Page 1

Ответы по ПР. 3 курс. 1. Понятие ПР. О. Предмет. Прикладное значение ПР. Основания выделения из других политических, региональных и географических наук (географии, сравнительной политологии, геополитики и т.д.). ПР ( Гельман) – совокупность исследований как макрополитических институтов и процессов на региональном и местном h (изучение элит, выборов), так и специфических аспектов регионального и местного управления, связанных с процессами общенац. Масштаба.

• О ПР является О политологии – полит.процессы, отношения, институты, ПЭ регионов, коммуникации, ПК, полит.поведение. • Предмет ПР – пространственное измерение полит.явлений, полит. отношений между центром и регионами, вертикальные и горизонтальные полит. процессы в самих регионах. Прикладное значение политической регионалистики во многом связано с таким ее особым направлением, как региональный политический анализ. Политический анализ принято рассматривать как форму ситуационного научного исследования, при котором ситуация или событие рассматриваются как целостность ПР является видом РИ, представляя собой синтез географии и политологии. • ПР и ПГ. Разграничение ПР и ПГ не является жестким. Оно связано с некоторыми различиями в расстановке аспектов, обе науки имеют междисциплинарный характер. ПГ делает больший акцент на применении спец.методологии, разработанной в теоретической географии (ТГ) Методы ТГ ведут к тому, что ПГ до сих пор носит описательный характер. ПР предполагает комплексное использование географических и полит. методов. So, ПР представляет собой переходную зону политологии и региональной науки. Она отталкивается от полит.явлений и далее изучает его территориальную проекцию. Отличия ПР и ПГ состоит в том, что она ближе к политологии, чем к географии. Для ПР важнее О изучения – политика. А ее специализация в рамках политологии определяется необходимостью пространственного измерения политики. • ПР и другие направления РИ. ПР рассматривается, как часть сравнительной политологии. Отличие – в h сравнит.исследования (наднац, субнац). ПР занимается исследованиями на h отдельно взятого гос-ва и его частей. Понятия П регионология и регионоведение является продуктом современного словообразования. Регионология и регионоведение сфокусированы на изучение отдельных регионов как комплексе явлений. Опираются на принцип локализации, мало применяя дифференциацию. Политическую регионалистику целесообразно признать такой частью региональной науки, которая выделяется как через объект (политика), так и через пространственный уровень (масштаб) исследований (политические регионы как части государства, субнациональные единицы). Иногда можно встретить понятие "региональная политология". Под региональной политологией обычно понимаются региональные исследования, использующие принцип "прямого переноса" политологических методов на уровень отдельных регионов. В результате проводится "обычное" политическое исследование определенного региона. Соответственно, здесь не идет речь об использовании географических методов и изучении какого-либо пространственного измерения. Понятия "политическая регионология" и "регионоведение" являются продуктом современного словообразования в русскоязычном научном дискурсе. Регионология претендует на статус специализированной науки, что заложено в самом ее названии. Регионоведение семантически смыкается с давно известным краеведением, которое посвящено описанию и изучению тех или иных особенностей отдельных регионов. Как правило, регионология и регионоведение сфокусированы на изучении отдельных регионов как комплексных явлений. Иными словами, они опираются на принцип локализации, мало применяя принцип дифференциации. Специализация регионоведения — это изучение регионов как ограниченных в пространстве комплексных и целостных образований, без специального акцента на политике, экономике или чем-то еще. В отличие от регионоведения политическая регионалистика делает акцент на политических явлениях, хотя и рассматривает их в неизбежной связи с другими явлениями, выступающими в роли внешних факторов, воздействующих на политику в рамках регионального комплекса. Что касается регионологии, то ее трудно выделить в качестве особой науки. По одним аспектам она смыкается с регионоведением (комплексное изучение отдельных регионов), по другим — с политической регионалистикой. При этом регионалистика в силу особенностей современного отечественного дискурса имеет большие основания для того, чтобы претендовать на статус аналога региональной науки, известной из зарубежной литературы. Геополитика изучает глобальные политические процессы через призму географического метода, дает географическую проекцию международных отношений, накладывая их на географическую карту. 2. Понятие и содержание РПК. Горизонтальное и вертикальное измерение РПК. Примеры РПК. Стратегии урегулирования РПК. В основе природ регионального конфликта лежит неискоренимое противоречие между интересами целого и его частей. РК - открытая форма противоречий в ситуации, когда по крайне мере одной из конфликтующих сторон является регион. Региональные конфликты имеют вертикальное и горизонтальное:

Регион и регион имеют горизонтальных характер. Например в США очень часто это споры относительно границ. В США горизонтальные конфликты между штатами были важной чертой развития страны. Основными причинами конфликтов были: 1. территориальные споры. 2. Противоречия в отношении доступа к западным территориям. 3. Политико-культурные различия. 4. Споры по вопросам политического представительства в федеральных органах

1


5. Финансово-экономические споры. Данные противоречия удалось разрешить в рамках официальных процедур. При этом основными мотивами согласия были общие и внешние угрозы, постепенно стирание различий. Отсутствие прямой связи между этничностью и территориальностью. В России конфликты между регионами относительно перекройки границ были редкими. Приморский край был чемпионом, губернатор которого в разное время предъявлял претензии Сахалинской области, Хабаровскому краю и Китаю.

Вертикальные региональные конфликты встречаются гораздо чаще горизонтальных. Это конфликты с национальным уровнем с отдельным регионом или группой регионов. Например альянсы штатов регионального уровня для решения конфликтов были распространены в США. Отдельные регионы конфликтуют с региональным уровнем очень часто. Существует большое число типологии региональных конфликтов. Политическая регионалистика делает акцент на региональных политических конфликтах. Предмет связан с достижением власти или ее перераспределения в пользу региона. Или с изменением полит. статуса региона. РПК представляет собой динамический процесс. В настоящее время РПК вертикального характера очень распространены на постсоветском пространстве. Прежде всего особый тип РПК это – этнополитический конфликт. В РФ наиболее тяжелая ситуация с чеченской республикой. Исторически территория насильственно присоединена к Российской империи. В 44 году при реализации принципов сталинской региональной политики была произведена депортация чеченцев и ингушевцев и только в 57 была восстановлена. Пришел Дудаев, объявил мобилизацию населения. 92-94 год спокойствие федеральной власти. 94-96 война. Россия фактически теряет контроль над ситуацией на Кавказе. Стратегия урегулирования конфликтов. • Интеграция. В рамках этой модели Основной при урегулировании конфликтов этнорегиональных является задачей минимизации значимости этических различий для повседневной жизни граждан в полиэтническом государстве. Интеграционная политика имеет социально – культурное, экономическое и политическое измерение. (Чечня) А) Социально-культурное измерение. Создание общей системы образования, проведение политики предоставления жилья, Б) Экономическая политика. Создание рынка труда, равных социальных стандартов, а так же особые программы. В) Придание региону особого статуса, принятие законов. (Германия ) Использование интеграционной пиитики всегда сопряжено с вопросом о пределах интеграции меньшинства, поскольку интеграция может перейти в ассимиляцию (потеря культурной идентичности, а угроза этого может провоцировать конфликт) Таким образом использование интеграционного метода является добровольный характер, желание обеих сторон решить задачу, атак же создание адекватных институциональных рамок для её решения. Степень интеграции региональных этнических сообществ может быть различной. В политическом и экономической отношении обычно приводит к полному выравниванию, сложнее ситуация с социальнокультурной интеграции (Этнические немцы в Польше и Венгрии полностью интегрированы в общество, однако сохранили свою культурную идентичность, напротив Поляки утратили свою идентичность в Германии) Если растворение культурной идентичности не противоречит ожиданиям культурных групп эта задача может стать частью интеграционной методики. Если права меньшинств на развитие культур нарушаются это может привести к конфликтным ситуациям

Сецессия \ ирредента . Сецессия – процесс в результате которого население, занимающее определенную территорию в рамках существующего гос-ва добивается в отделение от гос-ва создает независимое гос-во. Отделению предшествует развитие сепаратистских политических движений, деятельность которых направлена на реализацию полного суверенитета. Одной и форм сепаратизма является региональный сепаратизм. Он направлен на отделение региона от отдельного гос-ва. Его характеристика: 1.

носит комплексный характер, поскольку включает ряд аспектов.

2.

Опора на всю совокупность преимущества региона.

3.

Способность возникать и развиваться не как постоянно явление (что характерно для национально этнической формы сепаратизма, но как явление, которое связано с экстремальными обстоятельствами)

4. Опора на относительную самостоятельную внутреннею и внешнюю политику, во многом отличающиеся от политики федеральных властей. В настоящее время региональный сепаратизм характерен для многих стран. Широко известен и обсуждается провинция Квибек в Канаде. Кроме того сепаратистские тенденции характерны для Индии. Несколько мощных очагов сепаратизма существует в Индонезии (Аче). В отличии от сецессии, ирредента - процесс в результате которого население определенного региона отделяется от гос-ва с целью присоединения к другому существующему государству. Сецессия и редента непосредственно связаны с правом на реализацией наций на самоопределение. И более сложный принцип существования ООН. Несмотря на это практика ООН не признает право на сецессию как автоматическо, поскольку этот принцип вступает в противоречие с другим принципом государств с принципом территориальной целостности, суверенного равенства, невмешательства и не использования силы в

2


международных отношениях. Право на Сецессию таки образом не отрицается, однако ограничена исключительными обстоятельствами. Исключительность обстоятельств может быть предметом самых различных интерпретаций, что доказывает Суть самоопределения необязательно должна реализовываться через сецессию или реденту, альтернативой выступает внутренняя компенсация. (Квибек в Канаде или соглашение об особой территориальной автономии, например пять областей в Италии, Корсика во Франции) • Консоциация. Данный метод используется для обществ с резко ярко-выраженной социальной фрагментацией. (Арендт Лейпхарт). Изучал особенности политических систем скандинавских стран. Он индефицировал четыре базовых принципа консеативных политических систем (системы, обладающие стабильным .. при наличие различий между регионами) 1.

Правительство большой коалиции. (между партиями, представляющим различные сегменты общества)

2.

Автономия для различных сегментов общества.

3.

Пропорциональная избирательная система.

4.

Вето меньшинства.

Данные характеристики присутствовали в таких консентативных системах: как Ливан, Кипр, Швейцария, Австрия, Нидерланды, Бельгия, Малазия, Однако жизнеспособными окались только европейские консенциации. Поэтому применимость носит условный характер изависит от выполнения следующих условий: 1. Интеграция или ассимиляция не должны быть целью не одной из конфликтующих сторон. 2.

Элиты должны быть заинтересованы в сохранении данных механизмах р

3.

Элиты должны обладать должным уровнем автономии с своих сообществах, позволяющих им достигать компромиссов и договоренностях.

Деволюция – процесс перераспределения политической власти сверху вниз в создании регионах собственной системы политических институтов или расширения компетенций уже существующих. В США и Великобритании. А) Модель США. В США равноправие субъектов федераций обусловило симметричную деволюцию, в ходе которой власть равномерно переливания из федерального центра на уровень каждого штата. Некоторые опасения вызывает то, что процессы деволюции в США могут привести к нарастанию межрегиональным контрастов, что приведет к усилению ассиметрии американской федерации, поскольку эффекты деволюции объективно будут лучше усвоены наиболее развитыми штатами. Б) Великобритания. В связи с процессами деволюции являются ответом центра на политически требования некоторых регионов создать собственную система политических институтов. Деволюция носит ассиметричный характер. Для каждого из трех регионов предусмотрена собственная модель деволюции. К Уэльсу применяется мягкий характер деволюции, идеей которой заключается в выравнивании прав при сохранении Уэльса, как части британской политической культуры. В Уэльсе английский язык – единственный официальный. Шотландия. Модель для Шотландии является боле жесткой, нежели для Уэльса. Шотландцы имеют право печатать деньги парламент региона имеет более широкие права. Северная Ирландия, особенностью деволюции является подписание соглашений.

3. Понятие регионализации и регионализма. Факторы и формы регионализации. ПР использует структурный подход к изучению территорий государства и его частей, что означает внимание к неоднородности иерархического строения гос территории. Структурирование государства и любого другого полит пространства называется регионализацией. Р - особый полит процесс, который влечет за собой территориальную дифференциацию (фрагментацию) пространства. Регионализм же - полит результат или эффект Р, т.е. Регионализм как факт изучается в стране, где региональные соц. значения различны. В таком понимании регионализм является полит характеристикой территориальной неоднородности государства. В ряде работ регионализм рассматривается как полит движение и даже идеология, которая противостоит центризму, т.е. Регионализм — процесс передачи полномочий от центра на регионы и развития автономности регионов. В этом случае, когда говорят, что в государстве развит регионализм, это означает что в нем имеют влиятельные полит силы на региональном уровне, которые ведут борьбу за региональную автономию. Крайним проявлением регионализма является сепаратизм. Процесс Р может быть управляем, например, когда государство реформирует АТД, или спонтанно . Существуют активная и пассивная формы Р: 1. пассивная - связанна с гос управлением Р. Когда территория государства является простым О подчиняющимся решениям, но со стороны центра такая Р является активной.

3


2.

активная форма Р, когда происходит региональная эмансипация, т.е. когда регион борется за свою идентичность, или когда на местах складываются определенные территориальные сообщества. Факторы формы Р:

Природно-географическая структура государственной территории. Границы часто привязаны к природным объектам. (США). Влияние природно-климатических условий на традиции ПК. Локализация природных ресурсов, которые определяют систему расселения. Сложная конфигурация гос. территории, которая может создавать проблему для управления отдельными его участками.

Этнокультурный фактор. Сложившаяся этнокультурная структура государственной территории имеет огромное влияние на Р, способствует появлению региональных и локальных ПК, которые в свою очередь могут влиять на особенности региональной ПС, регионального полит.режима, региональных ПЭ. Региональная ПК не редко проявляется на административной карте, если им удалость выступить в роли S и добиться создания административных единиц, совпадающих с границами их распространения.

Соц-эконом фактор. Может быть описан с помощью экономических регионов, каждый из которых отличается определенной специализацией. Школа экономического районирования успешно развивалась в СССР. Соц-эконом фактор серьезно влияет на полит структуру. Он ведет к трансформации системы расселения, что часто влечет за собой перекройку административно- территориальных границ, кроме того Соц-эконом специфика территории определяет ПК ее населения. Региональная структура может быть: a. формальная - Административная территория или политико- административная структура. b. Неформальная - территориальная политика или политико- территориальная структура. Наиболее явной и строго формализованной политико-административной структурой является АТД - это классический пример иерархии регионов, когда территория без остатка делится на единицы 1го порядка (АТЕ), те в свою очередь на единицы 2го порядка и т. д. Однако АТД является не единственной формой Р. Например, экономические регионы СССР имели очерченные границы. Возможны разнообразные специализированные и ведомственные сетки, связанные с w, судебными и прочими районами.

4. Уровень (потенциал), актуализация и содержание региональных интересов в балансе отношений центррегионы. Формы реализации региональных интересов. H региональных интересов зависит от: - Качественных показателей (пол-культ идентичность, геополит роль терр). - Количественные показатели – эк и демограф значение территории. Можно говорить о том весе, который регион имеет в рамках ТПС. - Физико-геогр показатели – (обособленность региона, вызванная его отдаленностью, положением, особыми климат условиями). Актуализация региональных интересов м.б. разной и не всегда соответствовать его h. Содержание рег. интереса составляет интересы региона в полит. автономии. В соответствии с развитием h интереса регион стремится к освоению определенных полномочий, требуя определенное число степеней свободы. Форма реализации регионального интереса:

Субнациональные формы гос. суверенитета. Ограниченная внутренняя гос-ть 2 h. Наиболее радикальная форма реализации регионального интереса, которая в чистом виде редка. Включает ограниченные формы суверенитета. (Республики в 90.)

Автономная региональная власть. Происходит развитие институтов. Важным критерием автономии является легитимность рег. власти. Одновременно происходит становление ПЭ со своими интересами.

Региональная компетенция и связанное ней законотворчество. Регион добивается определенных полномочий, реализацией которых занимаются его властные органы. Главный интерес – фин-эк компетенция. Одновременно происходит развитие регионального нормотворчества в рамках соответствующей компетенции.

Региональное вмешательство, участие на общенац h. В отношениях с центром регионы заинтересованы в защите своих интересов. Региональное участие м.б. формальным и неформальным.

Формальное – органы власти, обеспечивающие региональное представительство в общенац власти. ( Совет Федерации). Органы коллективного управления страной, предполагаются региональные квоты. Значимые региональные полит. партии. В результате возникает эффект дуализма центральной власти.

Неформальный – можно свести к региональному лоббизму и его оценки для различных территорий. Н-р Представительство людей из С-П во власти.

5. Уровень (потенциал), актуализация и содержание центральных интересов в балансе отношений центррегионы. Формы реализации центральных интересов. Гос-во рассматривается в качестве единой терр-пол С, которая по вертикали делится на h. Самый верхний уровень – центр. Именно в этом отношении рассматривается центр в балансе отношений «центр-регион». Уровень центрально интереса зависит от параметров:

Гос идеология и сущ. традиции. Каждое гос-во сознательно использует определенную модель гос-пол строительства, основные хар-ки которой становятся частью гос идеологии. Эта идеология включает в себя

4


отношение к регион-пол эмансипации, которая может рассматриваться по шкале: жесткое подавление – либ.отношение – сознательная поддержка региональной самостоятельности.

