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Programa de Apoyo a la Política Sectorial para implementar el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca en Bolivia (PAPS)

INFORME DE MISIÓN “Validación del cumplimiento de la elegibilidad para el desembolso del 1er Tramo Variable del Programa de Apoyo a la Política Sectorial PAPS” Bolivia INFORME FINAL Noviembre 2009

Este proyecto está financiado por la Unión Europea

Este proyecto está ejecutado por INTEGRATION International Management Consultants GmbH en cooperación con Agroconsulting


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

Bolivia

INFORME FINAL

Agosto 2009

Experto: José Hernán Benchaya

Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad de los consultores y en ningún momento expresan la opinión de la Unión Europea o de la contraparte del Gobierno de Bolivia

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Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

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El presente informe, elaborado para la Comisión Europea, no refleja necesariamente la opinión de esa Institución, y compromete sólo a su autor

Indice 1

2

Objetivos y resultados esperados de la Misión............................................................................... 9 1.1 

Marco de Actuación................................................................................................................. 9

1.2

Objetivos y Resultados Esperados de la Misión de Validación .............................................. 9

1.3

Productos que la Misión debe generar.................................................................................. 10

Enfoque metodológico para el logro de los Objetivos y Resultados de la Misión......................... 11 2.1 

3

Actividades Ejecutadas durante la Misión............................................................................. 11

El PAPS, sus objetivos y resultados esperados ........................................................................... 14 3.1 

Ajuste de los Objetivos del PAPS al PND y Estrategia País de la CE.................................. 14

3.2

Resultados Esperados del PAPS .......................................................................................... 15

3.3

Financiamiento programado del PAPS ................................................................................. 16

3.4

Beneficiarios y zonas de intervención del PAPS................................................................... 17

4

Revisión del Marco Conceptual y Enfoque Estratégico del Desarrollo Integral............................ 19

5

Análisis de los avances del sector del Desarrollo Integral ............................................................ 22

6

5.1

Análisis expeditivo de los avances del sector del Desarrollo Integral................................... 22

5.2

La intervención de la CE y otros cooperantes estratégicos .................................................. 24

Análisis del Marco Normativo e Instrumentos de Planificación..................................................... 25 6.1 

7

8

Leyes Nacionales que regulan la problemática del uso de la hoja de coca ......................... 25

6.1.1

Ley 1008: Ley de Régimen de la Coca y sustancias controladas................................. 25

6.1.2

La Ley de Organización del Estado .............................................................................. 27

6.1.3

Otras Leyes relacionadas con el funcionamiento sectorial ........................................... 29

6.2

Convenios Internacionales que regulan la problemática del uso de la hoja de coca ........... 29

6.3

Breve síntesis de los instrumentos de planificación estratégicos para el sector .................. 30

Presentación expeditiva del entramado institucional ligado al PAPS ........................................... 32 7.1 

Ministerio de Desarrollo Territorial y Tierras ......................................................................... 32

7.2

CONALTID............................................................................................................................. 33

7.3

Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) ............................................................ 33

7.4

Dirección Nacional de Desarrollo de las Áreas Productoras de Coca (DIGPROCOCA)...... 34

7.5

Dirección General de Comercialización de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN) 35

7.6

Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) ........................................................ 35

7.7

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) ............................... 36

7.8

El rol de la Mesa Sectorial (MESDI) ...................................................................................... 36

Validación de Indicadores del Tramo Variable.............................................................................. 38 8.1 

Indicadores relacionados con la reforma sectorial ................................................................ 40


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8.1.1

3

Indicador No 1: Acciones Ejecutadas en coordinación con otros sectores................... 42

8.1.2 Indicador No 2: Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas y Municipios) .............................................................................................. 44  8.1.3  Indicador No 3: El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e implementada ........................................................................................................ 47  8.1.4  Indicador No 4: Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia correspondiente (CONALTID) .......................................................................... 49  8.1.5 

Indicador No 5: Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas50

8.1.6 Indicador No 6: Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de Coordinación Sectorial ................................................................................... 51  8.1.7  Indicador No 7: Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010 ......................................................................................................................... 52  8.2 

Indicadores relacionados con el desarrollo integral .............................................................. 53

8.2.1

Indicador No 8: Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención........... 54

8.2.2 Indicador No 9: Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales 57  8.2.3  Indicador No 10: Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos 59  8.2.4  Indicador No 11: Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos ambientales ............................................................................................. 60  8.2.5  Indicador No 12: Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca ......... 63  8.2.6  Indicador No 13: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en zonas de intervención de la Política Sectorial mejorado .............................................................................. 65  8.2.7  Indicador No 14: % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención.................................................................................................................... 69  8.3 

Indicadores relacionados con la superficie de cultivo ........................................................... 73

8.3.1 Indicador No 15: Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras.................................................................................................................................... 74  8.3.2  9 

Indicador No 16: Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos .............. 76

Análisis sintético de las principales dificultades que han afectado el funcionamiento del PAPS . 79

10

Ajustes y adaptación para futuras evaluaciones ....................................................................... 81

10.1

Algunas cuestiones procedimentales a seguir ...................................................................... 81

10.2

Análisis expeditivo de la Calidad de Indicadores (base SMART) ......................................... 82

10.3

Recomendaciones tentativas sobre los indicadores ............................................................. 85

11

ANEXO ELECTRONICO ........................................................................................................... 92


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Listado de Acrónimos AT

Asistencia Técnica

CE

Comisión Europea

CF

Convenio de Financiación

DTAs

Disposiciones Técnicas y Administrativas

DCE

Delegación de la Comisión Europea en Bolivia

DIGPROCOCA Dirección Geneal de Desarrollo Integral de las Regiones Productoras de Coca EBRP

Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza

FONADAL

Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo

GdB

Gobierno de Bolivia

INE

Instituto Nacional de Estadísticas

MDRT

Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras

MESDI

Mesa de Coordinación Sectorial

PAPS

Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial

PFS

Política Financiera Sectorial

PND

Plan Nacional de Desarrollo

PNDIC

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006 - 2010

SIGMA

Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa

VCDI

Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral

UE

Unión Europea

VIPFE

Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

VDS

Viceministerio de Defensa Social

El Consultor quisiera agradecer el invalorable apoyo de Nicolaus Hansmann, de la DCE y de los ATI del PAPS, Germán Urrea y Alessandro Boccoli, cuyos aportes han sido fundamentales para el desarrollo de la Misión.


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RESUMEN EJECUTIVO El presente Informe ha sido realizado durante la Misión de Verificación de Indicadores del Primer Tramo Variable del PAPS y tiene como objetivo principal, de acuerdo a lo expuesto en el Convenio de Financiación, efectuar la verificación/validación del cumplimiento de los indicadores de avance definidos para el primer Tramo Variable y realizar una propuesta de justificación de los desembolsos programados, los que ascienden a un total de 3 millones de Euros, según el Cuadro Indicativo de la disposición 2.1, Presupuesto y Calendario, de las Condiciones Particulares del Convenio de Financiación DCI-2007/19027. El análisis y validación del grado de cumplimiento ha sido realizado en base al Informe preparado para la presente Misión por el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra, en el que se presentan los argumentos de cumplimiento de los 16 indicadores del tramo variable que han sido agrupados bajo el siguiente esquema conceptual y eje de intervención: i) Indicadores relacionados con la Política sectorial, su marco institucional y su capacidad de operación (7), ii) Indicadores relacionados con la generación de procesos de desarrollo integral en las áreas de intervención (7) y iii) Indicadores relacionados con los cultivos de hoja de coca y el proceso de racionalización en zonas productoras y erradicación en Parques Nacionales (2). Se entiende que la ejecución de la Misión coadyuva, con el soporte imprescindible de la ATI del PAPS, a la operatividad del apoyo presupuestario sectorial y prepara el escenario para un proceso de autoverificación de avance de resultados, tal como está planificado en el Convenio de Financiación. Para el logro de los objetivos de la Misión se ha trabajado en consulta permanente con las autoridades sectoriales, funcionarios de la Delegación de la Comisión Europea en Bolivia y las agencias de cooperación estratégicas que participan de la Mesa Sectorial (MESDI), así como también se han efectuado visitas en terreno, en las que se han ejecutado entrevistas con responsables de la Mancomunidad del Trópico de Cochabamba y Yungas de La Paz, así como también con funcionarios de UDESTRO y FONADAL Regional. Asimismo, se han analizado todos los documentos relevantes producidos por el Gobierno de Bolivia (MDRT, VCDI y VIPFE particularmente) y varios diagnósticos y estudios especializados que han sido recopilados durante la Misión. Al respecto se destaca el papel fundamental que han jugado tanto la CE como los equipos técnicos del VCDI y los ATI del PAPS en la preparación de toda la documentación que ha sido oportunamente enviada. Debe señalarse que, objetivamente, el trabajo intensivo de recopilación y sistematización de un volumen cuantioso de información de complejidad técnica, el cruce de datos de diversas fuentes, la coordinación de agenda con actores relevantes del sector, la ejecución de actividades de validación en terreno y el análisis de un set de indicadores de tipo cualitativo, en un contexto de incipiente desarrollo del sistema de información sectorial, justifican la realización de una Misión de este tipo. Asimismo, la ejecución de este mecanismo de evaluación externa, ha potenciado el liderazgo del VCDI y ha propiciado la apropiación por parte del mismo, toda vez que los equipos técnicos gubernamentales involucrados, se han centrado en la consolidación de toda la información respaldatoria solicitada y en la coordinación de las acciones necesarias para el desarrollo de las actividades programadas.


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En el Informe se presentan inicialmente (Capítulo 1) los principales resultados esperados de la Misión, detallando en el Capítulo 2 el enfoque metodológico y las actividades desarrolladas durante la Misión, las que ajustan a los requisitos de los Términos de Referencia. En el Capítulo 3 se desarrollan los objetivos y resultados esperados del PAPS, abordando su ajuste a los lineamientos estratégicos del PND y la Estrategia País de la CE y presentando sintéticamente cuestiones asociados al financiamiento, beneficiarios y zonas de intervención. A fin de exponer el contexto en el que se fue desarollando el enfoque de desarrollo integral, el Capítulo 4 presenta una revisión expeditiva del marco conceptual y el enfoque estratégico del paradigma de desarrollo alternativo, para luego caracterizar el desarrollo integral que apoya el PAPS, En el Capítulo 5, se realiza una actualización del marco normativo vigente y los convenios internacionales que regulan el sector y de los instrumentos de planificación (Planes Nacionales y Sectoriales) desarrollados por el Gobierno de Bolivia. El Capítulo 6 presenta un mapeo del entramado institucional en el que se desenvuelve actualmente el sector, desarrollando los principales roles, misiones y funciones de cada uno de los actores del marco institucional. Luego se presentan los indicadores, haciendo un breve repaso de la definición de los indicadores en el desarrollo del Programa y exponiendo el análisis del cumplimiento de las condiciones del tramo variable, presentando los resultados y realizando una propuesta de desembolsos a la Delegación de la Comisión Europea. La Misión se realiza en el marco del Convenio de Financiación DCI/2007/19027, en el que se definen las condiciones de elegibilidad para los desembolsos de cada uno de los tramos (fijo y variable). En este sentido, las condiciones del primer tramo variable (€ 3 millones) están basadas en el cumplimiento de los siguientes tres grupos de indicadores: i)

Indicadores relacionados con la Política sectorial, su marco institucional y su capacidad de operación. (Grupo Nº1)

ii) Indicadores relacionados con la generación de procesos de desarrollo integral en las áreas de intervención. (Grupo Nº2) iii) Indicadores relacionados con los cultivos de hoja de coca. (Grupo Nº3). Debe señalarse que la medición del grado de cumplimiento de los indicadores se ha efectuado sobre la base de los principios básicos definidos en las DTAs para el cálculo de los tramos variables. En relación a dichos indicadores del tramo variable, debe destacarse la relevancia muy acertada que la CE ha otorgado a la evaluación del avance de procesos estratégicos en cada grupo de indicadores. En efecto, en relación a la reforma sectorial, ha sido sumamente relevante la elaboración de un PNDIC, pretendiendo que el mismo sirva como instrumento de planificación sectorial a largo plazo y, debido al rezago inicial registrado en la institucionalización de la Mesa Sectorial, como


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ámbito estratégico de discusión entre gobierno y cooperantes, el set de indicadores definidos dentro del tramo variable, explicita el requerimiento de que la Mesa Sectorial haya regularizado su cronograma de reuniones. Por otra parte, ha sido relevante evaluar la instrumentación de mecanismos de coordinación horizontal y vertical, mediante la validación de acciones concertadas y articuladas a nivel intersectorial y entre el gobierno central y subnacional. Debe anticiparse que, en líneas generales los indicadores del tramo variable relacionados con el avance de la política sectorial se han cumplido, a excepción el indicador Número 1 para el que, durante la Misión, no se ha podido obtener el soporte documental que justifique una articulación intersectorial sobre la base de los proyectos presentados por el MRDT (lo que importa unos 90.000 €). En lo que respecta al grupo de indicadores relacionados con el desarrollo integral, el Informe desarrolla y expone los argumentos que justifican el 85% de cumplimiento, teniendo en consideración, como luego se verá, que las metas asociadas a la estabilidad de los índices de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) y pobreza en las zonas de intervención del PAPS, se han cumplido parcialmente (NBI) y no se ha logrado cumplir en el caso de pobreza por falta de un soporte estadístico que permita inferir la estabilidad del indicador y la incidencia de las intervenciones de desarrollo integral en el incremento de los ingresos. En relación al punto anterior, dado que el Censo de Población es del año 2001 y que los instrumentos de medición periódica de situación de hogares (MECOVI) no tienen representatividad estadística a nivel de los municipios de la zona intervención, en el Informe se recomienda la realización de una Encuesta que, sobre la base de una muestra representativa a realizarse anualmente, permita tener datos respecto de los índices de pobreza y NBI, de manera de contrastar la incidencia interanual de las intervenciones de desarrollo integral. Finalmente, respecto a los indicadores relacionados con la superficie de cultivo de hoja de coca, se enfatiza la necesidad de focalizar acciones en la erradicación de cultivo de coca en Parques Naturales, por cuanto el indicador asociado se ha cumplido parcialmente. En relación a dicho grupo de indicadores, debe destacarse el cumplimiento de las metas de racionalización en zonas productoras en base a la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico, lo que ha sido validado sobre la base de información provista por UDESTRO y DIGPROCOCA, cruzando los datos con los Informes de Monitoreo de UNODC (Naciones Unidas). Las actividades ejecutadas durante la Misión (entrevistas, visitas en terreno, análisis minucioso de documentación, cruce de datos, etc.) han permitido constatar un alto nivel de cumplimiento de los indicadores del tramo variable, aproximadamente un 90%, por lo que podría justificarse el desembolso de 2.625.000 €, reconociendo que, siguiendo la lógica secuencial de los apoyos presupuestario, este primer tramo involucró metas menos ambiciosas que las definidas para futuras evaluaciones.


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En el siguiente cuadro se sintetizan los resultados de la verificación:

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Indicadores de avance Tramo Variable

30% €        900.000,00

i) Indicadores de avance de la política sectorial 1 Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas 2 y Municipios). El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e 3 implementada. Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia 4 correspondiente (CONALTID). 5 Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas. Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de 6 Coordinación Sectorial. 7 Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010.

Incumplido Cumplido

iii) Indicadores relacionados a Superficie de Cultivo de Hoja de Coca 15 Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras. Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos. 16

10%             90.000,0

90% €        810.000,00 €          90.000,00 0% €                       ‐

€          90.000,00

10%             90.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐

20%           180.000,0

100% €        180.000,00 €                      ‐

20%           180.000,0 10%              90.000,0

100% €        180.000,00 €                      ‐ 100% €          90.000,00 €                      ‐

10%             90.000,0 20%            180.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐ 100% €        180.000,00 €                      ‐

Cumplido

Cumplido Cumplido Cumplido Cumplido

50% €    1.500.000,00

ii) Indicadores relativos al Desarrollo Integral 8 Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial. Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de 9 proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales. Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, 10 participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos. Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos 11 ambientales Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la 12 migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial 13 mejorado. % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención. 14

% Programado % Justificado Dif. € € € Ponderación Cumplimiento 100% €    3.000.000,00 88% €    2.625.000,00 €        375.000,00

Cumplido Cumplido

85% €    1.275.000,00 €        225.000,00

30%               450.000

100% €        450.000,00 €                      ‐

20%               300.000

100% €        300.000,00 €                      ‐

10%               150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

10%               150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

10%               150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

Cumplido Cumplido Cumplido Parcialmente Cumplido Incumplido

10%                150.000 10%                150.000

Cumplido Parcialmente Cumplido

50% €          75.000,00 €          75.000,00 0% €                       ‐

€       150.000,00

20% €        600.000,00 50%                300.000

90% €        540.000,00 €          60.000,00 100% €        300.000,00 €                      ‐

50%                300.000

80% €        240.000,00 €          60.000,00

Además, se destaca que, a efectos de entregar los productos establecidos en los TdR, el Informe presenta un análisis expeditivo de los avances del sector del Desarrollo Integral , la intervención de la CE y otros cooperantes estratégicos y un abordaje sucinto de los principales problemas y dificultades que han afectado o que se han presentado en el correcto funcionamiento del PAPS. En tal sentido se destaca que no se hallaron inconvenientes relevantes en la ejecución del apoyo presupuestario, salvo los relacionados con la necesidad de familiarizarse con la modalidad y consolidar el marco institucional y aquellas cuestiones relacionadas con los procedimientos administrativo-financieros específicos del apoyo presupuestario sectorial, en particular, con la multiplicidad de las Cuentas y Libretas del GdB asociadas a la CUT, lo que conforma una estructura híbrida (mix de APS + Proyecto) que no favorece la fungibilidad de los fondos requerida por un apoyo presupuestario sectorial. Finalmente, en el Capítulo 10, se presenta una propuesta de revisión, ajustes y adaptación de los indicadores, criterios de evaluación y redistribución porcentual-financiera, de manera de potenciar la verificación del segundo y tercero tramo variable y coadyuvar a las autoridades sectoriales en la focalización de acciones estratégicas para la ejecución del PNDIC, particularmente en aquellas relacionadas con los indicadores de NBI y pobreza en zonas de intervención y con el proceso de reducción de superficie de cultivo de hoja de coca en Parques Nacionales.


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1 1.1

9

Objetivos y resultados esperados de la Misión Marco de Actuación

De acuerdo a lo expuesto en el Convenio de Financiación, la presente Misión se realiza para la verificación/validación del cumplimiento de los indicadores de avance definidos para el primer Tramo Variable y mediante la misma se realizará una propuesta de justificación de los desembolsos programados, los que ascienden a un total de 3 millones de Euros, según el Cuadro Indicativo de la disposición 2.1, Presupuesto y Calendario, de las Condiciones Particulares del Convenio de Financiación DCI-2007/19027. Debe señalarse que el PAPS tiene previsto implementar un mecanismo de seguimiento del desempeño de la ejecución y de operatividad de los desembolsos sobre la base del Estudio de Línea de Base y que estos serán justificados, en la medida que se valide periódicamente el avance de las metas y resultados esperados en el sector. Por otra parte se destaca que el Convenio, prevé en relación a las condiciones específicas de desembolso de los tramos variables, la presentación oportuna, por parte del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra, de un análisis completo y la consolidación del soporte documental que posibilite la justificación del desembolso respectivo, en relación a los 16 indicadores del tramo variable que han sido agrupados bajo el siguiente esquema conceptual y eje de intervención: i) Indicadores relacionados con la Política sectorial, su marco institucional y su capacidad de operación (7), ii) Indicadores relacionados con la generación de procesos de desarrollo integral en las áreas de intervención (7) y iii) Indicadores relacionados con los cultivos de hoja de coca y el proceso de racionalización en zonas productoras y erradicación en Parques Nacionales (2). Finalmente se entiende que la ejecución de la Misión coadyuva, con el soporte imprescindible de la ATI del PAPS, a la operatividad del apoyo presupuestario sectorial y prepara el escenario para un proceso de autoverificación de avance de resultados, tal como está planificado en el Convenio de Financiación. 1.2

Objetivos y Resultados Esperados de la Misión de Validación

El Objetivo General de la Misión es verificar/validar el cumplimiento de los indicadores del Programa PAPS, establecidos en el Convenio, de manera de viabilizar los desembolsos del primer tramo variable. En cuanto a los Objetivos Específicos, los TdR explicitan la necesidad de: i)

Verificar el nivel de alcance de las metas de cumplimiento de los dieciséis indicadores relacionados con los tramos variables del PAPS

ii)

Formular una propuesta para la liberación de los recursos del primer tramo variable objeto de la presente misión de verificación.

Por otra parte, en cuanto a los Resultados Esperados de la Misión, se explicita la necesidad de que de su ejecución derive la verificación efectiva del cumplimiento de los indicadores relativos al Tramo Variable, lo que permite al Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras solicitar el desembolso de recursos a la Comisión Europea.


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Además, los TdR refieren a un resultado complementario al anterior, representado por un mejor conocimiento y aplicación de los mecanismos de un programa de apoyo presupuestario por parte de actores sectoriales (MDRT; VMCDI; BCB; MEF; VIPFE; FONADAL). 1.3

Productos que la Misión debe generar

Finalmente, el punto 2.4.2 de los TdR, definen que “el producto final de la presente Misión será representado por un documento denominado “Informe de Verificación de Cumplimiento de los Indicadores del Primer Tramo Variable del Programa PAPS” que brinde los siguientes elementos: i) Un análisis de los avances del sector del Desarrollo Integral tomado como referencia: a. El Documento de Análisis elaborado por el MDRT y transmitido a la DCE para solicitar la misión de evaluación. b. Las apreciaciones de los principales actores del sector y de los principales donantes que integran la MESDI. c. Los niveles de inversión y la estrategia que orienta dicha inversión de los principales donantes que integran la MESDI. ii) Un análisis de los problemas y de las dificultades que han afectado o que se han presentado en el correcto funcionamiento del PAPS. iii) Un análisis del estado de avance en el cumplimiento de los indicadores en el periodo marzo 2008 – julio 2009 en base a la información del MDRT con una propuesta relativa al monto a desembolsar del tramo variable, basado en las estipulaciones del CF y el cumplimiento porcentual de los indicadores. iv) Una propuesta de revisión, ajustes y adaptación de los indicadores, de los criterios de evaluación (proporcional, cualitativa, estimativa, subjetiva) e incluso su redistribución porcentual-financiera, para facilitar la verificación del segundo y tercero tramo variable. Debe señalarse finalmente que los TdR establecen una hipótesis de base para la validación de indicadores, definida en los siguientes términos: i) el Documento de Análisis de los indicadores elaborado por el MDRT es exhaustivo y lo suficientemente claro para facilitar su análisis y verificación, y ii) los representantes MESDI que acompañan las labores de la misión de verificación de los indicadores tienen conocimiento de la modalidad de apoyo presupuestario y de los alcances de los indicadores.


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Enfoque metodológico para el logro de los Objetivos y Resultados de la Misión

Para el logro de los objetivos y resultados esperados de la Misión, los TdR exponen la necesidad de una estrecha coordinación y consulta permanente con las autoridades nacionales, la Delegación de la Comisión Europea en Bolivia y las agencias de Cooperación que participan en la Mesa sectorial (MESDI). Para tal fin, se definía que el Consultor “será acompañado por dos representantes de la MESDI que facilitarán el acceso a la información sectorial”, de manera, además, de facilitar el flujo y el acceso a la información sectorial y para una transferencia del know – how relativo. En tal sentido, durante la Misión se trabajado en forma conjunta con un representante de la Mesa Sectorial. Finalmente, se señala que la ATI permanente del PAPS funcionó como “enlace” interinstitucional entre la DCE y el VCDI y como soporte a la misión de evaluación. 2.1

Actividades Ejecutadas durante la Misión

Con el objetivo de cumplir con los objetivos y resultados de la Misión definidos en los TdR, se han ejecutado las siguientes actividades: •

Análisis de toda la documentación relevante (Convenio de Financiación y DTAs, Informe de Línea Basal, PNDIC, Estrategia Lucha contra el Narcotráfico, Informes de Monitoreo UNODC, Planes y Estrategias Sectoriales precedentes, Información Estadística INE etc.), con el objetivo de analizar los avances del sector en los aspectos estratégicos señalados en el Convenio.

Realización de entrevistas con actores relevantes del sector, tanto del Gobierno Nacional como de la Cooperación Externa. (Ver al respecto Anexo 1)

Visitas a terreno, entrevistando a autoridades responsables de la Mancomunidad del Trópico y Yungas y funcionarios de FONADAL Regional y la Unidad de Desarrollo Económico y Social (UDESTRO).

Procesamiento y validación preliminar de la información proporcionada por el VCDI, relativa a los avances del sector en el área de reforma sectorial, desarrollo integral y racionalización y erradicación de superficie de cultivo de hoja de coca.

Visita a las entidades estratégicas relacionadas con el PAPS (VCDI, FONADAL, DIGCOIN, Viceministerio de Defensa Social , DIGPROCOCA, VIPFE)

Ejecución de una reunión de “briefing” en la DCE y en el VCDI para aclarar los avances de la Misión y presentar los hallazgos preliminares

Presentación a la MESDI de los avances de actividades y resultados Preliminares (Ver Anexo 10)

En el siguiente esquema se presentan las actividades ejecutadas que posibilitaron la elaboración de un Informe Preliminar de Validación de Indicadores del tramo variable y del Informe Final de Misión, incorporando todas las sugerencias y observaciones realizadas tanto por funcionarios gubernamentales y DCE:


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Actividades ejecutadas para el logro de los objetivos de la Misión

Análisis de documentación relevante (PNDI: Estrategia Lucha contra el NT, Informes de Monitoreo UNODC, Planes y Estrategias Anteriores, Información Estadística INE etc.) para analizar los avances del sector en los aspectos estratégicos señalados en el Convenio.

Realización de entrevistas con actores relevantes del sector, tanto del Gobierno Nacional como de la Cooperación Externa Visita a terreno Entrevistas con responsables de la Mancomunidad del Trópico y Yungas FONADAL Regional y UDESTRO

Procesamiento y validación preliminar de la información proporcionada por el VCDI, relativa a los avances del sector tanto en el área de reforma sectorial, desarrollo integral y racionalizacioón y erradicación de superficie de cultivo de hoja de coca.

Visita a las entidades relacionadas al sector; VCDI, FONADAL, DIGCOIN, Viceministerio de Defensa Social , DIGPROCOCA, VIPFE

Elaboración de Informe Preliminar e Informe Final, incorporando todas las sugerencias y observaciones realizadas tanto por funcionarios gubernamentales y DCE

Finalmente, se exponen a continuación las cuestiones relevantes abordadas durante la Misión, señalando en cada caso los aspectos estratégicos tratados durante las entrevistas ejecutadas con los actores relevantes del GdB y la cooperación internacional: i)

Cuestiones asociadas a la ejecución del Apoyo Presupuestario Sectorial y el Apoyo al PNDIC a. Análisis expeditivo de la capacidad institucional del VCDI b. Opinión de los cooperantes y nivel subnacional respecto del liderazgo ejercido por el VCDI c. Percepción de ownership del gobierno nacional y del Ministerio sectorial d. Análisis de las instancias institucionales de partnership (Relevamiento de Actas de Mesas Sectoriales, Definición de Agenda, etc.)

ii)

Cuestiones asociadas al avance de la reforma sectorial, diseño normativo y formulación de políticas públicas para el sector a. Validación del nivel de coordinación horizontal y vertical para la ejecución de proyectos b. Análisis de mecanismos de armonización en el contexto de la MESDI c. Análisis de la actualización y necesidad de redefinición del PENDIC (i.e. zonas expulsoras, instrumento de planificación) d. Análisis de ajuste al marco normativo (Ley 1008)


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e. Validación de la necesidad de actualización de la Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico iii) Cuestiones asociadas al Desarrollo Integral a. Revisión de la cartera de proyectos en ejecución, identificando reorientación al componente de desarrollo económico/productivo b. Análisis expeditivo de las guías de formulación de proyectos c. Revisión sintéticas de los Fondos Concursables FONADAL d.

Análisis de cartera de proyectos financiados por la cooperación internacional

e. Revisión de la documentación del VIPFE iv) Cuestiones asociadas al proceso de racionalización y erradicación en Parques Nacionales a. Revisión de Informes UNODC para validación del proceso b. Análisis de datos de DIGPROCOCA y UDESTRO de racionalización de superficies de cultivo c. Entrevistas en terreno con FONADAL Regional (Chapare) para abordar erradicación en Parques Nacionales v)

Cuestiones asociadas al Cumplimiento de Indicadores de Tramo Variable y justificación de desembolsos a. Validación exhaustiva del Informe de Cumplimiento de Indicadores desarrollado por el VCDI b. Revisión de documentación de soporte para reprogramación de desembolsos c. Análisis de fichas de proyectos para justificar cumplimiento de metas d. Entrevistas de validación con cooperantes e. Análisis cruzado de datos estadísticos (INE, Sectoriales, DIGPROCOCA; UNODC)

vi) Cuestiones abordadas para recomendaciones tentativas asociadas a la redefinición de Indicadores y programación de desembolsos a. Análisis de Guidelines de APS de la CE b. Revisión del Convenio de Financiación y DTAs c. Análisis de Línea Basal PAPS d. Análisis de documentos ATIs PAPS e. Informes de cooperantes f.

