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Lorenzo Olarte y José Borrell, presidente del Gobierno canario y secretario de Estado de Hacienda entonces, durante uno de sus encuentros a finales de los años ochenta a propósito del REF. i LP/DLP

Secuencias del REF La demanda de un restablecimiento del Régimen fiscal especial por parte de los cabildos en 1969 preocupó en Madrid, que temía que detrás hubiera una voluntad social segregacionista en las Islas

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Antonio G. González LAS PALMAS DE GRAN CANARIA

Una tarde de finales de 1969 el entonces presidente del Cabildo de Gran Canaria, Juan Pulido Castro, recibió un documento confidencial de Madrid que lo sacó de sus casillas. Se trataba de un proyecto previo, un texto no articulado, de lo que luego sería la Ley de Tributación, en el cual se extendía a la aplicación del Impuesto del Lujo a Canarias. Con esta iniciativa se pretendía elevar a norma, es decir, vulnerar con el máximo rango lo que ya constituía una vulneración de hecho y sistemática de un sistema de franquicias (lo que comúnmente se llamaron los Puertos Francos) que estaba en vigor al no haber sido nunca derogada la ley homónima de 1900. Pero que lo estaba prácticamente en vano porque, tras el paréntesis constituido por la militarización de la economía

insular durante la II Guerra Mundial y años posteriores a través de la instauración del Mando Económico, nunca habían sido las franquicias plenamente restablecidas. Sin embargo, ya no era que estuvieran o no en vigor en términos legales, sino sobre todo que se imponía plenamente su actualización, justo lo contrario de lo que la

El REF de 1972 anticipó la Transición en Canarias, al intervenir ya la entonces izquierda ilegal

Administración central trataba de imponer a través de sus nuevos planteamientos tributarios. Con todo, la música librecambista (estrategia secular de las élites locales y, entonces, por lo tanto, del capitalismo insular) iba ganando terreno. Así lo revelaba el papel creciente del Archipiélago como polo de redistribución de mercancías hacia África a través del Sahara y del Golfo de Guinea, puertas de entrada al Magreb y al cinturón subsahariano. No en vano, con la adhesión española al GATT (Acuerdo General de Aranceles y Comercios) en 1963, Canarias fue ya considerada como territorio arancelario distinto. PROTECCIONISMO. A lo largo del periodo franquista, no obstante, cualquier director general podía emitir una orden y se aplicaba ilegalmente en las Islas unos gravámenes estatales que,

deudores de la lógica proteccionista y todavía inercialmente autárquica de la economía española, socavaban el aludido modelo canario. Pero el texto confidencial que en 1969 llegó a manos de Pulido Castro suponía ya “su peligro de muerte”, como lo calificó el entonces presidente del Cabildo grancanario en una última entrevista en 1998 en el diario LA PROVINCIA/DLP, justamente para abordar el trasfondo del primer REF. Pulido consultó entonces con unas “las fuerzas vivas” cuyos intereses económicos, aún siendo éstas plenamente franquistas, estaban entrando en contradicción con los intereses del Estado. Y luego filtró el documento a la prensa “para ir creando una reacción”. Fue un momento muy tenso. “Se averiguó que había sido yo el que lo había difundido. Me llamó con urgencia el Gobernador Civil, Alberto Fernán-

Canarias y los precios internacionales

Una inserción en el capitalismo del XIX

El Régimen canario, en términos clásicos, consistía en aprovechar al máximo los réditos de un sistema consistente en exportar productos agrícolas e importar una inmensa mayoría de bienes de consumo y factores de producción. Esto se volvió una necesidad imperiosa a raíz de la Revolución industrial, en que los precios internacionales ya no hallaron competencia posible.