Общенац приоритеты и хар-ка гос. стабильности. В сущ полит конъектуре центр принимает решение о целесообразности содействия региональной эмансипации в зависимости от приоритетов своей политики. Н-р: общая нестабильность – ужесточение политики центра. Содержание центрального интереса – поддержание опред.субординации по вертикали, обеспечение доминирования центрального h власти. Формы реализации центрального интереса: - Реализация на глобальном уровне. Геополитические причины обеспечивают особый адресный подход к опред. регионам. - Реализация центрально интеса на субнац h. А) горизонтальное направление - поддержание баланса на субнац h, где главными интересами явл – межрегиональная стабильность и ограниченная контрастность. Ясно, что добиться = регионов в соц-эк сфере почти невозможно. Гос-во допускает определенную амплитуду колебаний. Б) Верт направление – укрепление власти, централизованный контроль над полит. институтами и процессами рег h. Для этого используются такие формы как назначение представителей в регион.власти, спец.санкции, контрольные инстанции.

6. Понятия региональной политики, региональной стратегии. Содержание региональной политики. Основные подходы в региональной политике. Региональное участие. Р является управляемым процессом, управленческие процессы ПР связаны с понятием РП. Проводя РП центр стремиться управлять региональной структурой, преследуя свои цели. РП необходимо отличать от РП - ситуации и РПпроцесса. Последние характеризуют положение дел в региональных сообществах. РП является частью отношений в вертикальной иерархии в отношениях «центр – регионы». Её S является центр, который вырабатывает ее и проводит в жизнь, а регион h выступает О. Действия самих регионов и полит процессы на рег h не являются РП в строгом смысле этого слова. S РП являются структуры в центре + крупный бизнес, которые занимаются региональной проблематикой. РП - С мер, с помощью которой происходят урегулирование отношений между центром и территориями. Главное содержание РП - это разработка и реализация мер по регулированию регионального развития как политики так и экономики. В широком смысле РП представляет собой систему реализации любых полит структур общенац h в отношении своих регион составляющих. Тогда гос РП - это деятельность центра в отношении регионов и местных властей. Существует имплицитная и эксплицитная РП. Имплицитная — общенац политика любого типа имеет региональное содержание и производит значимый региональный эффект, который может распространятся на все территории или на отдельную часть. Эксплицитная — действия властей официально идентифицирующиеся в качестве РП в документах, НПА. Квинтэссенцией (сущностью) РП является региональная стратегия государства. РСГ- система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить БО центр-регионы на перспективу. Стимулирует развитие на всех h территориально- политической иерархии, и снижает конфликтность, как по горизонтали, так и по вертикали, т.е. это основы РП. РСГ нередко является элементом нац идеологии. РС почти никогда не представляет собой оф.документы. В отсутствии РСГ баланс «центр-регион» становится неустойчивым, а РП сводится к набору частных тенденций отраслевого и ведомственного характера. Содержание РП: РП пересекается с другими направлениями внутренней политики. Вычленение РП в кач-ве отдельного направления обычно происходит в территориально-неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этом по своему содержанию РП может совпадать с другими направлениями внутренней политики, например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, а управление миграционными процессами с демографической. РП определяется не по отраслевому содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанными с регулированием баланса «ц - р». Регулирование же баланса может проводиться самыми разными методами. Подходы к содержанию РП:

Экономический или экономико-географический подход . Он связан с традиционной практикой рассмотрения регионов, как социально-экономического комплекса и пониманием регионального развития в категориях социально-экономического развития. В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи и регулирование регионально-экономического развития составляло практически все содержание государственного регулирования политики. В таком понимании предметом РП является - размещение производительных сил. Причины экономического перегиба в РП были обусловлены плановой экономикой и жесткой вертикалью власти. В постсоветской России привычное понимание РП трансформировалось в государственное регулирование регионального развития и сглаживание региональных отличий.

Политологический. По мнению некоторых ученых, коренным отличием РП является комплексность, авторы такого подхода считают задачей региональной политики комплексное решение региональных проблем различного происхождения. Политическое содержание РП определяется по нескольким направлениям: Сохранение территориально-политической системы (ТПС) (геополитический императив), в этой связи РП направлена на сохранение территориальной целостности гос-ва, это в частности предполагает определение

1.

5


регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистский (Чечня), пограничные, спорные территории) и поиск способов их удержания; 2. Контроль и баланс. Так же РП решает проблему центрального контроля над регионами, и одновременно эффективного баланса полномочий центральных и региональных властей. Здесь ставится задача найти модель, которая будет обеспечивать преобладание центростремительных сил (тех, кто сближает) и одновременно некоторой самостоятельности и автономии регионов. 3. Амплитуда неоднородности. Задача РП гармонизация отношений По-горизонтали между регионами (территориальные сегменты), речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъема отсталых территорий за счет целевых решений гос-ва, возникших вопросов о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики. So, РП – это, прежде всего, политика и она предполагает принятие политических решений. Это оптимизация отношений «ц - р», решение задач центрального контроля и ограничение контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия. При этом экономические решения играют важную роль в РП, принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать БО. В то же время, решения принимаемые центром с целью регулирования баланса могут относиться и к другим направлениям. Пример: 1. Собственно-управленческие аспекты РП - развитие властных органов в центре и на местах (назначение губернатора); 2. Административно-территориальные аспекты РП (изменение АТД) 3. Демографические аспекты РП (управление миграционными процессами) 4. Внешние политические аспекты РП ( воздействие на хар-р внешних связей региона) Исходя из такого системного видения РП, ее следует понимать, как систему действий общегосударственного центра, направленную на регулирование политических отношений с регионами и на собственно - региональном уровне. РП зависит от особенностей региональной структуры: • Культурно-исторические особенности гос-ва • Особенности географических и природных условий • Особенности экономического состояния и его динамики • Внешние геополитические вызовы Подходы в РП: Основные подходы были разработаны в рамках экономической концепции, однако они имеют значение в рамках ее политического понимания.

Адресный или индивидуальный подход. Предполагает акцент на развитии или подавлении конкретных территорий, он может быть прямым (прямая помощь, вмешательство, принятие адресных решений) или косвенным (создание институционально-правовых условий для развития теорий). В экономическом регулировании политики этому подходу соответствует концепция создания полюсов роста специально – экономических зон и т.д. Смысл подхода состоит в определении территорий, в отношении которых центр принимает адресные индивидуальные решения.

Комплексный. Этот подход развивается на общенациональном уровне с учетом территориального эффекта принимаемых решений. Центр создает механизмы и структуры общенационального h, учитывая при этом региональные интересы и особенности (т.е. правила для РП). В экономической РП примером может служить концепция перераспределения, бюджетный федерализм.

Автономный. Предполагает наделение регионов определенной автономией, которая дает им возможность для самостоятельного развития в рамках их полномочий, в отличие от адресного подхода, который так же оперирует конкретными регионами, речь идет о противоположном действии, предоставлении автономии и невмешательстве.

7. Различные направления в понятии федерализма. Федерализм в ПР. Федеративные отношения в широком смысле - союзные отношения между любыми сегментами многосоставного общества. В узком смысле иногда полезно говорить о территориальном федерализме, подчеркивая тем самым, что это явление относится к территориальным сегментам. 1. Федерализм как социальная философия. Корни понятия "федерализм" следует искать в социальной философии. Основателем теории федерализма считается германский мыслитель Иоханнес Альтузиус (1562—1683 гг.), автор федеративной теории народного суверенитета. Эта теория опирается на идеи союзных и договорных социальных отношений как основополагающих в государстве. Государство - иерархически организованную систему союзов между социальными группами. Индивиды объединяются в общины (семьи, корпорации), союзы общин создают провинции и города, а из провинций и городов строится государство. На каждом уровне складываются свои договорные отношения по горизонтали, а договорное объединение групп и структур одного уровня создает новый уровень. Концепция И. Альтузиуса хорошо соответствует системному подходу в ПР, который рассматривает государство в качестве объемной "вертикально-горизонтальной" структуры. Известна концепция свободного федерализма французского мыслителя Пьера Жозефа Прудона , он начинал как противник государства и потому рассматривал федерализм в качестве своеобразного компромисса между антиэтатизмом и этатизмом. Смысл федерализма он видел в объединении независимых групп с целью создания всемирной федерации.

6


Социально-философское направление в теории федерализма развивалось и другими авторами. Среди них - Дени де Ружмон, автор концепции интегрального федерализма А. Марк, известный философ Р. Арон (А. Марк и Р. Арон выпустили в 1948 г. свою книгу "Принципы федерализма"). 2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства. Практически одновременно федерализм возникает в качестве особой идеологии. Федерализм представляет собой своеобразный "либерализм по вертикали", считая необходимым наделение политическими свободами региональных сообществ и, соответственно, регионов как политико-административных единиц. Теория федерализма в значительной степени стала американской теорией, описывающей либеральную модель территориально-государственного строительства в государстве, основанном на принципах либеральной демократии. В то же время в более общем виде федерализм предполагал интеграцию государственных образований при сохранении их собственной автономии. Уровень индивидуальных политических свобод в этих образованиях мог быть совершенно разным. Первым историческим примером территориально-политической интеграции федеративного типа является средневековая Швейцария. Таким образом, главным аспектом федерализма как исторически сложившейся идеологии территориальногосударственного строительства является интеграция политических образований в единое государственное целое при сохранении за политическими образованиями значительных свобод. В этом заключается "территориальный либерализм" федерализма. 3. Федерализм как современная политическая теория. В современной политологии теорию федерализма логично связать с теорией многосоставного общества. Нельзя не отметить, что федеративные отношения часто рассматриваются в современной политологии как союзно-договорные отношения между различными по происхождению социально-политическими сообществами, не обязательно регионами. Именно в таком контексте рассматривают федеративное общество У. Ливингстон и А. Лейпхарт. В таком виде современная теория федеративных отношений перекликается с теорией народного суверенитета И. Альтузиуса, которая положила начало социально-философскому направлению в федерализме. В соответствии с этой теорией территориальная сообщественность является частным случаем сообщественности. Теорию федерализма А. Лейпхарт рассматривает как ограниченный и особый вид теории сообщественности. Федерализм понимается как особая форма автономии сегментов (напомним, что автономия сегментов является одним из принципов поддержания баланса в многосоставном обществе). Таким образом, федерализм в работах современных политологов оказывается одной из форм консоциативности. 4. Федерализм в ПР. Д. Элейзер определяет ряд терминологических проблем, связанных с пониманием федерализма:

• • • • •

федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; он обеспечивает синтез единства и разнообразия; выступает одновременно как политическое и социальное явление; предусматривает определенные цели и средства их достижения; эти цели могут быть по своему характеру ограниченными и глобальными;

существует несколько моделей политической организации федералистского характера Для ПР федерализм представляет собой особый тип территориально-политической системы или, другими словами, особую модель территориально-государственного строительства. Главное допущение: в политической регионалистике субъектами федеративных отношений являются регионы, т.е. территориальные сегменты. Хотя для ПР может быть интересен и тип федеративных отношений, связанных с этническими сегментами, хотя бы потому, что оба типа федеративных отношений могут применяться в одном государстве и потому, что этнические сегменты имеют свою региональную привязку, пусть не всегда четко выраженную. В балансе отношений "центр — регионы" федерализм предполагает качественно более высокий уровень региональной автономии и самоуправления по сравнению с другими государствами. Для федеративного государства характерны более развитые формы регионального участия, региональная политика носит компромиссный характер, и косвенные методы регионального управления используются центром чаще, чем прямые. Д. Элейзер определяет федерализм в узком смысле как взаимоотношения между управленческими уровнями. Федерализм не является единственной формой обеспечения регионального самоуправления. Известна и широко распространена другая форма - местное самоуправление на уровне локальных сообществ. Региональное и местное самоуправление обычно существуют одновременно, в рамках одной национальной территориально-политической системы, но на разных территориальных уровнях. Также не следует считать, что в унитарном государстве не обеспечивается баланс отношений "центр — регионы" и отсутствуют любые проявления "либерализма по вертикали". Нередко для обеспечения баланса в конкретном и вполне демократическом государстве оказывается достаточно развитого местного самоуправления. Следует подчеркнуть, что ПР практически не рассматривает такой пример объединения государств, как конфедерация. По определению конфедерация представляет собой союз независимых государств, т.е. не является единым государством. Для ПР интерес представляет субнациональный уровень.

8. Формы реализации федеративных отношений внутри государства и в отношениях между государствами. Особенности федеративной территориально-политической системы. Формы реализации федеративных отношений: Федерация не является единственным возможным случаем реализации федеративных отношений в государственном устройстве. Наряду с федерациями Д. Элейзер определяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в отношениях между регионами и (или) государствами.

7


Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верховенство своей юрисдикции). • Федерализм (наличие государственных образований, обладающих автономией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений). • Ассоциированная государственность (независимое, международно-признанное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным государством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства — оборона, единое гражданство и пр.; США с некоторыми их бывшими владениями в Карибском море и на Тихом океане. • Квазифедеративные формы, к числу которых относятся: ♦ Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутригосударственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным вопросам, таким, как внешняя политика, международные экономические отношения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих органов власти с некоторыми ограниченными полномочиями (Франция и Монако, Италия и Сан-Марино, Швейцария и Лихтенштейн). Во втором случае обычно рассматривается режим личной унии, когда один и тот же монарх является правителем двух и более государственных образований, ныне представляющих единое целое, но сохраняющих исторические различия (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии).

Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения определенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-географической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно - не один десяток).

Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами одной территорией) - княжество Андорра, главами которого являются президент Франции и епископ Урхельский (Испания).

Конституциональная (конституционная) регионализация (децентрализация унитарного государства без его превращения в федерацию - Италии).

Конституциональное (конституционное) самоуправление (развитие регионального самоуправления, выборность региональной власти в унитарном государстве как результат развития местного самоуправления Японии). Особенности федеративной ТПС. Традиционные определения федеративного государства называют его союзным государством, указывают, что государство состоит из "государственных образований", а эти образования обладают определенной степенью самостоятельности. В случае с федеративным государством корректно говорить о едином, но двухуровневом государстве, поскольку регионы в таком государстве обладают определенным ограниченным набором признаков государственности. Споры о суверенитете: • Суверенитет может быть только у государства в целом (Г. Еллинек, П. Ла-банд, В. Уиллоуби). • Суверенитет есть только у составных частей государства, у штатов, которые к тому же должны иметь право на выход из федерации (М. Зейдель, Дж. Кэлхун). • Суверенитет делится между государством в целом и регионами (А. де Токвиль, Г. Вайц). Концепция делимого суверенитета представляется наиболее гибкой и в наибольшей степени соответствует теории баланса отношений "центр — регионы". Суверенитет, таким образом, входит в этот баланс и определенным образом делится между уровнями. Вообще дискуссия о делимости или неделимости суверенитета в федеративном государстве выглядит сейчас не самой актуальной. Концепция юрисдикций: государство реализует свои полномочия на всей территории, составляющие его регионы — свои полномочия на своих территориях. Концепция юрисдикции является гораздо более гибкой, поскольку юрисдикция вполне может быть делимой, и разграничение юрисдикции является важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы". Признаки федерации: 1. Главный признак федерализма, который обязателен для любой федерации, - это вертикальное разделение властных полномочий между общенациональных и первым субнациональным (региональным) уровнями. Этот признак подробно раскрывается У. Райкером: • два уровня власти осуществляют полномочия в отношении одной территории и населения; • каждый из уровней имеет хотя бы одну автономную область действий; • существуют гарантии автономии каждого из уровней в его собственной сфере [Riker, 1964].

2.

Способ легитимации и связанный с ним генезис органов власти первого субнационального уровня. Источником власти является местное сообщество, т.е. региональная власть формируется в результате всенародных выборов или хотя бы на основе решений, принимаемых местными элитами. 3. Наличие "палаты регионов" в составе национального парламента или хотя бы квотирование регионалъного представительства в однопалатном парламенте. Этот признак важен, поскольку реализация принципов непосредственного регионального участия в процессе принятия общенациональных решений имеет огромное значение для федерации. 4. Прочие признаки федеративного государства можно признать вторичными: они характерны для многих федераций, но не объясняют суть явления. Например, говорят, что федерация делится на субъекты, что субъекты федерации могут иметь права на учредительную власть (принятие собственных конституций). Признаются возможными самостоятельная судебная и правовая система субъектов федерации.

