Page 1

Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

BUKAN UNTUK ANGKA, APALAGI PEMBERDAYAAN: Kebijakan Setengah Hati Kuota Perempuan

Oleh Laila Kholid Alfirdaus, SIP, MPP Pengajar di Jurusan Ilmu Pemerintahan, FISIP Universitas Diponegoro Alumni the Australian National University

Menjelang pemilu 2009, terdapat dua kebijakan penting terkait dengan kuota perempuan dalam panggung politik Indonesia. Kedua kebijakan tersebut adalah Undang-Undang No. 2 Tahun 2008 Tentang Partai Politik dan UndangUndang No. 10 tahun 2008 Tentang Pemilihan Umum. UU No. 10 Tahun 2008 merupakan kebijakan inti perihal isu representasi politik perempuan di mana didalamnya ditegaskan mengenai kuota perempuan di parlemen. Sedangkan UU No. 2 Tahun 2008 menjadi basis bagi implementasi UU No. 10/2008 karena Undang-undang tersebut mengatur representasi perempuan di partai politik. Pasal 53 UU No. 10 Tahun 2008 mengamanatkan agar partai politik memuat paling sedikit 30 persen keterwakilan perempuan dalam daftar calon legislatifnya. Pasal ini diperkuat lagi oleh Pasal 55 Ayat 2 yang menyatakan bahwa di dalam setiap tiga nama kandidat, setidaknya terdapat sekurangkurangnya satu kandidat perempuan. Sementara itu, UU No. 2 Tahun 2008 meneguhkan kuota 30 persen keanggotaan perempuan dalam pendirian dan pembentukan partai politik (Pasal 2 Ayat 2). Pasal yang sama Ayat 5 lebih rinci lagi menekankan agar partai politik menyertakan paling rendah 30 persen keterwakilan perempuan di dalam kepengurusannya di tingkat pusat. Angka 30 persen keterwakilan dalam kepengurusan tersebut pun berlaku untuk kepengurusan di level provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana diatur dalam Pasal 20 UU No. 2 Tahun 2008. Jika partai politik gagal memenuhi syarat representasi perempuan di dalam formasi, keanggotaan, dan struktur kepengurusannya maka partai politik tidak akan diperbolehkan mengikuti pemilihan umum. Kebijakan kuota perempuan di parlemen (UU No. 10 tahun 2008) yang diperkuat dengan kebijakan kuota perempuan dalam partai politik (UU No. 2 Tahun 2008) menyiratkan bahwa di dalam pencapaian representasi perempuan 1


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

diperlukan supporting system yang memungkinkan perempuan memiliki akses dan kesempatan untuk berkiprah pada panggung politik. Oleh karena kedua UU saling terkait, pemahaman mengenai relasi kedua UU tersebut dalam menganalisis kebijakan representasi politik perempuan menjadi amat penting. Lahirnya kebijakan kuota perempuan melalui kedua UU itu seolah-olah menjadi berita baik bagi kaum perempuan. Memang, UU baru ini mengakui adanya kebutuhan untuk melibatkan perempuan dalam partai politik sebagai upaya agar perempuan bisa memperoleh akses yang lebih luas dalam pengambilan keputusan di dalam partai. Pesan normatif inilah yang tidak terdapat dalam regulasi sebelumnya yakni UU No. 12 Tahun 2003 Tentang Pemilu. Akan tetapi, karena penekanan terhadap keterlibatan perempuan dalam pengambilan keputusan partai tidak dinyatakan secara eksplisit, maka konsekuensinya tidak ada jaminan bahwa penyertaan minimal 30 persen perempuan di dalam keanggotaan partai akan otomatis merubah mindset partai untuk berpihak pada perempuan. Ketidaktegasan UU dalam menegaskan keterwakilan perempuan dalam pengambilan keputusan partai menyebabkan penekanan angka 30 persen menjadi sumir. Fakta ini, tak pelak, menimbulkan kesan bahwa kebijakan kuota yang baru ini sebenarnya lemah. Kebijakan yang melulu fokus pada angka melalui kuota tidak akan berarti apa-apa jika tidak diperkuat dengan aksentuasi pada perluasan akses dan keterlibatan perempuan (women’s access and engagement). Bila tidak, hal ini dapat menggiring kebijakan kuota pada jebakan yang disebut Carol Bacchi (2006: 36) sebagai “the politik of presence” atau “politik kehadiran”, yakni sebuah kebijakan yang merasa cukup dengan kehadiran kaum perempuan dalam lembaga politik tanpa perlu secara serius menelusuri apakah kehadiran tersebut telah dan akan berkontribusi bagi perubahan kebijakan yang lebih genderaware. Maka dari itu, demikian Gaventa (2005: 12), kebijakan kuota tidak akan secara cukup menggeser ruang yang diklaim oleh kaum laki-laki sebagai wilayah kekuasaannya (men’s claimed space of power). Penekanan yang lemah mengenai keterlibatan kaum perempuan (women’s engagement), ujar Tremblay dan Trimble (2003: 1), menjadi halangan utama kaum perempuan untuk memperoleh akses kekuasaan yang riil dalam dunia politik. Padahal, politik sendiri, melalui kebijakan-kebijakan yang dilahirkan, akan selalu bersentuhan dan berkaitan denan kepentingan dan kehidupan kaum perempuan.