Las franquicias canarias constituían un modelo secular que atendían al imperativo geográfico de las Islas. En el periodo contemporáneo tuvieron su formato con el Decreto de Bravo Murillo de 1852, que liberó a las Islas de las cargas aduaneras, trasladando su peso a la contribución rústica y facilitando, a cambio de la proletarización del campesinado, una concentración de capitales.

dez Galar, y armó un escándalo horroroso, plagado de amenazas que yo no le consentí. Fue muy desagradable”. Pero el malestar social, que pronto llevó a un rechazo coordinado de los cabildos a la vulneración proyectada del sistema canario, se volvió imparable. SEPARATISMO. El fenómeno

reactivo surgido en las Islas preocupó mucho en Madrid. En un momento en que el separatismo vasco había alumbrado ya a ETA, las susceptibilidades estaban a flor de piel: se temía que finalmente hubiera en Canarias un componente segregacionista detrás de la protesta fiscal. Un famoso director general de Aduanas llegaría a perder los papeles por aquellas fechas ante un grupo de agentes de aduanas isleños convocados en Madrid: “¡Claro, es que allí tienen ustedes a Pulido, que es un trai-


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dor a España…!”. Lo que había en la capital de España, en suma, era una mezcla de centralismo y desconocimiento, pues justamente la autonomía fiscal había cimentado siempre la españolidad canaria de manera sólida siempre. Pero el desencuentro hecho patente a diario en la prensa, en reuniones y en pasillos fue subiendo de tono hasta tal punto que, dos meses después, en febrero de 1970, el presidente del Gobierno, Luis Carrero Blanco, citó en su despacho a Pulido y a su homólogo tinerfeño, José Miguel Galván Bello. Carrero tenía información, pero quería contrastarla de primera mano. A lo largo de varias reuniones los presidentes de cabildos le explicaron lo que significa el sistema fiscal diferencial. Lo plantearon como “un elemento de prestigio de España” en Canarias frente, por ejemplo, a las reclamaciones de autodeterminación para las Islas que la Organización para la Unidad Africana (OUA) ya había formulado el año anterior, en 1968. A la preocupación de Carrero por algún aislado brote independentista en las Islas, como el que dio lugar a la detención y procesamiento del grupo Cana-

rias Libre (Fernando Sagaseta, Antonio Cubillo…), contraponían los dirigentes isleños el carácter histórico, “desde los Reyes Católicos”, del régimen especial. “Bueno, sí, pero eso se ha ido modificando con el tiempo”, respondía Carrero Blanco, intentando encajar todo… Al final, disipadas razonablemente las dudas políticas y planteada la cuestión en unos términos estrictamente económico-admi-

El Régimen canario sólo lograría un reconocimiento indirecto en la Constitución de 1978 nistrativos, el Estado franquista transigió. Se vio en la tesitura de hacerlo. Y abrió la puerta a lo que se llamaría el REF. Durante dos intensos años, la oportunidad abierta dio lugar a un amplio debate en la sociedad canaria sobre el modelo isleño que, en definitiva, vino a sintetizar el esqueleto de una

disyuntiva insular que sólo se ha ido adaptando cada vez a los tiempos. En éste participaron desde los grupos empresariales a una cierta e incipiente sociedad civil y también, de forma muy activa, los dirigentes de una Oposición democrática cuyo componente mayoritariamente obrerista había sido relevado por unos dirigentes de perfil intelectual-profesional (Jerónimo Saavedra, Antonio Carballo Cotanda, José Carlos Mauricio, Antonio Cabral, los ya citados González Viéitez y Bergasa…). Estos se volcaron pronto en urdir los mimbres de una perspectiva canarista en el rechazo al Régimen, y dieron en identificar el conflicto de intereses del REF entre Canarias y el Estado como el “corazón del problema”. Pergeñado antes del debate en Cortes por un equipo interministerial que presidía el entonces secretario general técnico de Hacienda, Francisco Fernández Ordóñez, luego ministro de Exteriores en varios gobiernos socialistas, el resultado fue de largo alcance. Se eliminaron los arbitrios de entrada y salida de mercancías que cobraba cada isla -que actuaban como fielatos interiores- y se sustituyeron por otros arbitrios generales, que

eran la única imposición indirecta que podía aplicarse en Canarias. Se sentaron así las bases de un potencial mercado regional, es decir, de la reformulación contemporánea de un mercado interior que, de hecho, había sido muy fluido durante el Antiguo Régimen, pues a partir de su primera entrada en las Islas las mercancías se encontraban en libre práctica dentro del territorio canario.