8


9. Основные концепции федерализма. Большинство концепций являются американскими по своему происхождению и опираются на информацию о развитии федерации в США. 1. дуалистического федерализма (параллелизм) – предполагает модель равновесных федеративных отношений, без смещения центра тяжести в ту или иную сторону, эту концепцию ввел Эрик Коруин в 30х г. Ее можно охарактеризовать, как разделение суверенитетов, концепцию 2х уровней власти располагающих автономией, в отношениях друг друга. Уровни власти работают одновременно и параллельно, в рамках своей компетенции и не мешают друг другу. 2. Кооперативного федерализм. Концепция дуалистического федерализма, вызывала у многих исследователей сомнения, поскольку была слишком идеальной, так, в ней почти не рассматривается проблема государственного единства. По мере развития вертикальных отношений от нее постепенно перестали отказываться. Первой кто употребила термин, кооперативный федерализм была Джорджина Кларк. Акцент при кооперативном федерализме делается на взаимодействии: сотрудничестве уровня власти на перераспределение ресурсов между ними, организация системы гос-ва, поддержки регионов. Принципиальное отличие Кооперативного от Дуалистического Федерализма – усиление централизации с появлением иерархии и уровня власти, а также усилением взаимодействия между центром и регионами. По мере развития Американского Федерализма возникали другие концепции, близкие друг к другу и связанные бюрократизацией Федерализма. 1. Концепция межправительственных отношений развивается в процессе углубления взаимодействий между уровнем власти. Она предполагает развитие ведомственных форм отношений между властными структурами. Существует в управленческих уровнях. 2. Частокольный федерализм. В продолжение указанной выше тенденции развиваются вертикальные связи между отдельными федеральными и региональными ведомствами по поводу определенных федеральных программ. Результатом считается деконсолидация региональных сообществ и их властных структур. Штаты, по мнению некоторых авторов, теряют вид целостных сообществ. Вместо этого развиваются "вертикальные функциональные автократии". Таким образом, развитие преимущественно вертикальной кооперации между уровнями власти и отдельными ведомствами по их отдельным вопросам приводит к ослаблению горизонтальной интеграции внутри субъектов федерации. 3. Технократический федерализм. Возник в 70 – 80г. Для него характерна сугубо инструментальная роль субнационального уровня. В центре внимания оказывается профессионально бюрократический комплекс в который входят федеральные и региональные органы власти. Создание устойчивого единого американского го-ва позволяет центру усиливать начало децентрализации и способствовать регионализации. 4. На новом ветке развития федерализма возникла идея конкурентного или нового федерализма. Он ассоциируется с именем президента Рейгана. Смысл этой концепции состоит в разгрузке федерального центра от дережистской политики в духе кооперативного федерализма и оживление самостоятельности штатов. Центр как бы сознательно создает ситуацию конкуренции между управленческими уровнями. В то же время понимая, что его политика не несет никакой угрозы территориальной целостности, поскольку проводится в рамках хорошо интегрированного гос-ва.

10. Генезис федерализма и исторически модели федерализации. Факторы федерализации. Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной". Если исходить из количества государств, то унитарные государства абсолютно преобладают. Исторические (или генетические) модели федерализации: С исторической точки зрения классическим является тип договорной федерации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обычно носила оборонительный характер, поскольку политии в одиночку не могли противостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий.

Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-государственного строительства. Священная Римская империя создала территориально дифференцированную историческую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае интеграции феодальных политий и создания ими договорных образований. 1. Первая историческая федерация - Швейцария как раз и представляла собой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны - полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, который можно считать первым в истории федеративным договором. Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз. 2. Еще одним историческим примером формирования федеративного образования на мозаичной территориальной основе Священной Римской империи были Нидерланды. Их провинции сложились в виде феодальных образований. При этом в городах с XIV в. формировались штаты - органы сословного представительства и, в определенном смысле, местного самоуправления. Территориальная основа была оформлена в XVI в. в виде 17 провинций Карла V. Стимулом к созданию федеративного объединения части провинций стал переход Нидерландов под власть Испании после смерти Карла V, Испанцы сыграли ту же роль, что и Габсбурги, стимулировав объединение против себя наиболее самостоятельных политий. В результате пять, а затем еще две провинции заключили Утрехтскую унию, которая

9


предполагала совместное ведение войны, нерасторжимость союза, общую внешнюю политику, армию и валюту. После изгнания испанцев Нидерланды представляли собой Соединенные провинции. 3. Германия. Был создан Рейнский союз из 1б государств => Венский конгресс в 1815 г. Новым договором стал Союзный акт, подписанный 35 княжествами и четырьмя вольными городами и т.д. 4. Наличие исторически сложившейся региональной структуры стимулировало процесс федерализации и в современной Австрии, появившейся после крушения империи Габсбургов.

Американская постколониалъная модель федеративного территориально-государственного строительства связывает процессы федерализации и деколонизации. Здесь речь идет о новом государственном строительстве, происходящем в результате освобождения бывших колоний. 1. Первым историческим и потому классическим типом формирования такой федерации являются США, опыт которых потом широко распространился по американскому континенту. Здесь исходную региональную структуру составили уже не феодальные образования, как в европейском типе, а колонии. Федерализм возник как способ мягкой интеграции этих колоний для создания крупного, единого государства. В случае США территориальной основой стали 13 британских колоний, которые в 1775 г. вступили в войну за независимость. Себя эти колонии идентифицировали как "штаты", т.е. государства в прямом переводе с английского. Но при этом штаты, подобно швейцарским кантонам, декларировали вечный союз и конфедерацию. После достижения независимости федеративная территориально-политическая система была введена с помощью конституции 1787 г., которая действует до настоящего времени. При этом территория США существенно увеличилась, и штаты создавались уже другим способом — в процессе приращения территории и ее новой административной организации. Однако статус новых штатов аналогичен статусу тех штатов, которые составили изначальный союз. 2. Этот опыт распространился и в Латинской Америке, где происходили похожие процессы. При этом для стран Латинской Америки была характерна борьба между федералистами и унитаристами (Венесуэла, Аргентина, Мексика), поскольку федеративное устройство не представлялось единственно возможной формой территориально-государственного строительства. Первой по пути федерализации пошла Венесуэла, провозгласившая независимость в 1811 г.. Конституция 1858 г. считалась компромиссом между федералистами и унитаристами, но все равно после ее принятия в 1859 г. в стране началась война. Окончательная победа федерализма в Венесуэле связывается с конституцией 1864 г., где 20 штатов были названы объединившимися независимыми государствами. Колумбии не удалось построить федеративное гос-во. В сложной борьбе между федералистскими и унитаристскими тенденциями формировалась и федерация в Аргентине. Внешне и на первом этапе аргентинская модель федерализации напоминала опыт США. В 1816 г. Соединенные провинции Ла-Платы провозгласили независимость, их региональную структуру составляли колониальные провинции, освободившиеся от испанского господства. Однако далее в течение XIX в. в Аргентине шла борьба между сторонниками федеративного и унитарного устройства, а также между центром (Буэнос-Айрес) и периферией. В 1822 г. был заключен так называемый "Договор четырех" между Буэнос-Айресом и каудильо трех провинций. В этой ситуации уже в 1826 г. была принята новая конституция, и Соединенные провинции Ла-Платы были преобразованы в Федеративную Республику Аргентина. 3. Мексика и Бразилия.

• Колониальная модель федеративного территориально-государственного строительства. Отличие состоит в том, что федерация начинает формироваться не в процессе обретения независимости, а в колониальный период по инициативе самих колонизаторов. Федерализм, таким образом, становится способом "мягкого" управления колониями. 1. Ярким примером является Канада. Федерализм в Канаде исторически связан с Актом о Британской Северной Америке от 1867 г., который определил принципы объединения четырех провинций. 2. Похожие процессы интеграции колоний происходили и в Австралии. Так, в 1855 г. колонии Новый Южный Уэльс, Южная Австралия и Тасмания получили самоуправление. Британский парламент принял решение об объединении всех шести колоний в Австралийский Союз. Окончательно Австралия стала независимым государством и перестала быть британским доминионом в годы Второй мировой войны. При этом она осталась федерацией и сохранила прежнее АТД. 3. Пример другой бывшей британской колонии - Нигерии интересен тем, что она сохранила возникшую в колониальный период федеративную модель, но радикально изменила АТД. О федерации в Нигерии говорят еще с 1914 г. Но первым важным шагом стало принятие в 1947 г. конституции Ричардса, в соответствии с которой страна делилась на три области с самоуправлением. После достижения независимости в 1960 г. Нигерия осталась федерацией, хотя очень нестабильной и с постоянно меняющейся политико-административной картой. 4. Британские колонизаторы также способствовали развитию федерализма в Малайзии. Пример Малайзии интересен тем, что здесь британцы не столько создавали свои провинции, сколько сохраняли традиционное деление на султанаты, т.е. феодальную основу. • Постколониальные. Создание федерации на базе традиционных феодальных образований. Наиболее простым случаем являются Объединенные Арабские Эмираты. Здесь, как и в султанатах Малайзии, сохранялась традиционная власть эмиров и шейхов. В процессе колонизации над эмиратами был установлен британский протекторат. В 1853 г. эту территорию стали называть Договорным Омаром (бывший Пиратский берег), из ее состава выделились султанат Маскат и имамат Оман. В процессе борьбы за независимость эмираты подписали соглашение о федерации , а затем получили полную независимость (в 1972 г. к шести эмиратам примкнула Рас-эль-Хайма). Таким образом, в основе территориальной неоднородности в этом случае лежала исторически сложившаяся феодальная основа, полностью воспроизведенная при создании независимого государства. • 1.

Постколониальная организация федерации на основе этнолингвистических принципов. Являясь британской колонией, Индия частично делилась на колониальные провинции, частично — на традиционные феодальные княжества. В рамках этих региональных единиц существовало свое самоуправление. Например, принятый в 1935 г. Акт об управлении Индией предполагал расширение прав провинций, создание там

10


легислатур и правительств. Федерация была признана наиболее адекватной формой территориальногосударственного строительства в условиях полиэтнического государства, да еще и с сохраняющимися феодальными образованиями. Поэтому одни штаты в Индии создавались на основе провинций Британской Индии, а другие — на основе княжеств или их объединений. Реорганизация системы АТД проводилась с помощью этнолингвистического принципа и продолжается до сих пор. 2. Пакистан. Среди неудачных примеров постколониальных федераций также Соединенные штаты Индонезии, которые просуществовали в 1949—1950 гг. и то скорее на бумаге. Практически не удалось создать федерацию в большом и полиэтническом Заире.

Еще одна постколониальная модель связана с объединением освободившихся колоний, уже успевших провозгласить себя независимыми государствами. Примером служит Танзания, которая в своем официальном названии использует понятие "объединенная республика". Государство появилось в 1964 г. и объединило Танганьику (независимость провозглашена в 1961 г.) и Занзибар (независимый с 1963 г.). • Реорганизационной модель. Из унитарного гос-ва. Как правило, реорганизационная модель возникает под воздействием самых мощных факторов регионализации этнических. Государство идет на создание новой модели территориально-государственного строительства с более высоким уровнем децентрализации и административно-территориальным делением этнического типа. Одним из примеров является Бельгия, где процесс федерализации был начат в 1970 г. Главной причиной стали противоречия между двумя основными общинами — фламандцами и валлонами (см. ниже). Другой пример - Эфиопия, которая стала федерацией по конституции 1994 г. Первая конституция императорской Эфиопии 1931 г. была сугубо унитарной. Федерация возникла в 1950—1952 гг. в виде Федерации Эфиопии и Эритреи. Боснии и Герцеговины, государства, возникшего на развалинах Югославии и ставшего ареной межнациональных войн. В Ираке после свержения С. Хусейна начался процесс асимметричной федерализации, стимулом для которого послужили сепаратистские настроения в курдской общине и уже фактически сложившийся автономный регион Иракского Курдистана. Процесс реорганизации идет также в Судане. Он начался в 1998 г. в связи с принятием конституции, преобразовавшей Судан в федерацию, состоящую из штатов. Федерализация Судана виделась как способ урегулирования противоречий между Севером и Югом страны, где было развито сепаратистское движение.

• объединение независимых государств. Единственный "чистый" пример объединения независимых государств — это создание Танзании, но надо учесть, что независимый Занзибар просуществовал лишь около года, а возникшая в результате Танзания не является классической федерацией. Факторы федерализации. •

Исторические факторы связаны с формированием федераций в виде новых государств, создаваемых, как правило, в процессе постфеодальной интеграции или постколониального объединения. Федерализация происходит в случае значительной исходной неоднородности объединяющейся территории и наличия у ее частей интереса к интеграции. С этими факторами обычно связан классический сценарий договорной интеграции. Однако подлинно суверенные государства пока еще почти никогда не создавали федерации.

Этноконфессионалъные факторы связаны с формированием федераций на основе полиэтнических государств, когда субъекты федерации более или менее совпадают с этническими ареалами. Эти факторы оказали наибольшее воздействие на федерализацию в Индии, Пакистане, Эфиопии, Судане, Ираке, Бельгии, Боснии и Герцеговине. В то же время не следует считать, что федеративная модель развивается во всех полиэтнических государствах. Федерализация не происходит в государствах: • со слабо артикулированными интересами этнических общин; • где нет территорий компактного проживания этнических групп; • где действуют жесткие авторитарные и военные режимы. К числу многонациональных и притом унитарных государств относятся такие страны, как Иран, Турция, Индонезия, Таиланд, Афганистан, большинство стран Африки и др.

Природно-географические факторы связаны с федерализацией государств, регионы которых разделены морскими преградами или горными барьерами. В условиях географического обособления часто развивается ярко выраженная региональная идентичность, даже если обособленная территория не отличается по этническим параметрам. Примерами федераций, на формирование которых преимущественное влияние оказали природно-географические факторы, являются Коморские острова (три острова), Микронезия (три островных группы и четвертый отдельный остров), Сент-Киттс и Невис (два острова). Обратными примерами служат Индонезия, Япония, Греция и др. Следует указать, что величина государственной территории не является сама по себе фактором федерализации (также как и децентрализации). Фактором является не размер, а степень неоднородности территории по тем или иным параметрам, что ведет к развитию региональной идентичности и дальнейшей артикуляции региональных интересов. Причем последнее происходит далеко не всегда и характерно для политически более развитых обществ с их "региональной эмансипацией". В то же время развитие федерализации зависит от политического режима в стране: авторитарный и тем более тоталитарный режим может какое-то время эффективно подавлять импульсы к децентрализации. По разным причинам не являются федерациями такие крупные и, кстати, не столь уж однородные государства, как Китай, Япония, Индонезия, Таиланд, Афганистан, Иран, Турция, Заир, Перу, Колумбия, Боливия, Франция, Швеция и др. В реальности, как правило, происходит смешение факторов федерализации. Очень часто связаны друг с другом исторические и этноконфессиональные факторы, которые действуют одновременно и параллельно. Также следует понимать, что наличие дифференцированной геоструктуры только создает потенциал для федерализации. Актуализация этого потенциала зависит от конкретных условий политического развития страны и ее регионов.

11


Отсутствие федерализма в неоднородных государствах может объясняться несколькими причинами: • сильной унитаристской традицией (Япония); • наличием авторитарного режима (Иран, Турция); • слабой региональной идентичностью (Швеция); • моноэтническим составом населения (Франция).

11. Классификация федераций. Современные федерации можно группировать по ряду дифференцированных признаков: По способу образования: • Договорные: если федерация формируется снизу вверх на основе соглашения между входящими в нее регионами, то такую федерацию можно назвать договорной (США, Швейцария. Танзания, ОАЭ) Как правило, в договорных федерациях, субъекты отличаются более высоким уровнем политической автономии. • Конституционные федерации формируются при сильном влиянии центральных властей на основе Конституции (Германия, Индия, Пакистан, Мексика) Различия между договорными и конституционными федерациями в значительной мере условны, так в Бельгии федерация была окончательно утверждена внесением изменений 93г., однако до этого были договоренности длившиеся около 2х тысячелетий. Различают федерации по симметричному ассиметричному признаку: • Симметричные – однородность и равноправие составляющих федерацию субъектов. Обычно они возникают снизу на основе союза гос-в. • Ассиметричная – более стабильна. Субъекты не обладают равноправием и однородностью. Может представлять собой адекватный ответ на объективные различия между субъектами. В случаях серьезных различий искусственное выравнивание может принести только вред и способствовать территориальной дезинтеграции гос-ва. К тому же идеальных симметричных федераций нет, поскольку даже конституционно симметричные федерации имеют ту или иную скрытую ассиметрию. Наиболее часто она проявляется в наиболее представительном регионе верхней палаты ( Представительство ФРГ в Бундесрате) Подходы к выделению Субъектов федерации: ПО АТД: • Существуют территориальные Федерации, где не предполагается при выделении субъекта, учета этнического фактора. (США, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отнести Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Китгс и Невис). • Этнические - границы федераций совпадают с субъектами этноса (Индия, Пакистан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория). Оба эти подхода не стоит идеализировать, каждый используется с учетом конкретной ситуации. Так территориальный подход может вызвать излишнюю централизацию и игнорирование прав этнических общностей. С другой стороны акцентирование, приводя к этническому фактору, может подорвать единство федераций, мощной политизацией страны (Нигерия, Швейцария). • Смешанная форма. (Канада, Швейцарии, Ирак, Судан). Подход к формированию второй палаты (Танзания, Венесуэла, ОАЭ) – нет признаков Федерации. По степени дробности политико-административной структуры: • Двусубъектные – наименее устойчивые, поскольку каждый субъект оказывается близок формату независимого гос-ва. (Танзания, Босния-Герц, Сербия, Черногория, Пакистан и Чехословакия – не смогли долго существовать в таком формате и распались. Камерун и Эфиопия перешли от двусубъектности к унитаризму). • Небольшое число субъектов федераций. Так же не характерно для современных федераций. Бельгия и Коморские острова по 3 субъекта. Пакистан и Микронезия по 4. • Большинство Ф относятся к числу полесубъектных, здесь риски распада ниже, поскольку субъекты Ф обычно не велики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов Ф (Австрия, Австралия, ОАЭ, Эфиопия) Германия – 16. Ф являются наиболее дробными ( Пр. в Венесуэле 22 штата, 26 – Бразилия, 31 – Мексика, Швейцария – 23 кантона, Судан – 26, Индия – 28, Нигерия – 36. США – 50).

