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Propuestas para el Combate Integral de la Delincuencia en El Salvador


Propuestas para el Combate Integral de la Delincuencia en El Salvador


© Cámara de Comercio e Industria de El Salvador Toda difusión total o parcial de este documento debe hacerse mencionando la fuente. San Salvador, Febrero de 2010


Propuestas para el Combate Integral de la Delincuencia en El Salvador

Raíces y Diagnóstico de la Violencia 1. Los hechos sobre la violencia a. El Salvador es un país violento y se encuentra entre los países más violentos del mundo. Esta violencia se manifiesta de muchas maneras, con el homicidio como la más evidente y extrema. Durante el período comprendido entre los meses de enero y junio del año 2009, se registraron 11.8 homicidios por día, el valor más grande desde el año 2003. A partir del mes de julio de ese mismo año el número de homicidios se incrementó hasta alcanzar un record histórico de 18 por día, lo que condujo a un cierre anual realmente espeluznante: 12 crímenes diarios y un gran total de 4,365 muertes, una cifra que no tenía precedentes desde que empezó a llevarse un registro sistemático de los crímenes en el país. Para fines de 2009 y principios de 2010, la cifra diaria de crímenes había ascendido a 13. Comparado con el año inmediato anterior, 2009 cerró con 37.3% de incremento en asesinatos (Ver anexo 1).

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Una buena parte de los homicidios, simples y graves, son el resultado final de eventos en que se involucran factores de violencia social tales como violencia intrafamiliar y altercados sin motivos aparentes. Las estadísticas disponibles no permiten cuantificar de una manera precisa cuál es el porcentaje del total de homicidios que se pueden atribuir a estos factores. Una proporción pequeña corresponde a homicidios que se dan en el curso de la comisión de otros hechos delictivos cometidos por victimarios que actúan de manera individual e independiente. Ejemplos de esta categoría son los homicidios derivados de robos y hurtos. La proporción restante, que se presume es la más grande, corresponde a homicidios relacionados con actividades delincuenciales de naturaleza organizada tales como: •

Acciones de pandillas (rencillas entre maras, asesinatos selectivos, etc.).

Bandas de criminales organizados que se dedican al contrabando, la receptación y comercialización de bienes hurtados o robados, cuatrerismo, robo y hurto de vehículos, extorsión, tráfico ilegal de personas, pornografía y pedofilia, entre otros.

Elementos vinculados al narcotráfico.

La gran pregunta que se hacen todos los salvadoreños es la siguiente: ¿Qué está detrás del incremento desmedido en los homicidios ocurridos durante los últimos meses? (Ver anexo 2).

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b. La violencia resulta también en lesiones, unas graves y otras muy graves. Los datos de la Fiscalía General de la República para el período 2003-2008 indican que en El Salvador se registraron 33 lesiones por día. Durante el período comprendido entre los meses de enero y junio de 2009 se registraron 34.2 lesiones por día.

c. Los hurtos agravados y los robos constituyen otras manifestaciones de la violencia. El registro diario de estos incidentes promedió 45 durante el período 2003-2007. Este promedio se redujo a 38.4 por día durante el primer semestre del año 2009 (Ver anexo 3).

d. Se denunciaron 10.6 extorsiones por día en los primeros 6 meses de 2009, concentrándose en el área urbana de San Salvador, San Miguel y Santa Ana los índices más elevados. Esta tendencia experimentó incrementos muy difíciles de detectar durante la segunda mitad del año, debido (entre otras cosas) a la desconfianza que la ciudadanía sigue teniendo para interponer denuncias (Ver anexo 4).

e. Por supuesto, podrían seguirse enumerando hechos a partir de lo que las estadísticas disponibles permiten. El punto es que sólo para los tipos de delitos que se han mencionado, en El Salvador se contabilizaron al menos 95 hechos de violencia cada día durante los primeros 6 meses del año 2009. Esto equivale a una tasa de 279.6 por 100,000 que es un número alto bajo cualquier estándar.

2. Los costos de la violencia a. Los costos económicos de la violencia son significativamente altos. Los estudios publicados sobre este tema evalúan este costo en 11.5% del PIB (PNUD 2005, ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador?). Este dato, correspondiente al año 2003, equivalía a un total global de $1,717 millones de gastos producidos al país por la violencia).

b. Un estudio conducido por Soares (2006) estima que la pérdida de un año en la esperanza de vida a causa de la violencia se asocia a un costo social de 3.8 puntos del PIB, y que en la década de los noventa El Salvador habría necesitado gastar el 71% del PIB para erradicar totalmente la violencia.

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c. Seguramente estas cifras serían más grandes si se estimaran para el 2009. Baste decir que los gastos en salud y educación equivalen a 1.8% y 3.2% del PIB respectivamente. Una aritmética simple llevaría a decir que los costos de la violencia anulan los beneficios de la educación y la salud, y que todavía se pierden 6 puntos del PIB. (Para 2003, el estudio del PNUD referido, ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador?, estimaba que el costo de la violencia era casi igual a la recaudación tributaria total del país, y hasta dos veces superior a los presupuestos conjuntos de educación y salud).

d. Un dato alarmante lo constituye el hecho que existe una grave percepción de inseguridad que está afectando a la psiquis social del país. Según datos proporcionados por FUSADES (Cómo está El Salvador, 2009), el 62% de los salvadoreños que residen en áreas urbanas considera “probable” o “muy probable” convertirse en víctima de la delincuencia en un futuro cercano. De no combatir la violencia enérgicamente, en los próximos años podríamos llegar a una verdadera paranoia social.