Revisión de procedimientos, definición de indicadores y programación de desembolsos


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3

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El PAPS, sus objetivos y resultados esperados

El Convenio de Financiación No DCI/2007/19027 del PAPS (Ver Anexo 2), ha sido finalmente firmado en el mes de mes de marzo del año 2008 entre la Comisión y el Gobierno de Bolivia representado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio de Planificación y Desarrollo como Coordinador Nacional y el Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente (actualmente llamado Ministerio de Desarrollo Rural y Tierra), y define como Organismo Ejecutor al Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral. Argumentando que en el país se dan las condiciones necesarias, en las Disposiciones Técnicas y Administrativas del Convenio, se establece que el PAPS será implementado bajo la modalidad de apoyo presupuestario, con procedimientos de gestión centralizada y bajo el sistema de finanzas públicas de Bolivia. La contribución financiera de la Comisión Europea alcanza un total de 26 Millones de Euros, de los cuales 24 millones corresponden a Ayuda Presupuestaria. Asimismo, el Convenio explicita que “con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la política sectorial y los instrumentos de canalización de recursos a través del sistema de finanzas públicas, así como para el establecimiento de un sistema de monitoreo para el sector, el PAPS incluirá un componente de Asistencia Técnica, gestionado directamente por la CE y dividido en una parte para eventuales misiones de verificación de indicadores, mientras el GdB no cuente con su propio sistema de monitoreo y otra, de expertos a corto y largo plazo”. 1 Finalmente se destaca que el período de ejecución del PAPS, previsto por el Convenio, determina una fase de ejecución operativa hasta el día 31 de Diciembre del año 2011 y una fase posterior de cierre, teniendo como fecha final del período de ejecución del Programa, el 31 de Diciembre del año 2012. 3.1

Ajuste de los Objetivos del PAPS al PND y Estrategia País de la CE

El Objetivo General del Programa es “apoyar al GdB en su lucha contra el narcotráfico, en un marco de concertación y paz social”. Por su parte, el Objetivo Específico del PAPS es “apoyar el diseño e implementación de ciertos componentes de la política pública sectorial de Desarrollo Integral, definiendo sus alcances, límites e interrelación con otros sectores y niveles subnacionales para lograr una visión política compartida”. Debe destacarse en primer lugar que tanto el Objetivo General del Programa como su Objetivo Específico, se ajustan, bajo el principio de “responsabilidad compartida”, a los lineamientos estratégicos y pilares del Plan Nacional de Desarrollo (Bolivia Digna y Bolivia Productiva) que en su capítulo 5.4.1 de Desarrollo Agropecuario expone que los problemas y potencialidades del cultivo de la hoja de coca y se pronuncia a favor de una propuesta de desarrollo integral (en contraposición al desarrollo alternativo), con componentes de revalorización e industrialización. Dichos objetivos enunciados, además, se ajustan a los lineamientos y políticas de la “Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico” y el “Plan de Desarrollo Sectorial – Revolución Rural, Agraria y Forestal (PDS) 2006-2010” y al núcleo estratégico del “Plan Nacional de Desarrollo

1

Ver Anexo de Disposiciones Técnicas y Administrativas, pág. 4.


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Integral con Coca (PENDIC), aprobado mediante Resolución Ministerial No 007, de septiembre de 2008. Asimismo, se evidencia un estricto ajuste (pertinencia, en términos CAD) de los objetivos del PAPS a la Estrategia País de la Comisión Europea 2007-2013, donde se define el objetivo apoyar las iniciativas destinadas a la reducción de la pobreza y el fomento de la cohesión social y en la que se identifica un eje estratégico de intervención que es el “Apoyo a la lucha de Bolivia contra la producción y el tráfico de drogas ilícitas mediante el desarrollo integral y la racionalización de la producción de coca a través de mecanismos de control social.” 2 Por otra parte se destaca que los objetivos son pertinentes con la Estrategia Regional de la CE para la Comunidad Andina, en la que se establece (en virtud del art. 177 del Tratado de la UE) el objetivo de la cooperación relacionado con la lucha contra la pobreza. Finalmente deber señalarse que los objetivos del Programa se adecuan a los avances del entorno programático en el que se dieron pasos sustantivos para el sector, propiciando un enfoque de Programa de Apoyo a la Política Sectorial con la modalidad de apoyo presupuestario, lo que trasciende la lógica tradicional de proyectos y coadyuva a fortalecer el proceso de reforma sectorial mediante una herramienta innovadora de cooperación, que disminuye costos de transacción, potencia la apropiación y alineación y propicia la armonización de cooperantes. 3.2

Resultados Esperados del PAPS

Las Disposiciones Técnicas Administrativas del Convenio establecen 6 resultados esperados del Programa y definen una serie de actividades indicativas principales, programadas para el logro de dichos resultados, las que se presentan sintéticamente en el cuadro de la siguiente página:

2

Ver Comisión Europea: BOLIVIA, DOCUMENTO DE ESTRATEGIA PAÍS 2007-2013, 12.07.2007, pág 5.


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Resultados Esperados del PAPS RE.1

Se cuenta con una política sectorial de Desarrollo Integral sólidamente definida, interrelacionada con otros sectores afines, socialmente compartida con actores sociales e institucionales relacionados a la problemática del cultivo de la hoja de coca, y concertada con la comunidad internacional, bajo los principios de soberanía y dignidad nacional

RE.2

La comunidad internacional acepta, comparte y apoya una visión de Desarrollo Integral en el marco de la responsabilidad compartida establecida en el contexto internacional de las políticas de lucha contra el narcotráfico

RE.3

Se cuenta con un marco institucional del Estado boliviano consolidado, dinámico y flexible, capaz de generar sinergias institucionales/sectoriales para coadyuvar la implementación de la política sectorial de Desarrollo Integral

RE.4

Se ejecuta, administra, monitorea y evalúa la política sectorial en las zonas relacionadas a la problemática del cultivo de la hoja de coca (productoras, expulsoras y de alta sensibilidad)

RE.5

RE.6

Los sectores y actores sociales relacionados a la problemática del cultivo de hoja de coca demandan de manera sostenida, coherentes y con capacidad técnica y administrativa la ejecución de acciones e iniciativas Los actores públicos y privados han ejecutado inversión social y productiva en las zonas de intervención, basadas en carteras de proyectos que condicen con los objetivos del desarrollo integral y la mitigación de conflictos

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Actividades Indicativas • Actividades relacionadas con la consolidación y difusión de la política sectorial, armonización de propuestas y definición de un marco legal, garantizando la participación social y la apropiación de los actores locales, en términos institucionales y financieros.

• Actividades de identificación y caracterización de actores institucionales públicos relacionados a intervenciones en Desarrollo Integral, fortaleciendo su capacidad técnica, administrativa y financiera y los mecanismos de coordinación intrasectorial, involucrando a FONADAL, Prefecturas, Municipios y asociaciones intermedias • Actividades relacionadas con la oferta y provisión de obras, servicios y suministros hacia grupos meta, orientadas a ofrecer oportunidades de empleo y generar fuentes alternativas de ingresos rurales agrícolas y no agrícolas (apoyando el diseño de planes, programas y proyectos, canalizando fondos públicos y proporcionando asistencia técnica)

Nota: Las actividades están enumeradas en el Convenio de manera indicativa y se define en el mismo que serán desarrolladas con mayor detalle en la fase de inicio, mediante un Estudio de Línea Basal

3.3

Financiamiento programado del PAPS

El financiamiento previsto en el Convenio por parte de la Comisión, en lo que respecta a “Ayuda Presupuestaria”, está comprendido por dos tramos, Tramo Fijos (TF) y Tramo Variable (TV), que importan un monto de 11 millones de Euros (TF) y 13 millones de Euros (TV) respectivamente, más 2 millones de Euros de Ayuda Complementaria.


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Debe señalarse que el calendario indicativo de los desembolsos programados ha sido reajustado al año 2011, debido a ciertas dificultades acontecidas en la fase de arranque, relacionadas, sobre todo, con la puesta en marcha de los mecanismos y procedimientos de una modalidad innovadora como la ayuda presupuestaria. En este sentido, la DCE aprueba oficialmente un nuevo Calendario de Desembolsos, sin alterar el artículo 2 (Financiación de la Comunidad) ni el articulo 4 (periodo de Ejecución) de las Condiciones Particulares del Convenio de Financiación DCI-2007/19027, quedando establecida la siguiente estructura de desembolsos (en Millones de euros): 2008 TF TV ATI Total

3 0,6 3,6

Montos Anuales 2009 2010 4 3 3 6 0,5 0,5 7,5 9,5

Total (ME)

%

2011 1 4 0,4 5,4

11 13 2 26

42 50 8 100

Debe señalarse que, del análisis del Presupuesto Multianual por fuente y rubro del PNDIC, se infiere que la ejecución de sus Programas (desarrollo económico local, desarrollo social, desarrollo ambiental, desarrollo institucional y revalorización de la hoja de coca) tienen un presupuesto consolidado (fondos nacionales y cooperación internacional) de unos 433,9 millones de U$S. En este sentido, la contribución de la UE a través del PAPS representaría un 6% del presupuesto general del PNDIC y un 12,1% (neto de revalorización de la hoja de coca donde la UE no interviene) de los fondos de la cooperación internacional, que ascienden a los 219,5 millones de U$S. 3.4

Beneficiarios y zonas de intervención del PAPS

Las Disposiciones Técnicas y Administrativas que se anexan al Convenio establecen como beneficiarios a los Municipios, Mancomunidades y actores sociales de las zonas de Intervención definidas en el PNDIC. Si bien debe precisarse la definición de las áreas de intervención del PNDIC, sobre la base de la Ley 1008, se definen tres áreas de intervención del Desarrollo Integral: 1)

Las Zonas Productoras de Coca, que son aquellas zonas donde este cultivo es y ha sido una práctica cultural tradicional, principalmente radicadas en Los Yungas de La Paz y el Trópico de Cochabamba y divididas en 3 áreas: •

Áreas de Manejo Agro-ecológico de la Coca, comprendida por las zonas definidas legalmente como tradicionales y áreas en las que se ha producido la racionalización de cultivos, que permiten complementar económica y socialmente la actividad de la comunidad, manteniendo el mínimo imprescindible para uso doméstico y cultural.

Áreas de Racionalización, donde el Gobierno ha definido acciones concertadas con las comunidades, para reducir las plantaciones de coca, conservando sólo la producción vinculada al consumo (un cato por afiliado).

Áreas de No Expansión, en las que no debe extenderse el cultivo de hoja de coca, no solamente las aledañas a las áreas de manejo agro ecológico, parques nacionales, sino también a las que por efectos de la racionalización han dejado de producir hoja de coca.


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2)

Zonas Expulsoras de Población, regiones con alta incidencia de pobreza y en las que se han producido profundos procesos de degradación ecológica bordeando, en algunos casos, la desertificación, lo que estimula un proceso de migración temporal o definitiva, en búsqueda de mejores horizontes, que frecuentemente son las zonas productoras de hoja de coca.

3)

Zonas de Riesgo o Áreas Protegidas, que son las áreas protegidas cercanas a las zonas productoras de hoja de coca y han recibido asentamientos para desarrollar cultivos de hoja de coca, sobre todo en los parques Isiboro Sécure, Carrasco, Madidi.

Si bien existe consenso generalizado respecto de la necesidad de establecer claramente un mapa que muestre la totalidad de las zonas de intervención del PNDIC, las zonas de intervención del PAPS pueden mapearse de la siguiente manera:


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Revisión del Marco Conceptual y Enfoque Estratégico del Desarrollo Integral

Con el objetivo de contextualizar la intervención del PAPS al marco conceptual y el enfoque estratégico del Desarrollo Integral hoy vigente, a solicitud de la DCE se han abordado los instrumentos de planificación que preceden al actual Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010”. En tal sentido, los documentos analizados son: •

Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2003-2008, elaborado en el mes de septiembre del 2003

Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) 2004-2008, elaborado en el mes de julio del 2004 y aprobado mediante Resolución Administrativa No 00029 de mayo de 2004.

Memoria 2004 de Desarrollo Alternativo Integral

Sobre la base del análisis de los documentos citados, se han extraído algunas conclusiones tentativas que intentan reflejar el desarrollo de las políticas y planes sectoriales y el cambio en el paradigma conceptual que se ha dado en los últimos años en Bolivia, a saber: •

Según el Programa Internacional para el Control de Drogas de Naciones Unidas, los Programas de Desarrollo Alternativo “son aquellos diseñados para respaldar a los países en vías de desarrollo con el fin de eliminar la producción de drogas ilícitas en su territorio”. En este sentido, la política asociada al desarrollo alternativo suponía o

la erradicación de cultivos de coca en áreas clasificadas no-tradicionales y de producción ilegal,

o

la interdicción del narcotráfico,

o

la prevención contra el consumo de drogas y

o

el desarrollo alternativo en las zonas de producción legal, en la perspectiva de ofrecer oportunidades económicas alternativas para los cultivadores.

El PNDA 2004-2008 es desarrollado bajo la suposición implícita de que el cultivo de coca se relaciona con la producción de cocaína (complejo coca-cocaína a partir del cual se formulan políticas públicas para la lucha contra el narcotráfico)

En dicho Plan se minimiza la magnitud del uso tradicional de la hoja de coca y se asocia el desarrollo alternativo al cumplimiento de metas de erradicación de coca (en gran parte erradicación forzosa)

El modelo de desarrollo alternativo es apoyado fuertemente por cooperantes fuertemente imbricados en la lucha contra el narcotráfico (USAID, ONU y OEA), con la participación por parte del Gobierno del Viceministerio de Desarrollo Alternativo (VDA), dependiente del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, que era anteriormente la entidad responsable de proponer políticas y coordinar las acciones de Desarrollo Alternativo para la sustitución de la economía de la coca y la reducción de cultivos de coca excedente e ilegal.


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La vigencia de la política de desarrollo alternativo asociada a los preceptos normativos explicitados en la Ley No 1008 y que ha sido ejecutada por diversas administraciones gubernamentales, implicó la erradicación de los cultivos de coca en base a compensaciones financieras a los productores o a través de operaciones militares en las zonas de producción El nuevo paradigma de Desarrollo Integral desliga la problemática de la coca a la producción de cocaína y el desarrollo alternativo a la erradicación de hoja de coca, entendiendo que dicho modelo era impostado, atentaba contra la soberanía en el proceso de formulación de políticas públicas y no favorecía la participación comunitaria y el control social. En este sentido, el PNDIC, expone que Bolivia viene ejecutando un proceso intensivo de reducción de los cultivos de coca, con conciencia del control social de los cultivos de coca y racionalizando, de forma voluntaria y concertada, más de 5000 ha de coca al año, tal cual exige la Ley No 1008. 3 La identificación del desarrollo alternativo con la erradicación de hoja de coca, subvalorando la relevancia de la utilización cultural, alimenticia y medicinal influye, entre otros factores, al abandono del concepto de desarrollo alternativo, para sustituirlo por el desarrollo integral. El nuevo gobierno ha cambiado así la lógica de intervención y, mientras la política de desarrollo alternativo se basaba en la idea “coca cero”, el nuevo enfoque pregona la idea de “coca sí, cocaína no”, intentando recuperar la producción de coca y orientarla hacia la transformación productiva, controlando y evitando el desvío hacia usos ilícitos y limitando su producción en 20.000 hectáreas hasta 2010. La documentación analizada durante la Misión ha permitido validar que la hipótesis central de este nuevo enfoque es que los campesinos productores carecen de otras alternativas productivas aptas para las zonas que habitan o a las que migraron por haber perdido su base económica familiar en la industria minera. Por lo tanto, el cultivo de coca no solo garantiza su subsistencia económica, sino además constituye un derecho ancestral enraizado en las culturas andinas, como son la producción y el consumo de hoja de coca. En el plano internacional, se busca rever la incorporación de la hoja de coca en la Lista I de la Convención Única de 1961 y posicionar la hoja de coca como producto natural y no perjudicial. Asimismo, el nuevo enfoque de la Estrategia involucra a los movimientos sociales y actores comunitarios en las tareas de control de la producción clandestina, y a la sociedad en su conjunto, como actores principales para lograr sus objetivos, organizar su participación y construir consensos. En este sentido, la superficie autorizada será controlada por mecanismos de control social, es decir las propias organizaciones sociales tomaran a su cargo la responsabilidad de organizar un registro de productores de coca y el control de la reducción gradual de los cultivos ilegales (racionalización de los cultivos de coca). 4 En virtud de ello, las diferencias principales del nuevo marco conceptual y enfoque estratégico del Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca, pueden sintetizarse de la siguiente manera:

3

Ver PNDIC, pág. 5. Debe señalarse que el nuevo enfoque ha sido validado con las organizaciones de campesinos y por la de productores de coca de Las Yungas, representados en las asociaciones ADEPCOCA y COFECAY.

4


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Se requiere la despenalización de la hoja de coca mediante el retiro de la misma de Lista 1 de Estupefacientes de la Convención Única de Naciones Unidas (1961), que prohíbe la producción, industrialización y comercialización, en un marco de “cocaína cero y revalorización de la hoja de coca”

En el desarrollo integral no se prioriza la erradicación de hoja de coca sino que se potencia el proceso de industrialización y comercialización socialmente controladas, como factor relevante para el desarrollo integral con coca

El enfoque de desarrollo integral incorpora orgánicamente el cultivo de coca, a los programas de producción agropecuaria, incluyendo la recuperación de suelos, los cultivos asociados y la industrialización.

El desarrollo integral debe considerar y priorizar los cultivos integrales sostenibles de forma paralela al cato de coca permitido por el marco legal

El desarrollo integral implica para la cooperación técnica y financiera el diseño de intervenciones que coadyuven a que la actividad cocalera tenga otras fuentes de ingreso legal, con cultivos que generen ingresos económicos sostenibles.

El desarrollo integral, debe tener objetivos y metas vinculadas al mejoramiento de las condiciones de vida, mediante la focalización de proyectos hacia el componente de desarrollo económico

Asimismo, el enfoque prevé el desarrollo social, el fortalecimiento institucional y la protección de los recursos naturales.

En base a lo anterior, el traspaso de un modelo de desarrollo alternativo a un esquema de desarrollo integral puede sintetizarse en la visión del Plan Estratégico 2006-2010 que contiene el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca, que expone la siguiente imagen objetivo en el sector: “Bolivia cuenta con una Política Sectorial de Desarrollo Integral sólida institucionalmente consolidada, que aplica mecanismos de participación y concertación social para la reducción de la pobreza en el marco de la Revalorización de la Hoja de Coca en el ámbito de intervención del Programa de Desarrollo Integral para Vivir Bien”.


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Análisis de los avances del sector del Desarrollo Integral 5

De acuerdo a lo estipulado por los TdR, a continuación se presenta un somero análisis de los avances que, tanto el GdB como los cooperantes estratégicos del sector, entienden que se han registrado en el sector desarrollo integral. Dicho análisis se ha realizado sobre la base del análisis del Informe preparado por el MDRT para la Misión, las apreciaciones de los principales actores del sector y de los principales donantes que integran la MESDI, los que han sido entrevistados en su totalidad y el abordaje expeditivo de las intervenciones de los principales donantes de la Mesa. 5.1

Análisis expeditivo de los avances del sector del Desarrollo Integral 6

En tal sentido puede establecerse un avance gradual del desarrollo integral que ha sido acompañado por diversas intervenciones de la CE. Así, desde 1998 y bajo el principio de “responsabilidad compartida”, la CE apoya al Gobierno de Bolivia en su Lucha contra el Narcotráfico en su componente de Desarrollo Alternativo y readecúa su apoyo en el marco de la nueva política sectorial centrada en el Desarrollo Integral y el Control Social. Algunos de los proyectos y programas relacionados con el sector y actualmente en ejecución son: 1)

Política de Desarrollo Alternativo mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL, 13 M€, en curso) dirigido a la región de Los Yungas.

2)

Apoyo a la Política Sectorial de Desarrollo Integral con Coca (PAPS, 26 M€, en curso). El PIN I tiene recursos programados por unos € 26 millones y estaría previsto un PIN II de unos € 22,5 millones.

3)

Diseño e implementación de mecanismos para el control social de la racionalización del cultivo de la Coca (Control Social, 10 M€, en curso).

4)

Estudio Integral sobre la Coca en Bolivia (Estudio Coca, 1 M€, en curso) dirigido a apoyar la realización de 8 estudios sobre la temática de la Coca en Bolivia.

La readecuación del marco normativo que define el entramado institucional en el sector, la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (PND) y de una Estrategia Sectorial (PENDIC) que se ajusta a sus pilares, así como los esfuerzos del gobierno y de la cooperación internacional en el “Programa Multidonante de Apoyo Presupuestario” y la elaboración de un PEFA (que fortalece el proceso de reforma del sistema de administración y gestión de las finanzas públicas), han influido para que la Unión Europea formule e implemente el Programa PAPS de “Apoyo a la Política Sectorial de Implementación del Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006 - 2010”, bajo la modalidad “apoyo presupuestario sectorial”. Si bien el PAPS inicia sus actividades en octubre de 2008, luego de la firma del Convenio en el mes de marzo del mismo año, en un contexto de incipiente institucionalidad (del FONADAL y principalmente del VCDI), baja apropiación de la modalidad de apoyo presupuestario y salida de 5

Los antecedentes se identifican sobre la base de la vasta información proporcionada por Alessandro Bóccoli y Germán Urrea, ATI PAPS 6 Los antecedentes se identifican sobre la base de la vasta información proporcionada por Alessandro Bóccoli y Germán Urrea, ATI PAPS


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una transición electoral (referéndum revocatorio del 10 de agosto), durante su ejecución se van consolidando las instituciones involucradas y con la asistencia de la ATI del PAPS, se van socializando los procedimientos y requerimientos sectoriales para el desarrollo de una modalidad de ayuda presupuestaria sectorial. En este proceso ha sido relevante, además, la preparación del VCDI para ejecutar sus nuevas responsabilidades y socializar la nueva modalidad de ayuda a nivel horizontal y vertical y reorganizar sus propias estructuras y recursos humanos y materiales para enfrentar exitosamente sus nuevas responsabilidades7. En este sentido, durante el último semestre del año 2008, la política sectorial de desarrollo integral ha registrado avances importantes que evidencian un trabajo articulado de las autoridades del Gobierno y los cooperantes estratégicos del sector: • El VCDI ha logrado organizar una mesa sectorial para intercambiar informaciones sobre la implementación de proyectos, contribuir a la consolidación del PNDIC y comentar los planes de reestructuración institucional del sector. • La aprobación del PNDIC por parte del CONALTID • El arranque del programa de apoyo presupuestario sectorial de la Unión Europea (P.A.P.S.) • La firma del acuerdo para la aceptación del proceso de racionalización por parte de los productores de los Yungas • El avance en la puesta en marcha del proyecto de la Unión Europea “Control Social para la producción de Coca 2007 - 2011” En relación a lo anterior, diversas acciones sectoriales ejecutadas por el GdB han posibilitado el diseño e implementación de un Apoyo Presupuestario Sectorial: • La existencia de una Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y del PNDIC • La coordinación de la MESDI por parte del VCDI • El desarrollo del entramado institucional para atender el desarrollo integral • Una mayor coordinación entre donantes en el contexto de la Mesa Sectorial En relación a lo anterior, se ha validado durante las entrevistas realizadas con donantes una apreciación positiva respecto del una mayor capacidad operativa del VCDI y del FONADAL, implementando mecanismos que han optimizado la coordinación interinstitucional, lo que favorece una mejor ejecución y seguimiento del PNDI. Asimismo, del análisis del documento “Análisis y evaluación del proceso de Implementación de la Política sub sectorial de Desarrollo Integral contemplada en el PNDIC 2006 - 2010”, que sirve como Informe de Soporte para el Indicador 3 Segundo Tramo Fijo PAPS y que ha sido elaborado por el MDRT, con el apoyo de los ATI del Programa, se evidencia un avance positivo en el desarrollo integral, destacando los siguientes aspectos: • Una participación relevante de los diferentes donantes que integran la MESDI en la inversión productiva y social, asegurando financiamiento a los diversos proyectos de inversión social y productiva. que se ejecutan en las zonas de intervención del PNDIC

7

Estas conclusiones se extraen del análisis de la documentación proporcionada por la DCE y ATI PAPS


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Un contexto macroeconómico favorable y el desarrollo de mecanismos para optimizar la gestión de las finanzas públicas, posibilitaron el desembolso del primer tramo fijo del PAPS (3 millones de Euros), a principios de diciembre 2008, que ha sido asignado a 45 proyectos, de los cuales 40 para la zona del Trópico de Cochabamba y 5 para la zona de Los Yungas. La reorientación de las acciones y proyectos en el segundo Tramo Fijo del Programa (4 millones de euro) hacia intervenciones de desarrollo productivo ajustadas a los lineamientos estratégicos del PNDIC. En relación a lo anterior, la realización de misiones técnicas para elaborar programas sectoriales agroforestales y de desarrollo agrícola que proporcionarán las indicaciones técnicas para orientar la inversión de los recursos PAPS hacia la diversificación productiva de ingresos. El proceso de racionalización y erradicación de los cultivos de coca, que según DIGPROCOCA se realizan en un marco de concertación social sin conflictos

En tal sentido, los antecedentes expuestos manifiestan un avance relevante en la reforma sectorial, el diseño del marco institucional y la ejecución de acciones de desarrollo integral concertadas, a lo que, sin duda, ha contribuido el Programa de la Comisión Europea. 5.2

La intervención de la CE y otros cooperantes estratégicos

Las acciones de la CE relacionadas con Desarrollo Integral se enmarcan dentro de las Áreas Focales de la Estrategia País 2007-2013 y, particularmente, dentro de los Componentes del Área Focal 2, Lucha contra el Narcotráfico. Estos proyectos de la UE coexisten con las intervenciones de otros donantes que apoyan la política de Desarrollo Alternativo y Desarrollo Integral, entre las que se destacan: • USAID, que es el mayor donante y que tan solo en el periodo de marzo de 2008 a julio de 2009 ejecutó aproximadamente unos U$S 33,5 millones a través de más de 400 proyectos relacionados con desarrollo integral. • La Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD), que desarrolla actividades de monitoreo anual de cultivo de hoja de coca • Los Estados Miembros de la Unión Europea, España que, como anteriormente se ha desarrollado, financia intervenciones en las zonas expulsoras de población y Bélgica, con un aporte total de 3,7 millones de Euros, en un proyecto sectorial orientado al desarrollo de capacidades de gestión de recursos forestales y agroforestales en el Trópico de Cochabamba. • La OEA, que tiene una lista de perfiles de proyecto por un total de U$S 1,7 millones, entre los que se destacan: i) Creación de una Escuela de Liderazgo de los pueblos indígenas, ii) Fortalecimiento de las Corporaciones de Desarrollo Económico Integral de Comunidades Indígenas, como instrumento económico de las naciones y pueblos originarios (con incidencia en las zonas de intervención PNDIC y iii) Promoción de Oportunidades Laborales de las mujeres y hombres con discapacidad en áreas rurales.


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Análisis del Marco Normativo e Instrumentos de Planificación

El marco legal que contextualiza las intervenciones sobre la hoja de coca y el desarrollo alternativo, primero, y desarrollo integral, luego, está configurada por un sucinto cuerpo normativo conformado por leyes nacionales y normas de aplicación internacional. 6.1

Leyes Nacionales que regulan la problemática del uso de la hoja de coca

Entre el cuerpo normativo de origen nacional que interviene en el desarrollo alternativo e integral, se destacan dos leyes fundamentales: la Ley 1008: Ley de Régimen de la Coca y sustancias controladas, del 19 de julio de 1988 y la Ley Orgánica del Estado, promulgada por Decreto Supremo No 29894 del 7 de Febrero de 2009, mediante la que se define la estructura y funciones de la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del estado Plurinacional, estableciendo el entramado institucional de atención a la problemática del desarrollo integral con coca. 6.1.1

Ley 1008: Ley de Régimen de la Coca y sustancias controladas 8

La Ley de Ley de Régimen de la Coca y sustancias controladas del año 1988 define en su Capítulo 1 (Artículos 1 a 14) que el cultivo de la coca es una “actividad agrícola-cultural orientada tradicionalmente en forma lícita hacia el consumo, uso en la medicina y rituales de los pueblos andinos” y establece para, efectos legales, una diferencia entre “la coca en estado natural, que no produce efectos nocivos a la salud humana; y la coca (Irti criminis), que es la hoja en proceso de transformación química que aísla el alcaloide cocaína y que produce efectos psicofísiológícos y biológicos nocivos para la salud humana y es utilizada criminalmente”. (La Ley se adjunta en Anexo 3) Mediante los Artículos 4º y 6º de la Ley se entiende como consumo y uso lícito de la hoja de coca las prácticas sociales y culturales de la población boliviana bajo formas tradicionales, como el "acullicu" y masticación, usos medicinales y usos rituales y se establece que la producción de la hoja de coca que cubre la demanda para dichos usos y consumo se define como producción necesaria y la que sobrepasa a tales necesidades se define como producción excedentaria. Por otra parte, en el Artículo 7º se definen los usos ilícitos, que son todos aquellos usos destinados a la fabricación de base, sulfato y clorhidrato de cocaína y otros que extraiga el alcaloide para la fabricación de algún tipo de sustancia controlada, así como las acciones de contrabando y tráfico ilícito de coca. La Ley establece en su Artículo 21º que el desarrollo alternativo y la sustitución de cultivos de coca estarán dirigidos principalmente a beneficiar al pequeño productor de coca a través del cambio de los patrones productivos agropecuarios, la asistencia crediticia, el desarrollo de la agroindustria y el fortalecimiento de los sistemas de comercialización y articulación territorial de las regiones afectadas y su Artículo 22º establece que toda sustitución de cultivos de coca será planificada en forma gradual, progresiva y simultáneamente a la ejecución de los programas y planes de desarrollo socio-económico sostenidos.