12. Бикамерализм и региональные палаты. Иерархия палат и функциональные различия между ними. Способ формирования региональной палаты. Нормы регионального представительства. Региональный бикамерализм в унитарных государствах. Федеративная модель государства обычно предполагает бикамерализм – наличие 2х палатного парламента. Бикамерализм не обязательно означает региональное влияние. Создания 2й палаты может быть для специализированного представительства (палата лордов в Великобритании) или выполнение определенных функций. В федеральных государствах - региональный бикамерализм (для представлений интересов регионов на федеральном уровне). Наличие 2х палат в парламенте может означать или их равенство или иерархию. В последнем случае одна палата считается верхней, а другая нижней. Виды рег. палат:

• •

Сильная (региональная палата обладает широкими полномочиями) функциональная (узкие полномочия).

12


Юридическое оформление иерархии палат встречается редко, смысл иерархических отношений между палатами и определение региональной палаты как верхней сводится к следующим функциям: 1) принятие особо важных решений; 2) функция фильтра (некоторые или все законы принятые нижней палатой подлежат обязательному подтверждению верхней палаты). В России совет федерации обладает функцией фильтра. Чаще всего палаты по факту равноправны и различаются своими функциями (Бразилия, Мексика, Венесуэла). Четкое разграничение законотворческих полномочий тоже оказывается не обязательным. Швейцария - обе палаты имеют. Аргентина- идентичность полномочий. Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений. Н-р в их ведении может находиться введение ЧС в стране. Возможна ситуация, когда региональная палата выполняет функцию институционального парламентского контроля за органами исполнительной власти (Германский Бундесрат). Способ формирования региональных палат. Она не обязательно формируется путем прямых выборов. 1) Проводятся выборы обеих палат национального парламента (США, Мексика, Бразилия, Австралия, Нигерия). 2) Делегирование представителей региональными органами власти, н-р избрание членов палаты региональным парламентом (как в РФ, Индия, Пакистан, Эфиопия, Аргентина, Малайзия, Австрия). Данные способы являются наиболее популярными. Но используются и другие способы: а) В Германии Бундесрат формируется правительствами земель, в его состав входят члены этих правительств; б) в Швейцарии Кантоны сами определяют как обеспечить свое представительство в совете Кантонов; в) в Канаде региональная палата назначается генерал-губернатором. Важно, чтобы члены региональных палат имели непосредственную связь с регионами, которые они представляют. В некоторых странах используется ценз оседлости (США, Мексика, Аргентина). Нормы регионального представительства. Существует две основные нормы представительства субъектов федерации в региональной палате: 1) равенство. Равное представительство всех субъектов федерации. Гл. способ, где подчеркивается равенство институтов. США два представителя от штатов, мексика,аргенитина, бразилия, венесуэла, швейцария, австралия , пакистан, нигерия, судан. Число представителей в региональной палате может быть разным от одного региона. В федерациях с более дробным АТД оно не велико. 3 человека- аргентина, бразилия, нигерия. 4- мексика. Пакистан- 19 предстаителей. Норма равного представительства является основным принципом в большинстве федераций (США, Аргентина, Бразилия). Модель равного представительства может предусматривать полное (количество представителей от каждого региона равно – РФ, США) и неполное (связано с ситуацией ассиметрии, когда в составе федерации находятся территории с более низким статусом: Австралия – 12 человек от штата, по 2 человек от территории) равенство регионального представительства. 2) квотирование. Используется значительно реже. Самый чистый вид Австрийский бундесрат. Прямое квотирование тесно связано с числ населения. В индии от 1 до 30 мест. Примером условного квотирования служат ОАЭ ( абудаби- 86-4) Смысл в том, что нормы представительства субъектов федерации в региональной палате должна примерно соответствовать численности их населения (Австрийский Бундесрат, Германия, Индия). Квотирование мест в региональной палате в той или иной степени отражает вес регионов в общенациональной политической системе и не вызывает крупных конфликтов. Именно квотный принцип используется при формировании Европарламента. Другие формы обеспечения регионального представительства парламента федерации. В некоторых федерациях парламент является однопалатным, но в тоже время существуют механизмы регионального влияния: 1) частичное использование принципа регионального представительства в однопалатном парламенте (Венесуэла, Коморские острова); 2) формирование однопалатных парламентов по принципу регионального представительства (Федеральные Штаты Микронезии,где 10 по усл квот, 10 по равному). Таже исп в двухсуъект фед Сент- Кис, Невис. Региональный бикамерализм. Региональные палаты существует и во многих унитарных государств с развитым регионализмом (ЮАР имеет парламент с двухпалатной структурой). а) региональный бикамерализм в унитарных государствах не редко не следует столь жестким принципам, поэтому может быть неполным (Италия); б) в унитарных государствах с однопалатным парламентом возможна ситуация, когда часть депутатов представляет регионы.

13. Основные направления общенационального территориально-политического контроля. Федеральная интервенция. Непрямые санкции. Цель региональной политики - поддержания уровня единства. Направления территориально-политического контроля: 1. единство общенационального правового пространства. Главная задача государства в этом направлении является организация общеправового пространства - обязательность выполнения общенациональных законов на всей территории государства. Если не выполняется - конфедерация, т.к. общенациональное должно доминировать. Возможны следующие ситуации:

полное отсутствие региональных норм. В таком случае единство общеправового пространства обеспечивается автоматически. В основном для государств с авторитарной формой.

ограничение регионального нормотворчества сугубо местными вопросами и т олько для продвижения на местах общегосударственных решений. Характерна в унитарных государствах, обладающих более или менее развитым самоуправлением. Государство определяет ряд местных проблем, а их решением занимается институт местного самоуправления. Одновременно местные власти занимаются внедрением общегосударственных законов и программ. Следить за их исполнением – совместная задача государства и местных властей.

для федеративных государств – главенство федеральных законов. Общенациональные законы действуют на всей территории страны, создавая единое правовое пространство. В то же время возможны ситуации, когда федеральный закон на определенных территориях может не работать из-за специфики региона (у нас Татарстан, в Индии часть К не распространяется на Джамму). Так же в федеративных государствах действует принцип разграничений

13


полномочий между центром и регионом, а значит, что единое правовое пространство в полной мере обеспечивается на федеральном уровне федерального центра. В остальных случаях можно говорить о рамочном законодательстве ( установка общих правил игры). 2. территориальная сеть агентов центрального администрирования. Для обеспечения единого правового пространства, государство создает специальные властные структуры или региональные подразделения уже существующих общевластных структур. Создается территориальная сеть агентов центрального администрирования - чтоб обеспечить свое представительство в регионах. В государствах с неразвитой децентрализацией это имеет тотальный характер (если все чиновники назначаются центом прямо или косвенно (через нижестоящих чиновников)). В унитарных государствах – континентальная модель местного самоуправления (наряду с местным чиновниками действуют представители общенациональной администрации). Континентальная модель предусматривает наличие выборного представительно органа самоуправления, который выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающегося решением текущих задач в рамках местных полномочий. Одновременно действуют агенты центральной администрации (во Франции префекты и суперпрефекты). Этот орган входит в вертикаль исполнительной власти, он под контролем центра. Также может использоваться для таких целей губернаторы (если назначаются из центра). Различия между странами, использующими континентальную модель мс – в какой степени развито самоуправление, в том числе на уровне федеральных единиц (РФ, в Нидерландах – комиссар провинции назначается монархом, возглавляет исполнительный орган власти в регионе. Члены этого исполнительно органа избираются провинциальными штатами, которые выбираются органами регионального самоуправления). Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора, который входит в систему государственного администрирования (Колумбия). Такая модель имеет квазифедеративный характер. В ПР различают две модели самоуправления: а) агентская (в случаи местного самоуправления совпадает с континентальным – агент центральной администрации + ассамблея). Она отличается усиленным территориально-политическим контролем в сочетании с более развитым местным самоуправлением; б) партнерская (англосаксонская). Не предполагает наличие агентов в центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует самоуправление. Ее можно приблизить к модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, в тех унитарных государствах, где допускаются всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблеи. В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне на ряду с выборной властью существует развитая сеть агентов центральной администрации, не обязательно губернатор (пример, на территории Чувашской республики более 20 агентов). Варианты присутствия агентов в регионе (зависит от степени жесткости централизованного контроля): а) создание системы функциональной вертикали в виде многочисленных региональных представительств центральных ведомств (США); б) создание специальных институтов, представляющих интересы центра и контроль из центра ( у нас полпреды, Индия); в) наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. Аналогия с квазифедеративный формой местного самоуправления в унитарных, или губернатор назначается из центра... но не всегда чиновник, назначенный из центра тупо выполняет решения центра, он учитывает особенности местной среды в своих действиях, так же но может становиться выразителем центральных интересов. 3.специальные институты централизованного контроля и санкции в отношении региональной власти. Специальным институтом централизованного контроля является институт федеральной интервенции. Интервенция – вмешательство федерального центра в дела регионов и в режим функционирования выборной федеральной власти. Интервентор – орган федеральной власти, который производит вмешательство. Как правило, это президент страны. Формы федерального вмешательства: 1. Кадровый контроль. Контроль за формированием органов мс. (В Мексике результаты выборов д.б. утверждены правительством). 2. Подотчетность рег.власти перед центром. 3. Утверждение или отмена региональных НПА. 4. Санкции в отношении выборных органов власти. Н-р Роспуск региональной легислатуры в Австрии. 5. Институт прямого президентского правления. Хар-но для Индии и Пакистана. Рег власть распускается и территорией правит центр. Так же такими правами может обладать национальный парламент. Вмешательство связано с определением особых ситуаций, которые создают для этого повод (Мексика- полная недееспособность региональных органов, Россия – долг региона > 30% от годового дохода, в Германии – невыполнение землей федеральных обязательств). Непрямые санкции центра. Прямых санкции центра – редко, только в крайних ситуациях. Непрямые санкции означают использования центром тех или иных рычагов для давления на региональные власти (экономические рычаги чаще всего). Зависят от государства и его правовой системы. 14. Принципы разграничения полномочий между уровнями власти. Модели разграничения полномочий. Основной хар-ой Фед гос-ва, между уровнями власти, является баланс отношений, между регион и меж. Важнейшей хар-ой баланса отношений является разграничение полномочий уровней власти. В федеративных гос-ах речь идет о разграничении полномочий м\у 3осн уровнями: общ, рег, местн Принципы разграничений полномочий: 1.Иерархия уровней власти: Любое федеративное гос-во, в той или иной степени предполагает верховенство фед законодательства. Этим устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень выше, чем региональный. В некоторых странах Конституцией установлено, что региональные законы не соответствующие федеральным, автоматически не действуют (Австралия, Канада, Малайзия)

14


В Германии, Швейцарии федеральное право имеет преимущество, перед правом земель. Т.о. компетенция субъектов Ф не может быть ограничена. Т.к. это противоречит принципам гос единства. Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета(Швейцария, Мексика – определяет свою страну как свободную республику по вопросам внутр самоуправления) (гос-во едино) 2.Либеральный принцип: наиболее распр принцип разграничения полномочий, характерен, для старых, договорных Ф. , Передают часть своих полн центру. Конституция такого гос-ва содержит перечисления полномочий центра, предполагая что все остальные полномочия изначально находятся у регионов(наиб демокр принцип) Принцип хар-н для Американских Ф, также он свойственен европейским Ф(Германия, Австрия) Эту модель у Нигерии, Пакистана , Бразилии. 3.Ведение модели совместной компетенции: Очень трудно провести четкую границу м\у компетенцией центра и субъ Ф, поскольку эти полномочия не могут пересекаться, поэтому, многие гос-ва, водят промежуточный уровень компетенции (совместная). В рамках нее, решения могут принимать и центры и регионы. (Россия 72 ст.) Совместная компетенция – решения принимают и центр и регион, регион в тех полномочиях которые устанавливает центр: организация региональной власти. Эта модель может сочетаться с либеральным принципом, подразумевая, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы не входящие не в федеральную, не в совместную компетенцию. (Германия, Нигерия, Пакистан, Россия, Бразилия 88г.) Ведение модели совм компетенции это новая форма современного развития законотворческого процесса в Фед гос-ве. 4.Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов, для регионального нормотворчества. А именно, перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении суб Ф признаков независимых гос-в (Америка, Франция, США, Мексика, Аргентина). Он хар-ен для менее централизованных Ф, с развитыми демографическими традициями, однако при реализации возникают проблемы. Так полномочия Центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов, остается не так много полномочий (Пакистан) 5.Установочный: Когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы включая региональную. Он чаще исп-ся в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой полит стабильностью. Т.е. в Конституции прописываются все полномочия (центра, региона) Индия, Бразилия, Венесуэла. Данный принцип также исп-ся в странах, которые стремятся максимально упорядочить отношения Ц-Р (Канада) У данного принципа есть изъян, так все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить м\у уровнями власти. Есть 2 варианта решения данного вопроса закон-ва. 1)постоянное внесение поправок в Конституцию, 2)гос-во стразу решает к какой компетенции отнести вопросы не вошедшие в списки. А)в одних случаях установочный принцип дополняется контролируемой формулой, когда все полномочия, не перечисленные в К, считаются полномочиями центра, (Индия, Канада) Б)установочный принцип может сочетаться с эл. Либерального. А все полномочия не отнесенные в Конституции к перечню полн, являются региональными ( Венесуэлла) 6.Контрлиберальный: Когда гос-во определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе, такая ситуация хар-на для гос-в, которые идут по пути децентрализации, но не являются федерациями.(Испания) Вывод: Единой модели разграничения м\у уровнями власти не сущ-ет. Классической формулой считается либеральный принцип, который регламентирует только общерегиональную компетенцию. Гос-во с меньшей полит стабильностью предпочитает более жесткую регламентацию и установочный принцип, с разграничением полномочий. Сам принц разграничения полномочий еще не говорит о уровне децентрализации, поскольку важно понимать какие полномочия отнесены к какому уровню власти. Суще-т переходная зона в виде совместной компетенции.

15. Разграничение полномочий между уровнями власти в экономической, социальной и инфраструтурной сфере. • Разгранич полномоч в соц сфере. Вопрос соц сферы традиц в наиб степ относ к регионал компетенции. То, что ближе геополитике, относ скорее к федеральной компетенц. Во многих странах мономерное развитие соц сферы явлся общенационал приоритетом. Соц сфера и связ с ним соц ответственность в разных пропорциях делится между Ц и Р. Образование. Сфера образования отност скорее к регионал компет. В швейцар, напр, обр относ к кантональной компетенции. Образование регионов ведают в США, герм и проч бурж стран. Сфера обр треб от госва единых гарантий и стандартов. В швейцарии госво выступ гарантом начал образов и принимает федерал законы в обл профессиона образования. Центр определяет общенационал политику, оставляя регионам все частные вопросы. Такой подход к соц сфере хар-н для венесуэлы, тут Ц проводит общенац политику, в частично децентрализов сферах соц харра. Некот страны определ-т развитие образования в качве общенац приоритета Малазия, хотя это крайности. Сфер образования делится на более высокие и низкие уровни Австрия. Тут в рег больше заним дошкол учрежд, в Арг – нач образов. Культура. Культур сфера в больше степ относ к регионал компетенц. Швейцарской К помимо проч, определ-ся и ответственность кантонов за охрану природ и культур наследия. Есть вопросы, кот могут иметь общенац значение. Есть памятники культуры, кот явлся национал достоянием и кот по идее должен заниматься Ц. В Индии памятники объявлены наци-й и перех в сферу компетенц Ц. В Испании развитие культуры отдаётся автономным сообщвам, но госво подчас подчёркивае, что считает развитие сферы своим долгом. Компромисный вариант- включение этой сферы в совместные компетенцию- наука явлся более централиз сферой. В швейцар именно Ц берёт на себя задачу стимулир научн исслед. Здравоохранение. Сферы здравоохран и соц обеспеч тяготеют к регионал компетенции. Вопросы здравоохр и соц обеспеч во мног развивающ странах включены в совместную компетенц: Ц считает необх держать ситуац под контролем. Австрия не особенно балует свои земли и с точки зрения компетенции в соц-х вопросах. Сфера здравоохр в А. явлся скорее федеральным.