3. Las consecuencias de la violencia a. Muchas familias de las víctimas de homicidio son arrastradas hacia la pobreza, sobre todo cuando la víctima es el principal sostén económico del hogar. La institución

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familiar resulta especialmente vulnerable ante la violencia generalizada que vivimos. b. Las percepciones de inseguridad de la población empeoran. Esto lleva a que las personas modifiquen estilos de vida, que se abstengan de desarrollar actividades de ocio, que desconfíen de la capacidad de las instituciones para garantizar su seguridad, y, en última instancia, puede llevarles a tomar la justicia en sus propias manos. c. Se daña aún más el débil tejido social cuando las personas desconfían de los otros. Las posibilidades de buscar soluciones por el lado de la participación ciudadana se vuelven mínimas. La desconfianza es particularmente grave cuando implica la destrucción o el deterioro del núcleo familiar. Sólo en 2003, la PNC reportó más de 3 mil denuncias ciudadanas correspondientes a abusos dentro del hogar. (PNUD 2005, ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador?). d. La violencia genera más violencia. Muchos hechos violentos ocurren como venganza por algún daño previamente infligido. e. Se desarrollan comunidades enteras en donde las familias hacen de la violencia su fuente principal de ingresos. En el mediano y largo plazo, se dan procesos mediante los cuales valores contrarios a la buena convivencia y las buenas costumbres se transmiten generacionalmente, agudizando la espiral de violencia. f. Se fomenta la informalidad en todas sus formas y la economía subterránea florece. g. En general, el bienestar de la población disminuye: • Las empresas ven incrementados sus costos a causa de las medidas de protección que deben tomar, lo que hace que aumenten los precios de los bienes y servicios que los salvadoreños consumen. • Las empresas legalmente establecidas operan dentro de un ambiente de competencia desleal a causa de la economía informal. Esto afecta sus niveles de venta al tener que ofrecer productos a precios que son más altos que los de sus competidores informales. (Ver anexo g2). • El costo de vida aumenta cuando las familias deben invertir en su propia seguridad,

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cuando pagan rentas a pandilleros o cuando hacen pagos a extorsionistas o secuestradores. • La calidad de vida se deteriora cuando se vive en un ambiente de temor o de miedo ante la situación de inseguridad. h. Las posibilidades de crecimiento económico se ven amenazadas. La economía salvadoreña podría crecer a tasas más que satisfactorias si los niveles de violencia se redujeran sensiblemente. i. La gobernabilidad democrática enfrenta un grave riesgo, sobre todo cuando el crimen organizado y el narcotráfico logran penetrar en las instancias del Estado. A esto hay que añadir el llamado “costo institucional” de la violencia, que no es más que la suma de los presupuestos anuales de las entidades gubernamentales encargadas de velar por la prevención o el combate de la violencia. Según el estudio del PNUD referido al año 2003, la acumulación de estas diferentes inversiones públicas rondaba los $270 millones, incluso haciendo previamente un ejercicio responsable de discriminación de datos. j. La seguridad nacional se ve amenazada cuando el gobierno es incapaz de ejercer control sobre amplias zonas urbanas del territorio, como las dominadas por las pandillas, el narcotráfico y el crimen organizado. 4. ¿Quién ejerce la violencia? a. El ciudadano que, por diversas razones, crea disfuncionalidad y conflictividad en los ambientes en que se desenvuelve: familia, trabajo, centros educativos y comunidades. b. Los delincuentes comunes que hacen de la violencia su actividad económica principal. c. Las pandillas que hacen de la violencia el medio principal para atemorizar a la ciudadanía, así como para generar ingresos, reclutar y retener miembros, proveer servicios a otras organizaciones criminales, controlar territorios y sobrevivir exitosamente como organizaciones al margen de la sociedad. d. El crimen organizado, que protege «nichos de mercado» y siempre está buscando la manera de expandir sus operaciones. e. El narcotráfico, que compra voluntades, protege corredores estratégicos, ajusta cuentas y salvaguarda mercancías.

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Propuestas de solución Es importante reconocer que la situación ha alcanzado niveles más que alarmantes y que el tiempo para resolver el problema es cada vez más corto. Es por ello que presentamos al Gobierno y a la sociedad salvadoreña las siguientes propuestas:

Institucionalidad y marco legal • Integrar una verdadera política de seguridad ciudadana que establezca equilibrios realistas entre el control del delito y la prevención del mismo, pero tratando siempre de incorporar a nuevos actores sociales en la ejecución de esta política. • La creación de un marco legal especial para el abordaje integral del problema de las pandillas. Esto debería incluir el tratamiento judicial de los parientes de pandilleros que se involucren en actividades criminales de las pandillas. (Ver anexo a 2-2). • La aprobación de una ley de escuchas telefónicas y que el centro de ejecución de la misma dependa de la Fiscalía General de la República. (Ver anexo a 2-3). • Modificación a la Ley del Menor Infractor para asegurar el tratamiento judicial de estos cuando cometen delitos graves, estén o no estén relacionados con las pandillas. (Ref. ¿Quién ejerce la violencia? (c)). • Creación de un marco legal que permita al Estado establecer y hacer uso de mecanismos tendientes a la protección de personas que se encuentren frente al riesgo inminente de ser víctimas de un delito. Buena parte de la ciudadanía (igual a un 45% del total) percibía, a mediados de la década pasada, que en el país se “cumple poco” con la ley. (UCA, Encuesta de victimización y percepción de seguridad en El Salvador, 2004). • Ley de extinción de dominio sobre los bienes y recursos que resulten de las incautaciones o decomisos al crimen organizado. • Depuración continua y efectiva de la Policía Nacional Civil. Esto podría requerir que la Inspectoría General de la PNC dependa directamente de la Presidencia de la República en lugar de ser parte de la corporación policial. • Fortalecer las capacidades investigativas de la PNC y la FGR mediante la formación y capacitación de personal, así como la adquisición de tecnologías de punta orientadas al