La ‘guerra del descreste’ de en 1989 abrió el ‘melón’ de la reforma del REF, y también del giro europeo ANTICIPO. A su vez se crearon dos organismos regionales que constituyeron el antecedente de la Administración autonómica posterior: la JIAI (Junta Interinsular de Arbitrios Insulares), una especie de agencia tributaria canaria, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, que cobraba los arbitrios y que, por lo demás, luego desembocó con to-

do su aparato administrativo y personal en lo que hoy en día es la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno canario; y la JEIC (Junta Económica Interprovincial Canaria), con sede en Santa Cruz de Tenerife, que tenía por objeto planificar la economía regional, pero que en la práctica posterior apenas tuvo relevancia. Asimismo, la recaudación -favorable entonces a Tenerife exclusivamente por el emplazamiento de la refinería Cepsa, pues la actividad económica era muy superior en la provincia oriental- se distribuyó paritariamente, lo cual al menos en aquellos años restó presión el pleito insular. De igual modo se creó una tarifa arancelaria específica dentro del arbitrio insular (la famosa Tarifa Especial) para proteger al sector industrial, lo que constituía un reflejo del carácter de traje a la medida que siempre tuvo el Régimen Especial. Se prohibieron, lo que no se cumplió, los monopolios en las Islas, se sistematizó y elevó a rango de ley la compensación estatal pública a los sobrecostes de sectores y consumos básicos (agua, energía y transportes). Y, por último, se le un trato diferenciado y muy favorable a las Islas en el llamado Fondo de


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Previsión de Inversiones (FPI), el mayor incentivo fiscal a la actividad económica privada en España. Aquel REF, y lo que representó de reconocimiento del sustrato material de la diferencia insular, fue un hito. CONSTITUCIÓN. Tuvo que llegar el proceso de negociación de la Constitución Española de 1978 para que el REF hallara acomodo en el máximo escalafón legal. Aunque finalmente no fue sin resistencias y sí con rebajas como lo logró. De hecho, el reparo que llevó al propio presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, a exigir la retirada de dos enmienda en el Senado presentadas por Acenk Galván y María Dolores Pelayo, que retomaron los intentos vanos realizados en el trámite del Congreso por José Miguel Bravo de Laguna y César Llorens de constitucionalizar la libertad comercial y las franquicias aduaneras y fiscales sobre el consumo, fue que el Régimen canario podía dificultar el proyectado ingreso de España en la entonces CEE. Así lo hizo saber desde un principio el portavoz de UCD en la Comkisión Constitucional, Antonio Jiménez Blanco, y a él se sumaron Fraga Iribarne (AP), Peces-Barba (PSOE) y Solé Tura (PCE). Finalmente, a diferencia de lo ocurrido con los fueros vascos y navarros, que obtuvieron pleno reconocimiento en la Disposición Adicional Primera, el REF sólo logró percha constitucional indirecta al amparo de la Disposición Adicional Tercera, pues, lejos de establecerse su perfil, se indica sólo que su modificación requeriría consulta previa a las Islas. Sólo unos años después, el Régimen canario quedó definido en positivo en el Estatuto de Autonomía de 1983 y pasó a formar parte del llamado bloque de constitucionalidad. ACTUALIZACIÓN. Claro que el

ordenamiento tributario del periodo democrático y, sobre todo, el ingreso de España en la CEE impusieron de golpe su radical actualización. Y no fue sin polémica. Las peculiaridades canarias habían encajado en el Protocolo Dos del Acta de Adhesión. Básicamente este modelo significaba que las Islas quedaban exceptuadas de la aplicación de la política comer-

Uno de los grandes hotel de la zona Meloneras (Gran Canaria), imagen que simboliza a un nuevo capitalismo canario inserto en la llamada era global. i LP/DLP

La prepotencia de Borrell y el criollismo de Olarte cambiaron las relaciones con el Estado cial común y, por lo tanto, fuera del cordón que representaba la unión aduanera, así como al margen del campo de aplicación del IVA, lo cual, a su vez, llevó en aquel entonces a que tampoco se les aplicaran entonces -con el rechazo canario, que aspiraba a lo contrario- las políticas agrícola y pesquera comunes. Sin embargo, el Protocolo Dos obligaba desde 1986 a un desarme arancelario canario, consistente en rebajar los tipos del Arbitrio Insular (tarifa general) a razón de un quince por ciento anual para las importaciones de territorio comunitario. Y, hasta tanto no se definiera una nueva fiscalidad, el Estado debía de compensar a los cabildos por la pérdida de estos ingresos. En realidad tal pérdida era só-

