Issuu on Google+

Escenario de desarrollo del Plan de Acción post-PEFA Introducción Esta nota pretende establecer el escenario dentro del cual se debe desarrollar el Plan de Acción postPEFA. Para establecer dicho escenario, hemos recurrido a la legislación en curso e identificar las atribuciones de cada institución, así como sus relaciones con el Sistema de Gestión de las Finanzas Publicas. Esto con la finalidad de clarificar el contenido del PEFA, de los apoyos presupuestarios y de las políticas publicas, a los ajenos al lenguaje de los expertos en finanzas, acercando así estos instrumentos, a cada participante de la acción pública y al público en general, a las acciones de mejoramiento del sistema de GFP que deberá iniciarse en los próximos meses. La legislación examinada incumbe principalmente la Ley SAFCO, la LOE y la NCPE, además de documentación específica a las finanzas públicas en Bolivia. La Ley SAFCO, la LOE y la NCPE en materias de GFP La Ley SAFCO y la LOE deben ser después de la NCPE las leyes más importantes que regulan la organización y el funcionamiento del Estado boliviano. La Ley SAFCO regula los diferentes sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública. Los sistemas regulados por SAFCO y sus respectivas funciones son los siguientes: 1º En primer lugar se definen las funciones de programación y organización de las actividades, que consta de tres sistemas: ¾ Sistema de Programación de Operaciones – SPO. Este sistema traduce los Objetivos y Planes estratégicos de la entidad en resultados a lograr en el corto plazo, los que establecen en el POA Institucional. La programación de operaciones se expresa en acciones a ejecutar, procedimientos a emplear, medios y recursos a utilizar, todo ello en el tiempo y en el espacio. ¾ Sistema de Presupuestos – SP. Este sistema cumple la función de prever los montos de recursos financieros disponibles y determinar las fuentes de recursos para su obtención, para el desempeño de las acciones definidas para la gestión anual, además de su asignación a los requerimientos de los ministerios e instituciones en línea, de acuerdo con los POAs y con la Organización Administrativa adoptada. EL PRESUPUESTO es la traducción del POA en términos monetarios el POA. La ley impide la transferencia de gastos de inversión a gastos de funcionamiento. ¾ Sistema de Organización Administrativa – SOA. Este sistema estructura las funciones evitando la duplicidad de objetivos y/o de atribuciones de las entidades públicas, mediante la adecuación, fusión o supresión de las mismas. La estructura organizacional de una institución DEBE adecuarse al POA y al Presupuesto y se organiza en función de los Objetivos establecidos en el POA y de la naturaleza de las actividades. 2° En segundo lugar las funciones necesarias para ejecutar las actividades programadas, estas son: 1