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uso eficaz de la inteligencia policial y penitenciaria, no sólo en la investigación sino también en el combate a la delincuencia organizada y común. Esto permitiría que la PNC y la FGR pudieran iniciar acciones de oficio con la consecuente minimización del requisito de la denuncia por parte de la ciudadanía. • Mejora sensible de las condiciones laborales de los miembros de la PNC, la Fiscalía General de la República y la judicatura, en particular sus salarios y sus prestaciones (seguros de vida y de salud, atención psicológica individual y familiar, asistencia jurídica a problemas derivados del servicio, etc.). • Fortalecer las áreas especializadas de la PNC para mejorar la respuesta del Estado ante el delito. Esto conlleva la armonización de acciones con la FGR y el Órgano Judicial. De particular importancia es el fortalecimiento de las divisiones especializadas contra el crimen organizado y contra el narcotráfico. Debería evaluarse la creación de una división especializada antipandillas. • Incrementar el número de efectivos de la PNC que se dedican exclusivamente a tareas de control de la delincuencia. Estos agentes adicionales deberán destinarse a tareas que directamente tienen que ver con el combate a la delincuencia (patrullajes, prevención activa, inteligencia comunitaria, aprehensión de delincuentes, etc.). Una encuesta sobre percepción ciudadana de la seguridad realizada por la UCA en 2004 revelaba que más del 70% de los entrevistados manifestaba que en su comunidad no había un puesto de la PNC. • Creación de un ente superior de investigación criminal (una especie de Unidad Élite) liderado por la Fiscalía General de la República en coordinación con el Presidente de la República, integrado por miembros de las áreas de inteligencia militar y personal selecto y depurado de las áreas de inteligencia policial. Esta entidad tendría por finalidad proporcionar información respaldada sobre el Crimen Organizado y las Pandillas (o Maras) que superan la capacidad instalada de las instituciones de inteligencia que actualmente existen. • Uso de la Fuerza Armada para apoyar el combate al delito en zonas controladas por la criminalidad, pero enmarcado en un plan estratégico que incluya plazos, mediciones, prioridades y lineamientos de acción claros, todo enfocado a la recuperación del control territorial y la soberanía del Estado en las zonas más conflictivas. (Ver anexo a2-4). • Debatir seriamente el incremento de las capacidades del Estado para el registro y control

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de las armas de fuego, tomando en cuenta las acciones recomendadas por la Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y Paz Social, que en noviembre de 2006 hizo llegar al Presidente de la República aportes muy notables en este tema. • Crear un sistema de estadísticas criminales confiable y unificado, alimentado por encuestas de victimización u observatorios de seguridad ciudadana. • Que la Corte Suprema de Justicia inicie un proceso de depuración judicial, para lo cual será necesario fortalecer la División de Investigación Judicial de este importante órgano del Estado. Habría que tomar en cuenta la opción de introducir, por ejemplo, un sistema de evaluación pública de las sentencias judiciales, de manera que, sin vulnerar la independencia judicial, exista una contraloría social más efectiva sobre el sistema. (Ver anexo a 2-5). • Armonización del marco jurídico para asegurar que los jueces den el suficiente valor a la prueba científica y que existan mejores condiciones de seguridad en el uso de la prueba testimonial. • Introducción de mecanismos transparentes para la supervisión del trabajo de los jueces y otros administradores de justicia con el fin de asegurar que sus decisiones sean apegadas a Derecho. Este punto es particularmente sensible, porque son escandalosos los casos en que ciertos delincuentes de alta peligrosidad son dejados en libertad por tecnicismos, lo que hace pensar en el alto grado de vulnerabilidad y corrupción de muchos jueces. Ya en 2004, y según la encuesta de percepción de seguridad elaborada por la UCA, la cantidad de salvadoreños que manifestaban escasa confianza en el sistema de justicia rondaba el 60%. • Estudiar y debatir seriamente la posibilidad de introducir en el sistema legal de la judicialización colectiva (imposición de penas a grupos delictivos) y los jueces encubiertos. • Fortalecimiento del sistema de protección a testigos, para que sea más eficiente y resulte creíble. • Aprobación de una ley de transparencia y de acceso a la información pública, como una medida que contribuya al ordenamiento de los procesos institucionales, la priorización de los gastos públicos y el combate de la corrupción. • Revisar integralmente los dos instrumentos internacionales con que cuenta El Salvador para combatir el crimen organizado: la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (también llamada “Convención de Palermo”, de

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2003) y su complemento, la Convención Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal (2004), donde se incluyen tipificaciones de delito y medidas concretas que podrían no ser admisibles por nuestras normativas, pero que constituirían materia de amplia discusión técnica y ofrecerían alternativas viables de investigación del crimen. • Revisión del marco legal y operativo del sistema penitenciario. Esto puede implicar, entre otros: a Ampliación de la infraestructura penitenciaria, sobre todo en el régimen de máxima seguridad. a Implementación de sistemas de clasificación de la población penitenciaria en relación a criterios técnicos. a Evitar las políticas de flexibilización que fortalecen la capacidad delictiva de los internos, sobre todo aquellos que mantienen nexos con sus organizaciones desde los penales. (Ver anexo a 2-6). a Reformar la Legislación Penitenciaria con énfasis en la pérdida de los derechos civiles (no los Humanos) del reo, en el área de retribución social de la pena y en la rehabilitación. a Depuración y capacitación permanente del personal del sistema penitenciario. Hay que agregar que, además de estar poco estimulado, este personal es claramente deficitario. La Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y la Paz Social, en su informe Seguridad y Paz, un reto de país: Recomendaciones para una política de Seguridad Ciudadana en El Salvador, aseguraba en 2007 que la Dirección General de Centros Penales reportaba 840 agentes de seguridad en toda la institución, es decir, una relación de 18,6 reclusos por cada custodio. a En resumen, se deben tomar todas las medidas técnicas necesarias para evitar que las cárceles sigan siendo centros de operación de las pandillas y el crimen organizado, particularmente en relación a las extorsiones, los secuestros y el sicariato. Si para tomar algunas de estas medidas, como restringir las visitas, grabar las conversaciones, etc., se hace necesario denunciar tratados internacionales ratificados por El Salvador, HAY QUE HACERLO. Son vidas humanas las que se encuentran en juego.

Control de la delincuencia •

Que los organismos del Estado pertinentes generen espirales de investigación a partir

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del micro tráfico de drogas, contrabando, trata de personas, etc. •

Evitar que toda iniciativa de seguridad comunitaria (bajo cualquier pretexto ambiguo de descentralización) sea directamente coordinado por instancias políticas locales, debido a que podría prestarse a la manipulación partidaria o sería susceptible de derivar en un exagerado control estatal. Las autoridades, por el contrario, deben facilitar que los vecinos se organicen y, por propia y libre iniciativa, establezcan mecanismos de comunicación con las autoridades encargadas de velar por la seguridad ciudadana. (Una buena medida sería la de “tropicalizar” el concepto de la Community watch, que ha sido exitosa en Estados Unidos).