2


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Alhasil, meskipun harus diakui bahwa substansi UU parpol dan pemilu yang baru tersebut terdapat progres bagi kebijakan representasi politik perempuan melalui kebijakan kuota dalam partai politik dan pencalonan keanggotaan di parlemen, namun untuk mengatakan peraturan yang baru itu akan otomatis meningkatkan keadilan gender (gender equality) kiranya masih sangat sulit.

Perspektif Teoritis Kebijakan Kuota Perspektif teoritis kebijakan kuota perempuan lekat dengan pendekatan feminisme dan GAD (Gender and Development). Selain itu, introdusi demokrasi liberal di Indonesia sejak era reformasi juga turut mempengaruhi lahirnya kebijakan kuota ini. Seperti diungkapkan oleh Jones (2006: 10), gelombang ketiga demokratisasi yang membawa negara-negara di dunia ketiga—termasuk Indonesia—dari otoritarianisme ke transisi demokrasi dan—beberapa negara lainnya—pada konsolidasi demokrasi, secara langsung maupun tidak langsung telah turut berkontribusi pada kemajuan gerakan serta hak-hak dan kebebasan berpolitik perempuan. Oleh karena itu, dalam menganalisis perspektif teoritis kebijakan kuota perempuan di Indonesia, menjadi penting untuk mengaitkan pendekatan feminis dan teori gender dengan gerakan gelombang ketiga demokratisasi. Pertama, menurut pemikir feminis seperti Pateman (Rai, 2000: 2), demokrasi liberal memberikan priveledge bagi kaum laki-laki dan meminggirkan mereka yang dianggap seharusnya tinggal di ruang privat dalam hal ini perempuan. Reformasi politik didominasi oleh aktivis laki-laki. Ketika kran demokrasi terbuka, mereka berbondong-bondong masuk ke dalam partai politik dan birokrasi. Melihat kondisi yang masih timpang, kaum feminis pun melontarkan kritik tajam terhadap introdusi demokrasi liberal di Dunia Ketiga yang tidak memberi tempat bagi kaum perempuan dan mengakui kesetaraan gender. Oleh sebab itu, menimbang bahwa era reformasi merupakan momen yang tepat untuk mendorong agenda kesetaraan gender, kaum feminis pun berusaha memasukkan ide-ide feminismenya bersamaan dengan bergulirnya gerakan demokrasi liberal. Maka, sebagaimana Moghadam dan Senftofa (2005: 399), lahirnlah wacana dan kebijakan kuota permepuan sebagai salah satu cara strategis untuk mendorong kebijakan yang pro-perempuan, sekaligus mendorong kaum perempuan supaya lebih aktif di dunia politik dan arena publik lainnya. Sinyal terkuat yang menandakan adanya pengaruh feminis 3


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

liberal dalam kebijakan kuota terbaru di Indonesia adalah adanya penekanan kesetaraan dan keadilan gender di dalam proses rekrutmen politik yang demokratis. Hal ini dinyatakan UU No. 2 Tahun 2008, Bab 5, Pasal 11 Ayat 1 huruf e tentang tujuan dan fungsi partai. Kedua, pengaruh GAD dapat ditemukan dalam penegasan kesetaraan bagi semua (Guldvik, 2003: 2-11), sebagaimana yang ditekankan dalam UU No. 10 di bagian penjelasan umum paragraf 3 dan 9. UU ini menyatakan bahwa untuk memperkuat lembaga perwakilan politik (paragraf 9) dibutuhkan penyelenggaraan pemilu yang menjamin kesempatan yang sama dalam partisipasi politik bagi semua warga negara, tanpa deskriminasi etnis, agama, ras, gender, kedaerahan, pekerjaan, dan status sosial (paragraf 3). Penegasan terhadap pemberdayaan perempuan melalui kebijakan kuota, sebagaimana ditekankan UU No. 2/2008, juga secara jelas menggambarkan pengaruh dari GAD ini. Sebagaimana para ahli GAD menekankan, pemberdayaan politik perempuan dengan cara menghubungkan demokrasi dengan upaya meningkatkan kesetaraan perempuan adalah salah satu dari berbagai cara penting untuk mendukung gender reform, khususnya di negara-negara yang masih dalam proses pembangunan demokrasi (liberal) (Jones, 2006: 10). Penjelasan Umum UU. No. 2 paragraf 5 menegaskan bahwa UU baru ini ditujukan untuk mengenalkan paradigma konsolidasi demokrasi yang baru guna memperkuat institusi-institusi partai politik juga meningkatkan kesetaraan gender melalui—sebagaimana paragraf 6 dan Pasal 31 UU No. 2—pendidikan politik yang peduli dan setara gender (gender-aware political education). Peneguhan terhadap gender reform maupun pendidikan politik yang peduli gender, sebagaimana ditegaskan Pasal 31 dan paragraf 6 dari penjelasan umum UU No. 2/2008, senada dengan teori pemberdayaan dari GAD. Pemberdayaan gender (gender empowerment), bagi Mawaya (1999: 1) dan Kabeer (1999: 435), menegaskan pentingnya penciptaan lingkungan yang kondusif bagi perempuan untuk menggunakan kemampuannya dalam mengenali masalah-masalah sosial, termasuk juga kemampuan untuk mengambil tindakan dan pilihan strategis bagi kehidupan mereka. Menggarisbawahi pendapat ini, Kabeer (1999: 436-438) menyatakan, pemberdayaan memberikan kesempatan perempuan berpartisipasi dalam ranah publik melalui kemampuannya mengakses sumber daya (resources) ekonomi dan kekuasaan; menjadi bagian dari pengambil keputusan (agency); dan, 4


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

menikmati hasil dari akses sumber daya dan pengambilan keputusan tersebut (achievements).