lo potencial. El asunto era otro. El asunto era que Canarias había recibido unas transferencias de competencias mal dotadas y que de una reforma del REF, así como de un correcto encaje de la variable de la insularidad en el modelo de financiación autonómica derivado de la LOFCA, dependía la corrección financiera necesaria, así como del primero también la articulación de mecanismos de incentivación fiscal de la inversión privada. Madrid no estaba por la labor. Pero en Canarias tampoco había unanimidad respecto al futuro modelo fiscal ni sus plazos. De hecho, en este asunto se cruzabas los intentos de cambiar las condiciones de integración en Europa, que había dejado mal a la agricultura de exportación. Los integracionistas (las AIC y la mayoría del PSOE) no tenían prisas -más allá de la urgencia financiera derivada del desarme arancelario, todo lo más- por la reforma del REF hasta completar el proceso de integración en Europa. Claro que, por el contrario, las fuerzas políticas (el gobernante CDS) y económicas de implantación en Gran Canaria querían justo lo contrario:

modernizar el REF en el marco europeo en vigor para consolidar el Protocolo Dos, garantizar el principio de libertad comercial y evitar el viraje integracionista en Europa. Y los cabildos, por su parte, pretendían recuperar sus fuentes de ingresos. CRIOLLISMO. Pero a finales de 1988 el recién investido presidente del Gobierno canario, Lo-

La Reserva de Inversiones ha modernizado en los 90 el tejido productivo, pero no el reparto de la renta renzo Olarte, lanzó en su discurso de investidura el primer grito de guerra del Archipiélago contra la Administración central en la etapa democrática, un hecho político que cambió la realidad de las relaciones Canarias-Estado al evidenciar efectividad entonces de la di-

Los años 70, claves en el diseño de lo actual

Incógnitas en torno al diferencial fiscal

Los años setenta del siglo XX en parte prefiguraron la época actual. Junto al vuelco turístico, que originó la terciarización de las Islas, y la agudización de la dependencia exterior de la cesta de la compra, cuyos precios dependían de las condiciones aduaneras y fiscales al efecto, se experimentó un enorme avance de los servicios portuarios tras la nacionalización de Suez por Nasser.

De la nueva propuesta de reforma del Estatuto ha desaparecido ya el principio de franquicia fiscal parcial sobre la imposición directa. Ésta daba cobertura permanente no sólo a los incentivos fiscales a la inversión privada sino a disminuciones compensatorias en el IRPF para las rentas del trabajo, como respuesta al adelgazamiento del diferencial fiscal en los tributos indirectos.

námica de confrontación controlada. Olarte anunció en su discurso de investidura ante el Parlamento que no aplicaría el desarme arancelario correspondiente al 1 de enero de 1989 hasta que el Ejecutivo central no compensase a los cabildos y las Cortes aprobara la reforma del REF. Y se armó. El PSOE canario tachó la medida de “prevaricación” y disparate” y el secretario de Estado de Hacienda, José Borrell, amenazó nada menos que con aplicar el artículo 155 de la Constitución, pensado en realidad para el País Vasco, es decir, con suspender parcialmente la autonomía canaria. Poco después advertiría en el diario El País con hacer una “revolución fiscal en Canarias” barajando incluso la aplicación del IVA. Pero Olarte no cedió. Es más, en un arranque criollista pidió una entrevista con el Rey, que le fue concedida para el 27 de enero, por entender que se estaba produciendo una “actitud vejatoria e intimidatoria” del Gobierno central para con el Archipiélago. E igualmente advirtió con llevar a España a los tribunales internacionales. Bruselas, por su parte, inició un


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16 expediente de infracción a España por la no aplicación del desarme arancelario isleño, especialmente molesta con la Administración española por no haber querido “arreglar un asunto interno, y de compensaciones incumplidas, a Canarias”, como señalaría años después el entonces presidente del Grupo Interservicios, Giuseppe Ciavarinni en una de sus entrevistas con este periódico. BORRELL. El hecho cierto fue

que en marzo de 1989 Borrell cerró con los cabildos una compensación de 18.000 millones de las antiguas pesetas para ese año, otras cifras para el siguiente y la elevación de la participación cabildicia en los fondos estatales. Y, en paralelo, abrió con el Gobierno autónomo la negociación para la modificación del REF, aunque consiguió a cambio deslindar los aspectos fiscales, que irían primero, de los económicos, lo cual dilataba interesadamente el proceso en el tiempo. Olarte había ganado la batalla política, pero la apertura del melón de la fiscalidad sirvió a ATI y al PSOE para asegurarse un paso en la dirección de la plena integración europea, consumada en el debate político canario a finales de