15


Экология. Госво, использующее либерал принцип разгранич полномоч, обычно отдают экологич проблематику на регионал уровень. В бразил К охрана природы явлся общей ответст-ю Федерации и Штатов. Труд. Трудовое законодат-во. Некотр полномоч для Ц иногда предусматр-ся. Принцип социал ответ-ти федерал центра влеч за собой определён централизацию и в этой сфере. в Герм трудово право относ к совместной компетенц. Разграничение полномочий в структурных отраслях. Принип определения уровней значим-ти тех/иных микроструктур систем с выдел систем общенационал уровня, в кот включаются федерал компетенцию. Федерал систему относ почта и телекоммуникации, авиация, морской транспорт и Ж/Д. Федерал центр определяет общие принципы функционир транспортных систем, оставляя регионам их детализацию. В бразилии Ц определяет принципы нац-ой трансп системы. Австралия отдаёт региону создание и совершенствование инфраструктуры, деление автодорог на федерал и местные, существует практич во всех федеративных гос-вах. В то же время ф-ция содержания дорог национго значения может быть отдана на регионал уровень. В венесуэле вся система внутренних дорог нах-ся в федерал ведении. Внутренние водные пути обычно более централизованы, чем авто дороги, не столь жёстко закреплены за центром, как морской транспорт. Браз- речной трансп всётаки попал в федерал сферу компетенЦ, но это скорей исключ. Пакистан: речное суд=ход относ к совместн компетенц. Разграничение полномочий в экономике. Разграничение полномочий в экономике: этот ? явл-ся сложным, тк эконом отнош нельзя жёстко поделить м/д Ц и Р, Ц забирает себе основные финанс вопросы, Р- функц бол низк порядка. Ц берёт на себя макроэкономич регулир, кот в завис от страны, её эконом модели, может иметь директивный или либеральных хар-р. Эти вопросы прописаны в К Швейцарии, где также офиц-но определены ответственность Ц за функционирование единого эконом простарнства. Федерации определ-т перечень наиб централиз-х эконом сфер. В Индии тоже закреплены многие финанс сферы, банковское дело, страхов, биржи. Некот страны включают в сферу компентенц Ц вопросы промыл и торговли Индия и Нигерия. Австрия- центр решает вопросы торг промышлти. Эконом политика федератив госва предполаг определ ответст-ть регионов за своё развитие. Также как Ц ответст-н за единство эконом простарнства и сниж его контрастности. В более децентрализованных вариантах бельгия, границы полномоч Ц и Р оказ вообще неясными. Эконом и даже Энергетич политика вход в компетенц Р. Регионы должны быть обеспечены определ частью налог-х поступлений. Это могут быть как регионал, так и отчисления от федерал налогов. В некотор странах регион налоги закреплены на уровне К. К довольно точно определяет доходы штатов в Венесуэле. Регионы имеют право на проведен своей налоговой политики. В канаде провинции могут выводить налоги для своих нужд. Регионы получают определ автономию в обл налоговой политики, что позвол им устанавл-ть собственные налоги, использ собст налог ставки для налогов общенационал уровня. Регионы получ гарантии отчислений от тех/иных налогов в соотв с определ нормативами. При налич совместной компетенц многие эконом вопросы попад именно в эту переходную зону. Это логично, но сложнее для исполн. Помещение эконом-и в совместную компетенц позвол регул-ть текущий баланс отношений м/д ЦиР. наиболее характерные особенности: • Ц берет на себя вопросы макроэкономического регулирования, которые в зависимости от страны, ее экономической модели, может иметь директивный или либеральный хар-ер. • Ф определяет перечень наиболее централизованных экономики сфер, как правило не большой, но жизненно важной. Венесуэла – центр оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую налоговую политику, в Индии – биржи, банковское дело. Страхование, в более либ-ой Австралии законодательство позволяет регионам развивать свое банковское дело и страхование. В некоторых странах, компетенция центра прямо включает вопросы торговли (Индия, Малайзия, Нигерия). • Экономическая политика федеративного гос-ва предполагает определенную ответственность регионов за свое развитие, в более децентрализованных гос-ах (Бельгия) границы полномочий Ц-Р оказываются вообще не ясными. В Бельгии экономическая и даже энергетическая пол-ка входит в компетенцию регионов, центр берет на себя поддержание экон пол-ки. Обычно максимум экономич ф-ий, регионы, оставляют себе в исторических федерациях(Аргентина), однако федерация Ц всегда создает ограничители, в региональной сфере экономики. Сам по себе общепризнанный принцип экономического единства позволяет при необходимости усиливать централизованное регулирование. • Регионы должны быть обеспечены определенной частью налоговых поступлений, это могут быть как региональные налоги, так и отчисления от федеральных. В некоторых странах региональные налоги закреплены на уровне Конституции (Индия, Пакистан) В Мексике К устанавливает налоги собираемой Ф, но обязательно предполагает их разделение м\у Ц и штатом. Во многих странах регионы имеют право на проведение своей налоговой политики, как с помощью ведения льгот, так и с правом ведения собственных налогов или налоговых ставок ( Канада, Австралия, США) • При наличии совместной компетенции многие экономические вопросы попадают именно в эту переходную зону. Германия- все хоз-ое право находится в совм-ой компетенции, Бразилия- делит зано-во в сфере экономики. Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет регулировать текущий БО м\у Ц и Р , перераспределять ресурсную базу м\у уровнями власти и в то же время является конфликтогенным фактором . 16. Современная полит-адм структура России. Факторы формирования региональной структуры. Влияние распада СССР на региональную структуру России. Первые вышедшие из СССР – 11 марта 1990 (Литва), затем Эстония, Латвия и т.д. Они быстро получили международное признание в кач.независимых гос-в. Подписание Беловежского соглашения (У+Б+Р) 8 декабря 1991 – фактический распад СССР. (Образование СССР – 30 дек 1922). После распада появляются 15 независимых гос-в. В процессе распада РСФСР объявило о своем гос. Суверенитете 12 июня 1990г. Особенность пол-адм структуры РФ в том, что она практически целиком унаследована от прежней РСФСР. (представляла собой внутри СССР федерацию 2ого h с ассиметричной пол-адм структурой). Россия сохранила федеративную форму терр-пол организации и в общих чертах прежнее АТД. Новый Р федерализм по сути оказался реформированным федерализмом, что повлияло на его признаки:

16


• •

Федерализм остался этническим по происхождению. В отличие от Советского не может считаться договорным. РСФСР в составе СССР являлась федерацией в той мере, в какой в ее составе сущ. Нац. Автономии. Россия сохранила все эти автономии без нового союзного договора. Федеративный договор (92) представлял собой договор о разграничении полномочий «Ц-Р», а не договором о союзе гос.образований. РФ можно отнести к типу К федерации с элементами договорной. • Российский федерализм является ассиметричным в той мере, в какой ассиметрия заложена в основании его рег.структуры. Попытки уйти от ассиметрии не могут устранить заложенные статусные различия, хотя их удалось сгладить. Полит-адм структура РФ представляет собой 4х h систему: А) 1 субнац h – 8 ФО – наиболее крупные адм-терр образования. Б) Базовый 2 субнац h – региональный (h S РФ - 83) В) 1 субрег h – АТЕ 1ого порядка – адм.районы и города. Г) 2 субрег h – АТЕ, на которые делятся адм.районы и города.

Сложносоставные S федерации. (1 S находится на территории другого и формально входит в его состав). Это прежние региональные автономии в лице автономных округов, которые остались в составе своих краев и областей, но в то же t получили по К 93 статус равноправных S РФ. (н-р: Крас.край. У Таймыра и Эвенкии все было свое, кроме того, что их представители были в краевой власти). Деление Р на регионы выделяло: 1. 21 республику ( 15 из состава СССР – Татарстан, Чувашия, Башкирия и т.д); Еще 4 республики появились с повышением статуса 4 из 5 АО (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Алтай, Хакасия); Еще 2 республики вошли из разделения 1 из двудомных нац-терр автономии (на месте Чечено-Ингушетии появилась Чечня и Ингушетия). 2. В состав Р вошли 6 краев (Краснод, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский, Алтайский). Сейчас их больше + Пермский край, Камчатский край, Забайкальский край. 3. S РФ являлось 49 областей. Все они сущ в этом качестве в рамках РСФСР. Изменилась лишь терр Магаданской области, из состава которой вышел Чукотский АО. 4. Статус S РФ получили 2 города – М и С-П., которые официально называются городами федерального значения. Москва ≠ Моск.область. В Москве губ – Лужков, в Мос.области – Громов. 5. Осталась лишь 1 АОбл – Еврейская. 6. Из 10 АО 9 оказались в составе краев и областей. То есть сохранились черты внутренней автономии, с другой стороны, по К93 имеют статус равноправных S РФ. И только Чукотский АО стал полноценной АТЕ 1ого порядка. С 2005 года начался процесс ликвидации АО в связи с укрупнением S. So, после принятия К93 в Р сложилась АТС, которая включала 89 S, из них 80 АТЕ 1ого порядка, в том числе 23 нац-терр автономии и 9 АО, входящих в состав краев и областей.

Р АТД отличается огромными различиями S по терр и населению. Амплитуда различий – одна из самых больших в мире. Средняя S – 191,9 тыс/км. Самый крупный • Якутия (3103,2) • Крас.край (2339,7) • Иркутская обл ( 1245,5) • Хаб.край (788,6) Самый маленький • М. (1,3) • С-П (1,9) • Ингушетия (4,3) • Адыгея (7,6) Разница между М и Якутией более 2000 раз. Сущ и огромные различия в населении. Средняя числ – 1631,1. Самый большой • М (10млн) • М обл (6618000) • Краснод(5125000) • С-П (4661000) Самый маленький • Ненский АО (17,7 тыс) • Карягский • Таймырский • Чукотский… Разница между М и Чукоткой 193 раза. Распределение терр и населения среди регионов разного типа: Республики – 30% терр – 17% насел. Края, области и ГФЗ – 50% - 80% насел. АОб и АО – 25?% - 1,8% насел. В настоящее t – 83 S ( 9 краев, 21 республика, 47 областей, 4 АО, 1 А обл, 2 ГФЗ). Факторы формирования рег. структуры.

17


Этнокультурные. Р явл многонац гос-ом с численным доминированием русского этноса (80%) с наличием большого числа менее крупных народов, как правило, на небольших терр. компактного проживания. Одновременно на терр Р можно условно выделить 5 ареалов проживания других народов: А) Сев. Кавказский (чеченцы, ингуши, ногайцы, осетины, аварцы). Б) Волго-Уральский (татары, чуваши, удмурты). В) Южно-Сибирский (алтайцы, хакасы, буряты, тувинцы). Г) Северо-Западный (карелы, коми-пермяки, ненцы). Д) Северный ареал (ханты, манси, якуты, энцы, нгосаны, долгане, селькупы, чукчи, нивхи). В тоже время определение четких этнических границ явл очень сложным процессом в связи с дисперсным расселением групп и нечетким ареалом. Еще в РИ были нац-терр автономии. Так же определенные автономии имели – Польша, Финляндия, Калмыкское царство. В Сов Т на основе компактных ареалов проживания др народов –началось терр формирование других автономий. Уникальным S РФ является Дагестан, где титульным этносом являются народы Дагестана. Кроме того, сущ 4 двудомные нац-терр автономии: Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, ХантыМансийский АО, Долгано-Ненецкий АО. Не обладают нац-терр автономией те народы, которые в Сов Т являлись титульными для республик (украинцы, казахи, армяне). На терр Р практически невозможно было выделить зоны их компактного проживания. Для самых малочисленных или дисперсно расселенных народов также не удалось создать нац-терр автономий. В тоже время особенность Р является сущ этнич и конфессиональных различий между регионами. Этнические различия: Русские составляют более 90% в 31 регионе, еще в 25 – 80-90%. Всего в 74 S РФ русские составляют абсолютное большинство – более 50%. Но в других регионах эта ситуация отличается: Ингушетия (1,2), Чечня (3,7%), Дагестан (4,7). Чечня – ед регион Р, где более 90% населения составляют нерусские. Помимо Чечни доля населения нерусского составляет более 50% в Ингушетии, Калмыкии, Татарстане, Чувашии, Туве, Сев. Осетии, Кабардино-Балкарии. Конфессиональные различия: Этносы, принявшие православие в большинстве – в 75 регионах. 7 республик – мусульмане (Чечня, Ингушетия, С.Осетия, Татарстан, Башкирия и т.д) Еще в 3х регионах – буддисты (Тува, Кальмыкия и т.д.) Выявленная поляризация сглаживается 2мя факторами: - русская культура является общераспространенной и проникла на всю терр страны, во всех регионах русскоговорящие 2/3. - h религиозности в Р не столь высок, однако, доля этносов, исповедующих ислам – растет. Почему нет возможности распада? В сущ ситуации в Р нет ни одного этн-терр ядра, сопоставляемого с русской основой. Татары – 3,83% населения, однако сильно распространены по территории. (лишь 36% татар живет в Татарстане). Кроме того, значительная часть этнич.переферий расположены внутри страны и окружены русскими регионами. В данном положении выделиться до h полноценных гос-в крайне затруднительно. Внешнюю границу имеют лишь Сев.Кавказ и Юж-Сиб регионы. • Исторические факторы. Влияние отмечается в русских регионах Евр.части страны. Многие области в этой части страны восходят к дорев губерниям. Полицентрическая система центров, соответствующая современной складывалась в Р в 18-19 веках по мере формирования губернской сетки АТД. Всего из 55 краевых и областных центров 39 выполняли эту f до рев-ции. Практически все губернские столицы сохранились в качестве соврем.адм. центров: Новороссийск, Тобольск. Наоборот, некоторые адм-терр центры, созданные в Сов Т не сохранились: губ столицами не явл Брянск, Липецк, Мурманск, Волгоград. Отдельные АТЕ в Ц.Р.восходят к княжествам и республикам, которые сложились в домосковский Т (М, Тверь, Смоленск, Н.Н., Псков, Рязань, Кострома, Калуга…). Исторические факторы играют менее заметную роль на Урале, в Сибири, на Д/В (Екатер, Кемерово, Барнаул и т.д.) Основными новообразованиями 20в в Сов.союзе являлись нац-терр автономии, которые сложились за счет действия этно-культурного фактора. Т.е. адм центр 16 республик и 10 АО получили этот статус после рев (Сов Т). Некоторые регионы ведут свою историю от гос.образований, сложившихся за рамками Моск.Руси (Казанские и Астраханские ханства. Тюменская обл отчасти восходит к Сиб.ханству. Тува явл независимым гос-ом еще в ½ 20в). Анализируя значение влияния истор.факторов на современное АТД нужно учитывать, что нац-терр АТЕ явл порождением Сов Т. В то же время некоторые народы обладали своими гос-ми до + к Р. Вывод: Роль истор.факторов в Р отличается от ситуации в Евр.странах. В Европе в условиях плотнозаселенного пространства прежние феод.региональные структуры нередко сохранились в прежнем виде. В Р это условно. Если в Евр историческими считаются рег.центры, которые сложились в Средневековье, то в Р случае – с 18 века. И, по европейским меркам, историческими у нас являются немногочисленные центры. Кроме того, в Р слабо развит феномен истор.границ – они все время менялись. • Демографические и соц-географические факторы. То есть формирование рег в виде зон расселения со своим организ.центром. По этому принципу рег возникали в процессе освоения пространства. В Сов Т большинство русс. регионов созд.в процессе индустриализации и освоения. Когда вокруг новых или сильно разрушенных центров складывались узловые районы. Для многих рег Р хар-на слабая заселенность и значительный внутренний полицентризм. • Природно-географические факторы. В Р условиях они оказали меньшее влияние на АТД, чем в других странах. В то же время Р явл страной с большой природно-геогр неоднородностью, которая определяется огромными размерами территории (17 млн/км2). Она в 1,7 раза больше Канады. Р характеризуется протяженностью территории – 9000км с З на В, 4000 км с С на Ю.

18


Она занимает 11 часовых поясов. При этом нужно учитывать нерасчлененность Р территории природными барьерами. Отсутствие природных барьеров не означает отсутствие коммуникационных барьеров, создающих потенциал для развития рег.идентичности. Особенность Р явл слабая плотность расселения (8,4 чел на км2). Канада и Австралия еще меньше. В условиях неплотного пространства происходит локализация пространства – т.е. концентрация населения в небольшом числе точек. До рев в городах жили 17%, а сейчас 73%. В 87 рег.столицах проживает 30% населения. Еще 38% живет в средних и малых городах (ПГТ) и 27% в сельской местности. Природные границы встречаются среди межрегиональных довольно редко. В Р истории расселение обычно шло вдоль рек. И реки играли не роль барьеров, наоборот линией, вдоль которой формировались зоны расселения. К числу редких можно отнести границы Красс.края и Хакасии (Енисей), Иркутская обл и Бурятия (Байкал), Бурятия и Читинская обл (Ветим). В Р немного горных хребтов, но там где они есть, они играют роль границ (По Уралу – Коми и Х-М АО, Пермский край и Сверд.обл, Горные хребты отделяют Алтай от Тувы и Кемеровской Области). Вывод: Современное Р АТД сложилось под влиянием комплекса исторических, этнографических и демографических факторов. В основном определяющийся этнокультурными факторами (нац-терр А) и истор.факторами (дорев адмтерр образования). В то же время h укорененности региона слабый, т.к. только в 1708 году в стране началось формирование регулярного АТД, за которой потерялись действительно исторические (по Евр.стандартам) рег. границы домосковского конфедеративного Т. Поэтому в реальности Р регионы более соответствуют демографическим, а не историческим критериям. Представляли в своей основе узловой район, сложившийся под влиянием центра. Именно в таких условиях создавались регионы в Сов.время, в условиях жесткого администрирования. Р отличается max для всех стран количеством наименований АТЕ (6 – край, область, республика, ГФЗ, АО, Аобл). При этом концепции названий определяются 2 типами: 1. Этнический. От титульного этноса. 2. Центральный. По адм.центру. Природный тип встречается редко, в основном на Востоке, где регионы больше связаны с крупными географическими О (Приморский край, Амурская обл, Сахалинская Обл, ранее Енисейская губ-ия). Практически все регионы характеризуются доминирующей столицей, у которой нет конкурентов. Число S, где в адм центрах проживает ½ жителей невелико. Нередки ситуации, когда по числу сопоставляемы ( В Кемеровской области Новокузнецк превосходит Кемерово). So, морфология Р пол-адм культуры характеризуется: 1. Высоким h дробности.

2.