Asumsi Regulasi Tentang Perempuan, Laki-Laki dan Gender Asumsi mengenai laki-laki, perempuan, dan gender dalam UU No. 2/2008 dan UU. 10/2008 bervariasi dan membutuhkan sebuah analisis relasi kuasa yang mendalam. Di satu sisi, kebijakan kuota merefleksikan bahwa kebijakan tersebut peka gender (gender aware policy). Kebijakan kuota mengakui betapa perempuan selama ini memang tertinggal di belakang. Perempuan tak puny akses terhadap kebijakan publik meskipun mereka adalah bagian tak terpisahkan dari warga yang punya pilih dan meskipun kebanyakan dari produk kebijakan terkait dengan perempuan dan kehidupan perempuan. UU No. 10/2008 Pasal 53, yang mengamanatkan bahwa seharusnya paling tidak terdapat 30 persen perempuan dalam dalfatr calon anggota legislatif, menggambarkan itikad pemerintah untuk melibatkan perempuan dalam representasi politik. Dengan begitu, perempuan bisa mempengaruhi proses pembuatan kebijakan sehingga kebijakan tersebut dapat lebih peduli terhadap kebutuhan praktis maupun stragetis perembuan. Berkaitan dengan ini, kita bisa mengatakan bahwa kebijakan kuota dipahami oleh pemerintah sebagai salah satu usaha untuk menggeser struktur kekuasaan di dalam sebuah ruang bernama negara—level nasional dan lokal—dari yang didominasi oleh laki-laki menuju pada kondisi yang lebih setara gender dalam rangka mengakomodasi kebutuhan-kebutuhan perempuan. Kuota, demikian ujar Dahlerup dan Freidenvall (2005: 30), dapat menjadi jalan pintas (fast track)bagi perempuan guna meningkatkan keterwakilan politik mereka. Sebagai tambahan, kebijakan kuota, demikian UU No. 2 dan UU No. 10/2008, merupakan cerminan pengakuan bahwa hak pilih dalam pemilu tak cukup membuat perempuan setara dengan laki-laki, sebagaimana temuan Sinha (2006: 11) ketika menganalisis kebijakan kuota di India. Bagi Feminis Liberal, misalnya, kuota penting untuk memperdalam makna demokrasi di banyak negara yang tengah berusaha mengadopsinya: demokrasi akan jadi tak bermakna tanpa perempuan (Jones, 2006: 20). Kebijakan kuota memperkuat makna bahwa perempuan dan laki-laki adalah warga negara yang setara, dan dengan begitu memiliki hak-hak yang setara untuk menjadi wakil rakyat. Jika di satu sisi hak pilih penting untuk memudahkan perempuan menyampaikan aspirasi mereka, maka kebijakan kuota penting untuk 5


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

mengartikulasikan berbagai kebutuhan mereka yang sebelumnya tidak selalu bisa dipahami oleh para pengambil kebijakan yang didominasi laki-laki. Bagi para teoretisi GAD, kebijakan kuota berguna untuk membuka akses kekuasaan dan sumberdaya yang lebih lebar bagi perempuan. Kebijakan kuota, demikian Gaventa (2005), berguna sebagai alat untuk memecah ruang kekuasaan yang diklaim oleh laki-laki untuk lebih setara dan egaliter. Kebijakan kuota menguatkan anggapan bahwa ketertindasan politik perempuan tidak semata-mata bisa diselesaikan hanya dengan memberikan perempuan hak pilih. Namun di sisi lain, kebijakan kuota dalam kedua UU yang baru tersebut buta terhadap isu gender (gender blind). Dengan menerapkan persyaratan yang sama bagi perempuan dan laki-laki untuk menjadi caleg, sebagaimana Pasal 50 UU 10/2008, sangatlah jelas betapa dalam asumsinya kedua UU tersebut mengabaikan fakta ketimpangan akses antara perempuan dan laki-laki terhadap pendidikan, distribusi kesejahteraan, pembuatan keputusan, serta tanggung jawab di dalam keluarga yang telah berlangsung sejak lama. Pasal 50 UU 10/2008 menyaratkan baik caleg perempuan maupun laki-laki minimal harus berijasah SMU. Bagi sebagian orang, penerapan persyaratan yang sama tersebut dipandang sebagai sesuatu yang fair (Sawer, 2000: 365). Akan tetapi, regulasi seperti ini abai terhadap fakta bahwa perempuan telah lama disangkal haknya dalam mengakses sumberdaya, khususnya pendidikan (hal. 374). UU tersebut acuh tak acuh terhadap kebiasaan keluarga di Indonesia yang umumnya memprioritaskan anak laki-laki daripada anak perempuan untuk mengenyam bangku sekolah. Pekerjaan anak perempuan umumnya berkutat pada pekerjaan rumah tangga, sedangkan anak laki-laki cenderung aktif terlibat di dalam aktivitas-aktivitas di ranah publik: masuk tim olahraga, organisasi sosial dan keagamaan, dan aktivitas sekolah. UU tersebut juga gagal mengenali berbagai isu budaya dan agama yang menghambat kaum perempuan: bahwa perempuan disarankan untuk tinggal di rumah (sebagaimana budaya jawa dan muslim), sehingga perempuan cenderung kekurangan informasi dan secara sosial tertinggal. Dengan demikian, menerapkan persyaratan pendidikan yang sama tersebut dapat juga dikatakan sebagai tidak fair dan buta gender. Menggunakan istilah Longwe (1991: 151), bisa dikatakan bahwa UU ini samasekali tidak menegaskan conscientization di mana perempuan dan laki-laki seharusnya dilihat memiliki kondisi, peran, dan beban yang berbeda akibat dari pembagian kerja berbasis gender (gendered division of labour) yang tidak fair. 6


