beneficios» en algunos elementos de la provisión de servicios. Los gestores actúan con libertad en el marco de unos parámetros estratégicos y en cierto modo su gestión se asemeja al modelo de los centros de beneficios de la empresa privada. Se hace una delegación de funciones pero no se transfiere la propia legitimidad. Resulta central que no haya una pérdida de legitimidad y siguen insertos en el proceso político. e.

El Plan de Acción Municipal y el proceso de toma de decisiones

Este Plan es el instrumento eje de la actuación del gobierno en cada mandato y recoge los objetivos de legislatura de la institución municipal a partir del programa electoral del equipo de gobierno. Comprende, de forma temática, el compromiso para toda la legislatura93 y, si bien en el Plan de Acción Municipal se enmarca la acción del gobierno para toda una legislatura, la dinámica hace que se realicen actuaciones que no, necesariamente, están contempladas en el Plan de Acción Municipal. Es importante notar que este Plan está incardinado con el Plan Estratégico a cuyos ejes programáticos se atiene. El proceso de elaboración del Plan Municipal se inicia recogiendo las aportaciones que los vecinos realizan en los Consejos de Barrio. En su elaboración participan directivos, gerentes, técnicos y políticos y se coordina desde la Unidad de Planificación y Coordinación, que se encarga de recabar y sistematizar los datos y propuestas de los Directores de Área en las diferentes Delegaciones del Ayuntamiento94. En esa medida, la Dirección de Planificación y Coordinación prepara los modelos de elaboración del Plan de Acción Municipal basándose en las directrices 93 «... Lo primero que se hace es el programa electoral y sobre el programa electoral después trabajamos en el Plan de Acción Municipal que es el desarrollo y la cuantificación porque con el programa electoral no participamos en teoría, cuando lo hacemos en nuestra agrupación si hacemos (hacemos locuras ¿no?, a veces lo son...), intentamos ayudar, pero ya en el Plan Municipal lo que se hace es cuantificar y temporalizar las acciones del programa electoral...» (Concejal de Urbanismo legislatura 1999-2004). 94 «... El Plan Municipal lo realiza el equipo de gobierno. Ahora lo hemos profesionalizado un poquito, antes nos reuníamos y decidíamos nosotros como lo poníamos y ahora el Director de Coordinación y Planificación es un poco el coordinador de eso y es el que nos traslada el modelo sobre el que tenemos que basarnos para hacer eso, cada vez se va modernizando un poquito más...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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del equipo de gobierno. Desde esa Dirección y conjuntamente con los cargos políticos, se intenta jerarquizar o priorizar algunas inversiones que estén previstas en el programa electoral. El borrador del Plan elaborado por la Dirección de Planificación y Coordinación es un documento base que sirve para que los políticos y técnicos se reúnan durante un período de cuatro o cinco días fuera del Ayuntamiento para aprobar definitivamente el Plan. La Dirección de Planificación y Coordinación se ocupa de trasladarlo a todas las áreas y se hace responsable de su implantación y seguimiento. Una vez establecidas las prioridades de actuación por el equipo de gobierno, el Plan de Acción Municipal se presenta en una jornada interna al conjunto de directivos de la institución y se distribuye, en forma divulgativa a todos los empleados municipales y a todos los vecinos. El Plan de Acción Municipal está vinculado a un plan financiero mediante un documento económico en el que se detallan las previsiones de gastos e inversiones de tal forma que sus objetivos se ajusten a las previsiones financieras. El presupuesto anual, así como los planes y proyectos, se referencian al Plan de Acción Municipal. Venimos, ahora, a la cuestión del proceso de toma de decisiones. En teoría todas las decisiones se articulan en torno a los ejes del Plan de Acción Municipal. En muchas ocasiones, sin embargo, hay que decidir sobre cuestiones que no están claramente reflejadas en el Plan. En cualquier caso, en el proceso de toma de decisiones los técnicos y directivos preparan los asuntos, sobre los que deciden los cargos electos. Sin duda, los técnicos condicionan la decisión en la preparación de los temas sobre los cuales, después, un pequeño grupo de electos toma el grueso de las decisiones. La dirección del gobierno la llevan el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde, éste se ocupa además del control y la toma de decisiones en el proceso presupuestario. Este proceso de toma de decisiones se articula al funcionamiento formal de la Comisión de Gobierno y de las Comisiones Informativas. Hay tres niveles o ámbitos de decisión. En primer lugar las grandes decisiones políticas que se toman en las reuniones que el equipo de gobierno tiene semanalmente y que una vez tomadas se llevan a las comisiones informativas. En segundo lugar, las decisiones de una importancia intermedia, que el Concejal de cada área debate con el Primer Teniente de Alcalde y, en su caso otros miembros del equipo de gobierno que puedan estar implicados. Finalmente las decisiones rutinarias se toman por parte del Concejal delegado de área y los directivos y técnicos adscritos a la misma. La participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones se institucionaliza a través de los Consejos de Barrio y Sectoriales, las redes de políticas públicas y el Plan Estratégico. Por constituirse en importantes mecanismos para la gobernanza, a todos ellos nos referiremos detenidamente en los capítulos siguientes.

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CAPÍTULO 3: LAS FASES Y LA RED DE ACTORES EN LA GOBERNANZA DE ALCOBENDAS: CAPACIDADES, INTERESES Y ESTRATEGIAS

En Alcobendas el modelo de gobernanza adoptado y la introducción de mecanismos innovadores de gestión se insertan en la agenda política como una derivada de la percepción de los problemas locales por parte de las elites que acceden al gobierno local (SUBIRATS, 1994). Cuando accede al gobierno local el equipo de gobierno, que surge de las primeras elecciones locales democráticas, sus preocupaciones más relevantes giran en torno a los siguientes problemas: a) En primer lugar, los problemas sociales, en cuyo origen está la desvertebración social y territorial de la ciudad95 y que es necesario resolver desde la acción política. b)

En segundo lugar, la necesidad de dotar a la administración local de capacidad política y transformadora. Hasta el advenimiento de los primeros gobiernos democráticos el gobierno local de Alcobendas, en consonancia con todos los gobiernos locales de la época, era un mero productor de servicios, pocos e indiferenciados por otra parte, bajo la tutela de la Administración Central. A partir de las primeras elecciones democráticas, se hacía imprescindible la creación de un auténtico gobierno local.

c) Tercero, el problema financiero. La administración que se encuentran al acceder al gobierno es una administración sin apenas recursos financieros (en Alcobendas el Ayuntamiento sólo ingresa la tasa basuras)96. 95 «... lo que había que ver es como vivían aquí 15.000 personas en esta inmensa mancha verde (se refiere a la urbanización de viviendas de lujo La Moraleja) y, en ésta ... aquí, (se refiere al casco urbano), mucho más pequeña, vivían 50.000. Los de La Moraleja encima, querían segregarse para no aportar nada al desarrollo de la ciudad ... (Entrevista al Alcalde D. José Caballero el 3.5.2002). 96 «... lo primero que hicimos en el año 1980 es que todo el mundo pagara, porque aquí es verdad que no pagaba nadie los impuestos municipales, pero claro, aquí en 1979 no había ningún servicio, el Ayuntamiento te recogía la basura y pagabas 700 pesetas al año por la recogida de basuras y por el alcantarillado ...» (Entrevista al Alcalde de Alcobendas).

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d) Cuarto, la problemática de la cultura organizativa interna, con un aparato administrativo sin capacidad de respuesta con, también, escasos recursos humanos y organizativos. En este respecto, es una organización magra y estructurada en torno a un esquema legalista y burocrático con compartimentos estancos, fragmentados y con diferenciación especializada También una administración eminentemente gestora, pero sin capacidad política para la adopción de decisiones coordinadas en materia de infraestructuras, equipamientos y prestación de servicios públicos locales. De este modo, la reforma social, el crecimiento económico, la consolidación de la democracia y la eficacia en la gestión constituyen los aspectos sistémicos de la Agenda Política en las diferentes legislaturas de Alcobendas integrando los distintos aspectos97. Por tanto, el objetivo del equipo de gobierno que se incorpora al primer ayuntamiento democrático es consolidar la democracia local y potenciar la provisión de servicios públicos locales para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. La consecución de este objetivo requería la introducción de mecanismos de gobernanza y la continua modernización del aparato administrativo, con una doble necesidad de innovación: en qué se hace y en cómo se hace. 3.1. LOS FACTORES DESENCADENANTES En este orden de cosas debe llamarse la atención acerca de las condiciones que permiten adoptar el modelo de gobernanza en Alcobendas, para lo que es preciso detenerse tanto en las circunstancias políticas y económicas como en los aspectos institucionales. Respecto a las circunstancias políticas, el inicio del proceso se hace coincidir con el advenimiento de los nuevos ayuntamientos democráticos. En el marco de la consolidación democrática, el cambio político que se produce con la llegada de los gobiernos locales democráticos lleva implícita su repolitización y el consiguiente cambio, tanto en su papel como en su actuación, frente a la sociedad civil para consolidar y profundizar el incipiente régimen democrático. En un segundo momento, accede al poder en Alcobendas un partido político con unos valores y una visión de la Administración local y con necesidad de controlarla98, eliminando las restricciones, tanto de carácter político, como or97 Estos aspectos sistémicos se desprenden del análisis de contenido de los diferentes Planes de Acción Municipal. 98 «... en principio lo que nos movió era la necesidad de tener un elemento de control sobre la gestión. Los Concejales nos reuníamos, tomábamos unas decisiones, soltábamos esas decisiones..., y no teníamos

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ganizativo, para el ejercicio del liderazgo político y que identifica en las herramientas de la gobernanza un instrumento para el cambio. El detonante del proceso es pues la consolidación de Ayuntamientos democráticos y la necesidad de dotar de recursos a la acción municipal. Por consiguiente, el equipo que accede al gobierno como resultado de las primeras elecciones democráticas, tras el largo paréntesis del régimen político anterior, se encuentra con las arcas vacías y con el reto de legitimar el gobierno local haciendo frente a los problemas acumulados con carencia de autonomía funcional, recursos financieros y competencias. Al crecimiento urbanístico y demográfico que sufre Alcobendas se une la falta de los servicios más elementales. En ese contexto inicial de ausencia de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos en la ciudad, la gobernanza en Alcobendas engloba una preocupación por el funcionamiento, la eficacia y eficiencia del aparato administrativo99, la consolidación de los valores democráticos, la vertebración social y el crecimiento económico100. Para ello es necesario plantear una reforma global que sea permanente y continuada, que dé respuestas transversales a los problemas de la ciudad y no se circunscriba únicamente a la organización administrativa. Es decir, la generación de un proceso a largo plazo, creando una capacidad política y organizativa para obtener logros también en el corto plazo que dotasen de legitimidad al proceso. En una fase posterior en el tiempo, emergen presiones no sólo de los ciudadanos para la prestación de más y mejores servicios, sino de los impactos de la globalización, lo cual requiere la promoción del desarrollo económico de la ciudad en un contexto de cambios económicos y sociales. En ambos casos, hay una exigencia de introducción de innovaciones internas en la gestión y una necesidad de coordinar. El equipo de gobierno se encuentra con una administración que no presta servicios suficientes y una organización administrativa que tiene que adaptarse a las nuevas necesidades. Precisamente en la etapa de globalización, que coincide con la puesta en marcha del Plan Estratégico, el momuy claro cómo medir, aunque fuera de una manera muy por encima, ¿qué pasaba con el desarrollo de lo que estábamos haciendo? Esto para nosotros era muy importante y entonces, controlar la gestión y, además evaluar los efectos, era lo que nos movió ...» (Primer Teniente de Alcalde). «... Entonces, necesitábamos herramientas que nos ayudaran a cambiar, palancas que nos movieran la pesada losa, que la cultura burocrática aquí..., entonces, esa preocupación que durante los años 80, más que una preocupación fue un trauma, era una monomanía para algunos, por lo menos para mí...» (Primer Teniente de Alcalde). 99 «... En el 79 entramos «flechados» a tres cosas: cambiar la administración, generar servicios a los ciudadanos, que no había ni uno, y a propiciar la participación ciudadana...» (Primer Teniente de Alcalde). 100 «... nuestro desarrollo de gestión interna o de modernización tiene que ver con nuestra preocupación por tener herramientas eficaces para el desarrollo de las políticas públicas... Llegamos aquí en el año 79 y una de nuestras preocupaciones era revertir la obsolescencia que encontramos en la Administración...» (Primer Teniente de Alcalde).

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delo de gobernanza pretende dar respuesta a los retos derivados de los cambios sociales y de las estructuras productivas que tienen lugar en la ciudad para situarla en el contexto de ciudades europeas. Ciertamente, la existencia desde el comienzo de un gobierno con mayorías absolutas permite poner en marcha un programa de gobernanza y modernización del aparato administrativo de forma permanente y continuada. Finalmente, el proceso se ve favorecido por la existencia de otros aspectos institucionales como las expectativas de un nuevo régimen democrático y, en lo que hace a la organización administrativa, la escasa resistencia al cambio, ya que se parte de un aparato administrativo pequeño, que va creciendo a medida que lo hace la ciudad, que va adquiriendo una cultura propia y que no presenta resistencia a las innovaciones que promueven los cargos electos. 3.2. LAS ESTRATEGIAS DE INTERVENCIÓN. LAS ESTRATEGIAS POLÍTICAS. VOLUNTAD DEMOCRÁTICA. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PROCESO Y ARTICULACIÓN Y AGREGACIÓN DE INTERESES La característica más notoria en punto a la puesta en marcha de los mecanismos de gobernanza en Alcobendas es que el proceso no ha estado imbuido en su totalidad de una lógica tecnocrática. El Alcalde y otros políticos, además del grueso de directivos públicos y la sociedad civil local, han estado desde el principio comprometidos con el proceso de gobernanza y lo han apoyado continuamente. El hecho es que los objetivos globales del proceso han sido políticamente formulados y se ha buscado el apoyo de la sociedad civil a la que se ha dado información para facilitar la comprensión del proceso. Por lo que se refiere a la consecuente introducción de innovaciones en la gestión, ha existido un bajo nivel conflictual entre los políticos, los directivos y los empleados públicos (representantes de los trabajadores en el Ayuntamiento y centrales sindicales) lo que ha permitido continuidad en el proceso. En este sentido, la creación de una unidad de coordinación para organizar el proceso ha sido clave. A ello se añade el que, en Alcobendas, las innovaciones administrativas interesan a: 1) Los cargos electos y los sindicatos que perciben la modernización como una alternativa a las privatizaciones y al incremento de servicios públicos a prestar por el Ayuntamiento. Los sindicatos a través de la Junta de personal y el Comité son cogestores y por tanto, corresponsables del proceso. 2) Los intereses empresariales de Alcobendas. 3) Los directivos y gerentes públicos que ven oportunidades de promoción profesional. A partir de estos intereses se organizan coaliciones que legitiman el proceso.

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Más aún, las expectativas se han mantenido realistas y no han existido contradicciones entre la realización del proceso y otras medidas (resultados no queridos, por ejemplo, despedir a trabajadores como consecuencia del proceso) con lo cual la motivación y participación de los empleados se ha mantenido alta. Adicionalmente, el proceso se ha sustentado en proyectos «bandera» visibles, resultados inmediatos en algunas iniciativas y creación de un «momentum» en el que el equipo del liderazgo facilita la integración de los esfuerzos individuales mediante la articulación de los ejes político, urbanístico, socioeconómico, y organizativo. Además, la elaboración y mantenimiento del discurso modernizador ha estado sustentada en la reorganización del bienestar de los ciudadanos, siendo una constante la preocupación por el desarrollo económico que juega un papel importante101. Así pues, el discurso del proceso de gobernanza e innovación administrativa está sustentado tanto en un cálculo económico como político. De otro lado, además de la visibilidad del Alcalde y los demás concejales, hay un esfuerzo continuo por conectar con los ciudadanos mediante una política de comunicación que incluye a las encuestas anuales como instrumentos de medida de la satisfacción de los vecinos. La información de estas encuestas se utiliza para presupuestar y planificar. Por lo demás, un análisis del discurso de los textos publicados entre 1995 y 2003, en revistas periódicas de información municipal (Alcobendas, Siete Días) acerca del proceso modernizador permite identificar regularidades del espacio simbólico creado a partir de los medios de comunicación que edita el propio Ayuntamiento. De este modo, la definición de la modernización de la ciudad de Alcobendas se realiza a través de un discurso sustentado en la semiótica derivada de su particular contexto social y político (BARTHES, 1966). Los códigos utilizados en la construcción social de la modernización administrativa en Alcobendas se ponen de manifiesto en el discurso mediático a través de expresiones y palabras que connotan dinamismo e innovación. La cobertura otorgada por la prensa oficial contribuye a la creación de un marco en el que se insertan una jerarquía de temas, problemas y actores que hay que tratar, con un discurso diseñado para crear solidaridades transversales a las estructuras políticas y sociales de la ciudad. La gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas se presenta también como un complejo sistema de interacciones simbólicas, construido y movilizado por los políticos. La construcción de un discurso acerca de la ciudad y la vida socio-política están en una relación dialéctica de tal forma que la dinámica social condiciona el intercambio discursivo. 101 Por ejemplo, la puesta a disposición de las empresas de suelo adecuado y la mediación activa en el mercado de trabajo es descrita como un factor clave para generar actividad económica y creación de puestos de trabajo (Balance Plan Ciudad, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).

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3.3. LA PERIODIFICACIÓN DEL PROCESO: FASES Y CARACTERÍSTICAS DE LA GOBERNANZA Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN ALCOBENDAS En lo que sigue se trata de establecer los lineamientos que en el tiempo han resultado ser fundamentales en el proceso, a través de realizaciones concretas, lo que permitirá desvelar sus contenidos, implícitos y explícitos, en una visión global de dicho proceso. Una característica del modelo de gobernanza en Alcobendas es que se trata de un proceso continuo en el tiempo. Esta política se ha mantenido durante todas las legislaturas con mayorías absolutas o en coalición favorecida, como antes se ha señalado, por la evolución política del municipio cuya característica desde 1979 es la estabilidad, al ser gobernada por el mismo partido desde las primeras elecciones democráticas y por el mismo Alcalde desde 1983. Aunque más que una cronología, se trata de un proceso continuo, que implica un solapamiento de actuaciones que se integran, engranan y superponen unas en otras, el contexto en el que se desarrolla el proceso en Alcobendas podría subdividirse en tres fases. Una primera fase (1984-1991), caracterizada por las reformas internas y por la puesta en marcha de los primeros Planes Integrales, a partir de los cuales se difunde una nueva cultura y sirve de aprendizaje a toda la organización. Responde a la estrategia de creación y control de un aparato administrativo acorde con el nuevo contexto y no hay un plan explícito. Una segunda fase (1991-1995), caracterizada por la elaboración de un Plan Estratégico de Ciudad a partir de la experiencia de los Planes Integrados sectoriales. Esta fase está caracterizada por la definición de un modelo de gobernanza que acentúa la dimensión omnicomprensiva a partir del aprendizaje logrado después de la experiencia con los planes sectoriales. Una tercera fase (1995-actualidad), caracterizada por la preocupación constante por la calidad como mejora continuada. La tercera, es la fase de consolidación del modelo de gobernanza. 3.4. LAS FASES DEL PROCESO 3.4.1. Primera Fase (1984-1991). La generación del modelo de gobernanza en Alcobendas en un contexto de consolidación democrática En 1979 acceden al gobierno local fuerzas políticas democráticas que se topan con un doble déficit ya comentado: la inexistencia de una acción pública local sustentada en pautas democráticas y de equipamientos y prestación de

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servicios públicos. Las dos primeras legislaturas coinciden con transformaciones estructurales de la economía global que genera un cambio en la base productiva manufacturera de Alcobendas. Políticamente, accede al poder un gobierno que conforma el primer ayuntamiento democrático, que se plantea la formación y consolidación de una administración local que preste servicios e infraestructuras básicas, carencias evidentes hasta entonces, así como la organización de la institución municipal para dar solución a los problemas más urgentes. En consecuencia, en esta primera fase hay un fuerte crecimiento de la organización municipal que pasa de gestionar un presupuesto de 2.491 millones de pesetas a otro de 7.655 millones de pesetas. De igual forma, el número de empleados públicos pasa de 276 a 963. En 1981 se diseña el primer Plan Municipal. En él se contempla por vez primera la necesidad de realizar una gestión planificada a partir de la cual dotar a la ciudad de unos servicios mínimos. De esta manera brotan y se ponen en marcha los primeros proyectos culturales. A la preocupación por una gestión eficaz que permita la prestación de servicios se une también el interés por la profundización de la democracia local, con la creación de mecanismos para facilitar la participación de los ciudadanos y su acceso a la información sobre los asuntos públicos. El binomio preocupación por la gestión y por la participación ciudadana se traduce en la creación de siete Consejos de Barrio en la que participan los ciudadanos. Además, en 1983 se pone en marcha la Casa de la Cultura, entidad encargada de la gestión de equipamientos culturales que se ocupa de facilitar apoyo a los ciudadanos y a las asociaciones del municipio para la realización de sus actividades. En un principio estos Consejos celebran sus reuniones de trabajo en colegios de los barrios, posteriormente y de forma progresiva, el Ayuntamiento construye y equipa sus propias sedes de tal forma que al final de esta etapa la organización municipal cuenta con una red propia de centros cívicos en los que tiene lugar la participación de los ciudadanos. Paralelamente a la creación de estas infraestructuras y para dotarlas de sentido, el gobierno local fomenta la creación de un tejido social con el apoyo a las nuevas asociaciones de vecinos que se ponen en marcha. Este apoyo incluye la aportación de subvenciones y la dotación de infraestructuras y medios técnicos. Para consolidar la participación ciudadana, a los órganos de participación territorial se une la creación de los denominados Consejos Sectoriales, al objeto de facilitar la participación de los ciudadanos en los diferentes ámbitos de actuación del gobierno municipal. El Ayuntamiento, además, realiza una adquisición significativa de suelo municipal destinado para equipamientos municipales, viviendas públicas y zonas verdes e industriales.

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Por lo que se refiere a la racionalización de la gestión, se busca la mejora de la productividad y de los procedimientos. En cuanto a las reformas internas, en 1982 se pone en marcha una estructura de gestión descentralizada para la prestación de los servicios sociales y deportivos y culturales, creándose a estos efectos el Patronato Socio-Cultural, que constituye el primer embrión de estructura organizativa descentralizada a partir del cual se producen descentralizaciones ulteriores, al tiempo que se consigue simplificar la estructura organizativa del Ayuntamiento. La puesta en marcha del nuevo Patronato implica la existencia de una nueva división del trabajo entre los distintos departamentos del Ayuntamiento y el Patronato sociocultural (con la creación del patronato que tiene sus propios servicios se evitan duplicidades y conflictos interadministrativos). Este Patronato es responsable de distintos servicios y, con una organización más orientada a las necesidades de los ciudadanos es capaz de una prestarlos de manera más eficiente; los empleados saben los fines políticos y los servicios que hay que prestar para conseguir esos fines. La creación del patronato está vinculada a una estrategia política para potenciar una línea política. Se crea además una Empresa Pública. El grueso de empleados del Patronato son empleados laborales, mientras que en el Ayuntamiento son funcionarios, en buena parte personal que el equipo de gobierno se encuentra al acceder al poder y con una arraigada cultura burocrática y legalista. Como estrategia de implementación se sitúa a personas clave en el Patronato Socio-Cultural. En el mismo se crea un Departamento de Estudios que realiza los primeros análisis sistemáticos sobre la satisfacción de los usuarios del Patronato. Al mismo tiempo se llevan a efecto reformas internas. El Ayuntamiento se encuentra con la necesidad de erradicar la cultura legalista, y se hace necesario identificar herramientas para dinamizar la gestión interna y conseguir una organización administrativa con una cultura organizativa capaz de dar respuesta a las nuevas demandas102. De esta manera, se contrata a una empresa externa que imparta unos cursos tanto a políticos como a directivos acerca de la Dirección por Objetivos. Paralelamente, se produce un proceso de reclutamiento de nuevos empleados públicos para ocupar funciones gestoras y directivas (fundamentalmente bajo régimen laboral) capaces de identificarse con la nueva cultura organizativa. El impacto de estas nuevas incorporaciones no produce conflicto en la organización ya que se realiza en un contexto de crecimiento de 102 «... Entonces, necesitabamos herramientas que nos ayudasen a cambiar, palancas que nos movieran la pesada losa que el legalismo procedimental, la cultura burocrática... aquí, durante los años ochenta, más que una preocupación fue un trauma... La razón era lo obsoleto de la maquinaria que había que hacer cambiar sin que se diera cuenta, había que hacerla cambiar mediante sistemas...» (Primer Teniente de Alcalde).

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efectivos. La introducción de la Dirección por Objetivos contó con el apoyo político del Alcalde, y la implantación se realizó por medio de una empresa consultora externa ajena a la organización municipal que, sin embargo, trabajó conjuntamente con los responsables de cada área del Ayuntamiento al objeto de identificar los objetivos de cada unidad administrativa a partir de los cuales la empresa consultora elaboró un Manual de Programas. Por medio de la descentralización de la organización administrativa se busca un comportamiento encaminado a los resultados; los empleados se ven obligados a conocer cuáles son los objetivos políticos y qué resultados se esperan. Se inducen nuevos comportamientos a través de la técnica de Dirección por Objetivos (dirección por outputs en vez de la dirección por inputs), aunque la introducción de esta técnica no se enmarca, en ese instante, en una estrategia global de modernización administrativa. Antes de la implantación de esta técnica de gestión, hay una importante dedicación de tiempo para convencer al personal clave. Como táctica se utiliza la realización de seminarios de formación en los que participan todos los Concejales y los Directivos, así como técnicos del Ayuntamiento. La Dirección por Objetivos se instala en varias áreas y departamentos del Ayuntamiento, sin embargo el cumplimiento por parte de las diferentes áreas resultó desigual, identificándose por algunas de ellas como un instrumento que suponía una adicional carga de trabajo sin entender su significado. La elaboración del Manual de Programas no era capaz tampoco de resolver la casuística específica de cada una de las unidades organizativas. Con objeto de dar un nuevo impulso al Sistema de Dirección por Objetivos, en 1986 se pone en marcha la Dirección de Organización y Personal para la que se contrata como responsable a un directivo externo a la organización. Sin embargo, los resultados fueron desiguales ya que, con motivo de algunos cambios políticos debido a la marcha de electos locales para ejercer responsabilidades en una provincia y en una Comunidad Autónoma, se hizo depender a esta Dirección de una Concejalía con un menor peso político. De esta manera muchas unidades administrativas, fundamentalmente en el Ayuntamiento, pasaron a rutinizar el Sistema llegándose a producir un enfrentamiento entre los altos funcionarios y la Dirección de Organización y Personal103. El problema de fondo era que, en el Ayuntamiento, el Sistema de Dirección por Objetivos se percibía como un instrumento ajeno a una cultura burocrática fuertemente 103 «... y contratamos a una persona, a un directivo laboral, el primer directivo laboral del Ayuntamiento, no de los Patronatos, para que fuera el director de la Organización y, además, para darle autoridad, le nombramos Director de Recursos Humanos, pero con el Interventor, el responsable de Urbanismo y los pesos pesados, no podía, imposible, no pudo...» (Primer Teniente de Alcalde).

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arraigada. Por el contrario, en el Patronato Socio-Cultural, cuyo Gerente y directivos provenían de organizaciones privadas y el conjunto de empleados públicos tenían una edad media inferior a los del Ayuntamiento, en un régimen de empleados laborales, el Sistema de Dirección por Objetivos obtuvo el arraigo deseado de tal manera que, a partir de los objetivos del Patronato, políticamente definidos, se diseño una dinámica entre sus distintas unidades en la que actuaban como vectores de relación el compromiso y la responsabilidad. La implantación del Sistema de Dirección por Objetivos se vio favorecida por la existencia de una clara mayoría política para desarrollar el nuevo modelo de gestión. La introducción de esta innovación en la gestión se apoyó en un fuerte liderazgo político. Este liderazgo político significó, en primera instancia, un importante impulso para llevar a cabo la experiencia, pero en una segunda instancia sin embargo, el mismo liderazgo provocó una desconfianza por parte de algunos directivos del Ayuntamiento al identificar la herramienta con el liderazgo y entenderla como un dispositivo de control político. La idea central en la implantación de este instrumento radicaba en su utilidad para incidir en el cambio de la cultura organizativa, implicando a políticos, altos cargos y empleados públicos y buscando su corresponsabilidad para implantar las innovaciones, introduciendo una conciencia de cambio de cultura y aprendizaje organizativo en los empleados públicos mediante la coalición de un grupo de políticos y directivos. El instrumento obliga a establecer una dinámica de dialogo entre las instancias políticas, las directivas y las operativas (MENDOZA, 1995) y facilita la realización de un diagnóstico de la organización. Curiosamente la implantación del proceso de Dirección por Objetivos tuvo un desarrollo aceptable en el Patronato, mientras que en el Ayuntamiento se encontraron las mayores resistencias. Sin duda, la inexistencia en el Ayuntamiento de una cultura previa de coordinación hizo dificultosa la comprensión e implantación de un instrumento que descansaba en el trabajo de coordinación. A la búsqueda de esta coordinación, se inicia, con el Plan Joven, la planificación integral que implica el desarrollo de una cultura de la coordinación, pues la implantación de estos planes exige que, de forma transversal, se involucren diferentes áreas de la organización municipal. El Plan Joven, primer Plan integral, tiene por objetivo el desarrollo de políticas sociales y la prestación de servicios, sustentadas en actuaciones integrales, a una población juvenil mayoritaria en la ciudad. A partir de un estudio elaborado por el Departamento de Estudios y las consultas a más de 3.200 jóvenes residentes en la ciudad, se identifican las necesidades de este grupo de edad en Alcobendas que lo conforman 22.500 vecinos, más de un tercio del total. Este Plan engloba treinta y tres actuaciones que afectan a vivienda, empleo, transporte, ocio, información, etc., lo que exige la coordinación de las distintas

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áreas municipales y la coordinación de cinco Consejerías de la Comunidad de Madrid. La implantación del Plan afectaba transversalmente a todas las unidades administrativas del Ayuntamiento, exigiendo una acción administrativa incardinada en una gestión relacional, que implica relacionar las prestaciones de la organización administrativa con las demandas de los ciudadanos a partir del tejido asociativo articulado con los niveles de decisión política104. Gana peso la influencia política mediante la creación de una Oficina Técnica del Plan, nombrándose a un Director, dependiente del Primer Teniente de Alcalde y que actúa como instancia de coordinación. Con la elaboración, ejecución e implantación del Plan Joven se inicia una metodología que, posteriormente, se aplica a otras actuaciones municipales. Organizativamente, el Plan Joven implica el giro hacía una estructura de gestión que toma algunos elementos del modelo gerencial, uno de los pilares de la Nueva Gestión Pública. 3.4.2. Segunda Fase (1991-1995). Puesta en marcha de una Unidad gestora del cambio e introducción de la Planificación Estratégica Si en la primera fase puede hablarse de un proceso que no es el resultado de una planificación consciente, en esta segunda fase se toma conciencia de la necesidad de planificar y gestionar el cambio, poniendo en marcha el Centro Gestor compuesto por tres unidades de una importancia capital: Planificación y Coordinación, Organización e Informática e Investigación y Evaluación. Es, además, una fase de consolidación del crecimiento organizativo. El número de empleados y el presupuesto municipal crecen a un menor ritmo que en la fase anterior105, debido fundamentalmente a que los problemas más urgentes (dotación de infraestructuras y prestación de servicios) se han solucionado. Al contrario de lo sucedido en la fase anterior, en ésta sí existe una estrategia explícita para dotar a la ciudad de una identidad propia. La ventajosa situación de la ciudad hace que sus elites políticas se planteen posicionar a Alcobendas como un centro de atracción de riqueza generadora de un desarrollo sostenible. En 104 Una orientación externa que comienza en 1988 con los estudios de satisfacción de usuarios en el patronato sociocultural y la creación del servicio de Estudios como extensión de los ojos y oídos de los cargos políticos. Con ello se institucionaliza la función de investigación de mercado un interés por conocer los efectos de la acción política y administrativa en los ciudadanos y una preocupación por conocer la calidad de los servicios municipales, se deja de considerar al ciudadano sólo como elector. Desde 1988 se realizan estas encuestas con carácter anual a una muestra de ciudadanos; en los cuestionarios se repiten algunas preguntas y temas con objeto de analizar tendencias, la encuesta y su análisis la realiza una empresa independiente; estas encuestas tienen carácter institucional y tienen una innegable influencia en los empleados públicos que se hacen eco de sus resultados. Los resultados de las encuestas se hacen públicos y están a disposición de los ciudadanos. 105 En esta fase se pasa de 963 a 1.141 empleados en el conjunto del Ayuntamiento. El presupuesto tiene un crecimiento de 7.655 millones a 10.107 millones.

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materia urbanística se inicia la puesta en marcha del Parque Empresarial La Moraleja, un complejo de actividades terciarias y comerciales en el que llegan a instalarse hasta 206 empresas, algunas de ellas relacionadas con las nuevas Tecnologías de la Información y de la Comunicación. Se desarrolla también un proyecto urbanístico (Arroyo de la Vega) con importantes usos terciarios en el que también se instalan empresas relacionadas con las tecnologías punta. En su conjunto, la ciudad va adquiriendo un capital físico importante que la otorga una nueva fisonomía, con infraestructuras importantes como el Museo de la Ciencia, el complejo urbanístico en donde radican el nuevo Ayuntamiento y el Auditorio «Ciudad de Alcobendas», además de actuaciones que tienen que ver con el Medio Ambiente, con un notable incremento de zonas verdes en las que se integran instalaciones deportivas. Desde la organización municipal se inicia la prestación de servicios a las empresas con el objetivo de facilitar su instalación y, sobre todo, la creación de puestos de trabajo para los ciudadanos de Alcobendas. Por lo que hace a la Participación Ciudadana, se elabora un Reglamento de Participación al objeto de facilitar la participación de los ciudadanos y asociaciones activas en la dinámica municipal. En materia de gestión, el principal hito de esta segunda etapa lo constituye la creación en el área de Hacienda del citado Centro Gestor, que se constituye en el motor del proceso de modernización. La constitución de esta unidad vino precedida de una remodelación política importante en la que, dependiendo del Alcalde, se sitúan en un primer nivel tres Tenientes de Alcalde con un peso político importante. Como opción estratégica, el Centro Gestor se sitúa en la órbita del Primer Teniente de alcalde responsable de Hacienda con lo que el proceso de modernización cuenta con un aval político importante, diseñando estrategias conscientes a partir de una potente área de investigación también dependiente del Primer Teniente de Alcalde. Al frente de la Unidad de Planificación y Coordinación, eje del Centro Gestor, se sitúa a un directivo con el mandato de permear de cultura de cambio a toda la organización. A tal efecto, en diciembre de 1991, se organiza un Primer Seminario para Políticos y Directivos del Ayuntamiento con la intencionalidad explícita de «producir interacciones, comunicaciones y relaciones entre los participantes» (Nueva Gestión Local, 1993). En este Seminario tomaron parte, por primera vez y de forma conjunta, todos los miembros del equipo de gobierno y directivos, además de algunos técnicos; explícitamente el Seminario tenía como objetivo dotar de un nuevo impulso al proceso de modernización administrativa en Alcobendas. Este Seminario permitió dar un impulso y dotar de legitimidad al Sistema de Dirección por Objetivos que venía funcionando en los Patronatos y, con mayor dificultad, en el Ayuntamiento pero, sobre todo, facilitó el germen de una nueva Cultura de Gestión sustentada en la consolidación de relaciones entre: a) los políticos, directivos y técnicos y, por extensión, el conjun-

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to de empleados de la organización administrativa, b) las culturas funcionarial y gerencial y c) en consecuencia, las distintas áreas y unidades de la organización municipal. Organizativamente, se avanza con el proceso descentralizador creando dos nuevos Patronatos de Gestión y empresas públicas. Estos Patronatos (Organismos Autónomos) funcionan con plena autonomía operativa. Paralelamente a este proceso de descentralización se produce una centralización de las funciones de Planificación (Plan de Acción Municipal y Planes Integrales) y gestión, en el primigenio Patronato Socio-Cultural, de forma que, sin perjuicio de la autonomía operativa exista una visión estratégica común (ARAGÜETES, 1993). Esta segunda fase finaliza en 1995 con la elaboración y publicación del Plan Estratégico de Ciudad, un nuevo instrumento en el que el modelo relacional se hace extensible a los actores sociales con intereses en la ciudad. En esta segunda fase es importante la coordinación dentro del nivel político, entre el nivel político y directivo y entre los directivos y el resto de empleados públicos. Como instrumentos cobran una importancia relevante la Política de Recursos Humanos, con la firma de un Convenio Único para los funcionarios y laborales lo que facilita su integración cultural, y la importancia que se otorga a la formación mediante la formación gerencial de los directivos y técnicos además de la celebración de encuentros y jornadas en los que se facilita su interacción e integración. La clave de bóveda del éxito de esta segunda fase radicó en 1) la credibilidad del Centro Gestor como motor del cambio en tanto que coordinador de la acción administrativa del aparato burocrático municipal y no como una unidad para el control político; 2) solventar la desconfianza y resistencia de algunos directivos al centralizar la función planificadora y coordinadora; 3) la aceptación de los distintos ritmos de adecuación al proceso de cambio por parte de las diferentes áreas de la administración municipal. 3.4.3. Tercera Fase (1995-2003). Calidad, orientación al ciudadano y proyección externa de la ciudad La característica de esta fase es el diseño e implantación de un Sistema de Gestión de Calidad a partir del Plan Estratégico, con objeto de utilizarlo como herramienta para mejorar la prestación de servicios a los ciudadanos. Las acciones enmarcadas en el sistema de gestión de la calidad se vinculan a los procesos donde se ha implantado la Dirección y Planificación por Objetivos, que queda, de esta forma, consolidada.

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El Sistema de Gestión de la Calidad se diseña a partir de las aportaciones de todos los directivos responsables de cada área y tiene como objetivo la orientación de la gestión hacia las necesidades de los ciudadanos. Se identifica un catálogo de servicios que viene determinado por las competencias. Esta catalogación se realiza teniendo en cuenta que no todos los servicios están preparados para compromisos con el ciudadano. De esta forma, se hacen Cartas de Servicios allí donde el servicio es excelente. El primer Plan de Calidad (1997-1999) conlleva un conjunto de acciones por áreas al tiempo que se define un sistema de trabajo con la finalidad de obtener resultados concretos. Como se ha dicho, en esta fase se produce la consolidación del Sistema de Dirección por Objetivos. En el marco de este primer Plan de Calidad se pone en marcha un Plan Integral de Atención ciudadana, Proyecto Itaca, Web interactiva, Tarjeta Alcobendas y Sistema de Atención al Ciudadano. El segundo Plan de Calidad (1999-2003) crea un Comité Impulsor de Calidad así como un Grupo de Impulsión de Calidad a partir del Plan Estratégico. En el período de implantación de este Plan se produce un importante desarrollo tecnológico con la implantación de redes cable, internet e Intranet. Conviene subrayar que una característica común durante las distintas fases del proceso es que la acción formativa es intensiva, elaborándose planes coordinados de formación en gestión para directivos y coordinadores además de encuentros y jornadas. Otra característica definitoria es que, en general no hay cambios radicales, pero sí continuos; además, los cambios deben efectuarse en el marco de la legislación que es de competencia estatal. Así pues, las primeras acciones modernizadoras se enmarcan en un esfuerzo por la creación de infraestructuras y facilitar terreno para el desarrollo económico de la ciudad; en la segunda (a partir de mediados de los 80) un compromiso para competir con otras ciudades, incluso en el ámbito internacional y la intención de captar recursos que maximicen el potencial de la ciudad y que minimicen los problemas. Es un proceso endógeno, lento e incremental con fases acumulativas, de tal forma que en la primera fase prima la reestructuración y cambio en la cultura administrativa interna buscando la racionalización y la eficiencia, en la segunda la orientación al ciudadano y la democracia y en la tercera el posicionamiento de la ciudad como lugar para vivir y centro de atracción de inversiones. En términos de gobernanza estas tres fases se pueden agrupar en dos grandes etapas: la primera de gobernanza débil en donde prima la orientación inter-

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na y la segunda de gobernanza fuertemente integrada donde priman las relaciones horizontales tanto en el interior de la organización como con la sociedad civil local (ciudadanos y empresas). Esta situación es reflejo de las prioridades del equipo de gobierno que al acceder al poder se encuentra con una estructura administrativa raquítica, de carácter burocrático, que no controla e incapaz de llevar a efecto el programa de gobierno. Ello hace necesaria la potenciación de un aparato administrativo con capacidad de respuesta en términos de tamaño y organización donde priman las relaciones jerárquicas. En la segunda etapa se introduce un modelo de gestión que modifica progresivamente la cultura administrativa y, en la organización del aparato administrativo, junto a la jerarquía se van consolidando las relaciones transversales y horizontales en congruencia con el modelo de relaciones que se establece entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil, de tal forma que se produce un desplazamiento de la jerarquía a la creación de entornos organizativos congruentes con la acción administrativa que requieren las distintas políticas públicas locales. 3.5. LOS AGENTES ACTIVADORES DEL PROCESO. EL LIDERAZGO COMO CONDICIONANTE: LA INTERACCIÓN LIDERAZGO POLÍTICO-LIDERAZGO DE GESTIÓN106 Un estudio de la gobernanza debe hacer referencia al liderazgo, particularmente importante en el ámbito del gobierno local en las ciudades donde otros recursos, incluidos los institucionales y competenciales son limitados en relación a los retos a los que tienen que responder. El liderazgo es de interés en la gobernanza en tanto en cuanto su ejercicio implica interacciones con seguidores u otros actores, pues la existencia de factores sistémicos no conducen necesariamente al desarrollo de procesos de gobernanza, situándose sus causas en la acción política conformada a partir del ejercicio del liderazgo político. Ello es así, puesto que en los contextos fragmentados que caracterizan a las ciudades, el liderazgo político deviene uno de los principales elementos, sino el que más, de la gobernanza urbana. Sin duda, este ejercicio del liderazgo se ve modulado por factores institucionales tales como el modelo de alcalde fuerte que se configura en el sistema local español siempre que se cuente con mayorías en el Pleno. En Alcobendas el liderazgo político ejercido por el Alcalde de la ciudad ha sido un factor crítico en el proceso de cambio, liderazgo en el que, por ello, se hace necesario detenerse examinando algunas de sus características. 106 En el ámbito de las organizaciones públicas coexisten interpretaciones políticas, gestoras y corporativas del cambio y distintos modos de entender el liderazgo. En Alcobendas se da un liderazgo político y de gestión que coincide con una visión de la ciudad junto con la ausencia de un profesionalismo derivado de una visión corporativa (burocrática) del aparato administrativo. La interacción del liderazgo político y de gestión facilita una estrategia efectiva de cambio organizativo.

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En el ámbito de la Ciencia Política y de la Administración, existen estudios sobre el liderazgo político en el ámbito local que ponen énfasis en las características personales (GLEASON, 1970; KESSNER, 1989) o en aspectos institucionales (PRESSMAN, 1972; SVARA, 1990). Existen además estudios normativos acerca del mejor uso del poder para gestionar (PFEFFER, 1992). Para el estudio del liderazgo se hace énfasis, pues, en dos dimensiones: las personales y las institucionales. Por ser más cercano utilizaremios el esquema que sugieren Ballart y Ramió como guía para identificar los rasgos del liderazgo político, que incluye factores del entorno y, sobre todo, personales ejercido por el Alcalde de Alcobendas (BALLART y RAMIÓ, 2000). Estos autores consideran necesario examinar: a) la visión política, b) las habilidades políticas, c) la capacidad para la toma de decisiones en situaciones críticas, d) la bondad del contexto histórico en el que actúan y e) la influencia sobre sus sucesores. A ellas habría que añadir su capacidad para la implantación de políticas públicas y su habilidad para gestionar el aparato administrativo. Como aseguran Ballart y Ramió, la visión política, modulada por la ideología, tiene que ver con la capacidad para adecuar su actuación a los cambios en los valores de la sociedad. Del mismo modo, las habilidades políticas están relacionadas con la posesión de determinados recursos y su utilización; un indicador de estas habilidades es su grado de popularidad y valoración por la opinión pública. La capacidad para la toma de decisiones se refiere al liderazgo activo sustentado en el control del partido. El contexto histórico puede favorecer u oscurecer la labor del lider (en Alcobendas, por ejemplo, el inicio de los Ayuntamientos democráticos o las transformaciones socioeconómicas). Pero, además del complejo de circunstancias personales y contextuales tales como la personalidad107, la experiencia política108, los factores institucionales109 y las estructuras locales de oportunidad, el liderazgo depende también de la capacidad para tomar riesgos. La Gestión Pública local está imbricada en la 107 En Alcobendas la institución municipal se ha ido modulando, en el marco de las competencias legales, a imagen y semejanza de las características personales del Alcalde, puestas de manifiesto, sobre todo, en la capacidad de movilización política y su capacidad de comunicación y convicción con ambiciones políticas sólo como alcalde: «Yo me voy a jubilar aquí como Alcalde de Alcobendas» (Alcalde). 108 Liderazgo en el partido político local garantizado por el mantenimiento del poder durante varias legislaturas. Experiencia política derivada también del origen en los movimientos vecinales con amplia experiencia en negociación. El alcalde más que candidato del PSOE lo era de los movimientos vecinales. El alcalde y otros cargos electos se han socializado en el movimiento asociativo, realizando un aprendizaje político en las asociaciones, lo que les ha dotado de una experiencia que les permite solucionar problemas específicos al tiempo que formular objetivos estratégicos. 109 El sistema local español contempla un alcalde fuerte, presidencialista, ejerciendo influencia decisiva en la Comisión de Gobierno y con capacidad para ejercer un importante control del aparato administrativo. En Alcobendas esto se ha concretado en una estructura de poder en la que: a) existe un Alcalde elegido por sufragio universal que aparece como líder general y b) un cargo electo (Primer teniente de Alcalde) que ejerce un poder político y gestor importante. A ello habría que añadir la consecución de mayorías en el gobierno local durante el proceso de modernización.

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esfera política110 y los políticos tienen que jugar un papel activo formulando los objetivos estratégicos del Gobierno y Administración Local y controlar sus resultados en relación con los temas estratégicos111. La gobernanza exige un liderazgo capaz de trabajar de forma horizontal. Las características personales del Alcalde de Alcobendas le dotan de capacidad para establecer relaciones de cooperación con los intereses económicos sin descuidar los asuntos sociales y sin escándalos de corrupción. Es un catalizador de las energías e iniciativas de otros actores públicos y privados con capacidad para dotar de identidad propia a su ciudad. Hay factores contextuales que facilitan el modelo de liderazgo de Caballero (ciudad desestructurada territorial y socialmente). Además, la acumulación de mandatos le permite acumular un capital político desde el que se ejerce un liderazgo pragmático. Caballero ejerce un fuerte liderazgo proactivo en su partido y en el gobierno municipal. Por otra parte, no es un político profesional en el sentido de tener ambiciones más allá del municipio, lo que le hace concentrar todos sus esfuerzos en la ciudad. Tiene un proyecto de ciudad en el que: a) A partir de iniciativas propias consigue la implicación y movilización de los diversos actores, que tienen sus propios intereses, para el desarrollo de la ciudad. Con el tejido asociativo, pero también con los promotores inmobiliarios y con el objetivo de crear valor público a partir de un recurso público (por ejemplo, la transformación de un solar propiedad del Ayuntamiento en el Proyecto urbanístico de Alcobendas 2000, con el que se crea y se distribuye valor). b) El Alcalde incluye entre sus seguidores tanto cargos políticos como técnicos que están a favor del cambio de cultura administrativa y de la modernización. Se abre el paso a recién titulados que acceden a cargos directivos, así como a directivos que tienen experiencia en el sector privado. El impulso del proceso se mantiene mediante la formación. c) Logra inversiones de la CAM en materia de infraestructuras urbanas, equipamientos y viviendas movilizando incluso a cargos políticos de las ciudades del entorno. 110 Como Canales viene sosteniendo reiteradamente, hay una minusvaloración del poder local y, sobre todo, del poder de los Alcaldes. Este autor constata los pocos análisis que existen acerca del poder de Alcaldes de las grandes urbes (el G-8) que ejercen un fuerte poder. Algunos de ellos son bien conocidos en todo el territorio. Gozan de autonomía, incluso dentro del partido por el que se presentan a las elecciones y actúan de emprendedores de políticas públicas locales. 111 Sin perjuicio del control que como órgano de representación democrática debiera ejercer el Pleno, en este aspecto no cabe duda que la elección directa de los alcaldes reforzaría tanto el liderazgo político como el de gestión reunidos en una misma autoridad.

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d) Es capaz de barruntar nuevas posibilidades para la ciudad y general expectativas entre los cargos políticos y directivos para la consecución de esas expectativas. Sus ideas, en algunos proyectos urbanísticos, generan sorpresa entre algunos concejales pero no resistencias. e) Durante su mandato hay una ausencia de asuntos de corrupción. De la misma manera no busca un enriquecimiento personal a partir del ejercicio de su cargo. f) Es un Alcalde accesible a los ciudadanos. Trata además de incluir a los ciudadanos en la gobernanza de la ciudad. g) Ejerce un control del mundo asociativo a través del apoyo institucional. Por lo demás, el liderazgo se ejerce a través de un discurso y a través de unas actividades. Se puede analizar el liderazgo del Alcalde de Alcobendas estudiando su discurso y sus actividades (DRAKE, 1995). a)

El discurso del Alcalde112

A través del discurso del Alcalde se pueden identificar un conjunto de creencias, valores, percepciones, preferencias y motivaciones. La socialización y la experiencia personal refleja las creencias del Alcalde113, quien desde su posición de militante político desde 1966 en la clandestinidad114 manifiesta un 112 Se ha analizado a partir de sus declaraciones a la prensa, intervenciones radiofónicas y entrevista personal. Al alcalde se le entiende fácilmente y se le aprecia un alto grado de sinceridad en sus declaraciones. 113 «... Yo nazco en Madrid y vivo en Madrid hasta los 24 años... Estudio, por una de esas circunstancias muy raras y rocambolescas, en el Colegio Calasancio y participaba en sus las escolanías. Antes había asistido a las Escuelas Aguirre, yo juego al fútbol de pequeño y el único sitio donde se podía jugar al fútbol era en una escolanía de la iglesia... pues te daban la camiseta, el calzón y las botas para jugar y para obtener eso, pues yo canto. Cuando la cárcel de Porlier se transforma en las escuelas del Colegio Calasancio y para llenarlo, no con los de pago, pues enseguida les encuentran, sino para aplicar la ley tenían que tener obligatoriamente un número de alumnos gratuitos, pues se presenta en la escolanía cuando ensayábamos, un cura, diciendo que quiere formar el coro del Colegio Calasancio y que todos aquellos que formen parte del coro, tienen plaza en el colegio gratis y voy al colegio Calasancio... En el entorno de mi familia, de mi barrio, son gente que pertenecen a un segmento obrero. En el colegio es donde yo empiezo a asociar o tomar una conciencia social. Empiezo a trabajar a los catorce años, obligado, ya que mi padre al ir un día a la tienda en que trabajaba se encuentra con el cierre y, entonces, claro, mi padre se quedó sin empleo y el niño mayor a trabajar. En la empresa donde comienzo coincido con uno de los jefes que es un hombre que ha pasado en Ocaña unos años después de la guerra, hasta el 52 o por ahí, es un hombre muy culto que por los avatares de la guerra está trabajando de administrativo en la empresa, posteriormente me voy a París y resido en un barrio donde participo en los Comités de Acción de los distritos 6 y 15 que se pusieron en funcionamiento hasta julio de 1968, este modelo es el que, posteriormente pretendo trasladar a los Consejos de Barrio en Alcobendas...» (Alcalde). 114 «... el Alcalde era activista político, su actividad la volcó en los movimientos ciudadanos, antes de ser un líder político era un importante líder ciudadano. En Alcobendas fue de los pocos sitios donde el PSOE

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compromiso con valores ideológicos que dibujan una convicción personal: la política como instrumento para evitar desigualdades y transformar la sociedad, con un proyecto a largo plazo por construir una visión de ciudad en la que se combinen un crecimiento económico sostenido con la vertebración social115. Se retrata como un hombre hecho a sí mismo. En 1976 funda la agrupación local del PSOE con otros seis militantes. Es un Alcalde, por tanto, enraizado en su comunidad116. Ello ayuda a que su personalidad cuente más que el partido al que pertenece ayudado por una imagen de eficacia acreditada por los media y los líderes de opinión de la ciudad. El Alcalde mantiene un «sueño de ciudad»117, entendida esta como el conocimiento que el Alcalde tiene de la misma, afianzada por sus años de residencia en la propia ciudad, y como activista político en el régimen anterior. Esta visión está unida a su dedicación (que implica un cierto grado de sacrificio personal) y a su experiencia (frecuentemente hace referencias al pasado, presente y futuro de la ciudad)118. Su experiencia, afiliación política y el tiempo en el mantuvo el protagonismo social en la oposición antifranquista, pero no por estrategia, sino porque él mantenía esas posiciones en razón de valores personales...» (Entrevista Primer Teniente de Alcalde). 115 «... en el año 1960 tengo algunos contactos con gente del Frente de Liberación Popular, naturalmente me interesan todos los movimientos que tienen lugar en los años subsiguientes... en fin, está uno ya con mentalidad en una cierta postura. Me voy a París y nada más llegar allí me afilio a las Juventudes Socialistas, en la sección de París, el 10 de octubre de 1966. En 1969 vuelvo a España y escojo Alcobendas por una casualidad, prácticamente por una casualidad, ... pero bueno..., en el año 70 en Alcobendas organizo, digamos, la agrupación del partido socialista, organizo un grupo de gente a partir del movimiento vecinal, movimiento ciudadano, participo en la única asociación vecinal que había en Alcobendas, constituyo el equivalente a una asociación de vecinos, pero con otro prisma. Una comunidad de vecinos en una urbanización de 300 viviendas que es donde yo vivo durante 25 años, prácticamente hace cinco años que he cambiado y en esa urbanización constituimos un núcleo digamos, ciudadano, vecinal, solidario, participativo...» (Alcalde). 116 «... Yo me voy a jubilar aquí como Alcalde de Alcobendas...» (Alcalde). 117 «... tenemos un Alcalde que es muy dado a tener ideas propias y así nos va bien. Todos planificamos y todos trabajamos pensando en cosas, el Alcalde no, el Alcalde se le ocurren las cosas y las traslada, y al final de cada diez ideas pues alguna sale adelante, que es lo que conforma un poquito la dinámica y la diferencia de este municipio con otros...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 118 «... Sí, Alcobendas en el año 70, cuando yo llegué aquí tenía entre 58.000 y 60.000 habitantes más o menos. Entre los años 70 a 79 mi actividad está sobre todo en la participación: primero constituimos el partido socialista a principios del 76; yo tengo, digamos, el núcleo de la gente que colabora y participa conmigo en esa comunidad de vecinos, con actividades de partido político, actividades de asociación de vecinos, organizamos fiestas, maratones... también, como la promotora y constructora de esta urbanización nos lo dejó todo manga por hombro, pues conseguí movilizar a 160 de 300 familias, 160 en un fin de semana para... picar la tierra y sembrar nosotros... ajardinarlo nosotros..., pues esa es la nuestra, bueno..., digamos, la realidad... damos una actividad social muy amplia al contenido de una comunidad de propietarios como instrumento de acción política al no tener una organización política, casi sin que la gente se diese cuenta de que estaba apoyando y participando en un movimiento político; en el 76 constituimos la agrupación socialista de Alcobendas y durante unos años tenemos una afiliación, un apoyo importe, en las elecciones del 79 prácticamente obtenemos la mayoría absoluta, soy primer teniente de alcalde, probablemente porque yo al ser un hombre de partido, se eligió este municipio en el marco de los pactos con el partido socialista popular el PSP, para que de alguna forma, en aquella negociación, pues no solamente Tierno encabezase la candidatura de Madrid sino que hubiese en algunos otros sitios, en Alcalá de Henares y en algún otro, los encabezaran otros candidatos independientemente de la elección que se hiciese en la agrupación de Alcobendas, en la que yo encabezaba las tres listas que se propusieron... de alguna manera yo era el alcalde «in pectore» de toda la organización aunque se nos impusiera la candidatura de un

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poder han ido moldeando su visión, también modulada por las creencias, valores, percepciones, preferencias y motivaciones. b) Las actividades del alcalde En el ámbito de la acción de gobierno, durante el primer gobierno democrático se ocupa, desde una concejalía, de dinamizar la participación ciudadana, desde donde defiende que la acción política se sitúe donde se encuentran los verdaderos problemas, es decir, en los barrios de la ciudad. Es un alcalde visible119 (lo que en sí mismo es una forma de accountability) en el que los objetivos y métodos que se fija para alcanzar la visión se sustentan en un pragmatismo incremental, siendo un Alcalde preocupado por a) la creación de redes y b) poner en marcha acuerdos que permiten sacar el máximo provecho de los recursos públicos y privados120. Esto hace que manifieste una capacidad para mantener el dialogo con diferentes interpretaciones de la ciudad y equilibrar las tensiones entre actores actuando de intermediario entre las necesidades de los ciudadanos y las posibilidades locales. De la misma forma tiene una importante influencia en la opinión pública local. Es por esto por lo que desde el comienzo de su mandato mantiene relaciones estrechas con las asociaciones e intereses locales y fomenta la puesta en marcha de redes informales creando un potencial para el consenso en determinadas políticas públicas121. hombre del PSP. Naturalmente yo, como disciplinado hombre de partido, pues lo asumí, sin ningún problema...» (Alcalde). 119 Visibilidad que se manifiesta en apariciones públicas frecuentes dedicando un importante número de horas semanales al contacto con los ciudadanos y con representantes de intereses (asociaciones y empresas locales). En su calendario de distribución de tiempo de tareas también figura una importante actividad institucional dedicada a contactos de representación con la Comunidad de Madrid, con el Gobierno Central, con la FEMP y reuniones con sus directivos/trabajadores: «... El alcalde está en todos los actos del movimiento asociativo, por supuesto en los actos municipales y luego es un hombre que se pasea y recorre la ciudad continuamente para ver que es lo que está mal o lo que no funciona...» (Directora de Comunicación, Ana Salado). 120 «... Yo creo que he sabido diferenciar desde el principio lo que es la izquierda y lo que es la derecha, desde la óptica del resultado económico, por un lado... lo defiende siempre la derecha y nosotros teníamos que dar un resultado social. Bueno... parece que esas dos opciones que parecen antagónicas, pudiesen converger... yo creo que es el resultado de los 20 años... el hacer que converjan el elemento económico... una acción... una actividad con resultados sociales como soporte fundamental que desarrollamos en la primera legislatura...». (Alcalde). 121 En 1987 posición fuerte en la FSM. Secretario General de la Agrupación local y Aragüetes vicesecretario general. En 1989 figura en la lista del PSOE al Congreso de los diputados (puesto 26), es Vicepresidente Ejecutivo de la Federación Madrileña de Municipios, Vocal de la Federación Española de Municipios y Provincias. Según una encuesta realizada por la empresa Metra Seis en 1990, se tiene una alta valoración de su gestión por parte de los vecinos, con un liderazgo: a) político: al frente del partido local y del gobierno local, b) social: influencia en el pueblo, desarrollo económico, capacidad de negociación. En 1993 y con ocasión de los 11 años de gobierno del PSOE en la Alcaldía, el alcalde y el equipo de gobierno se encargan

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Por todo ello, el liderazgo institucional eficaz del Alcalde se encuentra sustentado en dos pilares. Por una parte el Alcalde como empresario en el sentido schumpeteriano del término y, por otro, el Alcalde como encarnación de la figura social del «político», la persona que sigue la política como vocación en su acepción weberiana122. Desde la perspectiva de la metáfora del Alcalde empresario, éste ha jugado un papel importante proponiendo y negociando acuerdos con negocios privados y como representante de la ciudad promoviendo la misma en otras regiones y países para atraer nuevas industrias, haciendo lobby en los niveles autonómico y nacional de gobierno, buscando nuevas inversiones, ayudas y asistencia de los distintos niveles de gobierno, incluida la Unión Europea, con objeto de generar proyectos e iniciativas locales que han actuado como catalizadoras para la industria local. El Alcalde está considerado como un empresario de la ciudad capaz de crear coaliciones de intereses y desarrollar oportunidades para la ciudad, lo cual reduce el impacto de las políticas de partido. El liderazgo tiene influencia en el nivel de confianza de los vecinos pero también en los inversores externos. El Alcalde representa un modelo de liderazgo promotor, capaz de aglutinar a las distintas coaliciones (publico-público y publico-privado) mediante su complementación y de optimizar su eficacia. Debe subrayarse el papel del alcalde en la creación de una red de actores públicos y privados alrededor de distintos proyectos (el Museo de la Ciencia, por ejemplo). Existe un interés del Alcalde acerca de todo lo que interesa a la ciudad: desde la pobreza y niveles de vida de los segmentos de población menos favorecida hasta los proyectos que generan prestigio. Los enlaces con las asociaciones que no persiguen exclusivamente intereses económicos han resultado vitales. Asimismo, el Alcalde ejerce un liderazgo abierto a la sociedad, vinculado a unos valores y asentado en unos objetivos comunes para mejorar la ciudad a través de diversos proyectos. De otro lado, lleva a efecto un liderazgo creativo en tanto en cuanto es capaz de movilizar a segmentos de la comunidad local para una acción colectiva (Plan Joven), manifestando capacidad creativa y de coordinación. La clave del de recibir a las personas interesadas en mantener un dialogo sobre el PSOE, dar cuenta de la gestión y escuchar sus quejas. El Alcalde preside el Consejo Económico y Social de Alcobendas con representantes sindicales y empresariales, sin fuerza vinculante para el gobierno local emite informes previos sobre los presupuestos municipales y las políticas de urbanismo y asesora en materia de política social, económica y laboral. El Alcalde se somete a las preguntas de todos los vecinos que responde a través de la radio local. El control que ejerce sobre la agrupación local se pone de manifiesto cuando en enero 94 se eligen delegados para el congreso Regional por unanimidad y sin apenas debate; la mayoría de estos delegados tienen cargos en el gobierno local. Al cumplirse en el año 2000 los veinte años en el gobierno municipal aglutina la unidad del partido alrededor de él. Ocho de cada diez vecinos recuerda su nombre de manera espontánea y se le asocia con determinadas políticas públicas locales (Encuesta sobre calidad y servicios municipales). 122 «... el Alcalde como es el que más trabaja, el que más horas dedica al Ayuntamiento pues es el que más exige también, pero exige de una forma convincente, de alguna forma te obliga a tener que dar más de lo que das porque estas viendo que él te lo está dando y además te lo está pidiendo...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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liderazgo de Caballero ha sido el desarrollo de una estrategia de regeneración en torno al desarrollo inmobiliario, mediante el consenso entre las elites locales, para promover desarrollo económico y progreso social, con capacidad para movilizar a los grupos encuadrados en asociaciones que son utilizados como inputs en el proceso de formulación e implantación de las políticas públicas locales. A ello ha contribuido el control ejercido sobre el partido político local, su posición como cabeza de lista y posterior reelección le garantiza el control del partido. El Alcalde ejerce también un liderazgo situacional y administrativo: conoce la realidad de la ciudad y es capaz de hacer diagnósticos de las necesidades y coordinar a los actores críticos en la búsqueda de soluciones. En este contexto sus principales habilidades consisten en 1) interpretar la opinión pública y movilizar apoyos, 2) tener una visión de las políticas públicas de la Administración en términos de impactos en el electorado. El liderazgo que ejerce sobre los directivos de la administración le permite que ésta adecue sus factores administrativos a la satisfacción de las demandas ciudadanas según son identificadas por el Alcalde (ARENILLA, 2001). En definitiva, se pueden identificar tres características en el liderazgo del Alcalde que, siguiendo a IOANNOU (IOANNOU, 1992) son: Características personales. Caballero no está limitado por la realidad, corre riesgos, tiende a actuar al filo de las normas y manifiesta energía, autoconfianza y capacidad de trabajo. Emplea determinadas tácticas y comportamientos que incrementan sus recursos políticos para perseguir sus objetivos en forma de buscar alianzas con otros actores; en este sentido, moviliza recursos y busca maximizar su autonomía, atrae a sus colaboradores políticos y administrativos hacia sus puntos de vista. No está aferrado a su status como Alcalde, que eso sí, utiliza para movilizar recursos. Destaca su sentido de la oportunidad en el sentido de aprovechar situaciones favorables. Finalmente opera en un contexto favorable al gozar de legitimidad al revalidar su mandato como Alcalde durante varias legislaturas123. 123 «... Según las encuestas de nuestro Departamento de Investigación y después de 20 años en el poder como Alcalde y 4 como Primer Teniente de Alcalde, su imagen se ha ido fortaleciendo no solamente en conocimiento de Alcalde, que es lógico, en conocimiento particular del Alcalde, sino en reconocimiento de su labor, ahora es mayor que hace 20 años, que no es normal ¿no?, acuérdate del desgaste del político, no aquí no hay desgaste del Alcalde. Las encuestas lo dicen, el ciudadano medio el ciudadano de toda la ciudad de Alcobendas sigue creyendo en el actual Alcalde. Eso es un problema también, porque a veces buscamos el cambio pero aquí es muy personalista. La dirección de Pepe Caballero no es de ahora, sino de antes que era un líder social en el pueblo en la época de la dictadura de Franco, era reconocido públicamente de antes y lo sigue siendo y como no ha cometido ningún error de los que cometen los políticos en muchas ocasiones, sigue siendo populista desde el momento que está con todo el mundo en todos los sitios, no es de los que se meten en el despacho y están fuera de la realidad, cuando hay un problema esta allí con el vecino, se va verlos, se va a jugar al mus con unos, al fútbol con otros o a una reunión de vecinos a una asociación. Eso significa que está permanentemente con el ciudadano antes y ahora, o sea hace 20 años y ahora también, y eso la gente lo valora positivamente, la dejación de la responsabilidad, el alejamiento de los ciudadanos eso no ha ocurrido con Pepe Caballero. Claro, eso tiene un inconveniente y es que cuando Pepe se vaya y se jubile

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Es fácil advertir que la iniciativa del modelo de gobernanza ha partido, pues, de un alcalde fuerte124 con, en principio, unas mayorías en el Pleno. En conjunto, el impulso político y las mayorías son las condiciones imprescindibles para el reforzamiento del liderazgo como garantía de éxito, además de la movilización ciudadana y la tematización de los problemas políticos prioritarios. c) El liderazgo compartido: la colaboración cargos electos-cargos directivos Como antes apuntábamos uno de los rasgos que se plantean como problema del gobierno y la gestión en los gobiernos locales es la confusión de papeles entre los cargos electos y los gestores. El proceso de gobernanza en Alcobendas, aunque promovido por el Alcalde, se lleva a efecto por un núcleo de concejales que trabajan con un grupo de directivos públicos, formando una especie de oligarquía conjunta (joint oligarchy) a partir de las identidades de objetivos compartidos entre los cargos directivos y ese grupo de concejales. Esta situación es favorecida por la autonomía del gobierno local, que significa que existe una mínima intervención de otros niveles administrativos en el día a día de la administración local y, por otra parte, la penetración de los grupos de presión locales relacionados con intereses económicos es prácticamente inexistente. Ello facilita el que las elites políticas y burocráticas controlen la organización administrativa, de tal forma que el Alcalde y un grupo de concejales mantienen el control sobre las políticas públicas locales. A pesar de que el marco institucional favorece el ejercicio de un liderazgo presidencialista, el Alcalde trabaja con el equipo de gobierno que toma decisiones de forma colectiva aunque exista una diferenciación en el papel de los concejales. Si bien, desde un punto de vista formal, todas las decisiones son de responsabilidad colegiada, se ha formado un núcleo de acción, de forma que, junto con los líderes políticos, algunos burócratas clave a la cabeza de determinados servicios son actores importantes en los procesos de decisión y mantienen relaciones estrechas con los líderes políticos. Esto se deriva de la organización de seminarios donde se reúne a concejales, directivos y técnicos para intercambiar experiencias, lo que permite a los directivos internalizar los objepues a ver quien va detrás, porque Pepe es del PSOE y eso tiene su dificultad. Pero bueno no vamos a desechar a un líder como Pepe, nos viene muy bien y gana elecciones y esto se ve claramente al coincidir las autonómicas con las locales, pues se ve muy bien que es lo que pasa en las locales y en las autonómicas...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 124 «... Esto al principio era como una cruzada. De hecho, el Alcalde ha sido vital, por su autoridad, pero no una autoridad de decreto... es un Alcalde más político que de gestión, pero ha sido sensible a estas cosas y las ha apoyado en primera persona...» (Primer Teniente de Alcalde).