Creación de un programa de servicio comunitario juvenil con el fin de fortalecer la identificación de los jóvenes con los problemas de sus comunidades, dándoles capacidades para controlar las conductas de sus pares y ser participantes activos en la solución de problemas locales.

Uso efectivo de las capacidades municipales, en coordinación con la PNC, en actividades de combate a la delincuencia en los espacios públicos municipales, en las zonas marginales y el transporte público, sin excluir la supervisión y control del comercio informal. En resumen, recuperar el espacio público.

Usar la Fuerza Armada en la recuperación y mantenimiento del control de territorios dominados por las pandillas, en conjunto con la PNC e instancias locales. (Ver anexo a 3-1).

Uso de la FFAA para dar seguridad a las fronteras y puntos ciegos con el fin de combatir frontalmente el contrabando y el narcotráfico.

La militarización de la seguridad y la inteligencia en los centros penales y los centros de detención de menores. La posibilidad de mantener a los detenidos bajo un régimen militar al interior de los centros penales podría reducir los niveles delictivos que se manejan desde allí por miembros de pandillas y bandas de crimen organizado. (Ver anexo a3-2).

Uso efectivo de la inteligencia policial, si es posible con el apoyo de la FFAA, para mejorar la respuesta estratégica y táctica ante la delincuencia.

Contratar a expertos internacionales que hayan probado la eficacia de sus planes en el combate a la delincuencia y las mafias. En Italia, Alemania, Nueva York, Inglaterra, España y Francia encontramos ejemplos que podrían servir para enriquecer nuestros propios programas de seguridad pública.

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Fortalecer lazos con la INTERPOL, el FBI, la DEA y la ATF (Alcohol, Tobacco and Firearms, que ha realizado notorios esfuerzos para combatir el contrabando de armas en E.U.).

Prevención Técnicamente existen 3 tipos de prevención del delito: •

Prevención temprana (intervenciones focalizadas en los primeros años de la vida de los individuos).

Prevención situacional o prevención activa (intervenciones focalizadas en el incremento del costo social de cometer delitos, o, en otras palabras, elevar el costo del delito para el delincuente).

Prevención social (combate a la desintegración social y sus principales causas).

Hasta el momento las medidas tomadas para prevenir la delincuencia en el país privilegian la prevención social del delito, cosa que, aunque necesaria, produce resultados de largo plazo, siempre y cuando las condiciones de la sociedad así lo permitan. Con las condiciones actuales del país y las que uno podría augurar en el futuro próximo, las medidas de prevención social pueden tener un efecto mínimo y hasta nulo sobre la delincuencia actual, en ausencia de otras medidas concurrentes. Esto no significa que la prevención de largo plazo sea una pérdida de tiempo; al contrario, se trata de no perder más tiempo en implementarla, pero acompañándola de estrategias emergentes que permitan enfrentar la grave crisis de seguridad imperante. También es oportuno mencionar que, según estudios realizados por el Instituto Nacional de Justicia del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, en el tema de prevención del crimen existen medidas que han demostrado su ineficacia —Ej. programas de compra de armas, la organización comunitaria o de vecinos en zonas de alto riesgo, programas de empleo temporal para jóvenes que residen en zonas de riesgo, el arresto de jóvenes por faltas leves, entre otras—, por lo que vale la pena enfocar recursos y análisis en aquellas medidas que muestran índices promisorios de efectividad.

Tal como lo señala FUSADES en su documento Estrategia económica, social e institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo (Diciembre, 2008), el país está necesitando a gritos un Sistema de Protección Social que reduzca significativamente

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la alta vulnerabilidad en que se encuentran los hogares que sufren pobreza. De ser adoptado, este sistema tendría que incluir instrumentos de alerta temprana que ayuden a detectar los índices de crecimiento o decrecimiento de la vulnerabilidad, así como la creación de programas sociales capaces de adaptarse a las cambiantes circunstancias de la pobreza (Ej. trabajos públicos de emergencia, máxima focalización de subsidios y atención a casos muy especiales de incapacidad laboral temporal, entre otros). Adicionalmente, debe plantearse la creación de un mecanismo que identifique y seleccione a los potenciales beneficiarios del sistema.

Otras medidas de prevención incluyen la atención temprana a las familias disfuncionales o en peligro de serlo, focalizándose en los menores de tres años hasta los pre-adolescentes en riesgo. Sin embargo, ciertos organismos multilaterales de cooperación promueven acciones que, en la práctica, terminan arrebatando las responsabilidades propias de los padres de familia —incluso amenazando la patria potestad sobre los hijos— y estableciendo sistemas con un enfoque estrictamente epidemiológico, a través del cual ejércitos de burócratas sanitarios penetran las comunidades para estandarizar los ambientes familiares y homologar sus medidas de prevención. Situaciones semejantes no son deseables y exigen un intenso debate social sobre sus fines y consecuencias. En todo caso, jamás deben de emprenderse con el pretexto del combate a la delincuencia. Esa tarea, si hay que asignarla a alguien, correspondería más bien a organismos privados de atención social (iglesias, fundaciones, ONG´s, etc.), si bien garantizando que los resultados de sus acciones puedan ser cuantificados. (Ver anexo a 4-1).

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En comunidades no existe evidencia sobre programas que hayan probado ser efectivos en prevenir la delincuencia. (Ver anexo a 4-2). Sin embargo, hay algunas iniciativas prometedoras, por ejemplo: a Monitoreo de pandilleros. a Programas de “Coaching” o “Mentoring”. a Programas de recreación después de la escuela.

En escuelas: a Desarrollo organizacional orientado a la discusión práctica y participativa de los problemas juveniles, involucrando a toda la comunidad educativa. a Comunicación y refuerzo de normas de conducta claras y aplicadas consistentemente. a Uso de técnicas de modificación del comportamiento o un sistema de recompensas y castigos en jóvenes con alto riesgo de involucrarse en actividades delictivas. a Establecer programas educativos que hagan énfasis en la afectividad, el autocontrol y el uso del tiempo libre. Como lo demostró la investigación Adolescentes con cultura. Estilo de vida de los estudiantes adolescentes en El Salvador (CONCULTURA, ICEF y Universidad de Navarra, 2008) —que, con una muestra total de casi 3 mil adolescentes, es única todavía en su tipo—, los estudiantes salvadoreños desean saber más sobre estos temas, al mismo tiempo que reconocen la influencia positiva que ejercen sobre ellos sus padres (incluso muy por encima de los profesores o los medios de comunicación). a Reducir al mínimo los índices de deserción escolar. a Ampliar los horarios de permanencia en las escuelas públicas.