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Melihat asumsi yang tidak konsisten ini, kita pun bisa menganggap bahwa kebijakan kuota masih bersifat setengah hati, rumit, dan merefleksikan kontestasi kekuasaan yang besar. Perempuan masih dipandang kurang penting dibanding laki-laki untuk duduk di lembaga perwakilan. Dengan kata lain, manakala kebijakan kuota baru tersebut tak mengindahkan kondisi-kondisi khas kaum perempuan yang menghambat mereka untuk secara aktif berpartisipasi di dalam kontestasi politik, maka kebijakan itu sejatinya tidak sensitif gender.

Implikasi Kebijakan di Ranah Praksis Sebelum menganalisis implikasi dari asumsi di atas pada ranah praksis, sebaiknya kita lihat dulu perubahan apa yang telah dihasilakan oleh kebijakan kuota sejak Pemilu 2004. Tabel I menampilkan jumlah perempuan di dalam DPR-RI dari tahun ke tahun. Tabel 1 Jumlah perempuan dalam parlemen Indonesia (1950-2004) Periode

Jumlah Jumlah total Persentase Perempuan anggota dalam parlemen parlemen 1950-1955 (DPRS) 9 236 3.8 1955-1960 17 272 6.3 1956 – 1959 (Konstituante) 25 488 5.1 1971 – 1977 36 460 7.8 1977 – 1982 29 460 6.3 1982 – 1987 39 460 8.5 1987 – 1992 65 500 13 1992 – 1997 62 500 12.5 1997 – 1999 54 500 10.8 1999 – 2004 45 500 9 2004 – 2009 62 550 11.3 Data diambil dari berbagai sumber antara lain Bessell (2004), Hourne dan von Hoffmann (1999).

Dari data tersebut menjadi jelas jumlah perempuan di dalam lembaga parlemendari periode ke periode hanya berkisar 10 persen. Bahkan setelah diterapkannya kebijakan kuota untuk kali pertama pada tahun 2004 berdasarkan UU 12/2003, jumlah perempuan dalam parlemen nasional tidak signifikan. UU 12/2003 nyata-nyata tidak banyak berkontribusi pada peningkatan jumlah keterwakilan perempuan. Melibatkan perempuan dalam politik masih dianggap belum penting sehingga aturan tentang kuota dalam UU 12/2003 belum ditetapkan sebagai sebuah kewajiban. 7


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Menurut Bessel (2004: 6-11), ideologi tentang perempuan yang dibangun oleh Rezim Orde Baru serta kepercayaan agama dan budaya yang ada masih mempengaruhi asumsi dan implementasi kebijakan: bahwa perempuan adalah warga negara kelas dua. Meskipun telah diperkuat oleh UU No. 2 yang mengatur kuota perempuan dalam parpol, UU 10/2008 tetap saja belum memiliki ketegasan yang jelas dalam upayanya melibatkan perempuan dalam proses pembuatan keputusan. Implikasinya, ruang bagi kaum perempuan untuk mempengaruhi kebijakan partai masih sangat sempit. Pesan Pasal 27 UU No. 2/2008 yakni “pengambilan keputusan partai politik di setiap tingkatan dilakukan secara demokratis� berpotensi berakhir sebagai harapan. Perempuan akhirnya tidak punya cukup kemampuan untuk menekan parpol supaya melibatkan sebanyak mungkin kaum perempuan dalam kompetisi pencalonan anggota parlemen. Dengan demikian, karena asumsi mengenai perempuan dalam UU No 2/2008 dan 10/2008 ternyata tidak terlalu berbeda dari pendahulunya UU 12/2003, kiranya kaum perempuan akan tetap menghadapi kesulitan yang berulang untuk dapat terlibat dalam badan perwakilan. Dengan mengabaikan asumsi tentang perempuan dan meninggalkan analisis tentang relasi gender yang membentuk kondisi-kondisi khas perempuan di dalam membuat regulasi kuota—di mana kaum perempuian memiliki kesulitan yang besar dalam mebgakses pendidikan dibanding laki-laki—maka hambatan bagi perempuan untuk miniti karir di dunia politik akan tetap berlanjut. Terlebih lagi, sanksi yang diterapkan bagi partai politik yang tidak memenuhi kuota sangat lemah yakni hanya berupa revisi dokumen sebagaimana Pasal 58 UU 10/2008. Tanpa sanksi yang jelas, semisal membatalkan kesempatan partai untuk ikut dalam pemilu, ketidakpatuhan partai dalam memenuhi kuota tetap saja akan terjadi. Konsekuensi lebih jauh dari masalah ini adalah, masih tetap rendahnya representasi perempuan di ranah lokal karena akses pendidikan bagi mereka kenyatannya masih lebih terbatas. Di samping masih terbatasnya akses pendidikan, perempuan di daerah pedesaan dan pedalaman juga kekurangan infomasi dan fasilitas (infrastruktur). Hal ini mencakup kurangnya informasi tentang pentingnya duduk di lembaga perwakilan dari mana mereka dapat mengakses lembaga perwakilan tersebut, dan bagaimana mengaksesnya. Apalagi, biasanya kepercayaan agama dan tradisi budaya di daerah poedesaan/lokal biasanya lebih ketat dibandingkan di daerah perkotaan. Tak ayal, hambatan bagi kaum perempuan untuk berpartisipasi dalam kompetisi politik menjadi lebih besar. 8