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tivos políticos y a los cargos electos identificar su viabilidad técnica. En este sentido, existe un apoyo constante de los directivos a los cargos electos, apoyo que no está sustentado en una lealtad partidista. Por otro lado, el éxito electoral en el ámbito local se ve afectado por la capacidad que tenga la organización municipal para no sólo definir los problemas públicos y, en consonancia, elaborar las consiguientes políticas públicas, sino, también de la capacidad de innovación organizativa que faciliten el éxito de esas políticas. En Alcobendas, dentro del núcleo de concejales, el Concejal de Hacienda toma el control de la política de modernización, que se pretende afecte a todas las unidades administrativas. Se produce, de esta forma, un liderazgo de gestión con capacidad de gasto. El éxito de la reforma radica no solo en el liderazgo político, sino en el de gestión y que se pongan a su disposición recursos económicos. Por otra parte, la toma del control del Primer Teniente de Alcalde significa la introducción de un racionalismo en la gestión; se buscan instrumentos probados en organizaciones privadas como, entre otros, la dirección por objetivos, la planificación estratégica, el rediseño de procedimientos y la calidad125. Todas las propuestas de modernización nacen del núcleo de la Concejalía de Hacienda, que progresivamente ve fortalecido su papel y legitimidad (en función de los resultados) para generar nuevas propuestas. En este sentido es de resaltar el papel importante que desempeña el Primer Teniente de Alcalde como concejal de Hacienda, quien compagina el liderazgo político con la profesionalización, dedicando parte de su tiempo a tareas técnicas. Aunque en términos porcentuales la actividad a la que dedica más tiempo es a la actividad política, en concreto a la búsqueda de información (otras administraciones, sociedad civil local, partido político), a dar información y a tomar decisiones en conjunto con otros actores. En el papel del Primer Teniente de Alcalde hay un cierto isomorfismo con otras figuras existentes en los países de tradición anglosajona y del Norte de Europa. Así, en el ámbito de las ciudades de tamaño medio norteamericanas, existe la figura del el gerente municipal, City Manager, quien es un líder administrativo pero en interacción continua con los políticos locales, teniendo un papel relevante en el proceso de gobierno local, de tal manera que ejerce una influencia importante en la elaboración y en la implantación de las políticas públicas locales al tiempo que se ocupa del establecimiento de diseños organizativos como instrumentos facilitadores de la consecución de los objetivos de las políticas públicas locales. 125 «... nosotros aquí, por lo menos en Alcobendas, no veníamos ninguno del Sector Público y, aunque ya sabíamos algo, conocíamos lo mal que funcionaba el gobierno municipal...» (Primer Teniente de Alcalde).

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La constante en el proceso de gobernanza en Alcobendas es la colaboración entre líderes políticos y la burocracia municipal, aunque su papel haya sido diferente, a la búsqueda de un objetivo común: el comportamiento innovador de toda la organización municipal para adecuar su desempeño a los retos existentes. Esta colaboración se busca a propósito a través de actividades conjuntas tales como la realización de seminarios conjuntos entre cargos electos, directivos y miembros del Pleno, la discusión de las visiones con los directivos, la realización de evaluaciones «políticas» complementadas por la evaluación de los gestores y el control político de los procesos de implantación. 3.6. ESTRATEGIAS E INTERESES DE LOS ACTORES126 La innovación administrativa en Alcobendas corre pareja a los mecanismos de gobernanza de la ciudad en la que confluyen redes complejas de actores, constituyéndose el locus del proceso áquel en que se produce la intersección entre política y gestión. En el proceso se identifican intereses en conflicto127, hay comportamientos estratégicos de los actores y defensa de posiciones de poder además de negociaciones a la búsqueda de la construcción del consenso. Además de la organización político-administrativa hay intereses de la sociedad civil. El modelo de gobernanza está modulado, en definitiva, por las pretensiones y necesidades que los grupos de interés plantean a la organización políticoadministrativa constituyéndose también como «juego de poder» (LINDBLOM, 1991). Poder de los actores que se manifiesta en todas las fases (BOGUMIL y KISSLER, 1998) y en la capacidad que tienen los actores para movilizar recursos a favor de sus intereses: conocimiento especializado, relaciones con el entorno y control de la información y canales de comunicación (CROZIER y FRIEDBERG, 1979). La gobernanza y su correlato, la introducción de innovaciones en la gestión, tienen lugar en campos de fuerza políticos, donde confluyen distintas racionalidades, en los cuales no hay que minusvalorar la capacidad de acción de los actores, intereses, coaliciones, control de recursos y carreras profesionales, influencia, etc. Por ello, es preciso analizar los grupos de actores clave, sus posiciones instrumentales de poder, sus comportamientos estratégicos y sus consecuencias para el proceso de gobernanza y cambio organizativo. De ello nos ocuparemos en este apartado. Este grupo de actores clave está formado por los actores públicos que ostentan una legitimidad institucional y el grupo de actores privados, individuales y colectivos, que están legitimados para participar en el proceso en función 126 El criterio que se ha seguido para identificar a los actores ha sido el de centrarse en aquellos que movilizan ideas y recursos en el proceso. 127 El conflicto se deriva de la existencia de intereses diversos que responden a diferentes posiciones y racionalidades (RAMIÓ, 1997).

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de sus rasgos cualitativos o de los recursos que ostentan y pueden aportar al proceso, lo que implica que previamente se tome la decisión política acerca de quién debe participar y cómo. En un proceso de gobernanza los actores públicos incluyen a los elementos clave de las instituciones político-administrativas locales (Pleno, gobierno, oposición, directivos y representantes de los empleados públicos). A estos últimos, en un proceso de gobernanza democrática, hay que añadir los actores privados, quienes están habilitados a participar en el proceso porque: a) como ciudadanos vecinos o residentes (lo que incluye a los inmigrantes ilegales) en un espacio físico que es la ciudad ostentan un derecho genérico de participación, b) son depositarios de información o conocimientos técnicos (especialistas) necesarios para el diseño e implantación de las políticas públicas locales o para reformas de la organización y procesos administrativos (consultores), c) poseen capacidad para transformar los recursos públicos a partir de los cuales se crea valor público según se define por el equipo de gobierno (empresas inmobiliarias), d) tienen un interés en participar porque son conocedores de los temas que se van a tratar, e) ostentan un reconocimiento para representar, de forma individual o colectiva los intereses de los ciudadanos (asociaciones y vecinos individuales) y f) pueden estar afectados, como beneficiarios o perjudicados, por las decisiones que se tomen en el proceso (propietarios de viviendas antiguas, empresas multinacionales, grandes superficies o comercios minoristas, entre otros). Un modelo de gobernanza democrática debe incluir en el proceso y prestar atención al máximo a estos actores aunque sea inevitable la generación de conflicto, si bien es cierto que a la hora de ponerlo en práctica, es necesario tomar decisiones políticas que pueden privilegiar a unos actores sobre otros según como se defina el problema en el que se va a dar cabida a la participación. Por otra parte, la actividad de los actores en el proceso puede limitarse a recibir información de los poderes públicos, la simple consulta no vinculante, la negociación o la búsqueda del consenso y, raramente, a que algún actor particular tenga capacidad de veto. Un diseño de gobernanza democrática debe promover la utilización de instrumentos que permitan la negociación para la búsqueda del consenso y el compromiso a través de intercambios y concesiones mutuas (SCHMITTER, 2000). En cuanto al grupo de actores clave en el proceso de gobernanza e innovación administrativa en Alcobendas, en principio, pueden ser considerados actores relevantes aquellos que tienen influencia en la definición e implantación del modelo de gobernanza. Para identificarles conviene detenerse en aquellos que tienen influencia y los que participan, pues la participación es un espejo de la distribución del poder en la organización. Asimismo, es imprescindible iden-

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tificar qué estrategias siguen en el proceso individualmente y en grupo, qué intereses tienen y el poder con el que cuentan así como las fases del proceso en que intervienen los distintos actores. Los políticos, la burocracia local, las asociaciones de empresarios y los ciudadanos ostentan el estatus de actores en el proceso de gobernanza. Por otra parte, políticos, directivos, técnicos y representantes de los trabajadores ostentan el status de actores en el proceso de introducción de innovaciones administrativas en Alcobendas En ambos casos, las elites políticas y administrativas son las más activas y coordinan las actividades de los demás grupos. En Alcobendas el proceso de gobernanza y de modernización administrativa está controlado por el gobierno municipal, los grupos políticos, los directivos públicos, los representantes de los trabajadores y los actores externos. La fuerza motriz de la implantación de innovaciones administrativas es una coalición de cargos políticos y directivos128 que llevan años trabajando juntos y facilita la continuidad del proceso en el tiempo. A ello coadyuvan las mayorías absolutas y mayorías de coalición del partido de gobierno que no necesita consensuar la política de modernización con otras fuerzas políticas. También juega un papel importante el interés del Alcalde por otras experiencias llevadas a cabo en otras ciudades. En materia de innovación administrativa, los consultores externos son utilizados en la primera fase y el proceso se refuerza debido al reconocimiento interno y externo (nacional e internacional) que legitima la puesta en marcha de nuevas innovaciones. En general, la formulación del proceso es top-down129. Posteriormente se involucra a los empleados públicos mediante una política de comunicación de intenciones y logros. Hay una amplia movilización y concienciación de los empleados públicos hacia los cambios a través de seminarios y/o formación. La integración del ciudadano se produce en fases posteriores dando legitimidad a los procesos mediante la democratización del procedimiento. 3.6.1. Los actores públicos a)

El equipo de gobierno municipal

El interés primordial del equipo de gobierno es revalidar su mandato. Su interés estriba en llevar a efecto el programa de gobierno y optimizar la imagen 128 Ello ha generado una cultura administrativa a la que se incorpora el nuevo personal, formando redes de directivos que actúan de agentes para las reformas en sus ámbitos de decisión. 129 La modernización de la Administración está dirigida a producir un cambio estructural pragmático encaminado al mantenimiento del poder.

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pública y legitimidad del Alcalde como cabeza de cartel electoral. Ello se traduce en un interés estratégico en mantener relaciones con otros actores para revalidar o incrementar su poder. Por ello, el equipo de gobierno trata de diseñar un modelo de gobernanza cuyos instrumentos le permitan estar en contacto con las demandas de los ciudadanos. Al mismo tiempo los políticos, que están a la cabeza de los servicios, deriván buena parte de su legitimidad en razón de sus conocimientos técnicos y capacidad de gestión (BAÑÓN, 1986) para lo que están en permanente contacto con el aparato administrativo. Además, se implican, como gestores, en las decisiones que tienen que ver, por ejemplo, con la elaboración del presupuesto de su área de responsabilidad y con las decisiones de gasto posteriores, la ejecución de las distintas políticas públicas locales, el nombramiento de cargos directivos, la organización y los procedimientos administrativos. Por ello, en lo que se refiere a la introducción de innovaciones en la gestión, hay una implicación formal de los políticos. La concepción de la reforma y sus estrategias son desarrolladas por el ejecutivo local, en ocasiones en conjunción con firmas de consultoría externas. Existe una coalición para la reforma compuesta por el Primer Teniente de Alcalde y Concejal de Hacienda, el Director de la Unidad de Coordinación y otros directores, que incluso funciona en el ámbito informal pero que tiene como resultado la pronta puesta en marcha de las actividades encaminadas a introducir las innovaciones. En todo caso, los intereses políticos han forzado la adhesión de algunos renuentes. Con todo, se ha instaurado un modelo de cooperación, un convencimiento de que la administración local tiene que reformarse y un interés porque la reforma no la hagan solo los políticos. Se produce, por tanto, una institucionalización del proceso. Esta institucionalización se ve favorecida por la profesionalización en términos de capacidad de gestión de los concejales que se van incorporando al equipo de gobierno. La edad de los que se van incorporando es menor que la media de los que conformaron los primeros equipos de gobierno, así como su formación. Ello puede entenderse como un indicador de la evolución desde la lealtad partidista a la profesionalidad del equipo de gobierno por la que se prima la formación de equipos competentes. Por otra parte hay un permanente protagonismo de los concejales que no están en el núcleo duro, así como el de los concejales de otros grupos susceptibles de entrar en un gobierno de coalición. b) El Pleno El Pleno tiene un papel marginal en lo que se refiere a la introducción de innovaciones administrativas, de tal forma que nunca ha existido una comisión

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de reforma, de tal manera que la oposición simplemente observa la reforma, a la que, por otra parte no se le da especificidad sino que se liga a los temas tradicionales de la disputa política130. No hay una Comisión especial para la introducción de las innovaciones. No hay una discusión en el Pleno de las medidas de reforma, cuyas decisiones se toman por el núcleo del Alcalde y de los Tenientes de Alcalde, particularmente del Primer Teniente de Alcalde. Las relaciones entre el Pleno y el Alcalde son, fuera de la disputa política, de cooperación. Dadas las mayorías no ha sido posible a la oposición planterar moción de censura alguna. Las relaciones personales del Alcalde con los portavoces de los grupos políticos en la oposición ha sido de cooperación, particularmente con el grupo político de Izquierda Unida que ha entrado a formar gobierno cuando el partido mayoritario no tenía mayoría absoluta131. La influencia de los grupos políticos en el proceso de gobernanza e innovación administrativa ha sido mínima, pues el equipo de gobierno es quien tiene la iniciativa en las políticas públicas municipales. El Pleno sirve más para ratificar decisiones que se han tomado por el equipo de gobierno o puede matizarlas según haya habido un gobierno de coalición o con mayoría absoluta. Respecto a las Comisiones, todos los grupos políticos forman parte de las mismas, aunque son un remedo del Pleno, por lo que su capacidad de influencia en las mismas es mínima. Ello se pone de manifiesto con la inasistencia del principal partido de la oposición a alguna de sus reuniones. Los Directivos mantienen un doble contacto con las Comisiones: en primer lugar al elaborar la información que sirve de base a la toma de decisiones en las mismas y, en segundo lugar, a participar en los debates cuando les son solicitadas aclaraciones por parte de los grupos políticos con representación en las mismas. Fuera del trabajo en las comisiones, el principal partido de la oposición tiene dificultades para dirigirse a los técnicos y directivos municipales para recabar información132.

c) La oposición Su interés principal es controlar al gobierno y ejercer la máxima influencia sobre él, de tal manera que le permita hacer visibles a los ciudadanos esa influencia en la que sustentar que son la alternativa de gobierno. No obstante, la oposición está poco motivada porque no tiene especialistas ni canales de comunicación en la organización administrativa, con frecuencia 130 «... a nosotros nos parece bien la introducción de innovaciones en la gestión, siempre lo hemos favorecido, lo que pasa es que a veces se inflan sus logros...» (Portavoz de IU). 131 Entrevistas con los portavoces del Partido Popular y de Izquierda Unida. 132 Entrevista con el Portavoz del Partido Popular.

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no asisten, como se ha señalado, a las reuniones de las Comisiones en las que ostentan representación, pues no tienen posibilidad de mostrar un perfil propio en un proceso complejo de gobernanza y no tienen posibilidad de ganancias electorales con la crítica a la gestión. En el ámbito de la política domina la maximización de votos. En la arena local también los partidos compiten por los votos presentándose diferenciados en opciones distintas. Entre las estrategias que se adoptan para mejorar sus expectativas electorales no suele estar la cooperación manifiesta con la mayoría de gobierno que, no sería bien vista por el propio partido (además hay un control de las elites del partido local por parte de la dirección nacional) ni siquiera por los votantes. Del análisis documental de las sesiones de los plenos, la prensa y entrevistas semiestructuradas a miembros de la oposición, se pone en evidencia que la oposición muestra una desconfianza sobre las actividades de la Administración, que es considerada una extensión del equipo de gobierno. d) Los directivos públicos Uno de los cambios organizativos en Alcobendas ha sido la descentralización estableciendo patronatos y Unidades Administrativas. A la cabeza de las Unidades administrativas está un directivo que es responsable de su gestión. Del total de la plantilla hay cerca de un 20% de cargos directivos y técnicos en el Ayuntamiento y Patronatos. Tanto los funcionarios como laborales tienen categorías profesionales similares, en virtud de la existencia de un convenio único, con una cultura de gestión de innovación y eficacia. Muchos de estos directivos provienen del exterior y han incorporado valores de las organizaciones privadas adecuados a una organización pública. Los directivos y gestores disponen de competencia técnica y de información para influenciar a los cargos políticos y la mayoría de ellos se han incorporado al Ayuntamiento terminados sus estudios y han ido ascendiendo. Una buena parte de los gestores de los Patronatos y Empresas Públicas Municipales provienen del sector privado. Hay un continuo incremento de los porcentajes de licenciados y algunos grupos profesionales (sociólogos, arquitectos, ingenieros, gestores) que han sido clave para las transformaciones. Importa señalar las buenas relaciones entre la función directiva y entre ésta y el resto de empleados. Ello significa que cuando tienen que implantarse innovaciones, éstas tienen una acogida positiva por parte de los empleados a quienes afectan. De crucial importancia resulta el hecho de que la responsabilidad en la implantación de las innovaciones es de los directivos de área, pero la res-

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ponsabilidad final es del Primer Teniente de Alcalde. A partir de aquí la implementación se lleva a efecto bajo la supervisión de la Unidad de Coordinación que tiene un papel capital en el proceso (Unidad que en los inicios, siguiendo consejos de consultores externos y analizando las experiencias en otras ciudades, elabora los conceptos y la estrategia interna para la Modernización en Alcobendas). Esta Unidad actúa como especialista de staff tanto para los cargos políticos como para los directivos. Además de la elaboración conceptual y de diseño de la estrategia interna esta Unidad es responsable de influir en los demás directivos y neutralizar las resistencias. Junto a la posesión de habilidades técnicas, el Director de la Unidad dispone de habilidades para constituir alianzas informales con otros directivos y cargos políticos forjando, mediante un esfuerzo continuado, compromisos en función de las expectativas de ganancia como carrera que la introducción de las innovaciones ofrece a los directivos y resto de empleados públicos. No sólo asesora, sino que ejerce poder derivado de su proximidad a los cargos políticos. En Alcobendas se pone de relieve la importancia de que el Primer Teniente de Alcalde sea al mismo tiempo un cargo electo y con capacidad de influencia en la organización administrativa (primero como responsable del Patronato Socio-Cultural en el que con más intensidad se implantan las innovaciones y, posteriormente como responsable de Hacienda en el Ayuntamiento) con lo que hay una línea directa. En resumen, los directivos colaboran en el proceso de gobernanza e innovación administrativa133. Las propuestas de cambio se generan en la Unidad de Coordinación) a la luz de la evaluación (encuestas internas y a ciudadanos); esta Unidad actúa además como impulsora del cambio. La implantación de los cambios, sin embargo, se hace de forma descentralizada con la participación de los directivos y empleados, de tal forma que la identificación de problemas se hace en las áreas especializadas. Por otra parte, la innovación administrativa no es un tema que encuentre oposición ni entre las fuerzas políticas rivales ni entre los directivos. Al mismo 133 «... Por suerte aquí en Alcobendas los directivos públicos han entendido muy bien el proceso y como además, prácticamente todos los funcionarios que ocupan cargos directivos han entrado con nosotros y después, muy poquitos están desde antes del 79, nosotros gobernamos desde el 79, pero muy poquitos están desde antes, con lo cual han trabajado desde el principio con nosotros el modelo, yo creo que hay se han ido integrando, claro cuando hablas con un abogado del servicio jurídico, hay que ser muy garantista, con mucho cuidado no sea que... Cuando dices: oye que esto lo voy a trasladar a la empresa municipal de la vivienda para que me lo gestione que es mucho más ágil, más rápido y no se que... dicen si pero con mucho control, mucha garantía, ... Dicen: no te preocupes que lo vamos a hacer, pero déjame que busque herramientas de gestión que con todas las garantías posibles me permita desarrollar las cosas que quiero hacer, entonces es así, pero aquí en Alcobendas pues tienes eso, que no viene nadie de antes más antiguo que nosotros, salvo algunos, muy poquitos y han colaborado y han trabajado y se han involucrado perfectamente...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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tiempo, los directivos están a favor del proceso porque les reporta status profesional. El hecho es que las resistencias al cambio son prácticamente inexistentes en un contexto de crecimiento de los efectivos públicos y con una función directiva que se van adecuando a la cultura organizativa. El aparato administrativo municipal parte de una estructura esclerotizada, sujeta a una cultura procedimentalista. Pero, desde el principio, se va creando y consolidando una función pública con personal cualificado en las nuevas funciones y una cultura administrativa en la que la innovación está incentivada. Además, las acciones innovadoras son planteadas a los directivos, previa a su implantación, dotándoles de un sentido de la participación y haciendo suyas las innovaciones.

e) Los representantes de los empleados públicos Los sindicatos tienen interés en la reforma puesto que se legitiman en ella. El nivel de afiliación sindical de los empleados públicos en Alcobendas es alto y se ha incrementado de forma continuada en el periodo 1979-2003. Los sindicatos apoyan reformas internas e introducción de innovaciones en la gestión siempre y cuando se garanticen los puestos de trabajo. La existencia de un grado de afiliación elevado significa que los sindicatos participan siempre que se ventilan asuntos que tienen que ver con las condiciones de los empleados públicos. De manera análoga, la opinión de los trabajadores es favorable a la implantación de las innovaciones, puesto que éstas no han implicado la privatización de los servicios públicos municipales. La modernización administrativa se percibe como una alternativa a la privatización que, además, no ha supuesto recortes de plantilla134. Así es que las críticas de los sindicatos al proceso de innovación administrativa tienen que ver con las reorganizaciones que afectan al conjunto de los trabajadores. Así, en la creación de la Unidad de Atención Ciudadana, se hizo una selección de personal, ya en plantilla, atendiendo a determinadas características presenciales que los representantes de los trabajadores consideraron discriminatoria. 134 «... Aquí tenemos cosas que se han hecho muy bien, aquí nunca se ha escatimado en medios técnicos... y ha ocurrido, además, que aquí, afortunadamente no se ha privatizado ... si ha ocurrido que se han externalizado algunos servicios, nunca se ha echado a nadie...» (Delegado Sección Sindical CC.OO.).

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3.6.2. Los actores privados Desde el ámbito público se mantiene el control, pero a la esfera privada se le otorga un papel importante. Tanto en el proceso de gobernanza como en las acciones que tienen que ver con la introducción de innovaciones en la gestión las decisiones son iniciadas por las elites político-administrativas. Los actores políticos acotan un conjunto de procedimientos formales e informales (Partenariados, Políticas Públicas, Plan Estratégico, etc.) que les sirven como marco de interacción con los actores externos. Estos procedimientos serán descritos y analizados exhaustivamente más adelante, en el capítulo siguiente, al ocuparnos de las relaciones del sistema político-administrativo con el entorno social. a)

Las asociaciones de empresarios

La asociación local de empresarios (AICA) y la Cámara de Comercio ejercen una influencia marginal ya que aunque representan a los grandes y a los pequeños empresarios, tienen una actitud favorable a las acciones económicas emprendidas desde la institución municipal135. b) Las empresas inmobiliarias Como se describirá en el próximo capítulo, los promotores inmobiliarios han jugado un importante papel en el desarrollo urbanístico de la ciudad. En régimen de concertación, tanto empresas inmobiliarias con sede en Alcobendas como empresas inmobiliarias que no radican en la ciudad han realizado proyectos urbanísticos que han dotado a la ciudad de Alcobendas de otra fisonomía. El control se ha mantenido por parte del Ayuntamiento en sus aspectos técnicos. Las empresas que han colaborado con el Ayuntamiento han sido las grandes empresas constructoras nacionales (FCC, Agromán, ACS, entre otras), que persiguen únicamente intereses de carácter empresarial136. 135 «... Desde luego, si me preguntas la opinión de la asociación de empresarios, con nuestras constantes diferencias, puesto que nosotros representamos intereses muy diferentes ya que perseguimos intereses de orden empresarial, no políticos, está claro, la verdad, que hablando con otras asociaciones similares a nosotros en otros municipios españoles, pues estamos francamente contentos de nuestro municipio. A la gente le extraña bastante, pero la verdad es que siempre encontramos habitualmente respuesta y nuestro nivel de colaboración es alto. Tenemos unos objetivos muy comunes que es el progreso de Alcobendas y, la verdad es que es un Ayuntamiento que ha trabajado y, siempre, con cierta habitualidad, está próximo a las iniciativas que toma la asociación y las secunda. Hay una buena colaboración con este Ayuntamiento...» (Javier BEITIA, Presidente de AICA). 136 «... El Ayuntamiento de Alcobendas fue uno de los primeros de España en descubrir la máquina urbanística de hacer dinero, iniciando una política de adquisición de suelo. En colaboración con las empresas inmobiliarias ha sido pionero en algunos proyectos, yo creo que manteniendo el control político y técnico, pues siempre ha mantenido un equipo técnico de urbanismo aunque el responsable político haya cambiado.

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c) Las asociaciones de ciudadanos El tejido asociativo, que también será objeto de análisis en el capítulo siguiente muestra una actitud favorable al proceso. El apoyo constante del Ayuntamiento a las asociaciones, con riesgo de dependencia, ha supuesto que tanto el proceso de gobernanza como la modernización administrativa sean valoradas positivamente por el movimiento asociativo local137. d) Las empresas consultoras en el proceso de modernización La introducción de algunas innovaciones ha supuesto la contratación de empresas consultoras que han participado en alguna fase de implantación. Se han utilizado de forma instrumental sobre todo para vencer algunas resistencias y en funciones formativas o actuando como soporte técnico a las decisiones que, en materia de modernización administrativa habían sido tomadas previamente por el aparato político-administrativo. La estrategia seguida en la introducción de innovaciones ha sido la de realizar un diseño propio huyendo de los «paquetes» ofertados desde las empresas multinacionales en materia de gestión pública. Los consultores externos se incorporan al proceso de modernización en la primera fase, mientras que la participación de los ciudadanos se lleva a efecto en la segunda fase y más intensamente en la tercera fase. En conclusión, se genera un sistema de interacción entre un conjunto de actores de diferentes status y con variados interés y estrategias que se introducen en el proceso de decisiones públicas de tal manera que las decisiones implícitas a la formulación, implantación y ejecución de las políticas y programas públicos locales es el resultado de la interacción de diversos actores, configurando así un modelo de gobernanza democrática o manera en que el gobierno local de Alcobendas estructura el ejercicio de la acción pública. En el proceso de gobernanza y de implantación de innovaciones administrativas se pueden identificar los siguientes rasgos en la interacción de los actores: 1) La existencia de un cargo político local del que surge la iniciativa y el impulso con el apoyo de las elites administrativas. 2) Un grupo de aliados del cargo político que controlan recursos importantes y que de esa alianza buscan incrementar sus recursos (directivos dentro del aparato administrativo y empresarios y representantes de las asociaciones en las inSiempre han venido empresas que han propuesto ideas al Ayuntamiento para la realización de determinados desarrollos, pero el gobierno ha mantenido la última palabra...» (Javier BEITIA, Presidente de AICA). 137 Entrevistas con los representantes de las Juntas Directivas de varias asociaciones de Alcobendas.

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teracciones con la sociedad civil local). 3) Ausencia de resistencias políticas (gobiernos con mayoría absoluta o en coalición) con una oposición debilitada y ausencia de fuertes intereses económicos locales. 4) Existencia de un aparato administrativo profesionalizado que busca ofrecer servicios de calidad a los ciudadanos.

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CAPÍTULO 4: LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS: CAPITAL SOCIAL138, DISEÑO INSTITUCIONAL, REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES Y CONCERTACIÓN PÚBLICO-PRIVADA En este capítulo se analizan tres ejes centrales en los que se ha fundamentado la construcción de la gobernanza urbana en Alcobendas: la participación ciudadana, la concertación público privada y las políticas públicas locales como instrumentos de interrelación con la sociedad civil. De hecho, en Alcobendas es observable una variada gama de acciones movilizadoras de recursos para la promoción del interés público a través de diversos actores sociales. Estas acciones se incardinan en estructuras informales a caballo entre reglas y formas de organización tradicional y prácticas innovadoras entre diferentes actores con sistemas de valores e intereses diferentes, que tienden «puentes» entre las instituciones administrativas y la sociedad civil local. En consecuencia, se instauran procedimientos pragmáticos de dialogo para facilitar el consenso y la cooperación. Es preciso, por ello, detenerse en estos procedimientos, en tanto en cuanto constituyen mecanismos importantes del proceso de gobernanza en Alcobendas. La participación ciudadana se refiere a la inclusión de los ciudadanos en las decisiones públicas, en la medida en que la diferenciación del sistema políticoadministrativo exige mayor receptividad de la Administración hacia aque138 «... Nuestro empeño ha sido siempre el ir construyendo un modelo de participación ciudadana que posibilitara que una gran cantidad de ciudadanos organizadamente participara en actividades tanto con nosotros, con la institución, como privadamente, organizando actividades propias... Después, y gracias fundamentalmente al desarrollo urbanístico e industrial, con la participación de una parte importante del mundo empresarial. Entonces, ahora hay una gran implicación con agentes de desarrollo industrial-urbanístico, de ámbito nacional y bastante importantes, por el tipo de empresas que hay aquí. Un periódico llegó a definir el Arroyo de la Vega como el nuevo Silicon Valley, exagerando mucho, claro, pero bueno, queriendo decir que todo el gran peso de esas nuevas tecnologías que se están instalando aquí... Con los sindicatos hay una relación muy natural desde el principio; nosotros ayudamos a su sostenimiento con locales, pero también hay acuerdos de formación conjuntos, hay acuerdos de seguridad en el trabajo, de estabilidad en el empleo, etc., normalmente somos un pequeño laboratorio en materia de acuerdos con los sindicatos, siempre empiezan aquí y trasladan sus experiencias de acuerdos con la Administración local al resto de la región...» (Primer Teniente de Alcalde).

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llos139. Mayor receptividad para dar respuesta a dos exigencias: a) democrático-normativas y b) de eficacia para optimizar la actividad de las Administraciones Públicas. De tal forma que se facilite la participación de los ciudadanos en el establecimiento de objetivos de la acción administrativa y que éstos no sean vistos como sujetos pasivos, sino como ciudadanos activos en los procesos de decisión y planificación del gobierno local, actuando así de contrapunto a las tendencias gerencialistas. La participación ciudadana, que se percibe como un procedimiento de diálogo permanente y sistemático, de utilidad en los mecanismos de representación política, exige un cambio en los canales de interacción entre la Administración Pública y la Sociedad Civil, en un contexto de falta de interés o desconocimiento por parte de los ciudadanos de los asuntos públicos. En punto a la participación ciudadana, interesa conocer hasta qué extremo, como instrumento de la gobernanza en Alcobendas: 1) favorece la articulación de una sociedad civil local mediante la creación de espacios de deliberación y negociación acerca de los asuntos públicos locales; 2) fomenta y moviliza a las asociaciones para generar inputs para insertar en el proceso político local, y 3) en qué medida las estructuras y mecanismos de participación tienen influencia en las decisiones que se toman en los órganos de representación política (Pleno) o en el aparato administrativo. Para todo ello se hace necesario examinar, en primer lugar, el papel que se otorga a la sociedad civil local como una comunidad política, en segundo lugar, la composición y el papel del tejido asociativo y, finalmente la influencia del tejido asociativo y de las diferentes estructuras de participación y su funcionamiento en los procesos de toma de decisiones políticas y administrativas, mediante el análisis de su grado de inclusión en las políticas públicas sectoriales locales y en la cogestión de servicios públicos y equipamientos municipales140. Un aspecto central de la participación en las políticas públicas municipales deriva no sólo de su relevancia en el sistema político-administrativo local para la construcción del Estado de Bienestar, sino también de la necesidad de incardinar la acción pública local con la profundización democrática y articularla con la acción de otros poderes territoriales, particularmente los de la Comunidad Autónoma. 139 En el marco del derecho a la participación ciudadana diseñado por la CE de 1978, en la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) se contempla la consideración de los entes locales como cauces más cercanos para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, otorgando a los municipios competencias para hacer efectiva esta participación. 140 Las evaluaciones periódicas de la Confederación de Asociaciones de Vecinos del Estado Español (CAVE) vienen poniendo de manifiesto la carencia de instrumentos que hagan efectiva la participación ciudadana en el ámbito municipal y que se adecuen a los procesos de cambio que están teniendo lugar en las ciudades.

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De la misma forma, la concertación público-privada describe el modo en que se han estructurado las relaciones con los intereses privados, fundamentalmente aquellos involucrados en proyectos urbanísticos, así como la concertación con otros actores públicos para la construcción de equipamientos. Tanto la participación ciudadana como la concertación y las redes de políticas públicas locales están vinculadas al proceso de gobernanza de la ciudad y a la modernización del aparato administrativo local, en la medida en que la participación de los distintos actores generan, en cada una de ellas, legitimidad, eficacia y eficiencia en la organización administrativa municipal. Los tres elementos de la gobernanza urbana planteados en los párrafos anteriores, es decir, la participación ciudadana, los rasgos de la elaboración de las políticas públicas locales y la concertación público privada, son los que articulan una de las hipótesis que se pretende demostrar en las siguientes páginas. Esta hipótesis sostiene la importancia del gobierno de Alcobendas para establecer y modular las condiciones de las que surge el modelo de gobernanza urbana en la ciudad.

4.1. PARTICIPACIÓN Y MOVILIZACIÓN CIUDADANA: LA ARTICULACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL LOCAL El análisis del modelo de participación de los ciudadanos en los procesos políticos, como aproximación al ideal roussoniano de la política, encaminado a que los ciudadanos tengan posibilidad de influir en el modelo de ciudad que desean, permitirá relacionar la existencia del capital social con la gobernanza urbana en Alcobendas. En el ámbito de la participación ciudadana se pueden identificar distintos niveles de participación. Estos niveles tienen que ver con: a) el ciudadano como observador al que se le facilita información de las actividades públicas; b) como participante en foros consultivos al que se le consulta; c) como decisor, al ser incluido formalmente en un proceso decisorio, y d) como coproductor, al prestar servicios públicos por cuenta de la administración. Ciertamente, en un modelo de gobernanza se hace necesario identificar hasta qué punto el ciudadano tiene influencia mediante su participación en la gestión de los asuntos locales y en los procesos decisorios, sea en la preparación de una decisión, a través del diálogo y la información o sea en la participación en la decisión mediante la cooperación o la delegación. Por lo demás, su capacidad de influencia está relacionada con los canales de información establecidos por la administración y las acciones de promoción de la participación.

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En primer término, es preciso señalar que los procesos migratorios, primero, y, después, de mesocratización de los residentes en Alcobendas, con la llegada de nuevos habitantes de las clases media y alta, junto con la terciarización de la estructura productiva y ocupacional han ido conformando una comunidad política local con perfiles propios e intereses comunes, cuya particularidad se refleja en la existencia de un denso tejido asociativo que conforma una de las características de la cultura política local en Alcobendas. En este respecto, hay una búsqueda continuada de espacios por parte de la institución municipal para fomentar la participación, de forma que el tejido asociativo en la ciudad, a través de las asociaciones como agentes de la participación, se constituye en un factor clave y variable explicativa de la participación cívica141, constituyéndose la innovación en materia de participación en una constante de la acción pública local142. 4.1.1. El capital social en Alcobendas: Asociacionismo y Tercer Sector Las asociaciones son estructuras de mediación que permiten el contacto permanente del sistema político-administrativo local con los ciudadanos. En Alcobendas se lleva a efecto una participación centrada en la relación entre el sistema político-administrativo local y las asociaciones vecinales y, por ello, se hace necesario analizar la segunda parte del binomio: el movimiento asociativo como infraestructura de ciudadanía que permite a los ciudadanos influir en la esfera pública local. Sin duda, la dimensión territorial de la administración local es una ventaja para el movimiento asociativo. En este contexto, un factor diferencial de la ciudad de Alcobendas lo constituye la densidad de su tejido asociativo. Con el apoyo de la institución municipal en la promoción y en la creación de mecanismos de participación143, en los últimos veinte años se ha consolidado un movimiento asociativo de tal forma que la ciudad ha pasado de tener alrede141 «... Al principio, antes de la existencia de los Consejos de Barrio, organizábamos la participación en los colegios..., éramos casi, no soviets, pero aquello era una cosa muy democrática, pero el impulso ciudadano fue tremendo y se sigue manteniendo. En este momento estamos en el tercer proyecto de participación ciudadana, la tercera vuelta y, además, una vuelta radical. Un proyecto muy complejo valorando nuestras experiencias y otras experiencias que estamos estudiando, implicando a los ciudadanos en el desarrollo y futuro de la ciudad...» (Primer Teniente de Alcalde). 142 Con el objetivo de ampliar la posibilidad de participación en la vida local tanto de forma colectiva como individual, apoyándose en la experiencia previa e introduciendo innovaciones. «... Y ahora se pasa a una política de participación que estamos todos expectantes a ver que resultados da... siempre se ha mimado al movimiento asociativo, muy cuidado y seguido muy de cerca. En esta legislatura se está promoviendo un pacto cívico plural para dar un enfoque diferente a la participación...». (Director de la Unidad de Evaluación de Políticas Públicas). 143 De la misma forma que existen políticas públicas sectoriales de carácter local para el fomento cultural, económico, social, etc., en Alcobendas, puede afirmarse que existe una política implícita para el fomento de la creación de tejido social.

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dor de cincuenta asociaciones a principios de los años 80 a 476 asociaciones144. Este factor ha contribuido a la existencia de un proceso de movilización ciudadana a través de asociaciones cuyos antecedentes se sitúan en las asociaciones de protesta, que evolucionan después hacia una cooperación con la institución municipal. La evolución de las asociaciones se produce conforme al cambio de situación política: de las asociaciones de vecinos de protesta a las asociaciones de actividades específicas145. Se observa una correlación entre la diversificación de actividades del Ayuntamiento y la emergencia de nuevas asociaciones, lo que pone de manifiesto que el desarrollo de actividades municipales ha ido parejo con el crecimiento de asociaciones. En Alcobendas, las primeras asociaciones de ciudadanos tienen su origen en los movimientos vecinales, en algunos casos significativos en términos de tamaño, de los primeros años 70, es decir, en el último período del anterior régimen político146. Más tarde, el movimiento asociativo se consolida en la década de los 80 durante los gobiernos democráticos. En la segunda mitad de esta década se produce una verdadera eclosión, incrementándose significativamente el número de asociaciones, eso sí, con un menor número de asociados147. Estas nuevas asociaciones ya no son reivindicativas y del mismo tamaño, sino pequeñas asociaciones de carácter temático (one issue)148. En cualquier caso, este 144 Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participación ciudadana. Documento de Trabajo, abril, 2001. «... hoy en este municipio hay cerca de 480 asociaciones con plena actividad a las que hemos dotado de un equipamiento de infraestructuras básico para que éstas tengan un espacio para que desarrollen actividades durante todo el año, con un fuerte apoyo institucional. Ayer, por ejemplo, el día de la Comunidad de Madrid, pues, la asociación de la Casa de Extremadura, organizó parte de los eventos con ocasión de esa fecha... otras actividades se hacen con el apoyo y soporte del movimiento asociativo... se prestan servicios deportivos, culturales. La Casa de la Cultura de Alcobendas fue la primera de esta índole que se inauguró en España a principios de la época democrática, el 3 de mayo de 1983. Hoy esta casa tiene una actividad importante, por donde han pasado miles y miles de vecinos...» (Alcalde de Alcobendas). 145 «... nosotros, en mi barrio, hicimos una manifestación en el año 73 y ¿por qué las manifestaciones?, porque como se construía de manera desastrosa, en cuanto te descuidabas, se nos inundaban los cuartos de contadores de las viviendas por lo tanto, cuando llovía fuerte y venía una tormenta, en vez de salir el agua de las casas a las calzadas, se metía el agua de la calzada a los edificios, una cosa desastrosa, pero bueno... es verdad que también todo aquello fue aprovechado desde la opción política, porque íbamos también contra la dictadura... todo valía, todo era válido...» (Alcalde de Alcobendas). 146 «... Sí, mira, por ejemplo, el primer movimiento asociativo, sí es un movimiento muy vecinal, muy de barrio, aquí también como en el resto de España, muy de “compañeros de”, que se organizaron para buscar mejoras en su barrio... Después llegaron otros grupos más alejados del tejido social, las ONG y ahora que nos encontramos con conflictos sociales renovados, me estoy refiriendo a la llegada de inmigrantes, pues se está pensando en otras formas de participación, otras fórmulas, enfocarla desde aquí, desde el gobierno con otra mirada...» (Director de la Unidad de Evaluación de Políticas Públicas). 147 Fuente: «Algunos Indicadores Sociales en Alcobendas», serie Documentos de Trabajo, numero 64. Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1995. 148 Ayuntamiento de Alcobendas. Serie Documentos de Trabajo 65, Evaluación de Políticas Sociales Municipales 91-95). «... Las asociaciones tienen sus intereses de trabajo, pero no han desarrollado su papel con los problemas de la ciudad. Como asociaciones prestan servicios, pero los problemas de la ciudad se viven desde lo indivi-

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crecimiento pone de manifiesto la importancia de las asociaciones en relación con la política de la ciudad149, ya que las asociaciones están conformadas por categorías sociales representativas de la ciudad, si bien con un sesgo a favor de las clases menos pudientes150. Al número de asociaciones en Alcobendas, 476, se llega mediante un crecimiento exponencial desde 1979. Este incremento del tejido asociativo está en relación con los nuevos problemas (como juventud e inmigración) y la puesta en marcha de nuevas políticas públicas por parte del gobierno local. Según el Balance del Plan Ciudad, elaborado desde el Ayuntamiento, el número de asociaciones por cada 10.000 habitantes en Alcobendas es de 47, mientras que en la Comunidad de Madrid es de 39151. De las 476 asociaciones registradas actualmente en Alcobendas permanecen activas 311 si se atiende a sus frecuentes contactos con la Administración municipal. En Alcobendas y desde un punto de vista formal, el grueso de las asociaciones son organizaciones sin fines de lucro, instrumentos para la difusión de valores, constituidas por grupos de personas creadas para la provisión de distintos servicios; los miembros son voluntarios, colaboran y obtienen ventajas simbólicas. En cuanto a su distribución tipológica van desde asociaciones culturales tradicionales (música, teatro, casas regionales) a las relacionadas con el medio ambiente, alternativas y nuevos movimientos sociales. Las más numerosas son las deportivas, pero también tienen un número importante de socios las culturales, juveniles, de vecinos, de consumidores, de mujeres y regionales. Desde 1982, a partir de las comunidades de vecinos, que inicialmente se agrupan para resolver problemas de deficiencias en la construcción de sus viviendas, y propiciado por la puesta en marcha de los Consejos de Barrio, comienzan a formarse asociaciones de intereses focalizados. Su tamaño es desigual, puesto que unas tienen varios centenares de socios y otras están constituidas por algunos vecinos que desarrollan una actividad específica con un número reducido de asociados, hasta grupos informales de ciudadanos. La mayoría de las asociaciones son monotemáticas (one issue) mientras otras tienen diversos objetivos. Las asociaciones de naturaleza política son un número reducido y resulta difícil identificar si otras (como las deportivas o culturales) están politidual, desde el rol de vecinos, pero no desde el de asociados ni se incorporan a la asociación. Por ejemplo ahora tenemos el problema de la inmigración, tenemos ya el nueve y pico por ciento de inmigrantes, pero el debate se produce desde posiciones personales, no se incorpora a las asociaciones...» (Fernando Izquierdo, Coordinador Casa de las asociaciones). 149 «... yo ¿por qué tenía obsesión de que los ciudadanos participasen?... yo eso lo asimilaba a la fortaleza que había que darle a la democracia, a la Constitución...» (Alcalde de Alcobendas). 150 Así, en el barrio 7 (La Moraleja), la tasa de asociacionismo (número de asociaciones por cada mil habitantes) es la más baja del municipio. Fuente: Algunos indicadores sociales en Alcobendas» Serie Documentos de Trabajo núm. 64. Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Ayuntamiento de Alcobendas, abril, 1995. 151 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad 2003.

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zadas, es decir, en qué medida tienen influencia política en la sociedad civil local o en qué medida son instrumentales de los partidos políticos. Las áreas en donde intervienen son también variadas: educación, servicios sociales y sanitarios, actividades deportivas y de tiempo libre, protección civil, defensa de los consumidores, reintegración de las capas más débiles y marginadas de la población. La característica principal del tejido asociativo en Alcobendas es que está conformado por asociaciones que se interesan fundamentalmente por intervenciones que tienen que ver con la vida cotidiana, siendo la mayoría de asociaciones son de carácter deportivo y cultural. Otra de sus características es que son asociaciones que tienen una vida bastante larga, aquellas que han desaparecido lo han hecho porque se han transformado o han ampliado sus actividades. No se identifican asociaciones reivindicativas, de interés focalizado, contrarias a la gestión del ayuntamiento que de forma regular y metódica organicen acciones contra el gobierno local o protestas contra acciones de otras administraciones, que se aparten de los mecanismos de participación por la vía institucional o escojan la vía contenciosa jurisdiccional152. Bien directamente o a través de representantes las asociaciones de Alcobendas están, desde el principio, presentes en los Consejos de Barrio. En la actualidad, podría afirmarse que las asociaciones no son un lugar de formación de los militantes políticos, pues la gran mayoría de las asociaciones se dedican, como se acaba de decir, a actividades relacionadas con el deporte y la cultura, estando desligadas de cualquier ideología o partido político, siendo un porcentaje pequeño aquellas que, explícitamente, son de carácter político y sindical. Si bien, estas últimas están en la red política debido a que existe la posibilidad de cooptar a los ciudadanos más activos políticamente a través de las mismas o los cargos electos trabajan con ellas153. En general el movimiento asociativo de Alcobendas se interesa fundamentalmente por los problemas locales. 152 Sí se constituyó, hace ahora dos legislaturas, una plataforma a favor de la segregación para formar su propio municipio la urbanización de La Moraleja, aduciendo la carencia de servicios municipales recibidos. Sus actividades no pasaron más allá de una recogida de firmas de los vecinos de la urbanización, ante la imposibilidad política de llevar a efecto el intento, con la oposición de todos los partidos políticos con representación en el Pleno y del gobierno de la Comunidad de Madrid. 153 «... pero además de llevar yo aquí 20 años, tengo compañeros que llevan 18, 15 años y los hemos ido sustituyendo porque había que dar ocupación política para los militantes. Si tuviésemos los mismos concejales del año 83, seguramente no tendríamos 500 afiliados en la agrupación, es verdad que tampoco se nota mucho que tengamos 500 en la agrupación, porque donde tenemos los 500 no es en la agrupación, los tenemos repartidos en las asociaciones, pero no porque los hayamos repartido nosotros, sino porque se produce un trasvase. Muchas veces, alguien se afilia primero al partido y luego toma conciencia ¿dónde puedo yo trabajar y colaborar con el movimiento asociativo, participativo, vecinal, pues me voy a la casa tal. Ese es un tránsito y luego hay otro, del que lleva trabajado seis o siete años en alguna asociación y luego se decide a afiliarse, es decir, se producen dos tránsitos, la gente que primero entra en el partido y luego comparten la militancia política con una militancia socio-cultural o al revés...» (Alcalde de Alcobendas).

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Hecha esta breve referencia a la estructura del tejido asociativo, conviene detenerse, en punto a su incidencia en el modelo de gobernanza, en determinados rasgos de su dinámica. Por ello, en lo que sigue se describen los modos de organización de las asociaciones en Alcobendas, sus identidades y estrategias, así como las interacciones con el gobierno local, su capacidad de movilización y sus niveles de actividad. También, si consideran suficientes sus canales de comunicación con el Ayuntamiento y si éste las percibe como fuentes de información, pues, además del papel que las asociaciones pudieran tener como clientela electoral, la calidad de sus interacciones con el aparato político-administrativo local es un indicador para identificar este rasgo de la gobernanza en Alcobendas. Las estructuras internas y sus relaciones con el entorno La mayoría de las asociaciones son políticamente inactivas aunque su mayor fuente de información es el propio Ayuntamiento. Tienen dificultades en la renovación de las Juntas Directivas por la falta de implicación de los asociados, pero también por la actitud inmovilista de los directivos que tienden hacia una gestión presidencialista, lo que puede ser considerado como un problema de democracia interna154. Sin embargo, los procesos de toma de decisiones son ágiles a partir de un sistema informal de comunicación interna. Algunas de ellas cuentan con capacidad de gestión y para la colaboración con la institución municipal en la prestación de determinados servicios155. La mayoría de ellas mantienen, con mayor o menor frecuencia, contactos con el Ayuntamiento en la persona de los concejales o con técnicos y están satisfechas con esos contactos. Habitualmente, las asociaciones se relacionan con una Concejalía pero para asuntos específicos también con cada una de las unidades administrativas y sienten el apoyo de los empleados públicos y de los cargos electos156. Además, hay una disponibilidad por parte de la Con154 La mayoría de las asociaciones cuentan con un reglamento interno en el que se prevé las elección de representantes para su interlocución con la institución municipal, sin embargo existen liderazgos que conforman núcleos dominantes en cada asociación que tienden a mantener parcelas de poder que les reportan determinadas satisfacciones, entre ellas la relación con el poder político y la participación en determinadas fases de las políticas públicas locales a través de los Consejos Sectoriales (Fuente: «Necesidades y demandas organizativas y formativas del asociacionismo local» Serie Documentos de Trabajo número 67, Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales, Ayuntamiento de Alcobendas, junio de 1996. 155 «... uno de los problemas de las asociaciones es que las Juntas Directivas se renuevan poco, lo que produce un cansancio en las personas que soportan la estructura, pero, por otro lado, tampoco facilitan que otros socios lleguen a la Junta. El pertenecer a la Junta dota a sus miembros de cierto status. Nosotros hacemos un plan de formación para todos los socios en materia de gestión de asociaciones al objeto de permitir la formalización de candidaturas que se presenten en la asamblea anual para formar nuevas juntas...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador de la Casa de las Asociaciones). 156 «... la relación con la institución municipal es muy fluida. Hay departamentos diseñados para el trato directo con las asociaciones. Estas tienen además como referencia a los distintos servicios de la institución y el contacto con los cargos políticos es permanente...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).

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cejalía para recibir al ciudadano, existiendo, adicionalmente, modos informales para interactuar con los políticos y la Administración de tal modo que los contactos son frecuentes. El ciudadano puede, por ejemplo, pedir hora para hablar con el Alcalde157. Por otra parte, los ciudadanos son atendidos por los políticos tanto en la calle como de manera informal, pueden llamar por teléfono158. Es difícil identificar el número de afiliados al partido político en el gobierno, aunque la consolidación de las relaciones institucionales entre la cúpula directiva de las asociaciones y la institución municipal hace que sus propuestas tengan generalmente bastantes probabilidades de ser atendidas. En cuanto a las relaciones horizontales y verticales con otras asociaciones (nacionales, internacionales y locales) existen relaciones débiles dentro del mismo municipio, incluso entre aquellas que se dedican al mismo tipo de actividad y son prácticamente nulas. Esta afirmación no es aplicable, por supuesto, a los capítulos locales de las grandes ONG’s, nacionales o internacionales159. Codecisión y cogestión en la prestación de servicios públicos municipales El tipo del tejido asociativo de Alcobendas se identifica, como se ha visto más arriba, con asociaciones temáticas que, en ocasiones, amplían su actuación más allá del límite administrativo del barrio en el cual radican. Su acción está ligada a los intereses de los miembros pero proveen servicios tanto a los miembros como a los que no lo son. Desde el Ayuntamiento se promueve una política de concertación con el tejido asociativo, tratando de integrarlo en las instancias políticas, incluyendo a sus representantes en la toma de determinadas decisiones, de tal manera que, de las asociaciones activas, hay pocas con falta de interés, información o expertise que les haga permanecer aisladas o que sus demandas no sean atendidas. Se implican en la toma de decisiones, codecidiendo con la institución municipal en la organización de determinados eventos: fiestas patronales, o de la 157 Entrevistas mantenidas con miembros de las Juntas Directivas de varias asociaciones. 158 En el transcurso de las entrevistas mantenidas con cargos electos responsables de las Concejalías de

Barrio, se ha observado como éstos atendían llamadas telefónicas de los vecinos acerca de asuntos cotidianos que les interesan. 159 «... una de las características del tejido asociativo en Alcobendas es la atomización, con pequeñas asociaciones que hacen las mismas cosas. Tenemos el reto de hacerlas trabajar en red y estamos intentando trasladar un mensaje de la conveniencia de la coordinación. Se han creado algunas plataformas interasociativas ante determinados problemas de la ciudad, por ejemplo, transporte, sanidad, el caso del secuestro de Anabel Segura, etc. Pero eso desaparece, no tiene continuidad...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones).

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región, competiciones deportivas, entre otras. Algunas de ellas (por ejemplo, las Casas Regionales) tienen una importante capacidad de movilización160. Los participantes tienen la impresión de que existen estructuras flexibles que facilitan la participación y que se les escucha en temas importantes161. En cuanto al nivel de integración de las asociaciones con el sistema político-administrativo local, las asociaciones participan en el diseño e implantación de políticas públicas162, fundamentalmente a través de los Planes Integrales (Joven, Mujer, Infancia o Mayores) y de los Consejos Sectoriales. A través de estos Consejos se organizan reuniones periódicas (juventud, infancia, mujer, educación)163. También plantean iniciativas, así, por iniciativa de la asociación Mujer y Cultura se creó en 1990 el Centro Asesor de la Mujer en el Ayuntamiento. Colaboran con la administración en la prestación de servicios públicos participando en la coproducción de algunos de ellos. A través de las asociaciones se realiza una parte importante de la gestión sociocultural (asociaciones de padres de alumnos o de jóvenes), sobre todo en el ámbito de la cultura y el deporte, o en servicios sociales en el ámbito de la salud preventiva, donde las asociaciones son un híbrido entre asociaciones de personas y asociaciones prestadoras de servicios de interés comunitario. En materia sociosanitaria prestan servicios a los sectores de la población que lo requieren en materia de acogimiento, orientación, asesoramiento y terapia. Así, por ejemplo, las asociaciones de alcohólicos o jugadores en rehabilitación realizan terapias con afectados y sus familiares organizando grupos de autoayuda. En el ámbito del deporte, en coordinación con el Patronato Municipal de Deportes, se hacen cargo de buena parte de las Escuelas Deportivas Municipales, prestando servicios a los ciudadanos. Por lo demás, diversas asociaciones 160 «... presentan proyectos para participar en determinados eventos por invitación del ayuntamiento o por propia iniciativa. Suelen aprobarse la mayoría, pues las propias asociaciones conocen la línea que sigue el Ayuntamiento...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones). 161 Entrevistas a miembros de las Juntas Directivas de varias Asociaciones. 162 «... las asociaciones suelen participar muchísimo... hay una parte muy importante de la acción administrativa local ligada a la participación de los ciudadanos... participa, sobre todo a través de los Consejos sectoriales, por ejemplo de Cultura, de Deporte, de Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana, Bienestar Social... y se basan en que en los Consejos hay un solo político, el Concejal competente, que lo preside, y un número determinado de representantes de Asociaciones...» (Primer Teniente de Alcalde). 163 «... hay una mesa local de cooperación, digamos, que sería el consejo sectorial de cooperación, donde están todas las ONG’s que están funcionando en el municipio, hay 25 ONG’s en este momento y se han constituido todas en los últimos cuatro años y les venimos dedicando del orden de 70 u 80 millones este año, luego hacemos la feria de cooperación de forma que todas las ONG’s están comprometidas a exponer los proyectos que han desarrollado durante el año anterior, para que la ciudadanía sepa el esfuerzo que hace esta administración y este Ayuntamiento con la ayuda al desarrollo por medio de las ONG’s...» (Alcalde).

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se dedican a la impartición de cursos, talleres o asesorías. A tal efecto existen numerosos convenios entre las asociaciones y el gobierno local para la prestación de todos estos servicios de interés público. También en este ámbito se ha creado una Fundación deportiva constituida por el patronato Municipal de Deportes y los cuatro Clubes de la localidad que participan en las competiciones nacionales y regionales. A través de esta Fundación se gestiona la consecución de patrocinio por parte de organizaciones privadas y se acerca la práctica del deporte a los ciudadanos. Hay servicios municipales gestionados por asociaciones a través de Convenio, como por ejemplo el Centro Alternativo de Atención al menor para la prevención y atención de situaciones de riesgo, que ofrece alternativas educativas y de tiempo libre. El apoyo institucional A través del énfasis puesto en la prestación de servicios integrales de apoyo al tejido asociativo, el gobierno de Alcobendas crea el contexto para que surjan y se mantengan las asociaciones: genera capital social. La institución municipal se involucra con las asociaciones a través de diversos mecanismos de apoyo (infraestructuras, financieros, de formación o de organización). Esto crea una dependencia, pero no significa que el tejido asociativo esté colonizado por los poderes locales. En efecto, el apoyo institucional constituye uno de los factores clave que facilita la existencia de las Asociaciones y la participación de los ciudadanos, creando una cultura de la participación. En Alcobendas hay una influencia tanto directa de la institución municipal que se materializa en el apoyo a las asociaciones como indirecta mediante la creación de una infraestructura que facilita el nacimiento de nuevas asociaciones. Ello pone de relieve que las condiciones de la participación son fijadas por la Administración y el fomento del tejido asociativo se hace aprovechando los intereses materiales específicos de la ciudadanía para conectarles con el proceso político. Aunque, a tenor de las correlaciones entre las agendas de las asociaciones indagadas y de la agenda municipal, este apoyo no significa que las actividades estén mediatizadas por el gobierno municipal. Por lo que se refiere a las ayudas dependen del objeto social de cada asociación y en Alcobendas son de funcionamiento, de equipamiento, en especie y ayuda logística. La estructura institucional y organizativa del Ayuntamiento facilita la participación aportando, en primer lugar, información en la fase fundacional de la asociación. A ello se añade el hecho de que la institución municipal pone a disposición de las asociaciones infraestructuras y personal,

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proporcionando información y apoyo164. El apoyo se realiza facilitando a las asociaciones infraestructuras (Casa de las Asociaciones, Casa de la Cultura, de la Juventud o Centros Cívicos de barrio) que son gestionados desde la institución municipal165. La Casa de las Asociaciones depende del Ayuntamiento y del Patronato Sociocultural y está gestionada por el Patronato, lo mismo que los Centros Cívicos. En estos centros los ciudadanos pueden participar en actividades organizadas o en las que ellos mismos organicen y las asociaciones que los utilizan no pagan por los servicios de mantenimiento. Son las propias asociaciones las que gestionan su espacio y realizan sus actividades. En la misma línea, vale la pena resaltar que la Administración local es el principal propietario de instalaciones deportivas (Polideportivo y Ciudad Deportiva Municipal) y juega un papel importante en la red deportiva local, se fomenta la utilización de las infraestructuras deportivas a través de las asociaciones. En 1997 se pone en marcha un aula de informática y un centro de documentación para las asociaciones así como un servicio de asesoría jurídica y fiscal. En el Ayuntamiento de Alcobendas se han celebrado Jornadas y encuentros asociativos en 1997 y 2002 con el objeto de contrastar experiencias y reactualizar el modelo de participación. La puesta a disposición de los Centros Cívicos o equipamientos municipales situados en cada uno de los barrios de la ciudad se complementa con el apoyo financiero. Las asociaciones se financian mediante cuotas de los socios, donaciones, sorteos y subvenciones públicas, constituyéndose estas últimas en la fuente principal de lo que pudiera colegirse un grado importante de influencia política en el tejido asociativo. En este respecto, es importante observar que las asociaciones perciben subvenciones del Ayuntamiento en función de unos baremos que tienen que ver con el número de socios y las actividades, de tal forma que se prima económicamente a las asociaciones más dinámicas. Estos baremos de actuación están 164 Desde principios de la década de los 80 el Ayuntamiento proporciona equipamientos para que las asociaciones puedan desarrollar sus actividades (Casa de la Juventud, Casa de la Cultura, Casa de las Asociaciones, Centros Cívicos. La evolución del presupuesto total del Ayuntamiento para subvenciones ha crecido exponencialmente. Comparando el presupuesto del Ayuntamiento para asociaciones en 1979 y en 2003 y descontada la inflación, se ha multiplicado. Las subvenciones pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327 millones de pesetas en 2000. (Ayuntamiento de Alcobendas. Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana. Documento de Trabajo, abril, 2001). 165 Los recursos municipales a disposición de las Asociaciones son importantes. El Ayuntamiento apoya al tejido asociativo mediante una amplia gama de instrumentos que facilita la actividad de las asociaciones: a) Subvenciones para la financiación de sus propios proyectos, b) Instalaciones: Centros cívicos, casa de las asociaciones, casa de la Cultura, etc., de tal forma que en las diferentes instalaciones municipales las asociaciones fijen su sede social y dispongan de recursos para la realización efectiva de sus actividades, c) Servicios de apoyo a las asociaciones que consisten fundamentalmente en facilitar asesoramiento tanto jurídico como de información y elaboración de proyectos, d) Cobertura técnica para la realización de sus actividades. (Guía de las Asociaciones, Ayuntamiento de Alcobendas).

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negociados con el tejido asociativo, en función de los cuales se recibe más o menos apoyo financiero. A partir de ahí, las subvenciones se ajustan a las determinaciones y contraprestaciones explicitadas por el Ayuntamiento en los correspondientes Pliegos de condiciones. Para acogerse a las subvenciones municipales las asociaciones tienen que presentar una memoria de actividades del año anterior y un programa de actividades para el año para el que solicitan la ayuda financiera. Los criterios de concesión de ayudas son que las asociaciones realicen actividades en colaboración con otras asociaciones y con algunos servicios municipales. Merced a estos criterios, se firman acuerdos para la prestación de servicios con el Ayuntamiento por los que las asociaciones colaboran en la realización de programas educativos, deportivos y culturales que están integrados en la oferta municipal de servicios. En cuanto a la autonomía del tejido asociativo, el grueso de las asociaciones son autónomas en cuanto a su forma de actuar, pero dependen demasiado del Ayuntamiento para su gestión y subsistencia166, aunque desde la institución municipal se promueve que las asociaciones se autoorganicen y busquen fuentes de financiación diversificadas, ciertamente, su nivel de autofinanciación es escaso. Las asociaciones se administran de forma autónoma, no obstante, existen por parte de la institución municipal controles tanto jurídicos, dando el visto bueno a sus Estatutos, como financieros y administrativos, con aportaciones documentales periódicas de las asociaciones al Ayuntamiento. En 1984 se crea el Registro Municipal de Asociaciones en el que deben inscribirse todas las asociaciones que quieran optar a una subvención municipal. Deben aportar información documental acerca de sus fines, número de asociados, patrimonio, la memoria de gestión del último año y el acta de la sesión en la que salió elegida la Junta Directiva. Las que reciben subvenciones, para poder optar a su renovación, deben acreditar el destino que dan a los fondos recibidos167. Las asociaciones más activas perciben un reconocimiento por parte del Ayuntamiento. La dependencia financiera delimita las actividades de las asociaciones y el sostenimiento estratégico del tejido asociativo por parte de la institución municipal pudiera instrumentalizarlas. Sin embargo, de la lectura de los estatutos de las asociaciones no se desprende una excesiva dependencia de su estructura del Ayuntamiento, aunque los estatutos no citan en ningún caso que las asociaciones realizan misiones del Ayuntamiento y las ejecutan bajo su control. Por otra 166 Si las subvenciones son de funcionamiento y se otorgan cada año hay un control que no permite ser crítico con la acción municipal. «... desde el punto de vista de la financiación no abren nuevas vías. Eso tiene un reflejo en la propia posición de las asociaciones, con una excesiva dependencia que hace no tener muy claro el espacio reivindicación-colaboración. Hay momentos en que el espacio puede ser más reivindicativo que no se ocupa porque las asociaciones son conscientes de la excesiva dependencia...» (Fernando IZQUIERDO, Coordinador Casa de las Asociaciones). 167 El importe de las subvenciones para asociaciones se ha incrementado desde de 55,5 millones de pesetas en 1985, hasta 179,1 millones en 1990, 245,2 millones en 1995 y 327,5 millones en el año 2000 (Fuente: Presupuestos Municipales del Ayuntamiento de Alcobendas).

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parte, no hay representantes del ayuntamiento como miembros de pleno derecho en la asociación, ni su presencia en los órganos de dirección. Se puede afirmar la existencia de un nivel alto de institucionalización del movimiento asociativo si nos atenemos al estilo de gobierno del Alcalde quien mantiene relaciones continuadas con las asociaciones. En este sentido, las asociaciones son eficaces en trasladar demandas políticas y generan inputs para la gobernanza. Todo esto viene a destacar la importancia del diseño institucional y de la estructura de oportunidades políticas para generar un tejido asociativo fuerte como capital social. En la ciudad de Alcobendas las asociaciones se constituyen en instrumentos de capital social. Éstas canalizan intereses colectivos concretos hacia el proceso político. En tal sentido las asociaciones son un elemento de democracia puesto que participan en la preparación de algunas decisiónes políticas, dinamizando la articulación entre el sistema político-administrativo local y la sociedad civil. En cuanto a la dinámica asociativa puede afirmarse que el contexto generado a partir del gobierno local facilita la emergencia de asociaciones. Es un contexto político que apuesta por la vertebración y organización de los ciudadanos. A este respecto, un tema presente es el de las relaciones de las asociaciones con el sistema político-administrativo, tanto con los cargos políticos como con los directivos. El tejido asociativo muestra un alto nivel de confianza en el gobierno local entendiendo que el contexto político y el gobierno local facilitan la emergencia de asociaciones. Es un contexto político que apuesta claramente por la vertebración y organización de los ciudadanos168. Pero, además de los mecanismos de apoyo descritos, es importante destacar que, dentro del Ayuntamiento se crea conocimiento organizativo para gestionar la participación. En el año 1993, la oficina de información del ciudadano se traslada a los centros cívicos de los barrios con objeto de crear puntos de atención próximos a los ciudadanos. En el año 2000 se lleva a efecto la introducción de nuevas figuras en la estructura municipal: técnicos en participación ciudadana y mediadores sociales (trabajan con ciudadanos con problemas, son 168 «... Este ha sido nuestro modelo desde el Ayuntamiento, porque nosotros provocamos el nacimiento de esta red de participación ciudadana y provocamos el nacimiento de multitud de asociaciones. En estos momentos de las cientos de asociaciones que hay en la ciudad, pues probablemente no más de tres o cuatro, tienen un presidente socialista. La verdad es que tenemos trescientos militantes en activo en Alcobendas y hay miles de ciudadanos activos en el tejido social. Hemos sido un agente dinamizador... tenemos simpatizantes ganados a pulso por la buena relación que hay y yo creo que, por el juicio que a ellos les merece, por lo que dicen al menos, pues nuestra política en ese sentido y nuestras ayudas en general y la participación que les damos, que eso es lo más importante, la proyección de los programas municipales, independientemente de que haya ayudas para el desarrollo de su gestión, es que también ellos tienen un importante papel en el desarrollo y gestión de las políticas municipales...». (Primer Teniente de Alcalde).

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dinamizadores sociales). Este mismo año se implanta una agencia de servicios para poner en contacto a las asociaciones con otras asociaciones de España. Paralelamente se crean estructuras internas con el objeto de enseñar a las asociaciones a mejorar sus herramientas de trabajo. Además, se potencia el uso de las nuevas tecnologías en Alcobendas para promover nuevas formas de participación cívica y su vehiculación en Alcobendas. Aprovechando las ventajas de las tecnologías de la comunicación, se ponen en marcha mecanismos a través de la Web municipal para mejorar el acceso de los ciudadanos a la organización municipal. Una mirada global sobre el tejido asociativo en Alcobendas permite asegurar que las asociaciones conocen la estrategia y la lógica del gobierno local. El intercambio de información ciudadanos/administración es una práctica constante en Alcobendas. Se evidencia la inclusión de los vecinos en grupos de trabajo (grupos con los que se identifica el ciudadano y que se reúnen periódicamente, lo que conlleva una conducta centrada en intereses colectivos) en los que el conocimiento guía la acción administrativa. Se revela que la institución municipal tiene como partner a las asociaciones, lo que significa mantener un contacto periódico con ellas169, de tal manera que las asociaciones facilitan la construcción de eficientes estructuras de negociación de importancia capital para la gobernanza. Obviamente, ello se traduce en que determinados aspectos del proceso de modernización o introducción de innovaciones en la administración local de Alcobendas, haya sido paralelo al proceso de construcción y modernización del tejido asociativo local. La modernización de las asociaciones incluye una mayor diversificación de sus recursos para eliminar su dependencia financiera y política de la administración y el diseño de estructuras de cooperación con la administración local. Por ejemplo, se ha fomentado el contacto de estas asociaciones con otras para formar redes (logrando así una mejor posición negociadora). 4.1.2. El diseño institucional: el modelo de participación ciudadana en Alcobendas En la práctica, en Alcobendas, la participación ciudadana tiene como una de sus finalidades el complementar la democracia representativa mediante la implantación de mecanismos de participación que crean estructuras de deliberación. Con ello en mente, desde la institución municipal se ponen las condi169 «... Para el Ayuntamiento las asociaciones son órganos consultivos. Para que se sientan integradas en las decisiones el gobierno local tiene que hacerles caso y en Alcobendas se les atiende, por lo tanto, creo que se sienten partícipes de las decisiones, no sólo de las grandes decisiones, sino de las pequeñas, incluso...» (Primer Teniente de Alcalde).