¾ Sistema de Administración de Personal –SAP. Este sistema apunta a incrementar la eficiencia en el desempeño de las atribuciones asignadas a cada cargo. Define los puestos necesarios y los mecanismos requeridos para proveerlos con el personal adecuado. Desarrolla los métodos para la evaluación del desempeño de cada funcionario, promueve la formación y capacitación del personal y establece procedimientos para su retiro. ¾ Sistema de Administración de Bienes y Servicios –SABS. Determina como llevar a cabo la contratación, el manejo y la disposición de Bienes y Servicios. Exige la disponibilidad de fondos previa a la compra de bienes o a la contratación de un servicio. Estos bienes o servicios deben ser empleados para los fines previstos en el POA. ¾ Sistema de Tesorería y Contabilidad Publica –STyCP. Este sistema gestiona los ingresos provenientes de las recaudaciones y crédito público y programa las cuotas de compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos. El Sistema Tesorería tiene que ver con la recaudación efectiva de los recursos públicos, el Sistema de Crédito Público que regula el nivel de endeudamiento. ¾ Sistema de Contabilidad Integrada –SCI. Este sistema genera la información relevante y útil para la toma de decisiones por parte de las autoridades que dirigen el Estado, y cada una de sus entidades. La contabilidad es integrada porque incorpora las transacciones Presupuestarias, Financieras, propias a la Tesorería, y Patrimoniales. 3° Finalmente tenemos las funciones de Control de la Gestión Pública, cuyo objetivo es el logro los objetivos del Estado, a través del mejoramiento de la eficacia y la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos, estas son: ¾ Sistema de Control Interno –SCI. Este se ejerce de manera Previa, por cada funcionario y de manera Posterior por medio de las Auditorías Internas. ¾ Sistema de Control Externo Posterior –SCE. Este se ejerce por medio de la Contraloría General de la República. Por su parte, la Asamblea Nacional como representante del poder soberano de la nación, constituye en toda democracia un organismo de control de la acción pública, por medio de la aprobación del presupuesto y por la demanda de rendición de cuentas a cualquiera de las instituciones del Estado. Los sistemas de Control Estos sistemas han sido reforzados, en particular luego de aprobada la NCPE, se ha promulgado el Decreto nº 29894, que reforma la antigua ley LOPE, la convierte en LOE, la cual establece en su Artículo 124, que cada ministerio deberá crear una Unidad de Auditoría Interna, a cargo de un Jefe de Unidad. Esta se acompaña de una Unidad de Transparencia. En lo referente al control externo, la Ley SAFCO acuerda esta atribución a la CGE1 y asegura su independencia de los otros poderes, por la atribución de elaborar su propio presupuesto, el que se aprueba por el poder legislativo sin discusión. Esta atribución es confirmada por la NCPE2 que establece: “La Contraloría General del Estado es la, institución técnica que ejerce la función de control de las administración de las entidades publicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico…”.

1 2

Ver: Ley LOE Artículo n° 41. Ver NCPE Artículo 213.

2


El Control por parte de la Asamblea Nacional3 aparece definido en la NCPE, que describe entre sus atribuciones las siguientes: ¾ Aprobar leyes en materia de presupuestos, endeudamiento, control y fiscalización de los recursos estatales de crédito público y subvenciones, para la realización de obras públicas y de necesidad social. ¾ Aprobar el Presupuesto General del Estado presentado por el Órgano Ejecutivo. Recibido el Proyecto de ley, este deberá ser considerado en la Asamblea Legislativa Plurinacional dentro del término de sesenta días. En caso de no ser aprobado en este plazo, el proyecto se dará por aprobado. ¾ Controlar y fiscalizar los órganos del Estado y las instituciones públicas. En este sentido, nos parece que sus atribuciones en cuanto control externo, no aparecen mencionadas con la fuerza necesaria, su reforzamiento contribuiría a consolidar también el rol de la Contraloría General del Estado. Ámbito de cobertura de los sistemas SAFCO Estos sistemas de administración y control regulan la totalidad de las instituciones públicas, cubriendo desde la Presidencia y vicepresidencia, ministerios, poderes Legislativo y Judicial, Contraloría General, fuerzas armadas hasta los gobiernos departamentales y municipales. En general, al extenderse las disposiciones de la ley SAFCO a todo el territorio nacional y al conjunto de instituciones, la cobertura de sus sistemas alcanza a la totalidad de los organismos del estado y en definitiva el Estado mismo. Como ejemplo tomemos el SPO cuya función es la traducir en resultados concretos, en el corto plazo, los objetivos y planes estratégicos de cada entidad, lo que hace por medio de la elaboración de los POAs, de acuerdo con los planes y políticas generadas en el Sistema Nacional de Planificación –SISPLAN-, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Inversión Publica – SNIP-. El examen de la cobertura de la ley SAFCO, nos ha llevado a la definición de dos sistemas adicionales el SISPLAN y el SNIP, estos dos últimos sistemas, aunque la ley no lo dice explícitamente, aseguran, el primero la planificación de mediano y largo plazo en políticas sectoriales y departamentales, mientras que el segundo se encarga de su registro. Complementando la ley SAFCO, tenemos la nueva LOE, que define el ordenamiento del estado y las atribuciones de los diferentes ministerios con sus respectivas direcciones y unidades. La LOE establece en su Artículo 121, que cada ministerio deberá crear una Dirección General de Planificación cuyas funciones serán: “Coordinar y articular los procesos de planificación estratégica y operativa, el seguimiento y la evaluación con los Viceministerios y las entidades bajo tuición o dependencia del Ministerio”. Luego siguen otras atribuciones vinculadas la formulación de planes y programas de desarrollo sectorial y políticas intersectoriales.