уникально высоким h вариативности АТД, связанный с наличием 6 рег наименований, статусной дифференциацией и наличием сложносоставных регионов. 3. наличие 2х регионов с вынесенными центрами( Калининград и М.Обл.) 4. Наличие островного региона (Сах.обл) 5. Наличие региона эксклава (Калининградская обл). Эти особенности морфологии и вызывают дискуссию о необходимости реформирования АТД.

17. Проблема дробности АТД и укрупнения регионов в РФ. Система ФО. Принципы создания новых S федерации. Объединенные регионы: • Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край • Объединение Красноярского края и входящих в его состав АО • Объединение Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край • Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО • Объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край Принципы создания новых S: Правовые механизмы создания новых S появились в 2001 году (ФКЗ-принимается по ?, которые есть в К. «о порядке принятия в РФ и образовании в ее составе новых S»). Изменение наименования не означает создание нового региона. Лишь включение названия в К при ее переиздании. Свои оф.названия в 96 году меняли – Ингушетия, Калмыкия, С.Осетия, Чувашия, Х-М АО. Новый S Ф появляется в 2х случаях: 1. Внутренняя реорганизация терр с созданием новых регионов в новых границах. 2. инкорпорация терр иностранного гос-ва. В случае инкорпорации на правах S в состав Р могут войти иностранные гос-ва или его часть. При + необходимо согласие всего гос-ва. Включение терр утверждается международным договором и предполагает согласие Р и соответствующего гос-ва. Международный договор определяет статус, который получает S, входящий в Р.

19


В случае реорганизации своей терр, Р законодательство предполагает объединение 2х и более S в новый S. Разделение региона на части или создание нового за счет отделения частей в Р НЕПРЕДУСМОТРЕНО. При создании нового региона используется принцип народного волеизъявления (референдум). При согласии менее 50% - объединение не состоится. Также необходимо согласие властных структур федерального центра. Президент должен поддержать идею объединения, после этого референдум. После референдума – ФКЗ. Процесс объединения запущен в 2003 году. 7 дек 2003 – референдум в Пермской Области и Коми-Пермяцкого АО = Пермский край. Принципы объединения S РФ: • Принцип полит.компенсации. Сохранение особого статуса включаемых регионов (таймыр и Эвенкия имеют по 2 представителя). • Принцип эконом.компенсации. • Принцип постепенности с определением переходного периода. (Изменения нерезкие). • Принцип федерального контроля. В переходный Т возможно назначение губ. Типы ситуаций, в которые возможно объединение регионов: • Объединение АО с краями и областями, в состав которых они входят. • Объединение точечных регионов с прилегающими к ним площадными. (ГФЗ с окружающими их областями). • Возвращение бывших Аобл в состав краев. ( Алтайский край и республика Алтай, Адыгея и КарачаевоЧеркесия) • Объединение нац-терр автономий с одним и тем же титульным этносом. • Объединение 2хдомных автономий (Ингушетия и Чечня). • Объединение сильных русских регионов со слабыми соседями (Красс.край и Хакасия).

Создание радикально укрупненных регионов на основе как сильных, так и слабых S.

Федеральные округа. ФО - представляют собой промежуточный управленческий h, созданный для удобства централизованного управления и контроля. ФО не меняют, а дополняют Российское АТЕ. ФО не предусмотрены Российской К и созданы Президентом в рамках его полномочий. Идея создания промежуточного h для упрощения работы центра высказывались многими политическими деятелями. Лужком предлагал создать для этой цели 12 округов. В конечном этапе ВВП ввел 7 федеральных округов: • Северо-западный, центр – С-П. • Центральный – Москва • Южный – Ростов на Дону • Приволжский – Н.Н. • Уральский – Екатеринбург • Сибирский – Новосибирск • Дальневосточный – Хабаровск Главным органом власти на h ФО стали пол.преды Президента. Новая пол-адм структура отличается предельным укрупненным форматом. Эффективность контроля в рамках столь крупных образований так же является спорным ?. Споры: Предметом споров стали и границы некоторых ФО. Сев. Кавказский округ уже через месяц был переименован в Южный. Н-р: Власти Башкирии высказывали недовольство из-за включения в Приволжский ФО, а не Уральский. Споры вызывало и размещение некоторых окружных столиц (Приволжский – спор между Н.Н. и Самарой). ФО являются типичным примером ведомственной сетки, созданной для того, чтобы обеспечить более эффективное функционирование института Президента. Аналогичные сетки могут создаваться в рамках других институтов власти. Например сетка ФО пользуется генеральная прокуратура, МВД. В тоже время Мин.Обороны и арбитражные суды используют свои сетки: Терр Р делится на 6 w округов и 1 особый район. Границы этих округов в основном совпадают с границами созданных ФО( Моск w округ = Центральный ФО, Сев.Кавказский ВО = Южный ФО, ПриволжскоУральский ВО = Приволжский ФО + Уральский). Отдельно существует Калининградский особый район. Система укрупненных судов создана для арбитражных судов: Терр Р поделена на 10 округов: 1. Сев-Зап (С-П.) 2. Московский (М) 3. Цен-ый (Брянск) 4. Волго-Вятский (Н.Н.) 5. Поволжский (Казань) 6. Сев. Кавказский (Краснодар) 7. В/Сиб (Иркутск) 8. З/Сиб (Тюмень) 9. Д/В (Хабаровск) 10. Уральский (Екатер). Границы судебных округов серьезно отличаются от границ ФО, чтобы снизить влияние власти региона на судебные решения. 8 ФО: 9 января 2010 года Президент подписал указ о создании Северо-кавказского ФО и назначил пол.преда Хлопонина. Из южного ФОвыделились: Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, С. Осетия, Чечня и Ставропольский край – столица Пятигорск.

20


18. Определение статуса S федерации. Особый статус российских республик. Статус АО. Р относится к числу федераций, где все районы имеют статус S федераций. Здесь не предусмотрены столичные округа или аналоги союзных территорий. Для современной Р хар-на поливариантная структура АТД. В Сов Т наличие разных типов предполагало статусные различия. Одни рег имели статус нац-терр А, другие – нет. При чем сами нац-терр А имели разный статус. В настоящее t в Р сложилась противоречивая ситуация: К предполагает равноправие всех S федерации (ст. 5) Это предполагает отсутствие существенных статусных различий. В тоже t де факто Р является ассиметричной федерацией (ст. 66). Понятие статус применительно к S федерации в Р может пониматься по-разному, если исходить из принципа равноправия S, то все регионы имеют одинаковый статус, но так же К предлагает наличие S с более высоким и более низким статусом, она предусматривает и изменение статусов. Фактически можно говорить о регионах с более высоким статусом – это республики, и регионы с более низким фактическим статусом – это АО, которые входят в состав краев и областей. Статусные различия между краями и областями размыты, однако последние объединения намекают, что край выше статусом. Особый статус имеет М.(ФЗ о статусе столицы) – у М больше финансирование и больше прав. Главной причиной статусных различий между S является фактическое сохранение институтов нац-терр А. Однако развитие нац-терр А ограничено рядом серьезных проблем: • Проблема этноконцентрации. Распространена ситуация, когда титульный этнос не составляет большинства на территории соответствующей А (Чечня, Ингушетия, Тува, Чувашия - больше 60%. В Кабардино-Балкарии только вместе оба титульных этносов составляют больше ½. So, только в 12 республиках можно говорить о том, что доля титульного этносов превышает 1/2 или приближается к 1\2 населения. Остальные 9 республик отличаются довольно низкой долей титульного населения и преобладанием русских: доля бурят- 28%, удмурты- 30%, мордва- 32 %, В Башкирии- 30% башкиры , Татары- 24%, русские-36%. В Х-М АО - 1,9 %. Низкая этноконцентрация является результатом дисперсного расселения этнических групп, следствием русской колонизации и индустриализации. • Проблема дисперсного расселения. Для Р характерна ситуация, когда основная часть титульного этноса проживает за пределами своей терр. Это объясняется миграционными процессами или изначальным дисперсным расселением некоторых этнических групп. (Только 36% татар живут в Татарстане). В то же время на терр своей А проживают большинство тувинцев, якутов, кавказских народов и т.д • Проблема анклавности. Значительная часть нац-терр А расположена внутри Р терр и окружена рус терр (кроме Карелии, Чукотского АО, Сев. Кавказа, Юж.Сибири). При таких особенностях расселения этнических групп, Р невозможно поделить на компактные нац-терр образования с абсолютным большинством этноса, поскольку четко выраженных этнических границ в Р немного. Поэтому импульсы сепаратизма и сецессии в Р объективно ослаблены. Сецессия теряет смысл в случае анклавного положения региона или дисперсного расселения этнической группы. Вывод: текущее позиционирование республик вР терр-пол С определяется сочетанием этнических и экгеографических факторов. Действуя вместе они могут усиливать стремление регионов к большей автономии и даже к гос. суверенитету. Однако таких идеальных ситуаций немного. Республики Сев. Кавказа, для которых характерна высокая доля титульного населения, отличаются слабым эк развитием и имеет мало перспектив вне пределов Р без серьезной внешней поддержки. Нац- конфессиональные противоречия действительно играли определяющую роль в процессах суверенизации на Сев. Кавказе. Но ситуация вышла из под контроля центра только в Чечне. В целом же фактор эк зависимости регионов от центра сыграл мощную сдерживающую роль в этом регионе. Экономически наиболее развитыми республиками являются Татарстан, Башкирия и Якутия, которые и отличались особой активностью в процессах суверенизации. В целом в Р борьба за повышение статуса наиболее активно велась теми регионами, которые сочетали мощный эк потенциал с наличием сложившейся национальной бюрократии (и в случае преобладания русского расселения. ) Однако все эти республики не имеют внешней границы и отличаются многонациональным составом населения. Поэтому их отделение или образование нового гос-ва реально не имело перспектив. * Особый статус российских республик. Республики – регионы с более высоким фактическим статусом в Р. Они имеют право на собственные гос. языки, основной закон в Республиках –К, а в областях, а в др. регионах – устав. Орган суд власти – Верховный суд, а в др регионах – краевые, областные суды. «Парад суверенитетов» - процесс, начавшийся после принятия РСФСР декларации о гос. суверенитете, и продолжился на внутрироссийском h. Все российские республики приняли декларации, в которых заявили о гос. суверенитете. Так же декларировалось право народа на самоопределение, и республика, объявлялась национальным госом. Декларации о суверенитете были приняты и в некоторых АО, которые провозглашали себя республиками (Адыгея, Карачаево-Черкесия, Горный Алтай).

• • • •

Первая декларация о суверенитете была подписана С.Осетией в 1990. Вторая – Татарстан 30 авг 1990. Башкортостан – 11 окт 1990. Последняя – Дагестан май 1991.

21


Затем республики приступили к принятию К и формированию полит.режима. В частности – введение поста Президента, главенство республиканских законов над российскими. Некоторые республики претендовали на статус союзных республик в рамках обновленного Союза. Например, руководство СССР вело переговоры с Татарстаном и Башкирией об их преобразовании в S СССР, что означало бы их выход из Р На этапе 1991-1993 для Р была характерна частичная конфедерация. Статусное неравенство между S:

Чечня. Оказывается за рамками российского полит.пространства. Она никак не участвует в общероссийских процессах. В ноябре 1991 года провозглашает независимость.

Татарстан как и Чечня не подписывает Фед договор. Татарстан не стремится к выходу из Р, но требует юр.закрепления новых принципов взаимоотношений с Р. Получила уступки в ряде эк.вопросов.

Башкирия. Подписала договор, но с оговорками. Получала одноканальный бюджет, право на создание независимой судебной системы, самостоятельная внешнеэк деят. Провозгласила приоритет собственных законов.

Прочие. Подписали договор, но также развивали собственное зак-во, верховенство собственных законов, свое гражданство, права на недра и т.д. Особый случай ТЫВА. Закрепляла за собой право на выход из состава Р. По сути б подписано 3 федеративных договора : 1 – с республиками, 2 – с краями и областями, 3 – с Аобл и АО. По фед договору республики по сути признавались гос-ми в гос-ве. Но суверенитет республик был ограничен – сепаратистские тенденции не получили поддержки извне. Т.е. речь шла о получении max полномочий в рамках Р. С 1990 начался процесс «республиканизации» тех регионов, которые ранее не имели этого статуса. На этапе 1990-91 республиками провозгласили себя все АО и Аобл. Н-р: 1990 областной совет провозгласил суверенитет ГорноАлтайской АССР. В янв 1991 Горный Алтай объявил о выходе из Алтайского края. В 1990-1991 обсуждался вопрос создания Тюменской республики. Челябинская обл провозглашала себя Южно-Уральской республикой. В Красноярском крае сущ-ла идея создания Енисейской губернии. Федеральный центр не поддерживал процессы «республиканизации» областей. Из самопровозглашенных республик такой статус получили лишь 4 АОбл. Провозглашение республик на основе этнического признака. Н-р: решение карачаевцв о создании Респуб Карачай. В Кабардино-Балкарии съезд балкарского народа принял решение о создании Балкарской респ.

Губернизация – полное выравнивание статуса всех регионов. Все станут – губерниями. Идея сущ в современной Р. Проблема статусной ассиметрии была частично разрешена после принятия Р К 1993. Она ввела принцип равенства S. Т.е. можно говорить об изменении статуса республик в сторону снижения.

1993- 2000. Республики сохраняли свой сравнительно высокий статус. Они имели большие эк полномочия в Татарстане, Башкирии и т.д ( часть налогов себе). Паспортный конфликт – в этот Т Татарстан и Башкирия отстаивали право на особый формат российского паспорта с записью о языке и нац-ти. Лишь в 2001 все было согласовано и это стало маленькой победой республик.

2000 – наст t. С приходом Путина – снижение статусной ассиметрии. В 2000 г Конст суд признал не правомерными положения республиканских К Адыгеи, Башкирии, Осетии, Коми, Татарстана. Отмена рег. суверенитета, верховенства местного зак-ва. Особый статус республик стал формальным. Башкирия отказалась от понятия «суверенное гос-во». Единственной респ, отстаивающей свой суверенитет остался Татарстан, который закреплял следующие положения: 1. Остается суверенным гос-ом. 2. ФЗ лишь определяют общие принципы, не имея прямого действия. 3. договор о разграничении полномочий пересмотру не подлежит. 4. Необходима форма «мягкого» республиканского гражданства. Чечня так же боролась за свою независимость: Она долгое t находилась в положении «мятежной республики». Лишь в мае 2003 начался процесс возвращения Чечни в российское правовое пространство. Выборы Кадырова, который ранее назначался главой адм республики. So, как минимум 2 республики – Татарстан и Чечня продолжают претендовать на особый статус. * Статус АО. АО являются регионами с наиболее низким статусом. Особым типом явл сложносоставные S РФ- это края, области, в состав которых входят АО. До начала укрупнения – 7 таких регионов, т.к. в состав Тюменской обл и Красс.края входили по 2 АО. К уравняла в правах АО и края с областями, но из их состава они не вышли. С 1993 тенденция к выравниванию статуса АО с другими S РФ. Статус равноправных S позволил АО установить прямые отношения с ц, в том числе финансовые. На терр АО действовало только фед и собственное зак-во, а краевое (областное) отсутствовало. В то же t АО имели право на участие в краевых или областных органах власти. Одни АО пользовались этим правом, другие – нет. Отношения между краями и АО основаны больше на эк факторе, т.к: - Определились АО, которые в эк плане превосходят свои области. Это Х-М и Ямало-Ненецкий АО. Они очень развиты  Обособление от области. Обострение отношений – 1996, когда АО отказались от участия в выборах губернатора Тюменской обл. Именно АО тюменской обл играли важнейшую роль в отстаивании интересов АО, за независимость от краев и областей. - Выделились эк перспективные АО, которые дистанцировались от краев и обл, рассчитывая на самостоятельность. Особенно Ненецкий АО. Наиболее слабые – Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и т.д. Изменение ситуации началось в 2000-2003 , когда наличие сложносоставных S власть посчитала проблемой. С 2003 введены поправки о передачи части полномочии АО краям и областям. Это фактически снижает статус АО. В этом процессе главные противники – Х-М АО и Я-Н АО. Именно ц активно способствовал объединениям • Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край

22


• Объединение Красноярского края и входящих в его состав АО • Объединение Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край • Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО • Объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край Процессы, происходящие вокруг АО, создали ряд проблем: 1. Проблема равноправия и ассиметрии. 2. Равноправие S сочетается с фактической ассиметрией. 3. Действия, направленные на снижение ассиметрии, могут иметь противоположный результат. Н-р- попытка объединить с краями еще сильнее снизила статус АО.