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ciones para la creación de relaciones entre los participantes en el marco de esas estructuras deliberativas, de tal forma que en Alcobendas el ciudadano no es visto como un sujeto pasivo, como consumidor de servicios públicos (ciudadano-cliente) sino como sujeto activo en los procesos de decisión y planificación local. Tal y como ha quedado descrito en páginas anteriores, la configuración de Alcobendas como ciudad es fruto de las oleadas migratorias de las décadas de los sesenta y setenta, lo que genera ciudadanos con desarraigo y atomizados. Existe, por tanto una necesidad de hacer ciudad, de crear un sentimiento de comunidad, de tal manera que la participación ciudadana es una constante en el modelo de gobernanza de Alcobendas170. Este modelo se sustenta en el desarrollo y crecimiento de un importante tejido asociativo al que se ha hecho referencia. Podríamos decir que este tejido asociativo constituye a la vez un soporte a través del cual se conoce la opinión de los ciudadanos acerca de las políticas públicas o los servicios públicos locales. Este soporte se materializa en la existencia de 21 Foros permanentes de Participación en los que los ciudadanos pueden informarse, expresar sus demandas o participar en los proyectos de la institución. Estos foros son 7 Consejos de Barrio, 9 Consejos Sectoriales, 3 Consejos Rectores de Patronatos, el Consejo Económico y Social y el Consejo Local de Seguridad. Por su interés para la gobernanza, nos detendremos en las páginas siguientes en la composición, estructura y funcionamiento de alguno de estos foros171. Como se acaba de argüir, el modelo de participación ciudadana en Alcobendas está sustentado en la creación de redes relacionales plurales y de espacios y órganos de participación. Con ello, el modelo se construye de forma progresiva en torno al desarrollo de, sobre todo, estos tres foros: a) los Consejos de Barrio que atienden a las necesidades de participación en los distintos territorios en los que se divide la ciudad, b) los Consejos Sectoriales que da respuesta a las necesidades de grupos específicos de ciudadanos (Jóvenes, Mujeres, Mayores, etc.) y c) la participación para el desarrollo del modelo futuro de la ciudad (participación en el Plan Estratégico de Ciudad). El propio Alcalde se responsabiliza personalmente de la participación ciudadana, responsabilidad que no delega en ningún concejal hasta la tercera legislatura. En estrecha relación con la participación ciudadana se encuentra la 170 «... desde el 79 hay una necesidad de hacer ciudad desde un magma social fragmentado, una ciudad dormitorio, en la que cada cual viene de una parte...» (Técnico de Participación Ciudadana). 171 Los instrumentos de participación (Consejos de Distrito, Consejos asesores sectoriales, audiencia pública, entre otros) vienen contemplados nominalmente en la LBRL, otra cosa distinta es que exista la voluntad política en los municipios de dotarles de contenido si se quiere implicar al ciudadano en los asuntos locales.

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revalorización de los barrios, responsabilidad de un cargo electo, lo que significa dar a conocer a la Administración situaciones no identificadas desde el interior de la misma. Por ello, como primer instrumento se instauran, a principios de la década de los 80, los Consejos de Barrio, uno por cada distrito de la ciudad, cuya finalidad inicial es dar respuesta a las demandas y necesidades básicas que plantean los ciudadanos. El Ayuntamiento nombra un concejal de barrio en contacto con los vecinos. Las asociaciones quedan adscritas a cada Consejo de Barrio. Además, los concejales de barrio, con determinados niveles de capacidad de decisión, se comprometen con las tareas que son de interés en cada barrio. Los ciudadanos que quieran hacer llegar alguna cuestión tienen la oportunidad de hacerlo a través de ellos. De esta forma se configura un gobierno local descentralizado, con cesión de poder en los barrios, y que representa un compromiso entre las necesidades de eficiencia, eficacia y escala en la prestación de algunos servicios y los requerimientos de una democracia participativa. La creación de los barrios y de los Consejos de Barrio coadyuva al surgimiento de un movimiento asociativo dinámico. Con ocasión del incremento de la acción pública del gobierno municipal, particularmente en lo que se refiere a actuaciones relacionadas con la creación de equipamientos y la prestación de servicios sociales y culturales, se produce una tendencia a que los vecinos articulen sus demandas en torno a intereses que tienen que ver con actividades específicas, de tal forma que se produce una eclosión de asociaciones de tipo cultural y deportivo y aquellas relacionadas con colectivos específicos tales como jóvenes y mujeres. En este contexto se formaliza la participación mediante la redacción de un Reglamento de Participación que recoge la nueva realidad, permitiendo que las asociaciones participen en los Consejos de Barrio. En el Reglamento de Participación Ciudadana de Alcobendas172 se regulan las formas y estructuras de la 172 La participación ciudadana en el ámbito local está, desde un punto de vista formal, regulada en la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en sus artículos 69 a 72 y en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales —ROF— (RD 2568/1986 de 28 de noviembre) en sus artículos 227 a 236. En la LBRL se contemplan diferentes aspectos de la participación ciudadana. Así, al definir el Municipio, en su artículo 1, se contempla al mismo como una entidad básica de la organización territorial del Estado y cauce inmediato de la participación ciudadana. El artículo 18.1. b) al referirse a los derechos y deberes de los vecinos contempla el derecho de participación en la gestión municipal de acuerdo con lo previsto en las Leyes. El artículo 24 contempla el que los municipios puedan establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada, para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta. El artículo 27.1 estipula que para mejorar la eficacia de la gestión pública y alcanzar una mayor participación ciudadana, la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otras Entidades locales, podrán delegar en los Municipios competencias, en materias que afecten a sus intereses propios. El artículo 69.1 prevé que las Corporaciones locales faciliten información sobre su actividad y la participación de los vecinos en la vida local. En esta misma línea el artículo 71 dice que los Alcaldes podrán someter a consulta

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participación y se definen los espacios de participación ciudadana institucionalizada que existen en la ciudad. En 1988, en el Pleno se aprueba este Reglamento de Participación Ciudadana. Con carácter previo a su elaboración se organizaron unas Jornadas de Participación ciudadana en las que tomó parte el grueso del tejido asociativo de la ciudad, así como los partidos políticos. Su redacción final incluye las propuestas tanto de las asociaciones como de los partidos políticos en la oposición (Alianza Popular y el Centro Democrático y Social). El Reglamento se aprueba por unanimidad en el Pleno. De su análisis se desprende en primer lugar que, el Ayuntamiento tiene como objetivo el hacer de la participación de los vecinos un instrumento de democracia, de aproximación de la gestión a los vecinos y de cohesión social de la ciudad. Paralelamente, desde la institución municipal se facilita el apoyo, ya referido, al movimiento asociativo mediante la puesta a su disposición de infraestructuras físicas (centros cívicos), apoyo logístico y financiero. Son precisamente los Centros Cívicos los que permiten una posterior descentralización de los programas municipales. Con los Centros Cívicos se pone a disposición del movimiento asociativo la infraestructura de apoyo necesaria. Consolidado el tejido asociativo, a partir de la década de los 90 se da la posibilidad de que éste participe en determinadas fases de las políticas públicas locales. El primer instrumento fue el Plan Joven que fue utilizado como experimento para probar en la práctica las posibilidades de intervención activa de los ciudadanos en el diseño e implantación de las políticas públicas locales. El objetivo del Plan era desarrollar un proyecto a largo plazo para los jóvenes, sin olvidar el corto plazo para resolver sus problemas. Finalmente, se produce la institucionalización de la participación ciudadana y su inclusión en los procesos de decisión a través de la Planificación Estratégica. Esto pone de manifiesto que la participación no se queda en la retórica ni es instrumentalizada. Desde las asociaciones e iniciativas ciudadanas se califica a la administración local como abierta a la participación. Sobre la participación en Plan Estratégico es importante destacar que se han implantado el popular los asuntos de su competencia municipal y de carácter local que sean de relevancia a los intereses de los vecinos. Por último, el artículo 72 contempla que las Corporaciones locales favorezcan el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos y, entre otras cosas, impulsar su participación en la gestión de la Corporación. Finalmente, la Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local de diciembre de 2003, exige la existencia de Reglamentos de participación ciudadana en las grandes ciudades. Por su parte el ROF de Alcobendas en su artículo 235, en su primer párrafo, se refiere a que las asociaciones canalizarán sus demandas a través de los Consejos Sectoriales, los órganos colegiados de gestión desconcentrada y los órganos colegiados de los entes de gestión descentralizada de servicios municipales; en el segundo párrafo del citado artículo se previene que al determinar el grado de participación de cada una de las asociaciones, se tendrán en cuenta la especialización sectorial de su objetivo social y su representatividad. Finalmente, en el párrafo tercero se establece que la participación de las asociaciones sólo será posible en relación con los órganos deliberantes o consultivos.

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70% de las propuestas provenientes de las asociaciones. La Planificación Estratégica ha sido un instrumento de participación ciudadana en la que se ha materializado el deseo de los cargos políticos para otorgar «voz» a los distintos intereses del municipio buscando el compromiso público como instrumento para implantar los distintos programas. El proceso de planeamiento estratégico comprende foros públicos, reuniones abiertas, grupos de trabajo de consulta (mesas temáticas), todo ello coordinado con asistencia técnica e información. Desde la institución municipal se anima a los distintos actores a participar a través de este instrumento. Por consiguiente, la preocupación por la Participación Ciudadana es una constante a la búsqueda de la innovación en Alcobendas. En la actualidad se está reconsiderando el modelo de participación vigente con el objetivo de perfeccionarlo. A tal efecto se está trabajando en un nuevo proyecto de participación ciudadana que tiene como objetivo el replantearse el modelo de participación con objeto de ampliar la participación, tanto colectiva como individual, de forma que conduzca a una mayor implicación de los ciudadanos en la gestión de la ciudad, cuyo paso siguiente será la aprobación de un documento marco sobre participación ciudadana y de un nuevo reglamento de participación ciudadana. Todo ello pone de manifiesto que en Alcobendas se ha desarrollado una «competencia discursiva», a modo de diálogo permanente con los ciudadanos en sus diversos papeles como votantes, administrados o contribuyentes. Este diálogo ha generado una respuesta ciudadana imprescindible para la mejora continua del catálogo de servicios prestados por el Ayuntamiento, al tiempo que se ha ganado al ciudadano como partner, habiéndose aprovechado el potencial endógeno para generar una especie de sentimiento colectivo de ciudad. Aún en el contexto de los actuales procesos de individualización, en el nivel local hay un enorme potencial para el compromiso de los ciudadanos. El ciudadano está más predispuesto porque ve que puede intervenir en sus intereses más inmediatos y que las iniciativas ciudadanas tienen más probabilidades de prosperar173, siempre y cuando se produzca un paralelo proceso de descentralización o apertura de oficinas de información al ciudadano en los barrios para identificar al ciudadano con su barrio y motivar iniciativas. Estas oficinas 173 En 2001 el Ayuntamiento llevó a cabo una encuesta de participación ciudadana en la que los ciudadanos de Alcobendas dan mucha o bastante importancia a la participación en los asuntos locales en un 74%. Los ciudadanos muestran, asimismo, un interés en tomar parte activa en la vida de la ciudad, en opinar ante el Ayuntamiento y colaborar con la institución municipal, recibir información y tener conocimiento sobre la actualidad de la ciudad. En la misma encuesta se pone de manifiesto que sólo un 17% de los ciudadanos no mantiene predisposición a participar, haciéndolo el resto en distintos grados. Existe, además, un conocimiento amplio y una valoración positiva de los Consejos de Barrio y los diversos Consejos Sectoriales existentes en la ciudad. (Fuente: Documento de Trabajo «Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana». Ayuntamiento de Alcobendas, abril 2002).

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tienen un enorme potencial para activar al ciudadano. No sólo están para mejorar la prestación de servicios, sino también para activar al ciudadano como sujeto de la democracia. Además de la participación ciudadana como escuela de civilidad (CORTINA, 1998), ésta presenta dimensiones que tienen que ver con la información, consulta, consejo y toma de decisiones. Incluso hay un aspecto de la participación relacionada con la consideración del ciudadano como cliente, vinculada a la gestión (quejas o encuestas de satisfacción). En Alcobendas se consolida de manera progresiva un modelo de participación entendido como: a)

Participación como información y necesidad de consenso

La comunicación con los ciudadanos y la información son elementos consustanciales a un modelo de gobernanza local y están al servicio de las nuevas formas de relación entre la ciudadanía y los gobiernos locales y sus gestores. La información es una de las claves de bóveda de otorgar valor al ciudadano y permitir la incorporación efectiva del tejido social en el diseño de las políticas y programas públicos locales174. Una cultura política participativa supone facilitar información al ciudadano para que pueda hacer efectiva su participación en el establecimiento de los objetivos de la acción político-administrativa. En Alcobendas se facilita información a través de las distintas estructuras de participación (Consejos, foros o comisiones) a los que más adelante se hace referencia, además de la existencia de periódicos locales, retransmisión de Plenos en la televisión y en la emisora de radio local. Para proveer información, tienen también un papel importante las tecnologías de la información. Entre otros, se ha desarrollado una página web que permite facilitar informaciones que se demandan, participar en foros y plantear preguntas a los cargos electos. Es una página innovadora pero que facilita sobre todo informaciones y cuyo número de consultas va en aumento. Complementariamente a la provisión de información, un segundo tema presente en Alcobendas es la inclusión efectiva de los ciudadanos en los Planes integrales como instrumentos de desarrollo de las políticas públicas locales.

174 La OCDE en su informe «Gobernar hoy, gobernar en el siglo XXI» otorga un valor primordial a la relación con los ciudadanos en cuyo trasfondo subyace y se hace referencia a los valores de la ética pública como una nueva cultura más allá de las transformaciones en la organización, los procedimientos o la utilización de nuevas tecnologías.

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b) Participación en el proceso de formulación e implantación de políticas públicas locales La participación ciudadana está presente en el diseño e implantación de las políticas públicas locales más significativas175 tal y como se ejemplificará algo más adelante. Esta participación tiene lugar en el diseño de políticas públicas o de los servicios, de tal manera que se eleva la participación ciudadana al nivel de las decisiones políticas. Una de sus implicaciones es que, en Alcobendas, la participación de los ciudadanos está estrechamente ligada a los procesos de gestión pública, ya que, transversalmente, afecta a todas las áreas del Ayuntamiento y a la acción pública municipal. Por otra parte, a través del sistema de Sugerencias y Reclamaciones, la participación ciudadana refuerza su inserción en el modelo de gestión, que entiende la innovación administrativa como una gestión que además de eficaz, cuenta con los ciudadanos. A este respecto, se considera sugerencia o reclamación toda manifestación de los vecinos relacionada con la política municipal y la gestión. El sistema es un instrumento de participación individual que contempla distintas vías para que los ciudadanos puedan canalizar sus reclamaciones y contempla dos procedimientos: un procedimiento escrito o mediante visita o llamada telefónica y otro procedimiento a través de los medios de comunicación municipales en los que se publican las cartas de los ciudadanos. Las áreas se ocupan de contestar al ciudadano. Una copia de la reclamación es enviada a la Alcaldía y a la Dirección de Investigación y Evaluación quien realiza un análisis anual del conjunto de reclamaciones cursadas por los vecinos176. c) Participación mediante las actividades de voluntariado En Alcobendas existe una amplia presencia de ONG’s y cuentan, asimismo, con la promoción, potenciación y apoyo desde la institución municipal, mediante acuerdos y convenios. El grueso de las ONG’s de Alcobendas pertenecen a ONG con implantación nacional o internacional. Por ello, aunque el Ayuntamiento de Alcobendas dedica un 1% de su presupuesto a la cooperación internacional, las ONG’s con implantación local son menos dependientes por175 «... Los consejos sectoriales deliberan y hacen propuestas para la elaboración de las políticas sectoriales, el consejo sectorial de deporte, pues, ¿quién participa en el Consejo sectorial de deportes? Los dirigentes o responsables que se eligen entre todas las entidades deportivas, el consejo sectorial de cultura, el consejo sectorial de educación, el consejo sectorial de sanidad... estos consejos sectoriales, a su vez, tienen un representante en los consejos rectores de los patronatos en los que se diseña la política cultural, la política deportiva, la política social...» (Coordinador Casa Asociaciones). 176 Este análisis da lugar a una publicación anual bajo el título de «Análisis de Reclamaciones» que se publica en la Serie Documentos Especiales del Ayuntamiento.

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que su financiación está más diversificada. Existen algún ejemplo en que la implicación con los problemas de la ciudad es total, como es el caso de la ONG «Madrid puerta abierta», que es una organización que trabaja con inmigrantes en materia de cooperación en la prestación de servicios sanitarios y de realización de campañas de sensibilización a favor de este grupo, que en Alcobendas alcanza una cifra superior al 9% de la población. d) Participación en la cogestión de servicios públicos locales En el contexto de gobernanza en Alcobendas se fomenta, desde la institución municipal, la cogestión de determinados servicios públicos municipales, particularmente los referidos a las actividades socioculturales y deportivas, de manera que, por medio de convenios anuales, la institución municipal cede la producción de determinados servicios (entre ellos consumo, salud, servicios sociales, juventud, deporte) a las asociaciones. En resumen, la sensibilidad del Ayuntamiento por la participación ciudadana hace que el ciudadano tenga la sensación de que su participación es deseada. De la importancia que se le da a la participación ciudadana, pone de manifiesto el hecho que desde el principio la participación es dependiente de la Alcaldía177. Se puede conjeturar que la participación ciudadana en Alcobendas se ha utilizado como un instrumento para, al mismo tiempo, potenciar el capital social creando una ciudadanía más activa, evitar la exclusión y mejorar la calidad en la prestación de servicios, además de permitir a los ciudadanos que definan el modelo de ciudad. Naturalmente, tanto los actores (las asociaciones) como los procesos de participación cuentan con el impulso de la institución municipal. El modelo responde a una participación realizada a través de las asociaciones, lo cual implica que no alcanza al conjunto de los ciudadanos, pues se quedan fuera aquellos que no están asociados. Por ello, se hace preciso mencionar que, además de la participación a través del movimiento asociativo, se ha fomentado la participación del ciudadano individual por medio de las consultas ciudadanas, los sistemas de sugerencias y reclamaciones, la cogestión de servicios municipales, los planes integrales y el Plan Ciudad. Existe, además, un nuevo proyecto para potenciar el modelo, para lo cual se utilizara un proceso de consultas con 177 «... el Alcalde fue el impulsor de la participación ciudadana con el modelo que tenemos todavía, el de los consejos sectoriales, consejos de barrio, creando una red que ha funcionado bien, con el paso del tiempo las cosas hay que ir cambiándolas porque yo creo que la participación ciudadana ha ido decayendo, la ilusión por las nuevas cosas, se ha ido transformando y ahora es más existencia que participación, pero bueno hay que insistir con nuevos modelos, nuevos métodos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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todo el tejido asociativo, reforzando el compromiso institucional con el tejido asociativo, además de implicar a los ciudadanos no integrados en asociaciones al proyecto de ciudad178. La puesta a disposición de infraestructuras, personal y medios por parte de la institución municipal es una de las características del modelo de participación179. Hay una preocupación por parte de la institución municipal por hacer reflexionar a las propias asociaciones por su papel en la ciudad180. O dicho de otra manera, hay participación porque las condiciones de participación son apropiadas, es decir, se contempla en los contenidos de la política local. Con todo ello puede afirmarse que, en relación con la gobernanza, la participación ha generado eficacia, eficiencia y legitimidad de la gestión y del gobierno de Alcobendas. e) Los instrumentos de participación En Alcobendas los instrumentos de participación ciudadana conforman un todo articulado y corren parejos a la evolución del propio movimiento asociativo que, inicialmente reivindicativo como se ha señalado, se va fragmentando y desarrolla intereses focalizados a medida que la institución municipal asume más competencias y presta mayor número de servicios y esta prestación se va descentralizando. Examinaremos en breve alguno de los mecanismos con los que se aplica la participación. 1.

Los instrumentos de base territorial: Los Consejos de Barrio

Los Consejos de Barrio se crean con la finalidad de actuar de mecanismos para fomentar la participación ciudadana, dinamizando el asociacionismo vecinal en un período en el que este remite. Alcobendas es el primer Ayuntamiento en España en crear los Consejos de Barrio, que se hacen coincidir con los barrios «tradicionales» existentes en la ciudad. En el año 1980 se constituyen siete Consejos de Barrio como instrumento de canalización hacia la institución municipal de los problemas de los vecinos de esos barrios. 178 Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana. Documento de Trabajo. Ayuntamiento de Alcobendas, abril 2001. 179 El Ayuntamiento pone a disposición de las asociaciones una importante red de espacios donde las asociaciones puedan desarrollar sus actividades (Centros Cívicos en cada uno de los siete barrios, Casa de la Cultura, Casa de las Asociaciones, Casa de la Juventud, etc.). Al propio tiempo se incrementan las subvenciones que pasan de 55 millones de pesetas en 1980 a 327 millones en 2000 (Ayuntamiento de Alcobendas. Documento de Trabajo Nuevo Proyecto de Participación Ciudadana, 2001). 180 Así, en 1997 el Ayuntamiento organiza un «Encuentro de Asociacionismo y Participación Ciudadana» en la que toman parte las asociaciones más activas con objeto de reflexionar acerca del papel del movimiento asociativo en la conformación de la ciudad y de sus estructuras y dinámicas internas con objeto de potenciar la autonomía y dotar de un nuevo papel a las asociaciones (Revista Alcobendas, núm. 94, 1997).

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A través de los Consejos de Barrio se pretende liderar el movimiento ciudadano. Como institución mediadora, los barrios son considerados como el ámbito de convivencia más próximo a los individuos y a las unidades familiares, ámbitos donde se encuentran todo tipo de relaciones informales y actividades, en este ámbito se pueden prestar además servicios específicos, y donde se tiene acceso a los demás. Las iniciativas de los Consejos se subordinan a las decisiones del gobierno local que ostenta la legitimidad de la representación ciudadana global. En un primer momento sirven de instrumento para aglutinar el movimiento vecinal más reivindicativo. Posteriormente se transforman en instancias descentralizadas para canalizar la participación ciudadana y prestar servicios de forma descentralizada. Los Consejos de Barrio se conforman como un entramado institucional al servicio de la participación, canal de comunicación entre el gobierno local y los vecinos, órganos de participación ciudadana y de información y propuesta para la gestión municipal en torno a los temas relacionados con la vida cotidiana de cada barrio. Su ámbito de actuación es el de un barrio. En las citadas Primeras Jornadas de participación ciudadana, que se organizan en 1987, intervienen diferentes técnicos municipales de distintas concejalías y los vecinos para conocer lo que se está haciendo en los diferentes Consejos de Barrio. La composición y estructura de los Consejos de Barrio. Para evitar la utilización partidista de los Consejos de Barrio, en todos ellos están representados los grupos políticos en razón de su presencia en el Pleno Municipal. Así, en sus comienzos existen en todos los Consejos cuatro representantes, dos del PSOE, uno del CDS y otro de AP, más representantes de juventud, jubilados, APAs, Consejo de la Mujer y todas las asociaciones culturales, deportivas y de vecinos. Cada Consejo de Barrio está compuesto por nueve miembros, cuatro cargos electos y cinco vecinos en función de los resultados electorales. Hay, por tanto, representantes del gobierno local y representantes de los intereses de los vecinos181. Se organiza en torno a un presidente, que es un Concejal delegado nombrado por el Alcalde, el Pleno del Consejo y los grupos de trabajo. La vicepresidencia la detenta un vecino elegido por el Consejo que es nombrado por el Pleno a propuesta del Presidente. Los vocales son ciudadanos individuales que se eligen mediante un sistema aleatorio, entre las secciones censales del Ba181 La elección de los representantes de los consejos de barrio ha evolucionado desde la elección vecinal a la elección en representación de las entidades ciudadanas. El tejido social existente en la localidad se ha ido conformando a partir de estos Consejos de Barrio.

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rrio. De todas formas, el partido mayoritario en el gobierno se asegura un control sobre las actividades de los Consejos y mantiene la dirección del Consejo. En el año 2003 se produce una nueva división territorial en barrios182 atendiendo a criterios de homogeneidad con objeto de dotar a éstos de mayor protagonismo y de acercar la gestión municipal a los ciudadanos y que éstos sean participes en las decisiones públicas que afecten a sus barrios. Los barrios, en definitiva, con apoyo administrativo y técnico y horarios de apertura, las tardes y los sábados, están a cargo de cuatro concejales que están a disposición de los vecinos. Competencias y recursos de los Consejos de barrio. Formalmente, los Consejos de Barrio pueden ejercer todas aquellas competencias que les sean delegadas por el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento. En la práctica son órganos primordialmente consultivos cuya responsabilidad es la de proporcionar inputs en las políticas públicas que tienen incidencia en su entorno. Cada Consejo cuenta con un presupuesto lineal y otro en función del número de vecinos. El presupuesto global viene representando el 2% del total del presupuesto municipal que se asigna por áreas de trabajo. Estas áreas deciden en que se gasta este presupuesto, cuyo gasto suele centrarse en actividades culturales y deportivas. Los Consejos de Barrio se ubican en un Centro Cívico y se les dota de recursos y personal de apoyo para sus actividades aunque existe una dependencia financiera, reglamentaria y de provisión de servicios del gobierno local. Asimismo, las actividades que se proponen desde los Consejos de Barrio las asumen los Centros Cívicos. El funcionamiento de los Consejos de Barrio. Mantienen una agenda en la que están previstas reuniones ordinarias y extraordinarias. A las reuniones ordinarias de los Consejos de Barrio, que tienen lugar una vez al mes, pueden asistir todos los vecinos del barrio y los acuerdos se toman por mayoría de votos de los nueve miembros que componen el Consejo. A los ciudadanos se les escucha y se toman decisiones que tienen que ver con asuntos que afectan específicamente al barrio en materia 182 Los nuevos barrios son Alcobendas Centro con 42.459 habitantes. Alcobendas Ensanche con 24.304 habitantes. Alcobendas Norte con 13.496 habitantes y Alcobendas Urbanizaciones con 20.727 habitantes.

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de prestación de servicios o elaboración e implantación de las políticas públicas locales. Los Consejos funcionan en Comisiones con un coordinador por cada una de ellas y sus decisiones se trasladan a las Comisiones Informativas del Pleno. Dirigidos desde el ayuntamiento su éxito inicial no es el esperado, al ser el presidente un Concejal hay una estructura conectada con el gobierno local. Suelen involucrarse unas decenas de personas y la participación de los concejales de la oposición o de los vecinos nombrados por éstos es mínima. Además, la lucha política local no está excluida de los Consejos, ésta se traslada a los mismos ya que la oposición los utiliza también como foro para hacer su trabajo de oposición. El nivel de participación no es alto y sostenido y desciende en la medida en que la lucha partidista se traslada a los Consejos y por esta razón, el vecino de a pie se aburre y deja de interesarle. Con todo, los Consejos de Barrio están capacitados en términos de competencias y conocimiento de sus miembros para tener una visión de los problemas de sus barrios e implantarla. Los primeros resultados de los Consejos se producen con las aportaciones vecinales al Plan de Ordenación Urbana y, después a las políticas sectoriales. En este sentido, crean capital social, es decir, redes de cooperación entre los vecinos y prestan servicios a través de los Centros Cívicos en los que existe una Oficina de Atención al Ciudadano similar a la que existe en el Ayuntamiento, en la cual se puede realizar cualquier gestión. Además existe una biblioteca, se dan clases y se programan ciclos culturales. En los Consejos se imparten, además, cursos y talleres. Como se ha puesto de manifiesto, el porcentaje de población que participa activamente es pequeño, pero los Consejos de Barrio se constituyen en un núcleo de impulso e impregnan la actividad del gobierno municipal, particularmente en los ámbitos de participación en actividades culturales y deportivas. 2.

Los instrumentos de base sectorial: Los Consejos Sectoriales

Con posterioridad a la consolidación de los Consejos de Barrio se crean en los Centros Cívicos comisiones de ciudadanos como foros consultivos para el diseño de los Planes Integrales (Mujer, Juventud), poniéndose en marcha los Consejos Sectoriales. Estas comisiones se ocupan de cuestiones relativas a los problemas específicos de cada barrio relacionados con el urbanismo, la cultura, la educación o la seguridad. Estos instrumentos de participación tienen su cierre con la puesta en marcha del Plan Estratégico de Alcobendas. Los Consejos Sectoriales son instrumentos para que los vecinos manifiesten sus demandas relacionadas con un particular sector de actividad de la ins-

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titución municipal. En 1985 se ponen en funcionamiento el Consejo de la Juventud a partir de trece grupos y asociaciones juveniles del municipio en el que participan las asociaciones y que actúa de órgano asesor de la institución municipal en materia de política juvenil. En él existen 26 asociaciones representadas. En años sucesivos se crean cuatro nuevos Consejos Sectoriales: deportes, consumo, cultura y mujer con la finalidad de que participen los miembros de las asociaciones y ser instrumentos de control del Plan de Acción Municipal. La composición y estructura de los Consejos Sectoriales. En cuanto a su organización y funcionamiento, existen nueve Consejos Sectoriales y, aunque su diseño no es homogéneo, están compuestos cada uno por un Presidente que es un Concejal Delegado del área correspondiente, el secretario que es el gerente de la actividad, un representante por cada una de las asociaciones del ámbito, elegidos por ellas, un representante de cada uno de los otros Consejos Sectoriales relacionados, elegidos por ellos y un miembro de cada grupo político menos el que está en el gobierno. En algunos casos participan representantes de otras Administraciones. Los Consejos Sectoriales se estructuran en torno a una comisión permanente y a la asamblea. La Comisión permanente la componen los coordinadores de las asociaciones pertenecientes a cada Consejo sectorial y, en ellas cobra relevancia la figura de los tres secretarios, que se ocupan respectivamente de las relaciones externas, la coordinación interna y la participación. Las competencias de los Consejos Sectoriales. Los Consejos Sectoriales son órganos de participación e información y propuesta de la gestión municipal en lo que concierne al diseño e implantación de las políticas públicas locales. Como tales, actúan de interlocutores en la materia que les concierne con la Administración municipal. Las asociaciones vecinales que forman parte de los Consejos deben cumplir una serie de requisitos, entre ellos la de desarrollar su actividad dentro del término municipal, estar censadas y no perseguir fines lucrativos. Constituyen una pieza clave para el diseño de las políticas sectoriales y son convocados antes de la formulación de estas políticas. Los Consejos se ocupan de proponer actuaciones relacionadas con su actividad y de colaborar en su implantación. Para facilitar su labor se pone a disposición de los Consejos un equipamiento municipal, la Casa de la Cultura, donde los Consejos sectoriales pueden llevar a efecto las actividades que les interesan. Estas actividades se

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proponen y diseñan a partir de grupos de trabajo en los que pueden participar todos los ciudadanos. 3.

Los Consejos rectores de los Patronatos y de las Empresas públicas municipales

El tejido social participa en el Patronato Socio Cultural, un Organismo Autónomo Comercial en cuyo Consejo Rector, además de los representantes políticos y sindicales, tienen voz y voto representantes de las asociaciones, del Consejo Sectorial de Juventud y un representante por cada uno de los Consejos de Barrio. En el Patronato de Deportes, organismo autónomo también de carácter comercial, participan con voz y voto un representante del Consejo Sectorial de Deportes y un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Finalmente en el Patronato de Salud e Integración Social participan también un miembro de cada uno de los Consejos Sectoriales de Salud, Consumo, Integración Social y Mayores así como un miembro de cada uno de los Consejos de Barrio. Desde estos Patronatos se presta también apoyo y asesoramiento técnico a las asociaciones. Por su propia naturaleza, en los Consejos de Administración de las empresas públicas no existe una representación del tejido asociativo, pero sí tienen representación los sindicatos. 4.

El Foro de Ciudad

La orientación hacia la participación ciudadana se consolida con el Foro Ciudad, que es una instancia deliberativa para explorar los intereses colectivos y se constituye en abril de 1997 como un espacio de participación, reflexión y debate para analizar la evolución de la ciudad, los proyectos realizados y establecer nuevas líneas estratégicas para el desarrollo de la Ciudad183. Los objetivos establecidos para el Foro son: a) la reflexión y el debate sobre el desarrollo de la ciudad de Alcobendas, b) la constitución de un espacio de encuentro entre los dirigentes institucionales, ciudadanos, empresas y sindicatos, c) la evaluación y seguimiento de los Proyectos del Plan Estratégico y d) el lanzamiento e impulso de nuevas iniciativas relacionadas con los proyectos estratégicos de la ciudad. Pueden formar parte del Foro los representantes del movimiento ciudadano y dirigentes empresariales y sindicales sin ningún tipo de restricción. Para dotar de operatividad al Foro se crean tres grupos de trabajo en torno a otras tantas prioridades estratégicas de la ciudad. Un primer grupo que tiene 183 Documento de Trabajo para la Comisión Ciudadana del II Foro Ciudad. Ayuntamiento de Alcobendas, diciembre 2002.

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como objetivo impulsar el desarrollo urbano tal y como aparece definido en el Plan Ciudad de Alcobendas; en este primer grupo actúan como promotores las áreas de Urbanismo y Medio Ambiente y las de Transportes y servicios Públicos, pudiendo adherirse al grupo las instituciones, entidades ciudadanas y empresarios interesados. El segundo grupo tiene como objetivo la revitalización del Casco histórico de la Ciudad (barrios 1, 2 y 3), actuando como promotores el área de Urbanismo y los Presidentes de los Consejos de Barrio 1, 2 y 3; el tercer grupo de trabajo tiene como objetivo la promoción de Alcobendas como una ciudad de Calidad con vistas a la atracción de inversiones; actúan como promotores el Departamento de Planificación, la Alcaldía, los Patronatos así como las áreas de Industria y Empleo. De la observación de los mecanismos de participación ciudadana hasta aquí descritos, puede colegirse que, hasta el momento, el modelo de participación ciudadana en Alcobendas diseña un modelo de participación por zonas (barrios), por sectores y en el marco de la Planificación Estratégica, lo que facilita la participación transversal del mayor número de ciudadanos insertos en el tejido asociativo. En el período 2003-2007 se tiene prevista una revisión del modelo para recobrar e impulsar la participación mediante la instauración de un nuevo marco que facilite la participación del ciudadano individual a través de la creación de redes participativas184 y la implantación de nuevos instrumentos como las Memorias participativas185 y los Presupuestos Participativos186. Ello será posible con un replanteamiento tanto de los Consejos de Barrio y de los Consejos Sectoriales, de tal forma que éstos se conviertan en espacios más abiertos y la participación provenga de los ciudadanos no organizados. En los Consejos sectoriales se pretende, además, la participación de determinados agentes sociales implicados en actividades sociales y culturales. Con ello se busca combinar la consideración de los vecinos como ciudadanos sujetos de derechos y como usuarios de servicios públicos, creando una opinión pública informada de los asuntos de la localidad e incluyendo a los ciudadanos en los procesos de decisión que les afectan. 184 Para ello, previa consulta a los vecinos, se procede a una nueva división por barrios. Los siete barrios existentes se reagrupan en cuatro y, en cada uno de ellos, se pretende integrar a todos los vecinos en una red participativa sobre los asuntos que les atañen. El vecino podrá participar a través de Asambleas de barrio, Comisiones vecinales y a título individual. Las propuestas que los vecinos realicen en el marco de esa red serán evaluadas y contestadas por la institución municipal. Además, cada barrio contará con un equipo a cargo de un concejal formado por personal técnico y de apoyo con capacidad para atender las peticiones de los vecinos y facilitar su resolución por parte de los servicios municipales correspondientes (Nuevo proyecto de participación ciudadana en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003). 185 Mediante este instrumento el ciudadano puede opinar acerca de proyectos que se lleven a cabo en su barrio, tanto urbanísticos como sociales y culturales. El Ayuntamiento se compromete a considerar esta opinión, aceptarla o, eventualmente rechazarla previo razonamiento. Ya se ha llevado a efecto una experiencia piloto consistente en la remodelación de una Plaza pública, que se ha construido teniendo en cuenta las aportaciones de los vecinos. 186 Con la implantación de este instrumento, prevista para el año 2005 se pretende que los vecinos participen en la elaboración del presupuesto municipal, sobre todo en materia de las inversiones que se hagan en los barrios (Nuevo Proyecto de participación ciudadana en Alcobendas, 2003).

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A la luz del entramado de apoyo al servicio del tejido asociativo, puede sostenerse que el gobierno local en Alcobendas modula las condiciones en que emergen y actúan las asociaciones locales, por ello, puede colegirse también que ejerce una influencia en cuanto a la capacidad de movilización de estos actores. Ello no significa que el gobierno local fomente el asociacionismo en función de sus intereses sino que está creando un tejido cívico que, en interacción con el sistema político-administrativo local contribuye a la gobernanza urbana. Desde septiembre de 1980 hay interés en que los ciudadanos participen en el diseño de la ciudad. Existe una aproximación más democrática que instrumental en el fomento del asociacionismo. En un interesante trabajo, LOWNDES y WILSON (2000) identifican cuatro dimensiones que modulan la creación y movilización del capital social: las relaciones con las asociaciones, las oportunidades de participación, la responsiveness de los procesos de toma de decisiones y la existencia de un liderazgo democrático. Utilizando este marco, en Alcobendas se identifica respecto a las relaciones con las asociaciones un apoyo al movimiento asociativo, según se ha descrito más arriba. Merced a que los recursos materiales son fundamentalmente aportados por la institución municipal, sobre todo la cesión de espacios, considerado como el apoyo más importante, podría desprenderse que existe una importante presencia institucional y política, lo que facilita el riesgo de una identificación con el discurso institucional y falta de capacidad crítica. Esta cesión de espacios se concreta en la puesta a disposición de la Casa de las Asociaciones y Centros Cívicos, en donde se ceden espacios con carácter permanente o temporal en función del número de socios y de las actividades programadas que presentan al Ayuntamiento. Al margen de esto, la capacidad de gestión de las asociaciones es limitada y la democracia interna, si nos atenemos a la renovación de los cargos directivos, presenta déficits evidentes. En cualquier caso, el apoyo del gobierno local ha sido capital para el sostenimiento de la dinámica del tejido asociativo en Alcobendas y ello condiciona las relaciones entre el gobierno local y las asociaciones. Por lo demás, se fomenta la participación a través de asociaciones y no a ciudadanos con carácter individual. Hasta ahora esta participación individual ha tenido como instrumento las encuestas periódicas sobre distintos temas que efectua el Ayuntamiento y el sistema de Sugerencias y Quejas. Esta participación no está dirigida al ciudadano como miembro de una asociación, sino al ciudadano como individuo y tiene cierta influencia en la decisión en tanto en cuanto informan de los problemas que preocupan a los ciudadanos. Se trata de una participación de «arribaabajo», aunque los resultados se hacen públicos. Comoquiera que la institución municipal entienda que reviste primordial importancia posibilitar oportunidades de participación al ciudadano no asociado, se tiene prevista la puesta en marcha de nuevos mecanismos tales como las Memorias y Presupuestos parti-

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cipativos para seguir promoviendo la democracia participativa para implicar a los ciudadanos. La estrategia ha sido experimentar con algunos grupos para después generalizar las posibilidades de implicación de los ciudadanos a fin de acercarlos a las decisiones locales. Con la remodelación de los Consejos de Barrio, también prevista, se trata de convertir la proximidad física de las instituciones en proximidad política. Por lo que hace a la responsiveness, el nivel de influencia de las asociaciones en el proceso de toma de decisiones es limitado; en los casos en que se participa a través de los Planes integrales o la Planificación Estratégica, la percepción de los ciudadanos es que el gobierno local cumple los compromisos adquiridos. También tiene un lugar destacado la percepción de la existencia de un fuerte liderazgo político para incluir intereses contradictorios y dar oportunidades de participación a todos los grupos sociales (jóvenes, mayores, mujeres o empresarios) a partir del diseño de las políticas públicas locales sectoriales como instrumentos para canalizar sus demandas. En conclusión, podría afirmarse que a partir del modelo de participación ciudadana en Alcobendas muchos elementos provenientes de la estructura participativa están en la base y han informado la acción pública municipal, pero la participación no ha sustituido al poder de decisión de las elites político-administrativas, sino que es complementaria y ayuda a proveer información para la toma de decisiones. En todo caso, se puede afirmar que, en Alcobendas, el proceso de participación es también un proceso de indudable naturaleza política. El propio modelo de gobernanza ha contribuido a la generación de un sentimiento de comunidad local identificada con una ciudad187, lo que puede interpretarse como uno de los éxitos del proyecto como generador de identidad de ciudad. En efecto, a partir de las entrevistas mantenidas con representantes que están en las estructuras de participación se deduce la existencia de un sentimiento de solidaridad y de que los mecanismos de gobernanza puestos en práctica en Alcobendas fomentan el debate público y generan una identidad de ciudad. La participación ciudadana tiene una importancia capital en la conformación de la democracia y gestión local en una doble dimensión: a) participar de forma individual o colectiva en la toma de decisiones y b) en la coproducción de los servicios públicos. La participación se encauza desde la institución municipal y su desarrollo y sus formas ha dependido del apoyo po187 Para los ciudadanos de Alcobendas, esta es: a) una ciudad para el 55,4%, un pueblo para el 28,8%, una ciudad dormitorio para el 6,2%, un barrio de Madrid para el 6,0%, una zona residencial para el 3,1%. Asimismo, los ciudadanos de Alcobendas se identifican, en primer lugar como residentes de Alcobendas en un 59,5%, en segundo lugar con su barrio en un 27,3% y con su urbanización o edificio en un 4,6%. Fuente: «Evaluación de Políticas Sociales Municipales. Período 91-95. Necesidades y demandas. Respuesta Administrativa». Dirección de Investigación Social y Evaluación de Políticas Municipales. Ayuntamiento de Alcobendas, 1995.

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lítico. Por todo ello, puede afirmarse que la participación ciudadana en Alcobendas ha sido una opción política188 encaminada a la creación de un espacio público que contribuye al sostenimiento y mantenimiento de una sociedad civil local como opción de gobernanza y a la prestación de servicios públicos locales de calidad. 4.2. GOBERNANZA Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN ALCOBENDAS. LAS REDES DE ACCIÓN PÚBLICA LOCAL Las políticas públicas son un mecanismo de acción pública para la resolución de los problemas societales (SUBIRATS, 1998). Como tales, operan a modo de instrumentos para la vertebración de la sociedad que constituye el fundamento de la acción administrativa (ARENILLA, 2001)189. La existencia de estos fines significa que, en puridad, no existan políticas públicas locales de forma aislada, pues las acciones englobadas en cada una de ellas son interdependientes de las relaciones que se mantienen con otras intervenciones190 cuya finalidad es lograr la cohesión de la sociedad local. Esta dificultad no obsta para que se pueda distinguir, aunque conexionada a otras intervenciones, diversas políticas sectoriales. En un espacio territorial cual es la ciudad, las distintas políticas sectoriales convergen para reforzar la acción pública y son indisociables de un proyecto de ciudad. Por ello, la administración local de Alcobendas dispone de una unidad administrativa encargada de actuar de sensor estudiando las necesidades de la 188 «Desde la constitución del primer ayuntamiento democrático en Alcobendas, la institución ha mantenido una apuesta constante a favor del asociacionismo y la participación en la ciudad. Es básico para la salud democrática de cualquier ciudad que sus vecinos y vecinas se asocien, participen en su vida pública y refuercen el sentido colectivo, haciendo la ciudad suya y siendo protagonistas de su desarrollo» (J. CABALLERO, Presentación Guía de Asociaciones). 189 Una política pública suele incluir un heterogéneo conjunto de actores, procesos y actividades (Subirats y Gomá, 1998). Desde la consideración del presente trabajo no se pretende el estudio de las políticas públicas en Alcobendas, sino, mediante su acotación, determinar su significado para el proceso de gobernanza. A estos efectos interesan en cada política los aspectos relacionados con la participación, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas, los mecanismos de coordinación de los servicios municipales, las estructuras organizativas y los medios. Sobre el análisis de políticas públicas, además de las abundantes obras en otros idiomas, se han publicado en castellano numerosas monografías, artículos y capítulos de libros (SUBIRATS, 1989; MENY-THOENIG, 1992; LINDBLOM, 1991; Documentación Administrativa, 1991; BALLART, 1992; AGUILAR, 1993; MAJONE, 1997; BALLART y RAMIÓ, 2000; OLMEDA y PARRADO, 2000; BAENA, 2000; ARENILLA, 2001, entre otros). 190 En principio se podría hacer una distinción entre las políticas públicas locales de base territorial (actuaciones en el casco histórico, y en los barrios o distritos) y políticas sectoriales (juventud, económicas, etc.), sin embargo, en la práctica estás políticas son interdependientes (las políticas económicas, por ejemplo, están ligadas a acciones sociales, culturales y urbanas). En cualquier caso, la característica distintiva de las políticas públicas locales en relación con las políticas autonómicas y estatales es su alto grado de visibilidad entre los ciudadanos al atender a exigencias individuales (por ejemplo la política de viviendas sociales) o colectivas (actuaciones en los barrios) e incluso operaciones de prestigio encaminadas a promocionar la imagen de la ciudad como medio para la atracción de inversiones.

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ciudad y de evaluar las políticas y la acción pública191. De esta manera, en el grueso de políticas públicas locales, cuya característica definitoria en Alcobendas es el sesgo social192 de las mismas hay una fase consultiva, previa a su ejecución, en la que la comunidad local colabora en el diagnóstico de la situación y en la aportación de propuestas e iniciativas. En particular, interesa destacar que, en el ámbito de las políticas públicas locales, los diversos actores solo coinciden parcialmente o temporalmente en el espacio de poder local debido a la existencia de una pluralidad de actores que no son todos públicos, ni todos locales (BRUGUÉ y GOMÁ, 1998). En Alcobendas las distintas políticas públicas locales giran en torno a los ejes de actuación de los gobiernos urbanos: urbanismo, promoción económica y bienestar social (BRUGÚE y GOMÁ, 1998; BALLART y RAMIÓ, 2000). Estas últimas presentan una doble dimensión: a) Sectorial, en torno a proyectos bien construidos que responden a necesidades locales, y b) Integral, en tanto que cada política se configura como un Plan integral para resolver problemas sectoriales y dirigidas a grupos vulnerables (juventud, mujer, infancia o mayores). La Planificación integral permite diseñar políticas integradas desde la visión de los beneficiarios (por ejemplo, el Plan Joven de Alcobendas integra actuaciones en materia de vivienda, ocio, cultura, prestaciones, etc.). Además, la integralidad significa que a) Se busca la coordinación de todos los servicios municipales para dar respuesta a los problemas sectoriales; b) La participación para buscar el consenso entre los políticos, técnicos y ciudadanos con objeto de estimular la iniciativa de la sociedad civil local y catalizar recursos, para lo que también se busca la cooperación interadministrativa, en el caso de que otras instituciones que en el territorio de Alcobendas desarrollan acciones sectoriales en el territorio de la ciudad. El gobierno local ha jugado un papel importante en la modulación y movilización de los intereses representados por las asociaciones y ha proporcionado un apoyo constante al movimiento asociativo193. 4.2.1. La Política de Gestión del suelo En el actual contexto las ciudades están obligadas a competir entre ellas mediante una oferta territorial atrayente que se concreta en unas infraestructuras y servicios públicos de calidad. 191 Nos referimos a la Unidad de Estudios y Análisis y Evaluación dependiente del Primer Teniente de Alcalde, que se encarga de la realización de estudios para el análisis de la realidad social, económica y política del municipio. 192 De hecho el porcentaje del presupuesto que en Alcobendas representan las políticas sociales es, como se acaba de señalar, del 40,5%. 193 «... yo, por qué tenía obsesión de que los ciudadanos participasen?... porque yo eso lo asimilaba a la resistencia y a la fortaleza que había que darle a la democracia y a la constitución..., fomentar su arraigo en el tejido social, agrupaciones, asociaciones y, sobre todo, con buenos diseños colectivos...» (Alcalde).

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En el ámbito urbano, la planificación urbana es, en general, un instrumento para la política de competitividad de la ciudad. En Alcobendas se ha consolidado como una política clave que ha inducido el proceso de gobernanza y cambio de la organización administrativa, a partir de una estrategia de desarrollo local fundamentada en la promoción del suelo para asegurar ingresos, siguiendo una lógica de intervención en la economía local encaminada hacia la maximización de ingresos. En tal sentido, utilizando las competencias que le confiere la legislación, se ha seguido una política de adquisición de suelo urbano que ha generado un importante patrimonio al tiempo que se controla el desarrollo urbanístico de la ciudad194. Para ello no sólo se contempla sistemáticamente una dotación en los presupuestos para la compra de terrenos que incrementen el patrimonio municipal, sino que el Ayuntamiento ha negociado con los promotores que han intervenido en el desarrollo de las grandes operaciones urbanísticas en la ciudad una cesión a la administración municipal superior al 10% de lo exigido por las normas legales. Con ello se consigue que una buena parte de las plusvalías generadas a partir del desarrollo urbanístico reviertan en las arcas públicas municipales195. 194 Los hitos de la política de suelo, vivienda y desarrollo urbano han sido los siguientes: Desde 1987 se sigue una estrategia de adquisición de terrenos a particulares. En 1988 se comienza a intervenir en el mercado inmobiliario mediante la construcción de viviendas. A resultas de ello se construyen unas primeras 400 viviendas de promoción oficial. En 1989 se planifica la construcción de otras 478 viviendas en cuatro años en el período 88-91. Estas viviendas se pondrán a la venta a diferencia de las 399 viviendas municipales entregadas hasta 1987 que estaban en régimen de alquiler. En 1993 el 80% de la oferta de pisos lo constituyen viviendas sociales, con lo que la oferta inmobiliaria se encuentra copada por las viviendas sociales. Desde la Administración local se entiende a la vivienda como un derecho, como bien duradero y como instrumento para conformar el tejido social en una ciudad. La construcción de viviendas entronca con un modelo de política urbanística alejada de la juxtaposición de espacios monofuncionales para pasar a una política de viviendas sociales vinculada al equilibrio socia y al desarrollo de espacios terciarios. De esta manera, en 1989 se inicia el Proyecto del Parque empresarial La Moraleja en un polígono de 100.000 m2 se construyen 84.000 m2 de oficinas, 5.000 de zona comercial, 3.500 de zona hotelera y 10.000 de zonas deportivas. Para su desarrollo se crea una sociedad en la que intervienen el Ayuntamiento, las empresas Prosa y Bancaya y propietarios individuales con terrenos en el Polígono. Esto materializa una idea de parque empresarial proveniente de USA que supone un relanzamiento urbanístico y económico para la ciudad de Alcobendas. Es uno de los primeros parques empresariales que se construye en España, al que le sigue el desarrollo urbanístico de Arroyo de la Vega. Esta actuación supone un cambio importante en la ciudad, ya que propicia la unión entre la zona urbana y las zonas residenciales. En este proyecto, de los 467.000 m2 de titularidad privada el 40% son gestionados por el ayuntamiento. En esta misma línea, en 1990, se produce la inauguración de la infraestructura del Parque Empresarial la Moraleja en el que participan el Ayuntamiento de Alcobendas, la constructora Jotsa, el BBV y pequeños propietarios. En este parque se instalan importantes empresas (Citybank, Cepsa) y el ayuntamiento se reserva la propiedad de 20.000 m2 cuyos rendimientos gestiona SOGEPIMA, sociedad enteramente municipal que gestiona el patrimonio inmobiliario y explota el alquiler de los terrenos de empresas que se instalan en el Parque Empresarial. En 1991 se construye el complejo Alcobendas 2000, una actuación importante que propicia la captación de recursos e inversiones para la ciudad a partir de un complejo administrativo y comercial, con una extensión de 50.000 m2 en los que se ubican un edificio para la centralización de oficinas para todo el Ayuntamiento, oficinas municipales privadas, un Auditorium, un centro comercial y aparcamiento con capacidad para 1.000 vehículos. Todo ello ha significado una nueva definición morfológica de la ciudad a partir de todos estos proyectos urbanísticos emblemáticos. 195 Así, por ejemplo, mediante una modificación puntual en el Plan General de Ordenación Urbana, se aprueba en el Pleno de marzo de 2001 la modificación para convertir en suelo terciario una parcela que estaba calificada como industrial y que pertenece a la empresa Tupperware. Mediante convenio que se suscribe con la institución municipal, esta empresa ingresa en el Ayuntamiento 3.721 millones de pesetas o el 51% de las plusvalías resultantes de la operación.

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Posteriormente la administración municipal realiza permutas de suelo por edificios construidos que pasan a formar parte del patrimonio municipal y que después son alquilados como oficinas y locales comerciales196. Con esta política de pedir la cesión de suelo a los promotores de actuaciones urbanísticas el Ayuntamiento obtiene un importante patrimonio municipal compuesto por suelo y edificios de oficinas, si se compara con el tamaño de la ciudad y con el presupuesto total. Este patrimonio genera importantes ingresos anuales al Ayuntamiento. En este aspecto, Alcobendas es singular en comparación con la estructura de ingresos de otras ciudades, ya que se enajena suelo público para realizar inversiones, pero también se obtienen ingresos corrientes como consecuencia de la gestión de ese patrimonio (alquileres de edificios de oficinas o de viviendas de promoción pública). El Ayuntamiento mantiene un control absoluto en las permutas según se desprende del análisis de los pliegos de condiciones en los que se establecen cuáles son los requerimientos técnicos del edificio a entregar, es decir, el Ayuntamiento le indica a la empresa adjudicataria qué características debe reunir el edificio. Este patrimonio genera ingresos que se utilizan para financiar tanto las inversiones municipales como los gastos corrientes, de tal forma que más del 40% del gasto público local se financia a partir de los ingresos derivados de la gestión patrimonial. La gestión del suelo197 ha sido así uno de los factores que ha modulado el proceso de gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas. Ha permitido, antes que nada, solucionar problemas derivados de la escasez del mismo y ofrecer viviendas de protección a precios asequibles, que ha evitado la diáspora de los vecinos. Al propio tiempo, se ha seguido una estrategia de desarrollo territorial ligada a la intensificación del uso del suelo para la creación de mercados y al servicio de utilidades económicas y sociales y no solo para maximizar los ingresos, vía rentas, y en donde la administración local se ha reservado un papel importante con un control del crecimiento para mantener el valor de las propiedades 196 Así, edificios situados en el Parque Empresarial La Moraleja, están arrendados al grupo Acciona, S.A. El edificio de Alcobendas 2000 está arrendado al Ministerio de Justicia. En el Parque Comercial Río Norte el Ayuntamiento es propietario de 1.600 metros cuadrados de oficina y 5.886 metros de locales comerciales. En el Parque de actividades Casablanca el Ayuntamiento posee 6.440 metros cuadrados de oficinas y 200 pequeños almacenes que alquila a empresarios, autónomos y particulares. También son de propiedad 400 viviendas de promoción pública y protección oficial que están alquiladas por vecinos de Alcobendas y 380 plazas de aparcamiento. Además existe suelo municipal cedido en derecho de superficie. 197 «... Nosotros invertíamos en pues, donde pudiéramos, comprábamos todo lo que pudiéramos, suelo, suelo, suelo... por donde fuera; da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 años, comprando suelo, ... eso nos ha dado un patrimonio importante. Luego tenemos un sistema de gestión del patrimonio también singular, al menos para los ayuntamientos..., nosotros tenemos en este momento 12.000 millones de gasto corriente, ingresos corrientes, 4.000 millones ya provienen de la gestión del patrimonio y, en un plazo de dos años habremos doblado eso...» (Primer Teniente de Alcalde).

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inmobiliarias198. En todo caso, la producción de recursos financieros ha proporcionado un incremento de los recursos locales199. La administración local es propietaria de activos fijos (suelo fundamentalmente) y se fomenta la cooperación con empresas privadas para el desarrollo de proyectos inmobiliarios que se ajustan a los intereses de la ciudad. Precisamente para la gestión del patrimonio se crea en 1990 la Sociedad de Gestión del Patrimonio Inmobiliario Municipal de Alcobendas (Sogepima, S.A.) con objeto de generar un patrimonio propio a partir del fomento del propio desarrollo económico de la ciudad. La idea subyacente es que el incremento del capital físico de la ciudad revierta de manera importante en el incremento del patrimonio público, de tal forma que se generen ingresos con los que financiar la ampliación de la acción pública (40% del presupuesto destinado a políticas sociales) sin tener que recurrir a exacciones fiscales200. Por lo demás, se crean las condiciones que favorezcan las decisiones de inversión en la ciudad, establecimiento de empresas y asegurar flujos de visitantes: arquitectura posmoderna (Proyecto de Arte en la Ciudad) e infraestructuras, museos y, recientemente, hoteles y restaurantes, serían ejemplos de esa voluntad de atracción de visitantes e inversiones. Esta actuación permite el asentamiento de estrategias de redistribución: equipamientos colectivos y política de viviendas sociales201. Respecto a esto 198 «... Claro, ¿cuál es la diferencia con otros municipios? Pues que aquí, si en principio las cesiones obligatorias de suelo eran de un 15% de los conjuntos inmobiliarios privados, nosotros llegábamos a cesiones de entre 30 o 40% de forma voluntaria. Pero aquí había un volumen de negocio importante ya que todos los actores involucrados tenían beneficios. El Ayuntamiento también y la plusvalía se repartía más o menos equitativamente entre los promotores y los ciudadanos. Con ese 30% llegamos a constituir un gran patrimonio inmobiliario que nos permitía de vez en cuando vender para hacer inversiones y en muchas ocasiones utilizar ese suelo para construir edificios que nos pudieran después permitir ingresos para financiar nuestros programas. En este momento somos (no me gusta decirlo así) pero vamos, sí, una de las primeras inmobiliarias en renta de Madrid y tenemos muchísimos metros cuadrados porque creamos una sociedad de gestión del patrimonio municipal. Esta sociedad está gestionando todo, desde lavaderos de coches (este de aquí al lado es nuestro), hasta estaciones de servicio o edificios enteros de oficinas o centros comerciales como puede ser el que hay en la carretera, y todo eso que es también propiedad del Ayuntamiento, o centros de naves industriales de alquiler o trasteros, etc., garajes y de todo. Con el ánimo ese, de, primero, dar un servicio al ciudadano, por ejemplo, con los trasteros y las pequeñas naves para el pequeño comercian y el pequeño industrial de Alcobendas, que no tiene espacio y que no tiene capacidad tampoco y, segundo, para nutrir los presupuestos municipales...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 199 «... Luego esta el patrimonio inmobiliario que calculamos que puede estar entre 50 y 60.000 millones de pesetas, con un presupuesto de 16.000-17.000 millones...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 19992003). 200 «... ¿Cómo?, pues pensamos en hacer un patrimonio municipal, no solamente de suelo, un patrimonio municipal inmobiliario que nos permitiera tener ingresos periódicos y permanentes y con eso nutrir el capítulo dos de gastos del ayuntamiento. Muchos de esos ingresos están financiando en estos momentos varias de nuestras políticas públicas...». (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 201 «... Y ese modelo nos dio como resultado no sólo la construcción de los edificios del Ayuntamiento, sino que también, nos permitió, por ejemplo, hacer una escuela de música, un edificio de juzgados (que tenemos alquilado) y el auditorio es decir, realizar equipamientos dotacionales para los vecinos sin coste adicio-

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último, el proceso de gentrification de la ciudad202 hace que determinadas capas no tengan acceso a vivienda. Por ello, el Ayuntamiento construye viviendas para posibilitar el acceso a la propiedad de aquellos con ingresos más bajos. Es importante observar e insistir, por tanto, que la gestión del suelo se ha realizado en interés de toda la comunidad203. En un contexto de globalización, no se ha sucumbido a los intereses de los grandes promotores nacionales, con los que, sin embargo, se ha contado para el desarrollo urbanístico. Los factores contextuales que afectan al entramado urbano y que han sido mencionados más arriba, modulan las tendencias que han guiado la ocupación del suelo. La más importante ha sido el cambio de concepción de zona industrial hacia una progresiva terciarización e integración de actividades de servicios en el tejido urbano dotando de gran importancia al Medio Ambiente. De esta manera las grandes opciones contempladas en los Planes de Urbanismo han sido incrementar el número de habitantes, evitar la huida de los autóctonos, renovar el casco histórico, incrementar la actividad económica sostenible y confirmar la vocación metropolitana de la ciudad. 4.2.2. La política urbanística y el Proyecto Ciudad Cabe subrayar que, en muchas ciudades, los Planes de Urbanismo se constituyen en instrumentos capitales de planificación económica. Con ellos, se trata de influenciar en la actividad económica al amparo de grandes actuaciones y permitir consolidar a las pequeñas empresas tradicionales en el tejido urbano. nal para ellos. Funcionó, y además nos permitió, cosa que no habíamos hecho hasta entonces, y creo que nadie, ceder el edificio de Hacienda a un coste simbólico, una peseta, o sea, gratis prácticamente, pero el de los juzgados lo alquilamos a un precio razonable al Ministerio de Justicia. Este fue el primer edificio alquilado que nos da una renta y funciona, y... así empezamos a pensar, bueno, tenemos que hacer un parque (el parque de Andalucía), y queremos hacer un edificio administrativo y desarrollarlo pues vamos a ver que posibilidades tenemos de vincular esta necesidad, de esta dotación con un solar que tenemos que queremos utilizar. ¿cómo lo hacemos, decimos oye, queremos esto y a cambio tenemos este solar, me valoras el solar, me valoras la construcción y la diferencia me la pagas en efectivo y ya está o, tengo este solar dotacional, quiero hacer un parque y más cosas, dime ¿ tú las mejoras?, como paso con el parque de Andalucía. Decidimos la construcción de un parque público. Había 16 hectáreas que vinculamos el parque, sacamos un concurso conjunto plantando que se nos ofertasen mejoras adicionales, y de ahí salio el Museo de la Ciencia...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 202 la ciudad de Alcobendas ha pasado de ser un pueblo del cinturón metropolitano habitado por obreros industriales, a una ciudad donde predominan los servicios y las clases medias. 203 «... Eso, que fue el inicio, propició la colaboración con empresas privadas. Teníamos suelo que poníamos en el mercado, intentando ser muy profesionales desde el punto de vista inmobiliario. Yo creo que hay que decirlo con orgullo, a veces nos dicen: «es que sois demasiados agresivos en el mercado inmobiliario», bueno, pues mira, lo que si somos es muy agresivos en la defensa de los intereses de nuestros ciudadanos. Entonces lo pusimos en el mercado y se lo adjudicamos a RIOFISA porque estabamos convencidos que eran los mejores para los intereses públicos...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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En Alcobendas, la política urbanística se ha entroncado con la Planificación Estratégica y se ha desarrollado bajo el nombre de Proyecto Ciudad. Con las actuaciones que engloba, se pretende superar el planeamiento urbanístico tradicional mediante una planificación urbanística en la que se otorga participación de la sociedad civil en un proceso abierto a partir del cual diseñar un modelo de ciudad. Esta concepción no sustituye al planeamiento urbanístico convencional, sino que aporta a éste nuevos elementos para el diseñó urbanístico de la ciudad. Se pone el acento en la participación de los ciudadanos mediante una estrategia down-top para definir un modelo urbano. De esta forma se establece un Foro Consultivo para la redacción del Proyecto Ciudad mediante el cual se consulta a instituciones y colectivos del municipio. Así, se consulta a los principales representantes de las asociaciones de la ciudad, a los técnicos municipales y a los propios vecinos. A partir de estas consultas se elaboran unas propuestas que se exponen en los Centros Cívicos de cada barrio. Adicionalmente se realizan presentaciones del Proyecto Ciudad a los vecinos. La Política urbanística se complementa con la Política de Medio Ambiente. En el año 2002 Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg firmada en 1994, que configura el marco europeo de la Agenda 21 para la promoción del desarrollo sostenible compatibilizando progreso material con medio ambiente. De la misma forma el Pleno se adhiere al Plan de Acción de Lisboa de 1996 y a la Declaración de Hannover del año 2000 en las que se reseña la importancia de las acciones locales de los gobiernos municipales en la preservación del medio ambiente global. La Política de Medio Ambiente se enmarca en un Plan de Acción que recoge actuaciones para desarrollar en un plazo de diez años. En el contexto del Plan se firman convenios con la administración central (INEM) para incorporar a ciudadanos con dificultades de inserción en el mercado de trabajo. Se elabora además una Carta de Servicios de Parques y jardines en la que se establecen los compromisos de la institución municipal en esta materia. Para la elaboración de esta Carta de Servicios se puso en marcha un mecanismo de consulta a los ciudadanos que intervinieron en su redacción a través de Internet y los servicios de Atención ciudadana. Incardinada con la política urbanística, hay una política deliberada de comunicación de las ventajas de la ciudad en sus dimensiones residencial, económica y cultural. En 1984 se inicia un programa de promoción de la ciudad, con carácter nacional e internacional, para hacer llegar a los empresarios las ventajas de proximidad a la capital del Estado que reúne Alcobendas para la implantación de nuevas industrias y establecimientos comerciales. La primera campaña nacional se dirige a las empresas urbanizadoras y constructoras y la internacional al sector financiero de la Comunidad Económica Europea, con ocasión de la inminente incorporación de España a esta organización supranacional. El Ayuntamiento participa en Ferias nacionales e internacionales. Para ello se contratan a empresas especializadas en este tipo de comunicación y se

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lleva a cabo una estrategia de comunicación para atraer empresas punteras del sector servicios. El Alcalde está directamente implicado en esta campaña. La promoción de la ciudad se centra en su situación en la economía regional y sus ventajas medioambientales. Otra de las acciones importantes en materia de promoción de la ciudad es la búsqueda de integración en redes de ciudades. 4.2.3. Las políticas públicas de bienestar social de carácter sectorial. Los Planes Integrales En Alcobendas las políticas de bienestar social están vinculadas al desarrollo económico. La estrategia de intervención ha sido la de situar a la ciudad entre las ciudades europeas, en cuanto a territorio y mediante acciones urbanísticas, en el que se instala la vanguardia técnica, e intervenir para cohesionar el territorio desarrollando políticas para los más desfavorecidos, pero no sólo políticas «reparadoras», sino proactivas e innovadoras en cuanto a su metodología, de tal manera que en todas las políticas se elabora un documento marco conteniendo las actuaciones con los colectivos afectados. Estas actuaciones se diseñan a partir de la participación de los propios afectados y se especifican los compromisos de todas las áreas municipales. La integralidad permite involucrar en su implantación a toda la institución municipal. En Alcobendas, las políticas públicas de bienestar social se desarrollan a través de los Planes Integrales y suponen, como ya se ha precisado, el 40% del presupuesto municipal. Su principal atributo es que son políticas dirigidas a los grupos de población que presentan mayores grados de dependencia en términos de cohesión social tales como niños, jóvenes, mayores, mujeres, discapacitados o inmigrantes. Es decir, que en Alcobendas se desarrollan políticas específicas a favor de grupos concretos que requieren acciones particularizadas, pero también políticas transversales (cultura, promoción de la ciudad y económica). El Plan de Infancia como educación ciudadana En Alcobendas la infancia constituye cerca del 18% de la población total. Esta política se desarrolla a través del Plan de Infancia que constituye un esfuerzo para inculcar valores y formación cívica a los niños. La promoción de los valores cívicos, no sólo en la escuela, sino mediante acciones complementarias se constituye en uno de los retos de la gobernanza local. Alcobendas es la primera ciudad española que tiene un Consejo de Infancia elegido por niños entre seis y doce años. Este Consejo cuenta con 14 miembros elegidos democráticamente mediante elecciones que tienen lugar en todos los

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colegios públicos, y es un instrumento para recabar las necesidades de la infancia y de la adolescencia para tenerlas en cuenta a la hora de planificar la ciudad. Tiene como misión elaborar propuestas para presentar a los responsables municipales. Para ello, el Consejo dispone de un buzón en todos los colegios de la localidad que recoge las sugerencias de los niños. Ésta es una de las primeras acciones del Plan, que se complementa con otras, como por ejemplo el Club Infantil para la organización de juegos, talleres, deportes y excursiones. Para la elección de los miembros del Consejo se pone en marcha un proceso electoral que incluye unas elecciones primarias en los colegios públicos de la ciudad para elegir a los candidatos por ciclos de educación primaria, celebrando una jornada electoral en domingo. El Consejo informa al Pleno Municipal de sus trabajos y hace también un seguimiento del Plan de Infancia consultando a los niños y niñas de la ciudad e informándoles a través de los puntos de información sitos en todos los colegios públicos del municipio. El Consejo cuenta con la ayuda de dos técnicos animadores del Ayuntamiento. A lo largo de la última legislatura el Consejo ha realizado 38 reuniones regulares, trasladando sus propuestas al Equipo de Gobierno y al Alcalde en reuniones que mantienen con estos. El Ayuntamiento asume sus propuestas que se traducen en acciones concretas. En Alcobendas se organizan jornadas de la Red Local a favor de los Derechos de la Infancia. Esta red agrupa a municipios de varias Comunidades Autónomas y tiene como finalidad el desarrollo de políticas innovadoras para la infancia. Para la puesta en marcha de este Plan se constituyen dos Comisiones que tienen carácter ejecutivo: una Comisión política, presidida por el Alcalde y en la que se incluye a los responsables políticos de diversas áreas, una Comisión Técnica integrada por los coordinadores responsables de los servicios relacionados con los jóvenes, mujeres, infancia y mayores. Como órganos de consulta y participación se constituyen una Comisión interinstitucional, en la que participan representantes de la Administración Central o Autonómica con competencias en la materia de que se trate, y una Comisión de Agentes Sociales en donde participan los ciudadanos a través de los Consejos Sectoriales204. 204 Más detalladamente, para la ejecución de este Plan se implanta una estructura organizativa que incluye a dos comisiones ejecutivas: la Comisión de Infancia y el Comité Político-Directivo. Asimismo se establecen dos órganos de consulta (consulta interna a los equipos técnicos y consulta ciudadana) y dos Comisiones (Comisión asesora de coordinación interinstitucional y la Comisión de Agentes Sociales). La Comisión Político-Directiva la componen la Delegación de la Mujer, Cultura, Juventud, Comunicación e Infancia, la Delegación de Salud, Consumo, Tercera Edad y Servicios Sociales y la Delegación de Deportes. La Comisión está presidida por el Alcalde y en ella se integran los responsables políticos de cada una de las áreas así como los cargos directivos. La Comisión de Infancia la componen los coordinadores de los servicios municipales que intervienen en materias relacionadas con la infancia: Juventud (escuelas deportivas, escuela de música, educación, servicios públicos) y Servicios Sociales (policía, escuelas infantiles, salud y centro pedagógico), de tal forma que la composición está compuesta por el Director Gerente del Patronato de Salud e Integración Social y la Directora Técnica del Patronato Socio-Cultural como que ostentan la Dirección del Plan, el Jefe de Educación, el coordinador de Escuelas Deportivas, la Coordinadora del Centro

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Además, se ponen en marcha actuaciones para la prevención del fracaso escolar y la educación en valores. Los Ayuntamientos no tienen competencias en Educación, pero Alcobendas, con una importante población infantil, ofrece los servicios necesarios para evitar dicho fracaso, de tal manera que, desde la institución municipal se pone en marcha un Programa denominado Tutoría de Tarde orientado a los alumnos de enseñanzas medias de los cinco IES de la localidad en colaboración con las Asociaciones de Padres de Alumnos. El Plan Joven La edad media de los vecinos de Alcobendas es de 35 años. Cuenta, por tanto, con una población joven a cuyas necesidades atiende el Plan Joven que tiene como objetivos la integración de esa población en los procesos económicos y de cohesión social de la ciudad y en la vida pública. El primer Plan integral de juventud se pone en marcha 1988. Consta de dos fases: en la primera se facilita información a los jóvenes y se elabora una encuesta de la valoración que hace la población juvenil de Alcobendas de los principales problemas del municipio. En la segunda fase se elaboran e implantan programas específicos: 33 actuaciones con el objetivo de integrar todo tipo de proyectos relacionados con la población juvenil, poniéndose en práctica una metodología integral. Dentro de este Plan, en 1995 se entregan las primeras viviendas de protección oficial que tienen como finalidad el que los jóvenes nacidos en la localidad se queden en ella, pues el incremento del precio de la vivienda hace imposibles a los hijos de trabajadores manuales residentes en Alcobendas y pertenecientes a la primera generación de inmigrantes, la adquisición de una vivienda. Una acción recurrente es la puesta a disposición de viviendas para paliar la dificultad de acceso a la vivienda para un sector de la población, mediante la construcción de viviendas de protección oficial y oferta de viviendas en alquiler. Es la ciudad de la zona metropolitana que tiene más viviendas sociales por habitante y la que más ha construido en los últimos ocho años. Una de cada cinco familias de Alcobendas vive en una vivienda social promovida por el ayuntamiento. El parque de viviendas públicas es uno de los más elevados de España. Psicopedagógico, la Coordinadora de Servicios Sociales, la Coordinadora de Salud y el Coordinador de Juventud. La Comisión de Coordinación Interinstitucional está compuesta por el Ministerio de Educación, el Insalud, la Comunidad de Madrid, la Mesa de Salud Escolar de Alcobendas y el Ministerio de Justicia a través de la Fiscalía del Menor. La Comisión de Agentes Sociales incluye a dos representantes de la Federación de Asociaciones Madres y Padres de Alcobendas, un representante de cada Sindicato de Educación, un representante de una Asociación Infantil, un representante del área de Tiempo Libre del Consejo de la Juventud de Alcobendas, un representante del Consejo Sectorial de Deportes, dos representantes infantiles-juveniles que están integrados en el Consejo Sectorial de Educación, un representante de la Asociación DNI Alcobendas y un representante del Consejo Sectorial de Bienestar Social (Ayuntamiento de Alcobendas).