Por la policía: a Incrementar patrullajes en “Puntos Calientes” de delincuencia. a Monitoreo y control de individuos con niveles altos de actividad delincuencial. a Agentes encubiertos movilizándose en áreas urbanas que hacen labor de detección de actividades delincuenciales, identificación de lugares y grupos en riesgo que sirven para proveer información a los sistemas locales o centrales de inteligencia y a las patrullas que operan en las zonas.

Medidas de privación de libertad: a Encarcelamiento de delincuentes con recurrencia en la comisión de delitos. (Incapacitación). a Focalizar los esfuerzos de rehabilitación en grupos de delincuentes con altas tasas de

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actividad criminal. a Tratamiento antidroga obligatorio dentro de las facilidades penitenciarias.

En cuanto a las medidas de más largo plazo —pero que deben iniciarse hoy—, habría que poner énfasis especial en las siguientes: •

Promover los marcos legales que favorezcan los matrimonios estables, la unión familiar, la patria potestad de los padres de familia y la educación en valores de la juventud. En 2004, un abrumador 84.9% de salvadoreños encuestados manifestaban que la “responsabilidad principal” en el problema de la delincuencia lo tiene la familia. (UCA, Encuesta de victimización y percepción de seguridad en El Salvador, 2004).

Estimular el rol de la familia, escuela, comunidad, iglesias y medios de comunicación como instancias formadoras de valores y virtudes, sobre todo de aquellos que refuerzan una cultura de solidaridad, convivencia, responsabilidad y respeto. El documento Resultados consolidados del Diálogo Nacional por la Cultura, elaborado por CONCULTURA en 2007, arroja que “la familia es el centro de la vida y sitio de los afectos por excelencia para los salvadoreños. Mantenerla unida es una preocupación patente y tener una familia propia, una aspiración fuerte entre la población consultada”. El mismo documento evidencia

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que los padres de familia siguen siendo percibidos como la influencia más fuerte en la vida de los salvadoreños. •

Promover de la familia mediante la creación de redes de soporte social que les asistan en la crianza y disciplina de los hijos, empoderando para el desarrollo de estos programas a las iglesias y ONG´s especializadas (Ver anexo a 4-3). El informe Adolescentes con cultura, de 2008, muestra claramente a los padres de familia como la fuente de información que los jóvenes prefieren para los temas que consideran importantes.

Facilitar que entidades privadas acometan la construcción de escenarios deportivos y programas

de

desarrollo integral de la

juventud

en

comunidades urbanas y semi-urbanas de alto riesgo. El tiempo ocioso de los jóvenes es demasiado alto en El Salvador. Sólo 3 de cada 10 adolescentes escolarizados, por ejemplo, manifiestan participar en “grupos

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constructivos de su personalidad”, mientras que 8 de cada 10 asegura “no saber qué hacer cuando están en grupo”. La oportunidad aquí es evidente, y máxime si tenemos en cuenta que el mismo estudio consigna que 7 de cada 10 jóvenes encuestados manifiesta nunca haber tomado ninguna sustancia tóxica (léase tabaco, alcohol o drogas). (Adolescentes con cultura, 2008).

PARA LLEVAR A LA REALIDAD TODO LO ANTERIOR SE NECESITA:

Voluntad política de todos los actores involucrados en la creación y aplicación de leyes.

Liderazgo fuerte ejercido por el Presidente de la República.

Inversión prioritaria en seguridad, con carácter de urgencia, aun a costa de sacrificios en otras áreas de gestión del gobierno. El presupuesto destinado a garantizar la seguridad ciudadana debe estructurarse a partir de metas específicas y medibles en el tiempo. La delincuencia y la violencia social son fenómenos de gran impacto nacional que deben enfrentarse con energía y decisión, entendiéndolo como una verdadera emergencia y no como un problema que pueda esperar. La tolerancia injustificada se vuelve trágica en este tema.

Participación activa de la sociedad, que podría ir recuperando su confianza en la institucionalidad si observa una verdadera preocupación y signos de eficacia en sus organismos de seguridad pública.

CONSIDERACIONES FINALES:

Es importante reconocer que el grave problema de la seguridad pública no va a resolverse únicamente a través de los esfuerzos de un gobierno, un partido político o un sector de la población. Por lo mismo, los funcionarios deben abstenerse de “partidizar” las demandas ciudadanas o ponerle banderas ideológicas a las medidas que se apliquen.

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No obstante lo anterior, el papel de liderazgo que debe jugar el Estado (incluyendo a sus tres órganos) es indiscutible. Es el Estado el que tiene el monopolio legal del poder coercitivo y el único que está llamado, constitucionalmente, a garantizar la seguridad ciudadana. Si un Estado no tiene capacidad para hacer imperar la justicia pierde su razón de ser, y si no tiene un control soberano sobre todo su territorio es un “Estado fallido”, es decir, un simple “territorio”.

En el delicado tema de la seguridad, las entidades que tienen la responsabilidad de actuar coordinadamente y en función de un objetivo común son las siguientes:

Participación activa de la sociedad, que podría ir recuperando su confianza en la institucionalidad si observa una verdadera preocupación y signos de eficacia en sus organismos de seguridad pública.

CONSIDERACIONES FINALES:

Es importante reconocer que el grave problema de la seguridad pública no va a resolverse únicamente a través de los esfuerzos de un gobierno, un partido político o un sector de la población. Por lo mismo, los funcionarios deben abstenerse de “partidizar” las demandas ciudadanas o ponerle banderas ideológicas a las medidas que se apliquen.