19. Правовые основы межрегиональных границ в современной России и их изменения. Межрегиональные пограничные споры. Правовые основы межрегиональных границ и их изменения В соответствии с К порядок изменения межрегиональных границ выглядит следующим образом. • В соответствии со ст. 67, п. 3 границы между S федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. • Среди функций СФ находится утверждение границ между S федерации. Правовая база по межрегиональным границам в России остается слабо разработанной. Проект закона "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации" впервые был внесен на рассмотрение в Госдуму только в мае 2002 г. В сентябре 2003 г. он рассмотрен и отклонен в первом чтении. В связи с отсутствием ФЗ в России остаются неопределенными как обозначение межрегиональных границ (делимитация и демаркация), так и механизм их изменения.  С одной стороны, федеральные власти опасаются, что создание механизма изменения границ приведет к обострению конфликтов — актуализации межрегиональных пограничных споров, проведению референдумов, результаты которых могут угрожать этнополитической стабильности, ухудшению отношений между соседними регионами.  С другой стороны, правовые основы для межрегиональных границ и порядка их изменения все-таки должны быть созданы. До сих пор, например, не решен на официальном уровне вопрос о делимитации границы между Чечней и Ингушетией, разделившимися в 1992 г. Существует только один прецедент изменения границ между S федерации. Это - передача Нижегородской области Сокольского района, который ранее входил в состав Ивановской области. Проблема возникла в связи с тем, что Сокольский район расположен на другом берегу Волги, чем вся остальная территория Ивановской области. Ивановская область в лице ее властных структур не возражала. Межрегиональные пограничные споры 1. Наиболее распространенными являются пограничные споры, вызванные этно-политическими проблемами. Классификация:  Стремление района с преобладающим русским населением выйти из состава национально-территориальной автономии (особенно, если этот район был присоединен к автономии позже других).  Стремление национально-территориальной автономии включить в состав своей территории районы других регионов с преобладанием своего титульного населения.  Исторические претензии автономий на районы, ранее входившие в их состав. Наиболее острый территориальный спор этнополитического и одновременно исторического характера в России связан с претензиями некоторых политических кругов Ингушетии на Пригородный район и на правобережную часть Владикавказа, входившие в состав Чечено-Ингушетии и ранее Ингушской АО до ликвидации автономии и оставшиеся у Северной Осетии после восстановления Чечено-Ингушетии . Пограничный спор между Северной Осетией и Ингушетией в 1992 г. вылился в вооруженный конфликт. Война между осетинами и ингушами вспыхнула осенью 1992 г. На территории Ингушетии оказалось несколько десятков тысяч беженцев — ингушей из Пригородного района. В конце июня 1994 г. президенты Северной Осетии и Ингушетии согласовали "Порядок возвращения и расселения беженцев и вынужденных переселенцев...". Однако проблема остается нерешенной до сих пор: территориальные претензии прямо или косвенно выдвигаются многими ингушскими политиками и политическими движениями, а возвращение беженцев идет медленно и сложно.  Настроения русского населения в пользу выхода из состава национально-территориальной автономии на разных этапах и в разных формах отмечались в следующих районах". • Северные районы Карачаево-Черкесии (к Ставропольскому краю). • Город Майкоп и Майкопский район Адыгеи (к Краснодарскому краю). • Северные районы Республики Алтай (к Алтайскому краю). • Город Алатырь, Алатырский и Порецкий районы Чувашии (к Ульяновской области).

23


Примерами возможных претензий национально-территориальных автономий на присоединение районов с титульным населением (не всегда уже преобладающим) являются: • претензии Татарстана на присоединение западных районов Башкирии; • претензии Чечни на Новолакский район Дагестана (бывшая территория проживания чеченцев-аккинцев); • претензии Адыгеи на районы Краснодарского края.  Исторические претензии национально-территориальных автономий на районы, ранее входившие в их состав, но не отличающиеся доминированием титульного населения, отмечаются в следующих случаях: • претензии Калмыкии на "Черные земли", входящие ныне в состав Астраханской области; • претензии Усть-Ордынского Бурятского АО на Ольхонский район Иркутской области. В свою очередь Ставропольский край может претендовать на северные районы Чечни - Наурский и Шелковский, которые ранее входили в его состав и были переданы Чечено-Ингушетии при ее восстановлении в 1957 г. в качестве компенсации за утрату Пригородного района. 2. Распространенным явлением стали пограничные споры между городами федерального значения и окружающими их областями. Превращение ГФЗ в полноправные субъекты федерации сделало актуальной проблему их размежевания с окружающими областями. В ряде случаев ситуация оказалась запутанной в связи с частыми изменениями границ между этими городами и прилегающими областями в советский период.  Например, еще в советский период Москва постоянно расширялась за счет области и в итоге вышла за пределы Московской кольцевой автомобильной дороги, некоторое время обозначавшей ее границу. Главная и очень актуальная проблема - административная принадлежность международного аэропорта Шереметьево, который является очень крупным экономическим объектом. Москва считает Шереметьево своим эксклавом, а Московская область - частью своей территории (Химкинский район).  Определенные проблемы существуют в отношениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Здесь имеет место тяготение приграничных населенных пунктов области к вхождению в городскую черту. Например, в июле 1994 г. в четырех приграничных поселках Выборгского района Ленинградской области прошел референдум о вхождении в городскую черту Санкт-Петербурга.  Пограничный спор по поводу анклава был характерен и для отношений Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. Как и в случае с Шереметьево, стимулом в этом споре служит наличие на территории анклава значительных экономических ресурсов. Объектом территориального спора в данном случае является город Норильск, а точнее созданный на его основе Норильский промышленный район. После 2005 г. пограничный спор между двумя субъектами федерации начинает автоматически сниматься с повестки дня в связи с их объединением. 20. Конституционные принципы РП в РФ. В К определены принципы российского федерализма: 1. Принцип государственной и территориальной целостности, (ст.4 п3)

2. 3. 4. 5. 6. 7.

Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.(ст.4) В соответствии со ст 4 п 2 К РФ и ФЗ верховенство имеют на всей терр страны. (ст. 15 уточняет) Принцип равноправия S РФ. (Ст 5).Выполнение этого принципа возможно только в ограниченных масштабах. Не стоит смешивать с абсолютным равенством и единообразия регионов, которое практически недостижимо. Принцип единства государственной территории. Деление Р на S не означает создание каких-то барьеров между ними. (Ст 8 п1 +ст74) Принцип единства гос. власти. Как в любом фед гос-ве власть в Р функционирует на 2 h – фед и рег. При этом фед и рег власть- единая гос-ая власть, разделенная на функциональные h. Это подразумевает и определенную иерархию в отношениях между рег и фед властями. Принцип разграничения полномочий. Предметы ведения и полномочия делятся в Р между фед и рег h власти. (ст 71,72,73) Принцип автономии рег и местной власти. Предполагает, что в рамках своих полномочий рег и местная власть обладает самостоятельностью. М.С при этом отделено от гос власти. Рег власть, являясь гос-ой властью 2 h, пользуется своими полномочиями , установленными в соответствии с моделью разграничения полномочий. Т.е там, где не урегулировано ц, рег власть самостоятельна.

21. Федеральный центр как S отношений «ц-р». Фед. центр не является монолитным образованием. В этой системе целесообразно выделять отдельные структурные элементы со специальными ролями и f. • Институт президентства России. Ст.80 К РФ. РП является 1 из направлений внутренней политики. Соответственно, определение основных направлений РП является 1 из f президента. Президент РФ являясь S законодательной инициативы может вносить любые законопроекты в российский парламент, в том числе и по РП. Таким образом, президент РФ осуществляет РП не только через свои указы и распоряжения, но и через ФЗ.

24


Президент имеет большие полномочия в кадровой политике, определяющей его влияние на агентов центральной администрации в регионах. На региональном h важнейшим институтом президентского влияние являются уполномоченные представители президента (с 91 это в субъектах, с 2000 в федеральных округах). Их назначает непосредственно президент, они осуществляют контрольные f в его интересах, исходя из поставленных им задач. Кроме того, президент курирует силовой блок в правительстве, а через него влияет на территориальные подразделения силовых и правоохранительных структур. Более того, назначение руководителей региональных УВД производится самим президентом. Ключевой хотя формально вспомогательной структурой, которая содействует президенту в вопросах РП является администрация президента. (подготовка президентских решений, кадровая политика президента принятие решений по поддержке кандидатов и ПП на региональных выборах и при назначениях региональных чиновников). Значительная часть этих решений имеет теневой характер и не является формализованных в виде тех или иных НПА. На разных этапах новейшей российской истории складывались ситуации, когда в администрации президента шла острая теневая борьба между группами влияния за принятие тех или иных решений. Специализированной структурой президентской администрации которая занималась вопросами отношений ц - р долгое t было главное территориальное управление. После административной реформы 2004 года было создано единое главное управление внутренней политики. Кроме того, российские президенты активно используют институт своих помощников и советников. И, как правило, есть советники и помощники по ? РП. • Правительство РФ. Согласно К правительство обеспечивает проведение в Р единой финансовой, кредитной и денежной политики. Управлять федеральной собственностью, обеспечивать проведение политики в области культуры, науки, образовании, здравоохранении, соц обеспечении, экологии т д. Все это конституционные полномочия содержат региональные проекты и поэтому имеют непосредственное отношение к РП. Правительство действует 2 способами: 1. Принятие собственных НА в рамках полномочий. 2. Использование права законодательной инициативы и лоббирование законопроектов в парламенте. Важнейшим примером законопроекта является федеральный бюджет. Этот документ принимается парламентом в форме ФЗ, после чего правительство на протяжении года занимается его исполнением. Кроме того, правительство держит монополию на разработку таких законопроектов как: бюджетный, налоговый кодекс. Т.е. всё что Любые решения правительства могут рассматриваться с точки зрения влияния на отношения ц-р. В структуре Российского правительства на разных этапах выделяют различные специализированные структуру, отвечающие за РП. В настоящее t в структуре Российского правительства есть министерство регионального развития. Кроме того, основные министерства экономического блока (финансов и экономического развития) играют большую роль. • Федеральное собрание. Занимается разработкой и принятием законов, в том числе региональных. В ГД и СФ существуют специализированные структуры, занимающиеся ? РП. В ГД: - Комитет по делам фед и РП, - Комитет по? М.с. - Комитет по проблемам севера и Д/В. - Комитет по делам национальностей. В СФ: - Комитет по делам федерации и РП - Комитет по ? м.с. - Комитет по делам севера и малочисленных народов. Все основные инициативы в области РП инициированы в основном Президентом и Правительством. В этой связи реальную политическую роль Парламента в сфере РП принято считать несколько вторичными. Как правило, она сводится к некоторой корректировки законопроектов, предлагаемых Президентом и Правительством, и их принятию. • Конституционный суд. Выполняет f верховного арбитра, проверяющего соответствие К НПА, принимаемых любыми органами власти (ст. 125). 1. К суд принимает решение о соответствие российской К: a) ФЗ и иных НА, принимаемых федеральными органами власти b) Региональных законов иных НА c) Договором между ц и р, а так же между самими регионами. 2.

К суд разрешает о компетенции:

a) Между органами гос. власти РФ и органами гос. власти S РФ. b) Между высшими гос. органами S РФ. Для того чтобы К суд принял решение в него должен поступить запрос. Решение К суда является обязательным, так любые акты или их отдельные положения, признанные неконституционными утрачивают силу. • Роль судебных органов и прокуратуры. В российской практике Верховный суд, так же как и региональные суды общей юрисдикции нередко принимали решение, посвященные оценке законности решений региональных органов власти. Так оценка соответствия региональных НА ФЗам может проводиться и судами общей юрисдикции. Кроме того суды общей юрисдикции оказывают немалое влияние на региональный политический процесс, разбирая избирательные споры: Н-р – снятие кандидата. Прокуратура осуществляет прокурорский надзор за соответствие регионального законодательства федеральному. Кроме того Арбитражные суды рассматривают споры, в которых выступают региональные органы власти одновременно являющиеся хозяйствующими S. • Роль групп влияния, как S РП.

25


Большое влияние в системе центр - регионы имеет неформальная структура групп влияния, представленные в федеральном центре и различных федеральных структурах. При этом нужно понимать, что группы влияния ведут борьбу друг с другом в процессе разработки и принятие решений, посвященных общим ? РП. Типичные ситуации борьбы: 1. Экономическая борьба. (Норильский Никель) 2. Вертикальная интеграция. ( Группы влияния фед h являются союзниками определенных рег. групп, лоббирующих те или иные интересы). 3. Идеологическая борьба.( В процессе полготовки какого-либо решению группы руководствуются различными идеологическими представлениями (разные отношения к централизации и децентрализации.) На федеральном h так же может отмечаться лоббистская активность конкретных региональных групп влияния. Возможны три ситуации: 1) вертикальная интеграция, эти группы могут быть представлены на h федеральных групп влияния, выходцами из данных регионов. Тогда речь идет о вертикально интегрированной группе. 2) региональный лоббизм, региональные группы влияния используют различные каналы в федеральных властных структура для продвижения интереса своего региона. 3) Внутрирегиональный конфликт. Возможна ситуация борьбы между несколькими группами влияния из 1 региона, который пытается использовать свои связи в центре в своих частных интересах. 22. Правовые механизмы и институты федерального вмешательства централизованного контроля. • Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского федерального вмешательства. К 93 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмешательства: 1. Вмешательство в нормотворчество органов рег исп власти . К: «Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исп власти S РФ в случае противоречия этих актов К и ФЗ, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исп ее ветви. В российской практике это право использовалось достаточно редко и никогда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Примеры: - указ Б. Ельцина “О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан. Был назван противоречащим российской К. Российские власти продемонстрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательства. - указ Б. Ельцина О НПА губернатора Курской области Резкий рост числа таких решений приходится в России на май- июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина. (В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов Ингушетии, Амурской и Смоленской областей; Июнь – Адыгея; июль – НПА воронежского губернатора). 2. Право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между ц и р, а также между отдельными регионами. Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений “ц-р’ и является формой ‘мягкого” вмешательства. По сути, оно наделяет президента правами арбитра, но не интервентора. Российское законодательство не предусматривает пока такую жесткую форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. 3. Институт чрезвычайного положения. Как в России в целом, так и в частях. Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью ФЗ и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как: - развитие и укрепление С агентов центральной администрации в регионах. - создание С санкций в отношении органов рег власти - формирование правовой базы, предусматривающей временное изъятие полномочий у органов рег власти. • Институт президентского влияния в региональной политике. Важнейшими агентами центральной администрации на рег h выступают полномочные представители президента. Полпреды могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. Например, они есть в СФ, ГД и К суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России. Их главной политической задачей является контроль за ситуацией на рег h от имени и по поручению президента страны. Особенность института полпредов состоит в том. что он выполняет контрольные и координационные f, но в го же время не имеет распорядительных полномочий, и не регулируется ФЗ, находясь в сфере президентского указного права. В 1991- 2000 гг. в России действовал институт полномочных представителей президента в S федерации. Назначение началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе-октябре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, Аобл, и АО глав администраций. Последние выступали в роли руководителей рег исп власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией. В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента центральной администрации не приходилось. ( Нижегородский губернатор Немцов). Весьма характерна. графия назначений. Практически вне рамок президентского контроля на первом этапе оставались республики, что подчеркивало внутри-российскую асимметрию.

26


Что касается большинства республик, то федеральный центр назначает там полпредов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии, потом в октябре 1996 г в СО и Ингушетии и т.д. Наконец, весной 1998 г. полпред появился в Карелии. На первом этапе представителями президента в регионах, как правило, назначались выходцы из демократического движения. В 1997- 1998 гг. федеральный центр предпринимает первую попытку усилить институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ ‘О полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ”. Основными задачами полпреда были определены: - содействие президенту в реализации его конституционных полномочий (весьма серьезная задача, допускающая широкое толкование); - информирование президента о политическом, социальном и экономическом положении в регионе. - взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти, МС, ПП и т.д. Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является координация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в части их взаимодействия с региональными и местными властями. • Правовые механизмы и институты федерального вмешательства и централизованного контроля. На этапе 1997- 1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятельность федеральных структур в регионах и вывести их из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказались. Для этого формируются региональные коллегии федеральных органов исп власти. В мае 1998 г. в развитие этой тенденции президент подписывает указ о региональных коллегиях федеральных органов исп власти. Этот указ подтверждает линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Также внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей президента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996-1997 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не связанных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Новое качественное изменение ситуации отмечается в 2000 г., когда институт полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии с президентским указом от 13 мая 2000 т. С этого времени полпреды назначаются не В S федерации, а в созданные одновременно ФО. В S федерации появляется институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам в ФО. Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Каждый полпред стал отвечать за огромную территорию и получил более высокий статус в российской ПС. Полпред непосредственно подчиняется президенту и подотчетен главе государства. Задачи полпреда в ФО: организация в соответствующем ФО работы по реализации органами гос власти основных направлений внутренней и внешней политики государства организация контроля за исполнением в ФО решений федеральных органов государственной власти обеспечение реализации в ФО кадровой политики Президента РФ представление Президенту регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в ФО, а также о политическом, социальном и экономическом положении в ФО. F полпредов в ФО: 1. Контроль. За всеми властными структурами на территории ФО. Полпред контролирует выполнение решений ф ц, ФЗ и иных НПА. 2. F координации. С полпредом согласовываются кандидатуры федеральных служащих, что усиливает влияние центра на кадровую политику. 3. Посредническая F. Отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональными.