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Acaso una de las características más notorias que permiten la implantación de las acciones previstas en el Plan Joven, es la de la colaboración financiera de la Comunidad Autónoma de Madrid. Para la elaboración e implantación del Plan Joven: 1) se realizan estudios para conocer lo que demandan los jóvenes, 2) participan las asociaciones de todo tipo y 3) se coordinan entre sí y con la administración autonómica, los diferentes organismos administrativos que participan en la política juvenil para rentabilizar los recursos de la administración pública. También tiene un lugar destacado la participación activa de jóvenes y colaboración entre técnicos y políticos. En el marco de actuaciones de esta política, reviste importancia la creación de la Casa de la Juventud gestionada por asociaciones juveniles del municipio. En 1999 se pone en marcha el segundo Plan joven a partir de un estudio de juventud mediante una muestra de 1.519 jóvenes de 13 a 29 años, un cuestionario individual remitido a 4.093 jóvenes y la consulta a 87 asociaciones de la ciudad, a los partidos políticos y a las organizaciones sindicales. A partir de aquí se elaboran un conjunto de objetivos y acciones que tienen que ver con la vivienda, la formación, el empleo, la movilidad o el tiempo libre. Para la implantación de las acciones enmarcadas en el segundo Plan Joven se establece una Comisión ciudadana, una Comisión directiva, una Comisión Política y una Comisión Técnica de Juventud205. El Plan para las mujeres de Alcobendas En 1994 se pone en marcha el Plan Mujer cuyo objetivo es el de defender los intereses de las mujeres. En el diseño y puesta en marcha de este Plan participan: dos mil particulares, treinta asociaciones y entidades, veinticinco equipos municipales. A partir de aquí, se definen estrategias y objetivos que sirven para enmarcar un abigarrado conjunto de acciones en las que intervienen los distintos servicios de la administración municipal, de los patronatos y las empresas públicas municipales y con los que se comprometen otras instituciones 205 La Comisión ciudadana está formada por el alcalde, la directora, el coordinador y técnicos del Plan Joven; el Consejo de la Juventud de Alcobendas compuesto por dos miembros permanentes y un representante de cada una de las áreas: Aire Libre, Tiempo Libre, Arte y Cultura, Movimientos Sociales y Juego Alternativo; un representante del Consejo de Infancia, de la Asociación de Discapacitados físicos de Alcobendas y de la Asociación de Empresarios de Alcobendas. La Comisión Directiva está compuesta por un equipo de directivos del Ayuntamiento. La Comisión Política por el equipo de gobierno municipal y la Comisión Técnica de Juventud esta compuesta por la Directora, el coordinador y los técnicos del Plan y representantes de la empresa Municipal del Suelo y de la vivienda, Transporte, Seguridad Ciudadana, Empleo, Patronato Municipal de Deportes, Educación, patronato Sociocultural, participación, Patronato de Salud y Servicios Sociales y Tráfico. Colaboran, además, 30 técnicos de otros ayuntamientos y administraciones (Documento Plan Joven, las acciones del Plan Joven, Ayuntamiento de Alcobendas, 1999).

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del entorno: Casa de la Mujer, Casa de la Juventud, Asociaciones de Empresarios. Estas instituciones cooperan con los servicios municipales en la implantación de estas acciones. La Oficina Técnica del Plan elabora el documento definitivo que toma como referente el trabajo que se realiza en las diferentes comisiones temáticas: Técnica, Ciudadana y Político-Directiva. Contó con una intensa colaboración ciudadana y se aprobó por unanimidad en la sesión plenaria del 13 diciembre de 1994. Ante todo, pretendía responder a las necesidades reales de la población femenina de Alcobendas (se pasó un cuestionario previo para elaborar el proyecto). De hecho, tras una evaluación de este primer Plan que tiene lugar desde 1995 a 1999 se le dota de continuidad hasta el año 2004. En esta segunda etapa, el Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas tiene como objetivos generales: a) La mejora de la calidad de vida de las mujeres favoreciendo su integración, b) La sensibilización acerca del intercambio de roles que tradicionalmente se viene asignando a mujeres y hombres y c) Favorecer la igualdad de oportunidades mediante acciones de discriminación positiva. A partir de estos objetivos generales se concretan 21 objetivos que se plasman en 120 actividades diferentes. En la implantación de estos objetivos y acciones participan de forma transversal la práctica totalidad de los servicios municipales206. En su seno se elabora un Plan Local contra la violencia de género en el que se incluyen medidas preventivas y de atención a mujeres víctimas de malos tratos. Este Plan prevé actuaciones coordinadas entre distintas áreas de la administración municipal, el Cuerpo Nacional de Policía, centros de salud y asociaciones de mujeres. Finalmente, existe una Escuela de la Mujer y Salud coordinada por la Casa de la Mujer y los servicios de Salud del Ayuntamiento. 206 De esta forma se ponen en marcha acciones que tienen que ver con: 1. El cambio de actitudes y responsabilidades familiares en la que están implicados 18 servicios municipales, entre ellos, los servicios de juventud, infantiles, psicopedagógicos, sociales, de mayores, centros cívicos, departamentos de investigación, organización, empleo y consumo, Industrial, servicio de apoyo a las asociaciones y el Consejo Sectorial de la Mujer. 2. La formación laboral y el empleo en la que se implica a 15 servicios municipales para ofrecer programas de formación, orientación laboral, inserción laboral y favorecer iniciativas de autoempleo. 3 Participación y tiempo libre, en el que participan 16 servicios municipales realizando acciones que tienen que ver con el fomento de la participación de las mujeres a través del tejido asociativo y facilitar la reflexión y el debate para el uso del tiempo libre. 4. Atención a colectivos específicos, en el que se implican 15 servicios para proporcionar apoyo de todo tipo a las víctimas de la violencia doméstica y establecer medidas de apoyo a colectivos en situaciones de riesgo, en colaboración con otras administraciones (Policía Nacional, Administración de Justicia, Comunidad de Madrid, etc.), 5. Promoción de la Salud, de la que se responsabilizan 11 servicios para facilitar la prevención y atender las necesidades específicas de colectivos juveniles, 6. Educación y Cultura, para lo cual se coordinan doce servicios para la elevación del nivel educativo de las mujeres, incidir en la orientación profesional de las jóvenes y favorecer el acceso de las mujeres al mundo artístico y cultural, 7. Espacio urbano, en el que se implican 11 servicios municipales para introducir en el debate urbanístico las reflexiones de las mujeres. (Documento Plan Integral para las Mujeres de Alcobendas, Propuestas de Objetivos y acciones, 2000-2003, Comunidad de Madrid, Dirección General de la Mujer, Ayuntamiento de Alcobendas, 2000).

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Política de exclusión social e inmigración Ambas son políticas dirigidas a sectores de población con desventajas sociales. La primera se estructura en torno a una Oficina de Información y Tramitación que se encarga de valorar las situaciones de exclusión. Con el objetivo de normalizar las situaciones de los ciudadanos que presentan dificultades específicas se cuenta con Equipos de Intervención Social que se organizan en equipos multidisciplinares encargados no solo de resolver los problemas que se les plantean, sino de, conjuntamente con el tejido cívico de Alcobendas, abordar proyectos de desarrollo comunitario y cooperación. El fenómeno migratorio aparece como una constante en todas las ciudades occidentales y también en la ciudad de Alcobendas. La integración espacial e incorporación social de los inmigrantes exige también la adopción de actuaciones por parte de la administración local para mantener la cohesión social en un marco donde la legislación estatal de extranjería no facilita la integración y el acceso en las mismas condiciones con los autóctonos, generando situaciones de desigualdad y riesgo de exclusión social. Los inmigrantes son ya más del 9% de la población de Alcobendas. Por ello, en Alcobendas se ha desarrollado un plan global y coordinado que persigue la integración de los inmigrantes, la prevención contra actitudes xenófobas y un sistema de protección para solicitantes de asilo. Se pretende con ello garantizar las condiciones de acogida e integración en la sociedad. Para ello se ha creado un Centro de Acogida a Refugiados, uno de los pocos centros de estas características que existen en España, con una importante implicación del gobierno municipal. Se crea también un Observatorio permanente de la Inmigración al objeto de recoger toda la información relativa al fenómeno migratorio en la ciudad y, como espacio de debate, análisis y relación, se ha integrado a todos los agentes sociales e institucionales del municipio relacionados con la inmigración. Al propio tiempo, la institución municipal ha puesto en marcha políticas activas de inserción en las que están implicadas varias áreas administrativas (empleo, vivienda, educación, entre otras). Por lo demás, desde el Ayuntamiento se impulsa el fortalecimiento del movimiento asociativo entre los inmigrantes. En el año 2001 se pone en marcha desde el Ayuntamiento el Proyecto Interculturalidad, de forma coordinada y en colaboración con la ONG Madrid Puerta Abierta, para acciones que tienen que ver con la educación intercultural, sensibilización social y prevención de la exclusión y rechazo. Del mismo modo, con otras ONG locales se ponen en marcha diversas acciones para fomentar el encuentro entre la población extranjera y autóctona a través de la red de asociaciones existentes en el municipio. La Universidad Popular de Alcobendas en colaboración con el Ministerio de

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Asuntos Sociales desarrolla un programa de atención para inmigrantes. Hoy, a pesar del incremento de la población inmigrante en los últimos años, no se detectan actitudes xenófobas en Alcobendas. La política de seguridad Ciertamente, la penuria de los gobiernos locales en cuanto a seguridad ha sido una constante. Los nuevos problemas que se plantean en las ciudades y que tienen que ver con los problemas de género, evitación de la exclusión social o inmigración, exigen que la policía local adopte otras funciones distintas además de las represivas y de regulación del tráfico. Aunque desde un punto de vista competencial la mayoría de las competencias locales en seguridad son subsidiarias de las competencias estatales, desde el gobierno local se han desarrollado actuaciones en materia de seguridad ante el incremento de las demandas ciudadanas. De forma progresiva los gobiernos locales se ven obligados a suplir carencias de los Cuerpos de Seguridad del Estado sin contar con medios y competencias a lo que se une un funcionamiento de las Juntas Locales de Seguridad con dificultades para conseguir la coordinación entre la Policía Local y los Cuerpos de Seguridad del Estado. En este aspecto, en Alcobendas se crea un Consejo de Seguridad Ciudadana en el marco del programa de participación ciudadana. En este Consejo los ciudadanos tienen oportunidad de plantear sus demandas. Asimismo, se ha puesto en marcha una Oficina de Atención al Ciudadano para que el ciudadano sea atendido en aquellas cuestiones referentes a la seguridad. Por otra parte, la administración local trabaja conjuntamente con organizaciones no gubernamentales en la atención de las víctimas. Existen acuerdos con el Ministerio del Interior para el intercambio de información, garantizar los compromisos de la Junta Local de Seguridad y diseñar e implantar programas comunes de seguridad. En el marco de la política de calidad tiene una Carta de Servicios de Seguridad en la que se especifican los compromisos para la prestación de servicios de seguridad por parte de la Policía Local. Se han firmado «Acuerdos cívicos» con la población joven que incluyen acciones formativas para prevenir la delincuencia. Dentro del Plan Estratégico se aprueba un modelo de Policía de barrio próxima al ciudadano y con capacidad de respuesta inmediata, compromisos que se recogen en su Carta de Servicios. La organización del servicio de la policía local, con un incremento considerable de su plantilla, sigue el modelo de policía comunitaria o de prevención, participación y acercamiento al ciudadano. La acción policial se sustenta en la existencia de la policía de barrio o de proximidad como gestores de la seguridad y canalizadores de las demandas de los

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ciudadanos en su zona y en torno a la cual se estructura la organización policial para su apoyo. En 1998 se crea el Consejo Local de Seguridad en el que están representadas las distintas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la Administración municipal, los distintos partidos políticos y sindicatos de la localidad así como los empresarios y las asociaciones de vecinos. En este marco se producen reuniones periódicas entre la policía local y la Comisaría de Alcobendas a partir de las cuales se elaboran planes conjuntos para la prevención de determinados delitos. Existe un convenio con el ISES de la Comunidad de Madrid en materia de formación, además de un convenio entre el Ayuntamiento y el Ministerio de Justicia para la puesta en marcha de un servicio de Protección Civil que, dotado de voluntarios, colabora con la policía local. Asimismo, se fomenta la coordinación con la policía local de los municipios colindantes. En el marco de la Política de Seguridad se crea un Observatorio de Seguridad entre el Ayuntamiento y el Ministerio del Interior para estudiar situaciones de violencia y elaborar políticas preventivas, que constituye un reconocimiento por parte de la Administración Central a la política municipal de seguridad. Es el primer Ayuntamiento que crea un Servicio de Asistencia a la Víctima que presta ayuda legal, psicológica y social. Lo que es más, este servicio es gestionado por una ONG. El caso es que la ciudad de Alcobendas es uno de los municipios más seguros de Europa. En porcentaje de delitos o índice de criminalidad está por debajo de la media de la Comunidad de Madrid y de la media española. Tiene una tasa de 1,5 agentes por cada 1.000 habitantes, la mejor de todos los municipios de la Comunidad de Madrid (Ayuntamiento de Alcobendas Balance Plan Ciudad, 2003). La política de cooperación Internacional Además de los Planes reseñados hay una Política de Cooperación Internacional en la que veinte ONG locales colaboran en la puesta en marcha de programas en el Tercer Mundo mediante la colaboración con municipios envías de desarrollo, dedicándose el 1% del presupuesto a la ayuda al desarrollo. Esta política tiene también como objetivo fomentar la participación de los ciudadanos en ONG’s y asociaciones. Uno de sus instrumentos es la Mesa local de Cooperación presidida por el Alcalde y en la que actúan como vocales un representante por cada una de las ONG’s locales cuyo objeto sea la cooperación al desarrollo. Esta Mesa propone programas y proyectos de cooperación y colabora con la Administración Municipal para la puesta en marcha de las accio-

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nes de cooperación municipales. La Mesa Local de Cooperación se ocupa también de poner en marcha campañas de sensibilización entre los ciudadanos de Alcobendas y buscar la cooperación con las empresas radicadas en el municipio. La Política Cultural La cultura es un elemento simbólico al servicio de la articulación de la ciudad, al mismo tiempo que la dota de un referente de personalidad e identidad en el sistema de ciudades. Por eso, en Alcobendas esta política es uno de los elementos esenciales de la dinámica de la ciudad. Ha servido, en primer lugar, para lograr el arraigo de los ciudadanos provenientes de distintas provincias. En una etapa posterior, constituye una de las actuaciones esenciales para promocionar una imagen externa de la ciudad en un contexto en el que la competencia entre ciudades determina la acción pública local. Ante todo, se ha consolidado un dinamismo cultural a través de la oferta de servicios culturales estructurada en torno a infraestructuras de interés cultural o acciones culturales específicas. El proyecto Museo de la Ciencia y la construcción de Centros culturales han sido estructuras vertebradoras además de una manifestación de la interrelación entre la política cultural y el desarrollo económico de la ciudad. La muestra «Arte en la Ciudad» es una acción pública específica que sitúa esculturas en lugares estratégicos de la ciudad para poder ser contempladas por los vecinos y visitantes, al tiempo que dota a la ciudad de un perfil cultural propio. En un sentido, como se ha dicho, en Alcobendas la política cultural ha sido un instrumento de articulación interna y de promoción externa de la ciudad. La creación de teatros, museos auditórium o bibliotecas y la cuasi gratuidad de esos servicios atraen a un público diversificado; además, se realizan actividades culturales a nivel de barrio, existe una concertación y consulta a los ciudadanos en materia de cultura, además de las subvenciones a asociaciones culturales e instituciones. El resultado ha sido, por una parte, la vertebración interna y la mejora de los espacios públicos de la ciudad y, por otra, dotar de identidad a la ciudad en el sistema de ciudades. Pero, más que la descripción de éstas y otras políticas locales, interesa destacar aquí la metodología común a todas ellas la que se hacía referencia al inicio del epígrafe. Para cada Plan Integral se conforma un equipo técnico cuya función es presentar una propuesta metodológica al equipo de Gobierno. Éste designa quienes serán los cargos políticos responsables de la supervisión de todo el desarrollo del Plan. Normalmente suelen ser el alcalde y el concejal o concejala que asuma el sector de población a quien van dirigidas las acciones.

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A continuación el departamento de Investigación y Evaluación encarga o realiza directamente, en función de las necesidades, un estudio en ese sector de población, que es el número de ciudadanos y ciudadanas que están en ese grupo, cuáles son sus necesidades, qué visión tienen de Alcobendas desde su perspectiva de jóvenes, mujeres o mayores. Este estudio sirve para aportar una información previa que permite empezar a desarrollar y a reflexionar sobre determinados aspectos207. Para ello se crea una Comisión Técnica, que es un espacio de coordinación entre las distintas delegaciones municipales, servicios o departamentos que intervienen directamente con ese sector de población. Inicialmente esta Comisión elabora un análisis de cuales son los programas que se están desarrollando en ese momento, se compara con las necesidades que la población manifiesta al objeto de identificar a qué programas hay que dar continuidad, cuáles hay que abandonar y aquellos que es necesario abordar en consonancia con las necesidades. Éste proceder permite evaluar lo que se está haciendo en ese momento. En paralelo a la creación de esa Comisión, se convoca una Comisión Ciudadana, en la que están representados miembros de las asociaciones que tienen que ver, directa o indirectamente, con el sector de población afectado208. A esta Comisión ciudadana se le presenta el estudio y se les pide que se debata en el seno de las asociaciones. Las Comisiones Técnica y Ciudadana trabajan transversalmente de tal manera que se van dando traslado de información recíproca. Desde la Comisión Técnica se van dando forma a los documentos que se elaboran. La frecuencia de reuniones depende de cada plan. Por ejemplo en el Plan de Infancia las reuniones previas se realizaban con una cadencia semanal y, posteriormente, cada quince días o cada mes. Además de la Comisión ciudadana, se abre un espacio de participación al ciudadano individual. En primer lugar, se envía a todos los ciudadanos un cuestionario a través del boletín municipal «Siete días» para recoger su opinión individual. En cada una de las asociaciones se recoge esa misma información. 207 «... La elaboración de estos planes integrales lleva mucho tiempo. Aquí venían del Ayuntamiento de Madrid y nos decían, oye, que queremos hacer un Plan de Juventud como el vuestro y tenemos tres meses. Tres meses nosotros los dedicamos a pensar. A ver como vas a ver en tres meses a todas las asociaciones. Es imposible. La participación real es muy lenta. A las asociaciones no las puedes decir que lo necesitas para mañana. Les tienes que preguntar a ver cuando pueden reunir a sus asociados. Igual te dicen: pues al mes que viene. O sea que la puesta en práctica de las primeras acciones puede suponer casi un año y, además, tenemos una estructura organizativa interna que permite que podamos sentar a diez, doce personas de distintos departamentos, de los patronatos, del Ayuntamiento. Esto al principio era muy duro, porque no se visualizaba, se vivía como una injerencia en lo que otros hacen...» (Técnica del patronato Sociocultural). 208 «... Así, por ejemplo, en el Plan Mujer invitamos a participar a las APAS, puesto que éstas están compuestas fundamentalmente de madres. También a las mujeres que están en el Consejo de la Juventud. Es decir, se identifica que asociaciones pueden aportar una representación del grupo social afectado...» (Técnica Patronato Sociocultural).

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Con todo ello se elabora un informe que, una vez aprobado en sede de la Comisión Técnica, se traslada a la Comisión Ciudadana. A partir de aquí, se van diseñando los ejes de cada Plan, en torno a los cuales se van proponiendo acciones. Se hace un presupuesto del coste de implantación de éstas y se presenta al equipo de gobierno para su aprobación y se comienza a implantar a partir de un cronograma en donde se priorizan las diversas acciones según distintos criterios. Por ejemplo, en el Plan de Infancia eran los propios niños los que marcaban las que eran urgentes, las que no lo eran y las acciones a largo plazo. El tejido asociativo vuelve a participar en el seguimiento de la implantación, a partir de la información que se le facilita. Los Planes Integrales suelen plantearse en dos etapas. Una primera de cuatro años, que coincide una legislatura en la que se realizan las fases de formulación, aprobación y se comienza a implantar y en la segunda etapa es el desarrollo y coincide con la siguiente legislatura. Al final de cada etapa se realiza una evaluación que da cuenta de la percepción social de la incidencia de los planes integrales. En la evaluación se realiza una valoración de cómo los grupos afectados visualizan, qué cambios, qué ha aportado, cómo, y qué no ha significado nada. Además se elaboran unos indicadores por servicios que se consensuan dentro de cada uno de ellos. Con una cadencia trimestral o semestral se recoge información de los servicios del Plan del que, anualmente, se hace una evaluación global. Esta metodología permite, además de resolver problemas específicos, que en Alcobendas las políticas sociales que se implantan a través de los Planes Integrales, se entiendan como instrumentos de convivencia y cooperación entre los diferentes actores involucrados. Para ello en cada política se crea un marco de concertación adecuada para alcanzar el consenso en las decisiones que afectan a los ciudadanos buscando su participación en la formulación y en la implantación. Por otro lado, se busca la coordinación de iniciativas entre las diferentes unidades administrativas, de tal manera que las políticas públicas sociales sean instrumentos para la participación transversal de los servicios administrativos y de los ciudadanos, lo que fomenta y propicia la introducción de innovaciones en la gestión. 4.2.4. Las políticas económicas. La actuación económica como coadyuvante del proceso de gobernanza y modernización administrativa Diremos que, en materia de política económica las competencias de los gobiernos locales son limitadas puesto que en este ámbito los gobiernos regional y nacional mantienen el grueso de poderes. Desde luego, para superar estas li-

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mitaciones de competencias en Alcobendas se han establecido mecanismos para atraer inversiones articulando una coalición de intereses para la protección y desarrollo de la economía local. Ciertamente, en este sentido se sigue unas políticas económicas coherentes con el modelo postfordista en cuyo contexto las recurrentes crisis económicas obligan a una renuncia a que las decisiones que tienen que ver con el desarrollo económico de la ciudad se tomen sólo por las elites políticas locales. El núcleo esencial de la actuación económica lo constituye la reestructuración de las relaciones con los actores del mercado local de tal forma que la institución municipal realice una reorientación de sus actividades como un actor fuerte y estratégico en el mercado209. De esta manera, el gobierno local de Alcobendas desarrolla actuaciones encaminadas al control del suelo e inmuebles, como opción estratégica sobre un mercado de considerable importancia. Como ya se ha puesto de manifiesto, el Ayuntamiento es el propietario del mercado inmobiliario más moderno en razón de su política de adquisición de suelo (se adquieren más de 400.000 metros cuadrados del mismo en las primeras etapas del gobierno democrático) para poder intervenir en el mercado inmobiliario. a)

Las estrategias económicas globales en Alcobendas

Las economías locales están sufriendo cambios profundos que son el reflejo de los cambios generales en los procesos de toma de decisiones de los agentes económicos y que escapan a la capacidad de control o ejercicio de influencia por parte de los gobiernos locales. En este contexto estos últimos tratan de movilizar recursos para ejercer el máximo posible de influencia. En este sentido se adoptan actuaciones a fin de evitar los fallos del mercado en la economía local. De entrada hay dos tipos de estrategias posibles (KING, 1990): un modelo de oferta y un modelo de demanda. El primero está sustentado en la ventaja comparativa local haciendo atractivo el territorio para inversores potenciales mediante la oferta de ventajas fiscales, suelo barato, infraestructuras y subvenciones210. Es difícil ver sus impactos y en todo caso tiene que hacerse en cooperación con incentivos de los niveles regionales o nacionales. Por el contrario, el modelo de demanda consiste en mejorar los recursos endógenos (potenciando industrias de servicios y formación) y fomentando nuevos desarrollos industriales, lo que constituye una estrategia de más a largo 209 «... Nosotros buscábamos un rendimiento social... pero a partir de un desarrollo económico. Bueno... e intentar que esas dos opciones que parecen antagónicas pudiesen converger, yo creo que es el resultado de los veinte años... el hacer que converjan el elemento económico... una acción y una actividad con resultados sociales...» (Alcalde). 210 «... En 1980, al año de constituir los ayuntamientos, ofrecimos esta ciudad como lugar de asentamiento, de inversión de desarrollo...» (Alcalde).

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plazo211. El modelo que se ha seguido en Alcobendas es el de la adopción de una política económica sustentada en un doble objetivo: la atracción de inversiones y la atracción de empresas privadas212 fijando objetivos estratégicos a largo plazo complementados con rendimientos económicos a corto plazo. Una de las consecuencias ha sido la transformación del entorno urbano para la atracción de inversiones, mediante intervenciones selectivas generadoras de ingresos y empleo, incorporando al sector privado en la política económica local213 y evitando el que las iniciativas locales en materia económica hayan sido dominadas por coaliciones pro-mercado y pro-crecimiento. Todos estos factores contribuyen a que, actualmente, en los Parques Empresariales y en el Polígono industrial de Alcobendas se encuentren radicadas más de 500 empresas, la mayoría de ellas dedicadas a la actividad comercial y al sector servicios. En este contexto, el gobierno local de Alcobendas se ha establecido como un experto, como un actor indispensable en la economía local. Sin duda, la opción estratégica ha sido conseguir un entorno socio-económico equilibrado como base para el desarrollo local. Para ello se firman y aplican convenios con empresas privadas para la generación de empleos. En estos convenios se detallan los compromisos del Ayuntamiento y de las empresas. Hasta mediados de 1980 los factores topográficos, políticos y económicos locales habían sido los determinantes en la configuración de la ciudad. Así, desde la década de los 60 los procesos de inmigración masiva y el crecimiento de una industria manufacturera fue importante para la consolidación de Alcobendas como parte del área metropolitana madrileña. Es un periodo en que los factores internos, incluidas las políticas públicas estatales eran de capital importancia. En los últimos años la acción de actores económicos externos han sido instrumentales para la transformación de la ciudad en la que ha tenido un lugar destacado la respuesta estratégica del gobierno local mediante la integración y diferenciación espacial como elemento de competitividad214, transfor211 «... En 1987 cuando pusimos la primera piedra en el Parque Empresarial La Moraleja, la Castellana estaba llena de letreros anunciando oficinas y nosotros íbamos a desarrollar aquí un parque empresarial lleno de oficinas...» (Primer Teniente de Alcalde). 212 En 1984 se crea el Parque Empresarial La Moraleja con 100.000 metros cuadrados para uso terciario y comercial en los que se instalan más de 200 empresas, entre ellas una gran superficie comercial. Estas infraestructuras se competan con actuaciones en el Polígono de Arroyo de la Vega donde se instalan un numeroso grupo de empresas de servicios. Asimismo, se amplia y moderniza el Polígono industrial donde radican también un número importante de empresas de nueva instalación. 213 «... ahora hay una gran implicación con agentes de desarrollo industrial-urbanístico a nivel nacional y relaciones bilaterales con el tipo de empresas que hay aquí... se va creando una red de relaciones y vamos actuando según vemos oportunidades...» (Primer Teniente de Alcalde). 214 Competitividad espacial entendida como capacidad de las economías urbanas para incrementar su independencia en su capacidad para atraer inversiones y vínculos estables de capital privado a un territorio. El concepto de distrito industrial que es objeto de atención por parte de la política económica urbana es aplicable aquí. Los distritos industriales son territorios que han demostrado una capacidad para promocionar el crecimiento económico basado en industrias interconectadas, economías externas y relacionales de coopera-

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mando a la ciudad en un «distrito industrial»: 1) Como estrategia económica se ha hecho el marketing de ciudad para atraer inversiones; esta estrategia ha significado cambios en la organización interna, ante la necesidad de presentar una organización dinámica alejada de las pautas burocráticas. 2) Atracción de consumo, mediante acciones de promoción de actividades turísticas, cultura y espectáculos (Museo de la Ciencia), arquitectura (la Menina y el Proyecto «Arte en la Ciudad»), infraestructuras deportiva (Polideportivo y Ciudad Deportiva) y centros de conferencias o representaciones internacionales (Sede de la Federación Internacional de Baloncesto). El cambio económico se ha acomodado en las estructuras socio-espaciales existentes en la ciudad de Alcobendas mediante: 1. Adecuada provisión de bienes públicos, fundamentalmente infraestructuras y equipamientos, 2. Acciones locales para paliar el desempleo, 3. Erradicación de desigualdades económicas. Para ello, se han articulado respuestas políticas a los impactos en la ciudad de los cambios económicos estructurales mediante: a) Mejora de las infraestructuras, b) Oferta de terrenos de uso industrial, c) Promoción de la ciudad, d) Generación de recursos financieros para responder a los nuevos problemas locales y e) Capacidad para movilizar recursos de forma pragmática. A partir de las primeras elecciones democráticas se emprende una política para dotar a la ciudad de equipamientos de orden europeo (polideportivo, museos, congresos). Asimismo, se favorecen los sectores punta y el acceso a una dimensión internacional con la creación de infraestructuras para favorecer la llegada de empresas nacionales y extranjeras. A este respecto, tanto en el Plan Estratégico como en los Planes de Acción y otros documentos se establece el objetivo de referenciar a Alcobendas como una ciudad internacional, fijando una imagen propia de cara al exterior. Paralelamente se da respuesta a las crisis industriales mediante proyectos de diversificación industrial aprovechando su situación en el área metropolitana de Madrid (en Alcobendas se instalan varias empresas punteras del sector de las tecnologías de la información) con el fomento de la competitividad espacial centrada en la calidad: entorno residencial, baja criminalidad y seguridad, actividades de ocio y activos medioambientales. Los actores en la política económica local son la Cámara de Comercio, los sindicatos, las asociaciones de empresarios locales, los propietarios de terrenos y los promotores inmobiliarios. Todos ellos están insertos en redes más amplias con sus propias lógicas. Desde la institución municipal, el Alcalde se responsación entre la iniciativa pública y privada y los sindicatos. Atraer industrias con estas características espaciales, sociales y organizativas, es una alternativa a la atracción de inversiones mediante la oferta de incentivos para la minimización de costes. Ello requiere que la política de desarrollo económico esté interconectada con otras políticas.

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biliza de los asuntos que tienen mayores impactos económicos en la ciudad y que están vinculados al papel del urbanismo, dada la importancia del suelo, con acciones que tienen que ver con: 1. Planificación urbana de suelo industrial, poniendo a disposición de las empresas que se quieren instalar en Alcobendas, suelo industrial de calidad y a un precio competitivo. A ello se añade la rehabilitación del casco antiguo y ampliación y mejora de los Polígonos industriales mejorando sus accesos e infraestructuras de comunicación, 2. Asistencia a las empresas como subvenciones, exenciones fiscales, servicios de ayuda a la creación de empresas, 3. Acciones de promoción y comunicación como organización de ferias y congresos, equipamientos culturales de prestigio y otros esfuerzos para mejorar la imagen de la ciudad. Estas acciones tradicionales de oferta se han desarrollado en conjunción con las asociaciones de empresarios locales. De la misma manera, se han desarrollado campañas de dinamización del comercio minorista en colaboración con la asociación de empresarios locales (AICA) y con la Cámara de Comercio, con acciones de promoción y remodelación y modernización de los establecimientos minoristas, obligados a especializarse ante la presencia de grandes superficies comerciales, fomentando el asociacionismo y la realización de estrategias conjuntas promoviendo economías de escala, facilitando asistencia técnica y coordinando análisis y estudios acerca de su situación. Como medida de desarrollo económico, el Ayuntamiento ha ido creando un patrimonio de suelo industrial, lo que facilita que el Ayuntamiento tenga capacidad de iniciativa para el desarrollo industrial. A estas iniciativas suelen sumarse los propietarios privados de suelo. b) El Plan integral de Empleo en el marco de la política económica local Este Plan se ha configurado como uno de los pilares para el incremento de la empleabilidad de los ciudadanos de Alcobendas y está encaminado al desarrollo económico de la ciudad, para lo cual integra todas las actividades y acciones que se realizan en las diferentes áreas de la actividad municipal al tiempo que se busca la colaboración de otras instituciones y organismos ajenos al aparato municipal con las que éste se coordina. Con estas premisas se fijan unos objetivos que consisten en el establecimiento de mecanismos de comunicación y cooperación entre el Ayuntamiento y las empresas del municipio para fomentar la creación de empleo y proporcionar capacitación y formación a los residentes en la ciudad. La puesta en marcha del Plan se residencia en la Delegación de Empleo e Industria pero involucra al conjunto de áreas municipales cuya acción pública

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tenga relaciones con la generación de empleo. El Plan de Empleo integra las siguientes acciones: a) Servicios a las empresas que deseen instalarse en el término municipal en materia de asesoramiento, ayudas financieras y formación ocupacional para sus empleados. Por lo que respecta a las actividades de asesoramiento se informa a las empresas sobre el desarrollo urbanístico presente y futuro de la ciudad. Además, desde la administración municipal se realizan estudios de planes de viabilidad de negocio referidos a proyectos presentados por empresarios. En relación a las ayudas, el Ayuntamiento tiene un programa de subvenciones propias para la creación de empresas; asimismo se ofrece información del conjunto de ayudas financieras e incentivos a la inversión que ofrecen otros organismos. En el aspecto financiero el Ayuntamiento también ofrece ventajas fiscales para el pago de los tributos locales. Desde la institución municipal también se realizan acciones para detectar las necesidades de formación ocupacional, fundamentalmente las necesidades de las empresas pequeñas y medianas, realizando acciones formativas propias o bien en colaboración con asociaciones empresariales o con sindicatos. b) Por una parte, creación y mantenimiento de estructuras básicas poniendo a disposición de las empresas, en estrecha coordinación con el área de urbanismo, suelo industrial y comercial; por otra, mejora de las redes de transportes y telecomunicaciones, haciendo de la ciudad un enclave atractivo e interesante para la actividad empresarial. c) Promoción del municipio en el exterior para la atracción empresarial. d) Apoyo institucional a las empresas del municipio en las ferias y exposiciones de carácter industrial y comercial. Desde la institución municipal también se fomenta la cooperación entre las empresas locales con vistas al incrementar los intercambios entre ellas y, por tanto, buscar negocios recíprocos. e) Servicios a los empleadores: Centro de Gestión de Creación de Empresas que pone a disposición de los empresarios noveles un espacio en régimen de alquiler que les permita iniciar una actividad empresarial. Al mismo tiempo se ofrece a todos los empresarios el asesoramiento y la gestión centralizada de todos los trámites para poner en marcha una empresa f) Servicios a los trabajadores: A través del Centro de Formación e Inserción se pone a disposición de los desempleados una bolsa de empleo, formación ocupacional y otros servicios integrados para el empleo. A través de la bolsa de empleo se canalizan unas 2.000 ofertas de empleo anuales y el 70% de los desempleados de la ciudad recurren a esta bolsa de trabajo como una opción para encontrar empleo. La formación está dirigida a los colectivos más desfavoreci-

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dos, propiciando al mismo tiempo el fomento del autoempleo y la creación de empresas, con una visión de futuro, fomentando aquella formación de profesionales cuya demanda se prevé que crezca. Las acciones formativas se realizan en colaboración con organismos estatales o de la Comunidad de Madrid así como con la Cámara de Comercio, las asociaciones de empresarios y los sindicatos. Finalmente, mediante el denominado Servicio Integrado para el Empleo, la institución municipal ofrece a los desempleados información profesional para el empleo que incluye la ayuda para la búsqueda activa de empleo, el desarrollo de los aspectos personales y un plan personal de empleo y formación. Con estas actuaciones, el Plan de Empleo se configura como un conjunto de actuaciones que involucran de forma transversal a distintas unidades administrativas del aparato municipal así como a un conjunto de actores públicos y privados de la ciudad. En el marco de la política de empleo se fomentan políticas activas de empleo vertebrada en torno a dos acciones: servicios para desempleados y apoyo al tejido productivo de la ciudad. Respecto a los primeros se ponen en marcha actuaciones para favorecer el acceso al mercado de trabajo para colectivos desfavorecidos (mujeres, jóvenes, discapacitados o mayores de 45 años) mediante programas de orientación laboral y formación. El apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas de la localidad se realiza a través de programas de promoción económica, puesta a disposición de infraestructuras básicas, subvenciones, gestión integral de los trámites administrativos y servicios de información. Se establecen mecanismos de cooperación tanto con el tejido productivo del municipio estableciendo convenios de colaboración con PYMES radicadas en la zona para el fomento del empleo como con otras administraciones para cofinanciar programas de empleo. Se pone en marcha el Observatorio de Empleo y se acuerda un Plan Local de Formación para el empleo que se firma por el Ayuntamiento, los sindicatos, la Cámara de Comercio y la Asociación de empresarios de Alcobendas. El Ayuntamiento se compromete a facilitar espacios para la formación y las empresas a elaborar e impartir esta, de forma preferente, a colectivos desempleados del municipio susceptibles de ser contratados posteriormente. Vale la pena notar que la institución municipal pide contraprestaciones a las empresas que se instalan, entre ellas que dirijan sus demandas de puestos de trabajo a través de la Bolsa de Empleo del Ayuntamiento, lo que significa que una buena parte de los puestos de trabajo que se crean son para vecinos de la ciudad. Para ello se firman convenios con empresas pequeñas y medianas que se obligan a dar prioridad a desempleados del municipio. De la misma forma existen acuerdos con las grandes superficies para cubrir la mayoría de la plantilla con desempleados del municipio.

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Uno de los aspectos de la Política de Empleo es la Formación a través del Centro de Formación e Inserción laboral en colaboración con las empresas radicadas en la zona. Se han firmado convenios con empresas de los diversos sectores radicadas en la localidad par el desarrollo de programas de formación con una alta tasa de contratación. En la actualidad se está poniendo en marcha un Centro de Formación para el Mercado de las Nuevas Tecnologías que tiene como objetivos atender a una demanda latente a partir de la instalación en el término municipal de empresas relacionadas con la Sociedad de la Información, implicando a todos los agentes. Este Centro está promovido por el Ayuntamiento de Alcobendas, otras instituciones públicas estatales y regionales, las Empresas de Nuevas tecnologías radicadas en Alcobendas y Universidades. Estas empresas junto con el Ayuntamiento desarrollan una escuela de formación. A resultas de todo, el desempleo en el municipio está en tasas cercanas al 6%, la mitad que en España y 3 puntos por debajo del de la Comunidad de Madrid, de tal forma que Alcobendas es el municipio de la Comunidad de Madrid con menor tasa de paro en los últimos 10 años. Para facilitar la coordinación de los agentes económicos de la zona, Alcobendas forma parte del Consorcio Noroeste para el Empleo y el Desarrollo económico. Este consorcio está formado por seis municipios de la zona y se forma para impulsar acciones con carácter intermunicipal y, en su caso, el impulso de proyectos europeos. En las distintas actividades de este Consorcio participan las organizaciones empresariales y sindicales de la zona. A la luz de la evidencia empírica, desde la perspectiva de la gobernanza urbana, se concluye que en el modo de diseñar, implantar y ejecutar las políticas públicas locales en Alcobendas: a) Hay participación en todas las políticas públicas, pero que las elites políticas y administrativas locales retienen un importante poder a la hora de tomar decisiones. Por otra parte, el nivel de participación es alto pero lo que significa un traslado de poder a la sociedad civil local aunque las decisiones importantes permanecen en las elites político-administrativas. Como instrumentos de gobernanza la participación en el diseño e implantación de las políticas públicas contribuye a la creación de un sentimiento de comunidad e identidad con la ciudad, sobre todo a los que participan más activamente. b) Existe una cooperación institucional en todas las políticas involucrando a todas las instancias de la Administración Central o de la Administración regional que tienen relación con la política sectorial en cuestión. c) La acción local es una acción pública integrada, de tal manera que se coordinan aquellas unidades administrativas que dentro de la organización municipal tienen relación con cada una de las políticas públicas sectoriales.

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4.3. PARTENARIADOS Y CONSORCIOS: LA REGULACIÓN POLÍTICA DEL MERCADO LOCAL215 Estructuralmente, la capacidad financiera de los Ayuntamientos para la realización de inversiones es limitada, siendo necesaria la aportación de otras Administraciones o la colaboración con la iniciativa privada. En este contexto, surgen los partenariados como acuerdos voluntarios entre los actores públicos y privados para dar respuesta a problemas y circunstancias particulares que se institucionalizan en organizaciones mixtas. Con ellos las instituciones públicas cooptan a actores privados para apoyar su acción pública en razón de intereses mutuos. En los partenariados los intereses de los políticos y de los empresarios son distintos216 y por tanto, existe la necesidad de encontrar un equilibrio entre las lógicas del mercado y de la política217. Además, en el marco de los partenariados los actores del territorio realizan actuaciones a largo plazo que sirven de marco para la acción pública que permite responder a las necesidades del contexto local. Un complejo número de agentes está involucrado en el desarrollo económico local que incluye a otros niveles administrativos, una gama difusa de instituciones en el mercado y el «tercer sector», además de las empresas. El término partenariados es utilizado como comprensivo de estas nuevas estructuras que están emergiendo y que han sido interpretadas por algunos (HARDING, 1991) como coaliciones de elite o coaliciones de crecimiento. En el marco de la competencia entre ciudades, aquellas que adaptan su planificación urbana a los estándares de calidad de los inversores potenciales tienen una gran ventaja. Determinadas variables socioeconómicas predisponen a grupos de interés económico a operar en el ámbito territorial de un municipio y, cuando esto sucede, la administración local no puede exigir que las decisiones de estos grupos de interés, tomadas con criterios de mercado, se ajusten exclusivamente a los intereses públicos. Las decisiones tomadas con criterios de 215 «... Hoy tenemos claras bastantes cosas. Nosotros cuando empezamos con la concertación con empresas privadas teníamos claro que para nosotros esta colaboración es un medio de desarrollo, es una herramienta de desarrollo, pero lo que queremos, primero, es que propicie el desarrollo de más calidad y, desde luego, más participado, en este caso, por el gobierno municipal, porque claro, aquí si te descuidas, en los sitios donde interesa el capital al mercado, pues si te descuidas, te quedas al margen, claro. Desde el Ayuntamiento se trabaja, en cuanto a la concertación, bajo el principio de que el gobierno local dirige el desarrollo, nosotros somos la ciudad, no los promotores económicos...» (Primer Teniente de Alcalde). 216 Con la presencia de grandes grupos empresariales nacionales o internacionales con intereses y lógicas propios de desarrollo. Por su propia naturaleza, en todo partenariado hay un componente público y privado. En su componente privado, el objetivo de las empresas es la rentabilidad económica, pero al ser el encargo público y definido por los políticos, la empresa integra esos valores en sus objetivos. La empresa privada busca rentabilidad, imagen social, objetivos legítimos que se consiguen cuando la empresa se adapta a los intereses públicos, teniendo así una dimensión pública (BOZEMAN, 1998). 217 «... Nosotros tenemos a la concertación público-privada como uno de los elementos de nuestra gestión buscando siempre la integración de los intereses privados con el desarrollo de la ciudad y el interés público; concertar eso de manera que nosotros seamos los agentes, que concertemos y hagamos que gestionen otros, y luego las plusvalías vienen aquí, pues eso es la tónica...» (Primer Teniente de Alcalde).

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mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de la ciudad tienen que reconducirse a un marco de cooperación cívica organizado en función de los intereses mutuos. Como se ha señalado, en las ciudades, dada la insuficiencia de ingresos para los gastos existentes, los gobiernos locales tienen que operar con partenariados público-privados si quieren movilizar capital para llevar a cabo proyectos de desarrollo importantes y el desarrollo de políticas públicas conjuntamente con las empresas. Los partenariados son instrumentos para hacer proyectos de desarrollo, de tal forma que las empresas son buscadas por los gobiernos locales ya que aquellas controlan los recursos y, por tanto, no todos los gobiernos locales tienen las mismas posibilidades. Por ejemplo, la nueva división del trabajo no beneficia a aquellos gobiernos locales que no disponen de ciertos recursos en su territorio. En Alcobendas los partenariados público-privados juegan un papel importante tanto en las políticas locales de desarrollo económico como en las sociales218, por ello se realizan partenariados en forma de concertación con empresas que contribuyen a la modernización de los emplazamientos industriales del término municipal y con el Tercer Sector y en forma de consorcios con otras organizaciones públicas. Y no sólo eso, en Alcobendas los partenariados son un vector de dinamización del desarrollo del territorio local. Se impulsan desde el gobierno local como instrumento de movilización de actores a partir de una estrategia reticular de partenariados en torno a un proyecto global de desarrollo urbano definido por el gobierno local. Son, por tanto, un sistema de acción organizado cuyos resultados han sido cruciales para el desarrollo de la ciudad. Los partenariados se realizan: a) con entidades privadas y empresas, b) con otros actores públicos, particularmente con la administración de la Comunidad de Madrid y c) con el Tercer Sector.

218 «... y pensamos un modelo que desde luego era transversal, porque implicaba a todo el mundo, no solamente ya por la gestión que había que hacer dentro del ayuntamiento, más profesionalizada y más dirigida hacia este modelo, sino porque la consecuencia de los acuerdos con los inversores privados, con los empresarios privados se iban a derivar a hacer los programas del resto del ayuntamientos que es en lo que al final pensábamos. Cómo podíamos dotar económicamente a muchísimos programas que queríamos hacer (tanto sociales, deportivos, o de otro tipo... y culturales), y también del desarrollo de la gestión, del modelo especial de la gestión, que lleva muchos costes etc... y como podíamos, con nuestros ingresos (sin sacar más dinero a través de los impuestos a los vecinos) desarrollar estos programas...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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a) La concertación público-privada Mediante la concertación público-privada se aprovechan las ventajas competitivas locales, movilizando los recursos locales y maximizando sus impactos mediante el intercambio de valor entre los actores públicos y privados. Estas operaciones subrayan las relaciones entre la ciudad y el sector empresarial. Determinadas variables socioeconómicas predisponen a grupos de interés económico a operar en el ámbito territorial de un municipio. Cuando esto sucede la administración local no puede exigir que las decisiones de estos grupos de interés, tomadas con criterios de mercado, se ajusten exclusivamente a los intereses públicos, pero sí puede modular las decisiones tomadas con criterios de mercado para que al mismo tiempo ayuden al desarrollo y crecimiento de la ciudad, reconduciéndose en un marco de cooperación cívica organizado en función de los intereses mutuos. Esta cooperación entre el gobierno local y el sector empresarial, puede tener lugar en actuaciones encaminadas a la renovación del tejido urbano y enmarcarse en una estrategia de desarrollo de la ciudad. Un ejemplo de desarrollo inmobiliario para la revitalización de la ciudad consiste en que el promotor construya oficinas y centros comerciales y los comercializa, mientras que el Ayuntamiento planifica y, eventualmente, pone terrenos a disposición de los constructores. Estas actuaciones propician la mejora de infraestructuras y el posicionamiento de la ciudad como factor de emplazamiento, es decir, permite la realización de proyectos que el Ayuntamiento, con sus solos recursos, no podría haber acometido. La iniciativa privada y el Ayuntamiento tienen objetivos complementarios y logran sinergias. Si bien tienen intereses puntuales convergentes, los principios por los que se guían son diferentes: el empresario obtener beneficios conforme a los principios de mercado y el gobierno local de Alcobendas obtener ventajas sociales. Sin embargo, sus objetivos no son incompatibles, los de las empresas tienen carácter comercial y los del Ayuntamiento social, de manera que la identidad y responsabilidad de los socios permanece intacta. En cualquier caso, los partenariados proporcionan ventajas para la ciudad en el orden de infraestructura y social, además de mejorar su situación financiera, revitalización de zonas determinadas y, en general, la mejora de la situación competitiva de la ciudad. De este modo, la concertación con empresas219 se constituye en un mecanismo para la consecución de objetivos públicos, sobre todo en el ámbito del 219 Las principales actuaciones que han implicado la formación de partenariados han sido: 1. La puesta en marcha del Parque Empresarial La Moraleja en 1989; el Ayuntamiento pone a disposición una importante

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desarrollo urbanístico: actores privados como socios de las políticas de urbanismo220 en un entorno económico que demanda y favorece proyectos inmobiliarios urbanos de prestigio. Además, la formación de partenariados para el desarrollo urbano proporciona a la institución municipal un instrumento de control que complementa a la mera planeación urbanística, pues la institución municipal se involucra en la ejecución de esa planeación que no se deja al albur de los intereses inmobiliarios y proporciona al Ayuntamiento ingresos que se incrementan con el precio de los inmuebles y alquileres. Los motivos de la concertación público-privada en Alcobendas giran en torno a la consecución de objetivos: 1) De tipo económico, el Ayuntamiento no tiene recursos para construir; tal vez el mejor ejemplo sea la construcción de la Gran Manzana, actuación urbanística donde se compaginan objetivos sociales, creación del edificio del Ayuntamiento y los juzgados, la consecución de una nueva centralidad en la ciudad y dotar a un barrio deprimido de un ambiente de negocios y dinamismo económico. 2) Estratégicos: mantener un partner y desarrollar relaciones de confianza para futuras actuaciones. En Alcobendas, también tiene un lugar destacado en la concertación la construcción de viviendas sociales221 a partir de la gestión del suelo222 al que superficie en la que se instalan empresas nacionales y multinacionales, lo que aporta prestigio y riqueza para la ciudad. De la explotación y gestión de este parque empresarial se ocupa una empresa mixta en la que el Ayuntamiento participa con un 25% y la empresa Magnum en un 75%. En 1990, Seromal, empresa municipal de servicios y Jotsa construyen el Parque Norte (zona verde y deportiva); esta última empresa aporta 108 millones de ptas. en compensación por la zona deportiva que construye en el polígono 18 o parque empresarial de la que no podrían disfrutar los vecinos del casco urbano. En 1992 se acentúa la política de permutas de terreno con promotores. Es de destacar la construcción del centro administrativo y comercial Alcobendas 2000: edificio para el nuevo ayuntamiento, auditorio, centro cultural y oficinas públicas; financiado por la empresa adjudicataria del proyecto que obtiene a cambio un centro comercial, aparcamientos y un edificio de oficinas privado. La Fundación la Caixa asume el proyecto de remodelación del Museo Acciona. 220 Quizás el caso más emblemático lo constituya el equipamiento urbano, citado en la nota anterior, conocido con el nombre de Alcobendas 2000, paradigma de la concertación pública y privada, que permite dotar a la ciudad de un edificio que alberga la sede del Ayuntamiento así como equipamientos culturales para la ciudad junto con una zona comercial y de ocio. Otras actuaciones son el Museo de la Ciencia es fruto de la colaboración entre el Ayuntamiento y la iniciativa privada (Cubiertas MZOV) El Parque Empresarial la Moraleja, el Parque de Andalucía, el Parque Arroyo de la Vega, un espacio urbano donde se integran la residencia, actividad económica, equipamientos colectivos y espacios verdes. Estas actuaciones son el resultado de la colaboración con las empresas privadas, donde a cambio de terrenos municipales, la iniciativa privada realiza importantes infraestructuras y equipamientos públicos que la institución municipal, de otra forma, no podría acometer. También la construcción de aparcamientos para residentes. 221 «... Una de las prioridades del equipo de gobierno ha sido la política de vivienda para jóvenes enmarcada en la Política de Juventud y, entonces, hacemos el planteamiento de tal manera que lo incluimos en el sistema de expropiación porque sino por compensación es imposible sacarlo adelante. Una vez en expropiación tiramos para adelante con el planteamiento y con el sistema, hasta que lleguen los propietarios del suelo que nos dicen: oye, queremos negociar... y en ese momento negociamos con ellos, la liberación de la expropiación a cambio de la vivienda social que queremos hacer y buscamos un promotor privado que sea el que negocie con el propietario del suelo originario y con el ayuntamiento y formamos un partenariado a tres bandas en el que están: en primer lugar, el propietario del suelo (lleva su remuneración por su suelo), que además no puede ser la que ellos dicen, no puede ser libre porque es un sistema de expropiación, es decir, al que no le interese firmar un convenio le expropiamos y ya está, ya dirán los tribunales lo que hay que pagar,

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se le da un uso estratégico223, conjuntamente con el mercado. En materia de desarrollo del suelo es el Ayuntamiento el que actúa como empresario creando su mercado (construcción de edificios de negocios y viviendas de protección oficial para después ponerlas en el mercado de alquiler y/o venta), tanto a empresas como a particulares. Las actuaciones concertadas se organizan estructuralmente a partir de empresas mixtas, de tal forma que los mayores proyectos, en el ámbito de la reestructuración urbana, se llevan a cabo bajo esta fórmula jurídica224, encuadrando a autoridades locales, regionales en su caso, agentes estatales, y operadores, sobre todo urbanísticos, del sector privado. En las escrituras de constitución de estas sociedades se dejan claras las responsabilidades, sobre todo financieras de cada parte, protegiendo, además, intereses de terceros o ciudadanos que puedan verse afectados. En Alcobendas se pueden distinguir partenariados con fines económicos y partenariados con fines de equipamientos culturales. Es importante subrayar que la gestión de los partenariados se realiza a través de un comité de gestión técnico y diversas comisiones temáticas. Este tipo y el propietario del suelo tiene un interés de que no expropiemos, en segundo lugar, promotores inmobiliarios que le garantizan a los propietarios del suelo que no van a pagar una peseta por la urbanización, datos de gestión, etc... y nosotros como Ayuntamiento...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 222 «... En nuestro caso, hablo de Alcobendas, porque si te vas a otro Ayuntamiento cercano es otro caso, el 70% del suelo se lo quedan los propietarios y el 30% se lo queda el Ayuntamiento, pero lo reequilibramos porque cada vivienda libre, el algunos casos, representa 2,5 y 3 viviendas sociales. Eso significa que nosotros con el 30% de nuestro suelo conseguimos el 75% de vivienda social, por ejemplo, en Fuenteducha que es el próximo desarrollo que vamos a hacer, que ya esta también avanzado, nosotros tenemos de 2.675 viviendas que hay, 1.675 de V.P.O. y las hacemos nosotros y nos las dan gratis, urbanizadas (solo tenemos que contratar la construcción) y 1.000 son libres y son la remuneración del suelo para los propietarios, y en esas 1.000 interviene, en este caso Ferrovial porque decidimos así, en otros casos han sido otros constructores, evidentemente con solvencia profesional y con capacidad económica para poder financiar, y con esto conseguimos una colaboración entre tres agentes, propietarios del suelo, inmobiliarios que quieran invertir en Alcobendas y Ayuntamiento que quiere conseguir un objetivo, que no es sólo económico al hacerse con inmuebles para su posterior alquiler, sino el objetivo social de vivienda...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 223 «... Nosotros invertíamos en... pues, donde pudiéramos, comprábamos todo lo que pudiéramos, suelo, suelo, suelo... por donde fuera da igual que aquello se desarrollara dentro de 100 años; comprando suelo... A partir de ahí éramos no 100%, pero muy importante en las decisiones relacionadas con el urbanismo, con la actividad económica... El resultado de esas cosas han sido unas plusvalías y un patrimonio importante. Luego tenemos un sistema de gestión del Patrimonio muy singula..., nosotros tenemos en este momento un presupuesto de 12.000 millones de gasto corriente, 1.000 millones de ingresos corrientes provienen de la gestión del patrimonio... Además del 100% de la inversión, 4.000 millones provienen también del patrimonio, pero de la gestión del patrimonio, no de la venta y además de los planes que se están desarrollando, en un plazo de dos años estaremos ya en 2.000 millones de ingresos corrientes. Por ejemplo, aquí puedes dejar terreno a cambio de dotación, en otros sitios es terreno a cambio de otra dotación, pero no pública, edificios, aparcamientos públicos para residentes, locales comerciales... pues bueno, nos hemos ido haciendo con un patrimonio que gestiona una Empresa Municipal, eso nos da margen de maniobra, una hacienda saneada...» (Primer Teniente de Alcalde). 224 En 1989 se constituyen las sociedades mixtas Pluralsa para el Parque Empresarial de la Moraleja y Castilla Norte, S.A. para gestionar el desarrollo del Polígono del Arroyo de la Vega.

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de actuaciones pone de relieve la capacidad de intervención del gobierno local de Alcobendas para negociar con el sector privado225. Un ejemplo significativo de inversión público-privada lo constituyen los acuerdos con la empresa de desarrollo urbanístico Río Norte mediante el cual ambos se asocian para crear una sociedad en la que el Ayuntamiento aporta terrenos y obtiene a cambio importantes infraestructuras y propiedades inmobiliarias creando, además, un número significativo de empleos. Estas actuaciones se repiten en otros proyectos que adoptan una operativa similar (desarrollo urbanístico de Arroyo de la Vega, para el desarrollo de actividades terciarias y comerciales en los que el Ayuntamiento obtiene inmuebles en propiedad que posteriormente explota). Estas operaciones dotan a la ciudad de una imagen de marca y sirven para situarla en el contexto internacional de ciudades. Con la expectativa de beneficios recíprocos, en Alcobendas en lo que se refiere a la organización de la concertación con empresas privadas226, tiene una importancia capital el modelo de relaciones entre el Alcalde y los intereses empresariales. Se trata fundamentalmente de relaciones informales (por ejemplo, a la ahora de convocar reuniones y tomar decisiones) pero que se plasman en contratos formales. En lo que se refiere al control democrático y a la dación de cuentas, al ser la iniciativa pública, se informa al Pleno de los acuerdos a que se llega con las empresas privadas y no existe una pérdida de autonomía de la institución municipal227. Hay que insistir que, en Alcobendas, actores públicos y privados están comprometidos con las decisiones estratégicas a largo plazo que afectan a la ciudad. El gobierno local mantiene autonomía, pues la empresa concertada no define los objetivos de desarrollo económico. De esta forma, en Alcobendas se ha logrado una fusión de intereses entre la administración local y los promotores para maximizar la rentabilidad de la política urbanística. Se acepta la prioridad del constructor de sacar un beneficio a cambio de ingresos futuros para el presupuesto local. En este caso puede decirse que más que una política de crecimiento es una política de inversión. 225 «... La colaboración de las instituciones públicas y de la empresa privada es una de las características de Alcobendas. En Alcobendas a funcionado y ha hecho posible que se construyeran infraestructuras para las que no había recursos públicos: Alcobendas 2000, el Arroyo de la Vega y el Parque Empresarial la Moraleja son ejemplos en los que ha funcionado la colaboración...» (Directora de Comunicación hasta año 2002). 226 «... Es un Convenio de consorcio urbanístico, pero lo hacemos por con concurso. Preparamos lo que queremos, lo sacamos al mercado y hacemos un concurso público. Después una vez que hacemos el concurso público hacemos el Convenio. Las responsabilidades financieras y de organización de cada parte quedan claras en el Convenio...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 227 «... En el caso de la construcción del Parque de Andalucia y de sus dotaciones anexas hubo seis ofertas, y cada una era preciosa. En todas se estrujaron un poquito el cerebro todos los ofertantes porque veían que era una oportunidad de colaboración. Esta colaboración representaba para ellos un valor añadido. En vez de pagarte en pesetas te pagan en construcción, con lo cual tienen ahí una economía de escala que les puede interesar... y a nosotros también, siempre que el control lo llevemos nosotros...» (Concejal de Hacienda).

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En otro orden de cosas, y nada desdeñable, el nivel de eficacia de los partenariados depende del desarrollo de relaciones de trabajo efectivas en las que el primer paso es el desarrollo de expertise y de experiencia, generalmente en el marco de redes limitadas y proyectos específicos en una primera etapa para desarrollar «confianza». En una segunda etapa hay un compromiso continuo y efectivo de numerosos agentes para con toda la economía. En última instancia, una estructura bien desarrollada conduce al establecimiento de una red autosostenida en la que cada agente es receptivo a las necesidades de los demás. Esto genera un desarrollo progresivo del partenariado que se comporta como una institución emprendedora228. Baste señalar, finalmente que hay diversas razones en las que se sustenta el éxito de los partenariados en Alcobendas. La primera de ellas es que son el resultado de la iniciativa política. En segunda instancia, sirven de basamento para mantener relaciones de confianza a lo largo del tiempo229. En tercer lugar, existe desde el principio una clarificación de los derechos y obligaciones de las partes, respetando el principio de legalidad. Además, se establecen mecanismos de coordinación entre la institución municipal y las empresas privadas, con una importante participación de los técnicos municipales. Deben mencionarse también la existencia de acuerdos para la resolución de conflictos durante la ejecución de los proyectos y la designación de un responsable en el seno del Ayuntamiento durante la implementación de los mismos. b) Los Consorcios con la Comunidad de Madrid La Comunidad de Madrid, a través de los Planes de Inversiones (PRISMA), aporta parte de la financiación para la construcción de equipamientos y de vivienda social230. Huelga decir que el Ayuntamiento mantiene también importantes grados del control231. 228 «... Estamos muy orgullosos de la experiencia con el Museo de la Ciencia que no solamente nos construyó Riofisa, sino que además nos ofrecieron gestionarlo ellos. Mejor todavía, porque teníamos un servicio publico pero sin coste para el Ayuntamiento. Está situación duró unos años. Posteriormente buscamos un socio para su gestión y lo encontramos en la Caixa que, de verdad, ha sido uno de los mejores aciertos, y allí esta funcionando sin coste para el ayuntamiento y dando un servicio...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 229 «... En cuanto a la colaboración con las empresas privadas hemos venido funcionando hasta ahora bien. Hemos tenido éxito en todo lo que hemos hecho, no recuerdo que nada se haya quedado desierto, que no haya habido o que la colaboración haya fracasado. Es más, pienso que esta colaboración se ha reforzado a medida que se consolidaban las experiencias...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 230 «... La experiencia de partenariados con promotores lo trasladamos también a la vivienda social. Pensamos: ¿cómo se puede hacer vivienda social de la forma tradicional? Nos dirigimos a la Administración de la Comunidad de Madrid y nos ponemos de acuerdo con la Dirección General de la Vivienda para que nos informen de su capacidad económica para incluirnos en el cupo de la vivienda social y después vamos a buscar al propietario del suelo para negociar... y, bueno, decidimos hacerlo con otro modelo, hacerlo nosotros mismos, hacer nosotros de promotores de vivienda social, no buscar promotores externos y desarrollarlas en nuestros suelos, y así hicimos algunas viviendas por ejemplo estas de aquí enfrente, éstas son viviendas so-

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Ejemplos de consorcios de esta naturaleza en Alcobendas, lo constituyen el Consorcio Valdelasfuentes para la construcción de viviendas sociales232 y los Convenios con Universidades para desarrollar tecnología e imagen de la ciudad233. El Consorcio Urbanístico Valdelacasa con la Comunidad de Madrid para creación de un parque Empresarial, con una inversión de 115,75 millones de euros (el 15% municipal), constituye un Consorcio pionero en la Comunidad de Madrid en el que el Ayuntamiento aporta el suelo y la Comunidad la financiación, con la peculiaridad de que antes de desarrollar las actuaciones se constituye un Consorcio entre el Ayuntamiento y la Comunidad al 50%, es decir, con la misma capacidad en la toma de decisiones. Dado que, legalmente, la Consejería tiene voto de calidad en las grandes decisiones planificadoras, el Ayuntamiento propone que el Secretario y el Gerente del Consorcio sean propuestos por el Ayuntamiento, de tal manera que el Ayuntamiento mantiene ámbitos de poder mediante la gestión diaria en la que se toman el grueso de decisiones de ejecución que hacen efectiva la planificación. c) Acuerdos con el Tercer Sector Incluye acuerdos con los ciudadanos o asociaciones para determinados servicios (escuelas, cuidado de parques, etc.). El partenariado con las organizaciones del Tercer sector (dirigidos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y actuando en diferentes ámbitos) es posible por la existencia de un importante capital social en la ciudad y porque los impactos son percibidos en el corto plazo. Se firman convenios con empresas para el patrocinio de las actividades deportivas de los clubes que pertenecen a la Fundación Deporte Alcobendas. A cambio del apoyo económico de las empresas a los clubes, el Ayuntamiento ciales, en las que nosotros hicimos de promotores externos, contratamos también la constructora como cualquier promotor y nosotros realizamos las actividades de promoción, adjudicación y venta...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 231 «... El tema del control es una cosa que hemos llevado muy a rajatabla incluso con la Comunidad de Madrid. Hemos hecho consorcios con la Comunidad de Madrid, el último, por poner un ejemplo es el de Valdelacasa, que es una zona industrial que vamos a desarrollar, que esta aquí al lado, y en este como en todos los consorcios hemos pedido el 50% como mínimo de ayuntamiento. Claro, la Comunidad de Madrid no quiere que tengamos el 51%, bueno, pues 50% y 50%, y además nos reservamos todos los desarrollos de planeamiento que los hace el Ayuntamiento. De esta manera, nosotros no trasladamos al Consorcio la capacidad de la toma de decisiones, nosotros lo que hacemos es trasladar al Consorcio lo que hemos decidido en sede local en aspectos relacionados con el planeamiento. Esta es una política que seguimos a rajatabla sea cual sea el color político en la Comunidad de Madrid...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003). 232 Mediante este consorcio entre el Ayuntamiento y el gobierno de la Comunidad de Madrid se desarrolla una actuación urbanística que permite la construcción de un barrio con 3300 viviendas, 2600 de ellas de protección pública. 233 «... buscamos relaciones no sólo con empresas, sino con otros agentes, por ejemplo, las Universidades, sobre todo las que tenemos aquí al lado, donde hay mucho contacto con las facultades fundamentalmente en materia de investigación...» (Primer Teniente de Alcalde).