3

Ver: NCPE Artículo 158

3


La LOE agrega que estos procesos deben hacerse en coordinación con el Ministerio de Planificación y Desarrollo, es decir se establece este ministerio como cabeza de las orientaciones en la elaboración y coordinación de las políticas públicas. En este sentido la NCPE es menos taxativa, ya que menciona para todos los ministerios, la atribución de: “Coordinar con los otros ministerios la planificación y ejecución de las políticas del gobierno”. En resumen la ley SAFCO regula el conjunto de sistemas de programación, ejecución y control del Estado, esta se complementa con la LOE que define la estructura organizativa del órgano ejecutivo del Estado, ambas se refieren a la totalidad del estado y de sus instituciones. El SISPLAN, los Presupuestos basados en Políticas y Presupuestos Plurianuales La Ley SAFCO atribuye a los Sistemas Nacional de Planificación y al Sistema de Inversión Pública, el papel de “definir las estrategias y políticas gubernamentales”, las que se ejecutarán por medio de los diferentes sistemas antes mencionados y regulados por ley. Sin embargo, y aunque no se atribuyen estas actividades a un ministerio particular, es evidente que estas atribuciones corresponden al Ministerio de Planificación y Desarrollo. La misma ley define las atribuciones del SISPLAN de la manera siguiente: “Para el funcionamiento anual de los SPO, SOA, SP y STyCP, los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Publica compatibilizarán e integrarán los objetivos y planes estratégicos de cada entidad y los proyectos de inversión publica que deberán ejecutar, con los planes de mediano y largo plazo, la política monetaria, los ingresos alcanzados y el financiamiento disponible, manteniéndose el carácter unitario e integral de la formulación del presupuesto, de la tesorería y del crédito publico”. Por otra parte, la LOE4, apoyándose en la NCPE, le atribuye el Ministerio de Planificación y Desarrollo, entre otras, las facultades siguientes: ¾ Planificar y coordinar el desarrollo integral del país mediante la elaboración, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Económico y Social, en coordinación con los Ministerios, Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas, Organizaciones Sociales, Comunitarias y Productivas, y Entidades Descentralizadas y Desconcentradas correspondientes”. ¾ Coordinar la formulación de las políticas y estrategias de desarrollo productivo, social, cultural y política en los ámbitos previstos por el Sistema de Planificación Integral Estatal para el Desarrollo. ¾ Elaborar políticas presupuestarias de mediano y largo plazo sobre la base de los planes nacional, sectorial, intersectorial y territorial en coordinación con los demás ministerios y otras entidades, y para el logro del Plan de Desarrollo Económico y Social. Estas atribuciones del Ministerio de Planificación, se complementan con el Artículo 49, de la misma ley, relativo a las atribuciones del Viceministerio de Planificación Estratégica Plurianual, que, en el marco de la NCPE se debe encargar de:

4

Ver: LOE Artículo 158.