ese mismo año, 1989. Como se sabe, el nuevo REF, en su dimensión fiscal, originó el Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), una suerte de IVA de aplicación sólo en la fase mayorista. Era un tributo de titularidad estatal (lo que vulnera sin duda las franquicia fiscal sobre el consumo) pero de gestión y recaudación autonómica, que se convirtió en un potentísimo instrumento recaudatorio. De igual forma fue alumbrado un nuevo arbitrio, el APIM, luego APIC, más tarde a su vez sustituido por otro (el AIEM), de aplicación progresivamente reducida para los productos comunitarios. Y, en su dimensión económica, el Régimen Especial produjo otro instrumento potentísimo, como ha sido la Reserva de Inversiones de Canarias (RIC). Con ésta, los empresarios y profesionales pueden eludir el pago de la práctica totalidad del Impuesto de Sociedades a cambio de invertir lo enteramente ahorrado por esa vía en un abanico regulado que va desde activos fijos nuevos hasta la compra de suelo y promoción de inmuebles en régimen de alquiler, y mantenerlo asimismo invertida durante un periodo de tiempo.

RESERVA. Los años noventa

fueron en Canarias el efecto combinado de la aplicación del REF, el ‘cheque’ europeo derivado de la plena integración en Europa y un tercer boom turístico en el cual, gracias a lo primero, no pocos nuevos capitales canarios se han podido hacer con un trozo significativo de la tarta turística. Y en esa década se ha producido el mayor aumento de los niveles de renta dado en Canarias. De la misma manera, la RIC ha permitido la modernización del tejido productivo canario hasta el punto de hacer de las empresas canarias elementos centrales y no subalternos, como tradicionalmente fueron, de una economía insular plenamente inserta en la economía global o de redes, lo cual ha traído consigo un aumento significativo de la actividad económica y de la creación de empleo que, de no haberse producido, habría acarreado gravísimos problemas sociales en las Islas. Ahora bien, igualmente los incentivos a la inversión del REF, al permitir a las empresas y a los profesionales unos incrementos patrimoniales financiados con cargo a la Hacienda pública, han frenado la dinámica progresiva de redistribución de la renta en las Islas. Y lo ha hecho en unos

De la reforma del Estatuto se ha ‘caído’ ya la franquicia fiscal parcial sobre la imposición directa términos no medidos que, si bien habría que cruzar tanto con el incremento de las prestaciones públicas en términos de salarios indirectos como -en un sentido contrario- con la precarización del empleo, resulta aún indiscutible. FRANQUICIAS. El ciclo del

REF se cierra, sin embargo, por ahora, con la nueva propuesta de modificación del Estatuto de Autonomía aprobada por el Parlamento canario, pactado entre Coalición Canaria y el PSOE. Y ocurre que en ésta se rebaja ostensiblemente la actualización de los aspectos nucleares del Régimen especial isleño formulada tanto por el Comité de Expertos, elegido por el Gobierno canario entre especialistas designados por los tres principales partidos, como por la propia po-

nencia parlamentaria. De hecho, ha desaparecido del texto propuesto el principio de franquicia fiscal parcial sobre la imposición directa, que daba cobertura legal no sólo a los incentivos fiscales a la inversión como los actualmente en vigor sino a disminuciones compensatorias de lo anterior en los tipos del IRPF para las rentas del trabajo en un escenario pretendido de consolidación de la Reserva de Inversiones, reformulada con criterios cualitativos. Como señala Sonia Mauricio, miembro del citado Comité de Expertos, esta nueva franquicia, ya contemplada en los años setenta, es igualmente un mecanismo tendente a mantener el diferencial fiscal con el resto del territorio comunitario “una vez que la franquicia aduanera ha desparecido por extemporánea y que la franquicia fiscal sobre el consumo ha quedado restringida ya que, con la doble tributación del IGIC y el AIEM, se ha reducido sensiblemente el diferencial tradicional”. Sea como fuere, el viejo REF tiene ahora por delante no sólo su reformulación legal en el marco de la reforma del Estatuto canario, sino su reválida en los ámbitos comunitarios en el marco de la nueva Europa ampliada.

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