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oferta a los trabajadores de las empresas las mismas condiciones para la utilización de las instalaciones deportivas a los empleados que a los empadronados en Alcobendas. En consecuencia, en Alcobendas la concertación, los consorcios y los convenios con el Tercer Sector constituyen un contrato más político que jurídico sustentando en la confianza entre los actores. Este contrato se caracteriza por la existencia de acuerdos negociados sobre los objetivos, el compromiso acerca del calendario y las contribuciones de cada uno de los actores. Se distinguen tres niveles:1) Un acuerdo político en el que se establecen los objetivos políticos, económicos y sociales. Este acuerdo recoge el grado de compromiso de cada uno de los actores y en él se incluyen la optimización de los recursos públicos. Económico para contribuir al desarrollo del territorio y social con la creación de empleos. Este contrato político está materializado por un comité en el que participan los cargos políticos y la empresa. 2) Un contrato institucional y 3) Un contrato operativo en el que se establecen los recursos y responsabilidades, los derechos y obligaciones de las partes que eviten comportamientos oportunistas.

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CAPÍTULO 5: LOS CAMBIOS ADMINISTRATIVOS. LA CONGRUENCIA ORGANIZATIVA COMO FACILITADORA DEL MODELO DE GOBERNANZA EN ALCOBENDAS 5.1. EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN ORGANIZATIVA: ESTRATEGIAS, TÁCTICAS Y ACCIONES. LA ADOPCIÓN DE UNA NUEVA CULTURA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA COMO SOPORTE DEL PROCESO Destacada la central importancia de las relaciones con la sociedad civil y con el mercado, en este capítulo abordaremos la tercera cláusula de la caracterización de la gobernanza en la ciudad de Alcobendas, constituida por las innovaciones en los procesos de gestión, pues una opción de gobernanza requiere la adecuación de la organización, de los recursos organizativos y de los mecanismos de gestión. Hasta ahora se han visto los mecanismos de gobernanza como nuevas formas de relación entre el sistema político-administrativo y la sociedad a consecuencia de los cambios en el entorno, para lo cual se han analizado las relaciones entre actores públicos y privados a través de los partenariados o de la concertación y las relaciones entre la administración local y los ciudadanos por medio de la participación. En el presente capítulo se analizan las relaciones dentro del sistema a través de un haz de instrumentos de gestión pública como, entre otros, la descentralización a partir de la cual se puede estudiar la relación entre cargos electos y cargos técnicos, la Dirección por Objetivos o modelo de relaciones entre cargos directivos, técnicos y el resto de empleados públicos y la Calidad en la que se subsumen un conjunto de relaciones en el interior de la administración así como entre ésta y los ciudadanos. En efecto, uno de los rasgos llamativos de la gobernanza en Alcobendas lo constituyen las nuevas formas de relación dentro del subsistema administrativo. En este respecto en Alcobendas se ha puesto en marcha una estrategia global de mejoras organizativas continuas y mejora en la calidad de los servicios prestados. No hay, por tanto, un cambio organizativo radical. Esta estrategia

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global se concreta en: a) El constante rediseño e implantación de procesos de decisión y de comunicación y b) Acciones intracorporativas encaminadas a la creación de redes internas para adaptarse al entorno. A partir de estas estrategias tienen lugar actividades intraorganizativas que generan un consenso normativo, legitimación y cultura corporativa hacia la innovación en la gestión, aglutinando los vectores políticos y organizativos del proceso. Un ejemplo lo constituyen la realización de seminarios para cargos electos y directivos o las numerosas jornadas que el Ayuntamiento organiza sobre diferentes aspectos de las políticas públicas o acerca del proceso de modernización234. El éxito del proceso de modernización en Alcobendas descansa en gran medida en la estrategia de implantación elegida desde un incrementalismo gradual a reformas más globales. El proceso comenzó con la introducción de novedades en un área elegida y de bajo riesgo235. De esta forma, además de minimizar riesgos, se tenía la oportunidad de aprender e introducir medidas correctoras. El área seleccionada fue una unidad, el Patronato Sociocultural, responsable de políticas públicas sin conflictos, fácilmente perceptibles por los ciudadanos (juventud y servicios sociales). En 1982 el Patronato Sociocultural agrupa servicios que habían funcionado autónomamente con diferentes culturas ya que existe una necesidad de, simultáneamente, proceder a una reorganización y poner en común proyectos, conformar un equipo de gestión, racionalizar actitudes y procesos, además de potenciar la coordinación entre los distintos servicios, programas y proyectos que ya existían. A ello se une la incorporación de nuevo personal y un equipo de trabajo. La paralela reestructuración del aparato administrativo se produce a partir y alrededor de estas dos políticas, con una construcción metódica ulterior de un know-how conceptual en el que se sustentan las posteriores acciones de innovación administrativa. Este proceso de modernización administrativa, mediante la introducción de innovaciones, comienza con instrumentos para cambiar la cultura organizativa (Dirección por Objetivos), poniendo así las condiciones para ulteriores acciones innovadoras hasta llegar a la orientación al ciudadano (Calidad). La carac234 Son frecuentes las reuniones que políticos y directivos realizan fuera de la sede del Ayuntamiento con objeto de reflexionar conjuntamente acerca de los mecanismos que se pueden introducir en la gestión municipal para lograr su mejora. Asimismo, el Ayuntamiento de Alcobendas viene organizando Jornadas sobre Gestión Pública, Modernización Administrativa y Calidad en las que participan otras entidades públicas y privadas así como las federaciones madrileña y española de municipios e instituciones de educación superior. De esta manera se configura una malla de relaciones entre los participantes y a resultas de sus interacciones se genera una cultura de la innovación entre los cargos electos y los directivos, al tiempo que de esas interacciones se deriva una acción para implantar instrumentos innovadores de gestión. 235 «... De todas maneras tengo que reconocer que al principio nos movía el impulso y la intuición. Los primeros cambios hasta que de verdad empezamos a trabajar de forma planificada, son más bien así, de mucha pelea de guerrillas...» (Primer Teniente de Alcalde).

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terística del proceso es, pues, una ampliación continuada de los elementos de modernización que concluye con la Calidad en toda la organización. Un aspecto fundamental del proceso es que los pasos de la modernización son sostenibles y difícilmente reversibles. Desde luego, uno de los rasgos fundamentales en Alcobendas es la combinación de las reformas estructurales internas con un cambio cultural a través de la adopción de una nueva cultura organizativa que actúa de soporte para el proceso de modernización. Tiene lugar una gestión del cambio cultural en tanto en cuanto en Alcobendas se ha ligado el cambio cultural a la implantación del proceso. Por lo demás, el cambio se focaliza en los procesos de grupo y se hace a todos los niveles, tanto directivos como operativos. Desde una perspectiva conceptual, la cultura organizativa se puede desagregar en tres niveles: el nivel de las estrategias y objetivos, el nivel de las estructuras y procesos y el nivel de los comportamientos y relaciones. En Alcobendas se ha actuado en estos tres niveles. En punto a las estrategias ha existido una orientación hacia las necesidades y expectativas del ciudadano. De otro lado, a través de la innovación organizativa y tecnológica se ha dado respuesta a las cambiantes necesidades. Paralelamente, se produce una estrecha interconexión entre el conjunto de las unidades administrativas buscando la efectividad a través de la coordinación. En su puesta en práctica se ha observado un pragmatismo incrementalista y una adaptación a las necesidades locales. En cuanto a los comportamientos se ha primado la innovación por parte de los actores que producen ideas originales y la transmisión cultural de experiencias dentro de la organización con lo que en ésta se ha instaurado un sistema de aprendizaje organizativo continuado. Este aprendizaje, que permite aceptar la innovación, es una constante en el proceso236, caracterizado por la capacidad receptiva para implantar las innovaciones. Un elemento introducido en esta implantación ha sido la participación de los empleados. Para ello ha existido una inversión en tiempo y energía para informar y convencer a éstos al objeto de que se identificasen con los procesos de reforma. A estos efectos han existido procesos de negociación abiertos con los representantes sindicales acerca de los objetivos de la modernización y las precondiciones sociales del proceso (que el proceso no implicase despidos 236 «... Nosotros nos fijamos antes, ahora también, pero menos, en el Ayuntamiento de Barcelona, porque ha sido siempre muy innovador y nosotros teníamos relaciones con ellos, sobre todo en el tema juvenil, nos llamaban a jornadas que organizaban... Esto nos abrió un contacto... y vimos que hicieron un Plan Integral, pareciéndonos interesante, incluso a nivel de marketing político... para hacerlo había que hacer una serie de cosas que movían otras cosas, entonces en ese momento, lo convertimos en un proyecto piloto, ....» (Primer Teniente de Alcalde).

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sino, al contrario, posibilidades de promoción profesional y participación de los representantes sindicales en los grupos de trabajo). 5.1.1. El papel de uno de los concejales (Aragüetes, Primer Teniente de Alcalde) como cargo electo y gerente profesional237 La figura del gerente profesional, cuyo equivalente más cercano está en la existencia del city manager en los modelos locales nórdico y anglosajón, ha sido introducida en algunos ayuntamientos medianos situados en zonas metropolitanas (BALLART y RAMIÓ, 2000). Este modelo, sin embargo, encuentra, en general, un difícil encaje en el sistema de gobierno local español donde, además de la no contemplación de la figura en la normativa vigente, los cargos electos realizan funciones gerenciales y los directivos suelen estar bajo la dependencia de un cargo político, por lo que su introducción sería, a priori, una fuente de conflictos tanto con los cargos electos como con los cargos técnicos y directivos. Con independencia de quien realice la función gerencial, lo importante es que ésta se lleve a efecto de forma que se articule la coordinación entre los responsables políticos y los cargos técnicos. Con ello en mente, la profesionalización de la gestión pública en el Ayuntamiento de Alcobendas tiene su origen en la coordinación de la organización administrativa. Esta coordinación recae en el Primer Teniente de Alcalde, que reúne así las funciones de cargo electo y de gerente municipal. Podemos decir que la experiencia y el profundo conocimiento de las cuestiones de gestión y las relaciones políticas es una fortaleza para la gestión de los procesos de cambio administrativo. Al acceder al poder, tras las primeras elecciones democráticas, el Ayuntamiento contaba con pocos recursos y estaba estructurado en forma departamental, con una estructura burocrática centrada en los procedimientos definidos por las normas, una acción pública fragmentada y ausencia de liderazgo, planificación y coordinación en la acción administrativa. Una organización local típica del período autocrático, sin envergadura para atender las demandas políticas sociales y económicas de un régimen democrático. El Primer Teniente de Alcalde, Aragüetes, juega un papel crucial en el comportamiento organizativo ejerciendo un liderazgo transformador (PA237 «... en fin, prácticamente de los que estábamos en el impulso inicial, me quedo en ese momento yo solo... es verdad que, al ser así, yo me hago cargo un poco del motor, del centro Gestor que habíamos creado que tenía tres patas, Estudios, Informática y Coordinación, ... este ha sido el verdadero motor del cambio. Pues bien, casi me quedo solo si, asumo entonces las competencias de todo esto y a partir de ese momento, la iniciativa política parte de mí, y técnicamente desde ese centro gestor, pero eso ha evolucionado muchísimo y, desde luego, esto ya forma parte de la cultura de gestión de este Ayuntamiento a todos los niveles, a nivel político, y también, sobre todo, a nivel de gestión...» (Primer Teniente de Alcalde).

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RRADO, 2001). El principal reto de Aragüetes es implantar una visión integral de la gestión de la organización administrativa sustentada en la coordinación y en la descentralización, aparentemente antitéticas, para asegurar que los programas realizados en las distintas unidades se complementan y que se coordina la implementación de los distintos programas. Se trata de lograr un equilibrio entre integración y coordinación y entre descentralización y autonomía de las distintas unidades administrativas.

El compromiso durante largo tiempo de este concejal contribuye a hacer compatibles la introducción de innovaciones con la de estabilidad organizacional al tiempo que disminuye la incertidumbre del proceso de cambio. En 1985, Aragüetes preside el Consejo Rector del Patronato y es, además, responsable de la inspección de servicios de la organización municipal; tiene, además, competencias en materia de Hacienda. La permanencia durante varias legislaturas asegura su profesionalidad. Desde el principio propone una organización centralizada que, inter alia, revisaría y coordinaría las políticas, al tiempo que se controlaría la gestión. Se ocupa de financiación, de personal y de coordinación. Pone en marcha mecanismos para la cooperación interdepartamental (por ejemplo, la Dirección por Objetivos). Es importante señalar que se trata de una persona de confianza del Alcalde y cercana a él. Esto supone tener la oportunidad de convencerle de la eficacia de las decisiones y obtener apoyo político. Precisamente la cercanía al Alcalde le hace percibir como alguien con poder a quien se le puede comunicar la posibilidad de implantar innovaciones238. Básicamente se trata de una relación más parecida a un modelo gerencial como la alemana Bürgermeister y Gemeinde Direktor que preparan la agenda local conjuntamente en colaboración y en relación de confianza239. Por otro lado, mantiene contactos frecuentes con los directivos con los que despacha asuntos, así como con los miembros de la oposición. A partir de las relaciones con los directivos construye una importante base de poder al ocuparse de las finanzas. También crea una unidad de inteligencia (la Unidad Planificación y Coordinación, de la que es responsable y que actúa como sus ojos y oídos) que, aunque pequeña, le otorga un importante control. Además se re238 «... Aragüetes ha sido el que ha gestionado todo esto en la sombra, bajo nuestro punto de vista ha sido el responsable último de todo lo que tiene que ver con la gestión durante estos años. El Alcalde está para determinadas cosas, es el que toma determinadas decisiones que puedan afectar a la imagen pública, pero la gestión es de Aragüetes, es el jefe de toda la gestión, digamos que el Alcalde ha dicho «déjame la política y toma la gestión». Cuando hay un conflicto te viene el director, luego el concejal de área, pero el que resuelve es Aragüetes, aquí nunca vamos al Alcalde, nunca le pedimos cita, si no vemos salida pedimos cita a Aragüetes que es el gestor último responsable...» (Secretario Sección sindical CC.OO.). 239 En España hay alguna experiencia de modelo gerencial, entre ellas, la del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat. Modelo que ha sido estudiado por GINER (GINER, 1998, citado por BALLART y RAMIÓ, 2000).

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clutan directivos profesionales. Asimismo, desarrolla una política de contactos con todos los niveles de la organización administrativa. 5.1.2. La adopción de una nueva cultura administrativa La cultura administrativa es un rasgo distintivo de cada organización pública. Es bien conocido que uno de los rasgos definitorios de la cultura administrativa es el tipo de relación existente entre los políticos y los burócratas (BAENA, 2000). Desde un punto de vista institucional, el sistema político local español favorece las relaciones entre los políticos y los burócratas, pues los primeros, además de las relaciones de representación política con el entorno, suelen ser responsables de un sector de la administración, realizando funciones gestoras, de tal forma que se facilita el que mantengan relaciones estrechas con los directivos públicos y una intensa actividad administrativa. Otro rasgo es el nivel de introducción de innovaciones en todos los factores administrativos que son los medios que cumplen la función de mantenimiento240. Tales medios o factores administrativos se pueden aislar, pero en la práctica aparecen interrelacionados. Por otra parte, la combinación de factores es un rasgo distintivo de cada cultura organizativa (ARENILLA, 2001). Una de las debilidades del sistema burocrático consiste en los departamentos estancos de los diversos ámbitos de especialización departamental y por tanto su especializada estrategia de suboptimización. El punto de partida de la gestión en Alcobendas radica en que una coalición de directivos y políticos desarrollan junto con la descentralización una visión corporativa. Esta visión comprende escenarios y proyecciones sustentadas en alternativas organizativas prioritarias y un proceso de construcción de la opinión en el conjunto de la organización administrativa, por lo que, un aspecto importante de la gestión en Alcobendas es el programa de cambio cultural de la organización administrativa en su totalidad. El cambio de cultura administrativa en Alcobendas se ha sustentado en el desarrollo de una función directiva pública profesionalizada, reclutando a técnicos y dotándoles de capacidad de propuesta y decisión, de tal manera que tienen capacidad de influencia y no son meros ejecutores de las decisiones de los cargos electos. Las relaciones entre éstos y los directivos se sitúan en relaciones de interdependencia más que de «mando». Por otra parte, sin perjuicio de la descentralización, se ha producido una integración de las distintas unidades 240 Los factores administrativos son los medios con los que cuenta la administración para cumplir una de las funciones principales de la administración cual es la función de mantenimiento. Pero estos factores también hacen viable que se lleven a cabo las demás funciones administrativas tales como las funciones de regulación y control y la función operativa (BAENA, 2000; ARENILLA, 2001).

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administrativas a través de dispositivos en los que cargos electos y directivos, además del ejercicio de su especialización, comparten una visión global de la organización administrativa. Como venimos señalando, ha existido un apoyo constante a los objetivos del cambio administrativo por parte de los mandos intermedios, directivos, gestores, técnicos y del resto de empleados públicos, lo que, además, se ha correspondido con un impacto positivo en la prestación de servicios a los ciudadanos, impactos reconocidos por éstos. Se innova y se estimula la innovación. Ocasionalmente se ha utilizado a consultores u actores externos como agentes de transmisión de los cambios culturales elegidos. A ello se une el desarrollo de una agenda flexible de gestión del cambio enfatizando los «inputs» de los distintos actores. En fin, podriamos hablar de una agenda de cambio subordinada al proyecto político y a las necesidades de la sociedad civil local (DÍAZ, 1998). 5.1.3. La creación de un Centro Gestor como soporte del proceso. Las relaciones entre políticos y burócratas y el liderazgo en Alcobendas Destacado el énfasis puesto en el cambio de la cultura organizativa, resulta crucial detenerse en los detonantes del cambio interno en Alcobendas, que han sido: a) el liderazgo político, b) la existencia de recursos financieros y c) la introducción de nuevas ideas de gestión241. Un liderazgo sustentado tanto en valores como en personas, pues hay una responsabilidad conjunta entre los políticos y los técnicos y, por ello, un liderazgo compartido242 que favorece y promueve la responsabilidad, para lo que, a lo largo del proceso se suceden jornadas de encuentro entre políticos y técnicos. Por otra parte, el Plan de Acción Municipal es el instrumento para la prestación de servicios y anualmente se actualiza entre los directivos y políticos de tal manera que se constituyen equipos de políticos y directivos que trabajan juntos en determinados proyectos y toman decisiones colectivas. Para facilitar este trabajo conjunto el Centro Gestor se crea en 1992 como un órgano especial de la Administración para la gestión desconcentrada de ser241 «... y creamos una cosa que se llama el Centro Gestor, que era un nombre obligado por la Ley, queríamos una cosa que no fuera Ayuntamiento, pero que tampoco fuera un Patronato, que siempre se veía desde aquí como algo ajeno, no ahora, pero antes sí. Esto era una cosa intermedia que tiene posibilidad de funcionamiento autónomo, pero que está muy ligado a lo institucional, a través del Interventor, el Secretario, con lo cual, producíamos un cambio en ambos sitios... Aquí siempre andamos con esos equilibrios que, aparentemente, son muy complicados. Al principio no se entienden, pero luego funcionan muy bien...» (Primer Teniente de Alcalde). 242 «... aquí ha habido que ir por delante políticamente en muchas ocasiones, con la connivencia necesaria de algunos técnicos muy concretos y muy nuevos, proclives al cambio incluso contra la opinión de la mayoría de la línea directiva...» (Primer Teniente de Alcalde).

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vicios de planificación, coordinación y organización. Este centro Gestor lo preside el Alcalde y los miembros de la Comisión Municipal de Gobierno actúan de vocales. De este Centro Gestor dependen la Dirección de Planificación y Coordinación y la Dirección de Investigación y Evaluación. La creación del Centro Gestor tiene como finalidad el desarrollo e implantación de una nueva cultura de gestión a partir de una organización diferenciada alejada de la cultura burocrática. Una vez conseguida la implantación de esa nueva cultura de gestión en toda la organización municipal, el Centro Gestor se suprime pasando a integrarse en la Delegación de Economía que depende del Primer Teniente de Alcalde. Las funciones del Centro Gestor son asumidas, entonces, por la Dirección de Planificación y Coordinación con el objetivo de servir de instrumento de coordinación entre las diferentes unidades administrativas243, con capacidad para coordinar y, por tanto, de potenciar la capacidad estratégica de los centros de ejecución244. Esta unidad de coordinación trata de evitar la fragmentación organizativa asociada al sistema tradicional basado en la jerarquía. Para controlar la producción y prestación de servicios por parte de las distintas unidades se pone en marcha un Sistema de Programación por Objetivos. De esta manera se logra que en la implantación de las políticas sectoriales se produzca una interacción entre las distintas unidades que quedan así conectadas por procesos. 5.2. LOS INSTRUMENTOS DE MODERNIZACIÓN DEL APARATO ADMINISTRATIVO La introducción de los distintos instrumentos innovadores ha sido priorizada políticamente y se inserta en el discurso y en el proceso político, de tal forma que en el Plan de Acción Municipal se contemplan las acciones de innovación administrativa. En 1981 se aprueba el primer Plan de Acción Municipal que supone un primer giro como instrumento de planificación en la gestión. En 243 «... La puesta en marcha del Sistema de Dirección por Objetivos nos animó a ir creando departamentos nuevos, que no existían en la Administración, por ejemplo, el Departamento de Investigación Social, y también crear un departamento que se llamó de Investigación y Desarrollo, que ha sido el motor del cambio, pequeñito, pero que nos ha producido grandes resultados. Este departamento se transformó después en el Departamento de Planificación y Coordinación. A raíz del Plan Integral de Juventud este departamento se hizo cargo del Plan Estratégico y después del Plan de Calidad y... desde ahí ha ido evolucionando todo...» (Director de la Unidad de Planificación y Coordinación). 244 «La Dirección de Planificación y Coordinación impulsa y apoya el desarrollo global de todas las líneas de coordinación, y actúa preferentemente en acciones que afectan a varias áreas» (Alcobendas Plan Ciudad. Calidad y Modernización en la Gestión Pública. Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestión 2000).

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este primer plan se perfila y articula la noción de adecuación de los medios de gestión para dar respuesta a las necesidades de la población. En el segundo Plan de Acción Municipal, elaborado en 1983 se prioriza la construcción de una sociedad civil activa junto con la modernización interna imbricada a la gestión de las primeras políticas públicas locales. Estas bases permiten que, en el transcurso del tercer Plan de Acción Municipal, vigente para la legislatura 1987-1991, se implante definitivamente un Sistema de Programación participativa por Objetivos (SPPO) como modelo común de planificación y coordinación para todas las unidades administrativas, contemplado en el Plan, como herramienta de gestión, coincidiendo con la realización de los primeras políticas sectoriales. En el siguiente Plan de Acción Municipal de 1991 se sigue plasmando explícitamente el compromiso político con la modernización administrativa, contemplándose la realización de un proceso de Planificación Estratégica para la ciudad que se termina de ejecutar en 1995. En el proceso participan más de 4.000 ciudadanos y entidades presentándose un importante número de proyectos. Durante todas estas legislaturas el equipo de gobierno logra la mayoría absoluta que se quiebra en la quinta legislatura en la que se gobierna con Izquierda Unida. Ello no empece para la que la modernización administrativa continúe siendo una de las prioridades centrales del equipo de gobierno y, como tal, siga constando como referente en el Plan Municipal, en este caso contemplando la realización de un Plan de Calidad para el conjunto de la institución municipal, que tiene su continuidad en las siguientes legislaturas. El propósito de los epígrafes que siguen es analizar las relaciones intraorganizativas a través de la disección de las características del conjunto de instrumentos más significativos utilizados en Alcobendas como herramientas de innovación, algunos ya mencionados, lo que obliga a detenernos en: a) los motivos que conducen a la elección de cada uno de ellos; b) la gestión de la implantación de cada instrumento; c) los factores de éxito en su implantación. En cualquier caso, todos estos instrumentos no son neutrales, reflejan intereses y valores, por lo que, a lo largo del análisis es procedente identificar al servicio de que propósitos está la adopción de estas herramientas de gestión por parte de la organización municipal. 5.2.1. El sistema de Dirección y Gestión. La Dirección y Programación por objetivos para la dinamización de la burocracia local245 La Dirección y Programación por Objetivos es un instrumento de gestión que tiene como finalidad la mejora de las capacidades de la organización administra245 «... El primer cambio importante fue la introducción del Sistema de Dirección por Objetivos. Para desarrollarlo aquí contratamos a una empresa que nos dio unos cursos, a todos los políticos y al cuerpo di-

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tiva. La programación por programas o proyectos fue uno de los instrumentos que para la modernización de la Administración del Estado trató de implantarse en la Administración Central durante la década de los ochenta del pasado siglo. La excesiva confianza puesta en el instrumento, sin tener en cuenta otros factores, significó que la experiencia fuera frustrante y tuviese que abandonarse en ese ámbito administrativo. Esta herramienta se sustenta en dos principios: 1. La creencia en que las unidades administrativas descentralizadas y con responsabilidad en la gestión son capaces de mejorar sus prestaciones. Esta mejora se realiza desarrollando las capacidades del personal, cuya idea de partida es servir de instrumento para potenciar la función gestora de los directivos (OLÍAS DE LIMA, 1996). Presupone, pues, que la definición de los objetivos por parte de los directivos les otorga autonomía descentralizando las responsabilidades gestoras. 2. A través de la interacción se pueden identificar objetivos en los que enmarcar las actividades de la organización, programar los recursos para la obtención de estos objetivos y analizar los procedimientos que configuran las actividades. La finalidad del instrumento es, por tanto, capacitar a la organización para determinar objetivos, desarrollar mecanismos para su consecución, identificar los recursos necesarios y evaluar si se han obtenido los objetivos previstos. Al mismo tiempo, este instrumento crea una cultura favorable al cambio y a la introducción de innovaciones en la gestión. Es, además, un mecanismo que proporciona habilidades a los directivos y el resto de empleados públicos, capacitándoles para dar respuesta a las demandas cambiantes. La conclusión es, pues, que la Dirección por Objetivos es una técnica encaminada a la mejora del rendimiento de los directivos y empleados mediante el establecimiento de metas a cumplir y la participación en los procesos de decisión; también es un dispositivo de control para asegurar que las acciones de los directivos se adecuan a las prioridades de la organización246. Su eficacia requiere la participación de los directivos de las distintas unidades para instaurar un proceso de toma de decisiones. De alguna manera, la Directivo. El segundo paso importante fue el Plan Integral de Juventud, que empezó a mover los cimientos de la cultura burocrática, porque hablábamos ya no sólo de integralidad, sino también de cooperación, de coordinación, y eso ya obligaba a ciertas cosas, como por ejemplo la creación no de un reglamento, pero sí de un sistema de gestión del Plan. Mucha gente se movió obligada, pero eran casos puntuales. Yo creo que no tenían una percepción global de lo que estaba pasando. Probablemente la oposición hubiese sido más correosa de tener conciencia de que eso era un plan para mover cosas... el resultado par nosotros de esa experiencia fue brillante, mejor de lo esperado...» (Primer Teniente de Alcalde). 246 La técnica se implantó en el sector privado durante la década de los 50 y los 60. En la década de los 70 se implantó en diversos departamentos del gobierno federal en Norteamérica como instrumento del ejecutivo para controlar a la burocracia federal.

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rección por Objetivos amplia las actividades y las responsabilidades de los participantes que no quedan restringidas al día a día, sino que tienen que identificar problemas, desarrollar objetivos, generar alternativas y tomar decisiones acerca de la más idónea para resolver el problema en cuestión. La participación es un elemento clave. Está sustentado en las teorías que consideran que los trabajadores buscan satisfacción personal y que sus intereses van más allá de recibir un salario, es decir, se parte del presupuesto de que los recursos humanos son el principal activo de la organización y de que su gestión es el mecanismo para el desarrollo profesional y el desarrollo de la organización (LONGO, 1995; OLIAS DE LIMA, 1996; VILLORIA, 1996; GÓMEZ RIVAS, 2001). a) Los motivos en la implantación de este instrumento en la organización administrativa de Alcobendas En el Ayuntamiento de Alcobendas la implantación del Sistema de Dirección por Objetivos se inicia en 1985 en el Patronato Sociocultural, y tiene por objeto la puesta en marcha de la estrategia de gobierno para dinamizar la burocracia local y asegurar el control de las unidades administrativas, en un contexto de crecimiento de éstas; se plasma en el incremento de las relaciones internas. Se trata de definir objetivos en los que enmarcar las actividades administrativas. Otra de sus finalidades es el desarrollo de una cultura gerencial247, acabar con las rutinas y con la departamentalización (la existencia de departamentos estancos). Para ello, se introduce una dinámica de proyectos en las diferentes unidades administrativas248. Se trata, además, de implicar a los Directores de área en el proceso de dirección para mejorar su responsabilidad en relación con los objetivos políticos. De un lado, es un mecanismo de interacción que exige el trabajo conjunto entre los objetivos políticos y las instancias intermedias. De otro, se entiende que la función de los directivos es la de motivar al personal bajo su responsabilidad e implicar a éste en la consecución de los fines del equipo de gobierno. Para ello, en el ámbito de las directrices políticas los directivos y técnicos tienen margen para proponer los programas, sus objetivos, resultados y presupuesto. Se traba247 «... pero eso los desarrollamos sólo en el Patronato, que no era poco, que era la mitad del aparato administrativo...» (Primer Teniente de Alcalde). 248 «... El segundo paso fue la necesidad de planificar. Nos fuimos dando cuenta en razón de las carencias que se identificaban, según íbamos teniendo cosas de las que carecíamos, nos surgieron otras necesidades... necesitábamos algo que nos diera un mismo lenguaje, el mismo soporte donde volcar ese lenguaje a todos; bien es verdad, en principio lo que nos movió era tener un elemento de control sobre la gestión... Los Concejales nos reuníamos, tomábamos unas decisiones, soltábamos esas decisiones..., y no teníamos muy claro como medir, aunque fuera de manera muy por encima, ¡qué pasaba con el desarrollo de lo que estabamos haciendo!, y de ahí, lo que presupone una evaluación posterior. Esto era para nosotros muy importante y entonces ¡controlar la gestión!, y además evaluar los efectos, era lo que nos movió...» (Primer Teniente de Alcalde).

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ja para la obtención de resultados que han sido consensuados y, por ello, gozan de legitimación y permite reaccionar rápidamente ante incumplimientos. El pivote fundamental sobre el que gira su implantación es la creación de equipos de proyectos con empleados de distintos ámbitos de la administración, es decir, una organización por proyectos, de tal manera que el equipo de coordinación acuerda con cada responsable de programa un mandato concreto. Cada equipo trabaja en ese mandato y, para los temas complejos se subdivide en dos o más subequipos. Los resultados del grupo son supervisados por la Unidad de Planificación y Coordinación, modificados o mejorados. En todos los casos, cada programa se desglosa en subprogramas con un nivel alto de concreción para los que se establecen objetivos generales y específicos, así como resultados e indicadores de gestión y elementos de control. El modelo de Dirección y Planificación por Objetivos se cierra con unos sistemas de control a partir de los indicadores, mientras que la Unidad de Planificación y Coordinación actúa como elemento de vertebración de todos los Programas en las distintas áreas. b) La gestión en la implantación de este instrumento En Alcobendas se escoge una estrategia de implantación en unidades administrativas seleccionadas. La primera experiencia de la Dirección y Programación por Objetivos tiene lugar en el Patronato Sociocultural con la implantación del Plan Joven, que es un proyecto innovador como Plan integral que con respecto a la organización sirve para superar la departamentalización, causa de ineficacias. De este modo, se obliga a los gestores de los diferentes departamentos a trabajar juntos (Urbanismo, construcción de viviendas sociales con servicios sociales) con lo que el instrumento sirve para coordinar objetivos entre departamentos y unidades operativas; se mantiene el control y mejora las comunicaciones y los flujos de información. De entrada, conviene subrayar que uno de los resultados del Plan Joven es el incremento en el porcentaje de participación de los jóvenes en las siguientes elecciones municipales. El ciclo de gestión se realiza de la siguiente forma: Los objetivos se establecen mediante un proceso de negociación con los directivos a partir de las prioridades políticas, de tal forma que los directivos formulan objetivos para cada uno de los subprogramas y estiman los recursos financieros necesarios para su ejecución. Las diferentes unidades administrativas, al tiempo que establecen y definen sus fines, los concretan en indicadores medibles, que reportan a la Unidad de Planificación y Coordinación con carácter periódico. Su puesta en marcha requiere la recolección de datos lo que implica que los empleados tengan que ocuparse, además de a sus tareas, a realizar otro trabajo y rellenar formularios, hecho que, al principio suscita rechazo, pues se considera otra tarea más a realizar.

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En Alcobendas se tomó la decisión de implantar este instrumento en el Patronato Sociocultural en el año 1985. Se comenzó por formar a los directivos y al resto de empleados del mismo. Esta formación fue impartida por una empresa consultora, comenzando por una reunión de varios días a la que atendieron tanto cargos políticos como directivos. La puesta en marcha de la primera experiencia pasó por dificultades, surgiendo problemas en su fase de implantación en las distintas unidades. El principal problema, como se acaba de mencionar, fue la consideración del sistema por parte de los empleados como otra tarea más, es decir, su rutinización. Además fue dificultoso el establecimiento de criterios de actuación, se exigió incremento retributivo para los empleados que desempeñaban el cargo de jefe de programa y, finalmente, algunos de los programas no llegaron a iniciarse, de modo que la implantación fue desigual; con todo, el factor decisivo de su implantación final fue la percepción por parte de los empleados públicos del peso político que ostentaba el concejal responsable (MENDOZA, 1995). Superadas las dificultades iniciales, el sistema se extiende al conjunto de la organización municipal, que va ganando en competencia planificadora compatibilizando mecanismos de coordinación con una mayor descentralización y también articulando la acción de los gestores con el proceso político, lo que permite a los directivos marcar objetivos en el marco de proyectos dependientes de los cargos electos249. c) Las condiciones de éxito en la implantación de este instrumento Tratándose de un instrumento para definir y medir responsabilidades, se corre el riesgo de que sea considerado como una herramienta para controlar a los gestores, ya que se impone desde arriba. En el Ayuntamiento de Alcobendas su implantación sirve de marco conformador para incitar a los gestores a mejorar sus resultados y ha dejado de ser considerado como otra tarea burocrática más a realizar250. El sistema se ha extendido desde los Patronatos al Ayuntamiento y a las Empresas Públicas. 249 El Sistema de Programación por Objetivos está extendido por toda la organización administrativa. Técnicamente, se elabora una ficha de desarrollo por objetivos para cada uno de los subprogramas. Esta ficha contiene información relativa a: 1. El responsable político del programa (cargo político), el responsable de área (directivo), el responsable de cada subprograma y su equipo técnico y colaboradores; 2. Los objetivos del subprograma que se desglosan en objetivos generales y objetivos específicos; 3. Los indicadores de gestión y otros elementos de control de resultados. El cómputo de estos indicadores se realiza con carácter diario, semanal, mensual y anual. Asimismo, en cada subprograma se elaboran estadísticas, histogramas y otra información visual que permite la realización de un seguimiento histórico y acumular experiencias. Estos datos, relativos a cada uno de los subprogramas, se publican y se divulgan al conjunto de la organización y al exterior a través de las memorias que, con carácter anual, elaboran los distintos servicios del Ayuntamiento. 250 Entrevistas a la Directora del Archivo Municipal, Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos, patronatos, empresa pública Seromal, Directora de Comunicación, entre otros.

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d) El sistema de Indicadores de cumplimiento y control El sistema genera reuniones periódicas de los grupos de trabajo en las que se tratan aspectos organizativos, estructurales y procedimentales. Estas reuniones no sólo se producen entre el equipo de trabajo asignado a un subprograma, sino que existen interacciones con grupos que trabajan en otros programas. Por ejemplo, en el proyecto ITACA251 hay reuniones semestrales de seguimiento de objetivos entre el equipo de proyecto y el equipo del Servicio de Atención Ciudadana. Esta práctica es común y está extendida en toda la organización, de tal manera que los equipos de programas fomentan un aprendizaje, que se proyecta al conjunto de la estructura organizativa de trabajo en equipos interárea. La introducción de la técnica, según los consultados, ha permitido reflexionar acerca de las implicaciones para otras áreas de lo que hacen. El establecimiento de objetivos ha obligado a coordinar los objetivos de distintos departamentos. Previamente, el trabajo en el Ayuntamiento estaba fragmentado y las estructuras organizativas eran un reflejo de esta fragmentación. El sistema tiene como fin no solo una función de coordinación, sino crear nuevas pautas de relaciones, alterando las existentes en beneficio de la instancia coordinadora. También ha permitido la introducción de habilidades de planificación e información y procedimientos de planificación para ampliar la acción propia, así como de habilidades analíticas y estadísticas. La implantación de este instrumento ha afectado a los políticos, en tanto que, sin merma de su iniciativa política, les obliga a coordinarse con los técnicos, gestores y directivos. A estos últimos el sistema les proporciona apoyo político, mayores ámbitos de información y autonomía en la gestión. Todos los integrantes de cada programa, responsables políticos, de área, equipo técnico y colaboradores consideran tener suficiente información sobre esta herramienta y entienden bien su significado para la mejora en la gestión, no estando considerada como una mero mecanismo de control. 5.2.2. La Planificación Estratégica La Planificación Estratégica es un instrumento vinculado a la gestión en el sector privado, particularmente en las grandes corporaciones nacionales y multiunacionales252. Ciertamente, como instrumento innovador en la gestión pú251 Se trata de un proyecto innovador en el marco del Plan de Calidad al que nos referiremos en detalle más delante. 252 Este instrumento de gestión tiene sus orígenes en los modelos de toma de decisiones que se desarrollan en Harvard en los años 60. Aplicando una lógica racionalista, la Planificación Estratégica se configura como un proceso formal de elaboración de estrategias que se descompone en un procedimiento formalizado

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blica se ha utilizado en numerosas organizaciones públicas y por diversos gobiernos locales de ciudades grandes y medias para la implantación de Planes Estratégicos de Ciudad253. Para el gobierno de una ciudad, la capacidad de planificar en el largo plazo es uno de los rasgos de la gobernanza democrática e implica la planificación para un horizonte temporal amplio que sobrepasa incluso más de una legislatura. El sistema político-administrativo local es un sistema que ha de ser gestionado conforme a criterios democráticos (SISTERNAS, 1999). El problema es garantizar la gobernanza en forma de un proceso competitivo entre grupos de poder e intereses. En un sistema político-administrativo la Planificación Estratégica consiste principalmente en la movilización de recursos para, conjuntamente, marcar estrategias de actuación. Es un instrumento político, pues es con criterios políticos como se deciden las prioridades entre demandas. Como tal instrumento político, la Planificación Estratégica es un eslabón entre la organización interna y la interacción con el entorno socioeconómico. El proceso en Alcobendas se sustenta en el entendimiento de la Planificación estratégica como canal de vehiculación centrípeta de las demandas políticas locales que se incardinan con los objetivos políticos del gobierno local. Asimismo, se establece un vínculo entre los objetivos políticamente determinados y su ejecución administrativa. Este vínculo se hace posible en razón de las relaciones entre el liderazgo político y el directivo y técnico. De este modo, la Planificación donde, a partir del cruce de la descomposición entre fuerzas y debilidades (análisis interno) de la organización y amenazas y oportunidades del entorno (análisis externo) se identifican los objetivos a largo plazo de la organización. Posteriormente esos objetivos a largo plazo o planificación plurianual informan los planes operativos más a corto plazo a ejecutar por las distintas unidades de la organización (ANSOFF, 1989; MINTZBERG, 1999). Este instrumento de gestión se utiliza en las empresas según la metodología desarrollada en la Escuela de Negocios de Harvard desde donde se adapta por la empresa consultora Arthur Andersen a la gestión pública para aplicarlo en la ciudad de San Francisco en 1980 (Arthur Andersen and Co., 1984). El modelo es desarrollado posteriormente por el Strategic Management Research Center de la Universidad de Minnesota (BRYSON y ROERING, 1987) y por los trabajos del Boston Consulting Group y de la consultora Touche Ross. En Europa es la London Business School la que primeramente recepciona estas técnicas (Seminario sobre Strategic Perspectives on Public Management, London Business School, 17/20 mayo 1988). En España, Rafael Bañón actúa como impulsor de este instrumento en la gestión pública. Siempre y cuando al enfoque estructural-funcionalista aplicado a la empresa se adecue un conductista teniendo en cuenta los actores críticos, para este autor, en el ámbito de la acción pública, la Planificación Estratégica deviene una herramienta útil en tanto en cuanto viene a satisfacer criterios de democracia (presencia y participación de los actores locales en la acción pública) y eficacia (puesta en común de los recursos de los actores locales para la consecución de resultados tangibles tanto en el medio como en el largo plazo). Así, su aplicación en el ámbito público y, particularmente en el ámbito local tiene por objeto el ser un instrumento para los procesos de cambio del aparato administrativo y la configuración futura de la ciudad en concertación con la sociedad civil representada por los ciudadanos y los poderes económicos (BAÑÓN, 1993). 253 En España existen actualmente alrededor de unos cien Planes Estratégicos. La ciudad pionera fue Barcelona que inició un Plan Estratégico aprovechando su nombramiento como ciudad olímpica. Si bien más de la mitad son Planes estratégicos de ciudad, esta cifra incluye planes estratégicos de otros ámbitos territoriales, metropolitano, comarcal o provincial, insular e, incluso, transfronterizo (Plan de Bidasoa). La mayoría de ellos están siendo promovidos y liderados desde los poderes públicos y algunos de ellos se han paralizado cuando se ha producido un cambio de gobierno (Ebropolis, 2002).

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Estratégica vincula a diferentes unidades administrativas, a los cargos políticos, a la sociedad civil y al sector empresarial. Por ello, un Plan Estratégico de ciudad es un instrumento para el ejercicio del liderazgo político-administrativo. Este liderazgo se produce en el marco de un proceso dinámico y continuado de concertación y participación entre agentes públicos y de la sociedad civil para generar compromisos y poner en común recursos que garanticen el incremento del bienestar de un espacio compartido que es la ciudad. Este bienestar se deriva de la cooperación entre los actores que ponen en común recursos y estableciendo relaciones sinérgicas que les aseguran una ventaja competitiva. En el establecimiento de estas relaciones sinérgicas, está también implícita la mutua influencia. La complejidad de los problemas locales exige transferencias de información. La Planificación Estratégica de ciudades permite conceptualizar una visión del territorio, formular objetivos para su consecución y elaborar proyectos para la consecución de los objetivos. Es un instrumento de la Gestión Contextual, es decir, de la creación de un proceso en el que todos los actores críticos de la ciudad (con sus valores, expectativas y experiencias), respetando su autonomía, se ligan interactivamente por medio de relaciones de reconocimiento mutuo y que posibilitan el entendimiento intersubjetivo y el compromiso. Ello exige la coordinación política horizontal a través de la creación de capacidades de planificación para la consecución de objetivos generales, además de la cooperación, interactividad e interpenetración de cargos electos y directivos y técnicos municipales. El proceso de planificación estratégica, que está fundamentado en los principios del consenso, no genera de inmediato cambios estructurales sustanciales, sin embargo genera un marco para discutir los diferentes problemas locales. Los compromisos resultantes de ese debate ganan en aceptación y legitimación, siempre y cuando esos compromisos sean respetados por la administración municipal. Con la decisión de llevar a efecto un Plan Estratégico para la ciudad el Ayuntamiento de Alcobendas asume un liderazgo sostenido en la coordinación de los diferentes actores con capacidad de decisión y de aportación de sus compromisos para potenciar la ciudad de Alcobendas. La Planificación estratégica en Alcobendas: El Plan Ciudad de Alcobendas En Alcobendas, a la luz de la experiencia con los Planes Sectoriales, sobre todo del Plan Joven, puestos en marcha con anterioridad, la Planificación Estratégica constituye el siguiente eslabón y tiene por objeto movilizar a los prin-

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cipales actores de la política, la administración, la economía y la ciudadanía local para contribuir al desarrollo socioeconómico de la ciudad. Esta participación en el Plan Ciudad ha permitido una visión global de los problemas locales, asumiendo, de alguna manera, en el ámbito local la gestión de la globalización. El objetivo principal de la Planificación Estratégica en Alcobendas ha sido la adaptación institucional al entorno mediante la planificación y organización del espacio local a través de la integración de las iniciativas ciudadanas de modo que, de la acción pública local sustentada en la visión estratégica intuitiva del alcalde, se pasa a un proyecto de territorio para el desarrollo de la ciudad. Siendo un instrumento para la planificación a largo plazo, la institución municipal asume el proceso de elaboración y se define como un Plan sustentado en la participación: «Alcobendas es un proyecto abierto, común, participado que debe ser desarrollado a través de un esfuerzo coordinado de todas las administraciones, instituciones, sector privado y sociedad civil»254. Se introduce una triple innovación por cuanto las características del Plan Estratégico de Alcobendas son: 1) Liderazgo continuado, 2) Capacidad de movilizar actores económicos y sociales y 3) Las ideas estratégicas se combinan con actuaciones viables a corto plazo con resultados concretos, lo que dota al Plan de credibilidad y capacidad para transformar la ciudad. A partir del análisis empírico de los documentos de Planificación Estratégica en Alcobendas se puede concluir que el modelo se sustenta sobre todo en la movilización de actores. El Plan Estratégico de Alcobendas (Plan Ciudad) es el resultado del trabajo realizado durante un período de dos años por 124 representantes institucionales, 122 asociaciones, fundaciones y agentes sociales y 70 empresarios, todos estos actores son liderados por el Ayuntamiento de Alcobendas que constituye un Comité Ejecutivo en el que están representados la pluralidad de intereses de la ciudad (Documento Alcobendas Plan Ciudad). En la elaboración del Plan se observan dos niveles de participación de la sociedad civil local: 1) En el desarrollo de una «visión» de la ciudad a largo plazo, de tal forma que se plantea a un plazo de diez años el futuro de la ciudad. 2) En el diseño de proyectos concretos, que se llevan a cabo y que no crean falsas expectativas para lo que, en el marco de las estrategias del Plan Ciudad se presentan 71 proyectos concretos para su valoración técnica, ciudadana y del Comité Ejecutivo y posteriormente presentados a la Asamblea General del Plan que aprueba 69 de aquéllos con el compromiso de desarrollarlos de acuerdo con el nivel de prioridad de cada uno de ellos. Asimismo, de la lectura del Plan Ciudad se deduce que aborda asuntos territoriales, econó254 Fuente: «Plan Ciudad, modernización y calidad en la gestión» en Alcobendas Plan Ciudad, Calidad y Modernización en la Gestión Pública, Ayuntamiento de Madrid, Ediciones Gestión 2000, S.A., 1998.

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micos y socioculturales. Su articulación gira en torno a dos ejes: el desarrollo social y económico sostenible, definiéndose un modelo de ciudad y la consecución de un objetivo: «Una ciudad ecológica, con un desarrollo sostenible para crear empleo y equilibrado con el medio ambiente, que mantenga y mejore el bienestar y calidad de vida actual, con la participación de todos y con un fuerte protagonismo al Norte de Madrid». Es un proceso participativo en el que, teniendo también en cuenta la consulta a 4.017 ciudadanos, se definen diferentes líneas estratégicas. En el proceso de elaboración e implantación del Plan Estratégico se pueden identificar aspectos de información, de consulta, y de concertación. La participación también tiene lugar en el nivel de elaboración de los proyectos concretos y en aspectos de su implantación a través del tejido asociativo. 1.

La necesidad del Plan Estratégico de Alcobendas

El Plan es necesario como paso siguiente a los Planes Integrales. Nace por iniciativa y con el impulso del Ayuntamiento de Alcobendas para la búsqueda de la cooperación con la sociedad civil en el diseño del desarrollo futuro de la ciudad. A esta finalidad se ha adecuado la metodología, de tal forma que, en Alcobendas, la Planificación Estratégica se concibe como un proceso de participación concertada de un amplio número de agentes del entramado político, económico y social de la ciudad que se ocupan de los temas que afectan al futuro de la ciudad más allá de una legislatura. Como es evidente, la decisión de hacer Planificación Estratégica se contempla en el Plan de Acción Municipal 1992-1995255 y, con objeto de dotar de un sustento normativo al Plan Estratégico, se le hace coincidir con el Plan General de Ordenación Urbana. Sus estrategias están ligadas al Plan de Acción Municipal que, a su vez, está incardinado con el Presupuesto. Al estar ligado con el proceso presupuestario las acciones contempladas en el Plan son posibles y congruentes. A partir de la metodología que permite hacer compatibles la participación y la eficacia, se establecen distintas fases de actuación. En una fase preliminar desde el equipo de gobierno se recopila información y análisis de experiencias similares llevadas a cabo en otras ciudades. En la primera fase que se inicia en julio de 1993 se elabora la metodología que es aprobada por el Pleno Municipal256, al 255 En ese Plan de Acción Municipal se contempla la realización de un Plan Estratégico con el objetivo de «Diseñar el futuro de la ciudad como elemento integrador y orientador de los diferentes agentes económicos, sociales e institucionales». 256 Con el apoyo por unanimidad de todos los miembros del Pleno, el 13 de julio de 1993 se aprueba el Plan Estratégico que tiene como finalidades: a) la optimización de la posición de la ciudad en su territorio

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tiempo que se crea una Oficina Técnica del Plan encargada de realizar un diagnóstico acerca de la realidad social, económica y territorial de la ciudad en el que participan especialistas, realizando informes que den cuenta de la situación actual de la ciudad. Desde esta Oficina Técnica se lanza la imagen del Plan Ciudad y se le vincula a otros proyectos en marcha. Se crea una marca para identificar el proceso de reflexión (Alcobendas Plan Ciudad) y desde la Oficina Técnica se producen acciones comunicativas mediante comparecencias públicas de los responsables políticos, anuncios en prensa, vallas publicitarias, cuñas radiofónicas y publicaciones municipales, entre otras. Durante la segunda fase, que tiene lugar a principios de 1994, y para el diseño, elaboración e implantación de forma participada del Plan Estratégico, se crea una estructura organizativa como soporte al proceso de elaboración, implantación, seguimiento y evaluación del Plan. A partir de ahí, se definen, mediante un proceso de reflexión en el que se involucra a los actores, las estrategias que conforman la «visión» de futuro de la ciudad. A estos efectos, se constituye el Comité Ejecutivo para la dirección del Plan y la Asamblea General así como las Mesas Temáticas, se realizan consultas a los vecinos de la ciudad257, y se define el perfil de los distintos proyectos, tanto por parte del Comité Ejecutivo como de la Oficina Técnica del Plan. Finalmente, hay una fase de implantación, seguimiento y evaluación del conjunto de acciones que abarca el Plan Estratégico. Para ello se establecen una serie de indicadores que permiten recabar información para el control del grado de realización de los proyectos asociados a cada una de las líneas estratégicas. A partir de esta información se toman decisiones apropiadas para garantizar su cumplimiento. 2.

Las líneas estratégicas del Plan

A partir de una evaluación de las carencias y potencialidades de la ciudad de Alcobendas se desarrolla una visión estratégica de la ciudad y se definen y priorizan un conjunto de líneas estratégicas para alcanzar esa visión. para la mejora de la eficacia productiva, la cohesión social y la calidad de vida de los ciudadanos; b) la realización de un diseño de futuro de ciudad en el horizonte del año 2000, integrando los grandes proyectos urbanísticos, económicos, socioculturales en marcha, articulando el presente y futuro de la ciudad en un proyecto creíble y posible, y c) conseguir que el conjunto de la organización municipal e instituciones trabaje de forma integrada hacia objetivos globales. (Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002, Dirección de Planificación y Coordinación, Documento de Trabajo para la Comisión Ciudadana, diciembre de 2002, mimeografiado). 257 Se realizó una encuesta a más de 4.000 ciudadanos para conocer su opinión sobre los objetivos y propuestas del Plan Ciudad. Ésta puso de manifiesto que el 76% de los ciudadanos, a los que se sometió a la encuesta, pensaba que con la puesta en marcha del Plan y sus proyectos la ciudad mejoraría.

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En el establecimiento de objetivos estratégicos se da un papel relevante a los diferentes actores que intervienen en el Plan. A partir de aquí, estos objetivos son priorizados por la dirección política258 y se vinculan a acciones operativas. Se tienen en cuenta las necesidades de los ciudadanos identificadas a través de las 4.017 encuestas que se realizan a los ciudadanos de Alcobendas. Bajo un objetivo general o misión que atiende a optimizar la posición de Alcobendas para mejorar su eficacia productiva, la cohesión social y la calidad de vida de los ciudadanos, en el Plan Ciudad de Alcobendas se pueden identificar cinco actuaciones estratégicas en las que se enmarcan 69 propuestas de proyectos de actuación concretos y que, a su vez, se organizan en tres niveles atendiendo a la prioridad en su realización. El Alcalde se compromete a la realización de los proyectos emanados del Plan Ciudad. Las líneas estratégicas encaminadas a la consecución del objetivo general son: 1) «Bienestar y calidad de vida, desarrollo sostenible» en la que se define el modelo de desarrollo de ciudad y que se incorpora al Plan de Ordenación Urbana. Alcobendas se adhiere a la Carta de Aalborg para implantar la Agenda Local 21. En esta línea estratégica se engloba la promoción del desarrollo equilibrado de la ciudad, de sus ciudadanos y su entorno medioambiental. Las actuaciones en materia medioambiental han supuesto el otorgamiento del premio «Bandera Verde-Ciudad Sostenible» que otorga la Federación de Usuarios-Consumidores y la mención «good» en el Concurso de Naciones Unidas sobre Buenas Prácticas para la Mejora del Entorno Urbano dentro del apartado de Gestión sostenible de los Recursos Naturales. 2) «Alcobendas, el Norte de Madrid» para situar a la ciudad en el sistema metropolitano madrileño aprovechando su situación al norte de Madrid. 3) «Dinamismo económico y empleo» bajo la que se busca la atracción de inversiones de empresas del sector de la sociedad de la información y del conocimiento para potenciar el dinamismo económico para la creación de empleo, reequilibrando el binomio residencia-empleo y conseguir altos niveles de integración social. 4) «Personas preparadas» para la mejora permanente de la formación y cualificación de las personas y 5) «Alcobendas, entre todos mejor» para abrir la ciudad y la institución municipal a la cooperación y a la participación al tiempo que se busca la calidad en la prestación de los servicios públicos (Balance del Plan Ciudad, 2003). Para cada una de las líneas estratégicas se definen proyectos y actuaciones concretas. 258 Estos objetivos son: a) la optimización de la posición de Alcobendas en el territorio desde una perspectiva regional en el marco de los sistemas de ciudades español y europeo, b) el diseño de un proyecto de ciudad para los próximos diez años, c) la integración de las acciones ya en marcha referidas a proyectos urbanísticos, económicos y socioculturales, d) la articulación del conjunto de organismos e instituciones con interés en la ciudad (Documento elaborado por la Oficina Técnica del Plan Ciudad).

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3.

La estructura organizativa del Plan Estratégico para el proceso de elaboración de estrategias.

El Plan Estratégico de Alcobendas se estructura en torno a la siguiente organización: a) La Asamblea General del Plan Ciudad, que se constituye como máximo órgano de participación institucional y ciudadana. Aglutina a los actores relevantes para la ciudad e incluye a agentes de los ámbitos político, económico y del tejido asociativo. A la Asamblea se invita a participar a 345 miembros que reúnen estas características y aceptan su inclusión en el proceso. Finalmente a la primera Asamblea acuden 208 personas que representan a distintas instituciones, asociaciones, fundaciones, empresas y comercios minoristas. Esta Asamblea tiene como función la aprobación de las directrices finales del Plan; es el referente y responsable del impulso del mismo. Es un foro de debate abierto a la participación de nuevos actores en función de la evolución del proceso. Al plenario de la Asamblea se presentan los avances del Plan a cuyo tenor, si es necesario, se replantean las líneas estratégicas. b) El Comité Ejecutivo del Plan Ciudad, es un órgano plural que consta de 16 miembros y está presidido por el Alcalde259, actuando de vicepresidente ejecutivo el Primer Teniente de Alcalde, quien es responsable del proceso de elaboración del Plan y de su financiación o vinculación a la planificación presupuestaria plurianual, es decir, del control del proceso y de la elaboración de los temas estratégicos. Desde este Comité se dirige a las Mesas Temáticas y se aprueban los documentos generados por éstas. Además de las personas con responsabilidades políticas, en este órgano están representados y se concentran miembros pertenecientes al mundo de la empresa, los agentes sociales y los vecinos a través de sus asociaciones. Así además del Ayuntamiento de Alcobendas, forman parte la Asociación de Empresarios, la Cámara de Comercio e Industria de Madrid, la Comunidad de Madrid, Sindicatos y Consejos Sectoriales Ciudadanos. c) La Oficina Técnica del Plan Ciudad, en la que se integra la totalidad del Departamento de Planificación y Coordinación del Ayuntamiento depen259 Los cargos que ostentan los 16 miembros de este Comité Ejecutivo son: Presidente, Alcalde de Alcobendas, Vicepresidente, Primer Teniente de Alcalde de Alcobendas, Secretario, Director de la Oficina del Plan Estratégico, Vocales: Director del Instituto Madrileño de Desarrollo, Consejo Sectorial de Deportes, Consejo Sectorial del Medio Ambiente, Consejo Sectorial Juventud y Mujer, Director de Planificación Urbanística de la CAM, Consejo Sectorial de Cultura, Teniente Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, Secretaría Comarcal de CC.OO. Teniente de Alcalde Ayuntamiento de Alcobendas, Instituto Madrileño de Formación, CAM, Secretario Comarcal de UGT, Presidente Asociación de Empresarios de Alcobendas, Delegada de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid. La composición pone de manifiesto la mayoría de cargos políticos de la institución promotora. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad).

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diente del Primer Teniente de Alcalde. Su equipo gestor está encargado del impulso y de la coordinación de la elaboración e implementación del Plan Ciudad; esta función de coordinación incluye la supervisión de los estudios para el diagnóstico estratégico y la elaboración de los soportes informativos que habrían de servir de base a las deliberaciones de las Mesas Temáticas. Su papel es primordial ya que actúa como centro vital del Plan. Está encargada de la dinamización del proceso y se responsabiliza de que las estrategias se desarrollen mediante la implantación de los proyectos asociadas a las mismas. Actúa como centro de referencia para todos los actores participantes en el seguimiento de las decisiones que se tomen en la Asamblea y se encarga del almacenamiento y difusión de la información del Plan. Organiza y participa en las Mesas Temáticas, identificando los actores críticos que deben participar en las mismas y los proyectos relevantes a los que da coherencia. Proporciona información a los cargos electos que les sirve de soporte en los procesos de negociación con los diversos actores involucrados en el Plan. Se ocupa también de las labores de comunicación del Plan tanto dentro de la ciudad como fuera a través de la participación en foros y encuentros y recoge información de experiencias similares en otras ciudades. Elabora propuestas para la priorización de los proyectos y prepara indicadores de cumplimiento del Plan y realiza un seguimiento del estado de evolución de las distintas líneas estratégicas y proyectos. De modo que este organo condiciona las interacciones entre la Asamblea, el Comité y la propia Oficina Técnica. Complementariamente a los órganos de representación y ejecutivos, se crean cuatro órganos de consulta y participación: Las Mesas Temáticas, el Grupo de Estudios, la Comisión de Grupos Políticos y la Comisión de Directivos Institucionales. a) Las Mesas Temáticas, que implican a miembros de la Asamblea y se corresponden con la estructura de poder de la ciudad y tienen la función de elaborar y proponer proyectos o modificar o ratificar los que se les presentan. Con esta composición, son grupos de trabajo de ámbito sectorial para la participación y el debate. Su característica es la complementariedad, es decir, que aglutinan a actores con intereses distintos y actúan de un modo colaborativo y corresponsable. Se constituyen doce de estas Mesas260 en las que trabajan 260 Estas doce Mesas Temáticas se constituyen para debatir acerca de las siguientes políticas sectoriales: 1. Desarrollo urbano y calidad medioambiental, en la que se inscriben 45 personas, con 33 personas inscritas; 2. Calidad de Vida y nuevas demandas, en la que participan 41 personas; 3. Seguridad Ciudadana, que reúne a 31 personas; 4. Integración Social, con 39 personas inscritas; 5. Accesibilidad, con una media de 42 personas; 6. Promoción de la Ciudad y sus dotaciones, con 54 personas; 7. Atracción de la inversión externa, en la que se inscriben 35 personas; 8. Impulso de la economía local, que convoca a 26 personas; 9. Sistema educativo y vinculación de la ciudad a las universidades, en la que participan 59 personas; 10. Formación y orientación laboral, con 51 personas; 11. Modernización y participación institucional, en la que se inscriben 37 personas, y 12. Asociacionismo y voluntariado, en la que se inscriben 54 personas. En las Mesas intervie-

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378 personas pertenecientes a los ámbitos empresariales y sindicales, comerciantes, representantes de entidades sociales y culturales, universidades, representantes de otros Ayuntamientos y de la Comunidad de Madrid, junto con los miembros del Comité Ejecutivo. Cada Mesa está presidida por un miembro del Comité Ejecutivo del Plan y asiste a cada una de ellas un experto convocado como tal. A los participantes la institución municipal les facilita todo tipo de apoyo técnico indispensable para el desarrollo de las deliberaciones. A las reuniones de todas las Mesas asiste como ponente el Director de la Oficina Técnica del Plan Ciudad. En todas las Mesas se utiliza la misma metodología de análisis, consistente en debatir acerca de la situación actual del tema a tratar, las tendencias e impactos previsibles y la reflexión acerca de los puntos fuertes y débiles de los aspectos a considerar. De este modo, las Mesas Temáticas son grupos de trabajo especializado e instrumentos plebiscitarios a la vez que sirven para institucionalizar estructuras de participación. Se ponen en marcha doce mesas que se constituyen en el instrumento operativo para la elaboración del Plan, identificando proyectos específicos vinculados a las diferentes líneas estratégicas. La implantación de estos proyectos se prioriza en función de la importancia, de sus efectos multiplicadores o por tratarse de proyectos ya en fase de ejecución. Al mismo tiempo, se identifican indicadores de implantación de cada uno de los proyectos. Las Mesas se reúnen en fechas definidas durante cinco meses (de junio a noviembre de 1994). Los participantes recibieron apoyo técnico mediante la aportación de estudios, informes y documentos de trabajo elaborados por la institución municipal. Cada una de las doce mesas estaba presidido por un miembro del Comité Ejecutivo del Plan (en siete de ellas el presidente era un cargo político) y en todas estaba representada la Administración local por medio del Director de la Oficina del Plan Ciudad de Alcobendas, que era al tiempo Director del Departamento de Planificación y Coordinación. Los participantes trabajaban sobre un esquema de Tendencias-Puntos Fuertes y Puntos Débiles siguiendo una metodología preparada por la institución municipal presentándose pocos problemas y con un elevado grado de consenso y de compromiso. En este sentido, las Mesas pueden considerarse como un instrumento en el que se resuelven los conflictos mediante la cooperación en el marco de una estrategia de creación de redes entre la Administración y la ciudadanía. La existencia de una mayoría absoluta permite que se generen estos ámbitos de conflicto. A través de las Mesas Temáticas se institucionalizan estructuras de participación que se reúnen en días definidos. Estas Mesas son moderadas de tal fornen los agentes sociales y culturales más activos de la ciudad junto a los representantes empresariales y sindicales. (Fuente: Alcobendas Plan Ciudad: Calidad y Modernización en la Administración Pública. Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestión 2000.)

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ma que todos los participantes presenten propuestas y las desarrollen. Así, bajo la moderación y organización de la Dirección de coordinación se debate acerca de los problemas locales, y está abierta a la participación de cualquier vecino. Las Mesas se constituyen en un instrumento para la gestión política que conduce a resultados evaluables por los ciudadanos y los usuarios específicos. En las mesas se inscribieron un total de 539 personas, de las que activamente participaron 378, incluyendo al Alcalde, cargos políticos, y representantes de intereses empresariales, sindicales y vecinales; los participantes han mantenido docenas de reuniones durante un elevado número de horas de trabajo. El número de participantes hace indicar que no ha existido un dominio de intereses particulares, dejando fuera influencias clientelares. Se deja claro desde el principio que estas mesas no sustituyen el proceso político de toma de decisiones. Es cierto que los grupos en las Mesas representan a intereses particulares y en este sentido debe tenerse en cuenta el total del entorno dentro del cual existen estos intereses especiales. En eso es precisamente en lo que consiste la dirección a través de la coordinación que ejerce la Oficina Técnica del Plan. Las propuestas de las Mesas Temáticas se coordinan mediante un sistema de prioridades. b) El Grupo de Estudios está formado por los directores de las investigaciones de base que proporcionan a los participantes información y orientaciones metodológicas. Sus miembros pertenecen al equipo directivo de la institución municipal y, puntualmente, cuentan con la ayuda y asesoramiento de especialistas externos a la organización municipal. c) La Comisión de Grupos Políticos está compuesta por los portavoces de los grupos políticos con representación en el Pleno Municipal y actúa como órgano de consulta para el Comité Ejecutivo. d) La Comisión de Directivos Institucionales está formada por directivos del Ayuntamiento y tiene como función la coordinación de las líneas estratégicas del Plan así como la implantación de las mismas. Se constituye en un instrumento para la implicación del nivel directivo en la Planificación Estratégica Todos estos órganos intervienen en la redacción y priorización de los proyectos, lo que permite que en marzo de 1995 se apruebe el Plan en Asamblea General, se presente a los ciudadanos y se procede a su ejecución por parte del equipo de gobierno y de la Oficina Técnica del Plan261, de manera que los pro261 La tercera etapa del Plan Ciudad se pone en marcha con la presentación de proyectos por parte de los distintos actores implicados en el Plan Ciudad. El total de proyectos recibido fue de 71, de los cuales el 31% los presentó el Ayuntamiento de Alcobendas, el 30% las asociaciones vecinales, el 18% las Mesas Temáticas, el 16% otras administraciones públicas y el 11% empresas y asociaciones de empresarios. Cada uno de estos proyectos se sometió a la valoración de los miembros de la Asamblea en función de unos criterios mediante los cuales se valoraban sus impactos en el desarrollo económico, impacto ambiental, cohesión so-

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yectos aprobados se van integrando según orden de prioridad en los Planes de Acción Municipal de las legislaturas 1995-1999 y 1999-2002. 4.

Implantación y seguimiento del Plan Estratégico

Los proyectos aprobados en el Plan Estratégico se ponen en marcha para ser realizados en un plazo de diez años mediante su inclusión, como se acaba de indicar, en los sucesivos Planes Municipales. En abril de 1997 se constituye el Foro Consultivo del Plan Ciudad con el objetivo de formar un espacio de participación, debate e impulsión del Plan Ciudad. Este Foro se constituye con objeto de realizar el seguimiento de la ejecución del Plan Estratégico. En este Foro se integran todos los que en su momento constituyeron la Asamblea General del Plan así como nuevas incorporaciones. De esta manera, el Foro Ciudad, que se concibe como un instrumento para hacer el seguimiento de todos los proyectos del Plan Estratégico, pero a la vez, un instrumento de participación, articulado con el resto de instrumentos en marcha en Alcobendas, a partir del cual se pretende dar cuentas a los ciudadanos acerca de las realizaciones del Plan Ciudad para que emitan una valoración. Al tiempo que se hace esa valoración, se requiere a los ciudadanos para que, a partir de las realizaciones, se diseñe el futuro de la ciudad, manteniendo así vivo y actualizado el Plan Estratégico. El Primer Foro Ciudad se reúne en marzo de 1999, a los dos años del diseño de la finalización del Plan Estratégico. Se compone de ciudadanos, asociaciones, empresarios, comerciantes y fundaciones. Pretende involucrar a los ciudadanos que han participado en el Plan Estratégico de Ciudad y a aquellos que se incorporan nuevos tanto a los encuadrados en las asociaciones como a los que no pertenecen a ellas. Los objetivos del Foro del Plan Ciudad son262: cial y plausibilidad del proyecto. Una vez realizada la valoración por la Asamblea del Plan esta trasladó sus conclusiones a la Oficina Técnica del Plan para la elaboración de un informe técnico referido a cada uno de los proyectos. Estos informes técnicos fueron remitidos, finalmente, al Comité Ejecutivo para una ulterior valoración teniendo en cuenta el grado de complementariedad con otros proyectos, el consenso de los implicados en su realización y financiación, la existencia de desarrollos técnicos avanzados y la urgencia de cada uno de los proyectos. El Comité Ejecutivo descartó por unanimidad dos proyectos y el resto los agrupó en tres grupos o niveles de prioridad que fueron presentados finalmente a la Asamblea para su aprobación definitiva. El proceso de aprobación de proyectos pone de manifiesto el control, también en esta fase, de las instancias políticas y técnicas del Ayuntamiento por medio de sus órganos de representación en el Plan. (Fuentes: Alcobendas Plan Ciudad y Balance del Plan Ciudad 1995-2002). 262 Fuente: Constitución del Foro Consultivo del Plan Ciudad de Alcobendas. Ayuntamiento de Alcobendas, abril 1997. Documento interno.