No obstante lo anterior, el papel de liderazgo que debe jugar el Estado (incluyendo a sus tres órganos) es indiscutible. Es el Estado el que tiene el monopolio legal del poder coercitivo y el único que está llamado, constitucionalmente, a garantizar la seguridad ciudadana. Si un Estado no tiene capacidad para hacer imperar la justicia pierde su razón de ser, y si no tiene un control soberano sobre todo su territorio es un “Estado fallido”, es decir, un simple “territorio”.

En el delicado tema de la seguridad, las entidades que tienen la responsabilidad de actuar

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coordinadamente y en función de un objetivo común son las siguientes:

El órgano Ejecutivo —Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, Policía Nacional Civil, Academia Nacional de Seguridad Pública, Inspectoría General de la Policía, Dirección de Centros Penales, Fuerza Armada (excepcionalmente), Organismo de Inteligencia del Estado, Ministerio de Relaciones Exteriores (que podría gestionar que se detengan las deportaciones de criminales o que, al menos, se deporten después de haber cumplido su sentencia en EUA, amén de la coordinación e información entre autoridades de ambos países), Ministerio de Hacienda (combatiendo eficazmente la elusión, la evasión, el contrabando y el lavado) y Ministerio de Gobernación (que coordinaría las acciones de los gobernadores en materia de seguridad ciudadana).

La Fiscalía General de la República.

El Órgano Judicial.

Los municipios y las corporaciones municipales.

La Asamblea Legislativa.

La sociedad salvadoreña en su conjunto, especialmente las iglesias, academias, medios de comunicación, asociaciones sin fines de lucro que fomenten el deporte, las artes, las ciencias y la sana recreación; empresa privada, asociaciones profesionales y grupos comunitarios organizados.

A la coordinación entre todos los sectores hay que agregar el componente del combate frontal, y sin paliativos, a la corrupción, los delitos de cuello blanco y otros fenómenos que conducen al debilitamiento institucional, de manera que una verdadera reforma administrativa en el Estado viabilice un sistema de transparencia y rendición de cuentas.

Los principios rectores de una verdadera estrategia nacional de combate a la delincuencia

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ANEXOS

Raíces y diagnóstico de la violencia 1. Los hechos sobre la violencia (a) Al revisar el estado de la situación de la violencia y la inseguridad ciudadana en El Salvador, el informe ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador? (PNUD, 2005) afirma lo siguiente: “El Salvador no constituye una excepción en el panorama de la seguridad ciudadana en Latinoamérica. Hacia 1994-95, las tasas de homicidios intencionales alcanzaron valores de entre 150 y 160 asesinatos por cada 100 mil habitantes, las cuales lo colocaban claramente como el país más violento en América Latina en términos de homicidios” (Pág. 21). Por su parte, en 2007, la Comisión Nacional para la Seguridad Ciudadana y Paz Social, en la introducción del documento Seguridad y Paz, un reto de país: Recomendaciones para una política de Seguridad Ciudadana en El Salvador, asegura: “La violencia, la delincuencia y la seguridad constituyen uno de los temas de mayor preocupación de la sociedad salvadoreña. Con una tasa de homicidios superior a 54 por cada cien mil habitantes y altos índices de otras expresiones de violencia tales como lesiones, robos, hurtos, extorsiones, violencia de género e intrafamiliar, se puede afirmar sin temor a equivocarse que El Salvador es uno de los países más violentos de América Latina y del mundo” (Pág. 9). Para enero de 2010, Infolatam (servicio de información con sede en España) aseguraba que Venezuela, Honduras y El Salvador, en ese orden, eran los países más violentos de América Latina. (El Diario de Hoy, 11 de enero de 2010. Pág. 5).

(b) Por razones más bien político partidarias, a fines de junio de 2009 se especuló en torno a una posible alza de homicidios a partir de la segunda mitad del año. Lo cierto es que, de los 4,365 asesinatos registrados en 2009, un total de 2,576 tuvieron lugar durante los últimos 7 meses. Eso equivale a casi el 60% de los casos reportados. (El Diario de Hoy, 8 de enero de 2010. Pág. 12). El 2010, por cierto, no inició bien: en las primeras 12 horas del nuevo año se registraron trece homicidios en distintos puntos del país. (El Diario de Hoy, 2 de enero de 2010. Pág. 10).

(c) Según cifras de la Fiscalía General de la República, hasta noviembre de 2009, los hurtos, robos y lesiones habían experimentado un leve descenso con respecto al mismo periodo en 2008, lo cual no

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significa, forzosamente, que estos delitos patrimoniales hayan disminuido, sino que tal vez la ciudadanía los está denunciando menos. Para saber exactamente qué está sucediendo con los robos y lesiones habría que realizar una encuesta de victimización.

(d) En el caso de la ciudad de San Miguel, centro comercial del oriente del país, las extorsiones llegaron a límites insospechados a lo largo de 2009. Según reportes del Cuerpo de Agentes Metropolitanos, los empresarios de la zona llegan a pagar hasta $15,000 dólares mensuales a extorsionistas que operan en el centro de la ciudad. (El Diario de Hoy, 6 de enero de 2010. Pág. 8). Datos hechos públicos por la filial de la Cámara de Comercio en San Miguel elevaban a $170 millones las pérdidas económicas de los empresarios migueleños durante el ejercicio fiscal 2009 a causa de la delincuencia. (La Prensa Gráfica, 22 de enero de 2010. Pág. 50). Por su parte, el Centro de Inteligencia Policial, CIP, reportaba un monto aproximado de $8.4 millones que debido a extorsiones ingresaban a los centros penales. En declaraciones ofrecidas a La Prensa Gráfica (9 de enero de 2010. Pág. 2), el Director de la PNC aseguraba: “Las pandillas están operando desde las cárceles, ellos deciden a quién extorsionar, y el dinero que pagan las víctimas entra después a los penales. Es un aproximado de $700,000 mensuales y lo utilizan para continuar delinquiendo”.

2. Los costos de la violencia (a) En un ejercicio de rigor, el documento del PNUD, ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador? (2005), plantea la posibilidad de que la cifra de 24.9% del PIB proporcionada por el trabajo Violencia en América Latina. Epidemiología y costos (Londoño, J. y Guerrero, R., 1999) esté claramente “sobreestimada”.