4


¾ Proponer políticas presupuestarias de mediano y largo plazo, en todos los niveles para la mejor asignación de los recursos financieros des sector público y el logro del Plan de Desarrollo Económico y Social. ¾ Formular la política fiscal y presupuestaria de mediano y largo plazo expresada en el Marco Macroeconómico Fiscal Plurianual sobre la base del Plan de Desarrollo Económico y Social, en coordinación con los Ministerios pertinentes. Estas dos atribuciones del Viceministerio de Planificación Estratégica Plurianual, son de fundamental importancia, como veremos más adelante, para una rápida y buena implementación del Plan de Acción post-PEFA. Finalmente la NCPE5 en lo relativo a la política fiscal, estipula lo siguiente: ¾ La administración económica y financiera del Estado y de todas las entidades públicas se rige por su presupuesto. ¾ El Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto de ley del Presupuesto General para la siguiente gestión anual, que incluirá todas las entidades del sector público. La NCPE determina la obligación de todas las instituciones públicas de regirse por su presupuesto, el que lógicamente ha sido aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional, y en segundo lugar la obligación de presentar de presentar la ley del Presupuesto General de la Nación para la siguiente gestión anual. La NCPE no determina, y difícilmente lo podría hacer, la forma particular que debe adoptar el presupuesto, ni prohíbe la formulación de un presupuesto sobre una base plurianual, sólo determina la obligatoriedad de presentar el presupuesto para “la siguiente gestión anual”. En cambio la Ley LOE promueve la formulación de una política presupuestaria de mediano y largo plazo, “expresada en el Marco Macroeconómico Fiscal Plurianual sobre la base del Plan de Desarrollo Económico y Social”. Estas atribuciones, que no se contradicen con lo estipulado en la NCPE, son la base para dos elementos prioritarios para la elaboración del Plan de Acción post-PEFA. Estos son la presupuestación sobre la base de políticas y la presupuestación plurianual. Por una parte el Ministerio de Planificación y Desarrollo tiene las atribuciones de “Elaborar políticas presupuestarias de mediano y largo plazo, sobre la base de los planes nacional, sectorial, intersectorial y territorial en coordinación con los demás ministerios y otras entidades, y para el logro del Plan de Desarrollo Económico y Social”; por otra parte, el Viceministerio de Planificación Estratégica Plurianual tiene atribuciones, más que complementarias: “Formular la política fiscal y presupuestaria de mediano y largo plazo expresada en el Marco Macroeconómico Fiscal Plurianual sobre la base del Plan de Desarrollo Económico y Social, en coordinación con los Ministerios pertinentes.

5

Ver: NCPE Artículo 321, incisos I y III.

5


Ninguna de estas atribuciones está en contradicción con lo expresado en la NCPE. Estos elementos son de gran importancia ya que la misión Caprio, definió entre las áreas prioritarias de acción, la presupuestación sobre la base de políticas y la presupuestación plurianual. La presupuestación sobre la base de políticas, o elaboración de políticas presupuestarias, exige la formulación de políticas públicas nacionales, sectoriales o territoriales, que es atribución en primer lugar, del MPD; estas políticas deben ser de mediano y largo plazo y deben ser cuantificadas, es decir sus presupuestos deben extenderse también en el mediano y largo plazo, lo que equivale a decir que se deben establecer presupuestos plurianuales. Esta es una atribución establecida y reconocida al Viceministerio de Planificación Estratégica Plurianual, el que debe formular la política fiscal y presupuestaria de mediano y largo plazo expresada en el Marco Macroeconómico Fiscal Plurianual sobre la base del Plan de Desarrollo Económico y Social. Como vemos, a nuestro parecer, no hay contradicción entre la Ley SAFCO, la LOE y la NCPE en cuanto a la posibilidad de elaborar presupuestos plurianuales. Tampoco la NCPE prohíbe su formulación, al contrario su posible elaboración, es sugerida por la ley SAFCO, promovida por la LOE y no es rechazada por la NCPE. EL PEFA como instrumento de Mejoramiento del Estado y del sistema de GFP El PEFA6 surge de una asociación constituida por el Banco Mundial, el FMI, la Unión Europea y los ministerios de Finanzas de Gran Bretaña, Suiza, Francia y Noruega, la que decide la estructuración de un modelo común de evaluación de los sistemas de GFP y de sus reformas en el campo del gasto público, el abastecimiento en bienes y servicios y la rendición de cuentas sobre los recursos públicos. Este modelo común permite facilitar las relaciones entre países donantes y receptores para evaluar la situación de sus finanzas públicas, su capacidad de gestión de recursos, y eventualmente para decidir sobre su elegibilidad para acceder a programas de apoyo presupuestario. El PEFA facilita el establecimiento de un conjunto ordenado y sistemático de reformas en la dirección de una mayor eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos del estado. Entre sus ventajas podemos mencionar las siguientes: ¾ La promoción de la apropiación de las reformas por una mejor gestión de las finanzas. ¾ Fortalece la armonización con los donantes. ¾ Favorece el monitoreo de los progresos en la GFP en el tiempo. Como vemos el PEFA es un instrumento de análisis y de mejoramiento del sistema de GFP, éste da más eficacia y eficiencia a la acción del estado, al aprovechar mejor los recursos disponibles, sin embargo, la efectividad de las políticas va a depender de su buena focalización sobre los problemas identificados y de la adecuación de las soluciones propuestas, en relación a sus objetivos.