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1. La reflexión y debate sobre el futuro de la ciudad. 2. La constitución de un espacio de encuentro entre la institución de gobierno municipal, los ciudadanos y los agentes empresariales y sindicales. 3. Realizar el seguimiento de los Proyectos del Plan Estratégico. 4. Crear y lanzar iniciativas relacionadas con los proyectos estratégicos de la ciudad utilizando para ello los denominados «Grupos de Impulsión» de proyectos. En este sentido se propone la creación de 3 grupos de trabajo, debate y seguimiento relacionados con los proyectos y prioridades estratégicas de la ciudad. El objetivo de estos grupos es la generación de consensos entre las instituciones político-administrativas, la sociedad civil y los empresarios encaminados a la realización de los proyectos así como la identificación de nuevas oportunidades para el desarrollo de la ciudad. De este modo se configuran tres grupos: a) El grupo de impulsión «Alcobendas Eco-Ciudad» cuyo objetivo es impulsar el modelo de desarrollo urbano, cualitativo y sostenible delineado en el Plan Ciudad de Alcobendas, contribuyendo a la implantación de los distintos proyectos que lo sustentan así como su posible desarrollo. Los Proyectos implicados en este grupo son un modelo de desarrollo urbano del Plan General de Ordenación Urbana, Tren de Cercanías, Proyectos urbanísticos, reutilización de aguas residuales, recuperación de espacios naturales en la ciudad y educación medio ambiental. b) El Grupo de Impulsión «Alcobendas Casco Antiguo», cuyo objetivo es el impulso de la revitalización de los barrios que conforman el Casco Histórico de la ciudad de acuerdo con un modelo de desarrollo urbano cualitativo y sostenible que se define para el conjunto de la ciudad, teniendo como proyectos la rehabilitación del Casco Viejo, la creación de un bulevar en la antigua carretera nacional y en general, mejorar la accesibilidad. c) El grupo de Impulsión «Alcobendas Calidad» con el objetivo de distinguir a Alcobendas como «Ciudad de Calidad» y a la institución municipal como entidad dedicada al servicio de los ciudadanos, generando al mismo tiempo una imagen de ciudad para la atracción de inversiones, la actividad económica y como ciudad de referencia distinguida por su oferta de actividades culturales y deportivas. Los proyectos son la Calidad Total en el Ayuntamiento, la promoción de la ciudad y su inclusión en redes de ciudades, el fomento de la participación ciudadana y la creación de espacios culturales. Con estas premisas se invita a los dirigentes empresariales y sindicales así como a representantes del movimiento ciudadano y demás instituciones con vinculación en la ciudad de Alcobendas a formar parte del Foro.

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En marzo de 1999 se realiza una primera evaluación de resultados en el marco del Foro Consultivo del Plan Ciudad; en ese momento estaban implantados el 64% de los proyectos aprobados. En el año 2001 se pone en marcha el Segundo Foro Ciudad. Para la evaluación de lo realizado por parte de los ciudadanos y la presentación de nuevas propuestas el 2.º Foro Ciudad se organiza un Pleno, una Comisión Ciudadana y tres Comisiones de Trabajo: Desarrollo Económico y Empleo, Cohesión e integración social y Calidad de Vida y Medio Ambiente. A las sesiones del Pleno del Foro Ciudad pueden asistir todos los ciudadanos. Se celebran sesiones en enero y marzo de 2003. La convocatoria de estas sesiones se hace de tal manera que tenga la mayor difusión posible y sea conocida por el mayor número de ciudadanos. La Comisión Ciudadana se conforma a partir de los miembros del Comité Ejecutivo del Plan Ciudad más otras instituciones vinculadas a las líneas estratégicas de la ciudad o que ejercen un liderazgo social y económico en la ciudad. Esta Comisión tiene como cometido la revisión y evaluación de los proyectos del Plan Ciudad. Las Comisiones de Trabajo pretenden recabar las aportaciones de todos los ciudadanos que intervienen en el proceso. Al final del proceso se edita un Documento de Aportaciones en el que se recogen las propuestas de los participantes acerca de las actuaciones que debieran diseñar el futuro de la ciudad. Con objeto de realizar un balance de la situación estratégica de Alcobendas y entrega del conjunto de aportaciones al Alcalde (Metodología y Reglamento del II Foro Ciudad de Alcobendas, diciembre de 2002). En junio de 2002 tiene lugar la segunda evaluación del Plan a través del Foro Ciudad, en ella intervienen las personas y entidades involucradas en el Plan Estratégico así como nuevos ciudadanos a título individual o encuadrados en asociaciones y actores económicos. Se elabora un documento que se dirige al equipo de gobierno y a la ciudadanía en general, habiéndose realizado hasta esa fecha el 87% del conjunto de los proyectos previstos263. 5.

Los criterios de éxito del Plan Estratégico de Alcobendas

El Plan Estratégico de Alcobendas cuenta con una doble legitimación, ex ante: se invita a participar a los representantes de los intereses; y ex post: la realización efectiva de los decidido en el espacio de deliberación con un alto grado de cumplimiento en Alcobendas. Se decide llevar a cabo 57 proyectos, de los cuales, como se acaba de indicar, en 1999 se llega a un grado de cumplimiento del 64% y a finales del año 2002 están implantados el 87% de los pro263 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002.

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yectos264. Los ciudadanos individuales están informados acerca de la existencia del Plan mediante comunicaciones individuales y a través de las revistas de información municipales, además de la información a través de los Consejos Sectoriales y los Consejos de Barrio. Además de instrumento para aglutinar las iniciativas de los actores locales y para la determinación de prioridades, el Plan Estratégico tiene en cuenta el conjunto de problemas locales, incluyendo los aspectos más visibles y que afectan a la vida cotidiana de los ciudadanos. Contiene, por ende, una descripción cualitativa de la estrategia y hay un compromiso de vinculación al Plan de Acción Municipal. En definitiva, los factores de éxito podrían resumirse: primero, en que es un Plan realista que se adecua a las características de la ciudad de Alcobendas y, conforme a ellas, se definen unos objetivos políticos claros y con el compromiso e implicación del Alcalde. Segundo, la administración dispone de capacidad para ejercer el liderazgo que se exige en las distintas fases del Plan; así, la Dirección de Planificación y Coordinación se ocupa del seguimiento y se responsabiliza de los trabajos y puesta en práctica y una gestión activa y transparente de la información acerca del proyecto y realmente abierta a la sociedad civil local. Tercero, el Plan se concibe como un proceso continuado en el tiempo y el que se implica a los actores con peso específico en la ciudad. Todo ello genera un clima de confianza que a su vez moviliza a nuevos actores. Aunque evaluar el impacto real de esta movilización no es fácil, lo cierto es que la reflexión estratégica sale del círculo de técnicos y se hace permanente e involucra a cada vez un mayor número de actores y ciudadanos que están satisfechos con el proceso265. Por ello, puede afirmarse que el proceso de participación ha sido prioritario a la definición de estrategias y proyectos, pensando en que su implantación sería dependiente de la calidad de la participación en el proceso, que ha servido de instrumento para integrar las relaciones fragmentadas y su puesta al servicio del logro de un modelo de ciudad. El Plan parte del presupuesto de la importancia de identificar las relaciones de interdependencia entre los actores públicos y privados. Se trata de aglutinar el conocimiento local capaz de general sinergias para resolver los problemas locales, por lo que el proceso de participación se ha priorizado sobre la definición de estrategias y proyectos, no sin tener en cuenta que la implantación de éstos es dependiente del grado y la calidad de la participación en el mismo. 264 Fuente: Balance Plan Ciudad 1995-2002. Dirección de Planificación y Coordinación. Documento de Trabajo para la Comisión Ciudadana. II Foro Ciudad, diciembre 2002. Ayuntamiento de Alcobendas, mimeografiado. 265 Entrevistas a los participantes en el proceso de Planificación Estratégica: Empresarios, Sindicatos, Cámara de Comercio y Asociaciones.

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6.

Análisis del Plan

Para analizar el Plan Estratégico se pueden utilizar cuatro perspectivas analíticas diferentes: 1) Pluralismo: la estructura del proceso como una distribución de la capacidad de decisión entre intereses relevantes. 2) Poder de las elites e intereses: el proceso como producto del control de las elites político-administrativas. 3) La estructura de poder: el proceso de planificación como una progresión de hechos dominado por fuerzas sociales y culturales y establecimiento de la agenda política. 4) El control de la información: la estructura de la planificación como la comunicación de información y modos en que ésta se controla. A partir de estas interpretaciones se focaliza en dos temas: quién toma las decisiones clave y en segundo lugar qué opciones están abiertas. Bajo estas cuestiones está la preocupación de la política de planificación, cómo se facilita o manipula la participación y cómo las decisiones se aseguran. La cuestión de quien toma las decisiones involucra a tres grupos: las elites políticas, los miembros del Comité o los ciudadanos. Desde una perspectiva pluralista, puede argumentarse que el proceso de planificación se organiza de una manera que se parezca a una interacción pluralista de intereses. La formación de una Asamblea y un Comité para debatir acerca del futuro de la ciudad parece facilitar el pluralismo con la idea eje de crear un debate entre los distintos intereses para el bien común de la ciudad. El proceso de planificación estratégica en Alcobendas pone de manifiesto cómo intereses conflictivos se pueden integrar mediante un proceso de decisión pública. Ninguno de los intereses recibió particular atención. La retórica pluralista puede ser utilizada para legitimar un proceso de toma de decisiones altamente centralizado. En otras palabras, el proceso es un ejercicio que protege a los que detentan el poder dominante. La selección de participantes en el Plan estratégico pone de manifiesto el equilibrio de intereses económicos, las pequeñas y medianas empresas y las grandes, por ejemplo. Tanto la institución como los grupos de interés en la ciudad tienen interés en participar en el Plan Estratégico. Los comerciantes tienen interés en que se mejore el entorno. Para la institución municipal es importante puesto que la inversión empresarial es esencial para la economía de Alcobendas. El Ayuntamiento es el mayor propietario del suelo. Se establece pues una relación de mutuo interés. Algunos de los teóricos que estudian el poder local encuentran un conjunto diferente de relaciones e interacciones (DAHL, 1961). Estos autores identifican las elites del poder, un grupo pequeño de actores con influencia en las decisiones de la comunidad y cuyos intereses y antecedentes se interrelacionan. De

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acuerdo con las teorías de la elite, un pequeño grupo de notables económicos y políticos ejerce el control y toma las decisiones. El contacto entre los miembros de la elite conduce a una solidaridad entre los líderes. Hay una coincidencia de intereses entre políticos y promotores inmobiliarios. Éste no es el caso de Alcobendas donde ni coinciden los antecedentes ni los intereses de las elites políticas y empresariales. Estos antecedentes e intereses coinciden más con el movimiento asociativo como se ha puesto de manifiesto al describir los antecedentes de las elites políticas y, particularmente, del Alcalde. En cuanto a la estructura de poder hay un ejercicio del liderazgo por parte de la administración local pero se prioriza el proceso de participación. El Ayuntamiento tiene capacidad para ejercer el liderazgo que exige la elaboración, ejecución e implantación del Plan Estratégico, pero existen otros actores locales con peso en el Plan Estratégico tales como las organizaciones empresariales de la zona norte de Madrid, las grandes empresas localizadas en el territorio municipal, los sindicatos, los comerciantes y las asociaciones de vecinos. Respecto a la formulación de los temas, en la primera fase del proceso ciertos temas no se articulan. Se presenta un documento, elaborado por la Oficina Técnica del Plan, en el que se delinea las finalidades del mismo: optimización de la posición de la ciudad en el territorio del áreas metropolitana para mejorar la cohesión social, la eficacia productiva y la calidad de vida de sus ciudadanos; diseñar un proyecto de futuro de ciudad integrando los grandes proyectos urbanísticos económicos y socioculturales y lograr que el conjunto de la organización administrativa trabaje de manera integrada para la consecución de los objetivos globales266. En lo referente a la inclusión y exclusión de temas, se desarrolla el Comité de Planificación y se decide quiénes participan. La responsabilidad de elegir las áreas de actuación y los participantes la tiene el Primer Teniente de Alcalde. Los participantes fueron seleccionados en función de la estructura de poder en Alcobendas. Todos fueron invitados a participar y, prácticamente, todos aceptaron. A los participantes se les pone a trabajar en temas específicos aunque las decisiones clave acerca de la planificación estratégica en sus distintas etapas se toman por parte del equipo de gobierno. En la primera etapa el Alcalde define el desarrollo de la estrategia cuyo primer aspecto prioritario es la revitalización del centro histórico. En la segunda etapa el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde proponen los temas generales a incluir en el proceso de planificación estratégica. Durante la siguiente etapa el Primer Teniente de Alcalde delimitan la 266 Plan Ciudad de Alcobendas. Propuesta Metodológica Plan Estratégico de Ciudad. Documento mimeografiado, sin fecha. Oficina Plan Ciudad de Alcobendas.

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agenda que es negociada por los miembros del Comité Ejecutivo con el resto de actores participantes. De esta manera, sobre los temas estratégicos decide, en última instancia, el Comité Ejecutivo junto con la Oficina Técnica en función de unos criterios y en lo referente al control de la información, en la primera reunión del Plan, se transmite una gran cantidad de la misma, de modo que a cada Mesa Temática se le proporciona un elenco de datos exhaustivos, aunque accesibles, de interés para los participantes. Del análisis de las entrevistas con organizaciones empresariales, las empresas y el comercio y con las asociaciones de vecinos se desprende que: a) El diseño del proceso ha facilitado la participación efectiva, b) Se ha dotado de capacidad de los asistentes para hablar libremente de la Agenda e, incluso, para modificarla. c) Durante las deliberaciones, el Ayuntamiento ha sabido escuchar y se ha mostrado receptivo, d) Se han admitido proyectos presentados por ciudadanos a título individual, e) El proceso de deliberación ha servido para influenciar las decisiones de los cargos electos (el Plan no tiene poder de decisión)267. En conclusión el Plan Estratégico de Alcobendas: 1. Se sustenta en un grupo de elite para tomar decisiones, pero se hace participar a los ciudadanos. 2. Los participantes en el proceso son conocedores de la ciudad. El Plan se adecua a las características de la ciudad de Alcobendas. 3. El diseño esta controlado, pero hay participación para definir fines. 4. Es un proceso abierto, se invita a participar a las asociaciones, empresarios, barrios, otras administraciones y a la prensa. 5. Sirve de instrumento educador para los planificadores y para los ciudadanos. En efecto, el Plan Estratégico se constituye en un instrumento de pedagogía para la cooperación ya que hace tomar conciencia a los actores de una solidaridad territorial de tal manera que el propio proceso de elaboración del Plan Estratégico es más importante que los resultados concretos. La Planificación Estratégica en Alcobendas permite la definición de los nuevos objetivos que son compatibles con los particulares de los actores. Asimismo, facilita a 267 Entrevistas con A. Beitía, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA), Cámara de Comercio e Industria de Madrid, Asociaciones con representación en los Consejos de Barrio, Sectoriales y en el Plan Estratégico.

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los diversos actores el diseño de estrategias comunes e identificar prioridades comunes. El plan tiene un efecto educativo importante: enseña a los participantes acerca de la ciudad. En este sentido es un instrumento para mostrar las relaciones y su posición en la estructura de la ciudad. 6. También se pone el énfasis en el proceso y no en el Plan. Para ello se involucra a los actores del entorno mediante un proceso deliberativo que permite reinterpretar a las elites locales la definición de los problemas públicos locales 7. Finalmente, no es solo un Plan para el desarrollo de la ciudad. El proceso de implicar a un conjunto de actores con intereses en la ciudad para que identifiquen demandas políticas, invitándoles a dibujar el futuro diseño de la ciudad, relegitima la relación de estos con la institución municipal. 5.2.3. Presupuestación y gestión financiera En Alcobendas el Presupuesto es un instrumento de gestión de tal manera que entronca con el Plan de Acción Municipal y con el Plan Estratégico. Es una herramienta para el desarrollo de ambos, los pone en práctica y en él se recogen los programas para desarrollar los proyectos del Plan Estratégico268. De la misma manera, la gestión presupuestaria está vinculada a la descentralización en la responsabilidad de la gestión de recursos (activación de fuerzas tanto dentro como fuera de la administración). Mediante el proceso presupuestario, los directivos y gestores de los distintos ámbitos departamentales, el mercado y el tejido social son integrados en un proceso de utilización de recursos. En este respecto, la información contable de Ayuntamiento, Patronatos y Empresas Públicas se integra en un documento que se pone a disposición de los cargos electos, gestores y agentes sociales. Esta información incluye los programas de actuación de los Patronatos y Empresas Públicas. El proceso de elaboración del Presupuesto comienza en la última semana del mes de febrero con una reunión de la Comisión de Presupuestos en la que se delimitan los criterios económicos y el cronograma que posteriormente se debate en el equipo de gobierno. El área económica elabora una documenta268 «... en el Plan de Acción Municipal se plantan una serie de objetivos y programas que se plasman en el Presupuesto, recogiendo anualmente todas las actuaciones programadas por las áreas y priorizadas por el equipo de gobierno. Los costes de esos programas se incorporan al presupuesto, de tal manera que lo que hace el mismo es recoger las líneas estratégicas del Plan Estratégico de la ciudad...» (Director Adjunto y Coordinador de Servicios Económicos).

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ción en la que se contienen los criterios económicos, legales y metodológicos. A principios de marzo se reúne la Comisión Directiva en la que se entregan a todos los directores y gerentes los documentos con los criterios para proceder a su elaboración aprobados por el Primer Teniente de Alcalde. Con esos criterios, las áreas, patronatos y empresas públicas proceden a elaborar las propuestas de gastos e inversiones. Con la previsión de ingresos y gastos el área económica elabora un anteproyecto de presupuesto que se remite al Primer Teniente de Alcalde para su posterior debate y aprobación final por parte del equipo de gobierno. Durante esta fase el equipo de gobierno permite que los directores y gerentes conozcan las decisiones y realicen aportaciones a través de los Concejales responsables de área. La elaboración del presupuesto final se produce en el mes de diciembre. De esta manera toda la organización participa en el diseño, ejecución e implantación del presupuesto de tal modo que son las distintas áreas las que proponen un proyecto de presupuesto y ejecutan y controlan su propio presupuesto. El Primer Teniente de Alcalde, a través del área económica, establece la normativa común para su elaboración, coordina a las distintas áreas y garantiza la ejecución del presupuesto descentralizado269. Lo más importante es, pues, que el Presupuesto es un instrumento de participación y comunicación interna. El Primer Teniente de Alcalde no decide al detalle el presupuesto de cada área, sino que se ocupa de las implicaciones políticas del conjunto del presupuesto, de tal manera que las diferentes unidades tienen libertad de gasto de acuerdo con sus necesidades y lo previsto en el Plan de Acción Municipal. Las distintas áreas informan regularmente al área económica acerca de sus actividades, sus logros, en base a indicadores, previamente definidos, de resultados. El Presupuesto se elabora por áreas y por programas. De esta manera la descentralización está unida al control financiero. El presupuesto actual es superior al de muchas capitales de provincia con mayor número de habitantes. A partir del análisis de los ingresos, gastos, endeudamiento y presión fiscal en sucesivos ejercicios presupuestarios, se puede colegir que los recursos económicos están vinculados a la situación económica local. Se pasa de un presupuesto de 200 millones de pesetas en 1979, de los que el 80% corresponde a gastos fijos de personal y mantenimiento a un presupuesto de 106,19 millones de euros en 2002, con 12,02 millones de euros que se financian con los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal. De esta manera, la tasa de autonomía financiera en Alcobendas, siendo esta tasa la porción de recursos financieros que el gobierno local controla directa269 «... hay unos criterios económicos y unos plazos de elaboración establecidos por el Primer Teniente de Alcalde. A partir de ahí, se produce un doble proceso de negociación. En primer lugar cada Concejal negocia con sus directivos de área su anteproyecto que se remite al Primer Teniente de Alcalde. Una vez recibidos todos los anteproyectos de área se reúne el equipo de gobierno. Suelen estar tres o cuatro días fuera del Ayuntamiento, en una negociación final con el apoyo de los técnicos y directivos de las áreas para priorizar los gastos...» (Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos).

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mente del total de sus ingresos, es una de las mejores de los ayuntamientos españoles. Desde 1985 se identifica una clasificación económica, funcional y orgánica, lo que pone de manifiesto la existencia de una gestión presupuestaria por programas y áreas gestoras. El incremento del presupuesto no supone un incremento proporcional de la presión fiscal, sino en la eficacia recaudadora y el aumento de los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal. Efectivamente, del análisis del presupuesto en los diferentes años270 se desprende una estructura de ingresos en Alcobendas en los que una de las fuentes principales son los ingresos derivados de la gestión del patrimonio municipal, que vienen representando una media del 15% del presupuesto total. A lo largo de los años ha habido un crecimiento importante de los ingresos patrimoniales. Esta partida es la que diferencia la política de generación de ingresos para gasto corriente con otros municipios. Sólo el 51% de los ingresos proceden de los impuestos. Hay, además, unos ingresos corrientes por la administración del patrimonio inmobiliario municipal como alquiler de edificios municipales a empresas, alquiler de aparcamientos subterráneos, a otras administraciones (alquiler de edificio de los juzgados al Ministerio de Justicia), equipamientos municipales en el polígono Río Norte y alquileres de trasteros, naves y oficinas. Estos ingresos dotan además al Ayuntamiento de capacidad de endeudamiento frente a la banca privada, ante la que el Ayuntamiento de Alcobendas goza de un trato preferencial debido a su bajo endeudamiento y a sus altos ratios de solvencia271. Mientras que en la Administración local las fuentes principales son los impuestos propios, las transferencias y el endeudamiento, la estructura de ingresos de Alcobendas muestra este rasgo característico, lo que le permite financiar inversiones sin incurrir en un déficit excesivo, mientras que el gasto por ciudadano es el tercero entre las ciudades más ricas de España y compara favorablemente con las ciudades del entorno. 270 La Ley de Haciendas Locales exige que el presupuesto se desglose por materias económicas en donde se contemplan los diferentes programas de inversión, departamentales, asi como los créditos funcionales adscritos a cada unidad administrativa, en los que se detallan los distintos programas de actuación. El Tribunal de Cuentas de la CAM en sus informes de control y fiscalización viene sugiriendo la conveniencia de que las corporaciones locales implanten el presupuesto por programas y se elaboren los correspondientes indicadores. 271 Desde el año 1997 la normativa estatal obliga a las Corporaciones Locales a mantener un ahorro neto positivo. Con este motivo se pone en marcha en Alcobendas un Plan de Saneamiento Financiero, en el que intervienen todas las áreas de gasto, que tiene como resultado la obtención de superavit en términos de ingresos corrientes. Obtenido este resultado, se viene consolidado desde el año 1999 y se toma la decisión política de mantenerlo en todos los ejercicios, marcando así una línea para la elaboración del presupuesto municipal. Por otra parte y con el objeto de someter a control el endeudamiento de las corporaciones locales en el marco de la política macroeconómica estatal, la Ley de Estabilidad Presupuestaria, de carácter estatal, limita a los Ayuntamientos una deuda superior al 10% del total del Presupuesto sin la autorización del Ministerio de Hacienda, estableciendo, además unos límites de endeudamiento que no pueden superar a los importes amortizados en el ejercicio corriente. En el caso de Alcobendas, ambos requisitos se cumplen, presentando una situación de endeudamiento lejana a los topes legales establecidos por la normativa estatal.

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Los recursos a partir de impuestos propios son estables, así como la relación entre recursos propios y transferencias, mientras que la evolución del endeudamiento está en constante disminución, de tal manera que la carga financiera es del 8% del total del presupuesto, permitiendo el tope legal llegar al 25%. Esta deuda se renegocia continuamente con la banca privada, de forma que se mantiene a tipos de mercado y a largo plazo. El porcentaje de transferencias del Estado se mantiene constante, de tal forma que, en su conjunto, no afectan las políticas estatales de déficit cero o estabilidad presupuestaria de la Administración Central y no obligan a recortes en el presupuesto municipal. En cualquier caso, aunque las transferencias de la Administración central y autonómica son importantes hay un importante grado de autonomía financiera. Existe una política de consolidación presupuestaria sin incrementos de la presión fiscal, pues en la mayoría de los ejercicios hay una vinculación de incremento de los tipos impositivos con el IPC o similar, dándose una conciliación de disminución de ingresos con aumento de gastos sin incrementar la presión fiscal272. De las partidas se desprende que el incremento porcentual en inversiones es superior al incremento en los gastos corrientes, aunque con un comportamiento creciente de los gastos de personal, como consecuencia del permanente incremento de la plantilla. Asimismo, se efectúa un Presupuesto plurianual, como instrumento de programación económico-financiera a largo plazo, de tal manera que el presupuesto anual se acompaña de un plan de inversiones plurianual273. Además, la Planificación Estratégica da al Presupuesto una orientación operativa conjuntamente con los efectos de la descentralización de recursos y responsabilidades. Con todo, se mantiene una posición financiera equilibrada, introduciendo innovaciones que tienen como objetivo prioritario una gestión sustentada en la utilización de recursos y la recuperación de los costes a través de una política de precios públicos y rentas derivadas de la gestión del patrimonio. En este 272 Según el ranking que publica el Ayuntamiento de Madrid referente a la presión fiscal de todas las ciudades y pueblos de la Comunidad de Madrid, Alcobendas está en la media baja. En el informe fiscal de la Comunidad de Madrid referido al año 2000, Alcobendas figura en el número 45 de todos los municipios de la Comunidad de Madrid en cuanto a esfuerzo fiscal de sus ciudadanos. Por todos los conceptos (impuestos directos, indirectos, tasas, precios públicos, etc.) cada vecino paga una media de 65.000 pesetas, mientras que las inversiones sociales por vecino son de 207.000 pesetas. El déficit crónico común a todos los municipios se ve compensado por una política de suelo que permite incrementar el patrimonio inmobiliario del que derivar rentas futuras. 273 «... una vez presentados todos los proyectos por parte de las distintas unidades, el área económica elabora un cuadro a cuatro años con una proyección de gastos, ingresos y deuda en estos cuatro años. Estas previsiones se incorporan al Plan de Acción Municipal y sirven para conocer las posibilidades de financiación de cada proyecto en el largo plazo...» (Director Adjunto y Coordinador de los Servicios Financieros).

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sentido, la innovación en la gestión tributaria está presente en el proceso de modernización administrativa274. El 50% del gasto está destinado a políticas sociales. Las inversiones se planifican en planes cuatrienales aunque se aplican al presupuesto anual, de tal manera que se hacen previsiones presupuestarias anuales para las inversiones plurianuales. Las inversiones se financian con venta de suelo y alquiler de patrimonio (edificios de oficinas, aparcamientos de alquiler, viviendas, locales comerciales de propiedad municipal) que producen ingresos del orden de 1.000 millones anuales. La inversión municipal por habitante en el período 1999-2001 es de Pts. 87.619 lo que sitúa a Alcobendas entre los municipios de España con mayor inversión municipal por habitante. En el Plan de Acción 2003-2007 se tiene previsto implantar el Presupuesto por Programas para conocer el coste de cada actividad municipal275. De esta manera el Presupuesto por Programas es el instrumento de engarce entre el Plan de Acción Municipal, la Planificación Estratégica, las políticas públicas locales y las acciones de cada unidad administrativa. El siguiente paso en Alcobendas es, pues, pasar de un presupuesto basado en los inputs a otro basado en los outputs. Se tienen previsto implantarlo parcialmente en la organización, desglosando en cada programa de gastos de personal, adquisición de bienes y servicios y, en el caso de las unidades prestadores de servicios se incluyen los ingresos en cada programa. Dado que el Presupuesto por Programas está ligado a la implantación de la Dirección y Programación por Objetivos276 la inno274 Un ejemplo lo constituye el Proyecto Alcore de mejora de la gestión tributaria con el producto Deuda Global (opción de pago para todos los contribuyentes, empresas y ciudadanos, de la deuda tributaria en seis plazos sin recargo). 275 «... en el plan de Acción Municipal 2003-2007 se contempla la creación de una Oficina Presupuestaria que se encargue del seguimiento del Presupuesto y de actuar como una especie de órgano de consultoría dentro de las áreas, de tal forma que se proponga una redistribución del gasto entre programas, saber cuanto nos cuestan y establecer una serie de indicadores que nos informen acerca del rendimiento de ese programa que, en su día, probablemente eran interesantes y valorados por los ciudadanos, pero actualmente, es posible que no sean tan interesantes para los ciudadanos, quizás se hacen las cosas por inercia y lo que se persigue es depurar el presupuesto. Se empezará estableciendo indicadores para los nuevos programas, con los antiguos hay que intentar redistribuir los recursos antes de cerrarlos durante esta legislatura...» (Director Adjunto coordinador de Servicios Económicos). 276 «... El área económica era una de las que tenía la organización más obsoleta del Ayuntamiento, una organización muy sencilla, antigua y simple, en la que todos eran juristas, la fiscalización era la prioridad, pero la gestión era cavernícola... ahora planificamos la gestión económica para cuatro años... planificación plurianual tanto de las inversiones como de los gastos corrientes. Tenemos un cuadro de financiación muy exigente en cuanto al detalle de todo el gasto para los cuatro años, con los datos que se conocen en el momento de hacerlo, y luego cada año se revisa y se va actualizando. Pues bien, conocíamos que íbamos a tener para el año 2002 un déficit de 600 millones de pesetas, !ya lo sabíamos¡, por tanto, este año íbamos a intentar darle solución a eso como..., necesitábamos encontrar 400 millones porque los otros 200 se podía asumir con el crecimiento normal de los ingresos. Entonces teníamos todo un plan de estabilidad presupuestaria preparado para implantarlo en toda la organización. Consistía básicamente en quitar del gasto corriente 400 millones de toda la organización, !obra de titanes¡. El gasto está tan dilatado..., eso nos suponía un ejercicio extra que no habíamos hecho nunca, y que ya hemos decidido hacer, que era..., que es, dejar de incrementar el

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vación presupuestaria y financiera será posible a consecuencia de la existencia en Alcobendas de un Sistema de Programación por Objetivos y la existencia de unidades gestoras. Se adecua, por tanto a una realidad organizativa y operativa ya en marcha. Hay que tener en cuenta, por lo demás, que se han implantado también innovaciones en los mecanismos de información y control presupuestario, de tal forma que existe un método para controlar el gasto en colaboración con las distintas áreas gestoras a través de la contabilidad de costes277, para identificar el coste de determinados servicios públicos e imputar los costes generales entre los servicios y las unidades278. En los patronatos se establecen centros de coste y se hace un análisis de coste por servicios. Con este propósito se realiza una gestión de costes elaborando una Memoria de Costes que permite realizar un seguimiento anual de la evolución de los mismos, para lo que se diseñan unos indicadores de gestión que configuran un cuadro de mando integral, lo que permite a los responsables políticos y a los directivos, a través de la red interna INTRANET, hacer un seguimiento actualizado de su evolución. Esto permite crear y mantener una cultura de eficiencia en el uso de los recursos a los responsables de los servicios. Finalmente, se tiene previsto poner en marcha un sistema para identificar los costes en todas las unidades organizativas y un sistema de cálculo de costes de las prestaciones. El cálculo de los costes se completará con una Memoria de Rendimiento de los servicios para lo que se desarrollará una metodología propia279. El objetivo final es la búsqueda de la eficiencia y la mejora en la prestación del servicio en algún proyecto piloto280. En cualquier caso existe planifipresupuesto en cuanto a los programas, tratar de ver que podíamos quitar que no se note, que no añada valor a lo que hacemos, !eso nunca lo habíamos hecho¡, incluso haciendo presupuesto cero, pues siempre contábamos con lo que había, y a partir de ahí, lo nuevo. (Primer Teniente de Alcalde). 277 La contabilidad analítica o de costes consiste en calcular el coste por unidad de producto, lo que permite evaluar el grado de economía en la prestación de servicios. 278 La Ley de Haciendas locales también hace referencia a la conveniencia de que exista un cálculo de costes y rendimientos por servicios, pero, en tanto no exista una contabilidad analítica esto no es posible. 279 «... todavía no hemos evaluado el rendimiento de los servicios, porque no lo ha hecho nadie y no existe ninguna literatura que nos diga cómo se establecen indicadores válidos y fiables para evaluar o calcular el rendimiento de un servicio municipal...» (Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos). 280 Existen, sin embargo, dificultades para diseñar una metodología para el cálculo de costes por productos o servicios. La definición de servicios o «productos» públicos es requisito indispensable para pasar de una preocupación por los inputs a una preocupación por los outputs o impactos. Al contrario de lo que ocurre en las empresas privadas, existe una dificultad intrínsica en definir y acotar los servicios y «productos» públicos, o sus simulaciones, más allá de una caracterización economicista. En el ámbito público no sólo hay que tener en cuenta cuales son las finalidades políticas, en muchos casos cualitativas, a las que atienden los servicios o «productos», o su incidencia según el usuario, o la necesidad de comparar datos, sino que determinadas actividades o productos están indisociablemente engarzados a otros «productos» o «grupos de productos». Su desagregación y «construcción» exige la utilización de procedimientos deductivos o inductivos con una carga importante de arbitrariedad por parte del sujeto encargado de identificarles; en todo caso se exigiría el acuerdo de políticos, gestores y ciudadanos afectados). Esta dificultad de objetivación se ha puesto de manifiesto en el ámbito europeo; así, los esfuerzos realizados en algunos ayuntamientos

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cación contable, es decir, medios financieros adscritos a áreas de responsabilidad, de los que tiene que responder el gestor o directivo correspondiente. Este sistema de planificación quedará completado con la creación de una Oficina de Control Presupuestario prevista en el Plan de Acción Municipal 2003-2007281. 5.2.4. La Dirección operativa: descentralización y control La descentralización tiene dos dimensiones, una política y otra organizativa. Haciendo énfasis en una u otra, según Amorós, mediante la descentralización se pueden perseguir distintos objetivos y aplicar diversas estrategias (AMORÓS, 1999). Los objetivos en Alcobendas han sido la revitalización democrática y la mejora en la prestación de servicios. Los instrumentos para la profundización democrática han sido los Consejos de Barrio y los Consejos Sectoriales, en tanto que la descentralización implica un mayor poder para los Consejos de Barrio; asimismo esta dimensión tiene implicaciones en cuanto a las orientaciones al ciudadano de la acción administrativa. La dimensión organizativa tiene que ver con la creación de nuevos centros directivos y optimización de los procedimientos mediante integración efectiva de tareas (LÖFFER, 1997). Esta dimensión en Alcobendas se ha cubierto con la creación de los Patronatos. A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar que la reorganización interna también tiene una dimensión política puesto que tiene implicaciones en cuanto a la orientación al ciudadano de la acción administrativa. La decisión de descentralizar o no es una opción del Ayuntamiento y se persiguen tanto objetivos políticos a los que se ha hecho referencia en el capítulo segundo (mejora de la participación ciudadana y, por tanto, de la democracia local) como de gestión (introducción de innovaciones en la gestión que permita la mejora en la prestación de servicios). En esta parte nos referiremos a los aspectos administrativos de la descentralización. La reorganización administrativa y la producción de servicios públicos locales están estrechamente conectadas con los cambios en las pautas de consumo (RAMIÓ, 1999). Consecuentemente, en Alcobendas, se produce un proceso de descentralización y especialización para atender la demanda social. En 1982 se inicia la reorganización del aparto administrativo con la creación del Patronato Socio Cultural de Alcobendas que engloba todos los patroalemanes del Estado federado de Brandenburgo encargando a empresas consultoras la identificación de los servicios que prestan y facilitar su «medición» no han dado resultados satisfactorios (MASS, 1998). 281 «... yo no conozco ningún Ayuntamiento de España que haya creado un órgano similar. Su puesta en marcha nos va a diferenciar aún más de otros ayuntamientos en la gestión presupuestaria y financiera...» (Director Adjunto Coordinador de Servicios Económicos).

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natos existentes hasta esa fecha, encargado de los servicios de salud, educativos, culturales y deportivos (art. 2 de los Estatutos del patronato), siendo el Presidente el Alcalde (art. 11 apartado a)), con una plantilla de personal contratado. El Ayuntamiento ejerce una función tuitiva y directiva. Al objeto de potenciar la función directiva, en 1983, se crean Jefaturas que son ocupadas por profesionales que se nombran entre los que tienen experiencia en la administración local, autonómica y central. Estos nombramientos se hacen con criterios profesionales y no de adscripción política y reportan directamente a un cargo político que es el responsable final por la prestación del servicio. La reorganización no ha afectado sólo al organigrama, sino que ha tenido repercusión en las estructuras (reorganización física y de los empleados), en los procesos (horas de apertura, proximidad espacial, rapidez, flexibilidad). Todos los servicios se ofrecen en un mismo edificio y además existen oficinas de barrio. La introducción de innovaciones administrativas se simultanea con cambios incrementales en distintas áreas y con la difusión de estas innovaciones administrativas dentro de la organización con un continuo reprocesamiento del modelo. Igualmente, la simplificación en la estructura administrativa ha ido unida a la flexibilización en los procesos de asignación, ordenación y movilidad de los recursos humanos y materiales Es claro que en Alcobendas ha existido una estrategia de optimizar la gestión mediante la descentralización para la prestación de servicios paralela a la centralización, sobre todo, del control financiero. Este control financiero se ha constituido en un instrumento importante para el control operativo de las unidades descentralizadas282. De este modo, el modelo de descentralización organizativa vinculado a la coordinación y planificación ha sido una constante desde principios de la déca282 «... justo antes del Plan Joven nos planteamos un proceso de integración y descentralización, que puede parecer antagónico, pero no lo es, pues se trata de integrar sistemas, condiciones de trabajo, objetivos y descentralizar la gestión. Para ello tuvimos dos años de pelea, incluso con los sindicatos, nunca hubiese pensado que proponerle a los sindicatos hacer un convenio único, para los tres Patronatos y para el Ayuntamiento, costara dos años. Al final, todo esto produjo un movimiento de homologación de condiciones de trabajo, como ocurre siempre en estos casos, en el entramado municipal, se trabaja de una manera, pero además, puestos iguales ganaban sueldos distintos, cosas que pasan en la Administración y cuando van creciendo, pues se van diversificando y no hay elementos comunes. Pues bien, Convenio único y Comité único, incluso, desde un punto de vista operativo, pues a nivel local se mantiene que son cuatro entes distintos, pero a nivel de representación y de negociación colectiva, que es lo que interesa, una sola en un solo Comité. Entonces eso nos obligó a homologar mucho las condiciones de trabajo, !en todo¡, en condiciones de horario, en jornadas, en condiciones económicas, en homologación de una nomenclatura de puestos de trabajo, de tal manera que se produjera esa integración. Bien, eso con la planificación y la obligada coordinación a que obliga la planificación, desarrollo de planes muy coordinados, muy integrales, son los que han ido cambiando la cultura, el funcionamiento de esta ciudad...» (Primer Teniente de Alcalde).

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da de los 80 en que se inició el crecimiento de la institución municipal. La descentralización como instrumento de gobernanza se introdujo en la agenda municipal en 1984 y permanece en la misma. Ciertamente, el objetivo ha sido la creación de un sector público municipal con elevados grados de descentralización. 1.

La descentralización de la gestión en el Ayuntamiento

La descentralización está unida a la coordinación, puesto que de lo contrario la autonomía de las unidades intensificaría la fragmentación del conjunto de la institución administrativa y la pérdida de control democrático y de rendimiento resultante de una excesiva independencia de las distintas áreas (RUANO DE LA FUENTE, 2001). En Alcobendas autonomía y dación de cuentas se complementan. Además, en el Ayuntamiento de Alcobendas se identifican dos niveles de descentralización: descentralización de responsabilidades y trabajo por Programas. La consolidación de estos dos niveles ha implicado no sólo la concesión de funciones y responsabilidades a las áreas descentralizadas, sino de redefinir de forma continuada el modo de ejercicio de las funciones del conjunto de la organización. Es indudable que el modelo de descentralización implantado se viene sustentando en otorgar responsabilidad a las diferentes áreas que gozan de diversos grados de autonomía, con el resultado de un incremento del contacto y las interacciones entre la administración y su entorno, al tiempo que intensifica y estructura la comunicación entre administración y los ciudadanos proporcionando información. La descentralización implica que los directivos y gerentes sean responsables de parte de la gestión financiera, técnica y administrativa de su área, ostentando determinados grados de autonomía para la gestión de los recursos humanos e instrumentales y adquiriendo responsabilidades en cuanto a la realización de programas y políticas públicas locales, así como del resultado de la gestión financiera, técnica, de recursos humanos y administrativa. A partir de la estructura descentralizada, se identifican un conjunto de relaciones funcionales entre centro y las unidades operativas, de tal manera que las distintas áreas de responsabilidad negocian sus objetivos con él, y éste actúa también con unidades de apoyo que negocian sus objetivos con las distintas áreas (caso del apoyo que presta el área económica en el proceso de elaboración del presupuesto o del apoyo que realiza la Unidad de Planificación y Coordinación en los procesos de implantación de la Programación por objetivos en las distintas áreas).

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2.

La descentralización por OO.AA. y Empresas Públicas Municipales

Como instrumentos para la prestación de servicios en el marco de las políticas públicas locales iniciadas desde el Ayuntamiento se utilizan los Patronatos, que son organismos autónomos comerciales. En los Consejos Rectores de estos patronatos están representados los vecinos vocales de los Barrios, las Secciones Sindicales y los grupos políticos con mayoría del equipo de gobierno (la representatividad se establece en función de los concejales que obtiene cada partido político en las elecciones al consistorio). De la gestión de los patronatos se da cuenta en reuniones mensuales del Consejo Rector. Su presupuesto se integra en el del Ayuntamiento quien mantiene el control financiero. La creación de patronatos se hace políticamente, se define su autoridad legal, sus objetivos y procesos de toma de decisiones, se nombra políticamente al personal clave y se ejerce un control, presupuestario. Las Empresas Públicas Municipales son Sociedades Anónimas y en sus Consejos de Administración están representados los grupos políticos presentes en el Pleno. La primera empresa pública (Seromal) se crea en 1984 a partir de un órgano de gestión y se ocupa de la realización de tareas de mantenimiento, jardinería y limpieza a través de contratos programa con el Ayuntamiento. En el año 2000 se crea la Empresa Municipal de la Vivienda (Emvialsa) para la promoción y gestión de viviendas protegidas. Con un capital íntegramente municipal, la actuación de esta sociedad, permite a Alcobendas ocupar una posición de liderazgo en relación al número de viviendas protegidas terminadas tanto en la Comunidad de Madrid como en España. En Alcobendas la media de este tipo de viviendas terminadas por cada 10.000 habitantes en el período 1991-200 es de 183,1, mientras que en España es de 146,7 y en la Comunidad de Madrid de 90,6283. 3.

La legitimación de la descentralización

La descentralización está legitimada porque ha sido decidida políticamente y la rendición de cuentas respecto a sus resultados (el control) se mantiene. Además la descentralización ha ido paralela a una integración cooperativa de los empleados públicos284. Desde el punto de vista de la gestión, el modelo de descentralización implantado en Alcobendas permite la Dirección estratégica, con las ventajas de: 283 Ayuntamiento de Alcobendas, Balance Plan Ciudad, 2003. 284 «... hay una implicación del conjunto de la plantilla, tanto del Ayuntamiento como de los patronatos

y Empresas Públicas con la organización, hay una implicación enorme en la planificación, en la calidad...» (Director de Recursos Humanos).

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a) Mejoras en la transparencia para los ciudadanos y agentes sociales; b) Mayor cercanía al ciudadano: permite en algunos servicios el establecimiento de jornadas de trabajo más flexibles para atender al ciudadano. Así, en el Servicio de Atención al Ciudadano existen horarios de mañana y tarde hasta las 19,30 y los sábados por la mañana. En los Barrios se atiende también a los ciudadanos en horarios de mañana y tarde; c) Jerarquías planas y procedimientos de decisión más cortos; d) Ampliación de los ámbitos para toma de decisiones de los puestos en contacto con los ciudadanos, por ejemplo, en las oficinas de los Barrios se pueden dar respuestas vinculantes a los ciudadanos en materia de gestión tributaria, y e) Incremento de la motivación de los empleados al darles mayores responsabilidades y establecer mayores campos de acción para la actividad responsable de los empleados públicos. Los directivos y gerentes de las distintas áreas, como ya se ha señalado más adelante, cuentan con diferentes grados de autonomía en materia de gestión de recursos humanos, financiera y técnica. 4.

El control como coordinación

En la institución administrativa municipal existe un doble sistema de control: 1) Un control político o estratégico, de tal forma que cada centro gestor o unidad administrativa tiene como responsable final a un cargo electo; 2) Controles operativos internos de cada unidad administrativa a partir del cumplimiento de indicadores. Existe, por otra parte, un control político del control administrativo, es decir, un control político del control interno. Presupone, pues, la implantación de un concepto amplio de control, de tal forma que el Pleno es informado regularmente y en general de lo que hacen el conjunto de áreas que componen la organización municipal. El control político y el control interno están vinculados, de tal forma que la instancia de control para el control interno es la cúpula directiva y gerencial con los concejales de área, mientras que el control político lo realiza el Pleno. En todo caso, en el proceso de descentralización, el modelo que se sigue es el de una estructura de holding285: esta estructura permite el control del gobierno sobre las distintas unidades administrativas lo que es una nueva cultura consistente con la descentralización. Facilita, además, la separación entre los niveles estratégico y operativo mediante el control de los objetivos estratégicos por parte del gobierno local. El gobierno mantiene las funciones de Dirección, Control y Coordinación, mientras que la responsabilidad operativa está 285 «... Al tener tres Patronatos se nos presenta el problema de la multiplicación de gastos, es decir, tres direcciones administrativas, tres direcciones de personal..., decidimos que desde el más grande, desde el que ya existía y tenía experiencia, se llevara la administración del personal y la administración económica, como por encargo, como si fuera una gestoría de cada uno de los Patronatos...» (Primer Teniente de Alcalde).

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en el Director de cada unidad administrativa. Un rasgo importante que caracteriza a este modelo de descentralización es que las unidades son «centros de responsabilidad», mientras que la dirección de la estructura holding se mantiene centralizada en tanto en cuanto el control del presupuesto anual de cada unidad es ejercido desde el nivel político y existe, además, un control centralizado, sin perjuicio de la autonomía de gestión de los directivos, de la política de personal. El control operativo está vinculado a la descentralización de responsabilidades, con unas estructuras que permiten el establecimiento de indicadores. A nivel de las distintas unidades administrativas, existen unos indicadores que se agregan para el uso de la cúpula administrativa y de los cargos políticos. Esta información contiene datos cuantitativos y también cualitativos. Este sistema de información sirve, además de para informar al Pleno, para controlar a la administración el cumplimiento de sus objetivos. Esta información agregada se remite a los cargos políticos, pero detallada a las Comisiones. Además del Sistema de Programación por Objetivos que establece unos indicadores de gestión en cada Programa, existe un Cuadro de Mando Integral que permite relacionar los objetivos del Plan de Acción Municipal con actuaciones operativas y obtener «semáforos de alerta» que facilita el control de los directivos, gestores y cargos políticos, estos dos instrumentos constituyen los elementos del sistema de información y control, ya que proporcionan información periódica sobre los resultados de la acción administrativa y la transparencia de sus resultados. Este sistema facilita el desarrollo de una cultura de la información abierta que se inserta en el modelo relacional de gestión, aunque si bien los políticos del equipo de gobierno requieren la información para dirigir, los de la minoría en la oposición la requieren para utilizarla de forma partidista en el espacio público local. El modelo de control en Alcobendas es más el resultado de un buen diseño institucional que de la utilización de instrumentos específicos de control. Así, la implantación de las políticas sectoriales implica la creación de redes internas que incrementan la capacidad de información de los gestores fomentando el trabajo en equipo y de relaciones transversales. La importancia que se da a la coordinación286 de la acción pública en el conjunto de la institución se pone de manifiesto en la existencia de Comisiones 286 «... Además ha existido desde siempre un nivel de coordinación entre directivos, del que se ocupa el Director de Planificación y Coordinación y que en esas reuniones de directivos también ponían en común lo que nosotros a nivel político les íbamos trasladando y los programas que ellos tenían que ir sacando, y eso ha funcionado a la perfección, de hecho ahí están los resultados de la gestión y los resultados políticos... Creo que el éxito nuestro ha sido ese ha sido ese nivel horizontal de trabajo en el que todos estábamos al tanto de la gestión de los demás...» (Concejal de Urbanismo, legislatura 1999-2003).

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directivas estables y grupos de trabajo. Las comisiones directivas estables son: 1) La Comisión Directiva General, compuesta por todos los directores y gerentes del Ayuntamiento y Patronatos y que tiene como funciones: a) la consolidación del sentido de equipo en el núcleo directivo de la institución; b) la homogeneización de criterios de gestión y el impulso de las propuestas de mejora continua; c) la reflexión estratégica y el fomento de planes y acciones globales, y d) el impulso gerencial de las decisiones de la Institución y el fomento de la coordinación con otras instituciones. 2) La Comisión de Recursos Humanos que: a) armoniza permanentemente las actuaciones y políticas de Recursos Humanos (Ayuntamiento y Patronatos); en sintonía con las estrategias de modernización; b) impulsa actuaciones que favorezcan la comunicación interna y el clima laboral, y c) elabora criterios básicos de diseño de los planes de formación que respondan y desarrollen el modelo de gestión y coordinación de la institución. Esta Comisión está compuesta por los Directores de Organización e Informática, de Recursos Humanos del Ayuntamiento, de Recursos Humanos de los Patronatos, de Planificación y Coordinación y celebra sus sesiones con una periodicidad trimestral. 3) La Comisión de Marketing Institucional que: a) impulsa las líneas de trabajo que contribuyen a facilitar y mejorar la relación de los vecinos con la Institución; b) armoniza las líneas de Comunicación e imagen municipal con los planteamientos y objetivos estratégicos de la institución; c) define los criterios para la promoción interna y externa de la ciudad y de la institución, y d) colabora con las áreas municipales en el diseño y lanzamiento de nuevos proyectos o planes institucionales, consolidando la orientación hacia el vecino. Está compuesta por los directores de Planificación y Coordinación, de Comunicación y del Gabinete de Alcaldía y se reúne cada tres meses. 4) La Comisión de Coordinación de Patronatos que se ocupa de: a) el ajuste y mejora permanente de las relaciones entre Patronatos, armonizando los aspectos relativos a su gestión y organización: Administración, Personal, Contabilidad, y b) la mejora y optimización de las relaciones patronatosAyuntamiento (Comisiones informativas, Tesorería y área económica). Esta Comisión la componen los Directores de Planificación y Coordinación, de Organización e Informática, los Directores Gerente de los Patronatos de Salud e Integración Social y de Deportes y el Gerente del Patronato sociocultural. Se reúne con periodicidad trimestral. Además de las Comisiones se crean grupos de Trabajo «ad hoc» entre las distintas unidades administrativas para abordar proyectos ínter áreas o acciones que afectan a más de una Unidad administrativa. (Calidad y Modernización en la Gestión Pública, Ayuntamiento de Alcobendas-Ediciones Gestión 2000, 1997). 5.2.5. Gestión de personal: innovación y profesionalización Como se ha descrito más atrás, una de las innovaciones en materia organizativa en Alcobendas ha sido la descentralización estableciendo Patronatos y

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Unidades Administrativas. Estas últimas son unidades a cuya cabeza está un directivo que es responsable de su gestión. En la actualidad hay unos 160 gestores que ejercen funciones directivas a la cabeza de las unidades departamentales en el Ayuntamiento y en los Patronatos y Empresas Públicas. La mayoría de estos gestores se han incorporado del exterior, tanto de organizaciones públicas como privadas. Ello evidencia que la función pública en Alcobendas se ha nutrido también de directivos con valores de las organizaciones privadas adecuados a una organización pública, como es el caso de dos de los gerentes de los patronatos y un porcentaje significativo de los directores de área. En ambos casos, el conjunto de la organización administrativa de Alcobendas dispone de una Función Pública cualificada287 y el propio Alcalde es considerado un excelente gestor288. El número de empleados de todas las categorías se ha incrementado todos los años y cuenta con un elevado porcentaje de técnicos. Del análisis de los datos referidos a la composición de la plantilla se desprende que el Ayuntamiento de Alcobendas cuenta con una plantilla reciente, con una antigüedad media de diez años, compuesta fundamentalmente por cuadros profesionales y con una formación de entrada de titulado superior. La estructura de edad del personal es la de una plantilla joven con una importante motivación para el cambio. Asimismo, el elevado porcentaje de especialistas y titulados y la estructura de cualificación y formación facilita la introducción de nuevas tecnologías y nuevas formas de organización, de tal manera que la propia gestión de personal y en su conjunto el proceso de modernización se han visto favorecidos por la estructura de personal en el Ayuntamiento289. Los cuadros medios y superiores representan un 20% de la plantilla total y provienen tanto del sector público como del sector privado290, con formación y nivel de educación superior con capacitación para intervenir en aspectos que tienen que ver con la calidad de vida y el medio ambiente y la voluntad de remodelar el marco urbano al tiempo que se introducen innovaciones en la gestión interna. Lo cierto es que los empleados públicos de Alcobendas se han erigido como actores importantes en la introducción de innovaciones administrativas. De hecho, los directivos se han constituido como agentes del 287 «... tienen buenos profesionales. Los gestores, los empleados, están al día. Nosotros desde aquí, en el Sindicato, sale una nueva ley, cuatro o cinco trabajadores nos la traen, «oye mira, ha salido esto», y esto es porque tenemos profesionales en todos los servicios...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.). 288 «... El Alcalde es un gestor que no tendría precio en el sector privado...» (Concejala de Barrio Amparo Bru, legislatura 1999-2003). 289 «... hay una proporción muy alta de trabajadores con carrera. La mayoría de ellos ocupando puestos de la categoría que les corresponde por sus estudios y, algunos no, pero vamos, hay mucha gente con formación...» (Secretario de la Sección Sindical de CC.OO.). 290 «... la mayoría de los gerentes provienen del sector privado. Excepto uno de ellos que proviene de la casa, todos han sido traídos directamente del sector privado...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

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cambio interno para lo que trabajan de forma transversal, incorporando al ciudadano en el diseño de los servicios y políticas públicas. Es importante también señalar el dialogo constante entre la burocracia y los cargos electos. Urge añadir que, en Alcobendas, las innovaciones en la gestión están estrechamente ligadas al diseño e implantación de una política de Recursos Humanos. Ello significa que esta política no es un fin en sí misma y está ligada a los procesos de descentralización, planificación y responsabilidad en el uso de los recursos. Hay que tener en cuenta, por lo demás, que el equipo que accedió al gobierno en 1979 se encontró con una función pública local magra y fragmentada. Desde ese momento, uno de los pilares de la modernización administrativa ha sido la normalización de las condiciones de trabajo y de relaciones profesionales en la función pública local, de tal forma que se equiparan todos los trabajadores de Patronatos y Ayuntamientos a través de la existencia de un Convenio único para todos los empleados públicos. Pero lo importante de la existencia de este Convenio es que permite realizar una gestión estratégica del personal a nivel global del Ayuntamiento y, al mismo tiempo, una gestión operativa por parte de los directivos. En todo caso, los Acuerdos y Convenios colectivos sobre personal funcionario y laboral se suscriben entre las representaciones sindicales y el Ayuntamiento en el marco de los acuerdos regionales suscritos entre la Federación Madrileña de Municipios y las Direcciones Regionales de los Sindicatos más representativos. Un rasgo distintivo radica en que las relaciones laborales del Ayuntamiento se enmarcan dentro de la Política de Calidad, en la que se otorga a los trabajadores del Ayuntamiento una importancia capital. En otros términos, este modelo de gestión de personal facilita el desarrollo desde una cultura burocrática a una cultura de prestación de servicio, con una función pública que permanentemente se socializa en la receptividad y alejada del modelo legalista burocrático, convirtiéndose los empleados públicos del Ayuntamiento en agentes de la modernización e innovación, de tal forma que la modernización administrativa se ha correspondido con una modernización de la capacidad gestora de los políticos y de los empleados públicos, siendo la primera consecuencia de la segunda. Efectivamente, la introducción de innovaciones en la gestión se sustenta en el cambio de cultura de los empleados públicos y particularmente de los directivos. A los directivos se les ha dado información del proceso en todo momento transmitiéndoseles los objetivos y «visiones» de la organización, de modo que en Alcobendas reina «conciencia», «atmósfera» de modernización, existiendo un reconocimiento y compromiso indiscutible de todos los empleados con la actividad pública, compromiso desde el que permanentemente se optimizan capacidades.

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A modo de síntesis cabría decir que la gestión de personal en Alcobendas tiene los siguientes objetivos: a) El incremento de la productividad mediante la consolidación de una cultura de gestión en toda la organización administrativa; b) El aumento de la motivación a través del trabajo transversal de todos los empleados en la gestión de las políticas públicas locales, y c) El incremento de la creatividad a través de mayor confianza entre directivos y empleados. Estos objetivos están ligados al convencimiento de que la gestión de personal es el punto de partida para la introducción de otras reformas. Como elementos de la gestión de personal en la organización administrativa de Alcobendas, cabría destacar: a) Consolidación de una cultura de participación entre políticos y el aparato administrativo que se traduce en una interacción constante entre los directivos, empleados y representantes de los trabajadores. Se da importancia a una opción de consenso entre Política, Administración y representantes de los trabajadores (Comité y Sindicatos). Los sindicatos están a favor de la introducción de innovaciones en la gestión y en contra de las privatizaciones, por tanto, han apoyado el proceso de modernización de la administración. Esto es importante porque se involucra a todos los trabajadores en una situación en la que todos se sienten ganadores. La cultura de la cooperación a través de la participación se acentúa con la puesta en práctica de formas innovadoras de organización del trabajo como el trabajo en equipo. la gestión de proyectos derivada de la Dirección por Objetivos y la implicación de directivos, empleados públicos y de los representantes de sus intereses en el proceso de planificación estratégica. El trabajo en equipo es una constante para crear una sensación de pertenencia; hay una identificación con los valores e imagen de la Administración local. El liderazgo de los directivos esta sustentado en la cooperación y participación y se fomenta el ejercicio del liderazgo y de las prácticas de trabajo en equipo. Los empleados públicos entienden que hay un nivel de participación suficiente en el diseño organizativo y procedimental291, así como en los procesos de toma de decisiones. El hecho es que hay reuniones frecuentes entre cargos electos y directivos y entre directivos y empleados para transmitir información, consensuar y revisar objetivos. b) Planificación estratégica del personal mediante la descentralización de la planificación, de tal forma que los asuntos relacionados con el mismo son competencia de cada una de las unidades administrativas, siendo sus directivos responsables de determinados aspectos de la gestión de las personas que trabajan en su unidad administrativa. 291 Entrevistas con los Directores de Urbanismo, Empleo, Personal, Calidad, Empresas públicas Seromal y Envíalsa, Patronato de Deportes, Organización y Licencias.

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c) En cuanto a la selección del personal se persiguen los objetivos de incrementar el potencial de los trabajadores y optimizar los procesos de selección. La selección se efectúa con respeto a los procedimientos legales, pues no pueden introducirse modalidades de selección del personal sino respetando lo establecido en las normas, pero se añaden otras herramientas, como, por ejemplo, la realización de entrevistas para verificar las habilidades adquiridas en su anterior práctica profesional. Cuando se produce la incorporación de un nuevo empleado se pone en marcha un proceso de acogida que consiste en familiarizar al trabajador con la organización, antes de incorporarse definitivamente a su puesto de trabajo292. d) Formación continúa del personal. La formación tiene como finalidad el adecuar a los empleados y a los cargos políticos a la nueva gestión, informar acerca de las reformas, buscar la aceptación de las reformas, tomar parte activa en los procesos de reforma; ello se evidencia en el elevado numero de empleados que han asistido a cursos, cuyos contenidos versan sobre aspectos de innovación en la gestión pública en materias tales como Costes, Calidad, Gestión de Personal o descentralización en la responsabilidad por recursos. Esto nos lleva a subrayar otro aspecto, cual es el que la formación de estos directivos y empleados actúan como «multiplicadores». Cada director de unidad es responsable de efectuar una programación detallada del personal de su competencia y en los últimos años se ha realizado un esfuerzo financiero importante en la formación para la modernización administrativa con fondos propios y con la contribución del Fondo Social Europeo. La formación ha afectado tanto al personal directivo para la adquisición de destrezas de gestión como del resto de los empleados públicos para mejorar la calidad de prestación de los servicios locales293. Los Planes de Formación, que se diseñan por un período de cuatro años, son consensuados con los representantes de los trabajadores identificando necesidades tanto individuales como colectivas. Existe rotación en el puesto de trabajo294 y en materia de formación, que trata de hacer empleados más competentes, existen unos planes anuales de formación en los que, a partir de un estudio de necesidades se propone, con intervención de los representantes de los empleados un catálogo de formación para los siguientes cuatro años con modalidad presencial y on-line295. 292 «... Hemos diseñada una guía de acogida para enseñarle la organización, la estructura orgánica, sus derechos. En cada área hay dos tutores que acompañan al empleado que se incorpora durante los tres primeros meses, son sus asesores; el período de acogida se cierra con una entrevista que hacemos nosotros con el empleado y en presencia de los dos tutores...» (Director de Recursos Humanos). 293 Hay un Plan de formación específico para los directivos que se implantó hacia diez años. A todos los directivos se les exige la realización de un Master en Gestión Pública, para ello se mantiene un convenio con la Universidad Complutense de Madrid y con otras instituciones de educación superior. Los cargos electos también reciben formación en Gestión Pública. 294 Existe una política de rotación del personal dentro de las áreas administrativas y entre ellas durante los últimos años han pasado, mediante rotación, un buen número de empleados públicos. 295 En 2001 se realizan 31 acciones formativas con 301 participantes que dan una valoración media de 6,9 sobre 10 a la formación. La Participación se realiza a través de los Talleres de Mejora en los que toman parte 120 empleados, con un alto nivel de satisfacción pues el 89% se muestra dispuesto a repetir; en 2001 se implanta un sistema de sugerencias de empleados, se reciben 41 sugerencias.

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e) En un sentido análogo, se da una importancia capital a la función directiva de modo que los directivos (directores, jefes y coordinadores) poseen competencia técnica y capacidad de liderazgo y comunicación. La función directiva se estructura a partir de una política de delegación acompañada de otorgamiento de competencias y autonomía para los gestores. Como no podía se de otra forma, se pretende con ello que las unidades administrativas sean dirigidas por directivos con capacidad de liderazgo y motivación, primando sobre los componentes técnicos296. Esto se traduce en la existencia informal de círculos de dirección (se reúnen los directores para intercambiar experiencias). En este sentido, los directivos consideran que disponen de suficiente información, de recursos necesarios incluido el tiempo y de apoyo suficiente a su actuación y, a través de la formación, actualizan constantemente sus habilidades en materia de Gestión Pública297. f) La retención del personal se ha efectuado mediante la motivación y el reconocimiento en el desempeño298. Este reconocimiento es particularmente difícil en una organización pública con restricciones financieras, pero también legales en tanto que el ordenamiento jurídico limita los incentivos económicos. En todo caso, existen unos criterios uniformes para los incentivos299. Además, existen talleres de mejora en los que participan los empleados públicos y, periódicamente, se realizan encuestas a los empleados para conocer el clima de satisfacción laboral. Lo cierto es que los empleados públicos perciben la existencia de oportunidades de promoción e incentivos inmateriales tales como el incremento de la responsabilidad y autonomía y acciones de comunicación interna, existiendo un manual de acogida a los trabajadores que ha sido consensuado por los representantes de éstos y el equipo de gobierno. También existe un sistema de sugerencias del personal en su ámbito operativo. Con independencia de su condición empleados públicos sujetos al estatuto funcionarial o de contratado laboral, existe en los trabajadores una conciencia de servidores públicos. Se debe señalar la existencia de una política de comunicación con los empleados, en cuyo marco la encuesta de clima laboral permite conocer la satisfacción; esta encuesta proporciona retroalimentación para conocer necesidades. De la misma forma, los seminarios en forma de Talleres de Mejora son mecanismos para transmitir y debatir aspectos relacionados con el clima laboral. 296 «... Los directivos tienen capacidad para la gestión de su personal. Hay una parte de la gestión de personal, en el día a día, que está descentralizada en las unidades. Ellos saben en cada momento cual es la situación de su personal y están, por ejemplo, capacitados para conceder permisos en función del rendimiento, carga de trabajo, etc...» (Director de Recursos Humanos). 297 Esta afirmación se desprende a partir de las entrevistas realizadas a los gestores y directivos del Ayuntamiento, de los Patronatos y de las Empresas públicas municipales (Directores de urbanismo, de Empleo, del área económica, gerentes de los patronatos, entre otros). 298 Cambio en la filosofía de control: de control disciplinario se pasa a la incentivación. 299 Incentivos vinculados al desempeño, mediante incentivos salariales y un sistema de promoción y ascenso negociados con los sindicatos.

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El Plan de Recursos Humanos El instrumento que integra la gestión de los referidos elementos es el Plan de Recursos Humanos, que toma como marco el Plan de Acción Municipal y el Plan de Calidad en aquellos aspectos que tienen que ver con la gestión de las personas. El Plan se aplica al conjunto de los empleados públicos independientemente de su vinculación contractual, laboral o funcionarial, y tanto estén en el Ayuntamiento como en los Patronatos. El Plan de Recursos Humanos del Ayuntamiento de Alcobendas se sustenta en dos pilares, la participación de los empleados y la descentralización en los que prevalecen como objetivos la selección, formación y retención de profesionales públicos y tiene como instrumentos: a) la existencia de un Convenio único para el conjunto de empleados públicos laborales del Ayuntamiento y de los Organismos Autónomos y Empresas Públicas municipales; b) La existencia de Comités para la toma de decisiones. En este sentido se conforman los Comités de Dirección, Calidad, Formación, RR.HH, Seguridad y Salud (de estos comités forman parte responsables políticos y técnicos y, en algunos casos los representantes de los trabajadores300; c) La realización periódica de Estudios de Satisfacción Laboral y de Necesidades de Formación; d) La participación en los Talleres de Mejora; e) La implantación de un Sistema de Sugerencias, y f) La integración en el modelo de calidad EFQM. En el Plan se recogen las actuaciones formativas, de comunicación, de participación y de reconocimiento del desempeño ya mencionadas. Se realizan encuentros anuales de calidad e iniciativas de mejora en las que participan alrededor de 100 personas por año. En esta dirección, se utiliza Intranet para transmitir información institucional y de la Asociación de Empleados 22 de mayo (una asociación fundada por los propios empleados públicos y gestionada por ellos mismos). La Relación de los Puestos de Trabajo se establece anualmente por el Pleno del Ayuntamiento con ocasión de la aprobación del Presupuesto anual por el Pleno, constituyendo un documento adjunto del Presupuesto. Dicho documento contiene información referida a todo el personal y relaciona puesto de trabajo y en él se detallan las plazas que constituyen la plantilla del personal funcionario y laboral. Estas plazas de plantilla se relacionan con los puestos de trabajo ocupados o vacantes con su correspondiente dotación presupuestaria. 300 «... Cada uno de estos Comités tiene sus peculiaridades. El de Recursos Humanos es una comisión de cuatro personas, que incluye a políticos y directivos, que recoge las propuestas para la homologación de puestos de trabajo. El de Salud es una comisión paritaria en la que están los representantes de los trabajadores. El Comité de Dirección estudia los planes de actuación general...» (Director de Recursos Humanos).