8

La Ley fue reglamentada mediante REGLAMENTO DE LA LEY Nº 1008, (D.S. Nº 22099 - 28 de diciembre de 1988)


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La Ley establece además la institucionalidad preliminar requerida y los instrumentos de planificación para atender la problemática del régimen de la coca. En tal sentido, establece las misiones y funciones del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios y, particularmente, de la Subsecretaria de Desarrollo Alternativo y Sustitución de Cultivos de Coca y de la Dirección Nacional de Control y Fiscalización de la Hoja de Coca, dependiente del despacho del Ministro del Interior, Migración y Justicia, como organismos de responsabilidad estratégica. Además, crea el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo, como mecanismo institucional para la canalización del financiamiento de los planes y programas de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos de coca, en base a fondos provenientes del Presupuesto Nacional y de la cooperación financiera bilateral y multilateral (Artículo 23º). El entramado institucional diseñado por la Ley, presupone además la conformación de un Consejo Nacional contra el Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas, que es el máximo organismo nacional para el control del Uso Indebido y el Tráfico Ilícito de Drogas y que tendrá como atribución principal definir y normar las políticas nacionales que enmarquen la planificación, organización, ejecución, dirección, supervisión, fiscalización, control y coordinación de los planes, programas y proyectos de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos de coca; la lucha contra el tráfico ilícito de drogas; la prevención integral, el tratamiento, la rehabilitación y reinserción social (Artículo132 º). Este Consejo Nacional estará formado por los Ministros de Relaciones Exteriores y Culto; Interior, Migración y Justicia; Planeamiento y Coordinación; Asuntos Campesinos y Agropecuarios; Previsión Social y Salud Pública; Educación y Cultura; Defensa Nacional; Finanzas y Aeronáutica (Artículo133 º). Finalmente, establece que, con el fin de aplicar la política de sustitución de cultivos, el Poder Ejecutivo debe considerar el Plan Integral de Desarrollo y Sustitución (PIDYS) como el marco institucional, a partir del cual se establecerán las condiciones y plazos de la reducción voluntaria, los montos de una justa compensación y las acciones de políticas que aseguren respuestas a las nuevas opciones de desarrollo. 6.1.1.1

Necesidad de actualización de la Ley No 1008

Durante las entrevistas ejecutadas durante la Misión, se ha identificado un consenso generalizado entre cooperantes estratégicos y autoridades sectoriales respecto de la necesidad de actualizar y reformar el marco legal normativo que atiende la problemática de la coca, en particular la Ley No 1008, de manera de ajustarla a la nueva estrategia de desarrollo integral con coca y redefinir las acciones relacionadas con la producción, la comercialización y la transformación productiva de la hoja de coca, evitando su desvío hacia usos ilícitos. En este sentido, se ha tomado conocimiento de que desde hace un tiempo se vienen discutiendo, propuestas de modificación en el ámbito del Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) y que el foco de las propuestas estaría puesto en el fortalecimiento de las instancias nacionales de lucha antidrogas, fundamentalmente la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN) y la regionalización de la lucha antidroga, en coordinación con la comunidad internacional, efectuada mediante convenios bilaterales a firmarse con países vecinos. Asimismo, el proyecto de reforma del GdB pretende “garantizar la producción, circulación y consumo de la hoja de coca para usos lícitos y no descarta la posibilidad de sobrepasar el límite de 20 mil hectáreas de producción, aunque no se descarta la posibilidad de aumentar esta


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superficie, de acuerdo al consumo necesario, a través de un estudio de mercado de coca en Los Yungas y en el Chapare”. 9 En este sentido, el GdB está levantando la Encuesta Nacional de Uso y Consumo Tradicional de la Hoja de Coca en Bolivia, cuyos resultados servirán para introducir cambios en la Ley. En relación a lo anterior, se argumenta que la Ley No 1008 fue redactada con base en datos obtenidos a partir del censo de 1976, por lo que es necesario actualizarla 10 . En líneas generales, los principales tópicos de discusión en torno a una nueva Ley del Régimen General de la Coca, que reemplazará a la Ley No1008 incluirían: •

La revisión de los mecanismos de regulación tanto de la producción, circulación y consumo de la coca a través de un régimen tributario único y especial para su circulación.

La creación de un Instituto Nacional de la Coca que hará investigaciones científicas e implementar un mecanismo de concertación con los productores por medio del registro comunal, la supervisión estatal de sus prácticas de cultivo y su acceso a los mercados lícitos.

La “sustitución voluntaria de cultivos excedentes”, redefiniendo la capacidad de sembrío, cultivo y cosecha de los productores de coca. (en este sentido, se destaca la posibilidad de racionalizar la producción de la hoja que exceda a las necesidades de uso y consumo lícito, entre los productores y el Gobierno).

El posible reconocimiento legal del cato de coca (1.600 metros cuadrados), con la diferencia de que no será por familia sino por afiliado.

El fomento de la participación y movilización de los productores campesinos, a través de sus organizaciones sindicales, en el proceso de desarrollo integral y la lucha contra el narcotráfico.

La participación de las organizaciones sindicales en la ejecución de la racionalización de la hoja de coca en niveles de dirección y de administración a nivel nacional, regional y microregionalmente (proceso que será coordinado simultáneamente por el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente).

El Viceministerio de Defensa Social, reconoce la demanda de que la actual Ley No 1008 sea dividida en dos: una que regule la hoja de coca en estado natural y otra que reprima el narcotráfico y la producción de cocaína.

En este sentido se requiere el diseño de un marco institucional que garantice el tratamiento ágil y transparente de los delitos relacionados a la cadena de producción y tráfico ilícito de drogas. 6.1.2

La Ley de Organización del Estado

Los considerandos del Decreto Supremo No 29894 del 07 Febrero 2009, que establece la nueva Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional sobre las bases de

9

Ver Edición Digital del Diario La Razón, 13 de junio 2007. Incluso la Asociación Departamental de Productores de Hoja de Coca de La Paz (Adepcoca) pide que la reforma a la Ley 1008 consigne plantaciones legales de 30.000 hectáreas en los Yungas y el Chapare, en reemplazo de las 12.000 permitidas por la norma actual. Diario La Prensa, 29/07/2009 10


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la Nueva Constitución Política del Estado, define la necesidad de “diseñar una institucionalidad que garantice el cambio de un Estado colonial y neoliberal a un Estado Unitario Plurinacional Descentralizado con Autonomías que recupere el valor del pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, existente en nuestro País”. En relación a lo anterior, define la nueva estructura y funciones del Órgano Ejecutivo y, en particular, explicita el diseño institucional sectorial, redefiniendo las misiones y funciones esenciales del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, para atender las acciones definidas por la Estrategia de Lucha al Narcotráfico y el PNDIC. En este sentido, en el Capítulo XIX del Decreto de la Ley Orgánica del Estado, se establece la estructura orgánica del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Artículo 108) y, mediante el Artículo 113, se definen las atribuciones del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, entre las que se destacan: a) Proponer, coordinar e implementar políticas de industrialización, comercialización, uso benéfico medicinal, cultural y exportación de la hoja de coca, respetando la multiculturalidad. b) Formular e implementar políticas de Desarrollo Integral y Sostenible de las regiones productoras de coca; promover inversiones públicas y privadas, y gestionar financiamiento para su ejecución a través de programas y proyectos. c) Promover y ejecutar la asistencia técnica y el desarrollo de mercados para los productos derivados de la hoja de coca. d) Promover e impulsar la investigación, inventario y validación de tecnologías nativas, y acoger las tecnologías externas buscando ejecutar la asistencia técnica y el desarrollo de mercados para los productos derivados de la hoja de coca. e) Suscribir convenios con Organizaciones Sociales y Económicas e instituciones públicas, para la ejecución de programas y proyectos de desarrollo integral, dentro de los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social. f) Promover la asistencia técnica y financiera para el establecimiento de asociaciones, empresas campesinas y cooperativas de industrialización de la hoja de coca y productos de las regiones. g) Promover la industrialización, el uso y consumo de productos lícitos derivados de la hoja de coca a nivel nacional e internacional, generando mercados internos y externos. h) Ejercer control sobre los organismos de comercialización, industrialización, distribución y uso de la milenaria hoja de coca. i) Apoyar el enfoque integral del desarrollo económico local, en el marco de las capacidades empresariales rurales, agropecuarias, turísticas, industriales y otros, en las regiones productoras de coca. j) Reforzar de forma integral las actividades inherentes al desarrollo integral de las regiones productoras de coca y a la industrialización de la hoja de coca. B) Formular e implementar políticas de Desarrollo Integral y Sostenible de las regiones productoras de Coca; promover inversión pública y privadas y gestionar financiamiento para su ejecución a través de programas y proyectos: Se amplían las competencias del VCDI a la promoción de la inversión y a la gestión de financiamiento.


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E) suscribir convenios con organizaciones Sociales y Económicas e Instituciones Públicas, para la ejecución de programas y proyectos de desarrollo integral dentro de los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social: Se ajusta, orienta y concentra la acción del VCDI a los enfoques, objetivos y lineamientos del Plan de desarrollo Económico y Social. 6.1.3

Otras Leyes relacionadas con el funcionamiento sectorial

Sin perjuicio de que la normativa presentada hasta aquí es la más relevante para el funcionamiento del sector, se citan muy expeditivamente a continuación otras normas que tienen injerencia en la organización y gestión de la institucionalidad asociada: • Ley Nº 1178, de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), de fecha 20 de julio de 1990: que propicia en la administración pública boliviana una gestión por resultados, una nueva cultura organizacional y estilos gerenciales novedosos acordes a la dinámica y evolución de la gestión pública • Normas Básicas del Sistema de Organización Administrativa (NB-SOA), aprobadas mediante Resolución Suprema Nº 217055 de 30 de mayo de 1997, que establecen las normas para el diagnóstico, diseño e implantación de la estructura organizacional de las entidades públicas bajo criterios de orden técnico. • Ley de Organización del Poder Ejecutivo y su Decreto Reglamentario La Ley Nº 3351, de Organización del Poder Ejecutivo, de fecha 21 de febrero de 2006, que define la estructura ministerial de la administración pública boliviana, y la estructura jerárquica interna de los Ministerios y entidades dependientes. • El Decreto Supremo Nº 28631 de fecha 8 de marzo de 2006, que reglamenta la Ley Nº 3351 y en su artículo 6 define la Estructura y Niveles de Organización del Poder Ejecutivo 6.2

Convenios Internacionales que regulan la problemática del uso de la hoja de coca

Finalmente se citan a continuación algunos de los instrumentos jurídicos de aplicación internacional que regulan la problemática de la hoja de coca en Bolivia, entre los que se destacan: • La Convención Única (Naciones Unidas 1961), que constituye el instrumento jurídico marco, de carácter internacional, para el control del uso indebido de estupefacientes. Esta Convención entra en vigor en 1964 sustituyendo tratados anteriores para la fiscalización de opiáceos, cannabis y cocaína y quedó enmendada por el Protocolo de 1972. Reconoce que el suministro adecuado de estupefacientes para fines médicos es indispensable para el bienestar de la humanidad y que la toxicomanía es una amenaza social y económica de ámbito mundial y tiene como objetivo restringir el consumo de estupefacientes a sus usos médicos y científicos, y a prevenir su desviación y su uso indebido, al mismo tiempo que preserva su disponibilidad para fines legítimos. • La Convención de Viena 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, que define el objetivo de “eliminar las causas profundas del uso indebido” mediante: la “cooperación internacional” para combatir el tráfico ilícito y la erradicación del cultivo ilícito observando “usos tradicionales lícitos”. La Convención reconoce la necesidad de fortalecer y complementar las medidas previstas en la Convención Única de 1961 y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y tiene el propósito de promover la cooperación entre las partes a fin de que puedan hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional.


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Breve síntesis de los instrumentos de planificación estratégicos para el sector

Durante la Misión de Validación, se han abordado analíticamente los instrumentos de planificación que definen los lineamientos estratégicos, políticas y acciones para la atención del desarrollo integral con coca. De manera de presentar expeditivamente los planes nacionales y sectoriales relevantes, se presenta el siguiente cuadro síntesis:


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Documento Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien (PND)

Plan para la Revolución Rural, Agraria y Forestal (2007)

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 (PNDIC) Dicho Plan se acompaña en Anexo 4

Resumen de contenidos •

En su capítulo 5.4.1 de Desarrollo Agropecuario expone que los problemas y potencialidades del cultivo de la hoja de coca y se pronuncia a favor de una propuesta de desarrollo integral (en contraposición al desarrollo alternativo), con componentes de revalorización e industrialización.

El pilar Bolivia Productiva, que busca “la conformación de la matriz productiva integrada por la transformación de los recursos naturales en los sectores estratégicos, basada en el trabajo y el conocimiento en los sectores generadores de empleo e ingresos y complementados por la vinculación y articulación productiva de las comunicaciones y el transporte, además de los servicios de financiamiento e innovación tecnológica”, plantea desafíos relevantes para el desarrollo integral con coca..

En base al análisis de las Estrategias, Objetivos y Metas del PND, así como de la matriz productiva que el mismo configura, se desprenden dos sectores de intervención del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente: desarrollo agropecuario y recursos ambientales.

Se ajusta al PND y establece los lineamientos estratégicos del desarrollo agropecuario, mediante un nuevo patrón de desarrollo que sea ambientalmente sustentable, que alcance la soberanía alimentaria y que genere un mayor excedente.

Algunos de los fundamentos sobre los cuales se construye el Plan son: i) Visión integral del desarrollo rural, ii) Fortalecimiento del conjunto de los actores rurales y iii) Papel protagónico del Estado como planificador estratégico del desarrollo y con intervención directa en la producción, transformación y comercialización de productos alimentarios básicos y estratégicos

Elaborado por el VCDI de forma alineada con el PND y el Plan para la Revolución Rural, Agraria y Forestal, tiene el objetivo de “generar procesos de desarrollo integral sostenible y participativo, fomentando capacidades de autogestión comunitaria e institucional, que incluya inversión privada solidaria, para eliminar los factores causantes de la pobreza, la exclusión social y el deterioro ambiental, aplicando de forma interna y externa la estrategia de desarrollo, considerando el potencial productivo de las zonas de intervención del VCDI”.

Establece que la hoja de coca es parte del desarrollo, donde se integran lo productivo, social, económico, medioambiental y turístico.

Define el objetivo estratégico COCA PARA EL DESARROLLO, que comprende la Industrialización de la Hoja de Coca y la Comercialización de la Hoja de Coca

Contiene 5 Componentes con actividades relacionadas: i) Desarrollo Económico, ii) Desarrollo Social, iii) Recursos Naturales y Medio Ambiente, iv) Fortalecimiento Institucional y v) Revalorización de la Hoja de Coca

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Presentación expeditiva del entramado institucional ligado al PAPS

Las Disposiciones Técnicas y Administrativas que se anexan al Convenio de Financiación establecen que el PAPS contará con el entramado institucional conformado por el Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, mediante el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y utilizando, como brazo financiero y operativo al Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL) (Ver página 2 del Convenio de Financiación). Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 define El Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, como el órgano estatal competente para la ejecución del PNDIC y explicita textualmente que “el principal instrumento para garantizar un financiamiento seguro, sistematizado y centralizado armónicamente del financiamiento del PNDIC es el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo, FONADAL. (Ver pág. 59 del PNDIC). Finalmente, la Ley Nº 1008 crea el Consejo Nacional Contra el Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID), cuya atribución principal era la de definir y normar las políticas nacionales que enmarquen la planificación, organización, ejecución, dirección, supervisión, fiscalización, control y coordinación de los planes, programas y proyectos de desarrollo alternativo y sustitución de cultivos de coca; la lucha contra el tráfico ilícito de drogas; la prevención integral, el tratamiento, la rehabilitación y reinserción social. En tal sentido, a continuación se presentan las principales misiones y funciones de las instituciones estratégicas que intervienen en la ejecución del desarrollo integral. 7.1

Ministerio de Desarrollo Territorial y Tierras

El Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, según el DS N° 29894 (2009) que define la estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional, ejerce competencias estratégicas para la ejecución del PAPS, como Organismo Ejecutor a través del VCDI, entre las que se destacan: i) formular una política y estrategia nacional de desarrollo agropecuario rural y forestal, en coordinación con el Ministerio de Planificación del Desarrollo, ii) plantear políticas y planes para el uso sostenible e incremento de los recursos naturales, iii) fomentar el desarrollo económico y social de las comunidades y organizaciones económicas campesinas e indígenas, protegiendo sus derechos sociales, económicos y culturales, iv) apoyar al sector empresarial agropecuario y a los pequeños y medianos productores, así como al sector comunitario, en sus iniciativas económicas orientadas al mercado interno y a la exportación, v) promover y ejecutar planes y programas integrales de desarrollo rural, vi) formular políticas de desarrollo integral que recuperen y revaloricen los usos legales de la hoja de coca, así como su investigación científica, industrialización y el desarrollo integral de las zonas productoras. Su misión institucional lo define como la institución pública del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, encargado de promover, facilitar, normar y articular el desarrollo rural integral agropecuario, forestal, acuícola y de la coca de forma sustentable e impulsar en el país una nueva estructura de tenencia y acceso a la tierra y bosques, a través de la formulación, ejecución y evaluación de políticas, normas y servicios, en beneficio de pequeños y medianos productores (as), comunidades y organizaciones económicas campesinas e indígenas y sector empresarial, bajo los principios de calidad, equidad, inclusión, transparencia e identidad cultural, en busca de la seguridad y soberanía alimentaria para vivir bien.


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Finalmente, el Ministerio ha definido una visión a futuro en la que se define que el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT) es la institución del sector que impulsa en el país un nuevo enfoque de desarrollo rural agropecuario, forestal, acuícola, de la coca y con acceso a la tierra, en el marco de la seguridad y soberanía alimentaria, generando productos de calidad y con valor agregado; para ello cuenta con personal ético, competente, responsable, comprometido y solidario al servicio de pequeños y medianos productores (as), comunidades y organizaciones económicas campesinas e indígenas y sector empresarial. 7.2

CONALTID

Según el Decreto Supremo 28631 de Marzo del 2006, que tiene por objeto reglamentar la Ley N° 3351, de 21 febrero de 2006, de Organización del Poder Ejecutivo, en el marco de la política definida por el Gobierno Nacional, el Consejo Nacional del Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) está integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Cultos, Presidencia, Gobierno, Defensa Nacional, Obras Públicas, Servicios y Vivienda, Educación y Culturas, Salud y Deportes, Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente. El CONALTID es el máximo organismo nacional para el control del uso indebido y el tráfico ilícito de drogas y tiene como atribución principal definir y normar las políticas nacionales que enmarquen la planificación, organización, ejecución, dirección, supervisión, fiscalización, control y coordinación de los planes, programas y proyectos de desarrollo alternativo, y sustitución de la economía de la coca, la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, la prevención integral, el tratamiento, la rehabilitación y reinserción social. El CONALTID será presidido por el Presidente de la República, y en su ausencia será presidido y dirigido por el Ministro de Relaciones Exteriores y Cultos. El Artículo 41 de dicho Decreto establece las Entidades bajo Tuición o Dependencia y, en este sentido, establece que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultos por delegación del Presidente de la República, preside el CONALTID. Debe destacarse que el GdB determinó a través del Decreto Supremo 0304 (de septiembre 2009 y referido a referido a la Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia - Naturaleza Jurídica, Dependencia y Tuición de las Unidades Desconcentradas e Instituciones Descentralizadas) transferir al Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) a tuición del Ministerio de Gobierno, quitándole de esta manera el rango diplomático que ostentaba al ser parte de la Cancillería boliviana. El artículo 17 de dicho Decreto dispone que “la Ministra o Ministro de Gobierno, por delegación de la Presidenta o Presidente del Estado, preside el CONALTID”. 7.3

Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI)

Mediante Ley Nº 3351, del 20 de febrero de 2006 y su reglamento D.S. Nº 28631 del 8 de marzo de 2006, se crea el Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI), bajo la dependencia del Ministerio de Desarrollo Rural Agropecuario y Medio Ambiente (MDRAyMA). El VCDI es el resultado de la fusión del ex Viceministerio de Desarrollo Alternativo y la ex Dirección General de Comercialización de Coca (DIGECO) y tiene la responsabilidad principal de formular e implementar políticas de desarrollo integral que recuperen y revaloricen los usos legales de la hoja de coca, así como su industrialización y el desarrollo de las zonas productoras, como uno de los pilares del actual Plan de Gobierno.


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El VCDI está facultado para proponer, coordinar e implementar políticas de desarrollo integral, industrialización, comercialización, uso benéfico, medicinal, cultural y exportación de la hoja de coca. De esta manera, implementa políticas de desarrollo integral en las zonas productoras de la hoja de coca y cumple la importante labor de concertar la declaración de áreas de no expansión y racionalización de cultivos de hoja de coca, en el marco de la participación y concertación con los actores sociales. Su misión institucional está definida de la siguiente manera “El Estado boliviano aplica un instrumental institucional que se encarga de diseñar, elaborar, normar e implementar las políticas públicas referidas al desarrollo integral, en el marco de la participación y concertación social, el respeto de los valores culturales y la soberanía nacional, promoviendo el auto desarrollo con coca, articulando y coordinando sus programas y proyectos con organizaciones comunitarias (sociales) e instituciones, para mejorar la calidad de vida de los pobladores del ámbito de intervención del Programa de Desarrollo Integral.” Por otra parte su visión es “Bolivia cuenta con una Política Sectorial de Desarrollo Integral sólida Institucionalmente consolidada, que aplica mecanismos de participación y concertación social para la reducción de la pobreza en el marco de la Revalorización de la Hoja de Coca en el ámbito de intervención del Programa de Desarrollo Integral para Vivir Bien.” El VCDI coordina la ejecución, seguimiento y evaluación de programas y proyectos dentro de los componentes de Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Recursos Naturales y Medio Ambiente, Desarrollo Institucional y Revalorización de la Hoja de Coca. De esta manera, implementando obras de infraestructura social, vial y productiva en las zonas productoras de la Hoja de Coca, expulsoras y receptoras de población. El VCDI tiene la responsabilidad de la implementación el PNDIC, focalizando sus acciones en las zonas de producción legal y en las zonas expulsoras de mano de obra, (particularmente en las zonas empobrecidas del Altiplano de donde emigran los campesinos hacia las zonas de producción) y las zonas de riesgo (son principalmente los parques naturales y las zonas forestales colindantes con las zonas de producción de coca). En cuanto a su estructura organizacional cuenta con dos Direcciones Generales, i) Dirección General de la Hoja de Coca e Industrialización y ii) Dirección General de Desarrollo Integral de las Regiones Productoras de Coca. 7.4

Dirección Nacional (DIGPROCOCA)

de

Desarrollo

de

las

Áreas

Productoras

de

Coca

El objetivo de esta unidad es el de concertar la racionalización voluntaria y consensuada para contribuir a la política del Gobierno para el logro de NARCOTRAFICO CERO, para ello se considera al Control Social como el componente más importante de la nueva política de lucha contra el narcotráfico. Al margen de dar cumplimiento a metas de Racionalización, convenidas o comprometidas, las actividades de DIGPROCOCA están orientadas al monitoreo y control de los cultivos de coca, en lo que se refiere a expansión, supervisión, los mismos que nos permitirán la sostenibilidad de los esfuerzos de racionalización logrados hasta el presente, así mismo se Irán consolidando las bases para un mejor control sobre la producción, comercialización, interdicción y Desarrollo Integral con la Planificación y Ejecución de Subprograma de Obras de Impacto inmediato.


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7.5

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Dirección General de Comercialización de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN)

La Dirección General de Comercialización de la Hoja de Coca e Industrialización tiene como objetivo principal el Control y Seguimiento de la comercialización de la Hoja de Coca en su estado natural, de los mercados legales del país, hasta el destino final, atendiendo a dos sectores , comerciantes y productores detallistas que expenden la hoja de coca a nivel nacional. En el marco del cumplimiento al nuevo reglamento, se realiza el registro físico e informático del trasporte y comercialización de la hoja de coca de todo el país, en la base de datos y habilitación oficial de productores de los yungas y del Trópico de Cochabamba, para la comercialización del Productor al Consumidor. 7.6

Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL)

El Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo, FONADAL, se crea mediante el art. 23 de la LEY 1008 de 19 de julio de 1988. Se ratifica mediante la LEY 2446 del 19 de marzo de 2003, de Organización del poder Ejecutivo y sus reglamentos. Mediante el D.S 26990 de 11/04/03, que complementa al D.S 26973 , se reglamenta la dependencia administrativa, financiera y técnica del FONADAL con el Viceministerio de Desarrollo Alternativo y adicionalmente le da competencia de ejecutar y supervisar, directa o delegadamente las funciones del FONADAL. Asimismo, la Ley 3351 del 2006 y el Reglamento D.S 28631 establecen el ámbito de FONADAL bajo Tuición del Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente y dependencia directa del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral. Mediante Resolución Ministerial 242 del 18 de noviembre de 2005 se aprueba el Manual de Organización y Funciones del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, donde se define al FONADAL como una entidad Desconcentrada, dependiente del Viceministerio de Desarrollo Alternativo, estableciéndose las funciones propias, que coadyuvan y no duplican las del Viceministerio. FONADAL es una entidad desconcentrada que actúa bajo tuición de la cartera ministerial antes citada y en tal sentido, el D.S 0304 del año 2009, establece su naturaleza y características, , a saber: i) tiene dependencia funcional o directa, ii) está a cargo de un Director designado mediante Resolución Ministerial y con rango jerárquico de Jefe o Unidad o Director, iii) el ministro/a de la cartera ministerial correspondiente le delega atribuciones técnico-operativas, iv) no tiene personalidad jurídica ni patrimonio propio y v) puede administrar programas y proyectos. Su objetivo es la canalización de búsqueda de financiamiento ante organismos nacionales e Internacionales, para la ejecución de programas y proyectos de Desarrollo Alternativo. A tal efecto FONADAL gestiona y ejecuta mecanismos de financiación relevantes para el PAPS entre los que se destacan los Fondos Concursables, poniendo a disposición recursos para cada zona de intervención en los cuatro componentes para que los beneficiarios puedan concursar con sus proyectos (a nivel de perfil o diseño final), conforme a la Guía de Presentación de Proyectos del organismo.


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7.7

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Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE)

Mediante Ley 1788 de fecha 16 de septiembre de 1997 de Organización del Poder Ejecutivo, D.S. 24855, de fecha 22 de septiembre de 1997 y D.S: 25055, de fecha 23 de mayo de 1998, complementario al Decreto Reglamentario, se establece la actual competencia y funciones del Ministerio de Hacienda. El Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo (VIPFE) es parte del Ministerio de Hacienda según Reglamento de Ley No. 1788 de Organización del Poder Ejecutivo de 22 de septiembre de 1997, D.S. No. 24855. Entre las funciones del Ministerio de Hacienda, están las referidas a formular, ejecutar y controlar políticas de inversión pública y realizar su seguimiento; formular y ejecutar la política de financiamiento externo y suscribir los respectivos convenios; y determinar la preinversión y elaborar el Presupuesto de Inversión Pública, de acuerdo a las prioridades establecidas en los Consejos Nacionales. El VIPFE juega un rol importante en el cumplimiento de las mismas, siendo el responsable de elaborar la programación anual y controlar la ejecución de la Inversión Pública y el Financiamiento Externo, para ser incorporada en el Presupuesto General de la Nación, bajo las normas definidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y los lineamientos de la Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible. Como instrumentos de información que apoyan la Gestión del Programa d-e Inversión Pública y de los Proyectos de Inversión, el VIPFE cuenta con dos sistemas de información importantes: o

o

7.8

Sistema de Información Sobre Inversiones (SISIN): instrumento de organización de información que reconoce al proyecto de inversión pública como unidad del sistema y permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información de carácter financiero y no financiero, relativa al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento. Sistema de Información Sobre Financiamiento Externo (SISFIN): instrumento del SNIP que reconoce al convenio o contrato de financiamiento como la unidad del sistema y que permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información correspondiente a la gestión, asignación, negociación, contratación, ejecución y seguimiento del financiamiento externo.

El rol de la Mesa Sectorial (MESDI)

La Mesa Sectorial de Desarrollo Integral – MESDI, es el espacio estratégico de coordinación y discusión sobre aspectos relevantes para el desarrollo integral, del que participan autoridades sectoriales y cooperantes, bajo el liderazgo del Vice - Ministerio de Coca y Desarrollo Integral (quien ejerce la Presidencia de la Mesa). Ha sido creada mediante una iniciativa del VCDI en el año 2007 y tiene el objetivo de articular y armonizar las intervenciones de los donantes estratégicos del sector que apoyan la ejecución del PNDIC. La estructura orgánica y modalidad de funcionamiento de la Mesa está definida mediante un Reglamento Interno de Funcionamiento de la MESDI (se adjunta en Anexo 5), que es presentado más adelante, al validar el cumplimiento de los indicadores relacionados con la reforma sectorial. La Mesa está integrada por las siguientes entidades gubernamentales y agencias de Cooperación Internacional: i) Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral – VCDI, ii) Vice


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Ministerio de Defensa Social – VDS, iii) Vice Ministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo – VIPFE, iv) Organización de los Estados Americanos – O.E.A., v) Delegación de la Unión Europea en Bolivia - D.C.E., vii) Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito – ONUDD, viii) Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Integral – USAID, ix) Cooperación Técnica de Bélgica – CTB, x) Cooperación Española y xi) Cooperación Italiana. Además, tiene como invitados permanentes al FONADAL y al Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE). El objetivo general de la Mesa, definido por dicho Reglamento es “proporcionar un ámbito de coordinación, comunicación, concertación e intercambio de información entre el Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) y la Cooperación Internacional, sobre aspectos de la política sectorial”. Finalmente, entre las atribuciones principales de la Mesa se destacan: • Intercambiar información entre el VCDI y la Cooperación Internacional sobre el avance del PNDIC. • Optimizar los recursos económicos, técnicos, administrativo, generando sinergias operativas entre proyectos o actores para facilitar el logro de los objetivos del PNDIC y optimizar los recursos • Facilitar intercambios de experiencias, buenas prácticas y lecciones aprendidas entre los integrantes • Plantear líneas estratégicas que se puedan asumir por parte del VCDI y/o la Cooperación Internacional que permitan la movilización de recursos financieros nuevos • Garantizar coherencia, generar sinergias y asegurar complementariedad entre programas proyectos y/o cooperantes para facilitar el logro de los objetivos del PNDIC Debe destacarse que el ejercicio de un liderazgo más activo por parte de las autoridades del VCDI y su participación en el diseño y validación de una agenda estratégica ha potenciado el nivel de participación de los cooperantes y ha posibilitado la coordinación de sus intervenciones, lo que queda evidenciado en la preparación, ejecución y seguimiento de la presente Misión de Validación, de la que participan autoridades del VCDI y un funcionario designado de la cooperación internacional, para el acompañamiento técnico de las actividades.