(d) En ¿Cuánto cuesta la violencia a El Salvador?, los investigadores del PNUD hacen un análisis de los costos “intangibles” de la violencia. Para ilustrar la complejidad de las mediciones integrales en este tipo de estudios, dicen (Págs. 38-9): “El sufrimiento emocional de una persona que debe permanecer en su casa, en la noche, por el clima de violencia imperante en su vecindario, o el hecho de que los niños y niñas en una comunidad vean limitadas sus capacidades de desarrollo social, cultural y deportivo y la posibilidad de construir capital social debido a las condiciones de violencia prevalecientes en su

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entorno, son situaciones a las que no puede asignarse fácilmente un valor de mercado, pero que tienen un costo de oportunidad implícito, que en principio podría ser también expresado en términos monetarios. La falta de datos apropiados y la existencia de desacuerdos sobre los supuestos específicos sobre los costos de oportunidad de los recursos perdidos debido a la violencia constituyen las principales limitaciones en este tipo de cálculo, pero no obstante tales dificultades el concepto de costo de oportunidad constituye una noción de suma utilidad para dimensionar los costos económicos de la violencia”.

3. Las consecuencias de la violencia (g) De acuerdo a resultados obtenidos por FUSADES en 2004, más de un 70% de empresas consultadas manifestaron haber tomado alguna medida preventiva contra la delincuencia. De la muestra de 480 empresarios entrevistados se desprende un promedio de más de $36,000 en “inversión” para medidas de seguridad (contratación de vigilantes, seguros contra robos, etc.) a lo largo de varios años.

(g2) Las gremiales empresariales han insistido mucho en la necesidad que el país tiene de establecer controles sobre la informalidad. La discusión de las reformas tributarias en 2009 no condujo, sin embargo, a acciones concretas de parte del actual gobierno para enfrentar este problema, cuya cuantificación económica es imposible de determinar.

(h) En una encuesta elaborada entre septiembre y noviembre de 2009, con empresarios de orígenes diversos, PROESA concluyó que “la seguridad es el mayor obstáculo para hacer negocios en El Salvador, afectando la competitividad de las empresas (68% con costos de 1 – 5% de valor en ventas)”.

4. ¿Quién ejerce la violencia? (c) El caso de las maras es particularmente ilustrativo y dramático en el punto del reclutamiento de nuevos miembros. Según datos de la Policía Nacional Civil (El Diario de Hoy, 18 de enero de 2010. Pág. 4),

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“las maras reclutan a los niños de edades entre los 10 y los 17 años, los que tienen 10, 11 y 12 años son ahora los más codiciados, ya que al estar en una edad más vulnerable, son más accesibles para ellos”. Como producto de esta situación, la cantidad de menores involucrados en crímenes ha ascendido, al punto que existían, a enero de 2010, alrededor de 250 niños privados de libertad por extorsión, otros 252 por hurto y 164 por asesinato. La inmensa mayoría de estos menores detenidos confirmaba pertenecer a una mara.

(d) En visita realizada al país en enero de 2010, el fiscal federal John Armon Beasley, Agregado Jurídico Regional de Estados Unidos para el área centroamericana, afirmó que las pandillas constituye un problema que ha sobrepasado los límites, por lo que las autoridades de seguridad pública deben enfrentarlo con severidad. “No hay opciones”, dijo a El Diario de Hoy (20 de enero de 2010), “no se les puede dejar el control de la calle nunca, nunca… Tienen que saturar los barrios y los vecindarios con la policía cada vez que se produzcan atentados como estos [el lanzamiento de granadas]. No hay opciones. No se les puede entregar la calle nunca… Tienen que retomar las calles, cuadra por cuadra, casa por casa… Si la policía o las fuerzas de la ley no tienen el control de las calles, no podemos hablar de prevención”.

Propuestas de solución Institucionalidad y marco legal (a2-2) En un artículo publicado en El Diario de Hoy, el 7 de enero de 2010, el analista Joaquín Samayoa escribe lo siguiente: “A riesgo de ser duramente criticado por aquellos que cuya idea del bien y del mal se reduce a sus propias filias y fobias políticas, debo decir que es tiempo de rescatar el espíritu, aunque no las concreciones, de quienes hace unos años pensaban que hacía falta mano dura para doblegar a los criminales. Sin duda alguna, se cometieron muchos y graves errores en el intento de materializar una buena idea en un programa de gobierno, pero eso no necesariamente le resta méritos a la idea original. Enfrentamos como sociedad un enemigo implacable, que día a día nos causa mucho daño y nos impone la ventaja que le otorga su psicopática inmoralidad. No podemos enfrentarlo exitosamente con actitudes blandas. (…) Mano dura significa apretar el marco jurídico, de forma que

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responda no sólo a ideales sino también las concretas necesidades y realidades de nuestra sociedad. Sin comprometer las garantías individuales, la carga de la prueba que se le impone al Estado no debiera ser tan pesada que impida a la Fiscalía conducir exitosamente los procesos judiciales. Hay que tener en cuenta que la mayoría de homicidios y extorsiones que hoy en día se cometen en El Salvador no dejan evidencias materiales y que el clima de terror limita considerablemente la eficacia de la prueba testimonial”. (Pág. 14).

(a2-3) Según estadísticas judiciales a las que tuvo acceso El Diario de Hoy (12 de enero de 2010, Págs. 67), “más del 75% de los 2 mil 428 casos de homicidio agravados, extorsiones y secuestros, que se ventilaron en 2009 en los juzgados contra el crimen organizado y que han ido a juicio, fueron ordenados y ejecutados por medio de la telefonía”. Si éste no es un dato suficientemente dramático para convencer a la Asamblea Legislativa de El Salvador de la urgencia de aprobar una Ley de Intervención de las Comunicaciones, costará mucho encontrar argumentos más contundentes.