6

Ver: Portal Internet PEFA.org.

6


En el caso de Bolivia, el Ministerio de Economía y Finanzas7 es la autoridad fiscal y órgano rector de los siguientes sistemas: el SPO, el SOA, el SP, el SAP, el SABS, el STyCP y el SCI, todos estos sistemas constituyen el sistema de administración y control de los recursos del Estado o SGFP. El mejoramiento de cada uno de estos sistemas, implica el mejoramiento no sólo del SGFP, el que a veces aparece distante y aislado de resto del estado, sino el mejoramiento de la totalidad del aparato estatal, desde el Ejecutivo Central hasta el último de sus municipios, y en ese sentido cualquier plan de reformas, debe constituir una Política de Estado. El elemento unificador y/o estructurante de estos diferentes sistemas lo constituye el Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa –SIGMA-. El SIGMA y sus componentes El SIGMA es un instrumento de la administración pública constituido de políticas, normas, procedimientos técnicos, herramientas informáticas, otros medios y/o recursos, y organismos que intervienen en la planificación, gestión y control de fondos públicos8. El SIGMA tiene desarrollado un módulo de formulación presupuestaria, que responde a los cinco principios del sistema de presupuestos: Equilibrio, Sostenibilidad, Universalidad, Transparencia y Flexibilidad. Los objetivos principales del SIGMA son: ¾ Gestión de recursos en un marco de absoluta transparencia ¾ Generación de información útil, oportuna y confiable ¾ Promover economía, eficiencia y efectividad de la gestión pública ¾ Interrelacionar de los sistemas de administración financiera con los sistemas de control interno y externo ¾ Integrar los Sistemas de Planificación e Inversión Pública mediante la Programación de Operaciones y el Presupuesto y envío de información sobre resultados de gestión al SISER o Sistema de Seguimiento de Resultados. Desde sus inicios el SIGMA integra los siguientes sistemas: el SP, el SCI, el STyCP, el SABS, el SAP, estos operan una plataforma informática actualizada que genera información en tiempo real. Sin dudas los más importantes, desde el punto de visto de los apoyos presupuestarios, son los sistemas de Presupuestos y de Tesorería, ya que este última se encarga de la gestión de la Cuenta Única del Tesoro. Un escenario para el SGFP y el PEFA En un esfuerzo por clarificar estas relaciones hemos representado en el Gráfico nº1, el conjunto de instituciones mencionadas hasta ahora, las que definen el terreno dentro del cual se deberán ejecutarse las reformas necesarias al mejoramiento de la GFP. En primer lugar tenemos la Ley SAFCO que regula los sistemas de administración y control de los recursos del estado, esta define cuatro funciones, asociadas a diferentes sistemas. Programar al SPO y al SP; Organizar al SOA; Ejecutar al SAP – SABS – STYCP – y al SCI; y Controlar al SCG. 7 8

Ver: Ley SAFCO Artículo 22. Ver: Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa. Ministerio de Hacienda. Proyecto ILACO.