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8

38

Validación de Indicadores del Tramo Variable

El PNDIC constituye un instrumento de política sectorial que ha orientado a la Comisión Europea, entre otros factores, a aportar una contribución a su implementación bajo la modalidad de Apoyo Presupuestario Sectorial, lo que implica su “condicionalidad” (o elegibilidad) al cumplimiento de “Indicadores de Ejecución, Proceso y Resultados” evaluados periódicamente de manera conjunta entre el Gobierno y la Comisión Europea. Como se ha mencionado al inicio del presente informe, el apoyo de la Comisión Europea se concretiza en una contribución financiera de un total de 26 Millones de Euros, de los cuales 24 millones corresponden a “Ayuda Presupuestaria”, la que, según las Disposiciones Técnicas Administrativas del Convenio, está comprendida por dos tramos, a saber: i) un Tramo Fijo (TF) de 11 millones de Euros y ii) un Tramo Variable (TV), equivalente a un monto de 13 millones de Euros. Luego de un ajuste del calendario indicativo de los desembolsos programados en el periodo 2008–2010, que ha sido reajustado al año 2011, los desembolsos previsto para el tramo variable que aquí se analiza, adquieren la siguiente estructura y calendario (en Anexo 6 se acompaña la documentación que respalda la recalendarización): Calendario de los desembolsos del Tramo Variable (en Millones de Euros) 11 Montos Anuales

Años Semestres Total

2008 T3

2009 T4

T3

Total (ME) 2010

T4 3

T3

2011 T4 6

T3

T4 4

13

La presente misión se realiza para la verificación/validación de las condicionalidades del desembolso relativo al Primer Tramo Variable de los recursos PAPS, que importan un monto programado de 3 millones de Euros (correspondiente al 4º trimestre del año 2009). Debe destacarse que los mecanismos de seguimiento de la ejecución y criterios de desembolso del Tramo Variable y la cuantificación de los avances de resultados sectoriales que justifican el desembolso señalado para el corriente periodo, se realiza sobre la base de un Estudio de Línea Basal y a partir del Informes de Verificación que el VCDI ha producido oportunamente para el desarrollo de la Misión. En este sentido debe postularse ex ante que la producción de un Informe de Verificación de avance de resultados por parte del organismo sectorial a cargo de la ejecución del PAPS y con el apoyo de los ATI del Programa, constituye una excelente práctica de apropiación y ha posibilitado la validación objetiva de los resultados sectoriales alcanzados en relación al proceso de reforma sectorial (normativa, institucionalidad, planes sectoriales, ejecución de proyectos, mecanismos de asignación de recursos, etc.),

11

Debe señalarse que este Calendario difiere del Cuadro 8 Financiamiento del PAPS por rubro y año, presentado en el Informe de Línea de Base.


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a la ejecución de acciones de desarrollo integral y a la implementación de medidas de racionalización en zonas productoras y erradicación en parques naturales. Los desembolsos ligados al Tramo Variable, que constituyen un 54,2% del total de la Ayuda Presupuestaria, serán justificados en función del cumplimiento del set de 16 indicadores que se presentan a continuación: i) indicadores relacionados con la política sectorial, su marco institucional y su capacidad de operación (importan el 30% del desembolso programado por un monto de € 900.000), ii) indicadores relacionados con la generación de procesos de desarrollo integral en las áreas de intervención (importan el 50% del desembolso programado por un monto de € 1.500.000) y iii) indicadores relacionados con los cultivos de hoja de coca (importan el 20% del desembolso programado por un monto de € 600.000). 12 Además se señala que, en función del Anexo 3 de las DTAs en el que se definen las modalidades de verificación de resultados del tramo variable, se ha procedido a la ponderación de cada uno de los indicadores con un peso relativo en relación al grupo correspondiente y se han calculado los desembolsos en función del porcentaje de cumplimiento correspondiente. Debe destacarse que, de acuerdo a lo solicitado por la DCE y la ATI del PAPS, el trabajo de de verificación de cumplimiento de indicadores del tramo variable realizado durante la Misión, se circunscribió a la validación del Informe de Análisis del cumplimiento de los indicadores del Programa que ha realizado el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras en el mes de Septiembre de 2009, con el apoyo de las asesores del PAPS (que se adjunta en Anexo 7), el que, como se ha dicho, constituye un insumo fundamental para los objetivos de la Misión y para la apropiación por parte del GdB de los mecanismos de seguimiento y verificación usualmente ejecutados en los apoyos presupuestarios sectoriales. Por otra parte, oportunamente, el MDRT ha formalizado ante la DCE la conveniencia de que la evaluación del cumplimiento de los indicadores del presente tramo variable cubra el periodo comprendido entre el mes de Marzo 2008 hasta fines de Julio 2009 (ampliando el periodo de evaluación establecido en el Convenio de Financiación, Septiembre 2008 / Septiembre 2009). Entre los argumentos expuestos oportunamente y consensuados con la DCE se destacan: •

El PAPS tiene su inicio oficial en el mes de marzo 2008 con la firma del Convenio de Financiación, alterando el calendario original previsto para la presente misión de evaluación.

El primer desembolso de los recursos del PAPS (1er tramo fijo) se ha concretizado en el mes de diciembre del año 2008 lo que ha significado que la ejecución de los recursos se hiciera sólo a partir del primer trimestre del año 2009;

El periodo necesario para asimilar el mecanismo de apoyo presupuestario y realizar un análisis exhaustiva del concepto de “cumplimiento” de indicadores;

La disponibilidad y presencia de la A.T. prevista en el marco del PAPS, ha iniciado su apoyo y asesoría al VCDI, sólo a partir del mes de Octubre 2008;

La reanudación funcional y operativa de la MESDI se inicia a comienzos del año 2009, lo que ha permitido establecer las modalidades de evaluación de los indicadores y la información a los donantes;

12

El estudio de Línea de Base ha revisado y analizado cada uno de los 16 indicadores, estableciendo su valor, sus metas y fuentes de verificación.


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La disponibilidad de elementos e informaciones necesarias para la evaluación de algunos indicadores publicadas por Instituciones nacionales e internacionales (VIPFE; UDAPE; ONUDD;) se ha materializado solamente en el curso del segundo trimestre del año 2009.

Finalmente debe destacarse que, además del análisis del grado de cumplimiento de los indicadores, durante la ejecución de las entrevistas con actores estratégicos del GdB y la cooperación internacional, se han relevado aspectos relevantes para analizar los potenciales inconvenientes y dificultades que podrían haber afectado el correcto funcionamiento del PAPS, así como también para desarrollar una propuesta expeditiva de revisión, ajustes y adaptación de los indicadores, de los criterios de evaluación y de su redistribución porcentual-financiera, para facilitar la verificación de los futuros tramos. A continuación se presenta entonces el análisis del estado de avance en el cumplimiento de los indicadores en el periodo marzo 2008 – julio 2009, en base a la información del MDRT con una propuesta relativa al monto a desembolsar del tramo variable, basado en las estipulaciones del CF y el cumplimiento porcentual de los indicadores, anticipando a continuación el nivel de desembolso global según el grado de cumplimiento validado durante la Misión: Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Indicadores de avance Tramo Variable

% Programado % Justificado Dif. € € € Ponderación Cumplimiento 100% €    3.000.000,00 88% €    2.625.000,00 €        375.000,00 30% €        900.000,00

i) Indicadores de avance de la política sectorial 1 Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas 2 y Municipios). El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e 3 implementada. Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia 4 correspondiente (CONALTID). 5 Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas. Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de 6 Coordinación Sectorial. 7 Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010.

Incumplido Cumplido

iii) Indicadores relacionados a Superficie de Cultivo de Hoja de Coca 15 Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras. Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos. 16

8.1

90% €        810.000,00 €          90.000,00 0% €                       ‐

€          90.000,00

10%             90.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐

20%           180.000,0

100% €        180.000,00 €                      ‐

20%            180.000,0 10%              90.000,0

100% €        180.000,00 €                       ‐ 100% €          90.000,00 €                      ‐

10%             90.000,0 20%            180.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐ 100% €        180.000,00 €                      ‐

Cumplido

Cumplido Cumplido Cumplido Cumplido

50% €    1.500.000,00

ii) Indicadores relativos al Desarrollo Integral 8 Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial. Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de 9 proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales. Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, 10 participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos. Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos 11 ambientales Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la 12 migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial 13 mejorado. % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención. 14

10%               90.000,0

Cumplido Cumplido

85% €    1.275.000,00 €        225.000,00

30%               450.000

100% €        450.000,00 €                      ‐

20%               300.000

100% €        300.000,00 €                      ‐

10%               150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

10%               150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

10%                150.000

100% €        150.000,00 €                       ‐

Cumplido Cumplido Cumplido Parcialmente Cumplido Incumplido

10%                150.000 10%                150.000

Cumplido Parcialmente Cumplido

50% €          75.000,00 €          75.000,00 0% €                       ‐

€       150.000,00

20% €        600.000,00 50%                 300.000

90% €        540.000,00 €          60.000,00 100% €        300.000,00 €                       ‐

50%                300.000

80% €        240.000,00 €          60.000,00

Indicadores relacionados con la reforma sectorial

En este capítulo del Informe se exponen los argumentos de validación del grado de cumplimiento de los indicadores de avance relacionados con la política sectorial, su marco institucional y la capacidad de operación.


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41

De manera general puede afirmarse que estos indicadores están vinculados a los Resultados Esperados 1, 2, 3 y 4 de la Matriz de Marco Lógico del PAPS 13 y focalizan, de forma pertinente y coherente con la lógica de los apoyos presupuestarios sectoriales, en cuestiones asociadas con: i)

la implementación de mecanismos de coordinación sectorial, en sentido vertical y horizontal,

ii) la institucionalización y fortalecimiento de la autoridad estratégica del sector (el VCDI), iii) el diseño consensuado de un plan sectorial (el PNDIC), iv) la consolidación de un marco normativo que diseñe un entramado institucional efectivo para la ejecución del plan sectorial, v) la institucionalización de los espacios estratégicos de negociación y armonización (la mesa sectorial), vi) la apropiación de los mecanismos de seguimiento y monitoreo del sector y vii) la optimización de la captación y canalización de recursos para la implementación del plan sectorial. El análisis exhaustivo de toda la documentación relevante, la ejecución de las entrevistas con autoridades sectoriales del GdB (del nivel central, desconcentrado y descentralizado), así como las visitas a terreno en las zonas de intervención del PAPS, han permitido concluir un alto nivel de cumplimiento de los indicadores relacionados con la política institucional, el marco institucional y la capacidad operativa del sector, tal como se refleja en el siguiente cuadro.

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Programado 30% €        900.000,00

i) Indicadores de avance de la política sectorial 1 Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas 2 y Municipios). El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e 3 implementada. Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia 4 correspondiente (CONALTID). 5 Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas. Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de 6 Coordinación Sectorial. 7 Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010.

%

Incumplido Cumplido

10%             90.000,0

%

Justificado

Dif.

90% €        810.000,00 €          90.000,00 0% €                       ‐

€          90.000,00

10%             90.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐

20%           180.000,0

100% €        180.000,00 €                      ‐

20%           180.000,0 10%              90.000,0

100% €        180.000,00 €                      ‐ 100% €          90.000,00 €                      ‐

10%             90.000,0 20%            180.000,0

100% €          90.000,00 €                      ‐ 100% €        180.000,00 €                      ‐

Cumplido

Cumplido Cumplido Cumplido Cumplido

De dicho cuadro se desprende que de un desembolso programado para el tramo de 900.000 Euros, se propone una ejecución del 90%, es decir, se justificaría un desembolso final de unos 810.000 Euros. A continuación se presentan los resultados de la validación del grado de cumplimiento para cada uno de los indicadores del presente grupo.

13

Ver Informe de Línea de Base, pág. 3.


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8.1.1

42

Indicador No 1: Acciones Ejecutadas en coordinación con otros sectores

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Incumplido 1 Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. Meta: A sep/2008: Se han ejecutado 5 acciones coordinadas entre el Sector de Desarrollo Integral y otros sectores.

Programado % Justificado € € Cumplimiento            90.000,0 0% €                     ‐

Fuente de Verificación: Reportes de ejecución de actividades interinstitucionales.

La lógica del Programa de Apoyo Sectorial tiene como ejecutores del nivel macro al Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente a través del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral y define como socios a municipios, mancomunidades de municipios y actores sociales de las zonas de intervención (esto es relevante para el indicador 1 y 2 que establece la necesidad de accionar mecanismos de coordinación horizontal y vertical). Ahora bien, el enfoque de desarrollo integral supone la interacción articulada con otros sectores que ejecutan acciones y proyectos en las zonas de intervención, particularmente los sectores de salud, educación, transporte, industria y turismo (más otros que puedan ejecutar acciones en el marco del PNDIC). Durante la Misión se ha analizado la Matriz de Marco Lógico que se desarrolla en el Informe de Línea de Base, donde puede identificarse que el Resultado Esperado No 3 establece que “se cuenta con un marco institucional del Estado boliviano consolidado, dinámico y flexible, capaz de generar sinergias institucionales/sectoriales para coadyuvar la implementación de la política sectorial de Desarrollo Integral”. En este sentido, se define un indicador con el objetivo de medir el nivel de acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. En relación a lo anterior, dicho Informe define como “acción” un conjunto de actividades (proyecto, actividades, iniciativas) previamente planificadas que cuenten con presupuesto, cronograma de ejecución y entidad responsables que hayan sido ejecutadas por algunas entidades del nivel central en coordinación con el VCDI y contribuyen al cumplimiento de uno o más objetivos del PNDIC. Estas acciones se consideran ejecutadas cuando cuenten con la respectiva acta de recepción emitida por una entidad competente o cualquier otro respaldo que documente su culminación. En virtud de ello, este indicador intenta cuantificar las acciones coordinadas entre el VCDI y los otros sectores antes mencionados, de manera de relevar el nivel de articulación de dicho Viceministerio con otras entidades sectoriales que tengan un rol normativo y también operativo, mediante sus propios proyectos de inversión, en todas las zonas de intervención del desarrollo integral. A fin de cumplir con dicho indicador, el MDRT ha considerado elegibles un conjunto de proyectos que estarían en ejecución en el marco del acuerdo que el Gobierno ha firmado con la Oficina de Cooperación de Venezuela, mediante la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE) y que están relacionadas con la implementación del Plan de Desarrollo Integral de los Yungas de La Paz (PDRYL). En este sentido, informa que, en el marco del PDRYL se ha elaborado un diagnostico de la región de los Yungas Tradicionales, identificando 40 perfiles de proyectos y 8 proyectos a


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

43

diseño final y explícita textualmente que al parecer, 3 de los 8 proyectos se encuentran en ejecución financiados por la UPRE. Además de dichos proyectos, el VCDI estima elegibles para el cumplimiento del indicador, otros proyectos relevantes como: i) Mejoramiento del Sistema de Agua Potable – Trancota, ii) Construcción del Sistema de Alcantarillado – Coscoma, iii) Construcción del Hospital de Chulumani y iv) Hospital General de Coripata. Debe destacarse que el propio VCDI manifiesta serios inconvenientes para documentar dicho indicador, ya que “considerando los niveles de autonomía de los cuales gozan los Gobiernos Municipales, los cuales de manera autónoma y sin la obligación de coordinar con los Ministerios Sectoriales, ejecutan acciones y pueden realizar inversiones en rubros sociales (escuelas, salud, agua y alcantarillado, infraestructura vial … ), acorde a su propia programación aplicando los recursos propios o las asignaciones y transferencias del tesoro vía el TGN y el INH.” 14 Debe señalarse que durante la ejecución de la Misión, no se ha obtenido información de respaldo relacionada con los medios de verificación previstos, es decir, reportes de ejecución de actividades interinstitucionales que permitan validar la implementación de acciones intersectoriales. Asimismo, si bien el Informe proporcionado por el MDRT expresa taxativamente que “se espera la entrega de la información necesaria para documentar el cumplimiento del indicador durante el transcurso de la misión”, la misma no se ha podido obtener y, en todo caso, la información de los proyectos presentada en el Informe no está acompañada de las fichas de proyecto correspondientes de la UPRE y no tiene información respecto de características de la acción, sector, municipio o zona de intervención e institución sectorial o actores involucrados. En relación a la definición de “acción” considerada para la definición del indicador, no se ha registrado evidencia durante la Misión, de actividades (proyecto, actividades, iniciativas) que hayan sido previamente planificadas, de su presupuesto, cronograma de ejecución y entidad responsable, y de que dichas acciones hayan sido ejecutadas por algunas entidades del nivel central en coordinación con el VCDI y contribuyen al cumplimiento de uno o más objetivos del PNDIC. Debe destacarse en tal sentido que durante la Misión se ha solicita Actas de Reunión o Convocatorias del Ministerio de Planificación que permitan validar el cumplimiento del indicador. En tal sentido, aún cuando la definición del indicador es optimizable y puede reconsiderarse a futuro su utilidad, teniendo solo el Informe del MDRT y no existiendo soporte documental de de respaldo que sustente la ejecución de acciones intersectiorales articuladas y permite concluir el logro de la meta prevista, se recomienda dar por incumplido el indicador. 15

14

Ver Informe del MDRT: Misión de Verificación de los Indicadores de Avance del Primer Tramo Variable. Se considera que el incumplimiento constituye también un incentivo para que el VCDI gestione el soporte documental ante la Cooperación de Venezuela. 15


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8.1.2

44

Indicador No 2: Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas y Municipios)

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Programado €

% Cumplimiento

Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas Cumplido 2 y Municipios).            90.000,0 Meta: A Sep/2008: Se han contratado 30 acciones coordinadas en Desarrollo Integral entre niveles nacionales, departamentales y municipales Fuente de Verificación: Reportes de ejecución de actividades interinstitucionales

Justificado €

100% €        90.000,00

El PNDIC establece que las Prefecturas involucradas en las zonas de intervención del Plan, están en condiciones de asumir costos de financiamiento de obras de impacto regional, sobre todo las de infraestructura vial, educación y salud y que junto con los Municipios y organizaciones de base se constituyen en contraparte local, inscribiendo en sus POA´s las partidas destinadas a la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca. En virtud de ello, el altamente relevante que el VCDI a través del FONADAL ejerza mecanismos de coordinación vertical, implemente sus mecanismos de financiación (fondos concursables) y canalice recursos, de manera de generar incentivos para que los Gobiernos Municipales y las Prefecturas cofinancien inversiones en infraestructura física y social (sobre todo educación, salud y saneamiento básico que son componentes importantes para mejorar el índice de necesidades básicas insatisfechas). Tomando en consideración que el Informe de Línea de Base, entiende como acciones al “conjunto de actividades, previamente planificadas, que tienen por objetivo el cumplimiento de objetivos del sector (proyectos, actividades de capacitación etc.) y se consideran ejecutados cuando tienen la respectiva Acta de Recepción Definitiva emitida por el organismo competente o el informe aprobado de la actividad”, durante la Misión se ha validado la información relacionada con proyectos ejecutados en los componentes de Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Fortalecimiento Institucional y Medio Ambiente definidos en el PNDIC, en forma coordinada con otros niveles de gobierno subnacional. En este sentido, se ha comprobado mediante soporte documental la ejecución de actividades y proyectos, realizados en gran parte gracias al financiamiento de USAID y la UE, a través del Proyecto FONADAL Yungas y del PAPS, con los recursos del primer tramo fijo que se han desembolsado. (en Anexo 8, se presentan las fichas de proyecto que sirven de soporte a la validación del indicador). Sobre la base de la documentación relevada, que ha permitido validar la información provista por el MDRT para el desarrollo de la presente Misión, se presenta a continuación un cuadro síntesis presentado por dicha cartera ministerial, que permite identificar la ejecución de acciones y proyectos ejecutados requeridos por el indicador:


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1. 2. 3. 4.

Titulo de la Iniciativa / Acción / Proyecto Construcción de centro de salud Conclusión Sistema Agua Potable Megaproyecto Agua Potable Mejoramiento Sistema Agua Potable Sistema Agua Potable Megaproyecto Sistema Agua Potable

Sector

45

Municipio / Zona

Salud Saneamiento Básico Saneamiento Básico Saneamiento Básico

Alto Beni Caranavi Entre Ríos TC Alto Beni Caranavi Alto Beni Caranavi

Saneamiento Básico Saneamiento Básico

Palos Blancos Alto Beni Caranavi

7. Sistema Agua Potable

Saneamiento Básico

8. Megaproyecto Agua Potable

Saneamiento Básico

9. Sistema Agua Potable

Saneamiento Básico

10. Construcción Vivienda Maestros

Educación

11. Construcción Fase II Educativa Bartolina Sisa 12. Ampliación de Colegio 13. Complejo Educativo 14. Mercado Municipal

Educación

Palos Blancos Hoyada Kollasuyo Palos Blancos Sapecho Palos Blancos Pauca a Inicua Puerto Villarroel Unidad Educativa Hernán Siles S. 6. Chulumani

5. 6.

Unidad

20. Mejoramiento de camino 53Kms 21. Mejoramiento de camino 13 Kms 22. Mejoramiento de camino 12Kms

Educación Educación Infraestructura Comunitaria Infraestructura Comunitaria Infraestructura Comunitaria Infraestructura Comunitaria Infraestructura Comunitaria Infraestructura Comunitaria Infraestructura Vial Infraestructura Vial Infraestructura Vial

23. 24. 25. 26. 27. 28. 29.

Infraestructura Vial Infraestructura Vial Infraestructura Vial Infraestructura Vial Infraestructura Vial Infraestructura Vial Turismo

Faja Norte / Yapacani Yolosa – S.J. Miel – Yapacani Flor de Mayo / Aucopan – La Asunta Isla D – Chimore Raquela – Puerto Villarroel Paraíso – Villa Tunari Florida – Villa Tunari Entre Ríos - Palos Blancos Amanecer - Palos Blancos Palos Blancos

Turismo

Palos Blancos

15. Construcción Guardería 16. Calle peatonal 17. Complejo deportivo recreacional 18. Construcción Mercado Central 19. Puente peatonal colgante

Construcción de Puente Construcción de Puente Construcción de Puente Construcción de Puente Construcción de Puente Construcción de Puente Circuito eco etnoturismo río La Paz y Beni 30. Circuitos turísticos guidados por Mocetenes

Alto Beni Caranavi Palos Blancos Puerto Villarroel Puerto Villarroel Puerto Villarroel Puerto Villarroel Coripata La Asunta

Debe señalarse que el listado presentado anteriormente corresponde a proyectos ejecutados en Los Yungas y Trópico de Cochabamba del Programa de Desarrollo Integral de USAID.


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En tal sentido, el mismo ha sido validado con la Oficina de Desarrollo Integral de USAID mediante una entrevista realizada con su Directora. Asimismo, se han obtenido las notas de intercambio de solicitud de información para el cumplimiento del indicador entre USAID y el Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, en las que este último solicita información sobre ejecución de proyectos y actividades del Programa de Desarrollo Integral, a efectos del cumplimiento del indicador del PAPS (en este sentido, los ATI del PAPS tienen copa impresa de la Nota del VCDI-DESP-0968/YDUO.03686/2009 de fecha 21 de agosto de 2009 y de la respuesta de la Oficina de Desarrollo Integral IAD-WA-109/09 de USAID del 30 de septiembre de 2009, en la que envía información relacionada a los indicadores del tramo variable del PAPS). Asimismo, un informe sobe logros e impactos del Programa de Desarrollo Integral de USAID, da cuenta de que, en la gestión 2008 dicho Programa ha apoyado e implementado en forma coordinada con el nivel subnacional, más de 400 proyectos productivos, sociales, educativos, medioambientales y otros. Finalmente, se destaca que mediante Caminos Vecinales (CCVV), que una entidad implementadora financiada por USAID con el objetivo de rehabilitar, mejorar, desarrollar, consolidar y mantener la infraestructura caminera principalmente en Los Yungas y Trópico de Cochabamba (fase de salida), en el semestre de octubre de 2008 a marzo de 2009 se concluyeron los siguientes proyectos: i) Construcción de Tres Puentes (Taipimonte en Coripata, Los Tigres y Puente Loza en Palos Blancos) y ii) Mejoramiento y mantenimiento de 197 km. Debe consignarse que estos proyectos vinculan las zonas productoras con los centros de consumo, contribuyendo a la generación de una economía diversificada, potenciando su sostenibilidad. A fin de sustentar estas acciones, se ha obtenido durante la Misión un resumen de la Programación Física y Financiera de la gestión del Proyecto Caminos Vecinales, correspondiente a la gestión 2006, 2007 y 2008. (en las dependencias del PAPS se tiene copia impresa de la Nota CCVVCM/032/09 del Director Nacional del Proyecto Caminos Vecinales al Viceministro de Coca y Desarrollo Integral, con fecha 20/03/09). Sobre la base de dicha información se evidencia una ejecución financiera de unos 5.529.551 millones de U$S para el año 2007 y de 4.093.724 millones de U$S para el año 2008 y una ejecución física del 100$ en proyectos tales como: i) Mantenimiento de Caminos Yapacani, ii) Mantenimiento de Caminos Yungas, iii) Pavimento Rígido Yapacani, iv) Mejoramiento de Pistas de Aterrizaje, en el Trópico de Cochabamba). En este sentido, los proyectos identificados permiten constatar un mejoramiento de las condiciones de vida mediante infraestructura física y mejor acceso a servicios básicos, lo que contribuye a la mejora de las necesidades básicas que se analizan en el indicador No 13. En relación al FONADAL, pudo constatarse que a partir del año 2009 se ha dado una importante “reorientación” hacia proyectos relacionados al desarrollo económico y al cuidado del medio ambiente y en este sentido, los llamados recientes a concurso hechos por el Proyecto FONADAL – Yungas financiado por la Unión Europea, han sido en su totalidad orientados a estos dos componentes. En virtud de lo expuesto hasta aquí, y sobre la base de la documentación obtenida y de las entrevistas realizadas con autoridades de USAID y FONADAL se ha podido constatar que se han contratado más de 30 acciones coordinadas en Desarrollo Integral entre


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niveles nacionales, departamentales y municipales y, por ende, se ha validado el cumplimiento del 100% del indicador, por lo que se propone ejecutar el desembolso programado en su totalidad. 8.1.3

Indicador No 3: El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e implementada

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Programado €

% Cumplimiento

Justificado €

El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Cumplido Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e 3 implementada.          180.000,0 100% €      180.000,00 Meta: Sep/2008: Se ha elaborado, consensuado y presentado la reglamentación para la redefinición del nuevo marco institucional de la Política Sectorial. Fuente de Verificación: Propuesta presentada ante la instancia correspondiente del Poder Ejecutivo (PE), Decreto Supremo (DS) aprobado y reportes de ejecución presupuestaria de instituciones públicas.

Este indicador está relacionado con el Resultado Esperado No 3 de Matriz de Marco Lógico del PAPS que se presenta en el Informe “Establecimiento de la Línea Base para el Apoyo Sectorial de la Unión Europea al Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca”. Dicho resultado explicita: “Se cuenta con un marco institucional del Estado boliviano consolidado, dinámico y flexible, capaz de generar sinergias institucionales/sectoriales para coadyuvar la implementación de la política sectorial de Desarrollo Integral.” Con el objetivo de validar el cumplimiento del indicador y la existencia de un cuerpo normativo que defina el entramado institucional para la ejecución de la Política Sectorial, se han abordado los considerandos del Decreto Supremo No 29894 del 07 Febrero 2009 de la Ley Orgánica del Estado (LOE), que establece la nueva Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional sobre las bases de la Nueva Constitución Política del Estado y que define la necesidad de “diseñar una institucionalidad que garantice el cambio de un Estado colonial y neoliberal a un Estado Unitario Plurinacional Descentralizado con Autonomías que recupere el valor del pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, existente en nuestro País”. En este sentido, puede constatarse que existe una Ley Orgánica del Estado que define la nueva estructura y funciones del Órgano Ejecutivo y, en particular, explicita el diseño institucional sectorial, redefiniendo las misiones y funciones esenciales del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, para atender las acciones definidas por la Estrategia de Lucha al Narcotráfico y el PNDIC. Como antes se ha mencionado, el Capítulo XIX del Decreto de dicha Ley Orgánica del Estado, se establece la estructura orgánica del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (Artículo 108) y, mediante el Artículo 113, se definen las atribuciones del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral, entre las que se destacan: a) Proponer, coordinar e implementar políticas de industrialización, comercialización, uso benéfico medicinal, cultural y exportación de la hoja de coca, respetando la multiculturalidad. b) Formular e implementar políticas de Desarrollo Integral y Sostenible de las regiones productoras de coca; promover inversiones públicas y privadas, y gestionar financiamiento para su ejecución a través de programas y proyectos.