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Peringatan Longwe (1991: 151) bahwa perempuan akan tetap mengalami ketertindasan karena gagalnya kebijakan mengidentifikasi permasalahan dan kebutuhan yang berbeda antara laki-laki dan perempuan sepertinya akan sungguh terjadi. Oleh karena itu, mengamini Moser (1993: 37-54), kebijakan tersebut akan mengalami kesulitan untuk secara penuh menjawab pertanyaan tentang kebutuhan praktis dan strategis kaum perempuan. Kebutuhan praktis adalah kebutuhan untuk meningkatkan kesetaraan perempuan berkaitan dengan gendered division of labour, sementara kebutuhan strategis berkaitan dengan upaya merubaha relasi kekuasaan antara perempuan dan laki-laki. Dari sana menjadi jelas, jika kita meninggalkan asumsi yang menempatkan kaum perempuan setara dan sama penting dengan laki-laki di arena politik, maka kita akan mengalami kesulitan untuk mendorong kaum perempuan di ranah lokal memiliki representasi. Kecuali, jika kebijakan kuota tersebut diperkuat dengan kebijakan pemberdayaan perempuan.

Ketakpekaan Kebijakan terhadap Konteks Sosial di dalam Implementasi Lantaran masih bersifat sangat umum, baik UU No. 10/2008 maupun UU No. 2/2008 belum berhasil mengidentifikasi gambaran detil atau bahkan tersembunyi dari relasi gender yang membentuk sirkumstansi sosial yang selama ini menghambat peran aktif perempuan kompetisi politik. Pertama, penekanan yang lemah terhadap kebijakan kuota merefleksikan rendahnya derajat kepekaan kedua UU tersebut terhadap beragam persoalan perempuan—semisal: perlindungan pekerja migran, prostitusi, kemiskinan, kekerasan dalam rumah tangga, pembedaan pembayaran gaji antara laki-laki dan perempuan—yang tidak selalu secara baik dipahami oleh para pembuat kebijakan dan anggota legislatif yang berjenis kelamin laki-laki. Rendahnya aksentuasi UU terhadap persoalan dan kebutuhan spesifik perempuan sesungguhnya menjelaskan ketidakpekaan kedua UU itu terhadap konteks yang berkontribusi pada pembentukan ketidakadilan dan permasalahan ketimpangan kaum perempuan. Kedua UU itu juga memandang sebelah mata realita bahwa perempuan itu multi-kelas dan tidak homogen. Persyaratan pendidikan untuk menjadi kandidat parlemen—yang disebutkan minimal sekolah lanjutan atas (SLTA)—hanya sesuai bagi kaum perempuan yang berasal dari kelas menengah. Mereka dari kelas ini memiliki pendidikan dan status ekonomi lebih baik dibandingkan kaum perempuan pada umumnya. Implikasinya, kesempatan mereka lebih besar 9


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

daripada bagi kaum perempuan kelas bawah, yang memiliki tingkat pendidikan dan status ekonomi lebih rendah (Sawer, 2000: 374). Parahnya, problem ketidakadilan seperti kekerasan pekerja migran justu banyak menimpa kaum perempuan berpendidikan rendah. Eksploitasi dan kemiskinan perempuan, misalnya, tidak hanya terdapat di dalam perempuan pekerja industri di perkotaan, tetapi juga perempuan pekerja pertanian dan buruh pertambangan di pedesaan dan area terpencil lainnya. Bisa dibayangkan, perempuan di pedesaan atau daerah terpencil sudah pasti kesulitan memenuhi syarat, tergeser oleh perempuan dari kelas menengah/atas, dan akhirnya tetap lemah keterwakilannya di dalam parlemen. Dengan tidak mengindahkan pentingnya memberikan kesempatan yang setara tidak hanya antara perempuan dan laki-laki, tetapi juga antara perempuan dan laki-laki lintas kelas, area, dan status sosial, ini berarti kedua UU itu belum secara serius memperhatikan kompleksitas sirkumstansi sosial. Kebijakan kuota perempuan terbaru tidak secara cukup mengandung unsur pemberdayaan. Ketakpekaan regulasi bisa berpotensi melanggengkan lingkaran jahat (vicious circle): perempuan kelas bawah terus terlilit penindasan karena produk kebijakan publik didominasi perspektif yang tidak berpihak pada mereka; dan hal itu disebabkan oleh lemahnya representasi politik ketika perempuan kelas bawah tereliminasi dari kompetisi politik. Demikian seterusnya. Sebagai tambahan, kebijakan tersbeut juga tidak secara cukup mempertimbangkan konteks perempuan minoritas dan terpencil. Tidak ada penekanan samasekali mengenai bagaimana mendorong representasi perempuan dari kalangan ini. Kaum perempuan Katholik, Buddha, atau perempuan Papua, misalnya, adalah sebagian kecil contoh kaum perempuan minoritas. Organisasi mereka mungkin saja tidak kelihatan karena jumlah anggota mereka yang sedikit sehingga suara mereka jarang sekali didengar oleh lembaga perwakilan. Perempuan Katholik di dalam komunitas yang mayoritas Muslim, semisal, akan memiliki kesulitan untuk menyalurkan aspirasi mereka meskipun secara umum mereka juga terlibat aktif dalam kegiatan organisasi sosial seperti penanganan yatim piatu dan anak jalanan. Kaum perempuan Papua yang tinggal di daerah terpencil, misalnya, yang biasanya memilkul beban terberat atas dampak kekurangan air dan lingkungan akibat penambangan perusahaan multinasional, juga mengalami kesulitan serupa dalam menyampaikan aspirasinya. Mereka umumnya bahkan tidak tahu 10