7


Enseguida el SGFP, encuadrado en líneas discontinuas, implica las funciones de Programar, Organizar y Ejecutar, pero no debemos incluir los sistemas SPO y SOA, cuyas funciones no son estrictamente económico-financieras. Gráfico nº1 - SISTEMA DE GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS9 SIGMA

INSTITUCIONALES PARA:

SISTEMAS

SPO

NACIONALES

SISPLAN

PROGRAMAR

SP SNIP

ORGANIZAR

SOA

SAP

SABS EJECUTAR STyCP

SGFP CONTROLAR

SCI

SCG

El SIGMA, como elemento transversal, unifica estos diferentes sistemas por medio de los registros de cada transacción y la generación y transmisión de informaciones, las que facilitan la toma de decisiones, con pleno conocimiento de causa.

9

Elaborado por el autor miembro de la Asistencia Técnica PAPS

8


El SIGMA no incluye los sistemas SPO, SOA ni el SCG, en la medida que no son ejecutores económico-financieros sino prestan servicios de organización y control. En cambio integra los sistemas de Planificación –SISPLAN- e Inversión Publica – SNIP-. En este gráfico no hemos incluido dos instituciones importantes para la implementación de un plan de reformas completo, que son las instituciones recolectoras de recursos, el Servicio de Impuestos Nacionales –SIN- y la Aduana Nacional de Bolivia –ANB-. El Plan de Acción post-PEFA, como instrumento de evaluación del SGFP, deberá atacar las debilidades identificadas al interior de estos sistemas, de manera de dar mayor eficacia a la acción global del sistema global y en consecuencia a la acción del Estado, de allí su carácter sistémico. Esta mayor eficacia y eficiencia tiene que repercutir positivamente sobre las políticas públicas. Las Políticas Públicas Las políticas públicas son otro instrumento al servicio del desarrollo del país, sobre ellas recae la acción del sistema de administración y gestión del estado, y en particular del SGFP, con sus diferentes instrumentos de acción. En consecuencia, el éxito de las políticas públicas depende parcialmente de la eficacia de la acción estatal, aquí el PEFA juega un papel importante; en parte sobre la disponibilidad oportuna de recursos para la aplicación integral de las acciones definidas en la política sectorial, aquí los apoyos presupuestarios juegan su rol; y en gran parte, a la buena adecuación y al contenido de las políticas públicas en curso. En este sentido la asistencia técnica del PAPS, desde su primera intervención ante las autoridades del VCDI y de la MESDI, presentó en esquema de trabajo que resume en gran parte lo expresado hasta aquí. En primer lugar un esquema de trabajo basado en el doble registro de cada proyecto, tal como se presenta en los cuadros nº2 y nº3. El cuadro nº2 representa por cada proyecto su programación por actividad, en el caso presentado este proyecto lleva el código P-1; el cuadro nº3 representa el mismo proyecto desde el punto de vista de su programación financiera. En la última línea de este cuadro tenemos las necesidades mensuales de recursos, pudiendo llevarse a la vez la tasa de ejecución o de avance mensual por proyecto. Por supuesto que este esquema es solo de carácter pedagógico, la modalidad a usar debe ser aquella utilizada por el VIPFE. Es evidente que la adición por cada institución de la totalidad de sus proyectos, P-1 a P-n, representa el POA institucional; por otra parte la “sumatoria” de las programaciones mensuales de cada proyecto indica las necesidades mensuales de recursos o presupuesto institucional, lógicamente la totalidad será la base anual, que no es otra cosa que la otra cara del POA institucional. Este presupuesto institucional debe ser registrado en el sistema SP definido en la ley SAFCO, pasando así a constituirse en elemento del sistema de GFP. En segundo lugar la ATI-PAPS, señalaba como elemento esencial del éxito de los avances en la ejecución de las políticas sectoriales, la buena coordinación entre el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Planificación y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, dicho de otra forma: entre 9