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c) Promover y ejecutar la asistencia técnica y el desarrollo de mercados para los productos derivados de la hoja de coca. d) Promover e impulsar la investigación, inventario y validación de tecnologías nativas, y acoger las tecnologías externas buscando ejecutar la asistencia técnica y el desarrollo de mercados para los productos derivados de la hoja de coca. e) Suscribir convenios con Organizaciones Sociales y Económicas e instituciones públicas, para la ejecución de programas y proyectos de desarrollo integral, dentro de los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social. f) Promover la asistencia técnica y financiera para el establecimiento de asociaciones, empresas campesinas y cooperativas de industrialización de la hoja de coca y productos de las regiones. g) Promover la industrialización, el uso y consumo de productos lícitos derivados de la hoja de coca a nivel nacional e internacional, generando mercados internos y externos. h) Ejercer control sobre los organismos de comercialización, industrialización, distribución y uso de la milenaria hoja de coca. i) Apoyar el enfoque integral del desarrollo económico local, en el marco de las capacidades empresariales rurales, agropecuarias, turísticas, industriales y otros, en las regiones productoras de coca. j) Reforzar de forma integral las actividades inherentes al desarrollo integral de las regiones productoras de coca y a la industrialización de la hoja de coca. Sobre la base del análisis del cuerpo legal que establece el nuevo marco institucional, puede inferirse que la nueva Ley Orgánica potencia el ajuste de la estructura orgánica del VCDI a la estrategia sectorial de desarrollo integral. Además, a efectos de la optimización de la estructura orgánica y su ajuste a los lineamientos estratégicos del PNDIC, con el apoyo del PAPS se ha realizado un Plan de Reestructuración del VCDI que redefine las misiones y funciones de las áreas del viceministerio e identifica acciones para fortalecer su sistema de gestión interna. En tal sentido, en junio del corriente año se ha realizado un Taller Interno, del que participaron autoridades del VCDI, funcionarios de la Dirección de la Hoja de Coca e Industrialización (DIGCOIN), de la Dirección General de Desarrollo Integral de las Regiones Productores de Coca (DIGPOCOCA) y de las unidades dependientes de ambas direcciones, personal de los Enlaces de Asuntos Administrativos y Financieros, Asuntos Jurídicos, Comunicación Social y Coordinación y Planificación y representantes del Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL), cuyo objetivo central fue socializar la propuesta para la reestructuración y reorganización interna del Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral. Lo anteriormente expuesto permite validar el cumplimiento del indicador respectivo y, en consecuencia, se propone ejecutar el 100% de los desembolsos programados, asociados al marco institucional. Sin perjuicio de ello, en el presente Informe se postula la necesidad de implementar acciones de fortalecimiento institucional del VCDI en el corto plazo y se estima conveniente redefinir a futuro las metas relacionadas con el indicador, de manera de propiciar un mayor impacto del PAPS en


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la consolidación de un entramado institucional más eficiente y eficaz para la implementación del PNDIC. 8.1.4

Indicador No 4: Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia correspondiente (CONALTID)

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Programado €

% Cumplimiento

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia Cumplido 4 correspondiente (CONALTID).          180.000,0 Meta: Sep/2008: Se ha aprobado el PNDIC 2006-2010 mediante Resolución Multi ministerial de la máxima instancia correspondiente (CONALTID) Fuente de Verificación: Resolución Multi ministerial firmada

Justificado €

100% €      180.000,00

La ejecución de un apoyo presupuestario sectorial tiene como precondición indispensable el desarrollo de un plan sectorial que diseñe los lineamientos estratégicos, metas, políticas y acciones para el sector, estableciendo una presupuestación multianual de las mismas y defina un cronograma tentativo de ejecución, asignando responsabilidades sectoriales. En este sentido, el GdB ha posibilitado la implementación de la modalidad de ayuda presupuestaria proporcionando, entre otras cosas, un Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006 – 2010 (PNDIC), que se ajusta, como antes se ha dicho, a los lineamientos estratégicos del PND y del Plan para la Revolución Rural, Agraria y Forestal. Debe señalarse que dicho Plan ha sido aprobado por el Consejo Nacional del Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID), mediante la Resolución Multi-ministerial Nº 007 del día 24 de Septiembre del año 2008. (la versión impresa de dicha Resolución está disponible en dependencias del PAPS). El PNDIC tiene el objetivo de “generar procesos de desarrollo integral sostenible y participativo, fomentando capacidades de autogestión comunitaria e institucional, que incluya inversión privada solidaria, para eliminar los factores causantes de la pobreza, la exclusión social y el deterioro ambiental, aplicando de forma interna y externa la estrategia de desarrollo, considerando el potencial productivo de las zonas de intervención del VCDI”. En su contenido, define que la hoja de coca es parte del desarrollo, donde se integran lo productivo, social, económico, medioambiental y turístico y señala el objetivo estratégico Coca para el Desarrollo, que comprende la Industrialización de la Hoja de Coca y la Comercialización de la Hoja de Coca. El Plan contiene 5 Componentes con actividades relacionadas: i) Desarrollo Económico, ii) Desarrollo Social, iii) Recursos Naturales y Medio Ambiente, iv) Fortalecimiento Institucional y v) Revalorización de la Hoja de Coca y constituye el instrumento específico de aplicación de las políticas vinculadas al desarrollo integral en las zonas productores de hoja de coca, las zonas expulsoras de población y de alta sensibilidad. Sin perjuicio de ello, el presente Informe de Misión contiene en su capítulo correspondiente una serie de recomendaciones relacionadas a la actualización y redefinición del PNDIC como instrumento de planificación estratégica sectorial que optimice, en general, la implementación


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del PNDIC y que favorezca, en particular, la eficaz ejecución del apoyo presupuestario sectorial a través del PAPS. Sobre la base de lo argumentado en este punto y luego de la realización de las entrevistas con cooperantes estratégicos que apoyan, directa o colateralmente, la implementación del PNDIC, se propone validar el cumplimiento del indicador y el logro de la meta programada para el periodo de análisis del presente tramo variable y justificar el desembolso total de los recursos programados. 8.1.5

Indicador No 5: Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores 5 Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas. Meta: A Sep/2008: Se han realizado al menos 6 reuniones de la Mesa Sectorial de Desarrollo Integral. Fuente de Verificación: Actas firmadas

Status Cumplido

Programado % Justificado € € Cumplimiento            90.000,0 100% €        90.000,00

Otra de las condiciones preliminares para el desarrollo de un enfoque sectorial ampliado y de un apoyo presupuestario sectorial, es la constitución e institucionalización de espacios estratégicos de discusión, negociación, articulación y armonización de los que, bajo el liderazgo (ownership) gubernamental, participan los donantes relevantes del sector. En este sentido, la Mesa Sectorial (MESDI) tiene como objetivo intrínseco el establecimiento de una visión conjunta del sector, la identificación de prioridades de forma consensuada con el GdB, la asignación de recursos en función de dichas prioridades sectoriales, la mejora de la rendición de cuentas y la racionalización y optimización de la ayuda externa en apoyo a un solo programa de gastos para el sector y un plan de trabajo conjunto. Si bien la incipiente institucionalidad del FONADAL y del VCDI en la fase de arranque del PAPS ha perjudicado la operatividad de la MESDI, debe reconocerse que la Mesa ha sido creada mediante una iniciativa del VCDI en el año 2007 y que, aunque se requiere una mayor institucionalización y consolidación de la misma, ha adquirido una mayor dinámica en el último año. 16 La estructura orgánica y modalidad de funcionamiento de la Mesa está definida mediante un Reglamento Interno de Funcionamiento de la MESDI que define su objetivo general: “proporcionar un ámbito de coordinación, comunicación, concertación e intercambio de información entre el Vice Ministerio de Coca y Desarrollo Integral (VCDI) y la Cooperación Internacional, sobre aspectos de la política sectorial”. El ejercicio de un liderazgo más activo por parte de las autoridades del VCDI y su participación en el diseño y validación de una agenda estratégica ha potenciado el nivel de participación de los cooperantes y ha posibilitado la coordinación de sus intervenciones, lo que queda evidenciado, como se ha dicho anteriormente, en la preparación, ejecución y seguimiento de la

16

En este sentido, diversos donantes entienden el funcionamiento “ad hoc” de la Mesa Sectorial en función del cumplimiento de los indicadores del tramo variable del PAPS.


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presente Misión de Validación, de la que participan autoridades del VCDI y un funcionario designado de la cooperación internacional, para el acompañamiento técnico de las actividades. Esto ha provocado que hasta la presente Misión (entre septiembre de 2008 y julio de 2009), se registren 6 reuniones de la MESDI, en las que el VCDI siempre tuvo representación y protagonismo en el diseño de la agenda temática (en Anexo 5 se presentan actas de las reuniones e invitación cursada) 17 . MESDI 1ra MESDI 2da MESDI

Fecha 9 septiembre 2008 2 diciembre 2008

3ra MESDI

4 febrero 2009

4ta MESDI

5 marzo 2009

5ta MESDI

29 abril 2009

6ta MESDI

9 junio 2009

7ma MESDI

29 julio 2009

Temas orden del día (resumen) Informe PNDIC; Creación DICOCA; Arranque PAPS. Aprobación PNDIC; Línea Base PAPS; Presentación AT PAPS y programa actividades PAPS. Avance actividades PAPS; Lineamiento Generales y estrategia operativa VCDI gestión 2009. Informe comisión trabajo interinstitucional para Análisis Indicadores y Calendario desembolsos PAPS. Presentación reglamento MESDI. Análisis Reglamento MESDI; Designación Copresidente MESDI; Avance PAPS; Seguimiento Recursos PAPS; Informe PIDRYLP. Acciones Institucionales VCDI; Avance PAPS y FONADAL; presentación Copresidente; Reglamento MESDI. Reglamento MESDI; Ronda Informativa Donantes; Información VCDI; Evaluación PNDIC.

El análisis de las Actas Firmadas y del Reglamento de Funcionamiento de la MESDI, así como las conclusiones extraídas de las entrevistas con los donantes estratégicos que participan de la misma, permiten sugerir la validación del cumplimiento total del indicador y el logra de las metas planificadas y proponer el 100% del desembolso previsto. 8.1.6

Indicador No 6: Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de Coordinación Sectorial

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de Cumplido 6 Coordinación Sectorial. Meta: - A Sep/2008: Se ha realizado una evaluación/monitoreo en el marco de la Mesa de Coordinación Sectorial Fuente de Verificación: Informes de evaluación y monitoreo

Programado €            90.000,0

% Cumplimiento

Justificado €

100% €        90.000,00

En general, los Convenios de Financiación y las Disposiciones Técnicas y Administrativas que definen la implementación de un Apoyo Presupuestario Sectorial, definen que, en relación a los desembolsos asociados al tramo variable, estos serán efectivos de acuerdo a resultados producidos en el contexto de una Misión de Verificación de Cumplimiento de Indicadores de Avance, a ser realizada periódicamente con el objetivo de cuantificar el avance de los resultados sectoriales esperados y desarrollar una propuesta de desembolsos en función del grado de cumplimiento.

17

Las Fichas de Asistencia a las MESDI se encuentran a disposición en el archivo del VCDI.


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En el caso del PAPS, el Convenio de Financiamiento prevé para el primer tramo variable la realización de una evaluación externa para verificar el cumplimiento de los indicadores y, para el logro de esto objetivo, se ha diseñado un esquema de ejecución mediante el cual se garantiza un trabajo en estrecha coordinación y consulta permanente con las autoridades nacionales, la Delegación de la Comisión Europea en Bolivia y las agencias de Cooperación que participan en la Mesa sectorial. En este sentido, dicho esquema establece el acompañamiento de dos representantes de la MESDI que facilitarán el acceso a la información sectorial Sin perjuicio de que la pertinencia y relevancia del presente indicador es observable y de que se debe repensar la meta asociada, en función del requerimiento del diseño conceptual y funcional de un sistema de monitoreo del VCDI para evaluar el desempeño de los objetivos estratégicos del PNDIC y el logro de los resultados del PAPS, en particular, la preparación colectiva (GdB y cooperantes de la MESDI) de los TdR que preparan el desarrollo de la presente Misión, justifica el cumplimiento global del indicador (en tal sentido se presentan en Anexo 9 los TdR de la misma y los correos intercambiados entre el VCDI y la DCE para su ejecución). 8.1.7

Indicador No 7: Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010

Programado % Justificado € € Cumplimiento Cumplido 7 Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010.          180.000,0 100% €      180.000,00 Meta: - Sep/2008: Los volúmenes de captación de recursos para el sector se han incrementado en un 30% y los volúmenes de colocación de recursos en el sector se han incrementado en un 35% (Año base: 2006) Fuente de Verificación: Convenios de financiación y co-financiación y reportes de ejecución presupuestaria del VCDI y del sector Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Según el Informe de Línea de Base, “mientras los montos captados se refieren a nuevos fondos disponibles para proyectos del PNDIC a través de convenios de financiación o cofinanciación específicos firmados por el VCDI o sus proyectos, la canalización se refiere a los fondos comprometidos por el VCDI o sus proyectos que provienen de todas las fuentes (PAPS u otras) disponibles”. El VIPFE reporta para el año 2006 que los recursos captados, traducibles a recursos programados del VCDI fueron 100.5 millones de Bolivianos y reporta una colocación de recursos, que se traduce en ejecución financiera por parte del VCDI, de unos 77.9 millones de Bolivianos. De acuerdo a las metas establecidas en el Informe de Línea de Base, los volúmenes esperados de recursos captados por el PNDIC durante el año 2008, deberían alcanzar a un total de 130.6 millones de Bs. (lo que implica un incremento de un 30%) y los recursos canalizados un total de 105.2 millones de Bs. (lo que implica un incremento del 35%). A fin de validar el cumplimiento del indicador, se ha efectuado el análisis de la información provista por el VIPFE al VCDI (mediante Nota VIPFE/DGSIF/USIS-001743/2009, cuya versión disponible en las oficinas del PAPS), en la que se presenta información sobre inversión pública ejecutada en los municipios seleccionados por el PAPS (2007/2008) a partir de la base de datos del SISIN, que es el Sistema Oficial de Registro y Seguimiento de Proyectos del VIPFE.


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Debe señalarse que el Informe preparado por el MDRT para la presente Misión presenta un volumen de recursos captados por un monto de 613.7 millones de Bs. (lo que significaría 4.7 veces más de lo necesario para el cumplimiento del indicador) y un total de recursos canalizados, efectivamente ejecutados en las zonas de intervención, de 523 millones de Bs. Al respecto debe consignarse que en el Informe mencionado se están considerando recursos de fuente externa e interna, por lo cual se está sobrestimando el grado de cumplimiento. Sin embargo, entendiendo que el indicador intenta medir la percepción y ejecución de recursos externos, mediante convenios de financiación y co-financiación y reportes de ejecución presupuestaria del VCDI y del sector, se ha considerado pertinente considerar solamente los recursos de fuente externa. En el siguiente cuadro, preparado por los ATI del PAPS, se presenta el volumen de recursos externos que ha sido captado y ejecutado:

Zonas por Año

Nº Prs

Interno

Cuadro nº 1 - Inversiones Públicas por Zona – Años 2007 – 2008 Totales* Programado Ejecutado Externo Total Interno Externo Total

Tasa Ejecución Inter Exter. Total

Productora Riesgo Expulsora Total 2007

248 144 357 749

69.857.600 27.991.357 200.349.230 298.198.187

54.396.527 13.175.807 34.517.382 102.089.716

124.254.127 41.167.164 234.866.612 400.287.903

51.580.538 22.741.746 152.281.069 226.603.353

43.696.380 8.647.926 22.628.247 74.972.553

95.276.918 31.389.672 174.909.316 301.575.906

73.84 81.25 76.01 75.99

80.33 65.63 65.56 73.44

76.68 76.25 74.47 75.34

Productora Riesgo Expulsora Total 2008

172 113 268 553

136.305.810 44.418.433 134.800.485 315.524.728

13.794.295 8.117.971 30.667.228 52.579.494

150.100.105 52.536.404 165.467.713 368.104.222

81.495.025 26.310.318 84.796.075 192.601.418

6.529.940 4.935.883 17.432.633 28.898.456

88.024.965 31.246.201 102.228.708 221.499.874

59.79 59.23 62.90 61.04

47.34 60.80 56.84 54.96

58.64 59.48 61.78 60.17

Promedio

1302

613.722.915

154.669.210

768.392.125

419.204.771

103.871.009

523.075.780 68.31

67.16

68.07

* Todas las cifras utilizadas en este documento son datos oficiales provistos por el VIPFE.

El análisis de la información permite determinar el cumplimiento del indicador ya que tomando el año base, los recursos captados (programados) se han incrementado en más de un 30%, importando unos 154,6 millones de Bs (Programado Externo) y los recursos canalizados (ejecutados) se han incrementado en aproximadamente un 35%, alcanzando unos 103,8 millones de Bs (Ejecutado Externo) En tal sentido se propone determinar el cumplimiento del indicador y proceder a la totalidad de los desembolsos asociados. 8.2

Indicadores relacionados con el desarrollo integral

En este capítulo del Informe se expondrán los argumentos de validación del grado de cumplimiento de los indicadores de avance relacionados con el desarrollo integral, los que tienen una vinculación con los Resultados Esperados 4, 5 y 6 de la Matriz de Marco Lógico del PAPS y con los objetivos específicos 3 a 6 del PNDIC. Los indicadores definidos para este grupo guardan una estrecha relación con el Objetivo General del PNDIC, que es “Generar procesos de desarrollo integral sostenible y participativo, fomentando capacidades de autogestión comunitaria e institucional, que incluya inversión privada solidaria, para eliminar los factores causantes de la pobreza, la exclusión social y el


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deterioro ambiental, aplicando de forma interna y externa la estrategia de Revalorización de la Hoja de Coca”. En relación a lo anterior, debe consignarse que la mitad (50 %) del desembolso programado para el primer tramo variable del PAPS corresponde a este grupo de indicadores relacionados con el desarrollo integral, lo que denota la relevancia que el Programa ha dado a temas tales como: i) la realización de concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial, ii) el análisis respecto de que las solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas observen criterios de calidad, iii) la ejecución de iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos, iv) le ejecución de proyectos con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos ambientales, v) la ejecución de proyectos en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca y, finalmente, vi) la constatación de que en las zonas de intervención de la política sectorial, las condiciones de acceso a servicios (medidos por el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas) y los niveles de pobreza en términos de ingresos (% de Población por debajo del umbral de la pobreza) no han empeorado en el periodo de medición de presente tramo. El siguiente cuadro expone el grado de cumplimiento global de los indicadores relacionados con el desarrollo integral y luego se presenta el análisis desagregado del cumplimiento de los indicadores relacionados:

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Programado % Justificado Dif. € € € Cumplimiento €    1.500.000,00 85% €    1.275.000,00 €        225.000,00

Status

ii) Indicadores relativos al Desarrollo Integral 8 Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial. Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de 9 proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales. Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, 10 participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos. Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos 11 ambientales Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la 12 migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial 13 mejorado. % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención. 14

8.2.1

Cumplido Cumplido

              450.000

100% €        450.000,00 €                      ‐

              300.000

100% €        300.000,00 €                      ‐

              150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

              150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

              150.000

100% €        150.000,00 €                      ‐

Cumplido Cumplido Cumplido Parcialmente Cumplido Incumplido

               150.000                150.000

50% €          75.000,00 €          75.000,00 0% €                       ‐

€       150.000,00

Indicador No 8: Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores 8 Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial. Meta: A Sep/2008: Se han realizado al menos 4 concursos de fondos Fuente de Verificación: Actas de evaluación y aprobación de cartera de proyectos sectoriales

Status Cumplido

Programado % Justificado € € Cumplimiento              450.000 100% €      450.000,00

El Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo, FONADAL, se crea mediante el art. 23 de la LEY 1008 de 19 de julio de 1988 y actualmente es una entidad desconcentrada que actúa bajo tuición de la cartera ministerial (con las características que le establece el D.S 0304 que norma respecto del status jerárquico y nivel de dependencia de dichas entidades).


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Uno se los objetivos centrales de FONADAL es la canalización de búsqueda de financiamiento ante organismos nacionales e Internacionales, para la ejecución de programas y proyectos de Desarrollo Alternativo y, a tal efecto, gestiona y ejecuta mecanismos de financiación como los Fondos Concursables. Los procedimientos asociados a la ejecución de dichos Fondos Concursables de FONADAL pueden sintetizarse de la siguiente manera:

FONADAL anuncia públicamente, al menos una vez al año, mediante medios de comunicación masiva como los diarios, la disponibilidad de estos recursos para cada zona de intervención en los cuatro componentes para que los beneficiarios puedan concursar con sus proyectos. o

Los beneficiarios recaban la Guía de Presentación de Proyectos del FONADAL y preparan y presentan sus proyectos a nivel de perfil o diseño final. Es importante cumplir con los requisitos institucionales que dicha Guía establece. ƒ

El FONADAL, previa evaluación y aprobación de la cartera de proyectos, y consulta con el ente financiador, transfiere 80% de su contribución a una cuenta bancaria específica del beneficiario, que debe cumplir con los requisitos nacionales e inscripciones en los registros de inversión pública. •

El beneficiario licita, adjudica y supervisa la ejecución del proyecto, realizando un control adecuado del avance físico y financiero. El FONADAL realiza un monitoreo periódico del mismo. En ocasiones excepcionales el beneficiario ejecuta la obra por administración directa. o

El FONADAL transfiere el 20% restante de su aporte, previa certificación de que el beneficiario ha hecho efectiva su contraparte de 20% en la ejecución del proyecto, y que éste ha sido finalizado físicamente de acuerdo a las especificaciones iniciales.

En este sistema de Fondos Concursables el beneficiario licita, adjudica y supervisa la obra o el servicio demandado, de acuerdo a las normas nacionales y su marco institucional, y es el único responsable de la implementación exitosa del proyecto. Sin perjuicio de los procedimientos expuestos, en una Nota Técnica de “Análisis de los Proyectos presentados para Fondos Concursables luego del llamado del FONADAL” elaborada por los ATI del PAPS concluye que “no ha habido una socialización suficiente en cuanto a la información y a las modalidades de participación en el llamado a concurso”, por lo que sería recomendable en el corto plazo intensificar las actividades difusión y socialización. Por otro lado, un dato auspicioso que cuenta con consenso de los donantes del sector, es que en el reciente llamado a Fondos Concursables, el FONADAL ha limitado los sectores a solamente dos: Proyectos productivos y Proyectos relacionados con el medio ambiente. Asimismo, en la nueva Guía para presentación de proyectos para los fondos del segundo tramo fijo, está previsto que el 80% será destinado a proyectos productivos y medio ambiente (esto debiera medirse mediante algún indicador SMART, como luego se expone).


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56

El objetivo de la reorientación es focalizar los recursos en actividades generadoras de ingresos y creadoras de empleo, más asociadas al PNDIC, cuya hipótesis de intervención implícita es que el aumento de los cultivos de coca se debe principalmente a las condiciones de pobreza en que vive la población de las regiones productoras tradicionales. En definitiva, aún cuando hay acciones que deben ejecutarse para optimizar el mecanismo de los Fondos Concursables, durante el periodo Marzo 2008 – Julio 2009 se han llevado a cabo un total de 8 convocatorias, cuya información principal se sintetiza en el siguiente cuadro: (en dependencias del PAPS están a disposición los avisos de publicación y otra documentación respaldatoria) Nº 1 2 3 4 5 6 7 8

Fecha de lanzamiento 29 Noviembre 2008 31 Mayo 2009 31 Mayo 2009 31 Mayo 2009 31 Mayo 2009 31 Mayo 2009 31 Mayo 2009 05 Julio 2009

Zona de aplicación Yungas y zonas expulsoras Z. Productoras - Cajuata Z. Productoras – Coroico Z. Productoras – Coripata Z. Productoras – Chulumani Z. Productoras – Yanacachi Z. Productoras – Irupana Zonas expulsoras

Observaciones FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas/DCE FONADAL – Yungas /DCE

Se señala además que en el transcurso del primer trimestre 2009, FONADAL ha realizado la asignación de los recursos provenientes del primer tramo fijo del PAPS, de un monto de 3 millones de euros. La asignación de los recursos provenientes del desembolso del primer tramo fijo del PAPS fueron asignados de manera consensuada con las organizaciones sociales, y distribuidos entre 45 proyectos sociales y de infraestructura, de los cuales 40 se encuentran en la zona para la zona del Trópico de Cochabamba y 5 en la zona de Los Yungas, según lo detallado a continuación 18 : Proyectos Primer Tramo Fijo (en Bs) Municipios Chimoré Entre Ríos Puerto Villarroel Villa Tunari Shinahota Palos Blancos La Asunta Total General

Proyectos 6 6 11 14 3 4 1

Totales 2.455.937,39 4.358.623,00 6.497.230,16 6.420.139,51 2.016.104,40 2.101.962,13 1.629.513,24 25.479.509,83

Finalmente debe consignarse, para la futura evaluación del segundo tramo variable, que el 6 de septiembre de 2009 se ha lanzado la Convocatoria Abierta de Propuestas para el “Proyecto y/o acciones de Desarrollo Integral Zona Sud Yungas e Inquisivi de La Paz” define una cantidad indicativa global para todas las zonas de cobertura del PNDIC que asciende a Bs. 36 millones, 18

En base al Informe de Soporte Indicador 3 Segundo Tramo Fijo PAPS, “Análisis y evaluación del proceso de Implementación de la Política sub sectorial de Desarrollo Integral contemplada en el PNDIC 2006 - 2010”. Periodo Noviembre 2008 – Julio 2009


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correspondientes al monto total del segundo tramo fijo de los recursos del PAPS (4 millones de €). A dicho monto global se aplica una previsión de 2.5% que el VCDI y el FONADAL destinarán a la cobertura de gastos operativos (gestión, administración y funcionamiento) por lo que el saldo correspondiente a 35.100.000 (treinta y cinco millones cien mil Bs) cuya distribución global ha sido consensuada con la participación de los actores públicos, privados y sociales de cada zona interesada. En este sentido los recursos se asignarán de la siguiente manera: i) un 55% al Trópico de Cochabamba, un 35 % a Yungas de La Paz y un 10% a zonas expulsoras y de riesgo (Parques nacionales), conforme a las prioridades definidas para el año 2009 por el VCDI, que como responsable de la implementación del PNDIC, “estima conveniente una reorientación de la inversión hacia algunos sectores o componentes del Desarrollo Integral (económico productivo, medio ambiental y temas transversales) y/o complementarias con acciones y/o actividades de inversión social realizadas anteriormente”. 19 Finalmente se destaca que mediante Nota FONADAL/DGE/No001/2009 (que está disponible en dependencias del PAPS), se presentan las copias de las Convocatorias Públicas que respaldan la información requerida para el indicador. En relación a lo anteriormente expuesto y, sobre la base de la documentación relevada, proporcionada por FONADAL y el PAPS, mediante la cual se constata la instrumentación de 8 Convocatorias y la ejecución de los recursos del primer tramo fijo, se propone dar por cumplido el indicador y proceder al 100% de los desembolsos programados. 8.2.2

Indicador No 9: Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de Cumplido 9 proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales. Meta: Sep/2008: El número de solicitudes de calidad para la ejecución de proyectos se ha incrementado en un 10% Fuente de Verificación: Cartas de solicitud e Informes de evaluación de propuestas presentadas

Programado €              300.000

% Cumplimiento

Justificado €

100% €      300.000,00

La definición del Indicador No 9 que contiene el Estudio de Línea Basal del PAPS establece que “se entiende que una solicitud de recursos financiero de calidad es válida cuando se presenta de acuerdo al formato de presentación de solicitudes y antes de la fecha límite requerida para la presentación de la misma”. En este sentido, se estima que una solicitud es considerada de “calidad” cuando se conforma con los siguientes criterios: •

19

Ajustadas al formado de presentación establecidos por el FONADAL u otra entidad relacionada con el sector;

PROGRAMA DE APOYO PRESUPUESTARIO SECTORIAL - PAPS , CONVENIO DCI / 2007 /19027 GOBIERNO DE BOLIVIA - UNION EUROPEA, Convocatoria abierta de propuestas para: “Proyecto y/o acciones de Desarrollo Integral Zona Sud Yungas e Inquisivi de La Paz”


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Es aceptada durante el proceso de selección y aprobada por el Comité de evaluación, pudiendo o no ser financiadas, lo que depende de la disponibilidad de recursos.