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

bagaimana dan dimana menyalurkannya. Perempuan-perempuan lokal lainnya, yang biasanya juga memikul beban atas dampak penebangan hutan dan krisis— seperti akibat peperangan, konflik dan bencana alam—juga cenderung diabaikan dalam representasi politik. Dan di saat yang sama, partai yang ideologinya non-Islam dalam politik Indonesia justru lemah sehingga kaum minoritas perempuan cenderung memiliki ruang yang terbatas dalam representasi politik. Ditambah lagi, tradisi partai lokal dalam politik Indonesia juga belum mapan—kecuali yang terdapat di Aceh. Konsekuensi dari keterbatasan ini, partai politik yang ada kesulitan mengidentifikasi isu-isu lokal seperti isu rusaknya lingkungan akibat aktivitas perkebunan dan pertambangan, isu-isu pemekaran wilayah, maupun separatisme yang secara langsung maupun tidak langsung dampaknya dirasakan juga oleh kaum perempuan seperti inflasi, kekeringan dan konflik. Namun demikian, karena kebijakan kuota perempuan tidak secara signifikan menyentuh aspek-aspek di atas, kebijakan tersebut kehilangan sensitivitas terhadap konteks di dalam implementasinya. Oleh karena itu, penyediaan ruang bagi perempuan dalam lembaga perwakilan secara lebih luas menjadi sangat penting.

Kelebihan dan Kekurangan Kebijakan dari Perspektif Gender Setelah menganalisis kebijakan kuota, mesti diakui bahwa kebijakan kuota perempuan yang baru di Indonesia membawa sebuah kemajuan bagi kesetaraan perempuan. Pertama, ia mengenalkan kewajiban kuota perempuan dalam partai politik, khususnya bagi partai di tingkat nasional. UU No. 2 Tahun 2008 menegaskan, kuota perempuan dalam partai politik merupakan prasyarat untuk mendukung kuota perempuan di parlemen. Hal ini bisa memperluas akses perempuan pada pengambilan keputusan dalam partai politik, termasuk dalam hal berapa jumlah perempuan yang dapat terlibat, serta bagaimana ranking pencalonan anggota parlemen akan diurutkan dalam pemilu. Kedua, kedua UU baru tersebut mengenalkan sejumlah sanksi bagi partai politik yang tidak mampu memenuhi kebijakan kuota. Meskipun peraturan mengenai sanksi tersebut banyak mendapatkan kritikan karena dianggap masih sangat lemah yakni hanya dalam bentuk pengumunan di media juga saran untuk merevisi susunan ranking pencalonan, tetapi hal ini masih bisa dilihat sebagai sebuah kemajuan bagi implementasi kebijakan kuota perempuan dibandingkan regulasi sebelumnya UU No. 12 Tahun 2003). 11


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Ketiga, penekanan yang jelas mengenai kesetaraan dan keadilan gender dalam rekrutmen politik juga dalam pendidikan politik dapat merupakan terobosan bagi peningkatan kualitas dan pemberdayaan kaum perempuan. Akan tetapi, beberapa poin dalam kedua UU tersebut juga masih mengandung kelemahan. Pertama, penekanan terhadap kuota perempuan di dalam partai politik masih sekadar mencakup aspek pembentukan partai dan struktur organisasi, bukan secara eksplisit dalam hal pengambilan keputusan. Meskipun dalam Bab 10, Pasal 27 UU No. 2/2008 ditekankan bahwa proses pengambilan keputusan di dalam partai politik harus berdasarkan mekanisme yang demokratis, tetapi hal ini belum bisa dikatakan dapat menjamin akses dan kesempatan perempuan untuk berbicara dan mempengaruhi kebijakan yang dibuat oleh partai politik. Partai politik di Indonesia, yang umumnya didominasi oleh kaum laki-laki yang tidak cukup gender-aware, cenderung mengabaikan peran perempuan dalam pengambilan keputusan strategis internal partainya. Namun, karena Pasal 2 Ayat 2 UU No. 2 Tahun 2008 hanya menekankan angka (persentase minimal 30 persen bagi perempuan yang harus dilibatkan dalam pembentukan partai politik dan struktur organisasi partai politik tanpa secara cukup menekankan keterlibatan perempuan dalam proses pengambilan keputusan, maka terdapat kecenderungan bahwa perempuan hanya akan ditempatkan pada level sekunder, maupun di area-area administratif. Karena itu, di samping perlu menekan mekanisme demokratis dalam pengambilan keputusan partai politik, perlu juga menegaskan pentingnya kesetaraan gender di dalam partai politik. Lebih jauh, sebagaimana ditekankan oleh UU No. 2 dan No. 10 tahun 2008, kuota perempuan masih berkutat hanya pada angka. Sebagaimana Bessell (2004: 12), hal ini tentu saja tidak cukup bagi pemberdayaan perempuan. Maka dari itu, sependapat dengan Bessell, Norris (dalam Carol Bacchi, 2006: 32) menyatakan bahwa kebijakan kuota semestinya ditujukan untuk meningkatkan baik kesetaraan kesempatan (equality of opportunity) maupun kesetaraan menikmati hasil (equality of result). Kesetaraan menikmati hasil merujuk pada angka perempuan di parlemen, sementara kesetaraan kesempatan merujuk pada kemampuan untuk terlibat dalam pengambilan keputusan. Penekanan pada angka akan berimbas pada sempitnya fokus kebijakan yakni pada kehadiran semata, yang oleh Bacchi (2006: 36) disebut sebagai the politics of presence, yang berarti juga menyingkirkan politik ide (the politics of idea) yang menekankan pada kebutuhan menggunakan perspektif gender 12