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En ella se plasman además los acuerdos en vigor del Convenio y otros acuerdos firmados entre el Ayuntamiento y los representantes de los trabajadores. También es de destacar la existencia de estudios periódicos de satisfacción laboral. Digamos que, con carácter cuatrienal se encarga a una empresa consultora externa los Estudios de Satisfacción del Personal de las distintas unidades administrativas que componen el Ayuntamiento, Organismos Autónomos y Empresas Públicas municipales. Esta consultora elabora un cuestionario en el que se aborda la satisfacción de los trabajadores en relación con el modo de gestión de las personas, la cultura de la organización y los factores de motivación. La Encuesta de Satisfacción trata además de obtener respuestas acerca de la satisfacción general, por áreas, por Patronatos y por categorías, tratando de identificar qué factores de motivación existen. En la Encuesta se identifican los puntos fuertes y débiles relacionados con la formación, la evaluación del desempeño, del esfuerzo realizado y de los resultados obtenidos, la existencia de canales adecuados para una adecuada comunicación interna tanto vertical como horizontal, la responsabilidad y participación en los procesos de toma de decisiones, la política de remuneraciones, las relaciones con los mandos intermedios y con los directivos, las condiciones físicas del puesto de trabajo, la identificación con los objetivos del Ayuntamiento y la conciencia del servicio al ciudadano. El desarrollo de la encuesta se realiza a lo largo de un período de dos meses. El grado de respuesta a esta encuesta ronda el 70%. La cuestión es que la información derivada de las Encuestas permite al Ayuntamiento desarrollar políticas de desarrollo profesional, formación y retribución301. El Reclutamiento en el marco de la Función Pública La Oferta Pública de Empleo se negocia con los representantes de los trabajadores aunque la decisión última recae en el equipo de gobierno. En los Patronatos la casi totalidad de la plantilla está en régimen laboral302. La Comisión de Gobierno aprueba con carácter anual una Oferta Pública de Empleo con las vacantes a cubrir por funcionarios o empleados laborales. Durante todo el proceso selectivo se facilita información a todos los que acuden a las convocatorias. Existe un plan estandarizado que permite la selección por competencias así como un plan de acogida al personal de nuevo ingreso en el que participan las distintas áreas municipales para atender al empleado que se incorpora durante una jornada. De la misma manera se ha elaborado un Plan de Empleo en 301 «... la encuesta nos permite tomar el pulso de cómo estás la organización. La primera la hicimos en 1992. En esta encuesta participó el 51% de la plantilla, en la segunda participó el 68%, en la siguiente el 70%...» (Director de Recursos Humanos). 302 «... de la Oferta de Empleo se nos informa y hacemos nuestra propuesta, pero, salvo en alguna plaza determinada es el equipo de gobierno el que decide...» (Director de Recursos Humanos).

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el que se contempla una misma política en materia de reclutamiento, traslados, vacantes y demás, para los empleados del Ayuntamiento y Organismos Autónomos. El Sistema de Remuneraciones y la política salarial Uno de los rasgos que caracterizan el modelo de Función Pública en Alcobendas es la existencia de una política de retribuciones para el personal directivo y los mandos intermedios en función del cumplimiento de objetivos, que incentiva salarialmente el rendimiento y la productividad303. El resto de trabajadores se ajustan al Convenio, pero están en estudio fórmulas que permitan, en el marco de la legalidad, remunerar de acuerdo con el desempeño a todos los trabajadores304. Imbricado con la política salarial se enmarca un Plan de Acción Social que supone un 3,5% de la masa salarial, superior al mínimo legal exigible que es del 3% y del que un tercio que se destina a la constitución de un fondo de pensiones para todos los trabajadores y el resto a subvencionar determinados gastos de los trabajadores en materia de salud o educación. Estas subvenciones no son sólo acordadas, sino también gestionadas por los representantes de los trabajadores305. La Evaluación del Rendimiento Aunque la rotación en el puesto de trabajo no es un requisito para la promoción, se otorga un reconocimiento de la iniciativa de los empleados públicos en el desarrollo de proyectos concretos. Como corolario, se han flexibilizado los horarios de trabajo en conexión con los intereses de los ciudadanos y de las necesidades internas. Como instrumento de motivación se utiliza la promoción, para lo cual existe una Comisión de reconocimiento en la que participan los representantes de los trabajadores. Esta Comisión se ocupa de otorgar el reconocimiento público a aquellos que han realizado sugerencias, mediante certificaciones, premios y 303 «... si ves los sueldos de los directores y gerentes, que hay muchos, pues cada gerente gana como siete trabajadores. Pero bueno, nos parece bien que se pague a gente profesional...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.). 304 «... en esta legislatura estamos intentando implantar un sistema de remuneración por rendimiento y para ello estamos diseñando un sistema de productividad que habrá que discutir con los sindicatos...» (Director de Recursos Humanos). 305 «... Tenemos un fondo de acción social del que una comisión paritaria decide como se reparte y se gestiona por el comité de Empresa. Siempre hay acuerdo para aplicarlos y un control bastante efectivo...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

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viajes institucionales. Además, este reconocimiento tiene efectos de cara a la promoción. En el marco de la política de Calidad, se ha redactado una Carta de Servicios Interna de Recursos Humanos en donde se explicitan los compromisos de servicio de la unidad de Recursos Humanos con las demás áreas306. La Reorganización de Plantillas Desde el año 1979 se produce un incremento continuado de la plantilla municipal, por lo que las reorganizaciones no han supuesto que se prescinda de parte de la misma. Para aspectos concretos de reorganización se encargan estudios previos a consultoras que informan las decisiones a este respecto que se implantan, en todo caso, desde la Dirección de Recursos Humanos. La creación de nuevos servicios se cubre, de forma prioritaria, con personal de otras áreas a los que se les da la posibilidad de reciclarse mediante formación o se les incentiva económicamente para que se integren en las nuevas unidades que se crean307. El Desarrollo del potencial de los trabajadores. Formación Un aspecto capital de una organización innovadora es el valor que se otorga a las personas. En el Ayuntamiento de Alcobendas la formación es un instrumento para potenciar el valor de la plantilla y contribuir al cambio de cultura administrativa mediante la creación de capacidad interna. Para ello se proporciona formación a los empleados públicos. En concreto, hay un desarrollo de la carrera profesional vinculado a la formación de tal manera que se facilita la obtención de conocimientos y titulaciones. Para ello, se elabora un diagnostico de las necesidades formativas y se elabora un Plan de Formación tanto en los aspectos operativos como en las habilidades organizativas y de carácter gerencial. Además del Plan de Formación, en los Presupuestos se contempla una partida para la financiación de cursos que 306 «... con ello nos comprometemos explícitamente, por ejemplo, a abonar la nómina antes de una fecha determinada, a que en todas las ofertas de empleo público haya un tanto por ciento de promoción interna, a gestionar las demandas de los trabajadores en unos plazos y en unas condiciones de transparencia prefijadas, etc...» (Director de Recursos Humanos). 307 «... cuando se crea el Servicio de Atención Ciudadana es un servicio estrella, se coge gente y competencias de otros departamentos. Ahora empieza a funcionar bastante bien, pero al principio, al meter todos los servicios ahí, quitando de aquí y de allí, fue caótico, porque no hay una persona que sepa de todo al principio...» (Secretario Sección Sindical CC.OO.).

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soliciten de forma individual todos los empleados. Los informes de los directores influyen en la autorización o no para realizar el curso, aunque es la Comisión Paritaria de Formación, en la que participan representantes de los empleados públicos la que toma la decisión final308. Una consultora externa elabora periódicamente tres años un plan global de formación para el Ayuntamiento y los Patronatos a partir de un estudio de necesidades de formación. Con carácter anual se da contenido a este plan con la participación de los representantes de los trabajadores para la elaboración de los planes anuales de formación309. Con la colaboración de los directores de área se identifican las competencias genéricas y técnicas que se realizan en la organización municipal a partir del cual diseñar un mapa de cualificaciones y líneas formativas necesarias para el óptimo desempeño de esas competencias. A partir de aquí, los niveles de acciones formativas se estructuran por colectivos, de tal forma que cualquier empleado pueda acceder a los cursos diseñados para su nivel. Además de estas acciones formativas, existe una específica dirigida a los cargos políticos, directivos de área y gerentes de patronatos consistente en la realización anual de una jornada de reflexión de uno o dos días de duración, realizada fuera del término municipal y dirigida por un consultor externo y cuyos contenidos versan acerca de la Planificación Estratégica, el liderazgo social y directivo, comunicación y recursos humanos, calidad e innovación (Catálogo de Formación del Ayuntamiento de Alcobendas, Tea Cegos, junio 1999). A través de Intranet hay un «portal del empleado» que constituye un canal de comunicación interna a través del cual se accede a la información corporativa, a la formación y se pueden realizar gestiones internas. En resumen, a partir del liderazgo de los cargos electos y directivos de las distintas áreas de la institución municipal, la gestión de personal se centra en la dirección y desarrollo del conjunto de empleados públicos aprovechando sus potencialidades e implicándoles en la consolidación de un modelo de cultura administrativa, a partir del establecimiento de relaciones de confianza entre el equipo político, los equipos directivos, los representantes de los empleados públicos y los propios trabajadores de la organización. Con ello se consigue una redefinición sustancial de la función pública y su implicación en el proceso de gobernanza e innovación administrativa. 308 Fuente: Voz Sindical, junio 2003, publicación de la Sección sindical de Comisiones Obreras del Ayuntamiento de Alcobendas y sus Patronatos. 309 «... nosotros participamos en los Planes de Formación y damos sugerencias, pero ellos tienen la última palabra. Supongo que es lo normal. Tenemos algunas discusiones históricas...» (Secretario Sección sindical de CC.OO.).

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5.2.6. Reorganización e innovación de los procesos administrativos En Alcobendas la reorganización e innovación en los procesos administrativos es el resultado de la focalización en la prestación de servicios que se hace tomando como referencia a los ciudadanos y el conjunto de la organización administrativa para mejorar su rendimiento. En este sentido son herramientas para la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y para la mejora del rendimiento global de la organización, teniendo en cuenta la implicación de los proveedores y de los empleados310. El cambio en los procesos se plantea como objetivo principal el movilizar el potencial de creatividad del mayor número posible de empleados públicos. La implantación en 1985 del Sistema de Dirección por Objetivos incluía la puesta en práctica de un régimen de rutas para identificar y mejorar los procesos internos con la finalidad de pasar de una estructura de unidades administrativas, en una construcción jerárquica, a una red dinámica de procesos administrativos, es decir, de una organización funcional a una organización por procesos, creando un mapa de procesos en el que queda representada la red de relaciones que se producen entre todos ellos. A partir de esta experiencia, en la Administración de Alcobendas se está implantando de manera incremental un sistema de gestión por procesos como instrumento para el cambio de la cultura administrativa. Se trata de profundizar más aún en una cultura que entienda la organización como un conjunto de clientes y proveedores. Esta gestión por procesos permite: a) identificar los principales procesos y las necesidades intraorganizativas, b) adjudicar recursos y c) controlar y hacer un seguimiento de la actuación administrativa. Para ello se ha buscado la interacción entre la gestión por procesos y el uso de las nuevas tecnologías de la información, con el establecimiento de indicadores para identificar las desviaciones y proponer su corrección. Con estas premisas, se ha implantado un proyecto piloto en el que intervienen varias áreas, el Proyecto de Análisis y Mejora del proceso Global de Licencias por el que en 1994 se ha estandarizado ese procedimiento con el objetivo de simplificar la complejidad311. En el ámbito municipal la relación de los ciudadanos con el Ayuntamiento, a través de la concesión de licencias, es de capital importancia por las complejidades técnicas que lleva consigo el análisis de la casuística particular, que debe conformar no sólo con las normas municipales sino, en muchos casos, con la normativa autonómica o central. El proce310 Antonio Díaz Méndez, Conclusiones de la Jornada de Análisis y Perspectivas de Modernización y Calidad en la Administración Local que tuvieron lugar en Málaga los días 4 y 5 de noviembre de 2002. 311 Entrevista con Da. Mar Morales (Directora del Departamento de Licencias).

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so que se implanta en Alcobendas recibe la certificación ISO 9000, que viene a reconocer la coordinación que la unidad gestora de licencias mantiene con otras unidades para el control y gestión de los expedientes, con el consiguiente acortamiento de los plazos y la prestación de un servicio eficiente al ciudadano, para lo que, en colaboración con la Oficina de Atención al Ciudadano, se crean las denominadas Hojas Informativas que contienen los parámetros urbanísticos para la concesión de todas las licencias municipales. Estas Hojas se ponen a disposición del ciudadano, quien se encarga de completarlas y aportar toda la documentación que el Ayuntamiento se compromete a gestionar es unos plazos acordados en función de la complejidad de cada licencia. De esta forma se automatiza el procedimiento de concesión de licencias, estableciéndose unos indicadores de producción y gestión del mismo, tanto cuantitativos como cualitativos (fundamentalmente cumplimiento de plazos y satisfacción de los internos que constituyen el conjunto de áreas involucradas en cada procedimiento) y exógenos para verificar la percepción de los ciudadanos y si esto permite: a) facilitar a cada área gestora información que les concierne y b) elaborar un cuadro de mando integral que permite conocer en todo momento la situación de cualquier petición de licencia. Para la elaboración e implantación de este proceso, se ha buscado la colaboración de una empresa consultora externa a la que se encargó la dirección del proceso, pero a partir de la información proporcionada por un equipo de trabajo conformado por empleados públicos de diferentes áreas, pues el proceso implica a muchas de ellas y ha sido necesario realizar múltiples acciones de coordinación. En cuanto a la receptividad por parte de las áreas afectadas, inicialmente la experiencia suscitó los recelos de algunas de ellas, pues exigía a los empleados públicos pasar de una visión departamental a una visión de un proceso genérico. Para superar estos recelos se diseñó un programa de formación. No ha existido necesidad de que intervinieran los representantes de los empleados públicos, pues no ha tenido lugar una modificación en las condiciones de trabajo, a pesar de que, inicialmente se consideró incentivar económicamente a aquellos empleados públicos que participasen en la experiencia piloto. La innovación en los procesos se está acometiendo de manera incremental valorando las posibilidades organizativas, acordándolo con el personal al que se hace partícipe del diseño e implantación de las innovaciones mediante la creación de equipos de trabajo ad-hoc y evitando extenderlo de forma topdown, pues el papel de la empresa consultora ha sido el de coordinación y prestación de asistencia técnica. El resultado ha sido, en primer lugar, la identificación de los procedimientos críticos asociados al proceso, en segundo lugar, la delimitación del proceso

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con estructuras de equipos de trabajo transversales que favorece la implicación de los empleados públicos, en tercer lugar, el establecimiento de patrones de referencia para otros procesos y unidades y, en definitiva, la consolidación de una cultura de mejora que repercute en la prestación de un mejor servicio público a los ciudadanos. 5.2.7. Nuevas Tecnologías y sistemas de la información Los procesos de cambio organizativo y prestación de servicios públicos locales están asociados a las exigencias del postfordismo. En este contexto, muchas de las reformas organizativas se sustentan en la inevitable introducción de nuevas tecnologías. Pero el impacto de las nuevas tecnologías depende de su aplicación, pues éstas sirven tanto para reducir costes de personal como para la prestación de mejores y más accesibles servicios a los ciudadanos. En Alcobendas la introducción de las nuevas tecnologías de la información (TI) se enmarca dentro del proceso de cambio312 sostenido con sujeción a unos valores públicos313, buscando impactos en la gobernanza democrática y en la innovación en la gestión. De este modo, un tema presente en Alcobendas es la aplicación de la tecnología a la gobernanza y a la innovación administrativa adaptando las aplicaciones informáticas a los enfoques de la gestión pública y poniéndolas al servicio de la política para ofrecer nuevas posibilidades a los ciudadanos. Esto conlleva promover la participación, acercar la administración a los ciudadanos y facilitar la gestión a través del uso de estas tecnologías. Desde este enfoque se decide que tecnologías se utilizan, como se aplican y como se gestionan. En Alcobendas esto implica acercar la información a los ciudadanos y facilitar la gestión de sus asuntos a través de las TI como parte de la estrategia de innovación administrativa e instrumento para el cambio permanente, significando un incremento de la capacidad de la organización para gestionar. En el Plan Estratégico de 1995 se contempla el uso de los recursos tecnológicos como instrumentos tanto de la modernización de la organización administrativa como de la prestación de servicios a los ciudadanos democratizando el uso y acceso de las Tecnologías de la Información. Respecto a la modernización administrativa, se pone en práctica un Plan de Sistemas e Intranet que se sustenta en tres pilares: 312 «... Las nuevas tecnologías son una herramienta estratégica para el cambio...» (Alcalde). 313 «... El mayor reto en el proceso de incorporación a las nuevas tecnologías no está en las complejida-

des técnicas, ni tan siquiera en la necesaria capacitación y especialización profesional. El gran reto consiste en el cambio cultural y en garantizar la igualdad y la democratización del uso de estos nuevos recursos...» (Primer Teniente de Alcalde).

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a) La Red Municipal. La arquitectura tecnológica en Alcobendas se fundamenta en la existencia de un único sistema para Ayuntamiento, Patronatos y Empresas Públicas, con una red de comunicación APRA que conecta 18 edificios a través de 16 kilómetros de fibra óptica y con una topología de estrella desde el edificio Alcobendas 2000 que conecta todas las instalaciones municipales. El número de puestos de trabajo conectados a la red es de 750, lo que representa un total del 80% de la plantilla. La red es propiedad del Ayuntamiento. Aunque esto no exluye que, para actuaciones puntuales, se trabaje también a través de operadores privados. Con objeto de evitar la obsolescencia de la red, existe una política de renovación de equipos y aplicaciones informáticas. b) Internet. El Ayuntamiento tiene en propiedad tres dominios: alcobendas.org, aytoalcobendas.org y Alcobendas.es con una página Web en servidor propio para alojamiento de Intranet que permite la coordinación permanente mediante el intercambio sistemático de información. El Ayuntamiento se hace más accesible en términos de cercanía, pero también en horarios y canales de comunicación con los vecinos. Esto permite que en cualquier oficina de Barrio se puedan realizar determinados trámites. c) La configuración de un Plan de Sistemas se traduce en una planificación a largo plazo de las aplicaciones informáticas y en el alineamiento de la arquitectura de sistemas con la estrategia municipal. Básicamente, se pasa de la informatización de determinados procedimientos y aplicaciones departamentales y fragmentadas a una visión integradora de los sistemas de información, que no es sino es un derivado de la misma visión que se tiene desde el Ayuntamiento del conjunto de unidades municipales. El tamaño de la administración local permite tener esa visión integradora que es más difícil implantar en los ámbitos regional y central. Actualmente hay 760 equipos con renovación continua y las aplicaciones realizadas con recursos propios son del 75%, dándose en su diseño participación a los empleados afectados en las distintas áreas. Para el desarrollo e implantación de estos proyectos se establecen alianzas estratégicas con socios tecnológicos y financieros del sector privado (Telefónica, Cajamadrid y empresas operadoras de cable) para poner en marcha aplicaciones, aunque se desarrolla una tecnología propia que ayuda a consolidar la cultura corporativa En consecuencia, se implantan tecnologías de la información tanto para uso interno y para que sirvan de instrumento eficaz para mejorar la relación de la Administración con el ciudadano. A este respecto existe en Alcobendas a) una red que conecta a la sociedad civil local con la administración y b) una red interna para la modernización e innovación administrativa.

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a) La conexión entre Administración y ciudadanos a través de las nuevas tecnologías En relación con la conexión administración-ciudadanos, en Alcobendas, las tecnologías de la información se han constituido como un instrumento eficaz para mejorar la relación de la Administración con los ciudadanos en una triple vertiente: para transmitir información del gobierno a los ciudadanos, para recibir información de ciudadanos y usuarios sobre el desempeño de la administración municipal y la calidad de los servicios y para prestar servicios y simplificar la gestión aumentando la transparencia, mejorando la accesibilidad mediante la construcción de redes de información para la sociedad civil local (ciudadanos y empresas)314. El fomento de la interactividad administración-ciudadanos se concreta en la puesta en marcha del Proyecto ITACA (Información, Tramitación y Atención a los Ciudadanos de Alcobendas). En este proyecto se utilizan las posibilidades que ofrecen las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación para mejorar las relaciones Ayuntamiento-ciudadanos315 mediante una atención integrada (telemática, telefónica y presencial). Este proyecto se implanta en dos fases. En una primera fase la atención personal se potencia mediante la integración de oficinas y mejora de la accesibilidad reduciendo los tiempos de espera, para lo que se ponen en marcha tres oficinas descentralizadas y un amplio horario de atención a los ciudadanos con apertura de tardes y sábados. En la segunda fase, se lanza la Tarjeta Alcobendas, una tarjeta para ser utilizada en terminales que, con criterios de proximidad se instalan en los diferentes barrios y que permite al ciudadano la obtención de documentos legales y el pago de impuestos, de tal forma que se pueden realizar gestiones relacionadas con el Padrón, domiciliación y pago, así como información como ciudadano y como contribuyente y la reserva de instalaciones municipales, sin tener que desplazarse a las oficinas de la administración. Asimismo, se pone en marcha una Web interactiva para ofrecer a los ciudadanos servicios de información, tramitación y gestión316. En el marco de este proyecto se potencian también los servicios de atención telefónica. 314 Según la Encuesta de Participación ciudadana de octubre de 2001, en Alcobendas, el 35,4% de los ciudadanos se conecta habitualmente a Internet, lo que representa casi el doble de la media española. En el centro Pablo Iglesias, todos los vecinos tienen acceso a Internet y las Nuevas Tecnologías de la Información y nuevos medios audiovisuales. 315 Documento Proyecto Itaca, Información, Tramitación y Atención Ciudadana en Alcobendas, Ayuntamiento de Alcobendas, 2003. 316 Esta Web (www.alcobendas.org) ofrece: Reclamaciones-sugerencias y correo, toda la información de servicios y trámites del Ayuntamiento actualizada en tiempo real (INFOCIUDAD), Plano de la ciudad, actualidad y medios municipales, información de la ciudad (comunicaciones, actividad económica y asociativa, proyectos estratégicos), Información del Ayuntamiento: Pleno y Equipo de gobierno, presupuesto, organización, guía de servicios y Plan de Calidad. (Documento Proyecto Itaca. Ayuntamiento de Alcobendas, 2003).

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La Web municipal Es un instrumento complementario a la atención personalizada. En ella se integran la comunicación, la información, la participación y la gestión on-line. Su desarrollo se efectuó a partir de una comisión interdepartamental, incluyendo a informáticos y a usuarios, consultando, además a los ciudadanos, acerca del diseño del portal. La ordenación de los iconos dista de dar una imagen burocrática, con una estructura sencilla que facilita la búsqueda y con un buen número de páginas que están disponibles para los vecinos. En la Web del Ayuntamiento se ofrece información acerca de la ciudad, de la actividad de los Plenos y de la Comisión de Gobierno, de los Presupuestos municipales, de los servicios de la Administración Municipal y de las gestiones directas que se pueden realizar a través de la red, así como de un sistema de reclamaciones y sugerencias. Hay información acerca de lo decidido en Plenos con la publicación de las actas y también se publican las ordenanzas municipales. Del análisis de contenido de la Web del Ayuntamiento de Alcobendas se desprende una orientación hacia el ciudadano. No se da información por departamentos funcionales lo que se puede asociar a una aproximación burocrática. Con una visión dinámica, se busca deliberadamente la colaboración del ciudadano, estableciendo redes con él, para la prestación de servicios públicos. El diseño de la página Web tiene dos aspectos: a) información actualizada al ciudadano con informaciones genéricas de interés a todos los ciudadanos e información específica a categorías de ciudadanos: jóvenes o empresas. Así, se facilita información de los derechos y obligaciones de los contribuyentes incluyendo los procedimientos para que puedan ejercitarlos, b) facilitar la realización de gestiones y pagos on line posibilitando también la descarga de impresos. El ciudadano puede dar su opinión sobre temas de interés a través de la Web que contiene un Foro electrónico donde los ciudadanos pueden debatir acerca de distintas cuestiones de la ciudad, o sea, que se establecen grupos de debate on-line. Ello se evidencia a través de una sección denominada Plaza Pública, donde se facilita la participación de las asociaciones y de los vecinos. Una de las características de la Web municipal consiste en que ésta permite inputs de los ciudadanos en el policy-making. A estos efectos, se anima al ciudadano a comunicarse y hay una sección denominada Consultas ciudadanas a través de la cual las diferentes unidades administrativas realizan consultas a los ciudadanos y se informa sobre proyectos, programas y políticas públicas que se están implantando por esas unidades.

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Como se acaba de decir, se facilita al ciudadano la realización de determinados trámites al tiempo que se ofrecen diversos servicios on-line: obtención de información para la tramitación y obtención de licencias así como contactar directamente con cargos electos y determinadas unidades administrativos. Respecto a la gestión los ciudadanos pueden realizar gestiones relacionadas con la obtención del Padrón, domiciliar impuestos, pago de tasas, y realizar reservas en instalaciones deportivas. Para facilitar el acceso y uso a los ciudadanos a la Web municipal, se instalan terminales en varios puntos de la ciudad (Centros Cívicos) para acercar su uso a los ciudadanos. En abril de 2002 la Web recibe 23.270 visitas u 800 al día. Es el primer Ayuntamiento de España que recibe el sello Web Value que certifica la calidad por sus servicios telemáticos. La Fundación Auna en su informe anual sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información en España sitúa a la Web del Ayuntamiento de Alcobendas en el tercer lugar de toda España de ciudades entre 50.000 y 100.000 habitantes. En este estudio se valoran variables como la accesibilidad, la disponibilidad, la mejora continua en la información personalizada a los ciudadanos y la participación de los ciudadanos en foros electrónicos. b) La red interna para la innovación y modernización administrativa. En Alcobendas existe un Sistema de Información para el control en los procesos para la toma de decisiones, a partir de la existencia de una base de datos que proporciona información agregada para la toma de decisiones de las distintas áreas. Para ello existe un modelo de software para todas las unidades administrativas y la organización de los procedimientos internos está informatizada, existiendo una gestión óptima de los flujos documentales en aquellas áreas en las que se ha implantado la gestión por procesos, como el de concesión y gestión de licencias al que nos hemos referido más atrás. En el conjunto de la organización administrativa se aplican las últimas funciones informáticas y tendencias tecnológicas, renovando éstas a medida que se van quedando obsoletas. Esto implica la existencia de un alto nivel de innovación en el uso de tecnologías avanzadas (Work Flow en gestión de expedientes de licencias y SICAL en materia de contabilidad). La red interna se configura a partir de la puesta en marcha de una red «Intranet» para mejorar la comunicación entre las unidades administrativas, los Patronatos, las Empresas Municipales y los Centros Cívicos. Esta red asegura no sólo la comunicación dentro de la organización administrativa, sino entre la organización administrativa y el gobierno que facilita que los cargos políticos

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reciban de forma sistemática y regular información sobre la gestión mejorando su capacidad de control. El sistema permite también la creación de una base de datos para el municipio. Prácticamente cada puesto de trabajo cuenta con un terminal, aunque los importante no es el hardware, sino el conocimiento por parte de cada empleado público de la organización administrativa y su situación en red con el sistema de información y contactos, a la vez que con los poseedores externos de información. En definitiva, la incorporación de las TI a la organización administrativa ha supuesto también un incremento de su capacidad para gestionar y optimizar el control. En conclusión, las nuevas tecnologías en la Administración de Alcobendas que facilitan la conectividad, constituyen un instrumento para la gestión del conocimiento en torno a la innovación de la prestación de nuevos servicios a los ciudadanos a través de la red, teniendo en cuenta sus necesidades y a la reformulación y el rediseño de procesos administrativos para una gestión interna eficiente 5.2.8. La Política de Calidad La calidad en la prestación de los servicios públicos es una de las dimensiones de la legitimidad, especialmente para los gobiernos locales que son instituciones políticas pero, por sus propias características, también instituciones para la prestación de servicios públicos. Interesa destacar, pues, que la legitimación de la administración local depende en buena medida de los servicios que esta sea capaz de prestar. Por otra parte, la implantación de sistemas de calidad para el cambio de cultura administrativa es una de las acciones que se identifican con la innovación o modernización de las administraciones públicas (VILLORIA, 1995; BAÑÓN, 1999; OLÍAS DE LIMA, 2001). La implantación de sistemas de calidad implica una actitud receptiva y proactiva por parte de las organizaciones públicas para la mejora de la productividad a través de la optimización de la gestión de sus procesos internos a la búsqueda de la productividad y para dar satisfacción a las expectativas de los ciudadanos que demandan mayores cotas en la calidad de los servicios. En este respecto, en Alcobendas la Calidad se enuncia como la internalización de las necesidades de los ciudadanos en la organización y corre pareja a la introducción de innovaciones organizativas. La calidad es una de las líneas estratégicas del Plan Ciudad y se parte de un compromiso político a partir de un documento firmado por el propio Alcalde. Para reforzar el compromiso con la

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calidad se acuerda la colaboración con la Asociación Española de la Calidad al tiempo que la institución municipal se incorpora al Club de Gestión de Calidad. Tanto esta colaboración como la adhesión (la primera de una Administración local a esta Asociación) son consideradas como una táctica para obligar a la propia institución a mantener un compromiso firme con la Calidad317. Aprovechando la existencia de estructuras de impulso ya creadas para la introducción de innovaciones de gestión, en el Ayuntamiento de Alcobendas se introduce el concepto de calidad, integrándolo de forma progresiva en el modelo de gestión. No se trata de acciones aisladas, sino de un Sistema de Calidad realizando una adaptación del Modelo EFQM aplicado a las Corporaciones Locales, que se utiliza como herramienta. (Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP, Jornada de Puertas Abiertas, 20 y 21 de noviembre de 2002). La introducción, primero, y la posterior consolidación de la cultura de la Calidad en el conjunto de organizaciones que componen la estructura administrativa, conforman un Sistema de Calidad en el que se subsumen todas las acciones que tienen que ver con la innovación administrativa y que se vienen realizando hasta la fecha. Como ha quedado señalado, la Calidad arranca de una de las líneas del Plan Estratégico de Alcobendas, aprobado en 1995 y se sitúa en dos niveles. En primer lugar, en un nivel estratégico en el que la calidad se asume como un objetivo político y se sustenta fundamentalmente en la receptividad de la Administración con el establecimiento de objetivos y de indicadores de calidad definidos políticamente. Dichos parámetros apuntalan las estrategias de calidad en Alcobendas que se han sustentado en: a) Debatir y documentar los objetivos de calidad de distintos servicios públicos, determinando estándares que se adecuen a las diversas circunstancias cambiantes estableciendo indicadores para el cumplimiento de objetivos; b) Un control sistemático del cumplimiento de objetivos en las distintas unidades administrativas; c) Facilitar las ideas y sugerencias de los empleados públicos; d) Gestión de calidad como proceso en el que se implican los políticos, los directivos y el resto de empleados públicos, y e) Gestión de Calidad como campo de tensión entre los mandatos legales, las exigencias políticas, las demandas de los ciudadanos, la situación presupuestaria y los intereses de los empleados públicos. El objetivo general es mejorar la conciencia de calidad entre todos los empleados públicos y asegurar la optimización de la misma mediante procesos continuos de mejora, a tal efecto, se estimula la asistencia de técnicos y demás empleados a cursos para familiarizarse con la calidad. En segundo lugar, un nivel operativo en el que se engloban un conjunto de instrumentos para mejorar la calidad. Entre estos instrumentos se encuentran: 317 Documento «Sistema de Gestión de Calidad del Ayuntamiento de Alcobendas» Grupo Modernización y Calidad, Federación Española de Municipios y Provincias, octubre, 1998, mimeografiado.

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a) Encuestas a los ciudadanos cuyo objetivo es reunir opiniones de los vecinos acerca de los servicios municipales para utilizarlas en la gestión de la calidad. A tal efecto, se incluyen encuestas generales (se les pregunta a los ciudadanos sobre experiencias con la Administración local), y encuestas en momentos concretos (cuando los ciudadanos están recibiendo un servicio); b) Grupos de Calidad para que los empleados desarrollen e implanten propuestas de mejora y cuya finalidad es mejorar la conciencia de calidad (entendida por cada empleado como una tarea individual y permanente) y el sentimiento de responsabilidad para ir hacia una cultura de servicio; c) Oficinas de atención al ciudadano en los barrios: la receptividad no depende sólo del comportamiento de los empleados sino también de medidas organizativas; a través de estas oficinas se produce no solo la atención intensiva al ciudadano sino también a grupos especiales, y d) Certificación de la Gestión de Calidad según las normas DIN ISO 9004-2. En cierto modo, en Alcobendas el nivel estratégico y el operativo se solapan, en un proceso continuo de mejora de la calidad, mediante la operacionalización de los objetivos de calidad definidos por los políticos a partir de las consultas en las que participan directivos, gerentes y empleados y que se vinculan a otros objetivos (organizativos o costes, entre otros). Asimismo, se definen indicadores de calidad (también a partir de entrevistas a los ciudadanos) en función de determinadas dimensiones de la calidad. La estructura organizativa para la implantación de la Calidad Las siguientes unidades administrativas están implicadas en la puesta en práctica de las acciones relacionadas con la calidad: a) La Dirección de Planificación y Coordinación, que se hace cargo del diseño e implantación del Primer Plan de Calidad. Desde esta unidad se desarrolla un concepto de calidad con la colaboración de las unidades administrativas interesadas en introducir criterios de calidad, de tal forma que no se impone desde arriba, sino que las distintas unidades se adscriben al Plan de forma voluntaria. b) El Departamento de Calidad, que depende de la Dirección de Planificación y Coordinación y tiene como función la gestión de la calidad proporcionando apoyo técnico y actuando de coordinador de las distintas acciones que se pongan en marcha en las diferentes unidades. c) El Grupo impulsor de la Calidad del Plan Estratégico. La Calidad se impulsa como proyecto político, intentando comprometer a los directivos y con la participación de los empleados públicos. Para garantizar la implantación de

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este Plan se crea un Comité impulsor de la Calidad, presidido por el Primer Teniente de Alcalde, lo que pone de manifiesto el citado compromiso; este Comité esta compuesto por un grupo de directores de área y en él participan los órganos de representación de los empleados públicos318. Tiene como funciones el ejercer de motor para el impulso de sistemas de calidad y la sensibilización a toda la organización mediante acciones formativas, creación de grupos de trabajo, información y puesta en marcha de proyectos concretos. En su sede se debaten todas las iniciativas de calidad a poner en marcha en las distintas Unidades Administrativas. Desde un punto de vista operativo este Plan se concreta en la realización de un Programa de Calidad para los distintos departamentos. En todo este proceso se cuenta con la colaboración del Club de Gestión de Calidad, de la Asociación Española de Calidad, consultores externos y Universidades que realizan acciones formativas. Por consiguiente, la introducción de la calidad ha sido un proceso continuado e incremental construido en torno a la existencia explícita de dos Planes de Calidad. El primer Plan de Calidad Se pone en marcha en 1997. En este primer Plan se contempla una política de calidad estructurada en torno a dos líneas de actuación. La primera de ellas prevé un conjunto de acciones aplicables al conjunto de la institución municipal, mientras que la segunda configura un conjunto de acciones específicas desarrolladas a partir de unos criterios comunes y de aplicabilidad a unidades administrativas concretas. Entre las acciones aplicables al conjunto de la organización se incluyen la organización de Jornadas para facilitar el encuentro de cargos políticos, Directores, Gerentes y coordinadores del Ayuntamiento y de sus Patronatos y Empresas públicas, así como entre los empleados públicos que forman parte de los equipos de trabajo que han puesto en marcha iniciativas propias. Paralelamente a la realización de estos encuentros se efectúa un esfuerzo de difusión de la cultura de la calidad mediante la distribución de documentos relacionados con la misma al tiempo que las acciones formativas, tanto para directivos como para empleados públicos, contemplan, en su programación, la realización de cursos relacionados con la calidad. 318 El Comité impulsor de la Calidad está compuesto por: el Primer Teniente de Alcalde que lo preside, el Director de Planificación y Coordinador que actúa de coordinador y los Directores de Recursos Humanos del Ayuntamiento y Patronatos, los Directores de Industrias y Empleo, Seguridad Ciudadana, Organización e Informática, Investigación y Evaluación, el Director de Administración de patronatos, el Director Adjunto de Rentas y Exacciones, la Directora del Gabinete de Alcaldía, el Gerente del patronato Municipal de Deportes, el Gerente del Patronato Sociocultural, el Gerente de la empresa pública SEROMAL, la Jefa de Archivo, la Jefa de Calidad y un Representante del Comité de Empresa.

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Conviene añadir que el concepto de calidad en Alcobendas va más allá de la gestión y contempla para su implantación tanto la participación de los empleados públicos como la de los ciudadanos. Para llevar a cabo la participación de los trabajadores se pone en marcha, con la colaboración de una consultora externa, la realización de Talleres de Mejora para identificar las mejoras en los procesos y en los procedimientos. Para su realización se seleccionan algunas áreas. En los talleres participa un pequeño grupo formado por personal operativo, técnicos y gestores. Este grupo se reúne durante unos días para reflexionar acerca de cómo realizan sus actividades y analizar determinados procesos o funciones identificando las gestiones claves que añaden valor al usuario y, mediante un proceso creativo y de decisiones consensuadas, identificar oportunidades de mejora, ponerse de acuerdo en un Plan de Mejora y realizar propuestas para la implantación de estas mejoras, identificando las áreas implicadas, los responsables y el calendario de realización de cada mejora. La participación de los empleados implicados en el proceso facilita la implantación de las mejoras, pues son ellos los que definen los problemas y las posibles soluciones que se pueden encontrar y poner en práctica. Se han realizado talleres en las áreas de Empleo, Vías Públicas, Mantenimiento y Rehabilitación, Atención Ciudadana, Recursos Humanos, Participación Ciudadana, y en los Patronatos. En todos ellos se realiza un seguimiento de la implantación de las mejoras, de las que se implantan 120. De los Planes de Mejora se da cuenta a los responsables políticos. La participación de los ciudadanos en la gestión de la calidad se realiza a través de un Sistema de Reclamaciones y Sugerencias. Se persigue con ello que el ciudadano tome parte activa y tenga un papel en la estructuración de su municipio a través de la participación y el control. Mediante este sistema se demanda a los ciudadanos que pongan en conocimiento sus quejas y sugerencias relacionadas con la prestación de servicios tanto del Ayuntamiento como de los Patronatos. El Ayuntamiento se compromete a dar una respuesta en un plazo máximo de diez días, pues, para el ciudadano la respuesta rápida es un elemento de calidad. La queja o sugerencia del ciudadano es respondida por el área correspondiente, dándosele un ulterior tratamiento consistente en su conocimiento por parte de la Alcaldía y su incorporación en una base de datos del Departamento de Investigación, que con carácter anual realiza un análisis de las quejas, elaborando un informe que es conocido por los responsables de las unidades y por los responsables políticos, utilizándose por tanto, como entrada en el proceso de decisiones. Se trata, por tanto, de una gestión activa de las reclamaciones, ya que cada queja se atiende y se tramita en el interior de la organización administrativa y cada sugerencia o crítica se traslada al correspondiente ámbito y el ciudadano es informado acerca del resultado. En cierto modo, el sistema de quejas en Alcobendas pretende convertir al ciudadano en un asesor gratuito para el sistema político-administrativo. Las quejas pueden también presentarse por teléfono o personalmente mediante una visita al ayuntamiento.

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Si la queja es gestionada rápidamente puede incrementarse la confianza del ciudadano hacia la administración. Anualmente la Dirección de Investigación Social y Análisis de Políticas Municipales realiza un exhaustivo análisis del conjunto de reclamaciones presentadas que incluye el perfil personal de los reclamantes, los barrios de la ciudad en donde residen, los períodos en que más se reclama, el contenido de las reclamaciones, cómo y quién resuelve las reclamaciones, el tiempo de respuesta de la Administración, y la resolución de las reclamaciones319. Además del análisis de las reclamaciones de los ciudadanos se desarrolla un banco de datos que permite acumular la información. Otro elemento para la gestión de la calidad en Alcobendas lo constituye las Encuestas de Calidad y Estudios de Satisfacción como instrumentos de medida de la calidad percibida de las políticas y servicios públicos, que incluyen investigaciones acerca de grupos de interés y encuestas detalladas a los ciudadanos para conocer sus demandas; estas encuestas se dirigen tanto a los ciudadanos en general como a los usuarios de determinados servicios. Además se realizan encuestas internas a los empleados, establecimiento de estándares respecto a la prestación de servicios, renovación de las estructuras y procesos, descentralización espacial, pues la calidad en Alcobendas no es solo un proceso interno de desarrollo organizativo con mayor participación de los empleados públicos, sino que está orientada fundamentalmente hacia el ciudadano de tal modo que se pretende vincular las expectativas de los ciudadanos con los procesos internos de producción de servicios. En tal sentido, se realizan encuestas anuales para valorar las percepciones de los ciudadanos respecto a la calidad de todos los servicios. Estas encuestas se complementan con estudios de satisfacción de usuarios a través de los cuales se identifican los atributos que, a juicio de los ciudadanos, definen la calidad de los distintos servicios320. Además de los estudios sectoriales y particulares de cada política y servicio público, se sondea la opinión global de los ciudadanos para contrastarla con sus percepciones acerca de los servicios concretos. Los estudios sobre Calidad y Satisfacción de los Ciudadanos están centralizados en la Unidad de Evaluación, lo que permite, como resultado de las encuestas y de los estudios de satisfacción el Ayuntamiento, elaborar series históricas referidas a la gestión global del Ayuntamiento, a la valoración, conocimiento y uso de los servicios y equipamientos municipales, de tal forma que se elabore un índice anual sobre la calidad de vida en Alcobendas. Esta información se incorpora al proceso de toma de decisiones políticas y administrativas. 319 Análisis de Reclamaciones 1995, 1996, 1997, 1998, 199, 2000, 2001, 2002, Serie Documentos Especiales. Ayuntamiento de Alcobendas. 320 La inexistencia de indicadores exige a la Administración de Alcobendas la elaboración de unos indicadores propios. Aunque varios gobiernos locales utilizan indicadores para medir la satisfacción de los ciudadanos, todavía está por elaborar en nuestro país un sistema integrado de indicadores que permita hacer comparaciones entre ciudades.

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En la misma línea, se han realizado actuaciones de autoevaluación. La Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM) propone diferentes procedimientos para evaluar una organización pública (MUÑOZ MACHADO, 1999). Alguna Unidad Administrativa, como es el caso del Patronato Municipal de Deportes, realiza autoevaluaciones anuales referidas a la prestación de su servicios de acuerdo con los parámetros del Modelo Europeo de Excelencia (EFQM-EOQ)321, que se aplica a las particularidades de la Unidad Administrativa. En esta experiencia de autoevaluación han participado los directivos y técnicos del Patronato. Un ejemplo de autoevaluación EFQM es la que se ha realizado en el Polideportivo Municipal. En esta autoevaluación participan siete miembros del equipo directivo, diecisiete mandos intermedios y dos asesores, uno interno y otro externo. La autoevaluación se desarrolla durante un período de tres meses y en ella se identifican los puntos fuertes y áreas de mejora de cada uno de los indicadores del modelo EFQM. En este proceso, por tanto, la institución municipal realiza un esfuerzo de inversión en tiempo y recursos para conocer la realidad de la situación de un área. El resultado de esta evaluación es bastante crítico (43 puntos sobre 100) pero sirve para identificar acciones de mejora, comprometer con ellas a todos los participantes y elaborar un calendario de implantación Se hace uso también de las Cartas de Servicios, que son un documento por el cual se garantiza el ciudadano el cumplimiento de unos compromisos relacionados con los estándares de prestación del servicio. Las Cartas de Servicios, como instrumentos de la Calidad, sirven por ello a la Administración para adquirir compromisos frente al ciudadano y referidos a las condiciones de prestación de los servicios públicos. Al amparo que sobre la regulación de las Cartas de Servicios existe en el ámbito estatal (Real Decreto 1259/1999 de 16 de julio), algunos gobiernos locales, entre ellos el de Alcobendas, han sido pioneros en la elaboración de Cartas de Servicios referidas a la prestación de determinados servicios públicos. El principio rector en Alcobendas es el de dar publicidad a estas Cartas de Servicios que se circulan para conocimiento de los vecinos a través de dípticos que, en un lenguaje comprensible para el ciudadano, explicitan los compromisos de las unidades administrativas a las que se refieren contemplándose incluso, en algunos casos, la devolución del precio público abonado por incumplimiento de compromisos. El peso de otras variables 321 Este modelo tiene su origen en 1988, año en el que 14 empresas europeas se agrupan y crean la EFQM con objeto de dotarse de un instrumento para la mejora de su productividad en un entorno competitivo y globalizado. Se trata de una herramienta de gestión para introducir procesos de mejora en aquellos aspectos de la producción que lo requieren, bien desde la propia organización o comparándose con otras organizaciones. Este modelo contempla nueve criterios básicos como para definir la calidad: el Liderazgo, la Política y Estrategia, la Gestión de Personal, Recursos y Procesos, Satisfacción del Cliente, Satisfacción del Personal, Impacto en la Sociedad y Resultados. Otro modelo de autoevaluación adecuado a las Administraciones Públicas es el elaborado por el Grupo de Servicios Públicos de la Unión Europea conocido como el Marco Común de Evaluación o Common Assesment Framework (CAF).

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como su elaboración con la participación de los trabajadores, refuerza su compromiso. Estas Cartas se revisan periódicamente para adecuarlas a las demandas reales. Así pues, en Alcobendas las Cartas de Servicios tienen como finalidad el garantizar y ampliar los derechos de los ciudadanos. Contienen información acerca de la calidad y cantidad de los servicios así como sus condiciones de prestación de tal manera que en ellas se identifican las prestaciones públicas. De esta manera, las Cartas de Servicios otorgan «poder» al ciudadano en cuanto que se establecen compromisos concretos con los ciudadanos facilitando a estos el control de su cumplimiento. Su elaboración parte de la unidad administrativa interesada en publicar una Carta de Servicios, con la colaboración del Departamento de Calidad. Como se acaba de mencionar, en la elaboración interna participan los directivos, técnicos y empleados de la unidad administrativa, de tal forma que este instrumento constituye un lugar de encuentro entre los ciudadanos usuarios del servicio y el conjunto de empleados públicos responsables de su prestación. Una vez elaborada se remite al Comité Impulsor de Calidad quien la somete a los órganos de participación ciudadana relacionados con el servicio a que se refiere la Carta. En todos los casos, se establecen mecanismos de seguimiento, control y revisión de los compromisos expresados en las Cartas de Servicios. Con estas premisas, en Alcobendas se realizan Cartas de Servicios en las áreas de Industria y Empleo, Atención Ciudadana, Policía Local, Parques y Jardines, Recursos Humanos, Patronato Municipal de Deportes, Mayores en el Patronato de Salud e Integración Social. En todas ellas se describen los compromisos de la Administración Local con los ciudadanos en cuanto a los requisitos que debe reunir la prestación del servicio. La característica de todas estas Cartas de Servicio es su sencillez para facilitar la comprensión del ciudadano acerca de los compromisos concretos que en ellas se contienen. La primera Carta de Servicios que se implantó fue la Carta de Servicios de la Policía Local, en la que se establecen los parámetros de las intervenciones policiales. En la Carta de Servicios del Patronato Municipal de Deportes, que se elabora con la participación directa de los trabajadores de todas las categorías, se especifican los compromisos de éstos para garantizar la excelencia en los servicios que se prestan, concretando las características de los mismos. El diseño organizativo para la calidad comprende la apertura de Oficinas de Atención al ciudadano. La primera de estas oficinas se pone en marcha en 1990 y se ocupa de atender al ciudadano de forma personal para dar satisfacción a sus demandas de información y tramitación. En sus comienzos recoge también las quejas y sugerencias de los ciudadanos. Además de una Oficina para la atención de asuntos generales, hay oficinas de atención sectoriales (Policía, atención al contribuyente. Estas oficinas se instauran el la sede central del

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Ayuntamiento y en los barrios. Son un nuevo instrumento de relación con el ciudadano a quien, en una única dependencia, se le facilita información y la resolución de un variado elenco de trámites con la administración municipal. Para ello cuentan con personal cualificado para dar esta información acerca de los servicios prestados por la administración local, acerca del procedimiento administrativo a seguir en el asunto que le concierne, así como la unidad administrativa a la que tiene que dirigirse para resolver sus asuntos. Esto se complementa con la accesibilidad a la sede de los servicios administrativos del Ayuntamiento, ya que todos ellos están situados en un mismo edificio. Las Oficinas de Atención al ciudadano, además de su función específica, prestan servicios al conjunto de las áreas de la organización municipal, con las que mantiene un conjunto de relaciones, estando delimitadas las responsabilidades. Dentro de la Oficina de Atención al Ciudadano se crea la Oficina de Atención al Contribuyente que al tiempo que tiene como objetivo la información a los vecinos en materia tributaria, facilita sus relaciones con la Hacienda local. Por lo demás, se implantan sistemas de calidad en determinados servicios, por ejemplo, aplicación de las normas ISO 9000, Certificaciones ISO 9001 y Acreditaciones ISO 45000. Las certificaciones aportan un reconocimiento externo de los niveles de calidad alcanzado y son un instrumento de mejora continua y de mantenimiento esos niveles de calidad. Otro de los rasgos en la implantación de la Calidad lo constituye el Sistema de sugerencias de empleados y los estudios de satisfacción laboral. Aunque ya se ha hecho referencia a estos instrumentos en el apartado correspondiente a la gestión de personal, se traen aquí de nuevo a colación, en la medida en que, la calidad, además de situar al ciudadano en el centro de su interés, también encuentra valor en la organización interna. El sistema de sugerencias es un instrumento de participación para los empleados públicos que permite la identificación e implantación de aquellas ideas aportadas por los empleados públicos. En algunas unidades se han implantado algunas de estas sugerencias que tienen que ver con la simplificación de algunos procedimientos que tienen lugar en la unidad. Se ha tratado de llegar a acuerdos con los representantes de los trabajadores para remunerar a aquellos empleados que presenten sugerencias viables, algo que, hasta la fecha, no ha sido posible, aunque se mantiene su incentivación a través de días libres, reconocimiento simbólico y promoción. Una de las relaciones capitales de cualquier Administración es la que éstas mantiene con los ciudadanos como contribuyentes. Aprovechando la utilización de las Nuevas Tecnologías. En este contexto se pone en marcha el Programa ALCORE (Alcobendas-Recaudación). Este programa se plantea como objetivos la mejora de la calidad de estas relaciones facilitando a los ciudadanos

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el pago de los impuestos locales mediante acciones de información y asesoramiento, reducciones y pagos fraccionados o agilización de trámites. Al propio tiempo se persigue la mejora de la gestión de los servicios de recaudación. Este programa consiste en la implantación de un sistema de bonificaciones o aplazamiento en el pago de los impuestos municipales. Al domiciliar el pago por banco de cualquier impuesto el contribuyente se beneficia de un descuento del 2% o e le da la posibilidad de pagar el mismo impuesto en tres pagos bimestrales. Ese 2% es el ahorro previsto en los gastos de gestión del que el ciudadano se beneficia. Este sistema no solo beneficia al ciudadano, sino que tiene repercusiones positivas en la gestión interna con una reducción de los costes de gestión. El Programa se desarrolla durante los años 1997, 1998 y 1999 incorporando progresivamente posibilidades a los ciudadanos y empresas locales para su mejora en la relación como contribuyentes con el Ayuntamiento. En la misma medida se van produciendo reorganizaciones administrativas y creación de nuevas unidades administrativas para implantar el programa. Se realiza una valoración y seguimiento de los resultados. El programa se completa con la creación de la Tarjeta del Ciudadano con la que se podrá mantener relaciones con los distintos servicios municipales. Constituye un ejemplo de cómo, aprovechando la utilización de nuevas tecnologías se crea valor mediante la generación de una nueva forma de prestar un servicio a los ciudadanos. El segundo Plan de Calidad 2001-2003 La idea de partida de este segundo Plan es la sistematización del conjunto de acciones implantadas en el transcurso del primer Plan para lo cual, en su segunda etapa, se pone en marcha con la formación de una Comisión Directiva Institucional322 responsable del impulso, seguimiento y control de este Segundo Plan de Calidad, que elabora un conjunto de acciones generales y específicas para distintas áreas que posteriormente son aprobadas por el gobierno municipal. Todas las áreas de la institución participan en este segundo Plan. 322 Esta Comisión está presidida por el Primer Teniente de Alcalde, actuando de coordinador el Director de Planificación y Coordinación e integrada por el Gerente de EMARSA, los Directores Gerente del Patronato Municipal de Deportes y del Patronato de Salud e Integración Social, los Gerentes del Patronato Socio Cultural y SEROMAL, los Directores de Industrias y Empleo, Urbanismo y Medio Ambiente, Recursos Humanos, Seguridad Ciudadana, Gabinete de Alcaldía, Organización e Informática, Servicios Públicos, Investigación y Evaluación, Administrativo del Patronato Sociocultural, de Recursos Humanos de Patronatos. De Comunicación y del Patronato Socio Cultural, el Interventor y el Secretario. (Ayuntamiento de Alcobendas, Jornada de Puertas Abiertas, noviembre, 2002).

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Asimismo, se crean Comités Impulsores de la Calidad en las áreas descentralizadas y se establecen los criterios de relación entre estas y el Departamento de Calidad. Los elementos que constituyen el segundo Plan de Calidad y la estructura del Sistema de Calidad en Alcobendas son: a) El liderazgo, personificado en el Equipo de Gobierno y La Comisión Directiva. Tanto el equipo como la comisión están comprometidos con la política de calidad. Esto significa que hay un apoyo explicito que se manifiesta en la voluntad política y en la puesta ha disposición de medios y recursos para llevar a efecto las acciones relacionadas con la Calidad. b) La existencia de una Política y una Estrategia. Se toma como referencia el Plan de Acción Municipal como documento en el que quedan reflejados los compromisos políticos correspondientes a una legislatura. A partir del Plan de Acción Municipal se concretan los diversos programas y su gestión por objetivos conforme al sistema ya implantado de Dirección por Objetivos, introduciendo de forma permanente mejoras derivadas de la experiencia e indicadores de calidad. c) Gestión del Personal. Hay una estrategia para implicar al conjunto de empleados del Ayuntamiento en la implantación de la calidad. El aprovechamiento del potencial del conjunto de empleados públicos del Ayuntamiento y de los Patronatos se sustenta en diversas acciones interconectadas. La motivación de los empleados, la participación, la comunicación interna y facilitar la presentación de iniciativas y sugerencias constituyen elementos clave de la gestión de personal. Se realiza una encuesta de satisfacción laboral en donde se miden los resultados de estas acciones tal y como se ha hecho referencia en el epígrafe de personal. d) Recursos. Se pone énfasis en la introducción de Nuevas Tecnologías, acudiendo si es necesario a alianzas con organizaciones externas, que faciliten la gestión de los recursos materiales, financieros y personales del conjunto de la organización (Intranet, Plan de Sistemas) al tiempo que se desarrollan aplicaciones para proveer de nuevos servicios a los ciudadanos como los proyectos Alcore e Itaca. e) Procesos. Se han identificado los diferentes procesos mediante la realización de un Mapa de Procesos. Del mismo modo, se ha introducido una metodología de gestión de procesos, ya aplicada en el caso de la unidad de Licencias antes explicado, para su mejora continua. f) Satisfacción de los ciudadanos. El Ayuntamiento realiza mediciones a través de estudios periódicos para la identificación de las expectativas de los

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ciudadanos. Estos estudios comprenden la realización de Encuestas de Calidad, estudios de satisfacción de usuarios, y el sistema de reclamaciones y sugerencias de los ciudadanos. g) Resultados y Mejora Continua, revisando la efectividad y eficiencia en la prestación de los servicios a través de la Autoevaluación, siguiendo los criterios de la EFQM y la implantación de planes de mejora de la gestión. La estructura organizativa del Segundo Plan Para la implantación y seguimiento del Sistema de Calidad, se crea una estructura organizativa a cuyo vértice se sitúa una Comisión Directiva Institucional que tiene como misión el impulso del Plan de Calidad y la realización del seguimiento del conjunto de iniciativas para la calidad que se llevan a cabo en las diferentes áreas. Esta Comisión está presidida por el Primer Teniente de Alcalde y en ella participan los directores de las diferentes áreas. De la Comisión Directiva dependen los Comités impulsores de Calidad y el Departamento de Calidad. Se crean Comités impulsores en el Ayuntamiento y en cada uno de los tres Patronatos. Estos Comités están presididos por los Directores o Gerentes respectivos y los representantes de los trabajadores a través del Comité de Empresa tienen participación en estos Comités. El Departamento de Calidad proporciona el apoyo técnico necesario tanto a la Comisión Directiva Institucional como a los diferentes Comités Impulsores de Calidad. Un aspecto importante es la utilización por parte de la Comisión Directiva Institucional de las estructuras existentes de Participación Ciudadana con la finalidad de dar a conocer a los ciudadanos y recabar su opinión acerca de las acciones y compromisos de calidad de las distintas unidades administrativas de la organización municipal. Acciones Generales y Acciones en las áreas en el Segundo Plan de Calidad El segundo Plan de Calidad se concreta en un conjunto de acciones transversales al conjunto de la organización municipal así como acciones específicas en cada una de las áreas atendiendo a sus características personales (Jornadas de Puertas Abiertas Ayuntamiento de Alcobendas-FEMP). Las acciones generales se agrupan en torno a cuatro ejes: Personal, Procesos, Gestión y Mejora de los Servicios al Ciudadano y Planificación y Sistema de Gestión. Las acciones que tienen que ver con el Personal incluyen: 1) La puesta en marcha de un Programa de Reconocimiento de los trabajadores, mediante el incremento de la capacidad de acción de las distintas áreas que faculta una mayor implicación de los empleados públicos con su actividad al permitirles el desarrollo de su potencial profesional a través del enriquecimiento de sus pues-

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tos de trabajo; 2) La consolidación de un modelo bidireccional de comunicación mediante la revisión y relanzamiento del programa de Sugerencias de Empleados y la mejora del diálogo entre el personal y la organización por medio de la implantación de nuevos canales y contenidos de comunicación interna, aprovechando la instalación de la Intranet y la reestructuración y consolidación del Boletín de Comunicación Interna ya existente. A ello hay que añadir la organización de encuentros anuales sobre Calidad para intercambio de experiencias e iniciativas; 3) La revisión del proceso de elaboración y contenidos del Plan de Formación para todos los empleados de tal forma que se permita conciliar los intereses de los empleados públicos con los de la organización y 4) El compromiso para la realización de una Encuesta de Satisfacción Laboral en cada una de las legislaturas que permita identificar las opiniones de los trabajadores del conjunto de la organización municipal. Las acciones relacionadas con los Procesos incluyen: 1) La identificación de los Procesos en el conjunto de la organización municipal que se documentan a través de la elaboración de un Mapa de Procesos, a partir del cual se aíslan los principales procesos considerados como críticos; 2) La elaboración de una metodología de gestión de procesos que incluya mecanismos para la mejora permanente y continuada de los mismos incluyendo la formalización de alguno de ellos. Entre las acciones que tienen que ver con la Gestión y Mejora de los Servicios al Ciudadano se encuentra como primer instrumento la realización de Encuestas de Calidad con carácter anual para recoger información relativa a la satisfacción de los ciudadanos como usuarios de los servicios públicos municipales. Estas encuestas anuales permiten la construcción de series temporales de evolución de la satisfacción, proporcionando información relevante en la que sustentar la actuación de la administración municipal. La Encuesta de Calidad se viene realizando desde el año 1994, sus resultados se trasladan tanto a los responsables políticos como a los directivos y gestores responsables de los distintos servicios y está dividida en dos grandes bloques que permiten indagar acerca de la ciudad en general y sobre la gestión municipal; el primer bloque se ocupa de la evolución de la ciudad en los últimos años, los problemas más graves que perciben los ciudadanos, su modelo de ciudad ideal y las actuaciones que consideran prioritarias por parte de la administración de la ciudad; el segundo bloque atiende a la satisfacción de los ciudadanos con los equipamientos municipales, vivienda, mantenimiento y cuidado de la ciudad y satisfacción con las políticas públicas locales. Como segunda herramienta se utilizan los Estudios de Satisfacción de usuarios de los diferentes Servicios municipales a partir de los cuales se establecen indicadores de Calidad que tienen que ver, primero, con los aspectos del servicio relacionados con las instalaciones, su limpieza, accesibilidad y conservación, con el personal, su profesionalidad y dedicación y con los trámites, conveniencia de horarios o agilidad en

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la gestión y, segundo, con una valoración global del servicio y sugerencias por parte de los ciudadanos usuarios del mismo. El tercer instrumento lo constituye el Sistema de Sugerencias y Reclamaciones de los Ciudadanos. A ello habría que añadir la implantantación de nuevas aplicaciones informáticas, además de proseguir con la elaboración de las Cartas de Servicio. Respecto a la Planificación y los Sistemas de Gestión se elabora y difunde, en unos enunciados comprensibles, la Misión, Visión y Valores de toda la organización. En este sentido hay una actualización y mejora periódica de los objetivos y el funcionamiento de las Comisiones de Coordinación Directiva para comunicar e implantar las políticas y estrategias. Existe además un proceso para la recogida de información interna a partir de la elaboración de informes sobre los indicadores del Sistema de Programación por Objetivos que permitan evaluar la relevancia de cada uno de los Programas para los que existen indicadores. Al mismo tiempo se ha elaborado el ya referido Plan de Sistemas que permite optimizar la utilización de los medios informáticos y sus aplicaciones para la gestión. Finalmente, se realiza la autoevaluación periódica siguiendo los criterios del modelo EFQM, a resultas de la cual se elabora una memoria que se presenta para la obtención del Sello de la Excelencia. El Servicio de Información, Tramitación y Atención Ciudadana (ITACA) Este servicio, consecuencia del proceso de compromiso con la calidad en la gestión, se implanta en el marco del Segundo Plan de Calidad y con él se persigue una atención integrada al ciudadano utilizando recursos presenciales, telefónicos y telemáticos. Esta atención integrada significa, no sólo atender las consultas de los ciudadanos, sino también de asesoría, de modo que este servicio da coherencia al conjunto de mejoras internas y es, en ese sentido, un proyecto de toda la organización. La implantación del proyecto ITACA implica la creación de una red de puntos Internet distribuidos por toda la ciudad y tiene consecuencias en la organización interna con la integración de unidades funcionalmente adscritas a otras unidades administrativas, el rediseño de puestos de trabajo, la creación de nuevos puestos y la ampliación de horarios (tardes y sábados). La puesta en marcha de este servicio implica descargar a las unidades gestoras de las consultas y que estas puedan dedicar su tiempo a la gestión y a la tramitación, por lo que, en su puesta en marcha, además del impulso político, ha existido una alta implicación de todas las áreas. El Servicio de información cuenta con personal especializado para atender las consultas de los ciudadanos. Cuenta, también, con una base de datos corporativa que se actualiza permanentemente y que permite facilitar al ciudadano información, por compleja que esta sea, para la realización de trámites, tanto en la organización municipal como en otras administraciones.

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Además de las características de accesibilidad e integración del servicio, existen acciones de mejora continua, para lo que se hace un seguimiento y evaluación interna mediante la recogida de información estadística y reuniones semanales de los responsables y del equipo. Cada seis meses se realizan reuniones de seguimiento de Objetivos previstos y Resultados alcanzados y sus desviaciones (número de atenciones totales, atenciones telemáticas, tiempo medio de espera, entre otras)323. Se realiza también una evaluación externa a través de la Encuesta Anual de Calidad, una Encuesta a Clientes Internos de las distintas áreas municipales, Encuesta a los usuarios de la Web, Estudios de satisfacción de usuarios y el Sistema anual de Reclamaciones y Sugerencias. A resultas de todo ello, el Proyecto ITACA obtiene en el año 2002 un premio a la Calidad otorgado por el Observatorio para la Calidad de los Servicios Públicos. Se obtienen además otras certificaciones y premios de Calidad324. Así, en 1999 se otorga al Laboratorio Municipal la acreditación UNE 45001 y el Departamento de Licencias de Urbanismo la certificación ISO 9002 como reconocimiento al sistema de tramitación según normas internacionales, la atención personalizada y la reducción de plazos de ejecución. Es el primer Ayuntamiento de España que obtiene el Sello Europeo de Excelencia otorgado por la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (EFQM). Estos premios a la Calidad son otorgados tanto por agrupaciones de empresas privadas como por entidades públicas (la Comunidad de Madrid otorga un Premio Anual a la Excelencia y a la Calidad del Servicio Público de la Comunidad de Madrid tomando como modelo el EFQM) son importantes en tanto en cuanto son un indicador fiable, al atenerse a criterios preestablecidos, del nivel alcanzado en la implantación de estrategias de calidad y gestión de la misma. En este contexto, la División de Economía y Administración Pública de la ONU ha otorgado al Ayuntamiento de Alcobendas un premio como ganador en la categoría de «Mejora en la calidad de los procesos de la Administración Pública» por la búsqueda de la innovación y la calidad en la atención ciudadana. A este premio se presentaron 81 candidaturas de administraciones de todo el mundo. A el optaron en competencia ciudades como Montreal, Sydney y Barcelona, quedando Alcobendas delante. La candidatura de Alcobendas fue avalada por el Ministerio de Administraciones Públicas, la Federación Española 323 Los resultados de este servicio han sido: Atenciones presenciales: año 2000 114.278, año 2001 117.707. Atenciones telefónicas: 24.549, 64.640. Atenciones telemáticas: Internet 27.037 y 157.716. Con Tarjeta Alcobendas 3.034 y 6.898, Fuente Ayuntamiento de Alcobendas). 324 Los premios y certificaciones a la Calidad son un instrumento para favorecer la cultura de la calidad y se otorgan por entidades tanto públicas como privadas a aquellas organizaciones que demuestran el cumplimiento de determinadas características previamente descritas y que se proponen como marco de referencia (MUÑOZ MACHADO, 1999).

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de Municipios y Provincias y el Observatorio Español para la Calidad en la Administración Pública. Con todo, del análisis de la acción pública en cuanto a calidad se desprende que Alcobendas ha desarrollado un enfoque innovador hacia la calidad cuyas ideas marco han sido: 1) Una orientación a las necesidades de los ciudadanos con la mejora continua de los productos y servicios municipales asociados a las diferentes políticas públicas. 2) Una orientación interna mediante el desarrollo de procedimientos con la participación de los empleados públicos de tal forma que prácticamente todos los empleados y todos los directivos y técnicos están familiarizados con los conceptos de calidad. 3) La transversalidad e interrelación como características definitorias en la implantación de todas las herramientas de calidad, Sistema de Reclamaciones, Internet y Cartas de Servicios, entre otras. Es patente que la formulación crucial reside en varias ideas de partida. De un lado, las acciones relacionadas con la calidad se imbrican en lo ya realizado en materia de gestión, particularmente en lo relacionado con la experiencia en Dirección y Planificación por Objetivos. De otro lado, los dos Planes de Calidad son el resultado de una elaboración colectiva, existiendo un importante componente participativo. Asimismo, el éxito de los planes descansa en el liderazgo de los directivos de área; los políticos se involucran en la calidad, pero se ha implantado con la colaboración de los directivos de área. Finalmente, aunque no en último lugar, se lleva a efecto una evaluación continua de las acciones que tienen que ver con la implantación de la calidad. Evaluación tanto interna, mediante la evaluación de las herramientas como externa a través de la medición de los niveles de satisfacción de los usuarios que se desprende de las encuestas anuales de Calidad que el propio Ayuntamiento realiza325. El resultado de las acciones de calidad ha sido la profesionalización de la gestión y la consolidación de una nueva cultura organizativa, una preocupación constante en el proceso. 5.3. LA IMPLANTACIÓN DE LAS INNOVACIONES ADMINISTRATIVAS Los instrumentos de gestión hasta aquí analizados, ponen de relieve que en Alcobendas, la estrategia de optimización en el funcionamiento de la administración está vinculada a estrategias políticas, de tal forma que en la implanta325 Estas encuestas se realizan sistemáticamente en el transcurso de los dos primeros meses de cada año. El trabajo de campo lo realiza una empresa de demoscopia sobre una muestra de 1100 entrevistas a personas de 18 años y más residentes en el municipio.