Debe consignarse que la validación del presente indicador se sustenta en el número de solicitudes recibidas por el FONADAL, como respuesta al lanzamiento a concurso de los fondos concursables de fuente PAPS y otra fuente (Proyecto Yungas – DCE). Según información de FONADAL enviada al VCDI mediante Nota FONADAL/DGE/No001/2009, a fines de 2008 hubo un llamado a concurso para zonas expulsoras que no logró financiar ningún proyecto debido a que la gestión se encontraba en fase de cierre, aunque efectivamente fueron recepcionados 2 solicitudes bajo criterios de calidad. Sin perjuicio de ello, FONADAL ha presentados el número total de solicitudes recibidas para cada concurso, indicando la cantidad que ha pasado la preselección y cuántas han sido financiadas. En este sentido, para el cumplimiento del indicador FONADAL considera las solicitudes que han cumplido con los criterios administrativos para las convocatorias del Proyecto FONADA-YUNGAS, considerando que de calidad aquellas solicitudes que cumplen con los requisitos de una ficha que contiene, entre otros, los siguientes datos: i)

utilización del formulario de solicitud correcto publicado para la convocatoria de propuestas

ii) duración de la acción dentro del mínimo y máximo establecido iii) contribución solicitada dentro de los mínimos y máximos establecidos iv) verificación de la contribución solicitada para ver si igual o superior al 20% de los costes totales elegibles (porcentaje mínimo establecido) e igual o inferior al 80% (porcentaje máximo establecido) v) presupuesto presentado en formato establecido por FONADAL vi) marco lógico completo La meta de la Línea de Base establece que a Sep./2008 (fecha que se ha reprogramado, como se explica en el presente informe), el número de solicitudes de calidad para la ejecución de proyectos se ha incrementado en un 10%. Asimismo define que se ha tomado un valor inicial de 45 solicitudes de calidad, que corresponde a los proyectos financiados con fondos concursables por el FONADAL en 2007, número que debe llegar a 173 en 2010, explicitando que las solicitudes pueden corresponder tanto a zonas productoras como zonas expulsoras. En relación a lo anterior, debe señalarse que FONADAL ha recibido un total de 98 solicitudes, de las cuales 71 han sido preseleccionadas, cumpliendo tentativamente con los requisitos de calidad establecidos por la Línea de Base y 27 no han sido seleccionadas. A continuación se presenta el resumen de las solicitudes recibidas y su estado:


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Municipio

Proyectos recibidos

CAJUATA CHULUMANI CORIPATA COROICO IRUPANA YANACACHI Proyectos Regionales Total general

59

Proyectos preseleccionados

11 13 27 13 9 24

8 11 13 11 9 18

1 98

1 71

Proyectos rechazados 3 2 14 2 6

27

A efectos de validar el cumplimiento del indicador se ha analizado la información preparada por VCDI, la que contiene los detalles y explicaciones relativas a los criterios aplicados y a los avances en el proceso de evaluación y financiación de los proyectos, mediante la cual se pudo constatar el proceso de recepción y evaluación de solicitudes (dicha información está disponible en el PAPS. Por tal motivo, sobre la base del análisis de dicha documentación y la entrevista realizada con el Director Ejecutivo y equipo técnico de FONADAL, se propone validar el sobrecumplimiento de la meta programada y proceder al desembolso total asociado al Indicador No 9. 8.2.3

Indicador No 10: Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, Cumplido 10 participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos. Meta: Sep/2008: En los últimos 12 meses se han apoyado 5 iniciativas en las zonas de intervención Fuente de Verificación: Análisis y estudios de evaluación de impacto y Reportes de ejecución presupuestaria del sector

Programado €              150.000

% Cumplimiento

Justificado €

100% €      150.000,00

Con el fin de validar el cumplimiento del presente indicador, se ha mantenido una entrevista con el Director General Ejecutivo de FONADAL y su equipo técnico en la que se ha obtenido información respecto de dos iniciativas orientadas a equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos, a saber; i)

Proyectos de Capacitación para Mujeres en Puerto Villarroel por un valor de 212.000 Bs., de los cuales 80.000Bs corresponden a la contraparte de FONADAL (hay un Convenio firmado el día 15/9/08

ii) Proyectos de alfabetización de Mujeres ADECO (40.000Bs). Por otra parte, USAID (mediante Nota IAD.WA.017/09 de febrero de 2009) informa al VCDI los proyectos que dicho organismo ejecuta en las regiones de Los Yungas y el Trópico de Cochabamba y que se presentan como iniciativas válidas para las zonas de intervención.


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Los proyectos reportados por USAID corresponden a acciones implementadas por los proyectos del Programa de Desarrollo Integral (ARCo, FCDI, I-79 y CCVV) en ambas regiones durante la gestión 2008. Debe destacarse que si bien algunos proyectos del Programa de Desarrollo Integral de USAID apoyan a más de un sector a la vez, solo se han reportad bajo un único indicador del tramo variable, de manera de evitar la duplicación de la información de sustento para validar el nivel de cumplimiento del indicador No 10. La información proporcionada por USAID permite identificar la ejecución de 56 proyectos en las zonas de intervención, los que se sintetizan en el siguiente cuadro: Titulo de la Iniciativa / Acción / Proyecto 1. Jóvenes Becarios a Zamorano 2.Jovenes emprendedores 3.Capacitacion Desarrollo Humano y liderazgo 4.Exportacion Flores y Follajes Tropicales 5. Intercambio Líderes Productivos 6.Venta Mango Irupana

Sector Capacitación comunitaria Capacitación Comunitaria Capacitación Comunitaria Genero Capacitación Comunitaria Genero

Municipio / Zona Varios Municipios Yungas Varios Municipios Yungas La Asunta Puerto Villarroel Varios Municipios Yungas Irupana

En relación a dichos Proyectos debe señalarse que en las oficinas del PAPS está disponible la información de respaldo que ha sido solicitada a USAID durante la Misión y preparada antes de la misma por los ATIs del Programa. En síntesis, sobre la base de la documentación analizada y en virtud de las entrevistas que se han ejecutado con la Directora de la Oficina de Desarrollo Alternativo Integral de USAID, en la que se validaron dichos proyectos, se ha constatado que se han alcanzado las metas previstas (5 iniciativas) y se recomienda dar por cumplido totalmente el indicador y proceder al desembolso programado. 8.2.4

Indicador No 11: Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos ambientales

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos Cumplido 11 ambientales Meta: Sep/2008: En los últimos 12 meses se han ejecutado 10 proyectos en las zonas de intervención Fuente de Verificación: Análisis y estudios de evaluación de impacto y Reportes de ejecución presupuestaria del sector

Programado €              150.000

% Cumplimiento

Justificado €

100% €      150.000,00

Al exponer los Componentes del PNDIC, dicho Plan establece que “se debe hacer hincapié en la aplicación de los componentes del presente plan, en los temas transversales como ser la equidad de género, el respeto a los derechos humanos, a los usos y costumbres, la preservación de los recursos naturales y el medio ambiente.”


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61

En dicho sentido, el PNDIC contiene además un Componente Recursos Naturales y Medio Ambiente, mediante el cual postula que “es necesario establecer un programa integral de los recursos naturales del trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz, que promueva su aprovechamiento racional y sostenible, sin poner en riesgo los potenciales bióticos y abióticos, para lo cual se deben formular: i) Planes de Ordenamiento territorial, ii) promover el establecimiento de Planes de Ordenamiento Territorial en los municipios del ámbito de intervención del VCDI, iii) aprovechamiento de los Recursos Naturales y iv) aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, mediante programas de manejo forestal, reforestación y agroforestería comunitaria, consolidando las áreas protegidas, riberas de ríos y caminos, incluyendo actividades de recuperación y manejo del suelo en base a la capacidad de uso mayor y sostenible además del manejo integral de cuencas en coordinación con instituciones afines en el ámbito de intervención del VCDI. (ver al respecto PNDIC, pág. 45). Por su parte, La Estrategia de Lucha al Narcotráfico del Gobierno de Bolivia, introduce el concepto de Desarrollo Integral como “relación armónica entre recursos naturales, humanos y económicos con criterios de preservación del medio ambiente y sostenibilidad, orientados a promover iniciativas de autogestión comunitaria y social para generar dinámicas económicas productivas y reducir la pobreza”. Lo anteriormente expuesto permite identificar la relevancia estratégica que el PNDIC asigna a la problemática medioambiental y, en tal sentido, se considera pertinente la definición del presente indicador. Para la validación del cumplimiento de las metas previstas para el indicador No 10, que exigían una ejecución de 10 proyectos con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos ambientales, se ha analizado la documentación respaldatoria proporcionada por la Oficina de Desarrollo Integral de USAID, así como las Fichas de Cumplimiento de Evaluación de Indicadores de Ejecución del Programa PAPS, que contienen información de los Proyectos en ejecución, desagregada por: i) Objetivo, ii) Municipio, iii) Comunidad, iv) Coordenadas GPS, v) Componente del PNDIC y vi) Clase de Actor. Dicha Ficha contiene, además, información sobre el número de beneficiarios (directos e indirectos), presupuesto (por fuente) y fecha de inicio y cierre de actividades. Sobre la base de dicha documentación, se ha podido validar la información proporcionada por el MDRT, la que puede sintetizarse de la siguiente manera:


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Titulo de la Iniciativa / Acción / Proyecto 1. Área con manejo forestal 2.Áreas de cultivo de seguridad alimentaria y comercial agroforestal 3.Recuperación de suelos degradados

62

Sector

Municipio / Zona

Medio Ambiente Medio Ambiente

Villa Tunari Parque Nacional Carrasco

Medio Ambiente Ambiente

5.Producción avícola e incremento de valor

Medio Productivo Medio Productivo

Pueblo Yuracaré Irupana

Ambiente

Palos Blancos

6.Incremento de venta de productos orgánicos 7.Incremento producción y venta cacao orgánico 8.Incremento de producción y venta piña orgánica 9.Mejoramiento producción y venta café orgánico 10.Organización y venta de arroz orgánico

Medio Productivo Medio Productivo Medio Productivo Medio Productivo Medio Productivo

Ambiente

Irupana Chulumani

Ambiente

Caranavi

Ambiente

Villa Tunari

Ambiente

Irupana

Ambiente

Chimoré

4.Certificación orgánica Amaranto

Indígena

Lluqui

A fin de sustentar el cumplimiento del indicador, se ha analizado la relación de proyectos ejecutados por el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP), mediante la cual se constata la ejecución de proyectos en el marco del Programa BIAP (Biodiversidad en Áreas Protegidas) de la KFW, que intervienen en las áreas protegidas de TIPNIS, Apolobamba, Cotapata y Madidi (esta información ha sido remitida al VCDI mediante Nota SERNAP-DMACAR 105/09 del 14 de febrero de 2009 que se encuentra disponible en las oficinas del Programa PAPS). Finalmente se señala que durante la Misión se ha tenido acceso a la información enviada al VCDI (mediante Nota DIR-0073/08 del 9 de febrero de 2009) por el Proyecto Jatun Sacha “Manejo Integral de los Recursos Naturales en el Trópico de Cochabamba Yungas de La Paz” (AD/BOL/05/-179), en la que se evidencia la ejecución de los proyectos con enfoque en la prevención y mitigación de impactos ambientales. Dicho Proyecto señala entre sus logros más relevantes de la gestión 2008, i) 78 hectáreas de manejo forestal, ii) 621 hectáreas de plantaciones forestales, iii) 1016 hectáreas de cultivos de seguridad alimentaria y sistemas agroforestales y iv) 17 hectáreas de recuperación de suelos degradados. En virtud de la información que ha sido analizada y de la validación de los proyectos con FONADAL, USAID y el VDCI, así como también de los reportes de ejecución presupuestaria del sector, se considera cumplido el indicador en su totalidad.


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8.2.5

63

Indicador No 12: Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la Cumplido 12 migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca. Meta: Sep/2008: En los últimos 12 meses se han ejecutado 10 proyectos en las zonas de intervención. Fuente de Verificación: Análisis y estudios de evaluación de impacto y Reportes de ejecución presupuestaria del sector

Programado €              150.000

% Cumplimiento

Justificado €

100% €      150.000,00

El análisis del PNDIC permite identificar a las zonas expulsoras como las regiones en las que se han producido profundos procesos de degradación ecológica llegando, en algunos casos, a un franco proceso de desertificación. En estas regiones, por lo general, la pobreza crítica estimula un proceso de migración temporal o definitiva, en búsqueda de mejores horizontes, que frecuentemente son las zonas productoras de hoja de coca. Debe señalarse que los anteriores Planes de Desarrollo Alternativo vinculaban las áreas expulsoras a la migración forzosa que se producía de las regiones más deprimidas del país hacia las zonas productoras de hoja de coca, especialmente del Trópico de Cochabamba, como efecto de estrategias de sobrevivencia. 20 Sin embargo, los datos del Servicio Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT), reflejan, según el PNDIC, que los saldos migratorios más elevados (4% al 8%) se registran en Santa Cruz y cada vez en menor escala (-1% a 4%) en el Trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz, aunque existen saldos altos todavía en la región tropical norte de La Paz (de Caranavi hacia el Beni) y en la parte sur del Chapare. Finalmente, sin perjuicio de que las Áreas de Intervención del VCDI, sobre la base de la Ley No 1008 y del PNDIC, entre otros documentos, circunscribe las zonas expulsoras únicamente a las comprendidas en la Mancomunidad de Municipios del Caine, que representan una pequeña mancha inferior al 10% de las regiones y áreas con bajo saldo migratorio, con el objetivo de validar el grado de cumplimiento del indicador, se consideró la definición vigente de zonas expulsoras. En tal sentido, se ha analizado la información sobre Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca ejecutados por la Cooperación Española (AECID) mediante el Proyecto Fortalecimiento de la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Caine, en Cochabamba, Potosí y Chuquisaca. Dicho Proyecto tiene como Objetivo General “mejorar las condiciones de vida de la población de la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Caine, contribuyendo a disminuir los niveles de migración de la población de esta región hacia las zonas productoras de coca del Trópico de Cochabamba y los Yungas de La Paz”.

20

Tomado del PNDIC, pág. 17.


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64

A efectos de validar el cumplimiento del indicador, durante la Misión se solicitó a la AECID el Informe de Sistematización de Experiencias del Proyecto Fortalecimiento de la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Caine, en Cochabamba, Potosí y Chuquisaca, que contiene información relevante sobre las intervenciones en zonas expulsoras. En síntesis, sobre la base de la documentación relevada y de la entrevista ejecutada con la Jefa Interina de Cooperación de AECID, se ha podido validar el siguiente listado de acciones implementadas en las zonas expulsoras presentado por el MDRT, las que han sido ejecutadas en el marco del PNDIC durante el año 2008: Titulo de la Iniciativa / Acción / Proyecto 1. Sistema Micro riego 2. Sistema Micro riego 3. Sistema Micro riego 4. Sistema Micro riego 5. Sistema Micro riego 6. Sistema Micro riego 7. Sistema Micro riego 8. Sistema Micro riego 9. Sistema Micro riego 10. Sistema Micro riego

Sector DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva DE / Infraestructura productiva

Municipio / Zona Acasio / Kirusillani Acasio / Mogo Huasi Acasio / Pearani Sacaca / Casi Casi Torotoro / Mollecancha San pedro BV /Aziruri San Pedro BV/Sacana II Arampampa/ Santiago Arampampa/ Machajmarca Arampampa/ Cha’kura

Institución o actor involucrados Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID Municipio / Mancomunidad / AECID

Debe señalarse, además, que para validar el cumplimiento del indicador, se han analizado además las 10 fichas de proyectos de microriego que el Directorio de la Mancomunidad del Caine ha enviado al Viceministerio de Coca y Desarrollo Integral (a tal efecto en dependencias del PAPS se encuentra la Nota MMCC-DIR-067_09 del 11 de agosto de 2009). Finalmente se ha tomado en consideración la información proporcionada por AECID al VCDI (mediante Nota AECI/751/2009 enviada en agosto por la Responsable del Programa de Desarrollo Económico y Empresarial), en la que se evidencia la ejecución de proyectos en zonas expulsoras mediante la intervención de ONGDs apoyadas por AECID, entre las que se destacan IPADE, Educación sin Fronteras, MEDICUS MUNDI, Ingeniería sin Fronteras y PROSALUS. De manera sintética se pueden esquematizar las intervenciones de dichas ONGDs, de manera de justificar el cumplimiento del indicador;


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Tipo de Intervención

ONGD 1. IPADE

• •

2. Educación sin Fronteras

3. MEDICUS MUNDI

4. Ingeniería sin Fronteras

5. PROSALUS

Municipio / Zona

Desarrollo Pecuario Sostenible Mejora de condiciones de vida reduciendo riesgos ambientales en zonas rurales Formación Integral y técnica de jóvenes y adolescentes de zonas rurales vulnerables Mejora de la situación de poblaciones indígenas vulnerables en los ámbitos de mejora del acceso a servicios de salud

Acasio / Toro-Toro

Mejora del acceso a la energía en las comunidades rurales mediante energías renovables

Seguridad alimentaria con enfoque intersectorial

Arampampa/ Sacaca/Acacio/ San Pedro Quemes/ San Pablo de Lipez/ Mojinete/ San Antonio Esmoruco/ San Agustín Municipios del Cono Sur y Alto Valle de Cochabamba

Anzaldo

Arampampa/ Acacio/ Pedro/Sacaca/ Toro/Sacabamba

San Toro-

Como consecuencia del análisis y validación de la citada documentación, se ha evidenciado la ejecución de 10 Proyectos en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca, por lo que se propone justificar el total del desembolso programado. 8.2.6

Indicador No 13: Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en zonas de intervención de la Política Sectorial mejorado

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial 13 mejorado. Meta: Sep/2008: En los últimos 12 meses no ha empeorado el índice NBI en las zonas de intervención Fuente de Verificación: Reportes del INE, UDAPE u otras fuentes de investigación correspondientes

Status

Programado €

% Cumplimiento

Justificado €

Cumplido              150.000

50% €        75.000,00

El análisis de este indicador (al igual que el indicador No 14 que mide la pobreza en términos de ingresos), ha revestido algunas cuestiones teórico-prácticas que afectaron la determinación del grado de su cumplimiento. En efecto, una primera problemática teórico conceptual estuvo dada por la medición de pobreza en las zonas de intervención a partir de un método directo como son las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), mediante el cual se determina si un hogar satisface sus necesidades básicas observando directamente de qué bienes y servicios dispone (en el método indirecto se miden los recursos del hogar, generalmente sus ingresos o sus gastos). El método directo más extendido en América Latina es el de NBI, utilizado en el caso boliviano para medir “niveles de pobreza”, a través de una estimación de aquellos bienes o servicios básicos de los cuales la comunidad no dispone. En este sentido, dicho método focaliza en los niveles de calidad vida en términos sociales y materiales, para lo cual se encarga de valorar aspectos tales como: la vivienda, los servicios básicos, los insumos energéticos, el acceso a la educación y los servicios de salud.


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En relación a lo anterior, el método NBI consiste en la determinación de un índice compuesto que consiste en un promedio ponderado entre los cuatro indicadores que lo componen, a saber: vivienda, servicios básicos, educación y salud. 21 Ahora bien, desde el punto de vista teórico, existen serios cuestionamientos al método NBI y su capacidad de determinar la severidad y profundidad de la pobreza, argumentando que el mismo, desde el punto de vista de la teoría económica, presenta una gran cantidad de insuficiencias conceptuales y metodológicas, entre las que se destacan: i) la inexistencia de criterios objetivos para definir el número de indicadores a considerar, ii) la presunción de que todos los indicadores tienen la misma utilidad marginal para el hogar, es decir, los indicadores que se utilizan tienen la misma importancia relativa, iii) la probabilidad de que en la medida de que crece el número de indicadores se incremente la posibilidad de que un hogar y sus integrantes sea pobre, iv) toda vez que un hogar no cumpla con alguno de los mínimos establecidos, se considera como pobre independientemente de que en el resto de los indicadores presente valores superiores a los umbrales mínimos establecidos. 22 Desde el punto de vista práctico, la complejidad en la determinación del grado de cumplimiento del indicador estuvo dada por la carencia de instrumentos de medición estadística (censos, encuestas, etc.) actualizados y producidos por el organismo oficial competente (el Instituto Nacional de Estadísticas, INE), toda vez que el último Censo Nacional de Población data del año 2001 y que las últimas Encuestas de Hogares (MECOVI) que tienen información sobre condiciones de vivienda, estaban siendo procesadas el momento de la Misión. En este sentido, si bien la línea de base establece para las zonas de intervención un índice promedio de NBI del 82,2% en el año 2007 (en base a proyecciones desde el último año de disponibilidad de datos INE 2001), no se ha podido obtener soporte documental estadístico que posibilite a prima facie establecer el grado de cumplimiento del indicador respectivo. Sin perjuicio de ello, dado que en la determinación de las fuentes de verificación del indicador se establece la posibilidad de utilizar datos de la UDAPE u otras fuentes de investigación independientes, durante la Misión se han analizado los resultados preliminares del Estudio sobre Necesidades Básicas Insatisfechas en La Región de Los Yungas de La Paz (Borrador Final de Septiembre de 2009) proporcionado por USAID, el que tiene por objetivo principal “identificar los cambios en los niveles de pobreza de los hogares, entre los años 2001, 2004 y 2008” en la región de los Yungas de La Paz, que contempla los municipios de Coroico, Coripata, Irupana, Yanacachi, Chulumani, La Asunta, Palos Blancos y Caranavi. Sin perjuicio de que el indicador intenta medir, colateralmente, la incidencia del desarrollo integral y del PAPS en todas las zonas de intervención y de que dicho Estudio tiene como

21

En otros países como Argentin, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) considera que un hogar es pobre por NBI si sufre al menos una de las siguientes carencias: i) Hacinamiento: más de tres personas por cuarto, ii) Vivienda inadecuada: pieza de inquilinato, vivienda precaria u otro tipo, lo que excluye casa, departamento y rancho, iii) Condiciones sanitarias: falta de retrete, iv) Menores no escolarizados: al menos un niño de 6 a 12 años que no asiste a la escuela y v) Capacidad de subsistencia: cuatro o más personas por miembro ocupado y jefe de hogar que no haya completado el tercer grado de escolaridad primaria. 22 Ver al respecto: La severidad de la Pobreza en el Método NBI: Restricciones Teóricas para su cuantificación, Fernando Medina, CEPAL


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unidad de análisis geográfico a Los Yungas de La Paz solamente, el mismo contiene algunas conclusiones que se cree conveniente exponer sintéticamente a continuación 23 : •

De acuerdo a los datos que se obtuvieron en el estudio, la pobreza de los hogares medida por el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), habría disminuido de un 85% en el año 2001, a un 52% en el año 2008 (para el año 2004 la población pobre de la región alcanzaba al 64%).

Si se desagrega el índice NBI en sus cuatro dimensiones: (i) vivienda, (ii) servicios e insumos básicos, (iii) educación y (iv) salud, puede observarse que la dimensión “servicios e insumos básicos” ha sido la que mayor evolución positiva ha tenido en el periodo 20012008. Al interior de ésta dimensión, los índices que han registrado mayor incremento han sido: el índice de acceso a agua potable y el índice de acceso a energía eléctrica.

En los Municipios de la considerada Zona Tradicional (Coroico, Coripata, Yanacachi, Irupana, Chulumani), en conjunto, el NBI ha bajado desde 59% en el año 2004 hasta 48% en el 2008. En todos los otros municipios, a excepción de La Asunta, la disminución de la pobreza también ha sido importante. En Palos Blancos, el Indicador NBI ha caído desde 71% hasta 57%. En Caranavi, en el mismo período de tiempo, el Indicador NBI ha caído desde 80% hasta 53%. En La Asunta, en cambio, el NBI ha bajado levemente desde un porcentaje igual a 73% en el año 2004, hasta un porcentaje igual a 71% en el año 2008.

Los municipios menos pobres en la región, en los que el indicador de NBI es inferior a la media en 5 o más puntos, son Yanacachi (47%), Coroico (47%), Coripata (47%) y Chulumani (44%). A estos municipios puede denominárselos como “municipios de la zona alta” y son, de entre los de la región, los que poseen centros urbanos más poblados.

Por el contrario, los municipios claramente más pobres de la región, con un nivel de pobreza superior a la media en 5 o más puntos porcentuales medido por el indicador de NBI, son Palos Blancos (57%), Caranavi Norte (64%) y La Asunta (71%). La Asunta, es con mucho, el municipio con mayor número de hogares pobres de la región (con un indicador de NBI 19% mayor a la media).

A fin de complementar los datos provistos por dicho Estudio de USAID, se ha analizado la información preparada por el MDRT, con el apoyo de los ATIs del PAPS, para la Misión, en la que se han documentado acciones ejecutadas en la zona de intervención del Programa que permitirían suponer una mejora en la calidad de vida de la población y el acceso a servicios básicos como educación, salud y agua potable y saneamiento. El análisis de las acciones implementadas en el marco del PNDIC en las diferentes zonas de intervención para el año 2008 permite identificar un total de 372 proyectos por un valor de 135.327.356 Bolivianos, con acciones específicas en las variables habitacionales relacionadas con el índice NB (Alcantarillado en poblados rurales, Protección del medio ambiente, Canalización de ríos, Carreteras y Reservorios, Construcción de Puentes, Construcción y Equipamiento de centros de salud, Construcción y Equipamiento de Escuelas y Colegios, Defensa, Defensas Fluviales y Desarrollo Pesquero, Electrificación rural, Generación-

23

Debe destacarse que tal como expresa literalmente “El presente estudio no ha capturado datos de aspecto cualitativo, manteniendo una metodología cuantitativa acorde a los anteriores estudios realizados similares en el 2001 y 2004. Para los resultados que se exponen en este estudio realizado en los Yungas de La Paz, la mejora en el indicador de NBI se explica tanto por la dotación de infraestructura como por el acceso de las familias a los servicios básicos”.


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Transmisión de Energía, Equipamiento e infraestructura Urbana y Deportiva, Extensión y capacitación e Infraestructura de Apoyo Pecuario)

Nº 1

2

3

4

5

6

7

Proyectos Asociados el NBI por Zona de Intervención y Línea Presupuestaria PNDIC – 2008 Línea Presupuestaria Zonas Nº Costos Total Pros. Pros. Alcantarillado en Poblados Rurales Productoras 3 10.179.496 Riesgos 12 714.779 Expulsoras 8 1.212.184 Totales 23 Protección del Medio Ambiente y Productoras 17 3.167.256 Canalización de Ríos Riesgos 17 3.876.204 Expulsoras 33 30.181.498 Totales 67 Construcción de Puentes Productoras 39 21.136.896 Riesgos 3 741.779 Expulsoras 22 12.280.640 Totales 64 Construcción y Equipamiento de Productoras 3 80.415 Centros de Salud Riesgos 7 92.889 Expulsoras 24 2.903.925 Totales 34 Construcción y Equipamiento de Productoras 5 9.311 Escuelas y Colegios Riesgos 7 61.928 Expulsoras 2 12.747 Totales 14 Defensa, Defensas Fluviales y Productoras 19 18.676.392 Desarrollo Pesquero Riesgos 4 2.910.966 Expulsoras 9 2.194.071 Totales 32 Electrificación Rural, Generación y Productoras 14 2.065.020 Transmisión de Energía Riesgos 8 1.543.857 Expulsoras 21 8.316.756 Totales 43

8

Equipamiento e Urbana y Deportiva

9

Extensión y Capacitación

10

Infraestructura de Apoyo Pecuario

11

Mejoramiento y Mantenimiento Caminos Vecinales

Total Subgrupo 1

Infraestructura

de

Productoras Riesgos Expulsoras Totales Productoras Riesgos Expulsoras Totales Productoras Riesgos Expulsoras Totales Productoras Riesgos Expulsoras Totales

9 17 33

3.401.747 752.088 2.153.388

2 9 13

1.302.271 1.537.058 1.679.709

4 4 4

319.080 590.396 1.232.610

15 10 13

11.420.147 16.704.633 17.476.561

372

135.327.356

Costos Totales

12.106.459

37.224.958

34.159.315

3.077.229

83.986

23.781.429

11.925.633

59

6.307.223

24

4.519.038

12

2.142.086

38

45.601.341

372

135.327.356


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En síntesis, como se ha expuesto anteriormente, la determinación de la mejora del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en zonas de intervención de la Política Sectorial tal como define la línea basal del PAPS, ha implicado una serie de inconvenientes metodológicos que no han permitido realizar una inferencia directa del impacto de las intervenciones en el marco del PNDIC (y particularmente en el marco del PAPS) en las condiciones de vida en todas las zonas de intervención definidas. Ello debido a la imposibilidad de contar con estadísticas actualizadas anualmente producidas por el INE que permitan medir el sendero de mejora de los indicadores en una serie histórica con representatividad estadística a nivel de los municipios de dichas zonas de intervención. Debe destacarse la relevancia de contar con documentación estadística de soporte en las Misiones de Verificación de Cumplimiento de Indicadores de un Apoyo Presupuestario, máxime cuando se tratan de indicadores relacionados con índices de pobreza y NBI. Esto debería constituir, tal como se expone en las recomendaciones del presente informe, un fuerte incentivo para institucionalizar, en el marco del PNDIC, algunos mecanismos de relevamiento estadístico que permitan, anualmente y mediante una muestra representativa de municipios, medir la incidencia del Plan en las condiciones de vida de las zonas de intervención. Sin perjuicio de ello, la información proporcionada por el MDRT y el Estudio realizado por USAID en Yungas de La Paz, posibilitarían inferir la impronta de las acciones del GdB en las zonas de intervención, aunque no se pueda establecer de manera contundente y con evidencia estadística, un impacto directo de las intervenciones del PAPS en el marco del PNDIC en el índice de NBI de dichas zonas. En tal sentido, se sugiere que, excepcionalmente, se pondere un grado de cumplimiento parcial de las metas definidas en la línea basal y se propone a la DCE determinar un desembolso del 50% de los recursos programados para el respectivo indicador. 8.2.7

Indicador No 14: % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención

Programado % Justificado € € Cumplimiento Incumplido 14 % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención              150.000 0% €                     ‐ Meta: Sep/2008: En los últimos 12 meses no ha empeorado el porcentaje de población por debajo del umbral de la pobreza en las zonas de intervención Fuente de Verificación: Reportes del INE, UDAPE u otras fuentes de investigación correspondientes Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

Al igual que en el caso anterior, la determinación del grado de cumplimiento de este indicador ha sido compleja, debido, fundamentalmente, a la inexistencia de información estadística actualizada que permita constatar la estabilidad interanual del porcentaje de población por debajo del umbral de la pobreza en zonas de intervención. Por otra parte, en la fórmula de cálculo presentada en el Estudio de Línea de Base del PAPS, se establecen “Encuestas sobre ingresos aplicadas sobre las ZP (10 municipios) y cálculo de porcentaje en extrema pobreza usando la medida del Banco Mundial de 1,25 U$S/día como límite de la pobreza extrema. Aplicable mediante convenio con INE o contratación de encuestas propias”, estableciendo, además, que “existe una relación directa entre el NBI y el % de


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población por debajo del umbral de la pobreza por lo cual este indicador debería ser eliminado”. 24 En relación a lo anterior debe destacarse que, mientras la línea basal del Programa parangona las metodología imbricadas en la determinación de los indicadores 13 y 14, existe cierto consenso generalizado respecto de que estos dos métodos, el de la línea de pobreza (LP) y el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), centran su concepción de pobreza en problemas distintos y que la intersección entre el conjunto de pobres estimado por la LP y el conjunto calculado por el método NBI es muy pequeña. 25 En tal sentido, conviene postular ex ante que no se estima conveniente eliminar, tal como se expresa en el informe de línea basal, este indicador relacionado con el umbral de pobreza y definir al indicador en términos del método de las líneas de pobreza e indigencia. Sintéticamente, el método de la línea de pobreza consiste en la estimación del costo de una canasta básica de alimentos y servicios para una familia tipo, con relación a la cual se demarca la pobreza. Mediante una encuesta se comparan los ingresos promedio de las familias con el costo de dicha canasta. La capacidad o incapacidad para cubrir el costo de la canasta con los ingresos familiares dirá de qué lado de la línea se clasifica a la familia. En este sentido, el método determina si un hogar cuenta o no con ingresos suficientes para cubrir una canasta básica de alimentos (CBA). La "línea de pobreza" incorpora además otros bienes y servicios no alimentarios: vestimenta, transporte, educación, salud, etc, que conforman una canasta básica total (CBT), la que es determinada en función de los hábitos de consumo de la población que surgen normalmente de una Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares, calculando, además, las necesidades energéticas de un varón de 30 a 59 años con actividad moderada (2.700 kilocalorías), que se toma como unidad de referencia con el nombre de "adulto equivalente". Sin perjuicio de dichas cuestiones teórico conceptuales, al igual que en el caso de indicador relacionado con NBI, durante la Misión no ha podido obtenerse el soporte documental y datos estadísticos que sustenten la estabilidad del porcentaje de población por debajo del umbral de pobreza en zonas de intervención. En este sentido, el Informe que presentó el MDRT contiene información producida en base a diversos programas (i.e Metas del Milenio), encuestas nacionales sobre la situación alimentaria, elaborados por el Programa Alimentario Mundial y los programas sociales implementados por el gobierno. Asimismo, se ha obtenido durante la Misión información relacionada con la ejecución de proyectos generadores de ingreso que se han implementado en las zonas de intervención, relacionados con obras de regadío, micro-riego y programas multi-sectoriales en agricultura y minería y piscicultura, proyectos de desarrollo rural, cuya información se sintetiza en el siguiente cuadro:

24

Ver “Establecimiento de la Línea Base para el Apoyo Sectorial de la Unión Europea al Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca”, pág. 68. 25 Ver por ejemplo Olmedo Beluche: ¿Qué es y cómo se mide la pobreza?