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

sebagai alat untuk menganalisis representasi perempuan. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa kebijakan kuota perempuan di Indonesia masih terjebak dalam pendekatan formalis dan belum menyentuh berbagai aspek beyond number— yang bukan sekadar angka, yaitu pemberdayaan. Menggunakan istilah dari Longwe (1991: 149-57), kebijakan kuota di Indonesia gagal untuk menyentuh women’s concerns yang berkaitan dengan diskriminasi gender lantaran problem substantif ketidakadilan perempuan— berupa akses terhadap kekuasaan, sumberdaya dan pengambilan keputusan— tidak tercakup secara mamadai. Kebijakan kuota masih terpaku pada apa yang oleh Longwe disebut sebagai women’s issues (gender division of labour) karena berkutat—secara terbatas—pada angka. Sebagai tambahan, sebagaimana dinyatakan oleh Bessell (2004: 13), kebijakan kuota perempuan di Indonesia masih merupakan kebijakan bagi pencalonan dan bukan kebijakan kuota untuk kursi parlemen. Beberapa orang mungkin akan berargumen bahwa kuota perempuan untuk kursi parlemen akan menyebabkan ketidakadilan bagi kaum laki-laki karena mereka umumnya harus berkompetisi berdasarkan sistem merit (berdasarkan kemampuan dan kapasitas mengumpulkan suara), sebagaimana juga disadari oleh Carol Bacchi (2006: 40-41). Akan tetapi, jika aspek keadilan itu diukur dari sistem merit, lalu mengapa akses untuk pendidikan, pekerjaan, pengambilan keputusan dalam keluarga, manajemen komunitas juga tidak dilakukan berdasarkan sistem merit? Kenapa justru perbedaan jenis kelamin laki-laki dan perempuanlah yang digunakan untuk membedakan akses pendidikan, pengambilan keputusan, dan sebagainya yang digunakan untuk menentukan siapa yang berhak dan tidak berhak mendapatkannya? Jika persoalan hak atas keterwakilan sistem merit bisa diupayakan melalui UU, lalu bagaimana dengan konstruksi sosial yang bias gender? Faktanya, laki-laki lebih banyak mendapatkan priveledges untuk mengakses berbagai fasilitas di atas hanya karena mereka laki-laki, dan menyingkirkan perempuan hanya karena mereka perempuan—asal-usul biologis sebagai dasar. Kenyatannya, tidak banyak yang mempertanyakan pembedaan akses berdasarkan asal-usul biologis ini. Mengapa tidak saja menggunakan sistem merit bagi mereka yang hendak memperoleh akses atas berbagai fasilitas tersebut? Dengan demikian, kuota bagi kursi perempuan di parlemen—bukan kuota pencalonan (kandidat)—tidak bisa dilihat sebagai sesuatu yang tidak adil bagi kaum laki-laki karena toh kaum perempuan juga 13


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

telah lama terdeprivasi dari panggung politik dan arena pengambilan keputusan dan kebijakan publik. Berkaitan dengan ini, argumen lebih jauh bahkan akan mengatakan bahwa kuota 30 persen bagi pencalonan kandidat perempuan di parlemen sebenarnya masih belum cukup, dan UU No. 2 dan 10 tahun 2008 sejatinya masih jauh dari bentuk ideal kebijakan kuota perempuan dan representasi perempuan. Terakhir, kebijakan tersebut urban biased (perkotaan), atau lebih tepatnya “bias Jakarta�. Pasal 2 Ayat 5 dan Pasal 20 UU No. 2 Tahun 2008 menjelaskan perbedaan ketegasan soal kuota perempuan di dalam partai politik antara tingkat nasional dan lokal. Pasal 2 UU No. 2 tahun 2008 menegaskan bahwa kuota perempuan bagi partai politik di tingkat nasional bersifat wajib. Sebaliknya, Pasal 20 UU tersebut menyatakan kuota perempuan bagi partai politik di tingkat lokal bukan kewajiban melainkan hanya merupakan saran. Beberapa pihak berpandangan, pembedaan sifat kemandatan ini didasari atas kesadaran bahwa masyarakat lokal belum cukup siap untuk mengimplementasikan kebijakan kuota karena keterbatasan pendidikan dan fasilitas. Akan tetapi, bagi penulis, penekanan sifat kemandatan dari peraturan kuota yang berbeda tersebut bukan merupakan solusi. Pembedaan yang demikian dapat kian menjauhkan perempuan-perempuan lokal dari akses representasi politik, yang selanjutnya bisa melanggengkan beban akibat ketidakadilan pembagian kerja berbasis gender yang sala ini mereka rasakan. Beranjak dari hal itu, idealnya kebijakan kuota harus memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada perempuan lokal untuk berpolitik, karena justru disanalah sumber segala persoalan ketidakadilan perempuan.