el POA-Institucional, el Presupuesto-Institucional y la Política Sectorial, en este caso el PNDIC, cuya responsabilidad corresponde al VCDI. Sin embargo esta coordinación no se puede dar en el aire. Se dispone de los instrumentos necesarios para dicha coordinación y complementariedad, esta es la tarea del SISPLAN, o del Ministerio de Planificación, el que conociendo los programas de inversión y las necesidades de recursos para la buena implementación de las políticas sectoriales, lógicamente no sobredimensionadas, coordina la disponibilidad de estos recursos con Finanzas para la buena ejecución de las inversiones. Las inversiones constituyen el punto de convergencia de los tres ministerios implicados. Esto fue explicado como una forma de evitar en el flujo de recursos, los desembolsos tardíos, los desembolsos irregulares y los desembolsos insuficientes. Estos elementos, entre otros, han sido claramente identificados en el PEFA como deficitarios en su funcionamiento, y deberán ser incluidos como prioritarios entre las acciones de mejoramiento a emprender próximamente. Aquí tienen sentido el uso de instrumentos de cooperación como los apoyos presupuestarios. Los APS no son más que recursos que se introducen directamente al Tesoro Público a través de la CUT, en apoyo a determinadas políticas sectoriales, en nuestro caso el PNDIC. Estos recursos se transfieren desde el Banco Central de Bolivia, donde están en Euros, a su equivalente en moneda nacional la cuenta nº 3987 - Cuenta Única del Tesoro, dependiente de la Tesorería, asociada al sistema STyCP de nuestro gráfico. Presupuestos Plurianuales Los presupuestos plurianuales representan los presupuestos institucionales sobre la base de políticas elaboradas a mediano y largo plazo, son una forma de prever eventuales dificultades más allá del año en curso, dificultades que pueden afectar las inversiones o la aplicación de una política sectorial dada. Una buena comparación es la de decir que son las luces altas de un vehículo; las luces bajas alumbran el camino que se recorre en el momento, las luces altas muestran eventuales peligros a distancias mayores. Las luces bajas corresponden al presupuesto anual, las altas al presupuesto plurianual. En nuestro ejemplo, el PNDIC, este fue elaborado sobre una base quinquenal como se puede apreciar en el cuadro nº1, sin embargo, esa programación no se descomponía en acciones programadas anualmente y cada una de ellas con presupuesto asociado. Esto, sin entrar en consideraciones mayores acerca de su lisibilidad, de su estructuración o de su correspondencia con la realidad de la zona de intervención. Como concluimos anteriormente los presupuestos plurianuales, no están, a nuestra manera de ver, en oposición con la legislación correspondiente, la ley SAFCO y la LOE, y tampoco con la NCPE. De todas maneras bastaría con una pequeña modificación de la LOE, clarificando la forma especifica que debería adoptar el PGN, para proceder a su implementación y desarrollar así realmente políticas basadas en resultados. De esta forma se cumple además con otro de los puntos mencionados en la Declaración de Paris. La programación de políticas públicas a mediano y largo plazo, que es una atribución del MPD a través de su Viceministerio de Planificación Estratégica y Plurianual, elaboradas con el apoyo de las 10


Unidades de programación de los ministerios correspondientes, conlleva además numerosas ventajas adicionales. Siguiendo con nuestro esquema representado en los cuadros nº1 o nº2, tenemos esta vez que, al programarse políticas sectoriales a mediano y largo plazo, estas definen orientaciones estratégicas que se desarrollan a lo largo de su periodo de implementación. Para cada año, esas orientaciones estratégicas, se pueden descomponer en acciones de corto plazo, o anuales, o pasos tácticos necesarios para alcanzar el objetivo estratégico. Estos diferentes pasos tácticos, anuales, se pueden coordinar entre sí de manera vertical, año a año. Logrando la creación de sinergias, y/o agrupando acciones similares o complementarias con otras políticas públicas, tal como se sugiere en el cuadro aquí enseguida. Políticas Sectoriales en Curso* Políticas Sectoriales

Año 1

Año 2

Año 3

Año 4

Año 5

Año 6

PNDIC Cuencas PASA Desnutrición Cero Food Facilities Objetivos del Milenio Peri-urbano Etc. Etc. * Políticas y duración solo como ejemplos.