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Proyectos Asociados el NBI por Zona de Intervención y Línea Presupuestaria PNDIC – 2008 Nº

Línea Presupuestaria

Zonas

12

Multiprograma Agropecuario, Minería, Salud e Infraestructuras

13

Programas de Desarrollo Sostenibles y Multi-sectoriales

14

Forestación, Reforestación, Riego y Micro-riego

Productoras Riesgos Expulsoras Totales Productoras Riesgos Expulsoras Totales Productoras Riesgos Expulsoras Totales

Subtotal grupo 2

Rural

Nº Pros.

Costos

19 10 35

966.523 1.622.634 5.576.059

9 4 18

4.180.478 8.403 3.735.958

14 1 33

11.119.933 169.002 13.272.602

181

86.252.933

Total Pros.

Costos Totales

64

8.165.216

31

7.924.839

48 181

24.561.537 86.252.933

Por otra parte, el Informe del MDRT contiene información que intenta respaldar el cumplimiento del indicador, que puede sintetizarse de la siguiente manera: •

Según cifras del Programa Metas del entre los años 1996 y 2006 se ha producido una reducción del porcentaje de la población en extrema pobreza de 41.2% al 37.7%, reducción que ha sido más importante en áreas rurales en relación a las urbanas o peri-urbanas.

Por otra parte, se obtuvieron durante la Misión datos de la CEPAL 26 según los cuales se registra una disminución del total de niños afectados por desnutrición global (de 5.365 en 2005 a 2838 en 2006 y así sucesivamente hasta llegar sólo a 1.411 en 2008 y se estiman 702 casos para 2009). Este retroceso de la desnutrición, estaría vinculado con Programa “Desnutrición Cero”, destinado a la protección de la infancia y que tiene por finalidad erradicar la desnutrición infantil en Bolivia (atiende a más de 720.000 personas en su primera fase y se focaliza sobre 121.200 niños, seleccionados en función de los mayores niveles de pobreza).

Además, se ha disminuido la morbilidad asociada a la desnutrición global, la que fue de 28.884 casos para 2005, se reduce casi a la mitad en 2006 alcanzando a 13.005 casos, y luego a 3.358 en 2007.

Por último, el Informe contiene datos sobre diversos programas sociales, entre los que se destacan: o

Bonos Juancito Pinto: su objetivo es instituir el incentivo a la matriculación, permanencia y culminación del año escolar de niños y niñas de los 5 primeros años de primaria. Es un monto de 200 Bolivianos que se paga a inicios y al final de la gestión). Este bono dispone de recursos financieros que para la gestión 2006, se autorizó a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos – YPFB, para inscribir en su presupuesto y transferir al Ministerio de Hacienda hasta la suma de 248.500.000 de Bolivianos provenientes de la nacionalización de los hidrocarburos. En diciembre de

26 Fuente: CEPAL sobre la base de estadísticas de población y mortalidad del CELADE, de riesgos relativos estimados por Fishman y otros, y de datos de la ENDSA 2003.


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2008 este bono había beneficiado a 1.681.135 niños y niñas de primero a octavo de primaria de las escuelas fiscales del país, recibiendo un monto total de 336.227.000 bolivianos, en 13.700 unidades educativas. Los escolares beneficiados con el Bono Juancito Pinto en el área rural fueron 660.159 y los del área urbana 1.020.976. o

Renta Dignidad: Este programa nace de acuerdo a la Ley 3791 del 28 de Noviembre de 2007 y benefició durante el año 2008 a 687.962 adultos mayores de 60 años, en todo el territorio nacional. La Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros (SPVS) informa que en 11 meses de aplicación del beneficio social el monto pagado fue 1.318.801.750 Bolivianos (este beneficio consiste en el pago de 200 Bolivianos mensuales para quienes no tienen jubilación y de 150 bolivianos para quienes sí la tienen)

o

3º Tarifa Dignidad: Este beneficio fue creado por Decreto Supremo nº 28653 del 21 de marzo de 2006 y su finalidad es favorecer el acceso y uso del servicio público de electricidad de las familias de menores recursos económicos de la categoría domiciliaria mediante un descuento del 25.0% promedio de la tarifa vigente, para los consumidores domiciliarios atendidos por las Empresas de Distribución del Sistema Interconectado Nacional, con consumos de hasta 70 Kwh. por mes, y para consumidores domiciliarios atendidos por otras empresas de Distribución del SIN, con consumos de hasta 30 Kwh. al mes. El número de beneficiarios de este programa a fines de diciembre de 2008, alcanzó a 636.103 consumidores domiciliarios, de un total de 1.359.340, es decir el 47.0% de los consumidores, alcanzando los descuentos a la suma de 3.873.568 Bolivianos.

o

4º Bono Madre-Niño o Bono Juana Azurduy: Este beneficio es parte del programa de Nacional de Erradicación de la Pobreza y consiste en el pago de un bono de un total de 2.080 Bolivianos sobre dos años y nueve meses a madres en estado de gestación, es decir hasta los dos años de edad de los niños. El pago se inicia en mayo de 2009 y se estima que beneficiará a 45.000 madres, este programa tendrá un costo aproximado de 7.2 millones de Dólares.

Sin perjuicio de que se comprende que la información presentada por el MDRT sustentaría la hipótesis de que las intervenciones en el área social importarían una reducción tentativa de la pobreza, durante la Misión no se han podido obtener datos estadísticos que permitan justificar una incidencia directa de dichas intervenciones en el nivel de ingresos de las zonas de intervención. Asimismo, si bien dichos programas sociales son focalizados hacia zonas de pobreza severa pobreza e indigencia, no se cuenta con información respaldatoria que permita sustentar la incorporación de los municipios más vulnerables de las zonas de intervención del PNDIC, sobre todo si se tiene en consideración que según el Informe de Naciones Unidas “Índice de Desarrollo Humano en los Municipios de Bolivia”, de los municipios con resultados más bajos por componente (que pondera Esperanza de vida al nacer, tasa de alfabetización de adultos, tasa neta de matriculación combinada y años promedio de escolaridad e Índice de consumo per cápita), solo dos municipios de zonas expulsoras entran dentro de la categoría de los que tienen IDH más bajo en el país. Además, dichas intervenciones, si bien constituyen una medida de alivio de pobreza sumamente relevante, no implican un incremento sustentable de los ingresos de los hogares pobres de zonas de intervención y no permiten inferir una incidencia directa del PAPS en términos de mejora ingresos y oportunidades económicas ligadas al desarrollo integral.


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Finalmente, si bien en el caso de NBI se cuenta con un Estudio reciente realizado por USAID para Yungas de La Paz, no se ha podido obtener información estadística producida por un organismo oficial (INE, UDAPE) o investigaciones especiales que permitan valorar objetivamente la estabilidad de la población por debajo del umbral de pobreza en zonas de intervención del PNDIC. En tal sentido, se sugiere dar por incumplido el indicador, de manera de alentar colateralmente a la focalización de acciones de desarrollo integral que favorezcan una reducción directa de la pobreza en las zonas de intervención y a fin de que el GdB gestione y destine recursos, físicos y financieros, para realizar estudios muestrales específicos que permitan justificar con datos estadísticos actualizados el grado de cumplimiento del indicador en futuras Misiones. 8.3

Indicadores relacionados con la superficie de cultivo

Finalmente, se procede en el presente capítulo a la validación del cumplimiento ligado a la superficie de cultivo, particularmente al análisis de los indicadores que miden el ritmo interanual de racionalización de la superficie de cultivos de hoja de coca en zonas productoras. (de acuerdo a las metas establecidas en la Estrategia Nacional de Lucha contra el Narcotráfico) y de reducción de los cultivos de hoja de coca en Parques Nacionales (en base al Informe UNODC). Debe señalarse que los indicadores de este grupo, que tienen una misma distribución porcentual (50 %), son estratégicos para el logro de los objetivos del PNDIC relacionados con las acciones en áreas de racionalización, que son definidas en dicho Plan como “aquellas en las que el Gobierno ha definido acciones concertadas con las comunidades, para reducir las plantaciones de coca, conservando sólo la producción vinculada al consumo (un cato por afiliado), como prueba de que la voluntariedad y el compromiso de la comunidad tiene mayor eficiencia que las políticas de erradicación forzosa.” 27 Por otra parte, la relevancia del cumplimiento de estos indicadores está íntimamente relacionada con las acciones que el PNDIC plantea en áreas de no expansión, entre las que se destacan los Parques Nacionales, y en las que mediante el control social y con la participación comunitaria, el VCDI ha desarrollado un trabajo de concertación importante. Además, los Parques Nacionales son zonas de alta sensibilidad (áreas protegidas) que han recibido asentamientos espontáneos en los que (en algunos casos) se ha desarrollado cultivos de hoja de coca, que están sometidos a procesos paulatinos y concertados de eliminación de ese riesgo potencial (tal es el caso de los Parques Isiboro Sécure, Carrasco, Madidi). A fin de cuantificar el grado de cumplimiento, validar la información proporcionada por el VCDI y realizar una propuesta de los desembolsos asociados a dicho grupo de indicadores, se ha procedido a analizar los Informes de Monitoreo de Superficies Cultivadas de Hoja de Coca de UNODC y los reportes mensuales de racionalización de DIGPROCOCA y UDESTRO, determinando un elevado nivel de cumplimiento, por lo que se propone un desembolso de 540.000 Euros.

27

Ver PNDIC, pág. 13


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Evaluación de Cumplimiento de Indicadores iii) Indicadores relacionados a Superficie de Cultivo de Hoja de Coca 15 Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras. Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos. 16

Status

Cumplido Parcialmente Cumplido

74

Programado % Justificado Dif. € € € Cumplimiento €        600.000,00 90% €        540.000,00 €          60.000,00                300.000 100% €        300.000,00 €                      ‐                 300.000

80% €        240.000,00 €          60.000,00

En los siguiente subcapítulos se fundamenta el cumplimiento parcial del grupo de indicadores relacionados con el proceso de racionalización en zonas productoras y de reducción en Parques Naturales. 8.3.1

Indicador No 15: Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras

Programado % Justificado € € Cumplimiento Cumplido 15 Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras.              300.000 100% €      300.000,00 Meta:Sep/2008: En el año 2007 se han racionalizado cultivos de hoja de coca en zonas productoras cumpliendo las metas establecidas en la Estrategia Nacional de Fuente de Verificación: Informe de la UNODC y el Gobierno Nacional Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

Status

“La Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca 2007 – 2010”, presentada por el Consejo Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID) define que la racionalización de cultivos de hoja de coca comprende la reducción voluntaria y concertada, la definición de áreas de no expansión de cultivos y el control de zonas potenciales de producción. Entre los principios de dicha Estrategia se destaca que la misma es sostenible porque “se basa en un proceso de racionalización concertada de los cultivos de hoja de coca y de control de las áreas de cultivo a través de la delimitación de zonas de no expansión y potenciales de producción, mediante la participación y control social ejercido por los propios productores”. 28 Asimismo, en el capítulo relacionado con Racionalización y Control Social de la Producción de Hoja de Coca, establece que, asumiendo que en diciembre del año 2005 (según Naciones Unidas: Monitoreo de Cultivos de Coca, Junio 2006) Bolivia tuvo un total de 25.400 hectáreas de cultivos de hoja de coca, con unos 13.400 has por encima de la actual ley, se plantea estabilizar la producción en un rango de 20.000 hectáreas aproximadamente hasta el año 2010, con un rango de unos 8.000 has por encima de la actual ley. En este sentido, el excedente a las 20 mil hectáreas de cultivos de hoja de coca “se racionalizará de forma concertada con los productores, a través del control social y la delimitación de zonas de no expansión. La base de la racionalización es el “cato” (un tercio de una cancha de fútbol), que permite seguridad y previsibilidad a los productores y bases para la acción concertada.” 29 Por otra parte el PNDIC, establece como áreas de racionalización “aquellas en las que el Gobierno ha definido acciones concertadas con las comunidades, para reducir las plantaciones de coca, conservando sólo la producción vinculada al consumo (un cato por afiliado), como 28 29

La Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca 2007 – 2010, pág. 29. Idem 19, pág. 31


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prueba de que la voluntariedad y el compromiso de la comunidad tiene mayor eficiencia que las políticas de erradicación forzosa” 30 . Sobre la base de ambos documentos, para la evaluación del cumplimiento del indicador que mide la racionalización de superficie de cultivos de hoja de coca en zonas productoras, en acuerdo con el VCDI, se toma como referencia la superficie de cultivo de coca reportada en el Informe del año 2007 de la ONUD, que alcanza las 28.815 hectáreas y, considerando la superficie legalmente cultivable en Bolivia en el marco de la Ley No 1008 y acuerdos internacionales (20.000 hectáreas al año 2010) se define una meta de racionalización en un plazo de tres años de 8.815 hectáreas. De esta manera, la meta de racionalización conforme a la Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico y Revalorización de la Hoja de Coca 2007 – 2010, implica una racionalización anual de cultivo de coca de unas 2.938 hectáreas (8.815/3), lo que se ajusta a la meta definida en el Estudio de Línea de Base del PAPS. Por otra parte, se ha podido constatar en la entrevista ejecutada con DIGPROCOCA y la Unidad de Desarrollo Económico Social del Trópico de Cochabamba (UDESTRO) del VCDI que, desde el mes de marzo 2008 hasta el mes de julio del 2009, la superficie de cultivo de coca racionalizada asciende a 6.979 hectáreas en las zonas productoras de los Yungas y del Trópico de Cochabamba. En tal sentido, durante la Misión se ha analizado la información proporcionada al PAPS por DIGPROCOCA mediante Nota DIR-GRAL 289/2009, en la que se presenta un “Informe de Actividades relativas al período marzo 2008 – julio 2009”, en el que se refleja la estadística del trabajo de racionalización y reducción de cultivos de coca en el territorio nacional (el mismo se encuentra disponible en las oficinas del PAPS) y el que contiene Fichas Mensuales de Actividad, que han sido analizadas de manera de validar el cumplimiento del indicador. En dicho informe se presentan los resultados de las principales actividades de la Dirección (racionalización de cultivos de coca, control social en la producción y erradicación en Parques Nacionales y Áreas Protegidas) desarrolladas a través de sus dos unidades (UDESY en Yungas de La Paz y UDESTRO en el Trópico de Cochabamba), con la participación efectiva de la Fuerza de Tarea Conjunta, la Unidad Policía Ecológica, Policía de Seguridad y la cooperación internacional, con participación comunitaria y social. Sobre la base de dicho Informe se pueden identificar los siguientes avances en el proceso de racionalización: i)

Durante el período que va de marzo a diciembre de 2008, DIGPROCOCA ha racionalizado 3.940 hectáreas (3.657 en el Chapare y 282 en los Yungas)

ii)

Desde enero a julio del 2009 DIGPROCOCA ha racionalizado 3.039 hectáreas (2.790 en el Chapare y 249 en los Yungas)

iii) En total, desde marzo de 2008 a julio de 2009, las actividades de racionalización alcanzan en el Chapare unas 6.448 hectáreas y en Yungas unas 531, lo que implica un total de superficie racionalizada en ambas zonas de unas 6.979 hectáreas.

30

Ver PNDIC, pág. 13


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Sin perjuicio del ritmo de racionalización evidenciado por DIGPROCOCA, el Informe de Monitoreo de superficie cultivada de hoja de coca de ONUDC del 2008 revela un incremento de 1685 hectáreas en el área total cultivada con coca, evidenciando que no se ha logrado una reducción neta de superficie cultivada, aún cuando el proceso de racionalización sobrepasa la meta definida (6.979 sobre 2.938). En este sentido, formalmente se cumple el indicador tal como está definido en función de la línea basal, es decir, durante el período de evaluación se han racionalizado cultivos de coca en zonas productoras, aún cuando deben exponerse una serie de recomendaciones: •

Profundizar el trabajo en los ejes de desarrollo integral y control social, de manera de potenciar el ritmo de racionalización y atenuar el incremento tentativo de replante en las zonas de intervención

Redefinir las metas asociadas al indicador y configurar un esquema de ponderación que permita profundizar el trabajo de racionalización

Repensar un indicador que establezca un proxy que refleje tanto la racionalización como el replante, de manera de poder obtener información sobre reducción neta interanual 8.3.2

Indicador No 16: Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos

Evaluación de Cumplimiento de Indicadores

16

Status

Programado €

% Cumplimiento

Justificado €

Parcialmente Cumplido               300.000 80% €      240.000,00 Meta: Sep/2008: En el año 2007 se han reducido los cultivos de hoja de coca en Parques Nacionales en un 25% frente al año base 2006 (informe UNODC) Fuente de Verificación: Informe de la UNODC y el Gobierno Nacional Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos

El PNDIC expone muy claramente la problemática asociada al cultivo de hoja de coca en Parques Nacionales en el capítulo relacionado con zonas de alta sensibilidad (áreas protegidas estableciendo que dichas áreas, cercanas a las zonas productoras de hoja de coca, han recibido asentamientos espontáneos y en algunos casos se ha desarrollado cultivos de hoja de coca, como en el caso de los parques Isiboro Sécure, Carrasco, Madidi. Las estadísticas disponibles para la problemática del cultivo de coca en Parques Nacionales permiten identificar que entre el año 2004 y el año 2005 de acuerdo a datos de UNODC, si bien persistían cultivos de hoja de coca en los 3 Parques Nacionales, se registraba una relevante disminución de la superficie cultivada en el Parque Isiboro Sécure, que contaba con 1.161 Ha., lo que constituía un 59% menos respecto del año 2004 y en el Parque Carrasco se registraban 781 Ha., habiendo disminuido un 38% respecto al año anterior. En el año 2006 se registra (mediante datos fotográficos e imágenes satelitales) un incremento en la producción de coca en el Parque Madidi, habiendo aparecido significativas extensiones de cultivos nuevos de coca en Apolobamba y regiones de los Tipnis, Ñiquis y Mollos, considerados hasta ahora como no productores de hoja de coca. Se evidencia de este modo que las áreas protegidas cercanas a las zonas productoras de hoja de coca, han recibido asentamientos espontáneos y en algunos casos se ha desarrollado cultivos de hoja de coca, que están sometidos a procesos paulatinos y concertados de


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eliminación de ese riesgo potencial, tal es el caso de los Parques Isiboro Sécure, Carrasco, Madidi. En todos ellos el ecosistema puede permitir cultivos de hoja de coca. En relación al indicador y la meta establecida, se ha tomado como referencia el dato reportado en el Informe ONUDC para el año 2007, en el que se informa una superficie de 1.825 hectáreas de plantaciones de coca en Parques Nacionales, distribuida de la siguiente manera: -

Parque Nacional Isiboro Secure: 985 Ha.

-

Parque Nacional Carrasco: 830 Ha.

-

Parque Nacional Madidi: 10 Ha.

Dado que la meta definida para el cumplimiento del indicador define una reducción interanual del 25%, se infiere que la aplicación de dicho porcentaje de la meta a la superficie de hectáreas que se toman como base de referencia (1.825) conduce a evidenciar una reducción anual de 456,2 hectáreas, lo que posibilitaría un 100% del desembolso programado para el primer tramo variable. A fin de verificar el ritmo interanual de erradicación de coca en Parques Naturales, se han analizado los informes mensuales producidos por DIGPROCOCA y UDESTRO, que han sido proporcionados al VCDI mediante Nota DIR-GRAL 289/2009. Sobre la base de dicha información se ha identificado que la UDESTRO ha desarrollado 4 actividades principales, a saber: i) consolidación del registro de catos de coca por afiliado, ii) control social, iii) control de pozas de maceración y cultivos de coca y iv) erradicación en áreas protegidas, parques nacionales y áreas ilegales (Yapacaní, en el Depto. de Santa Cruz). En cuanto al proceso de erradicación, DIGPROCOCA presenta la siguiente información: i)

Durante los meses de marzo a diciembre de 2008 se han erradicado 199,2 en el Parque Carrasco y 249,1 en el Isiboro Secure

ii) En el período de enero a julio de 2009 se han erradicado 88 Ha. en el Parque Carrasco iii) En total, durante los meses de marzo de 2008 a julio de 2009 se han erradicado 536 Ha en los Parques Nacionales A efectos de analizar el cumplimiento del indicador, esta superficie erradicada en Parques ha sido promediada para los meses de evaluación, por lo que se concluye que para un periodo de 12 meses previsto en la meta, sobre la base de DIGPROCOCA y UDESTRO, se estima un área de 402 hectáreas erradicadas, lo que corresponde a más de un 80% de cumplimiento. Debe destacarse que si bien los datos de ambas instituciones reflejan el nivel expuesto de erradicación, el Informe de Monitoreo de Cultivos de Hoja de Coca del año 2009, expone un incremento interanual del 13%, identificando unas 2.063 Ha. Cultivadas en Parques Nacionales. En tal sentido, si bien se registra un cumplimiento parcial del indicador, se conmina al VCDI a potenciar las acciones de desarrollo integral, control social y centralizar las intervenciones en la estrategia Coca 0 en Parques Nacionales, ya que, de no ejecutarse en el corto plazo acciones focalizadas, la erradicación en dichas áreas podría salir del control social e institucional.


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El requerimiento de la ejecución de acciones focalizadas en Parques Nacionales en el corto plazo se potencia aún más por la necesidad de que en la verificación de cumplimiento de indicadores del segundo tramo variable, que importa el doble de los desembolsos programados en este primer tramo, se espera una reducción de cultivos de hoja de coca en Parques de un 50%.


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Análisis sintético de las principales dificultades que han afectado el funcionamiento del PAPS

A continuación se presentan sintéticamente algunas de las dificultades que podrían haberse presentado durante la Misión del PAPS, postulando ex ante que, sobre la base de las entrevistas realizadas con los donantes y la documentación analizada, no se han producido mayores dificultades que hayan afectado la fase de ejecución. En realidad, las dificultades encontradas se identifican en la fase de arranque, y están relacionadas con los siguientes “issues”: i)

Luego de las actividades de preparación del Programa PAPS, el mismo inicia oficialmente en el mes de marzo 2008 con la firma del Convenio de Financiación, lo que ha producido la alteración del calendario original programado.

ii)

El primer desembolso de los recursos del PAPS (1er tramo fijo) se ha concretizado en el mes de diciembre del año 2008, lo que ha significado que la ejecución de los recursos se hiciera sólo a partir del primer trimestre del año 2009. En este sentido, durante la entrevista realizada con el Coordinador de la Mancomunidad del Trópico de Cochabamba, se revelaron inconvenientes luego del proceso de adjudicación y contratación debido, textualmente, “a la demora en los desembolsos del primer tramo PAPS”, lo que ocasionó virtuales parálisis de ejecución de obras.

iii)

Asimismo, en la fase de arranque se generaron algunos inconvenientes relacionados con la modalidad de apoyo presupuestario sectorial, dado que no es una modalidad ampliamente reconocida por las autoridades ministeriales e incluso por algunos cooperantes del sector.

iv)

En relación al punto anterior, muy pertinentemente el PAPS ha ejecutado un Taller para Oficiales Gubernamentales y Representantes de los Donantes sobre el Apoyo Presupuestario Sectorial y la Gestión de las Finanzas Públicas, explicando el vínculo entre el APS, la GFP y el PEFA. 31

v)

La disponibilidad y presencia de la A.T. prevista en el marco del PAPS, ha iniciado su apoyo y asesoría al VCDI, sólo a partir del mes de Octubre 2008.

vi)

Por otra parte, la Mesa Sectorial no se encontraba operativa al inicio del Programa y se requería un liderazgo de las autoridades ministeriales en la convocatoria, participación y diseño en torno a temas estratégicos de la MESDI. En tal sentido, la reanudación funcional y operativa de la MESDI se inicia a comienzos del año 2009, lo que ha permitido definir y establecer las modalidades de evaluación de los indicadores y la información a los donantes.

Otras cuestiones estuvieron más relacionadas con los procedimientos administrativo-financieros específicos del apoyo presupuestario sectorial, en particular, con la multiplicidad de las Cuentas y Libretas del GdB asociadas a la CUT, lo que conforma una estructura híbrida (mix de APS + Proyecto) que no favorece la fungibilidad de los fondos requerida por un apoyo presupuestario sectorial. En general, puede decirse que en el diseño y ejecución el APS no se han registrado inconvenientes sustanciales en relación a las condiciones que la CE establece para la factibilidad de un APS. En este sentido, las condiciones de contexto macroeconómico y los 31

Dicho Taller fue realizado el día 4/9 por Giovanni Caprio


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avances importantes que el GdB ha realizado en términos de la gestión de finanzas públicas, elaborando un PEFA y preparando un Plan de Acción para la Mejora de la GFT, constituyen hitos relevantes para el normal desarrollo del apoyo presupuestario. Por otra parte, se han registrado avances significativos en el marco estratégico de la política sectorial, el desarrollo incipiente de prácticas de programación de gastos de mediano plazo, la instrumentación de mecanismos de coordinación sectorial y entre los donantes. Ahora bien, se considera pertinente destacar que es sumamente relevante para el sector y para la ejecución del APS, que se instrumentes acciones de corto plazo para optimizar el marco institucional y sus capacidades y definir un sistema de monitoreo del PNDIC. En este sentido, si bien los diversos cooperantes estratégicos del sector aprecian positivamente los ajustes de la estructura orgánica del Ministerio Sectorial y la pertinencia de las misiones y funciones del VCDI, enfocadas a los lineamientos de la política de lucha al narcotráfico, se han identificado algunas acciones necesarias para optimizar el funcionamiento sectorial, particularmente del Viceministerio: • La necesidad de implementar en el corto plazo las acciones prioritarias desarrolladas en la “Propuesta para la Reestructuración y Reorganización Interna del Viceministerio de la Coca y Desarrollo Integral” que ha sido realizada mediante el apoyo del PAPS de la CE, en particular aquellas relacionadas con la institucionalización y optimización de las áreas relacionadas con la planificación, monitoreo y evaluación del desarrollo integral. • En relación a lo anterior, la propuesta citada (ver pág. 56) identifica que “si bien el VCDI cuenta con un Enlace de Coordinación y Planificación, que tiene a su cargo la promoción de inversiones en desarrollo económico, recursos naturales y medio ambiente, desarrollo social y desarrollo institucional; sin embargo tampoco se realiza la planificación y menos la ejecución del desarrollo integral, solamente se efectúa la coordinación con la cooperación internacional y el seguimiento a los proyectos que intervienen en determinados sectores”. • Se requiere la redefinición de la misión organizacional y de la imagen objetivo (visión sectorial) del VCDI, de manera de que se ajuste estrictamente a la estrategia del PNDIC • La necesidad que el VCDI articule su estructura para aplicar la política de desarrollo integral y la industrialización, repensando mecanismos de coordinación interna e intrasectorial. • En relación a lo anterior, se requiere readecuar la estructura orgánica del VCDI para articular las actividades de desarrollo integral con las labores operativas de racionalización. • Finalmente, se requiere el diseño conceptual y funcional de un sistema de monitoreo del PNDIC, de manera de evaluar el grado de cumplimiento de sus objetivos estratégicos, lo que favorecerá la ejecución del PAPS y, anticipando el desarrollo de un nuevo Plan Sectorial, se considera relevante que oportunamente, sobre la base del mismo y en forma ajustada con los objetivos y resultados esperados del PAPS, se diseñe un Marco de Evaluación del Desempeño (PAF) que permita gestionar estratégicamente el desarrollo integral y el sector.