(a2-4) En las páginas editoriales de La Prensa Gráfica, el 10 de enero de 2010, el periodista Gabriel Trillos apunta: “Desde hace dos meses, la Fuerza Armada aporta unos 2,500 soldados para los patrullajes; sin embargo, el apoyo parece haberse diluido en el campo de acción en una rutina sin rumbo no objetivos definidos, y encima algunas instituciones están más interesadas en meter a los soldados a las aulas para enseñarles derechos humanos que tenerlos en la línea frontal de ataque a la delincuencia”. (Pág. 20). A tenor de esta observación, la Mesa de Justicia y Seguridad del Diálogo Social Abierto (2009) que brindó insumos al programa de gobierno del entonces candidato Mauricio Funes, arrojó un documento titulado Política de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia Ciudadana, que entre otras cosas propone al nuevo gobierno una orientación de acciones en que “la justicia prevalece ante la seguridad” (Pág. 5). Más adelante en el mismo documento, entre los 10 principios de la política sugerida, los autores promueven el “uso de la fuerza como último recurso, y uso privilegiado de las normas y reglas de convivencia” (Pág. 6). La lectura objetiva de este conjunto de propuestas deja claro el énfasis en prevención que las actuales autoridades de seguridad podrían estar privilegiando.

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(a2-5) Citando ampliamente al jurista Francisco Eliseo Ortiz, un artículo publicado para El Salvador del futuro. Una visión académica. (UTEC, 2001) afirma que desde hacía tiempo era necesario enfocarse en la integralidad de los jueces: “A corto plazo, se impone una depuración judicial más amplia, indiscriminada y rápida, lo mismo que un enjuiciamiento ejemplarizante de funcionarios públicos y judiciales, profesionales del derecho, empresarios y políticos corruptos y corruptores de la administración de justicia. A mediano plazo, la principal medida es establecer una carrera judicial que garantice estabilidad, estímulos, promoción ágil, un salario digno e independencia al buen funcionario judicial. A largo plazo, la principal medida que sugerimos es comenzar a formar un nuevo profesional del derecho, más comprometido con la justicia y la ética, para lo cual se vuelve indispensable una reestructuración integral y profunda de los planes de estudio de las universidades, así como un control más estrecho sobre el proceso de graduación y autorización de los profesionales del derecho” (Pág. 141).

(a2-6) En su edición del 18 de enero de 2010, La Prensa Gráfica (Págs. 2-3) reporta lo siguiente: “Ocho de cada 10 extorsiones que fueron denunciadas ante la Policía Nacional Civil durante 2009 tuvieron su origen en el interior de una celda de alguno de los 19 centros penales del país”. De acuerdo a la información ofrecida por el mismo reportaje, la División Antiextorsiones de la corporación policial recibió 3,910 denuncias relacionadas a este delito, de las cuales un espeluznante total de 3,160 implicaban llamadas originadas en un centro penal. Las cifras anteriores revelan, en el caso de las extorsiones, un aumento cercano al 600% en comparación con el año 2008. Es evidente que flexibilizar las medidas carcelarias no procede en estos momentos.

Control de la delincuencia (a3-1) La confianza de la población salvadoreña en la capacidad de la Fuerza Armada para enfrentar la delincuencia parece mayor que la que tiene por la Policía Nacional Civil. Aunque esto no sea sinónimo de eficacia real, lo cierto es que la ciudadanía percibió mejorías en el combate al crimen cuando el ejército salió a la calle, en 2009, a realizar labores de seguridad. Una encuesta publicada por El Diario de Hoy el 7 de enero de 2010 (Págs. 2-3) apuntaba a que más del 70% de los entrevistados habían notado un cambio positivo en el tema de la seguridad con la presencia de los soldados en los municipios

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más conflictivos. (a3-2) La propuesta que en enero de 2010 hiciera el Ministro de Defensa en torno a implantar el estado de excepción (regulado en el Art. 29 de nuestra Constitución) en los municipios más violentos del país, provocó un interesante y muy constructivo debate nacional. Sin duda alguna, restricciones a la circulación, cierre temprano de negocios de dudosa respetabilidad (como bares, prostíbulos, etc.) y registros a viviendas sin previa orden judicial, son medidas que causan controversia. Lo importante es intercambiar puntos de vista y llegar a acuerdos básicos alrededor de una estrategia urgente y enérgica para combatir a los delincuentes, con énfasis en aquellas zonas del país (muy delimitadas, por cierto) en que los “toques de queda” ya son una realidad cotidiana, sólo que impuesta por el crimen.

Prevención (a4-1) El citado informe Adolescentes con cultura. Estilo de vida de los estudiantes adolescentes en El Salvador (2008) demuestra, por ejemplo, cómo los enfoques “biológicos” de la sexualidad pueden hacer un daño irreparable a una población juvenil bastante más sana de lo que se cree comúnmente: la estudiantil. Del porcentaje (bastante bajo) de adolescentes que refirió haber tenido relaciones sexuales sin preservativo, apenas un 8.6% reconoció como motivo la falta de información, mientras que un 4.9% pretextó haber tenido dificultades para adquirir el preservativo. Por contraste, los jóvenes que admitieron causas relacionadas a la afectividad o a la falta de dominio sobre sus impulsos sumaron un aplastante 79%, lo que significa que el enfoque biológico de la sexualidad insistentemente sugerido por organismos multilaterales podría carecer de una base científica confiable, al menos en lo que se refiere a la población estudiantil de El Salvador.

(a4-2) En coordinación con la Cámara de Comercio e Industria (a través de su Comité de Comercio), el Cuerpo de Agentes Metropolitanos de San Salvador ha registrado un respetable índice de prevención de delitos en algunos de los parques más concurridos de nuestra ciudad capital, mediante la puesta en marcha del proyecto Puntos de Atención Social (PAS). Los datos finales del año 2009, según registros del CAM, ascienden a un total de 24,603 acciones preventivas, entre vigilancia permanente al patrimonio,

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patrullajes disuasivos, detenciones en flagrancia, mantenimiento de zonas recuperadas, retiros de ventas no autorizadas, aplicación de contravenciones, cacheos, etc.

(a4-3) En su libro Sexo y destino (publicado en español en 1986), Germaine Greer asevera: “La familia sigue siendo el último recurso del hombre pobre… Sólo la familia puede dar sentido a envejecer y sólo ella puede dar forma y coherencia a todas las fases de la vida humana”. (Op. Cit, Pág. 190).

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Propuestas para el Combate Integral de la Delincuencia en El Salvador


Yo exijo vivir sin miedo