Ejemplo, el PNDIC se descompone en acciones para los años 1 a 5; Cuencas del año 1 a 3; PASA del año 1 a 6, y así sucesivamente. Una coordinación vertical sería necesaria para coordinar todas las acciones a desarrollarse en el año1, luego en el año2, año3…etc. Esta coordinación es necesaria en el ámbito de las actividades de un solo programa, el PNDIC, el que requeriría de al menos un REFERENTE en los ministerios MPD y MEF. La implementación de varios APS hará cada vez más urgente y necesaria, la presupuestación basada en políticas y la presupuestación plurianual, y lógicamente la coordinación por parte de un REFERENTE, aunque esta fuera sobre la base de una buena focalización sobre los indicadores de desempeño de cada programa. Esta nota será complementada con dos notas adicionales, basadas en la programación de la política sectorial, el PNDIC, y otra sobre cuestiones metodológicas de los presupuestos plurianuales. Conclusión. Estos elementos prueban que no es necesaria una legislación especial para la elaboración de presupuestos plurianuales, basta con una programación de las políticas sectoriales sobre la base de ejes estructurales a implementar en varios años, y luego programar sus necesidades de recursos en sus respectivos POAs plurianuales.

11


Cuadro nº 1 - Programación Plurianual de Inversiones del PNDIC 2006 – 2010 - Expresado en Dólares Programa Desarrollo Económico Local Desarrollo Social Desarrollo Ambiental Desarrollo Institucional Revalorización Hoja de Coca TOTAL

2006 5.843.585 2.744.657 2.495.143 1.122.814 249.514 12.475.713

Programación Anual de las Inversiones 2007 2008 2009 2010 8.406.763 28.540.695 57.081.391 103.969.676 3.935.080 13.359.474 26.718.949 48.666.657 3.577.346 12.144.977 24.289.954 44.242.415 1.6089.806 5.465.240 10-930.479 19.909.087 357.735 1.214.498 2.428.995 4.424.242 17.886.730 60.724.884 121.449.786 221.212.077

TOTAL 203.862.110 95.424.817 86.749.835 39.037.426 8.674.984 433.749.172

Programación Anual Porcentual Desarrollo Económico Local Desarrollo Social Desarrollo Ambiental Desarrollo Institucional Revalorización Hoja de Coca TOTAL

1.35 0.63 0.58 0.26 0.06 2.88

1.94 0.91 0.82 3.71 0.08 4.12

Código P-1 Actividades

6.58 3.08 2.80 1.26 0.28 14.00

13.16 6.16 5.60 2.52 0.56 28.00

23.97 11.22 10.20 4.59 1.02 51.00

47.00 22.00 20.00 9.00 2.00 100.00

Cuadro nº 2 - Programación Física Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Sep.

Oct.

Actividad 1 Actividad 2 Actividad 3 Actividad 4 Actividad 5 … … Actividad n Fin de Obras

Dic.

*

Código P-1 Actividades

Nov.

Cuadro nº 3 - Programación Financiera Enero

Actividad 1 Actividad 2 Actividad 3 Actividad 4 Actividad 5 … … Actividad n Fin de Obras

50

Recursos-Mes Avance-Mes % Ejecución

50

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Sep.

Oct.

Nov.

Dic.

80 60 50

50

50 40

40 30

40 * 80

60

50

50

50

40

40

30

40

Germán URREA Asistencia Técnica PAPS Diciembre 2009

12


Bolivia-Estructuracion del Estado y Gestion de sus recursos