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10 Ajustes y adaptación para futuras evaluaciones Con el objetivo de facilitar la verificación del segundo y tercero tramo variable, en este capítulo se exponen algunas recomendaciones de ajuste y adaptación de los indicadores, redefinición de metas, criterios de evaluación y una propuesta de redistribución porcentual-financiera. 10.1 Algunas cuestiones procedimentales a seguir En el presente capítulo se abordan de manera sucinta algunas cuestiones procedimentales de manera de identificar posibles acciones de mejora para futuras evaluaciones. En primer lugar, debe destacarse que los procedimientos establecidos para la realización de la presente Misión se consideran muy apropiados, en tanto se ha registrado un alto involucramiento del MDRT, particularmente del VCDI y se ha evidenciado una coordinación estrecha entre los funcionarios de dichas carteras y los ATIs del PAPS, lo que no solo potencia la ejecución y seguimiento del apoyo sectorial sino que, además, favorece la visibilidad del programa a nivel macro y micro (cómo se ha visto en las visitas a terreno). En este sentido, el desarrollo y remisión de un Informe ad hoc producido por el MDRT para la Misión ha contribuido muy positivamente al proceso de validación de cumplimiento de indicadores realizado y constituye una buena práctica a replicar en futuras misiones y en otras intervenciones bajo la modalidad de ayuda presupuestaria sectorial. Lo mismo puede decirse del proceso participativo de elaboración de los TdR que establecieron los resultados esperados y actividades de la Misión, ya que el involucramiento del VCDI y de diversos actores de la MESDI, que han coordinado con ATI del PAPS, ha posibilitado un seguimiento y acompañamiento en el proceso de validación de indicadores. En este sentido, la coordinación de una reunión de la Mesa Sectorial contribuyó a una mayor apropiación de la metodología y el conocimiento de los mecanismos de la Misión, sobre todo considerando que se prevé una ejecución “autónoma” en las dos próximas misiones de evaluación y la definición de un sistema de monitoreo. En todo caso, en el hipotético caso de que se requiera en futuras evaluaciones de una asesoría externa, se recomienda proseguir con las actividades previstas en las Disposiciones Técnicas Administrativas del Convenio de Financiación, que involucran una serie de acciones estratégicas para propiciar el éxito de las Misiones:


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Acción 1. Elaboración participativa de TdR para la contratación en el marco del PAPS, involucrando al MDRT y la MESDI

2. Preparación del Informe de Verificación de Cumplimiento de Indicadores por parte del MDRT, el que debe ser presentado oficialmente a la DCE mediante Nota de máxima autoridad sectorial 3. Programación de agenda de actividades de validación y diseño consensuado de entrevistas a actores estratégicos de la cooperación y GdB

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Actor MDRT MESDI PAPS DCE MDRT PAPS VCDI MESDI PAPS

4. Acompañamiento técnico durante la Misión, para asegurar un trabajo coordinado entre el Consultor, la MESDI, el VCDI y ATI PAPS

PAPS VCDI MESDI

Acción 5. Ejecución de entrevistas por parte del Consultor y presentación de resultados preliminares en el ámbito de la MESDI

Actor PAPS VCDI MESDI AE DCE MDRT AE AE AE PAPS DCE

6. Presentación de resultados a autoridades ministeriales y funcionarios de la DCE, informando el grado de cumplimiento de los indicadores y proponiendo los desembolsos del tramo variable luego de la validación 7. Incorporación de observaciones y sugerencias al Informe de Misión 8. Envío de Informe Final al PAPS y DCE 9. Envío de Informe Final de Misión a la Sede de la UE con propuesta consensuada de grado de cumplimiento y desembolso Nota: AE: Asesor Externo

A fin de favorecer el desarrollo del proceso de validación del grado de cumplimiento de indicadores, se recomienda el avance del VCDI en el desarrollo e implementación de un sistema de control y seguimiento de los avances en los indicadores del PAPS asociados a los tramos variables. Asimismo, se recomienda respetar taxativamente los períodos de evaluación que han sido reprogramados y que el VCDI elabore y presente su Informe en los plazos previstos por el Convenio de Financiación, para lo cual deberá aportar oportunamente toda la documentación respaldatoria que permita sustentar el grado de cumplimiento de los indicadores. Finalmente se sugiere que la DCE ratifique o rectifique la propuesta de desembolsos que la Misión informe, luego de un proceso de validación y consulta con las autoridades ministeriales para proceder al envío del dossier correspondiente a la Sede de la Unión Europea en Bruselas, sin necesidad de derivar dicho Informe al MDRT, el que será informado a posteriori respecto del desembolso autorizado. 10.2 Análisis expeditivo de la Calidad de Indicadores (base SMART) En este capítulo se abordará expeditivamente la calidad de los indicadores, observando su utilidad para medir el grado de desempeño del PAPS y la operatividad de los objetivos estratégicos del PNDIC. El análisis se efectúa a partir de la revisión de los indicadores de la línea basal y el marco lógico inicial y de los resultados esperados e indicadores definidos en el Convenio de Financiación y las Disposiciones Técnicas y Administrativas.


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Para la revisión de los indicadores se aplicó la metodología de indicadores “inteligentes” por medio del análisis “Smart” conocido por sus siglas en ingles que son: S pecific: Dirigido a su área (Al objetivo que se busca) M easureable: Preciso y completo (Datos confiables y completos) A ttainable: Indica cómo actuar (Orientada a la acción) R elevant: Resultados significativos (Información sobre lo que es importante) T imely: Oportuno (En el momento que los necesita) En este sentido convienen describir brevemente las cuestiones tenidas en cuenta para ver si los indicadores del PAPS cumplen con dichos criterios: Specific / Específico: Corresponde a información explícitamente particular al objetivo que se quiere observar y que permite al observador verificar que el proyecto ha o no ha cumplido con el objetivo Measureable / Medible: Característica que permite medir el indicador (objetivamente dos personas analizando los datos llegarían a la misma conclusión). También tiene que ser relativamente fácil de recopilar. Puede ser medible cuantitativamente o cualitativamente. Attainable/ Realizable: Se refiere a la probabilidad de alcanzar el indicador en todos sus aspectos. La posibilidad de cumplir un indicador depende del contexto de un proyecto. Muchas veces no se puede alcanzar lo óptimo y se tiene que buscar una meta realizable de alcanzar Relevant / Relevante: Algunos indicadores son más apropiados que otros para medir un objetivo específico. Timely / Oportuno: se refiera la factibilidad de acopiar la información respaldatoria en el momento que permita medir el indicador A partir del análisis realizado se construye el siguiente cuadro y, posteriormente se exponen brevemente los hallazgos principales:


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Evaluación de Cumplimiento de Indicadores Indicadores de avance Tramo Variable

S

M

A

R

T

Específico

Medible

Aceptable

Realista

Oportuno

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+ +

+ +

+ +

+ +

+ +

i) Indicadores de avance de la política sectorial 1 Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores. Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno Nacional, Prefecturas 2 y Municipios). El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e 3 implementada. Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia 4 correspondiente (CONALTID). 5 Reuniones regulares de la Mesa de Coordinación Sectorial realizadas. Misiones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamente entre el VCDI y la Mesa de 6 Coordinación Sectorial. Recursos financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010. 7 ii) Indicadores relativos al Desarrollo Integral 8 Concursos de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial. Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales/subnacionales y otros actores sociales. 9 Iniciativas apoyadas en zonas de intervención con orientación puntual en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos. 10 Proyectos ejecutados con orientación puntual en la prevención y mitigación de impactos 11 ambientales Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con orientación puntual en la reducción de la 12 migración temporal y definitiva hacia zonas productoras de hoja de coca. Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial 13 mejorado. % de Población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención. 14 iii) Indicadores relacionados a Superficie de Cultivo de Hoja de Coca 15 Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras. 16 Cultivos de hoja de coca en Parque Nacionales reducidos.

En relación a los indicadores del PAPS relacionados con los avances de la política y reforma sectorial, debe destacarse que los indicadores 1 y 2, que intentan evaluar el proceso de coordinación de acciones a nivel horizontal y vertical, podrían ser mejorados en pos de una mayor especificidad y posibilidad de medición. En efecto, la definición de “acciones” dificulta la recopilación de información relacionada con el objetivo que se quiera analizar (coordinación) y no contribuye a una valoración taxativa y directa del cumplimiento de los resultados esperados del Programa.

Por otra parte, el grado de autonomía y de coordinación unilateral ejercido por los municipios, atenta contra las posibilidades de medición y la recopilación de información (lo que se ha evidenciado en la obtención de datos de la UPRE de la cooperación venezolana).

La definición de un indicador que mida el grado de ejecución de misiones de verificación de cumplimiento del apoyo presupuestario sectorial no parece contribuir a la generación de información para la gestión estratégica del PAPS toda vez que con la sola realización de la Misión el indicador se cumple. En tal sentido, se recomienda que el indicador mida el avance sectorial en términos del diseño conceptual, funcional e implementación de un sistema de monitoreo propio, linkeando eficazmente los objetivos del PAPS con los lineamientos estratégicos del PNDIC, lo que generaría mayor valor agregado y calidad al indicador (sobre todo en términos de su realismo, especificidad y oportunidad).

En el caso de los indicadores de desarrollo integral (grupo 2), se considera que el indicador No 9, asociado a la solicitud de recursos financieros, es optimizable en tanto la incorporación de los criterios de calidad de dichas solicitudes no favorece los criterios de


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especificidad que debe cumplir el indicador y genera espacios de potencial subjetividad en cuanto a qué criterios de calidad debieran considerarse (FONADAL tiene certeza respecto de los mismos, pero la inestabilidad institucional relativa podría modificar a los mismos). •

En relación a este grupo de indicadores deben destacarse que los indicadores relacionados con NBI y pobreza (13 y 14) no cumplen con todos los atributos de calidad desde una perspectiva SMART. o

En primer lugar, no son medibles fácilmente por cuanto, como se ha dicho antes, no se disponen de estadísticas actualizadas (censos, encuestas de hogares, etc.) que permitan una medición oportuna y realista que permita justificar una incidencia directa del desarrollo integral en la calidad de vida, acceso a servicios y niveles de pobreza e indigencia en las zonas de intervención.

o

Por otra parte, no se consideran oportunos en esta Misión, en particular, toda vez que constituyen más un indicador de efecto/impacto y resulta complicado medir al inicio de una intervención programática una incidencia del Programa.

o

Finalmente, en relación a la definición de las metas esperadas en la línea basal, mediante las cuales se espera en las próximas misiones una reducción considerable de la población por debajo del umbral de pobreza (5%) y una mejora relevantes de las NBI (5% y 10%), se estima conveniente una revisión de dichas metas por cuanto el decremento interanual esperado se considera poco realista.

Lo expuesto hasta aquí permite identificar que, si bien la mayoría de los indicadores revista niveles aceptables de calidad en términos SMART, algunos son potencialmente optimizables, por lo que se recomienda que, en oportunidad de la actualización del PNDIC y de la redefinición de la Estrategia de Lucha contra el Narcotráfico, se proceda a una revisión y actualización de los indicadores señalados anteriormente, a su ajuste a los nuevos lineamientos estratégicos del desarrollo integral y su inclusión en un marco de evaluación del desempeño (PAF) que permita gestionar estratégicamente el sector. 10.3 Recomendaciones tentativas sobre los indicadores En el presente capítulo se presentan algunos hallazgos y recomendaciones tentativas respecto del diseño de los indicadores asociados al tramo variable, que complementan el análisis SMART de su calidad. Originalmente, la línea basal tenía prevista la siguiente estructura porcentual, ponderación y desembolsos previstos:


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Estimación Tramos Variables 2009/2010. Línea Basal Indicador

Ponderación

Monto Total Esperado

30%

30%

€ 3.900.000

Descripción

Grupo 1: Indicadores relacionados con la Política Sectorial

Valores esperados Evaluación Tramo Varible

Valor Inicial Porcentaje

2009 Valor

Monto

Monto € 900.000

2010

2011

Monto

Monto

€ 1.800.000 € 1.200.000

Valores finales Monto € 3.900.000

1

Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores

10%

3%

€ 390.000

0

0

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

€ 390.000

2

Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno nacional, Prefecturas y Municipios)

10%

3%

€ 390.000

0

0

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

€ 390.000

3

El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e implementada

20%

6%

€ 780.000

0

0

€ 180.000

€ 360.000

€ 240.000

€ 780.000

4

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia correspondiente

20%

6%

€ 780.000

0

0

€ 180.000

€ 360.000

€ 240.000

€ 780.000

5

Reuniones regulares de la mesa de Coordinación Sectorial realizadas

10%

3%

€ 390.000

0

0

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

€ 390.000

6

Misisones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamante entre el VCDI y la Mesa de Coordinación Sectorial

10%

3%

€ 390.000

0

0

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

€ 390.000

7

Recursos Financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010 (Año base 2007)

20%

6%

€ 780.000

0

0

€ 180.000

€ 360.000

€ 240.000

€ 780.000

Grupo 2: Indicadores relacionados con la generación de procesos de Desarrollo Integral

50%

50%

€ 6.500.000

8

Concurso de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial

30%

15%

€ 1.950.000

0

0

€ 450.000

€ 900.000

€ 600.000

€ 1.950.000

9

Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales, subnacionales y actores sociales del sector

20%

10%

€ 1.300.000

45

0

€ 300.000

€ 600.000

€ 400.000

€ 1.300.000

10

Iniciativas apoyadas en zonas de intervanción con enfoque en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos

10%

5%

€ 650.000

0

0

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

€ 650.000

11

Proyectos ejecutados con enfoque en la prevención y mitigación de impactos ambientales

10%

5%

€ 650.000

0

0

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

€ 650.000

12

Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con enfoque en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productores de hoja de coca

10%

5%

€ 650.000

0

0

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

€ 650.000

13

Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial Mejorado (Año base 2007)

10%

5%

€ 650.000

82,2%

0

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

€ 650.000

14

Porcentaje de la población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención (Año base 2005)

10%

5%

€ 650.000

69,9%

0

20%

20%

€ 2.600.000

Grupo 3: : Indicadores relacionados con el cultivo de hoja de coca

€ 1.500.000 € 3.000.000 € 2.000.000

€ 6.500.000

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

€ 650.000

€ 600.000

€ 1.200.000

€ 800.000

€ 2.600.000

15

Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras

50%

10%

€ 1.300.000

0

0

€ 300.000

€ 600.000

€ 400.000

€ 1.300.000

16

Cultivos de hoja de coca en parques nacionales reducido (Año base 2006)

50%

10%

€ 1.300.000

1.825

0

€ 300.000

€ 600.000

€ 400.000

€ 1.300.000

Totales

€ 13.000.000

€ 3.000.000 € 6.000.000 € 4.000.000 € 13.000.000

Debe anticiparse que, en primer lugar, la participación relativa de cada tramo parece razonable, dado que la asignación de un 45.8 % corresponde al tramo fijo y un 54.2 % al tramo variable, denota la relevancia dada al proceso de reforma sectorial (fortalecimiento de políticas, marco institucional y normativo), al desarrollo integral y al proceso de erradicación y racionalización de zonas de cultivo. En relación a lo anterior se observa que la ponderación relativa del tramo variable es pertinente con la relevancia dada en el PNDIC a la problemática del desarrollo integral, toda vez que los indicadores asociados a la misma importan un 50% de los desembolsos asociados al tramo. Sin embargo, se recomienda no innovar respecto de dicha distribución (en contraposición a lo sugerido en el Informe de línea basal del PAPS que pregona una mayor preponderancia) ya que durante la Misión se ha validado la alta importancia de otras cuestiones asociadas a la reforma sectorial (como la institucionalización y fortalecimiento del VCDI, el desarrollo de un sistema de monitoreo propio y la necesidad de actualizar el PNDIC).


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

87

Asimismo, la propuesta de mantener la actual ponderación a nivel de grupos de indicadores, se sustenta en la necesidad de destinar un 20% de los desembolsos programados a la problemática de la erradicación y racionalización de zonas de cultivo, sobre todo en relación a la necesidad de profundizar acciones en los Parques Nacionales. Por ello, mientras el Informe de Línea Basal establece que “si se parte de la hipótesis que las acciones de desarrollo integral, que están plasmadas en el PNDIC se cumplen en su totalidad, la racionalización de cultivos de coca serían un efecto del cumplimiento de los objetivos del Desarrollo Integral, por tanto la aplicación del 20 % a los indicadores de grupo 3 del TV parecerían muy elevados y en todo caso se debería reducir el porcentaje o en una situación ideal este grupo de indicadores debería eliminarse”, la propuesta de mantener la asignación al grupo de indicadores guarda el objetivo de profundizar el proceso de reducción en Parques para lograr las metas venideras, que son de una reducción del 50% en 2010 y 75% en 2011 e importan un desembolso de 1 millón de Euros. Analizando cada grupo de indicadores, en el caso de los indicadores del Grupo 1 (reforma sectorial), si bien se observa una distribución porcentual uniforme, se recomienda revisar la ponderación expuesta en la línea basal, en los siguientes términos: •

Debido a la problemática recopilación de la información del Indicador 1 y a que otros indicadores denotan articulación sectorial a nivel horizontal, se propone una reponderación del indicador, atenuando su participación relativa en el nivel de desembolsos del grupo de indicadores asociados a la reforma sectorial (en este sentido los desembolsos asociados al indicador 1 representarían el 5% del total programado para el Grupo 1)

Esta redistribución porcentual posibilitaría una mayor asignación a otros temas sumamente relevantes en las próximas evaluaciones, particularmente la necesidad de actualizar el plan sectorial y adecuar la Estrategia para la Lucha contra el Narcotráfico, asociados al indicador 4, que importarían un 30% de los desembolsos del grupo 1.

En el caso del indicador 2 se estima más conveniente evaluar si la coordinación vertical ha derivado en la actualización Planes de Desarrollo Municipal o en la elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial, con el apoyo de FONADAL a los municipios de las zonas de intervención.

Sin perjuicio de ello, se sugiere una recomposición de las metas del indicador 3, de manera de que se ajusten mejor a la política sectorial, proponiendo que dichas metas estén asociadas con la implementación de acciones de ajuste y actualizacióin del marco normativo y los instrumentos de la planificación.

En este sentido, se sugiere que en el año 2010, en el proces de validación, se verifique que el sector cuenta con una propuesta de ajuste y actualización de la Ley No 1008 y de la Estrategia Nacional para la Lucha contral el Narcotráfico. Finalmente, en el 2011 se propone que en la validación se verifique que el VCDI cuente con una propuesta de un nuevo PNDIC, validada y consensuada con los donantes de la MESDI.

Asimismo, como se mencionara anteriormente, se sugiere la recomposición de las metas asociadas al indicador 6, toda vez que no se estima relevante evaluar si, tal como dice la línea basal, “en los últimos 12 meses se ha realizado una evaluación/monitoreo en el marco de la Mesa de Coordinación Sectorial”.

En este sentido, se cree pertinente en cambio verificar el grado de diseño e implementación de un sistema de monitoreo propio en el VCDI, evaluando en el año 2010 si el VCDI


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

88

cuenta con un diseño conceptual y funcional de dicho sistema y, en el 2011, verificar si el sistema está funcionando y produce reportes de gestión de ulilidad para el monitoreo. •

En el caso de los indicadores del Grupo 2 (Desarrollo Integral) si bien las observaciones tienen que ver con la falta de cumplimiento de los atributos de calidad de ciertos indicadores, se sugiere una reasignación porcentual debido al alto grado de cumplimiento y factibilidad del indicador 8 (concursos de fondos en zonas de intervención, en los que se espera que FONADAL llame a 6 concursos en 2010 y 8 en 2011), de manera de incrementar mediante una reponderación los desembolsos asociados al indicador 13 (NBI) y 14 (pobreza), los que pasarían a importar una suma de 1.500.000 Euros para las dos próximas evaluaciones del tramo variable y lo que obligaría a profundizar acciones para el cumplimiento de las metas asociadas a ambos indicadores.

En relación al punto anterior, ya se expuso la necesidad de instrumentar algún mecanismo de relevamiento anual que permita, mediante una muestra representativa de municipios de las zonas de intervención, contar con estadísticas actualizadas que permitan identificar la incidencia directa del desarrollo integral en los niveles de pobreza y NBI.

Una cuestión especial está asociada al indicador 12, que mide el nivel de ejecución de proyectos en zonas expulsoras, con enfoque en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productores de hoja de coca.

Al respecto se recomienda precisar el ámbito de dichas zonas expulsoras por cuanto el propio PNDIC reconoce la subestimación de las mismas y la existencia de otras zonas que merecen ser consideradas de intervención.

Finalmente, en el caso de los indicadores del Grupo 3, si bien se observa que tienen una misma distribución del porcentaje entre ambos indicadores (50 % para racionalización y 50% para reducción en Parques Nacionales), se recomienda redefinir la participación porcentual debido al ritmo interanual de erradicación en Parques y la necesidad de profundizar las acciones de control social y desarrollo integral en dichas áreas protegidas.

En tal sentido, dado que DIGPROCA y UDESTRO sobrecumplieron las metas de racionalización, se sugiere que el 60% de los desembolsos asociados al Grupo 3 esté destinado al indicador 16, lo que importa para los años 2010 y 2011 un monto de 1.200.000 Euros.

En relación a lo anterior, particularmente al indicador 15, debe destacarse la necesidad de repensar un proxy que permita medir, en términos netos, la racionalización en las zonas de intervención, ponderando la superficie replantada, debido a que según datos de UNODC se registra un incremento interanual de superficies de cultivo de hoja de coca, tal como se explicara anteriormente.

Lo anteriormente expuesto permite sugerir que, si bien se recomienda mantener la actual estructura porcentual de los grupos de indicadores, en su interior se sugiere una reponderación que permita dar preponderancia a cuestiones sensibles del proceso de reforma sectorial, desarrollo integral y superficie de cultivo. Asimismo, en algunos casos, se sugiere la redefinición de metas, de manera de que se ajusten de manera más pertinente a los objetivos estratégicos del PNDIC. Finalmente, en cuanto a la determinación de los mecanismos de evaluación de cada uno de los indicadores, se propone continuar con lo explicitado en las Disposiciones Técnicas y Administrativas del Convenio de Financiación (los montos a desembolsar, serán proporcionales al porcentaje de logro obtenido) para los 3 Grupos de Indicadores, utilizando una escala de 0, 2,


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

89

4, 6, 8 y 10, que evalúa el grado de ejecución en términos porcentuales, y determina el quantum de los desembolsos justificados. En virtud de ello, en la siguiente página se presenta la propuesta de reponderación y asignación porcentual de desembolsos, la que es puesta a consideración de la DCE para futuras evaluaciones/validaciones del grado de cumplimiento de los indicadores del tramo variable.


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

90

Escenario de Reponderación 2010-2011

Estimación Tramos Variables 2010/2011. Propuesta de reponderación Valores esperados Evaluación Tramo Varible

Indicador

Ponderación

30%

30%

5%

2%

€ 90.000

€ 60.000

€ 150.000

Descripción

Grupo 1: Indicadores relacionados con la Política Sectorial

Saldo a Desembolsar

Porcentaje

2010

2011

Monto

Monto

€ 1.800.000 € 1.200.000

Monto € 3.000.000

1

Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores

2

Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno nacional, Prefecturas y Municipios)

10%

3%

€ 180.000

€ 120.000

€ 300.000

3

El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e implementada

15%

5%

€ 270.000

€ 180.000

€ 450.000

4

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia correspondiente

30%

9%

€ 540.000

€ 360.000

€ 900.000

5

Reuniones regulares de la mesa de Coordinación Sectorial realizadas

10%

3%

€ 180.000

€ 120.000

€ 300.000

6

Misisones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamante entre el VCDI y la Mesa de Coordinación Sectorial

10%

3%

€ 180.000

€ 120.000

€ 300.000

7

Recursos Financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010 (Año base 2007)

20%

6%

€ 360.000

€ 240.000

€ 600.000

50%

50%

Grupo 2: Indicadores relacionados con la generación de procesos de Desarrollo Integral

€ 3.000.000 € 2.000.000

€ 5.000.000

8

Concurso de fondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial

20%

10%

€ 600.000

€ 400.000

€ 1.000.000

9

Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales, subnacionales y actores sociales del sector

20%

10%

€ 600.000

€ 400.000

€ 1.000.000

10

Iniciativas apoyadas en zonas de intervanción con enfoque en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos

10%

5%

€ 300.000

€ 200.000

€ 500.000

11

Proyectos ejecutados con enfoque en la prevención y mitigación de impactos ambientales

10%

5%

€ 300.000

€ 200.000

€ 500.000

12

Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con enfoque en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productores de hoja de coca

10%

5%

€ 300.000

€ 200.000

€ 500.000

13

Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en zonas de intervención de la Política Sectorial Mejorado (Año base 2007)

15%

8%

€ 450.000

€ 300.000

€ 750.000

14

Porcentaje de la población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención (Año base 2005)

15%

8%

€ 450.000

€ 300.000

€ 750.000

20%

20%

€ 1.200.000

€ 800.000

€ 2.000.000

Grupo 3: : Indicadores relacionados con el cultivo de hoja de coca

15

Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras

40%

8%

€ 480.000

€ 320.000

€ 800.000

16

Cultivos de hoja de coca en parques nacionales reducido (Año base 2006)

60%

12%

€ 720.000

€ 480.000

€ 1.200.000

Totales

€ 6.000.000 € 4.000.000

€ 10.000.000


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

91

Finalmente, con el objetivo de identificar fácilmente la reasignación realizada sobre la base de la reponderación antes citada, en el cuadro siguiente se presentan las variaciones que se han producido en cada grupo de indicadores respecto de los montos estimados en la línea basal: Dif

Estimación Tramos Variables 2009/2010. Línea Basal Valores esperados Evaluación Tramo Varible

Indicador

Monto Total Esperado

2009 Monto

Propuesta

€ 3.900.000

€ 900.000

€ 1.800.000 € 1.200.000

Descripción

Grupo 1: Indicadores relacionados con la Política Sectorial

2010

Diferencia

2011

€0

1

Acciones ejecutadas en coordinación con otros sectores

€ 390.000

€ 90.000

€ 90.000

€ 60.000

-150.000

2

Acciones ejecutadas coordinadas entre niveles subnacionales (Gobierno nacional, Pref ecturas y Municipios)

€ 390.000

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

0

3

El VCDI presenta una propuesta para una reglamentación de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) sobre un nuevo marco institucional del Sector, la misma que es aprobada e implementada

€ 780.000

€ 180.000

€ 270.000

€ 180.000

-150.000

4

Plan Nacional de Desarrollo Integral con Coca 2006-2010 aprobado por la máxima instancia correspondiente

€ 780.000

€ 180.000

€ 540.000

€ 360.000

300.000

5

Reuniones regulares de la mesa de Coordinación Sectorial realizadas

€ 390.000

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

0

6

Misisones de Evaluación y Monitoreo programadas conjuntamante entre el VCDI y la Mesa de Coordinación Sectorial

€ 390.000

€ 90.000

€ 180.000

€ 120.000

0

7

Recursos Financieros captados y canalizados para la implementación del PNDIC 2006-2010 (Año base 2007)

€ 780.000

€ 180.000

€ 360.000

€ 240.000

0

Grupo 2: Indicadores relacionados con la generación de procesos de Desarrollo Integral

€ 6.500.000

€ 1.500.000 € 3.000.000 € 2.000.000

€0

8

Concurso de f ondos realizados en las zonas de intervención de la política sectorial

€ 1.950.000

€ 450.000

€ 600.000

€ 400.000

-500.000

9

Solicitudes de recursos financieros formalmente presentadas y de calidad para la ejecución de proyectos por parte de instituciones nacionales, subnacionales y actores sociales del sector

€ 1.300.000

€ 300.000

€ 600.000

€ 400.000

0

10

Iniciativas apoyadas en zonas de intervanción con enf oque en equidad de género, participación de jóvenes y grupos vulnerables, prevención y mitigación de conflictos

€ 650.000

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

0

11

Proyectos ejecutados con enfoque en la prevención y mitigación de impactos ambientales

€ 650.000

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

0

12

Proyectos ejecutados en zonas expulsoras, con enf oque en la reducción de la migración temporal y definitiva hacia zonas productores de hoja de coca

€ 650.000

€ 150.000

€ 300.000

€ 200.000

0

13

Índice de Necesidades Básicas Insatisf echas en zonas de intervención de la Política Sectorial Mejorado (Año base 2007)

€ 650.000

€ 150.000

€ 450.000

€ 300.000

250.000

14

Porcentaje de la población por debajo del umbral de la pobreza disminuido en las zonas de intervención (Año base 2005)

€ 650.000

€ 150.000

€ 450.000

€ 300.000

250.000

€ 2.600.000

€ 600.000

€ 1.200.000

€ 800.000

€0

Grupo 3: : Indicadores relacionados con el cultivo de hoja de coca

15

Superficie de cultivos de hoja de coca racionalizada en zonas productoras

€ 1.300.000

€ 300.000

€ 480.000

€ 320.000

-200.000

16

Cultivos de hoja de coca en parques nacionales reducido (Año base 2006)

€ 1.300.000

€ 300.000

€ 720.000

€ 480.000

200.000

Totales

€ 13.000.000

€ 3.000.000 € 6.000.000 € 4.000.000


Misión de Verificación Cumplimiento Indicadores 1er Tramo Variable del “PAPS” Borrador Informe Final

11 ANEXO ELECTRONICO 1. Listado de Entrevistas Ejecutadas 2. Convenio de Financiación 3. Ley No 1008 4. PNDIC 5. Actas y Notas de la Mesa Sectorial (MESDI) 6. Documentación Respaldatoria de Reprogramación PAPS 7. Informe del MDRT sobre el grado de cumplimiento de los indicadores Primer Tramo Variable PAPS 8. Informe de soporte para desembolso del Primer Tramo Fijo 9. TdR de la Misión y Cartas 10. Presentación a la MESDI

92

Validación cumplimiento de elegibilidad para desembolso 1er Tramo Variable del PAPS  

El presente Informe ha sido realizado durante la Misión de Verificación de Indicadores del Primer Tramo Variable del PAPS y tiene como objet...

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