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ción de las innovaciones han intervenido cargos electos, directivos y técnicos y, ocasionalmente, empresas de consultoría. Va de suyo que las estructuras de implantación se han basado en el compromiso y no en la obligación. Además, estas estructuras de implantación se han formado con la práctica diaria y no en razón de un modelo preconcebido. Como estrategia de implantación se ha observado un incrementalismo con autotransformaciones progresivas en dos aspectos. En un primer aspecto, se pasa de la modernización interna (Planificación por Objetivos) a la interacción con el entorno socio-económico. En un segundo aspecto, se comienza con proyectos piloto o de reforma de un determinado ámbito de actuación administrativa (Plan Joven); la introducción en un área seleccionada de intervención permite minimizar riesgos, aprender y corregir; por otra parte el primer Plan integral, con una clara vocación de horizontalidad e integración, no involucra a las unidades administrativas más conflictivas. Otro de los vectores es que se produce una consistencia en el proceso mediante la producción de motivaciones y generación de una organización activa, de modo que, de las estrategias sectoriales se avanza hacia las estrategias para toda la organización. Primero hay una fase con proyectos concretos, el Plan Joven, que sirve de proyecto piloto y que durante su implantación facilita el aprendizaje, la adaptación y la credibilidad, para después continuar con una fase más compleja en el marco de la Planificación Estratégica con la puesta en marcha del Plan Ciudad. Respecto a los obstáculos, no hay excesivas dificultades internas en tanto que no existen grupos profesionales que se opongan a las innovaciones ya que se ha configurado una función pública profesional familiarizada con la cultura de la innovación. Asimismo, no hay oposición por parte de los representantes del personal a los que se mantiene al corriente de las innovaciones y de sus consecuencias para las condiciones de empleo. Alguno de los obstáculos que aparecen (por ejemplo, escepticismo en cuanto a las ventajas de la implantación de la Dirección por Objetivos) se superan demostrando que hay un beneficio para todos los implicados. Para ello se celebran Jornadas en donde se explican los instrumentos, se lleva a efecto una política de formación y, excepcionalmente, se utilizan consultores externos. También se realizan campañas de marketing interno utilizando las publicaciones municipales. Por lo demás, la implantación de las innovaciones se lleva a efecto a partir de la coordinación central (Unidad de Planificación y Coordinación dependiente del primer teniente de Alcalde, quien, a su vez, es el concejal de Hacienda y encargado de asuntos económicos).

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Con todo, los aspectos comunes en la implantación de innovaciones han sido: 1) La utilización de conceptos y objetivos genéricos al objeto de dar expresión al proceso. 2) La creación de un clima adecuado que ha evitado decepciones juntamente con la creación de mecanismos de control y dirección. Uno de los fundamentos de la estrategia de implantación ha sido la dedicación de tiempo para, mediante explicaciones, atraerse a los directivos clave en cada unidad. 3) Se ha producido una institucionalización del proceso a través de una progresiva incorporación de medidas concretas en cada una de las unidades administrativas. Esta institucionalización se ha realizado impulsando la delegación hacia los directivos y ha significado una nueva división de competencias, pero, siempre, otorgando a los directivos posibilidades de influencia, posiciones de poder y recursos. 4) La implantación de las medidas innovadoras más importantes se hacen con el liderazgo del Primer Teniente de Alcalde y con los directivos de la organización vinculados a los cargos políticos. Hay, por tanto, una implicación de los cargos electos. Los políticos de la oposición toma parte para criticar medidas concretas, pero sin una oposición real y más con el objetivo de mejorar su perfil político. 5) De esta manera, se crea una especie de «coalición favorable» al proceso entre políticos, directivos, demás empleados públicos y representantes sindicales. El Primer Teniente de Alcalde y la Unidad de Planificación y Coordinación actúan como fuerza motriz. En la primera fase la implantación es más top-down. Esta implantación se ve favorecida por la no existencia de cambios políticos y de personal, lo que facilita el proceso. Los representantes de los trabajadores están interesados en la mejora de las condiciones de trabajo y de participación en el proceso, de tal manera que en las medidas que se han tomado en materia de personal (por ejemplo, en materia de trabajo en equipo mediante los grupos de mejora o en medición de rendimientos) han sido negociadas con los representantes de los trabajadores. Los representantes de los trabajadores disfrutan en el proceso de unas relaciones privilegiadas con la mayoría en el gobierno y esto ha facilitado la información y comunicación. Por otra parte, queda fortalecida la credibilidad de los órganos de representación de los trabajadores a través de estas negociaciones, ya que se negocia con los sindicatos las estrategias de implantación, sin despidos y con la participación de los responsables de personal en las negociaciones. Los sindicatos participan, asimismo, en el proceso de Planificación Estratégica.

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6) Importancia del personal directivo (técnicos y coordinadores) a los que se implica en el proceso otorgándoles un importante papel en el proceso de reorganización. Se han utilizado mecanismos para hacerles sentir los protagonistas del proceso y reforzar su credibilidad en el mismo (celebración de jornadas). Se les ha dado la posibilidad de controlar más canales de información y comunicación y la posibilidad de obtener más conocimiento especializado. Tal y como se ha señalado más arriba, esto no quiere decir que no hayan existido conflictos y resistencias derivados de la posible pérdida de status y de poder lo que ha motivado estrategias de defensa de los que se sienten perjudicados con el proceso. Para vencer las resistencias durante el proceso de modernización ha habido incentivos sustentados en la existencia de un Convenio único, homologaciones de plantilla y acciones formativas precisas y constantes. También, un buen número de empleados toman parte en los grupos de trabajo, con un nutrido grupo a favor de la implantación de innovaciones que colaboran con el equipo directivo. En general los empleados no perciben amenazas para su puesto o condiciones de trabajo. Además, las medidas de modernización abren expectativas de mejora para la mayoría de empleados públicos que perciben la posibilidad de acceder a puestos directivos. También se han diseñado jerarquías más planas y nuevas formas de trabajo en grupo, lo que implica más competencias, más responsabilidad y mayores expectativas de carrera. 7) En definitiva, se ha llevado a cabo una estrategia de diseminación y promoción del proceso en todos los niveles y hacia el exterior, fomentando la participación para identificar a los actores con los temas de la reforma y dedicando tiempo y recursos para informar y convencer a todos los actores involucrados.

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CAPÍTULO 6: CONCLUSIONES: EL PERFIL DE LA GOBERNANZA EN ALCOBENDAS Y SUS EFECTOS

6.1. EL PERFIL DEL PROCESO DE GOBERNANZA Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA Este trabajo comienza preguntándose en qué medida existe en Alcobendas una estrategia de gobernanza, cuáles son sus rasgos y hasta qué punto la innovación en la organización administrativa se constituye en una opción de la misma. Para dar respuesta a esta pregunta hemos examinado el contexto, los acontecimientos y las decisiones que han configurado el proceso de gobernanza y modernización administrativa en Alcobendas, deteniéndonos para ello en los diferentes aspectos del mismo, en particular sus instrumentos, sus fases y sus actores. Como conclusión preliminar, es preciso destacar que, en el marco de un proceso más amplio de elecciones políticas, la gobernanza en Alcobendas se constituye como un proceso de dirección política en el que participa la sociedad civil local. En este contexto, la modernización de la administración no es sino un proceso de adaptación a la implantación de las prioridades políticas con la introducción en el ámbito administrativo de instrumentos de dirección y gestión. Como se ha visto, el proceso de gobernanza en Alcobendas está basado en la búsqueda de instrumentos para gestionar las estrategias políticas de desarrollo. A lo largo del estudio de caso se pone de manifiesto que un nivel alto de coordinación y cooperación puede obtenerse a través de mecanismos no necesariamente formalizados para la regulación de las condiciones en un sistema local diferenciado, de tal modo que haya ganancias derivadas de la cooperación. De manera análoga, a la luz del caso estudiado, se pone de relieve que el proceso de gobernanza y la innovación en la gestión son tareas interactivas, de tal forma que, para identificar temas, valorarlos, evaluarlos y, finalmente, encontrar respuestas adecuadas, el gobierno local de Alcobendas genera dinámi-

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cas de negociación entre las distintas áreas municipales, con otras organizaciones públicas y privadas, con asociaciones vecinales y con los propios ciudadanos. En el ámbito objeto de estudio el proceso de gobernanza es favorecido por la implosión institucional del gobierno local (diferenciación territorial), derivado de las tendencias descentralizadoras y de la necesidad de integrar demandas de la sociedad civil local. En un sistema político-administrativo policéntrico, fragmentado y diferenciado sectorial y territorialmente, la diferenciación territorial (vertical entre los niveles nacional, regional y local) otorga un plus de autonomía a los gobiernos locales. La característica de la administración local, con un sesgo importante en la prestación de servicios más que reguladora o coactiva (actividades en sede de los gobiernos regionales o central), hace de aquélla una administración más «negociadora», necesariamente cooperativa con los actores (grupos con distintos grados de autonomía) con interés en su territorio. El proceso de gobernanza refuerza la idea de autonomía local y el esfuerzo político por resituar los gobiernos de las ciudades en el sistema político-administrativo. En una ciudad como Alcobendas, la interacción de una estructura política y económica ofrece las condiciones para potenciar la autonomía local y favorecer políticas de modernización administrativa. La fragmentación del poder (entre los niveles supranacional, estatal, regional y local) y la división del capital (multinacional, nacional y local) proporciona un espacio a los actores político-administrativos locales para mantener e incrementar márgenes de acción como elemento esencial para el cambio. Las variables explicativas a) Importancia del liderazgo político y de la continuidad de los equipos políticos y directivos La estructura institucional y las relaciones institución-sociedad civil influyen, como se ha observado, en el proceso de gobernanza. Sin embargo, el éxito del proceso depende de la existencia de un fuerte liderazgo, la activación de la sociedad civil y la participación de los empleados públicos mediante dispositivos apropiados, es decir la existencia de actores que constituirían una variable clave. Estas condiciones aparecen con mayor nitidez y diferenciación en el ámbito local y en ciudades medias (50.000-100.000 habitantes). La existencia de un alcalde fuerte y con visibilidad permite que los ciudadanos identifiquen el poder. El alcalde tiene capacidad para influenciar a otros actores que operan en el territorio de Alcobendas, otras administraciones

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públicas y organizaciones empresariales. Además de un alcalde que ejerce un liderazgo político-administrativo, cobra importancia la cooperación, no exenta de conflicto, entre los cargos electos/cargos directivos/representantes empleados públicos mediante coaliciones transversales. En la operacionalización de las estrategias de gobernanza y cambio administrativo influye la implicación de los cargos electos. Existe otro dato que no puede ignorarse, cual es la importancia que cobra una política de comunicación y otras actividades simbólicas, tan importantes como el contenido para mantener la dinámica del proceso. Así pues, uno de los factores capitales para asegurar la gobernanza ha sido la adopción de un liderazgo para que facilite el proceso. La gobernanza y la modernización dependen de los valores políticos, pero esos valores que informan las preferencias acerca de las políticas públicas están también influenciados por el interés político personal de las elites locales, tanto políticas como administrativas, que los pueden cambiar. Sentado lo cual, en Alcobendas, el proceso comienza cuando un subgrupo del sistema (elites políticas y administrativas) toma conciencia y se hace cargo de la dirección del proceso. En este orden de cosas puede afirmarse que en Alcobendas la existencia de una Intelligentsia propia e institucionalizada facilita la puesta en marcha de los cambios a través de realizaciones concretas de una constelación de actores, con intereses diversos, que controlan distintos recursos creando estructuras de interacción entre ellos. Estas estructuras se engranan en un proceso de cambio estructural que a partir de una situación institucional de partida genera procesos de interacción internos y con el entorno. Así, el incremento del marco de acción de la organización político-administrativa municipal (político, económico, social) derivada del nuevo papel otorgado a los gobiernos locales, ha favorecido la implantación del proceso, que ha sido modulado tanto por factores externos (proceso de asunción de competencias), como internos (cambio de una autoridad gestora a la repolitización). A través del caso estudiado se revela también que una política de modernización o innovación administrativa es un proceso político a largo plazo y su implantación se ve favorecida por la larga estancia en el poder de un gobierno local con el mismo signo político. La democracia es una forma de gobierno pro tempore (LINZ, 1998) y la no alternancia y las expectativas de no alternancia han constituido un incentivo para hacer esta política a largo plazo. b)

Participación en el diseño y modelo de desarrollo de la ciudad

Un modelo de gobernanza y de innovación administrativa no puede llevarse a efecto sin que los «beneficiarios» del mismo (internos: empleados públicos y externos: sociedad civil) lo acepten, la legitimen, y participen en el proceso. De

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ahí la importancia de que los actores participen y vean un beneficio (real o percibido) en el proceso. El hecho es que donde mayores posibilidades de participación existen es en el ámbito local y la implantación es posible si descansa tanto en estrategias del sistema político-administrativo local como en la existencia de redes metaorganizativas. Así, la participación de los actores económicos depende de los incentivos que se les otorgue para cooperar. Si bien es cierto que la gobernanza en Alcobendas se constituye en un proceso dirigido por las elites políticas locales, éste se sustenta en la movilización de distintos actores sociales y económicos y se estructura en torno a un proyecto de ciudad que tiene como objetivo estratégico su posicionamiento en la red internacional de ciudades, al tiempo que se logra la cohesión del territorio. Este proyecto ofrece ventajas tangibles a los que participan en el mismo. c) Desarrollo para vertebrar social y territorialmente una ciudad con grandes desequilibrios El proceso de gobernanza en Alcobendas refleja dos ideas recurrentes. En primer lugar, refleja la idea de la autonomía local y el esfuerzo político por situar la esfera local en el sistema político administrativo. En segundo lugar, representa una perspectiva del bienestar. Con la integración de la economía mundial hay una necesidad de orientar las condiciones locales, incluido el sistema administativo, hacia un mayor énfasis en las cuestiones económicas, al objeto de asegurar tanto el crecimiento económico como la vertebración social y territorial de la ciudad. d)

Actuación privada y pública integrando intereses

Diversos planes y programas que conforman el proceso se han realizado en interacción con otros actores privados cuyos objetivos, a priori, no se identifican claramente con el interés público, pero que han sido reconducidos por la política. A tal efecto se han iniciado e impulsado instancias de deliberación pública realista sobre los asuntos locales para la búsqueda de consensos, entendidos éstos como la búsqueda de resultados a partir de la convergencia de intereses. A la luz de los resultados la autoridad pública como tal no ha disminuido por la necesidad de negociar, sino que se ha legitimado, adecuándose a las nuevas funciones que se le encomienda como gobierno local. Una premisa de éxito ha sido el mantenimiento de la transparencia de los entramados específicos que se han creado.

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e) Un modelo de gestión innovadora en el que el diseño e implantación de las políticas sectoriales locales informa el sistema de gestión Las innovaciones administrativas en Alcobendas tienen su origen en iniciativas políticas. La lógica política (elección de valores y agregación de intereses) y no la lógica economicista y/o mecanicista aparece así como vector estructurador del proceso de modernización; por ello, sin el compromiso y apoyo de las elites políticas no hay logros significativos. Lo que se produce en Alcobendas es una transformación de la voluntad política en una agenda de gestión que se comunica a los agentes críticos (directivos y representantes de los trabajadores). De ello se colige la existencia de una estrategia explícita de búsqueda de consenso en su formulación e implantación a través de la participación y cooperación coordinada, mediante acciones de comunicación, motivación y aceptación. La modernización administrativa y la introducción de innovaciones en Alcobendas tiene, por ello, una importante dimensión política 326, de tal forma que el proceso de modernización es un proceso de ejercicio continuo del poder. Los cargos que detentan poder dentro de la organización así como en el entorno y sus estrategias conflicto/cooperación tienen una influencia decisiva. De este modo, el éxito del proceso en Alcobendas se ve favorecido por la existencia de una coalición como «lideres de opinión» formada por las elites políticas y administrativas locales. El proceso se gestiona desde una unidad (Centro Gestor, primero y, después, Unidad de Planificación y Coordinación) en el filo de la Política/Administración. El proceso recibe continuamente el apoyo político y se legitima en el binomio innovación+ participación (en campos de fuerza o constelaciones de intereses «políticos»). A ello habría que añadir el que, en el ámbito local, la plausibilidad de la innovación administrativa responde a un factor institucional favorable cual es el de que los burócratas dispongan, en comparación, de menos poder que los políticos y, por tanto, no tengan capacidad suficiente para bloquear las reformas. Durante todo el proceso ha habido una interconexión entre Política y Administración. La prueba palmaria es que el éxito en el proceso de introducción de innovaciones administrativas está sustentado en un trabajo conjunto entre políticos y directivos. Siendo en Alcobendas la modernización de la administración un proceso de adaptación a la implantación de prioridades políticas, se 326 «... me gustaría que se pusiese en valor lo político, porque es la clave de todo lo que ha pasado en la ciudad y en la organización. Sin quitarle valor a los trabajadores, sin quitarle valor a los directivos, gestores y ciudadanos, que también han estado ahí, pero liderados por la visión política, con la osadía y capacidad racionalizadora en la gestión de los políticos, haciendo apuestas...» (Jefa Gabinete Alcaldía).

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hace evidente que la tesis de la no separación entre Política y Administración (BAENA, 1999 y 2000) se presenta como especialmente cierta en los gobiernos locales. Sin duda, la reforma administrativa en Alcobendas tiene un importante componente político, por lo que la formulación de un proceso de reforma, tal y como propugnan los postulados de la Nueva Gestión Pública, separando Política (se ocuparía de qué y de las decisiones estratégicas) y Administración (o el cómo y decisiones operativas) no funciona. La participación de la Política en el proceso es importante sobre todo porque es ella la que abre posibilidades de participación (celebración de seminarios, con moderadores externos en ocasiones, en el que se junta a cargos electos y directivos). Esto se ha buscado a propósito en Alcobendas, de modo que, desde el comienzo del proceso, los políticos involucran a la Administración y se trabaja conjuntamente, de manera que, tanto las elites políticas como administrativas tienen un papel activo en un codesarrollo a largo plazo. Por lo demás, en Alcobendas, la modernización del gobierno local como joint venture entre las élites políticas y administrativas locales se ve favorecida por la existencia de un partido de gobierno con mayorías continuadas. Este gobierno de mayorías provoca una cercanía entre los cargos electos y directivos derivada de su trayectoria de trabajo conjunto. En el proceso resalta la importancia del área de Hacienda, bajo la responsabilidad del Primer Teniente de Alcalde, lo que le otorga capacidad para influir en las políticas públicas de otras áreas en virtud del control que ejerce sobre el presupuesto. Por otra parte, se ha configurado una elite burocrática mediante un equipo directivo y se ha generado una dinámica de trabajo cooperativo con los cargos electos. La capacidad para gestionar el cambio ha dependido de la cooperación y apoyo de los directivos a partir de la existencia de un centro de dirección de la modernización, residenciado en el Primer Teniente de Alcalde, en cooperación con la Unidad de Planificación y Coordinación. 6.1.1. Los instrumentos de legitimación Un proceso de gobernanza e innovación administrativa no es sólo el resultado de determinantes estructurales, es decir, de procesos económicos, tecnológicos, políticos y culturales, sino de las ideas que se tengan acerca de la democracia y, en general, del modelo de Estado de Bienestar. El proceso de gobernanza en Alcobendas tiene lugar en un contexto en el que los valores e intereses de los actores que intervienen en el mismo son variados. Sin embargo, existe un común denominador de valores en los que los diferentes actores están de acuerdo y que no es otro que la obtención de ventajas propias a partir de la contradicción entre la internacionalización del capital y la municipalización de la política, desarrollándose, por parte del gobierno local, estrategias económicas encaminadas al control de la economía local,

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participando para ello en políticas de inversiones basadas en la intervención directa en la producción (explotación del suelo) para la obtención de remanentes con los que financiar la implantación de políticas públicas locales de carácter social. De esta forma, se hacen compatibles los intereses de los ciudadanos, de los actores económicos (satisfacción en cuanto a la calidad de los productos y actuación del gobierno local) y de los empleados públicos. Ciudadanos, intereses económicos y empleados públicos actúan como soporte del proceso. En síntesis, las constantes que han estado presentes en el proceso de gobernanza e innovación administrativa y que pueden considerarse como puntos fuertes del mismo han sido: 1) El proceso ha sido formulado políticamente y ha existido un fuerte compromiso y convicción de su necesidad arraigada en los cargos políticos y en las elites administrativas locales, particularmente del Alcalde. Se trata de una iniciativa política para responder, en primera instancia a las carencias del sistema político-administrativo local y, ulteriormente, para dar respuesta a los retos derivados de los procesos más amplios de globalización y reestructuración económica. Tanto el liderazgo como la iniciativa pública se ha imbricado con el desarrollo económico y, particularmente, del mercado inmobiliario local. La propiedad del suelo por parte del Ayuntamiento (un bien sujeto a las leyes de oferta y demanda del mercado) ha hecho posible una política de suelo en la que se integran los intereses públicos y privados. 2) Además, se trata de un proceso a largo plazo favorecido por la consecución de mayorías sucesivas del equipo de gobierno. Ganar elecciones sucesivas permite que se pueda planificar a largo plazo327. Ello ha permitido el desarrollo de una capacidad estratégica que descansa en el nivel político, adecuando a las estrategias los mecanismos de gobernanza y los distintos instrumentos de gestión innovadora. Contar con el factor tiempo facilita un liderazgo político sostenido y continuado (ARENILLA, 2000). 3) Se ha movilizado a los ciudadanos que, al fin y a la postre, son los sujetos y objetos de la democracia. Gobernanza y democracia son conceptos indisociables y en el ámbito de las ciudades aquella representa una oportunidad para reforzar la democracia local, conectando los intereses de los ciu327 «... y el papel planificador, porque para pensar esta ciudad e ir encajando cada pieza, en un contexto, además, de cada vez mayores exigencias, es importante planificar, donde encajen todas las piezas y que económicamente sea viable. Esto requeriría legislaturas más largas, de 6 años, por ejemplo, como en Francia, porque el proceso de cuatro años se queda corto: en el primero planificas, en el segundo y tercero ejecutas, y el cuarto, es prácticamente de campaña electoral. Ese proceso, si fuese algo más largo, sería más rentable para los ciudadanos...» (Jefa Gabinete de Alcaldía).

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dadanos con un modelo de participación ciudadana propuesto y dinamizado desde la administración, para la inclusión comunicativa de la sociedad civil local en procesos de consulta que ofrecen la posibilidad de llegar a decisiones cualitativamente mejores, en términos de cercanía, lo que redunda en mayor aceptación y legitimidad. En este sentido, en Alcobendas la acción administrativa refuerza valores de participación con ayuda de las nuevas tecnologías. 4) Además de con los ciudadanos, se interactúa con otros actores con los que se generan redes logísticas de conocimiento y dinámicas de negociación. En este respecto, el Ayuntamiento de Alcobendas está ligado institucionalmente en relaciones de intercambio con, entre otros, Universidades, Consultores, Asociaciones profesionales, Federaciones de Municipios, redes de ciudades europeas, es decir, a un variado conjunto de redes diferenciadas que informan un proceso propio de gobernanza e innovación administrativa, el cual, a su vez, responde a la creación de redes autónomas proipias más que a un diseño institucional previamente elaborado. Esto confirma las apreciaciones de los analistas de redes, quienes (MAYNTZ, 1987) dan importancia al contexto y a la mediación de los factores contextuales en los procesos de gobernanza: las organizaciones no existen en el vacío, por lo que su capacidad para alcanzar sus objetivos depende, cada vez más, no sólo de sus decisiones y actividades, sino de las de otros. 5) El grupo de políticos y directivos que promueve el proceso no se encuentra con una burocracia resistente, por lo que tienen un amplio campo de maniobra para superar dificultades organizativas en una organización administrativa en la que se pueden llevar a cabo intervenciones selectivas y diferenciadas (por ejemplo, en los espacios social, económico, deportivo y cultural) y de mayor impacto, ya que es posible obtener resultados a corto plazo en proyectos concretos. En el ámbito local los ciclos de las políticas públicas son más cortos y permiten la obtención de resultados a corto plazo y su visualización. Este corto plazo es un prerrequisito para la medición del éxito y la existencia de proyectos concretos que posibilita la introducción de innovaciones en la gestión (organización por proyectos, dirección por objetivos, calidad, política activa de recursos humanos, entre otras). 6) En el cambio organizativo se ha tenido en cuenta que la estructura de la organización reacciona sensiblemente a las condiciones iniciales; desde el principio se han analizado los intereses, las estructuras de poder y de información buscando la cooperación y construcción de confianza que en los procesos posteriores se potencian recíprocamente. Por ello se facilita la implicación de los empleados públicos. Desde el comienzo del proceso existe una constante implicación de los cargos electos y de los directivos públicos, que consiguen además la adhesión del resto de empleados municipales. Hay, por tanto, un

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compromiso de las elites políticas y administrativas, de manera que el papel jugado por la coalición de elites políticas y administrativas en el contexto de la competencia partidista local ha resultado de importancia capital. Se ha ejercido un liderazgo político y administrativo unido a la formación de coaliciones transversales (directivos, políticos, sindicatos, empresarios locales y nacionales), a ello hay que añadir la movilización de un grupo importante de los empleados públicos y a segmentos importantes (asociaciones) de la ciudadanía. De este modo se ha conformado una coalición funcional que se consolida de manera permanente. 7) Desde el comienzo ha existido una implicación activa de los cargos electos buscando el consenso. A ello se añade la acomodación de estos cargos a los nuevos comportamientos en red. De esta manera, el proceso de introducción de innovaciones en la administración es desarrollado por expertos internos con el apoyo puntual de consultoras externas. Existe una información permanente a los empleados sobre los objetivos y el desarrollo del proyecto y una implicación de los representantes de los empleados públicos, de tal forma que la reforma administrativa es aceptada por la mayoría de los trabajadores. Los empleados públicos de los niveles inferiores la apoyan, puesto que perciben más y mejores oportunidades de desarrollo profesional. 8) En el proceso está implícita la reforma continua; el éxito en la implantación de los primeros programas genera nuevas expectativas que, a la vez, se van cumpliendo con la introducción de innovaciones que quedan legitimadas como elementos de satisfacción de las expectativas generadas. Es un proceso que se retroalimenta de forma continuada, pero implantado de forma incrementalista, ya que, resulta capital presentar pronto resultados reales en los que sustentar acciones ulteriores. Además, la estrategia de cambio está basada en la noción de que la organización administrativa posee los recursos y la capacidad para resolver sus propios problemas. 9) Se ponen en marcha planes, programas y proyectos realistas, sin crear expectativas excesivas que pudiesen generar ulterior frustración. Ello se traduce en una vinculación del proceso a la gestión económica, de tal forma que se hacen explícitos los créditos presupuestarios para implantar las medidas. A ello coadyuva el que uno de los impulsores, el Primer Teniente de Alcalde, es al mismo tiempo el Concejal responsable de Hacienda que ostenta un importante control de los recursos económicos. 10) Existencia de una Política de Recursos Humanos que se adecua al proceso, ya que hay una exigencia para trabajar con los nuevos instrumentos. La implantación de esta política de Recursos Humanos en términos de acciones de participación, capacitación o política salarial, es más factible en el ám-

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bito local, lo que genera una alta motivación e identificación con la organización328. 11) En el transcurso del esfuerzo modernizador que se mantiene durante más de 20 años, se implanta progresivamente una cultura de procesos de gestión horizontales integrando a las distintas unidades y hay un aprendizaje continuo de trabajo en equipos interáreas. Un sistema de gobernanza y de gestión es un proceso que se construye a lo largo del tiempo. Cada actuación se va integrando en las anteriores de manera que se aporta valor añadido al conjunto de la organización. Los modelos de gestión no se encuentran ni en las normas jurídicas reguladoras de los aspectos organizativos ni se pueden implantar mediante la adquisición de paquetes a empresas consultoras, ni siquiera se pueden importar de otras administraciones. Son procesos institucionales en los que se construyen liderazgos, equipos y valores mediante un proceso de aprendizaje que implique al conjunto de los empleados públicos en torno a un modelo. 12) Institucionalización del proceso en las distintas áreas de la administración y en los actores. En la dinámica de la reforma hay actividades de comunicación, simbólicas, que son tan importantes como el contenido. Hay una inclusión comunicativa de los empleados públicos y la promoción de sus propios proyectos. 13) Las innovaciones se han implantado como resultado del ajuste de conflictos y la búsqueda de consensos. Como se acaba de decir, se han diseñado e implantado a partir de un modelo propio, sin adoptar acriticamente modelos foráneos o paquetes adquiridos a empresas consultoras. Ello no empece para que se hayan estudiado las experiencias de innovación llevadas a cabo en otras administraciones locales o se haya contratado con empresas consultoras para la implantación de determinadas acciones modernizadoras. 14) El que el Alcalde y el Primer Teniente de Alcalde trabajan conjuntamente con la Unidad de Planificación y Coordinación (una pequeña unidad dentro del aparato administrativo que se ocupa de la coordinación interna) es un factor de éxito. Esta unidad «staff» está formada por especialistas que actúan de empresarios en materias de gestión y de reorganización; trabajan próximos al Primer Teniente de Alcalde al que proporcionan productos políticamente atractivos y ven en su función una plataforma de satisfacción profesional. 328 «... y luego está la ilusión, la motivación de los propios trabajadores del Ayuntamiento. Trabajar aquí, que somos 1200 entre todos, y que para una población de 100.000 habitantes somos muchos, que somos el primer empleador de la ciudad, se ve muy bien trabajar en el ayuntamiento, en cualquier cargo es un valor en alza, como trabajar en una de las organizaciones más prestigiosas del país, la gente conocida de la ciudad te pregunta, piensan que tu sabes todo lo que hace el ayuntamiento... está muy bien visto, entonces, eso es un valor para el trabajador; además el clima laboral está bastante bien, eso también es muy importante...» (Jefa de Gabinete de Alcaldía).

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15) La reforma en los instrumentos ha sido precedida de un cambio en la cultura organizativa y de relaciones con el personal, lo que ha permitido su implantación. De las entrevistas con los directivos y encuestas realizadas por el propio Ayuntamiento se desprende la satisfacción con un proceso en el que la función pública local se identifica con una cultura de gestión. A ello habría que añadir que la introducción de innovaciones administrativas no afecta a las condiciones de trabajo e, incluso, mejora las expectativas de carrera profesional. Con todo, se combinan instrumentos de gestión, aunque lo interesante no son estos instrumentos, sino su utilización para la obtención de fines definidos políticamente, por ello los elementos gerencialistas están modestamente integrados en el proceso, de tal manera que el discurso de la Nueva Gestión Pública ha sido rearticulado y reinterpretado en el marco de la realidad institucional de Alcobendas. Esto pone de manifiesto el que la introducción de innovaciones en la gestión pública no puede sustentarse en un paradigma o determinismo tecnológico, de modo que, en Alcobendas, la modernización administrativa ha corrido paralela a: 1) un cambio en las estructuras de comportamiento y procedimentales en la realización de las funciones; 2) una modernización del tejido socioeconómico de la ciudad y 3) un cambio en el comportamiento de los ciudadanos con la Administración. 16) Precisamente, las relaciones de los ciudadanos con el cambio administrativo se han fomentado a través de diversos mecanismos de consulta que potencian la democracia representativa (elecciones cada cuatro años). Estos tienen la oportunidad de participar en el proceso de cambio por medio de diversos mecanismos e instrumentos de participación. Esta participación ciudadana ha legitimado, a su vez, la dirección política del proceso mediante la incorporación de las demandas de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones. Se ha dado más importancia a la creación de dispositivos como el Plan Estratégico que a la creación de estructuras administrativas. Por otra parte, la descentralización se ha entendido como la institucionalización de redes de procesos para la consecución de objetivos predeterminados, con el añadido de que la descentralización de responsabilidades ha incrementado las exigencias de los cargos electos. Así, con la descentralización política se potencian los concejales responsables de barrio y la división de trabajo entre éstos, que solucionan problemas de cercanía y el resto, con orientación especializada y/o estratégica. 17) Las técnicas de gestión que se han implantado (por ejemplo, el Sistema de Programación por Objetivos o de Calidad) han generado un comportamiento distinto: la retórica asociada a estas técnicas ha dado lugar a nuevos comportamientos que han acabado por conformar una cultura organizativa propia. Estas técnicas no se han impuesto ya que, en función de las características de los distintos servicios, se han aplicado diferentes criterios en su implantación.

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18) A partir de la segunda fase, las iniciativas innovadoras se van integrando con las ya implantadas, lo que implica la realización de una reflexión estratégica en el momento de iniciar nuevas actuaciones al objeto de permitir su integración con las innovaciones ya acometidas. En otro sentido, se logra una eficacia manifestada en una gestión financiera transparente (inversiones eficientes en infraestructuras), prestación de servicios públicos de calidad, equidad (distribución de recursos mediante la construcción de viviendas sociales) y seguridad (gestión medioambiental, prevención y control de la delincuencia). La organización del proceso de innovación se realiza en paralelo a los procesos de trabajo ya en marcha, de tal manera que la introducción de innovaciones constituyen un cambio progresivo en los procesos y en el complejo administrativo. Paralelamente, la reorganización de las estructuras y de los procesos internos está ligada a la implantación de políticas públicas con impactos y rendimientos electorales (por ejemplo, el Plan Joven). Los elementos de éxito en el proceso Sentado lo cual, en el proceso que ha tenido lugar en Alcobendas se pueden identificar factores de éxito tanto exógenos como endógenos. Respecto a los factores endógenos hay elementos estructurales como la transparencia y procedimentales en los que se incluye la gestión con una visión a largo plazo. A ello habría que añadir la institucionalización de una cultura del cambio además del liderazgo político-administrativo. El éxito no descansa en los instrumentos individuales, sino su utilización para construir un sistema integrado y coherente de gestión que permite la innovación constante en el marco normativo vigente. No se trata de aplicar un know-how a modo de tecnología a un proceso de modernización, ni de seducir a la opinión pública. Existe un compromiso evidente entre las demandas contradictorias de crecimiento, equidad e igualdad. La interacción de democracia y liderazgo potencia la existencia de la sociedad civil. Se pone de relieve el crecimiento controlado de la ciudad y la preocupación por la calidad de vida. En los sucesivos gobiernos permanecen activistas locales desde hace tiempo implicados en la política de la ciudad y conocedores de un comportamiento táctico y estratégico que es efectivo localmente. Por otra parte, se crean las condiciones para implantar innovaciones. El problema de la reforma no está en el ámbito de conocimientos sino al nivel de la acción. Las ideas y análisis son inútiles si no se implantan o no tienen en cuenta las restricciones de acción de los actores. En este respecto, los «proyectos programáticos» desde «arriba» o desde «fuera» (consultores) son decepcio-

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nantes. No son realistas y encuentran la oposición de los de dentro que tienen mejor información y conocen las posibilidades de optimizar estructuras mejor que cualquier asesor externo; por el contrario, en Alcobendas, se ha movilizado y convencido a los de dentro a favor de las reformas. Se utilizan conceptos como «equipos de trabajo», «dirección por objetivos» y demás técnicas como discurso innovador que cuenta con un suficiente grado de aceptación y satisfacción por parte de los trabajadores. Involucrar a los trabajadores en un proceso de innovación resulta interesante si participan, mientras que crea tensiones y dificultades si sólo lo observan. Una de las dificultades en las grandes organizaciones es que se está apegado a las rutinas y procedimientos que además se idealizan. En este sentido el papel de los consultores externos, de la elite política y directiva ha sido el de convencer al resto de actores de la bondad de la introducción de las innovaciones. En el proceso de gobernanza, priman los aspectos sociopolíticos sobre los aspectos económicos. A este respecto, en Alcobendas la propia intervención económica (infraestructuras, grandes operaciones) es instrumental para la cohesión social. En conjunto, las acciones de naturaleza social ocupan un lugar importante, ya que en el trasfondo del proceso hay una necesidad de transformación social. En congruencia, la reforma administrativa se ha sustentado en la iniciativa política constante. Teniendo en cuenta que la estructura administrativa de una ciudad media es sensible a las directrices políticas, es necesario que haya una clara y coherente política de modernización administrativa conocida por todos los participantes y cuyos leneamiento se decidan lo más arriba posible. Sin una clara política la reforma es impensable y, en Alcobendas el apoyo de los políticos a lo largo del proceso ha sido una constante. Todo ello reviste primordial importancia para la legitimación del proceso de gobernanza e innovación administrativa al constituirse en 1) Un proceso de deliberación procedimental en el que participan los actores críticos de la localidad 2) Comenzar con proyectos de pequeña escala pero que tienen visibilidad e impactos 3) Durante todo el proceso se mantiene la tensión de la participación de todos los actores involucrados 4) Se produce una institucionalización de las innovaciones y logros que se van obteniendo durante todo el proceso 5) Hay una socialización de todos los empleados públicos acerca de los instrumentos de gestión para acometer las funciones derivadas de las exigencias del modelo de gobernanza.

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6.1.2. Los valores políticos como inspiradores del proceso La formula de gobernanza e innovación administrativa en Alcobendas ha sido la aplicación de la racionalidad técnica al servicio de unos valores y el fomento de la competencia cívica. No es un proceso de tecnología social, sino que está imbuido de valores. Se «importan» técnicas, pero la reforma es una apropiación de los que la han implantado, cargos electos y directivos que tienen conciencia de que han tenido una participación decisiva en su diseño e implantación. Con todo, el proceso de modernización se ha fundamentado en valores entre los que se incluyen los de equidad, desarrollo económico, transparencia y diálogo. En Alcobendas se establecen unos fines políticos derivados del análisis sistemático de la situación social. Estos fines tienen una importante carga de valores que coinciden con las necesidades de los ciudadanos, dándose las condiciones para la puesta en práctica de los valores de la «nueva izquierda urbana» nacida de los movimientos vecinales de los años 70, grupos organizados que han llevado a efecto campañas relativas a los problemas de la vivienda, a los problemas sociales y escolares, tienen una concepción activa de la política local que defiende la implicación de los ciudadanos en la escala local, la descentralización de servicios y la politización de la autoridad local. Sus valores centrales giran en torno a la necesidad de desarrollar una política económica local como vector integrador en unas ciudades con problemas de declive económico y fragmentación social. Desarrollo económico y políticas públicas sociales como combinación de la lógica de la competencia y preocupación social son, pues, la traducción a la acción de los valores implicados en el proceso de gobernanza e innovación administrativa en Alcobendas. La promoción del desarrollo socio-económico al nivel local es entendida como una manera de consolidación democrática y de proteger la integridad del Estado de Bienestar. En Alcobendas, los procesos de gobernanza e innovación administrativa han coincidido con la consolidación de un gobierno socialdemócrata con unos resultados electorales que han dado lugar a repetidos mandatos (en mayoría o en coalición) durante cuatro legislaturas que ha permitido la consolidación de una generación de políticos que ha combinado el pragmatismo político con ideas innovadoras acerca del desarrollo urbano y repensado la gobernanza local como la consecución de un desarrollo socio-económico a través de la construcción de coaliciones de intereses. La ideología actúa de motor en el proceso, pero ésta se va adaptando a estrategias de intervención pública. Si se compara el discurso del programa electoral del equipo de gobierno con las realizaciones efectivas se comprueba que la ideología es gestionada en función de acuerdos pragmáticos, es decir, que la

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ideología cuenta, pero las combinaciones de poder se adaptan a las necesidades de desarrollo de la ciudad. La consecución de mayorías absolutas demuestra que hay un consenso ideológico y no se está incurriendo en costes políticos a largo plazo. Estas mayorías dan la posibilidad a los políticos locales para continuar con la introducción de innovaciones que todo lo más tienen costes a corto plazo. La modernización se sustenta en unos determinados valores (VILLORIA, 1997) que están ligados a compromisos estructurales e institucionales. Estos valores gestionan los conflictos de intereses al tiempo que influyen en los cambios estructurales. El modelo de modernización pone de manifiesto que el proceso se ha realizado a la luz de unos valores que han orientado el proceso y concretado en distintas actuaciones. Las actuaciones en las que se ha fundamentado el proceso en Alcobendas son a) políticas de inclusión social, b) partenariados entre el gobierno local y los intereses económicos locales y una fuerte sociedad civil local. Si bien es cierto que los valores que informan el proceso están sustentados en criterios políticos, éstos no están preconcebidos, se construyen mediante interacciones en el marco del proceso institucional y son contingentes, cambiantes y dinámicos. La estancia en el poder de un partido con mayorías continuadas que propugna determinados valores tiene influencia en un modelo de gestión cuya columna vertebral es la participación y coordinación interna y con los actores de la ciudad. Si bien los cargos electos y técnicos, no tienen poder sobre el sistema de producción local, lo modelan de conformidad con su forma de de aprehender la vida social y cultural. Los valores de las elites político-administrativas en Alcobendas alimentan las ideologías de la vida social y del equipamiento urbano. En Alcobendas hay una pluralización y subsidiarización (cofinanciación y coactuación) de la solidaridad promovida desde el equipo de gobierno. Así, el Tercer Sector en Alcobendas ha experimentado un importante crecimiento. En el ámbito del tejido local, se crean continuamente esferas de acción fuera de la lógica del mercado y no dominada por valores utilitaristas (asociaciones, ONG’s). Hay un esfuerzo constante en el tiempo para difundir y consolidar el modelo. El proceso se inicia por la preocupación de los políticos y técnicos por controlar la gestión, preparando a una administración local para que responda a los retos de un sistema democrático, es decir, una administración que responda a los objetivos políticos. En el proceso se pone de manifesito la responsabilidad de los gestores públicos en la que aparece como eje vertebrador una dimensión ética de la gestión de lo público, a partir de la cual se consolida una cultura administrativa local que modula, de forma continuada en el tiempo, el sistema de gobernanza y gestión administrativa.

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6.1.3. La regulación del proceso: participación ciudadana e interacción con la sociedad civil El sistema político-administrativo local, en su sentido espacial y estructural, es el que mejores condiciones ofrece para ligar las exigencias de democracia e innovación. Es un sistema en el que las fronteras entre la institución político-administrativa y los ciudadanos son más permeables, de tal manera que el subsistema administrativo tiende a internalizar las demandas sociales, económicas y políticas del entorno derivadas de los procesos y cambios globales. Esta mayor permeabilidad facilita encontrar mejores condiciones para mayores interacciones y capacidad para crear procesos y procedimientos de gestión político-administrativa ad hoc con mayores posibilidades de éxito, al tiempo que se neutralizan los intereses particularistas y a corto plazo (los actores como responsables en el largo plazo de sus acciones). La innovación está incentivada puesto que es posible sustituir estructuras corporativas de participación por participación individual. Por otra parte, existe menor complejidad relativa que en los ámbitos regional y nacional y, a menor complejidad, mayor identificación de los intereses que operan en su entorno particular con dinámicas propias. Esta menor complejidad también dota de mayor capacidad al sistema político-administrativo para influenciar los procesos que tienen lugar en su entorno, integrando interacciones entre los políticos electos, las elites funcionariales y las relaciones intergubernamentales y con la sociedad civil, conciliando las racionalidades instrumental y dialógica. En Alcobendas se da la existencia de un importante tejido vecinal en diversos ámbitos: salud, educación, bienestar, arte, cultura, deporte; con diversos tamaños y antigüedad; con distintos grados de burocratización y profesionalización y uso de voluntarios. Las asociaciones vecinales se constituyen en un instrumento de mantenimiento de lazos sociales al tiempo que son un dispositivo para que los residentes obtengan determinados bienes colectivos para la ciudad. Por lo que hace a este punto de tensión, en Alcobendas un porcentaje alto de residentes otorgan a las asociaciones una valoración positiva y, por tanto, las legitiman329, aunque el tejido asociativo puede ser modulado mediante el apoyo institucional. En Alcobendas hay un relativo equilibrio entre su autónomia para actuar y su necesidad de disponer de recursos públicos para sustentar sus acciones. En la esfera local se hace más factible el que las asociaciones representen los variados y concretos intereses de la sociedad civil local y que se pueda reli329 Encuestas anuales de calidad.

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gar estos intereses con las estructuras de decisiones políticas y administrativas. La participación ciudadana es posible si las estructuras institucionales lo permiten y lo facilitan, pues, aunque los ciudadanos sean conocedores de las oportunidades que tienen para ejercer influencia en el gobierno del municipio no suelen tener tienen intención de hacer uso de esas oportunidades. En Alcobendas se ponen los medios para facilitar el ejercicio de esas oportunidades, de tal forma que la administración ha contribuido a generar un ciudadano activo e informado. En este respecto la clave en Alcobendas es un ciudadano informado que funciona colectivamente de forma efectiva a través de procesos abiertos y organizados. Sin embargo, la prestación de servicios por parte de las asociaciones conlleva financiación pública y, por tanto, un cierto control de la administración. Los cargos electos de Alcobendas cuidan las demandas de los ciudadanos y están en contacto con ellos a través de una estructura descentralizada y un elenco de instrumentos: encuestas ciudadanas, sistemática averiguación de los intereses ciudadanos mediante paneles, sistemas de información, y otros instrumentos de comunicación. Con todo ello se trata de producir, de manera sistemática, una definición del bienestar conjuntamente con la integración de los ciudadanos activos en el sistema político. La legitimidad percibida de los partenariados público-privados ha sido alta. Estas coaliciones no se han establecido solamente con las instituciones representativas de intereses (la Asociación de Empresarios de Alcobendas o la Cámara de Comercio) sino que se han realizado también con entidades que realmente tenían interés en desarrollar nuevos proyectos en el término municipal o habían mostrado un interés en hacerlo. Es decir, los líderes políticos han tenido claro que las coaliciones para el desarrollo de la ciudad se han realizado con organizaciones actuantes y no siguiendo el criterio de la representación corporativa. Tampoco los partenariados se han realizado únicamente con aquellos intereses privados que dependen para su desarrollo de la economía local. Las grandes empresas que se han instalado en el municipio y, particularmente, las multinacionales radicadas en los modernos parques empresariales manifiestan en su relación con la institución municipal un especial grado de satisfacción en materia de cooperación que compara favorablemente con las relaciones que mantienen sus filiales radicadas en otros municipios españoles y europeos330. Una manifestación de esta cooperación lo constituye la Fundación Fundal, fundación privada creada por varias empresas multinacionales radicadas en la ciudad y clubes deportivos locales, en la que participa el Ayuntamiento a través del Patronato de Deportes y que tiene por finalidad el fomento de la cultura deportiva en la ciudad. 330 Entrevistas con J. Beitía, Presidente de la Asociación de Empresarios de Alcobendas (AICA).

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6.1.4. Relaciones intergubernamentales, interadministrativas y con el sector privado en el proceso de modernización Los retos a los que tiene que hacer frente una ciudad como Alcobendas van más allá de las competencias formales, siendo necesaria la colaboración con otras administraciones públicas, regional, central y supranacional con capacidad de influencia sobre la ciudad. Hacer frente a estos retos exige la creación de estructuras abiertas y flexibles que permiten englobar a los actores especialmente influyentes mediante el establecimiento de relaciones verticales (entre distintos niveles de gobierno) en un contexto en el que el poder legislativo y financiero de los gobiernos central y regionales continua siendo importante. En un marco en el que tanto el gobierno regional como el local tienen competencias sobre un mismo territorio, la evolución de la ciudad de Alcobendas está condicionada por la capacidad de acuerdo entre las administraciones regional y local para impulsar proyectos conjuntos sustentados en las competencias y recursos de la administración local y regional, teniendo en cuenta que, muchas de las actuaciones del Estado o de la Comunidad de Madrid en el territorio municipal sólo tienen sentido en el marco de las estrategias de aquellos ámbitos de gobierno para el conjunto del territorio del país, o para el territorio de la Comunidad (por ejemplo, operaciones de urbanismo, desarrollo económico del territorio, redes de transporte por carretera o ferrocarril de cercanías, líneas de autobuses interurbanos, grandes infraestructuras sanitarias o políticas de medio ambiente). Por ello, las relaciones intergubernamentales e interadministrativas implican la creación de redes para la generación de: a) Capital físico que mejore la atractividad de la ciudad: consorcios, transportes, creación de infraestructuras; b) Conocimiento: Participación en foros de ciudades, acuerdos con otras ciudades para el desarrollo conjunto. Se buscan las mejores prácticas en otras ciudades nacionales o internacionales. En Alcobendas la creación de capital físico y de conocimiento a través de las relaciones intergubernamentales e interadministrativas se ha logrado mediante: 1) La coordinación con otras localidades para asuntos comunes. Ejemplo de ello lo constituyen la ampliación del aeropuerto de Barajas y las políticas comunes de formación e inserción social y laboral de inmigrantes. En este aspecto se incluyen acciones como la formación del Consorcio de la Zona Noroeste que agrupa a varios municipios para fomentar una zona de desarrollo económico; la formación de este Consorcio permite también el acceso a ayudas de otras administraciones nacionales o internacionales (se ha presentado un proyecto a la iniciativa comunitaria Equal donde el Consorcio propone la creación de un Observatorio de Empleo y una Bolsa de Empleo que de servicios a los

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municipios del Consorcio, la elaboración de un plan de integración laboral para emigrantes y la puesta en marcha de un portal de compras para las pequeñas y medianas empresas esperando obtener una subvención de la UE de 6 millones de euros); también se coopera con el Ayuntamiento de Madrid para apoyar la candidatura olímpica. 2) Relaciones con la Administración Central, consistentes fundamentalmente en la remisión de mociones a los departamentos de la administración central instando la actuación de estos órganos en materias de infraestructuras331, pero también en temas de seguridad, educación, empleo o reducciones impositivas. Así, entre otras, se insta al Ministerio de Fomento para la construcción de un carril-bus por la carretera N-I de acceso a Madrid, se solicita al gobierno que se exonere a los Ayuntamientos del pago del IVA, o se insta a la Delegación de Gobierno para la potenciación de la Comisaría de Policía que da servicio a la ciudad. 3) Relaciones con la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) para Consorcios urbanísticos, desarrollo de zonas industriales u obras y equipamientos municipales, además de la participación de la administración regional en las políticas públicas locales. De un lado, respecto a las actividades urbanísticas, la CAM tiene competencias normativas plenas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. A partir de 1983 se realizan en Alcobendas importantes inversiones en equipamientos y viviendas, por ejemplo, el Consorcio de Valdelasfuentes, que tiene como finalidad la creación de suelo y las condiciones necesarias para la promoción y construcción de viviendas y cuyo Consejo de Administración está compuesto por el Ayuntamiento de Alcobendas y por la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid. De otro lado, en lo que atañe a la participación en alguna política pública y en programas de la Comunidad que se desarrollan en el municipio se pueden citar algunos ejemplos en materia de Medio Ambiente (Proyecto Arborea) o en materia de Empleo: el Centro de Formación e Inserción Laboral perteneciente al Ayuntamiento imparte cursos concertados con el Servicio Regional de Empleo de la Comunidad de Madrid. Asimismo en esta misma materia, el Centro Municipal de Gestión imparte los programas del Instituto Madrileño para la Formación. El Ayuntamiento ha creado un Centro de Formación Profesional de Nuevas Tecnologías para integrar las distintas modalidades formativas y con la participación del Ayuntamiento, la Comunidad de Madrid y las empresas tecnológicas que están radicadas en el municipio. Para la formación de una media de 1.500 alumnos, el Ayuntamiento cede un solar municipal de 8.000 m2. Asimismo, se pone en marcha un programa de prevención y control del absentismo escolar en colaboración con la Conse331 «... Hemos pedido al Ministerio lo del carril bus. Físicamente hemos ido allí a pedirlo, pero además por escrito...» (Intervención del Primer Teniente de Alcalde en el Pleno de 25.9.2001).

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jería de Educación de la Comunidad de Madrid y las Asociaciones de Padres de Alumnos del municipio. 4) La participación en la Federación de Municipios de Madrid o la Federación Española de Municipios para la defensa de sus intereses. Esto se une a la participación de Alcobendas en el planteamiento de conflictos en defensa de la autonomía local ante el Tribunal constitucional contra normas estatales o autonómicas; aunque la Ley obliga que sea un mínimo de un séptimo de los municipios españoles, más de 1.000, para poder presentar el recurso de inconstitucionalidad (ejemplo impugnación ante el Tribunal Constitucional del Real Decreto Ley 4/2000 de liberalización del Sector Inmobiliario y Transportes que reduce el grado de discrecionalidad de los entes locales en la calificación de suelo no urbanizable y en la promoción, formulación, formación y tramitación de planes urbanísticos). También existe conflicto en materia de competencias de la CAM que son ejercidas por los ayuntamientos a su costa (Plan de Residuos) o en las demoras en las transferencias para la financiación de equipamientos ya comenzados, dejando la carga financiera al Ayuntamiento332. 5) Cogestión de servicios con la Comunidad de Madrid (Hogar del Jubilado). 6) Relaciones de petición, tales como solicitar a la Comunidad de Madrid para que incluya Alcobendas en la programación de ciudades del área metropolitana, o solicitud al Consorcio Regional de Transportes para el mantenimiento del precio del transporte público. 7) Cesión gratuita de parcelas a la CAM para equipamientos colectivos (viviendas, residencias de enfermos, centros docentes, de salud, hospital, entre otros). 8) De iniciativa: El Ayuntamiento propone a la Comunidad un modelo innovador de Convenio para asegurar las inversiones que la Comunidad haga en educación en un plazo de diez años. 9) De queja. Las relaciones institucionales son buenas pero están salpicadas de incidentes en tanto en cuanto el gobierno de la Comunidad facilita más información al grupo político de color afín en la oposición, que al gobierno, o el retraso en las inversiones333 En este respecto, el Programa Regional de In332 «... Tuvimos un fallo, es verdad, el confiar que la Comunidad de Madrid nos hiciera esa dotación. La Comunidad ha tardado cuatro años y seis meses en hacer una dotación de tamaño medio...» (Antonio PÉREZ, Concejal de Urbanismo, Pleno del 25.9.2001). 333 «... en vez de un Consorcio con la Comunidad de Madrid, a partir de ahora, los programas de vivienda social se van a hacer a través de la Empresa Municipal que va a gestionar mucho más y mucho mejor y en menor tiempo que a través del Consorcio...» (Concejal de Urbanismo).

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versiones y Servicios de Madrid (PRISMA) otorga ayudas financieras a los Ayuntamientos para la gestión de inversiones en equipamientos. La entrega efectiva de estas subvenciones sufre, sin embargo, reiterados retrasos y un cumplimiento desigual, ya que la CAM favorece a otras zonas de la región. En la legislatura 1999-2003, el monto de inversiones para equipamientos en Alcobendas asciende a 20.000 millones, de los cuales el 7,5% provienen de la Comunidad de Madrid. 10) Con todo, la colaboración con la CAM se ha institucionalizado, con independencia del color político, mediante la participación de este último organismo en el Plan Estratégico de Alcobendas. Por lo que se refiere a las relaciones con la Unión Europea, en Alcobendas hay un cargo electo encargado de las relaciones con la UE y cada una de las unidades administrativas cuenta con técnicos especialistas en materia de las acciones que las instituciones europeas realizan con los gobiernos locales. Existen también acciones conjuntas de varios municipios para actuar de grupo de presión ante las instancias comunitarias. Un ejemplo de ello es el debate que se realiza en sede del Parlamento Europeo atinente a una petición relativa a los Alcaldes de 15 municipios de la zona Norte afectados por la ampliación del Aeropuerto de Barajas llevada a cabo por la Administración Central. En octubre de 2003 se reúnen en Bruselas con representantes del Parlamento Europeo para llevar a cabo estudios sobre el impacto medioambiental que producen las obras de ampliación del aeropuerto de Barajas. Se llega a un acuerdo con cuatro universidades de Madrid para evaluar esos impactos y se constituye una comisión técnica de seguimiento que forman los municipios afectados. Otro elemento importante es la pertenencia a redes de ciudades europeas como instrumento de movilización y representación ante las instancias europeas. 6.1.5. Una situación y potencial económico favorable La ventaja de encontrarse en una zona metropolitana de fuerte crecimiento favorece la interacción con las empresas nacionales o multinacionales que se establecen en el término municipal de la ciudad. Alcobendas es una ciudad próspera que en cierto modo difiere de las ciudades del sureste de la corona metropolitana cuyo origen como ciudades también se sustentó en las oleadas migratorias de los años 60 y 70. Es cierto que como efecto de una geografía de oportunidades favorable Alcobendas se ha beneficiado de una expansión económica sustentada en la localización de empresas en su término municipal y, en los últimos años, del «boom» inmobiliario. Ello, no obstante, hay un intento premeditado y perma-

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nente por parte de la institución municipal de diferenciarse de otras ciudades (por ejemplo, campaña «Alcobendas, qué diferencia»). 6.2. LOS EFECTOS/RESULTADOS DEL PROCESO En este epígrafe nuestro propósito se centra en comprobar si estamos en condiciones de determinar hasta qué punto los procesos simultáneos de gobernanza e innovación administrativa que se producen en Alcobendas han generado efectos en términos de resultados e impactos, muchos de ellos prácticamente intangibles. El propósito es establecer el valor del proceso de gobernanza describiendo los efectos, impactos o logros que podrían deberse a resultas de este proceso. No se realiza una evaluación rigurosa, que tendría que ser objeto de otro trabajo, simplemente, se trata de aventurar unas hipótesis finales para ser comprobadas en ulteriores estudios. Estas hipótesis están basadas en deducciones rigurosas pero, al ser la gobernanza e innovación administrativa unos procesos que se suceden en el tiempo, estar insertos en otros más amplios y ser multivariados, no lineales y complejos, se plantean problemas epistemológicos y, en consecuencia, limitaciones metodológicas a la hora de llevar a efecto su evaluación (PAWSON y TILLEY, 1997). Efectivamente, esta naturaleza multivariada y compleja del proceso hace inservible cualquier diseño experimental o cuasi experimental con grupos de control334 y, aunque el estudio de caso, permite el contraste empírico de alguna de las proposiciones que construyen las teorías de la gobernanza y de la innovación administrativa, se hace necesario diseñar un método adecuado a las circunstancias del caso estudiado, que permita obviar las dificultades reseñadas e intentar explorar los efectos que se producen en los sistemas socio-económico y político-administrativo de la ciudad de Alcobendas a consecuencia de los procesos de gobernanza e innovación administrativa335. Para ello es necesario explicitar, en primer lugar, las dificultades que se presentan. La identificación de los efectos se hace difícil por diversos motivos, 334 Evaluar la gobernanza no es lo mismo que evaluar las políticas públicas, cuyos métodos clásicos de evaluación no se adaptan a las características de un proceso de gobernanza. Aquí el objeto evaluado es el proceso de gobernanza y la innovación organizativa que no son políticas a los que pueda aplicárseles diseños experimentales a través de una evaluación ex ante o ex post con pre y post intervenciones. Tampoco es posible comparar con otras ciudades, ni tampoco, un enfoque cuantitativo que pueda medir el éxito o el fracaso. El Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial tienen sistemas de evaluación que evalúan aspectos de la gobernanza con indicadores bastante sofisticados pero que no són de utilidad en nuestro caso. 335 Necesariamente nuestra perspectiva tendrá que hacerse a partir de un paradigma epistemológico que combine los pensamientos sistémico, dialéctico y constructivista. Este pluralismo hermeneutico se deriva de que en el proceso toman parte diversos actores con intereses, preferencias y expectativas distintas. Los procesos estudiados en Alcobendas son dinámicos y continuados, tienen lugar en un contexto político y administrativo en el que convergen actores con intereses contradictorios, por lo que los efectos tienen que ser identificados en relación con los distintos actores y sus valores.

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siendo, acaso, el principal, la necesidad de considerar varios sistemas de referencia, lo que imposibilita la medición de resultados y objetivos. Por lo demás, ni los objetivos políticos ni los instrumentos con que conseguirles están exentos de ambigüedad. La primera de estas dificultades es que se trata de un proceso amplio cuya complejidad y extensión imposibilita centrarse en los detalles. En segundo lugar, porque este proceso tiene lugar en el marco de procesos sociales y políticos más amplios que tienen influencia en el sistema político-administrativo de la ciudad de Alcobendas. Ello imposibilita, por ejemplo, relacionar la influencia del modelo de gobernanza con el desarrollo económico del municipio. En tercer lugar, porque es un proceso a largo plazo que exige ajustes continuos. Además, porque siendo un proceso in itinere muchos de sus efectos pueden manifestarse en el futuro. En cuarto lugar, porque no existen elementos de comparación que permitan atribuir a una determinada actuación un resultado concreto. En quinto lugar y en lo que se refiere a la introducción de innovaciones organizativos y de gestión, existen problemas de atribución de resultados al modelo de gestión implantado. Así, la implantación de innovaciones genera costes directos, indirectos, de transacción y de oportunidad difícil de identificar. En este sentido, realizar una comparación ex ante es irrelevante, puesto que, en todo caso, la situación primigenia se hubiese transformado también de no mediar ninguna acción336. No obstante dado que la acción administrativa está encaminada a regular los equilibrios sociales (BAENA, 2000) o a trasformar la sociedad, esta acción es medible en función de los efectos, entendidos éstos como impactos que produce en la sociedad, por lo que la alternativa tiene que ser la búsqueda de una explicación tentativa que se detenga en los posibles impactos o efectos del proceso. Estos efectos pueden inferirse a partir de los objetivos generales de la gobernanza o de la modernización administrativa. Así, profundización en la democracia, mayor eficacia, eficiencia y calidad en la prestación de servicios públicos, además de cuestiones referidas a la equidad, cohesión social, desarrollo económico, participación, ausencia de corrupción o transparencia, son criterios que, aunque genéricos y difíciles de interpretar, permiten valorar el éxito del proceso. Por tanto, una primera reflexión, conduce a que es posible que se puedan identificar resultados, aunque las conclusiones, obviamente, no sean definitivas. Lo cierto es que se han producido transformaciones cualitativas observa336 A estas dificultades habría que añadir que la neutralidad del investigador no está garantizada debido a la influencia de sus sesgos personales y del marco institucional en el que desarrolla su actividad.

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bles que afectan al núcleo de la estructura político-administrativa y que se dejan sentir en su ámbito social, cultural y económico. Va de suyo que del alcance real de estas transformaciones sólo pueden dar cuenta los actores que intervienen en el proceso. Por ello, la evaluación que usamos aquí trataría de determinar qué componentes hacen efectivo un modelo de gobernanza en un contexto acotado, residiendo en las expectativas de los actores críticos. Este enfoque tiene en cuenta el modo en que los actores interpretan y valoran sus prácticas. Desde un punto de vista metodológico esto implica que no haya un diseño de evaluación premeditado, sino que este emerge a partir de la narrativa de los actores. El objetivo es identificar los efectos desde la perspectiva de los actores participantes. En un contexto de gobernanza los términos de referencia de la evaluación deben ser diseñados por los distintos actores que participan en el proceso, por ello, los impactos deben centrarse en objetos consensuados. Ello permite realizar inferencias válidas y comprensivas, en tanto que desde las diferentes perspectivas de los participantes se puden identificar dimensiones inherentes al proceso. Somos conscientes de que ello no garantiza una evaluación robusta en términos científicos, pero a los efetos de este trabajo este modelo es, a nuestro juicio, perfectamente válido para aventurar algunas hipótesis. Ello requiere, como se ha mencionado, analizar las narrativas de los actores que se han visto beneficiados o perjudicados durante el proceso. Es decir, la interpretación del proceso sólo puede ser abordada desde un marco abierto y desde criterios múltiples a partir de la interpretación de los diversos actores que participan en el proceso y que facilitan información que permite realizar una primera valoración de sus efectos. La validez de esta interpretación se acrecentaría con la existencia de estudios longitudinales que permitan realizar comparaciones en el tiempo y estudios comparativos con otras ciudades. Para garantizar la fiabilidad, una aproximación para la identificación de los efectos tiene que hacerse a partir de las entrevistas realizadas a los distintos actores que permitan la interpretación de los factores de éxito desde las diferentes perspectivas: cargos electos, directivos públicos, representantes de empleados públicos, asociaciones de empresarios, ciudadanos. Se trata de identificar cómo se perciben de manera global las transformaciones en los ámbitos político, organizativo o socio-económico por parte de los actores que han participado en el proceso. Se pueden identificar evidencias de los cambios percibidos por los actores, aunque, en puridad y a pesar de las convicciones de éstos, siempre persistirá el problema de si estos cambios se pueden atribuir en su totalidad al proceso. Para ello se ha descansado en la manera en que los actores, desde sus diferentes perspectivas, describen los efectos. El cuestionario ha sido la principal fuente de información para interpretar los efectos del proceso. Du-

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rante las entrevistas se ha preguntado a los actores acerca de los efectos percibidos, pero también acerca de las acciones que se han implantado con éxito y los elementos de las políticas públicas locales que se identifican con la consecución de resultados. Ello se complementa con el estudio y análisis de los documentos, con lo que se utilizan diversas fuentes para interpretar los efectos, en especial, los informes elaborados por el Ayuntamiento que se detallan en la bibliografía. Lo cierto es que, desde 1986, está presente en el Ayuntamiento la realización de estudios de satisfacción y se evalúan las políticas públicas locales y sus efectos, también hay encuestas de calidad estableciendo series temporales. La Unidad de Evaluación de políticas públicas recoge información que permite analizar las estructuras socioeconómicas y de políticas y servicios públicos para hacer un seguimiento de éstos y de los proyectos del Plan Estratégico. El Ayuntamiento elabora una encuesta anual para identificar la calidad de vida y la valoración en la gestión. En esta encuesta se consideran una serie de indicadores agrupados en diferentes apartados: espacio urbano, transporte y vivienda, equipamientos, empleo, medio ambiente, cohesión social de las que se obtienen una serie de valores y puntuaciones. Por ejemplo, siguiendo la misma metodología que las anteriores, la sexta Encuesta sobre Calidad y Servicios Municipales se realiza entre el 13 y el 29 de enero de 2003. El trabajo de campo se realiza por la sociedad Euroesmark, S.A. sobre una muestra de residentes en Alcobendas distribuida de forma proporcional entre los distintos barrios consistente con 1.109 entrevistas a personas de 18 y más años, con margen de error de ± 2,9% y con un intervalo de confianza de 95,5%. A resultas de esta encuesta un 85% conoce al Alcalde cuya labor de gestión está por encima de la media del equipo de gobierno. Un 74% piensa que la ciudad ha mejorado. Los ciudadanos tienen una imagen de la ciudad moderna y con calidad de vida. Hay una identificación colectiva con la ciudad. A efectos de nuestro trabajo, es pertinente resaltar también en este punto que el establecimiento de este sistema de indicadores para evaluar la evolución de la ciudad implica que en Alcobendas, como herramienta de gobernanza e innovación, se ha institucionalizado un sistema de autorreflexión y existe una evaluación a posteriori de acciones innovadoras. Desde nuestro planteamiento, en un sistema de gobernanza e innovación administrativa local pueden aparecer resultados, efectos de sus acciones, que se pueden subsumir en: 1) Los efectos en la calidad de la democracia y en la eficacia del sistema político-administrativo como elemento de integración: la movilización de la sociedad civil local y la creación de capital social.

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2) Los efectos en la apertura y transparencia de la acción pública: procesos de participación; democracia participativa (acceso a la información y participación real). 3) Los efectos en la creación y consolidación de redes de cooperación: la calidad de las relaciones establecidas entre los actores críticos en términos de cooperación y coordinación entre ellos; la consolidación de los partenariados público privados y los consorcios. 4) Los efectos en la economía local. 5) Los efectos en la capacidad de la administración: una cultura de la innovación en la organización administrativa; la eficacia de la administración y las transformaciones organizativas. 6) La cohesión social: vertebración y calidad de vida a partir de las acciones realizadas para la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos a partir de las distintas políticas públicas: mujer, jóvenes, vivienda, educación, entre otras. 7) La estructura espacial: modelo compacto de ciudad y sus diversos usos (industrial, residencial, rehabilitación casco antiguo con acciones de fomento de la integración del territorio, para vivir y para trabajar). Metodológicamente, para medir todo esto se exige una aproximación pluralista con combinación de indicadores cuantitativos tales como crecimiento económico, empresas establecidas, tasas de desempleo, entre otros, y cualitativos inferidos de la realización de entrevistas y el estudio de documentos. En lo que se refiere a las innovaciones administrativas, la evaluación de la política de modernización depende del nivel de análisis; una manifestación del éxito bien pudiera ser su mera puesta en marcha. En una segunda instancia habría que analizar si han conseguido sus objetivos en términos de innovaciones que se han implantado con éxito. En cualquier caso, no hay una base de datos que permita una única evaluación objetiva a partir de indicadores cuantitativos, aunque sí existen algunos datos cualitativos relevantes, es decir, creados desde la percepción de los que han participado en el proceso. A efectos de sustentar nuestra argumentación es pertinente resaltar que se ha descansado en las entrevistas a directivos y empleados del Ayuntamiento, así como al conjunto de actores que han participado. En términos de evaluación se ha acudido a tres grupos de actores relevantes: a) En primer lugar los políticos cuyo concepto de éxito se podría medir en términos de votos conseguidos en las sucesivas elecciones.

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b) En segundo lugar los directivos públicos, para los que el éxito se mide en términos de profesionalización y oportunidades de promoción. c) En tercer lugar, la sociedad civil local, ciudadanos y empresas, para los que el éxito se mide en resultados positivos para sus intereses en términos de satisfacción de sus expectativas. 6.2.1. Los efectos para el ciudadano Estos efectos se han identificado a partir de las encuestas periódicas a los ciudadanos, las cuales señalan unos índices altos de satisfacción con la provisión de servicios por parte de la organización municipal337. Para explicar esta percepción, destacaríamos lo siguiente: a) Al ciudadano como usuario de servicios se le otorga un nuevo papel: el ciudadano no como cliente sino como usuario activo338. Así, a través de las Cartas de Servicios que existen, el ciudadano indica sus quejas directamente al proveedor del mismo, más que a una burocracia impersonal. El uso de los servicios municipales lleva a un ciudadano má