Kesimpulan Kebijakan kuota perempuan dalam Undang-undang No. 2 dan 10 tahun 2008, di satu sisi, membuka kesempatan yang lebih besar bagi kaum perempuan untuk masuk dan terlibat dalam politik. Kebijakan kuota dalam partai bernilai penting sebagai jalan masuk perempuan untuk membuat perspektifnya berpengaruh terhadap pengambilan keputusan partai politik. Namun demikian, sifat lemah dari kedua UU itu—dapat dilihat dari penekanan sanksi yang tidak jelas dan lemah bagi partai yang tidak mampu memenuhi aturan kuota—tidak mengenali berbagai sirkumstansi spesifik kaum perempuan dan tidak memberikan tekanan yang cukup bagi representasi kaum perempuan lokal dan minoritas. Maka dari itu, kebijakan kuota tersebut akan 14


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

sulit sekali untuk secara otomatis meningkatkan jumlah representasi perempuan dan mengatasi persoalan-persoalan ketidakadilan terhadap perempuan. Alih-alih mengatasi problem keterwakilan perempuan, problem keterwakilan masyarakat secara umum seperti macetnya alur aspirasi saja masih sangat lekat dalam mekanisme demokrasi keterwakilan kita. Untuk itu, untuk mengatakan bahwa kebijakan kuota yang terbaru ini akan menggeser ruang kekuasaan yang diklaim sebagai ruangnya kuam laki-laki untuk menjadi lebih setara gender tampaknya masih sangat sulit.

15


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Daftar Pustaka

Bacchi, C 2006, ‘Arguing for and against quotas: theoretical issues’, in Drude Dahlerup, Women, quotas and politics, Routlege, London. Dahlerup, D and Freidenvall, L 2005, 'Quotas as a 'fast track' to equal representation for women', International Feminist Journal of Politics, vol. 7, no. 1, pp. 26 — 48 Gaventa, J 2005, ‘Reflections on the uses of the ‘power cube’ approach for analyzing the spaces, places and dynamics of civil society participation and engagement’, CFP evaluation series 2003-2006, no. 4, pp. 5-45. Guldvik, I 2003, ‘Gender quota regimes and ideas of social justice: the quota regime of the Norwegian Local Government Act’, paper to be presented at the ECPR second General Conference, Marburg, Germany 18 – 21 September 2003. Hourne, K and von Hoffmann, N (eds.) 1999, Women’s political voice in ASEAN: sharing a common vision, ASEAN Academic Press, London. Jones, N 2006, Gender and the political opportunities of democratization in South Korea, Palgrave, New York. Kabeer, N 1999, ‘Resources, agency and achievements: reflections on the measurement of women’s empowerment’, Development and Change, vol. 30, pp. 435-464. Larserud, S and Taphorn, R 2007, ‘Designing for equality: best-fit, medium-fit and nonfavourable combinations of electoral systems and gender quotas’, IDEA Handbook, International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Stockholm. Longwe, S 1991, ‘Gender awareness: the missing element in the Third World development project, in Changing Perceptions: Writings on Gender and Development, Tina Wallace with Candida March (eds.), London, Oxfam. Macaulay, F 2006, Gender politics in Brazil and Chile, Palgrave, Macmillan. Mawaya, A 1999, ’Assessment report on: political empowerment of women’, Sixth Regional Conference On Women, Mid-Decade Review Of The Implementation Of The Beijing Platforms for Action in the African Region, 22-26 November 1999, Addis Ababa, Ethiopia, Economic Commission For Africa, pp. 1-30. Moghadam, V and Senftofa, L 2005, Measuring women’s empowerment: participation and rights in civil, political, social, economic, and cultural domain, UNESCO, Blackwell Publishing, Oxford. Rai, S (ed.) 2000, International perspectives on gender and democratization, MacMillan, London.

16


Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November 2008

Razavi, S and Miller, C 1995, ‘From WID to GAD: conceptual shifts in the Women and Development Discourse’, Occasional Paper 1, United Nations Research Institute for Social Development, United Nations Development Programme, pp. 1-51. Sawer, M 2000, ‘Parliamentary representation of women: from discourses of justice to strategies of accountability’, International Political Science Review, vol. 21, no. 4, pp. 361380. Sinha, N 2006, Women in Indian politics: empowerment of women through political participation, Gyan Publishing House, New Delhi. Tremblay, M and Trimble, L 2003, Women and electoral politics in Canada, Oxford University Press, Ontario. www.demosindonesia.org, ‘Wawancara : waspada, elit parpol laki-laki tak suka’ (an interview: watch out! male political elites do not like), 15 February 2008.

17


Kebijakan Setengah Hati Kuota Perempuan  

Jurnal Konstitusi, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Vol. 8/1, November.

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you