4. Экономические F. Проблемы, возникшие после реформы: - Динамика института. То буря и натиск, то лояльность. - Институт ФО не предусмотрен К РФ  Ограниченная легитимность. - Конфликты между органами власти по вертикали и горизонтали. • Система ведомственных вертикалей. Особую роль и грают функциональные властные вертикали, связанные с структурами и правоохранительными органами. Все соответствующие структуры более или менее централизованы: Полностью централизованной структурой является ФСБ. Значительной, но абсолютной централизацией отличается МВД. По принципу функциональной вертикали в России устроена и прокуратура. В К она прямо названа централизованной структурой. Региональных прокуроров в S федерации по К назначает генеральный прокурор. Важно отметить, что Россия отличается довольно высокой степенью централизации судебной системы. Судебная власть существует в качестве отдельной системы, и говорить о региональной судебной власти в России можно с большими оговорками: в ее состав входят только мировые судьи и конституционные суды S федерации. Создание системы ФО привело к появлению нового h в рамках некоторых функциональных вертекалей. Со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, министерства юстиции, налоговой полиции и т.д. • Отстранение губернаторов от должности. Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмешательства является право отстранения от должности губернаторов. В 1991- 1996 губернаторы почти всех краев, областей, А обл и АО назначались президентом. Последнее назначение губернатора перед переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской области в 1997 г. Ситуация резко изменилась при переходе к выборности губернаторов. Первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных губернаторов возникли еще в 1993 г. В апреле 1993 г. в ряде областей прошли губернаторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско-октябрьского политического 27


кризиса 1993 г. оказались на стороне оппозиции. В результате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Аморской области Л. Сурата и губернатора Брянской области. Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в отношении всенародно избранных губернаторов приобретает огромное значение. Все регионы переходят к выборности губернаторов, и центр испытывает потребность в создании рычагов кадрового контроля. Создание системы федеральных санкций в отношении выборных губернаторов происходит только в июле 2000 г е принятием поправок ФЗ. Одновременно в законодательство б введены нормы, позволяющие Президенту назначать временно исполняющих обязанности Президента. Впервые назначение имело демонстративный хар-р – Краевая избирательная комиссия Красноярского края не признала Хлопонина, тогда Путин его назначил. Во второй раз прецедент появился в связи с назначением пермского губернатора Ю Трутнева министром природных ресурсов как раз во время переходного периода объединения Пермской области о Коми-Пермяцкого АО. Президент без всяких проблем и проволочек назначил временно исполняющего обязанности. Новый этап в отношениях между федеральными властями о губернаторами начался во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских выборов. В соответствии с новым законодательством президент получил прямое право отстранить губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения этого права была связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение. Первым прецедентом явл отстранение от должности главы Корякского АО В. Логинова марте 2005 г. • Роспуск региональных органов законодательной власти. Одновременно с федеральными санкциями в отношении губернаторов в России в июле 2000 г были разработаны аналогичные санкции в отношении законодательных органов власти в регионах. Повод для роспуска регионального ЗС центром возникал в том случае, если принятый им НПА признаны противоречащими российской К и ФЗ. По суду. Президент России в соответствие с законом имел право направить в ЗС представление о приведении регионального нормативного акта в соответствие с ФЗ. После президентского предупреждения ЗС должно было в трехмесячный срок привести акт в соответствие с российским законодательством. Иначе – роспуск. Процедура роспуска регионального ЗС предполагалась на первом этапе сложной и длительной. В результате изменений федерального законодательства во второй половине 2004 г. процедура роспуска ЗС стала более простой, а к возможным поводам добавилось неутверждение предложенного президентом кандидата в губернаторы. Все это усилило Президента: президент получил прямое право роспуска законодательного собрания своим Указом, исключив из этого процесса ГД. • Изъятие полномочий у региональной власти. Перечень ситуации: 1. Возникновение ЧС. ( первый шаг к развитию прямого президентского правления) 2. Признаки финансовой несостоятельности региона (превышение просроченной задолжности в 30%) 3. Признаки финансовых нарушений. При субвенциях. 23. Особенности российского бикамерализма. Эволюция СФ. F СФ. Региональное и федеральное влияние в СФ. В СССР рег. участие имело особенности, связанные с этническим принципом современного федерализма. Рег. бикамерализм в СССР предполагал сущ Совета Национальностей, в который представительство нац-терр образований квотировалось в зависимости от статуса S ( по К77): • От Союзной республики – 32 депутата. • От АССР – 11 депутатов. • От Аобл – 5 депутатов. • АО – 1 депутат. Председатель Президиума СССР имел заместителей, каждый из которых представлял 1 союзную республику. Все автономии были представлены в Союзном Парламенте, но обычные терр.обр (края, области…) представителей не имели. Обеспечивали представительство через свою союзную республику. РСФСР располагала однопалатным парламентом. Входящие в состав Автономные республики, области и АО б.напрямую представлены в Совете. После распада СССР конструирование Р в качестве новой федерации привели к заимствованию разных институтов федерализма, включая региональный бикамерализм. Центром диффузии инноваций б. США. Это и объясняет структуру СФ на 93г.: 1. В СФ как и в Сенат в США предусмотрено равное представительство S, не смотря на численные различия в населении. 2. Как и США каждый регион представлен 2мя Сенаторами. Теоретически СФ принято считать верхней палатой, в то же t рег. участие в рос. Парламенте хар-ся существенными ограничениями: • Формальность статуса СФ как верхней палаты. Основная законотворческая работа в ГД, СФ – корректировка НПА. • Ограниченное и косвенное влияние рег. сообществ на формирование СФ. Выборы были лишь в 93. Сама К предусматривает формирование СФ через делегирование ее членов органами рег. власти. Как и в случае с формированием рег. власти широкие рамки, заданные К93, позволили на практике неоднократно менять способ формирования СФ, а вместе с ним и реальный h рег. участия. По К конкретный порядок формирования СФ устанавливается ФКЗ. Характерные особенности рос. бикамерализма: 1. Иерархия палат (формальная). 2. Равное представительство S РФ (по 2).

28


3.

Невыборное формирование рег. палаты. При чем используется уникальная формула: обычно невыборные рег. палаты формируются рег. зак.собранием. В Р же принцип = 2х ветвей власти (зак, исп.) В то же t в начале 2000 годов – дискуссия о возможности изменения выборов в СФ без изменения К. Теоретически возможно избрание членов СФ гражданами из числа кандидатов, предложенных органами рег. власти.

СФ является 1 из самых неустойчивых властных институтов в Р. За t его существования принципы его формирования менялись неоднократно. Не менялся лишь принцип = представительства (по 2). Этапы эволюции:

СФ был создан на основе переходных положений К. В тот же день, что и голосование за К93. Каждый S РФ представлял собой двухмандатный округ. В этот T значительная часть СФ составляли руководители рег. исп. власти.

Начало 96г. На основании ФЗ 95 – каждую из ветвей власти CA представляет по должности рук/спикер зак.собрания. В случае смены губ/спикера он утрачивал положение в CФ, которое переходило к его приемнику. • 2000г. Закон – представителями становятся члены определенные органами представительной и исп.власти соответственно. Ротация б постепенной и завершилась к 2002г. Принципы формирования СФ по реформе 2000-2002: 1. Принцип назначения члена СФ, использующийся при определении члена СФ, представляющего рег. исп. власть. 2. Принцип непрямых выборов членов СФ используется при определении члена СФ, представленного рег. зак. властью. Член СФ определяется тайным голосованием депутатов Зак. собр. При этом закон делает возможным, но необязательным проведение альтернативных выборов. 3. Принцип сдержек и противовесов. Рег. Зак.собрание имеет право повлиять на назначение губернатором своего представителя в Сенат ( Губ направляет свой указ в рег. собрание, при том процедура обязательного утверждения этой кандидатуры не предусматривается, но возможна ситуация, когда ЗС 2/3 голосов проголосовали против кандидата губернатора. В этом случае губернатор должен принять новое решение. 4. Принцип избрания (назначения) члена СФ на срок полномочий соответствующего органа гос. власти. 5. Принцип прекращения полномочий . Член СФ м.б. отозван до истечения срока полномочий. В соответствии со ст.4 ФЗ «о статусе члена СФ и статусе члена ГД». Внесение поправок, предусматривающих инициативу спикера СФ об отзыве члена СФ б. сделано с целью усиления позиций фед. центра и контроля за решениями рег. власти по своим представителям. 6. Принцип утверждения полномочий членов СФ в самой Верхней Палате не м. отменить решение, принятое рег. властями, однако, процедура вхождения в СФ не является автоматической. 7. Работа члена СФ на постоянной (профессиональной) основе, аналогично депутатам ГД.

2006. СФ представляет собой в большей степени выходцев из М., а не из регионов. Специалисты критиковали, что данный состав СФ не соответствует принципам фед-ма. Поэтому в 2006г б внесены изменения, а именно введен ценз оседлости ( не менее 10 лет на терр S). • С 2011г. В 2008г Медведевым были внесены изменения, которые вступят в силу с 01.01.2011. Согласно этим изменениям – кандидатом для назначения в СФ м.б. только гражданин РФ, являющийся депутатом Зак. собрания S РФ или муниципального образования, расположенного на терр S РФ. F СФ в законотворческом процессе: Полномочия и f 2х палат Парламента существенно различаются: 1. F принятия особоважных гос. решений. В соответствии с мировой практикой региональная палата имеет f, которые позволяют говорить о включении региона в процесс принятия важнейших общегос. решений. Ст.102 К РФ устанавливает компетенцию СФ: А) Решения, связанные с применением силы. Н-р: утверждение ЧП; решение о использовании w сил заграницей. Б) Решения, касающиеся института Президента (Назначение Президентских выборов и импичмента). Б) Кадровые решения, касающиеся Высших органов суд власти и Прокурорского надзора (Назначение судей высших судов и ген.прокуроры) Обязательными к рассмотрению в СФ подлежат, принятые ГД ФЗ по ?: - связанным с применением силы и междунар отношениями (договоры, w и мир). - важнейшие эк.решения. 2. F принятия решений в сфере РП : - утверждение границ между S 3. F фильтра в законотворческом процессе. Все федеральные законы, принятые ГД в течении 5 дней передаются на рассмотрение в СФ. Верхняя палата имеет полномочия одобрить, отклонить, а так же не рассматривать его вообще. Одобрение закона СФ. Происходит, когда голосуют более ½ от общего числа его членов. После чего закон передается на подпись к Президенту. Условным одобрением считается ситуация, если в течение 14 дней СФ не рассмотрел закон. Но при этом законы по определенным особо важным вопросам, которые указаны в К подлежат обязательному рассмотрению в верхней палате и ситуация условного одобрения для них невозможна. В случае несогласия СФ имеет право отклонить закон. Две палаты могут создать согласительную комиссию. После чего новая редакция закона должна пройти повторную процедуру принятия в ГД и одобрения СФ. В конфликтной ситуации ГД может преодолеть вето СФ 2/3 голосов и закон будет считаться принятым, несмотря на позицию верхней палаты. Такая схема законотворческого процесса означает, что региональная палата выполняет роль фильтра, одобряя или отклоняя законы, которые принимает ГД. СФ имеет право законодательной инициативы, но в любом случае принятие закона происходит в ГД.

29


24. Консультативные органы регионального представительства. Региональный лоббизм на федеральном h. Региональные интеграционные структуры. Наряду с СФ в РФ действуют консультативные структуры, обеспечивающие представительство интересов региональных элит на фед h. Их создание – своеобразная компенсация региональным лидерам за выход из СФ. Консультативные структуры не предусмотрены К, созданы в рамках президентского указного права и имеют сугубо совещательные f. Аналогичные структуры существовали в Р и ранее. ( Совет глав республик при президенте с 1992, с 1993 – совет глав администраций).

С 2000 наиболее влиятельной из таких структур явл Гос. Совет. При его создании разгорелась дискуссия о способе формирования. В итоге – ГС включает только глав исп власти S, которые стали членами ГС по должности. Кроме того, президент получил право оставить в ГС бывших рег. лидеров, отработавших в своей должности 2 и более срока. ГС функционирует под контролем фед ц. Председатель ГС – Президент Р. Текущая работа в руках секретаря ГС – чиновника из администрации Президента. ГС не имеет распорядительных f, вся его деятельность – обсуждение, рассмотрение и содействие Президенту. В 2000-2001 был ряд предложений от губернаторов о превращении ГС в конституционный орган, но они не нашли поддержки. Основные задачи ГС: • Содействие реализации Полномочий Президента РФ по ? обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов гос. власти.

• •

Обсуждение имеющих особое гос. значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и S РФ, ? гос. строительства, укрепления основ федерализма и т.д. Обсуждение ?, касающихся соблюдения К, ФКЗ, ФЗ, указов и распоряжений, постановлений и распоряжений.

Содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами гос. власти РФ и органами гос. власти S РФ. • Рассмотрение по предложению Президента РФ ФЗ и указов Президента, имеющих общегосударственное значение. • Обсуждение проекта ФЗ о фед бюджете. • Обсуждение информации Правительства о ходе исполнения Фед бюджета. • Обсуждение ? кадровой политики в РФ и т.д. В ГС существуют дополнительные механизмы обеспечения лояльности губернаторов: 1. Президиум ГС. Он создан по принципу – 1 губернатор от ФО. Тем самым президент подчеркнул важность ФО. 2. Возможность включения в ГС бывших рег. лидеров. • Совет законодателей. Возник в 2002, работает под эгидой СФ. Полное название – Совет по взаимодействию СФ ФС РФ с законодательными органами гос. власти S РФ. В составе – спикеры региональных ЗС. Глава Совета – Председатель СФ, а его зам – 1 заместитель председателя ГД. Заседания не реже 1 раза в квартал. Статус Совета законодателей ниже, чем у Гос. Совета. Его F: 1. Содействие взаимодействия законодательных органов гос.власти S РФ с палатами ФС, и между собой.

2.

Выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства S. 3. Придание системного хар-ра зак. процессу на фед и рег h. 4. Обсуждение наиболее значимых проектов ФЗ и т.д. Региональный лоббизм на фед h. Довольно низкий h регионального влияния на фед h сделал актуальным ? о создании дополнительных каналов защиты рег. интересов. • Президент РФ и администрация Президента. Региональное происхождение президента играет большую роль в определении реального статуса тех или иных регионов. (При Ельцине преференции имела Свердловская обл, при Путине – С-П.). Однако этот принцип землячества не столь важен. Лоббирование рег. интересов также возможно с помощью Гос. Совета и Президиума Гос. Совета. Часто прямые личные контакты между главой S и Президентом играют огромную роль в определении региональных возможностей на фед h. Важнейшую роль играет лоббирование рег. интересов через администрацию президента. Позволяет влиять на важнейшие полит.решения (кадровую политику, определение членов СФ и т.д.) • Правительство РФ. Также зачастую зависит от рег. происхождения правительственных чиновников, формирования в правительстве региональных лоббистских групп. Особо важно происхождение Премьер-министра. (При Черномырдине – Оренбургская обл и Я-Н АО, Путин – С-П.) Юр формализация регионального влияния в правительстве была предложена лишь раз Примаковым – включение в президиум правительства 8 влиятельных губернаторов. Однако инициатива не получила развития. • ГД. Нерегиональная палата часто воспринимается регионами как более эффективный лоббистский инструмент, чем региональная палата. (Т.е. ГД лучше СФ). Т.к. нерегиональная палата принимает основную часть решений, регулирующих отношения ц-р. (Н-р: законы о РЭП, о разграничении полномочий и т.д.)

30


Поэтому именно в ГД региональные элиты стремятся обеспечить свое представительство. Способы обеспечения этого представительства: • Выдвижение кандидатов по одномандатным округам. В Р утрачивает свое значение после 2007 года из-за перехода к пропорциональной полит.С. • Продвижение представителей региональных групп влияния в партийные списки, обеспечение им проходных или полупроходных мест. Этот вариант менее эффективен, т.к. ключевые позиции в партийных списках занимают столичные функционеры. Естественно, что самый эффективный региональный думский лоббизм оказывался у самых крупных регионов (М, Татарстан, Башкирия, Ростовская обл.). До 2005 существовали депутатские группы, представляющих различные группы региональной элиты. Названия – Российские регионы или регионы России. Они пробовали выступать в роли защитников региональных интересов при рассмотрении законопроектов, но 2005 ФЗ запретил все фракции, кроме партийных. Региональные интеграционные структуры. Обеспечение эффективного продвижения рег. интересов требует консолидации региональных элит. Поэтому создавались различные объединения регионов.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Главная форма горизонтальной интеграции, созданная в 1990-1991 годах, т.е. еще при СССР. Крупнейшие из них – Сибирское соглашение (дек 1990) Уральская ассоциация (янв. 1991). Всего их 8 – Сиб.соглашение, Уральская ассоциация, Большая Волга, Центральная Р, Северо-кавказская и т.д. В 1995- 1996 г укрепление ассоциаций. На h крупных составных частей Р выделяются полит.лидеры, центры. Однако реальная консолидация так и не произошла, т.к. в условиях огромного и политически раздробленного пространства с несовпадающими интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами. Особое внимание фед ц начал уделять ассоциациям в 1998. Тогда о себе заявили 8 лидеров межрегиональных ассоциации  возникла идея включить их в новое правительство Примакова. Так же внимание ц обуславливается желанием укрупнить формат работы с регионами. • Ассоциации муниципальных властей. В 1991 возник Союз российских городов. В 1998 при поддержке фед ц- Конгресс муниципальных образований + ряд ассоциаций по терр признаку (Ассоциация Сибирских и Д\В городов, А городов Юга Р и т.д.)

• Региональные партии. Рег. партии не получили должного развития в связи с мизерными перспективами. Н-р: Сибирская партия, которую создавал бывший губ Новосиб обл. Выступая на фед выборах рег партии старались вступить в альянс хоть с какими-то партиями российского h. Н-р: Блок Преображение России, созданный свердловским губернатором на основе регионального движения Преображение Урала; Отечество – вся Россия на выборах 1999 – альянс М, Татарстана, Башкирии и ряда иных республик и регионов. Региональные политические движения часто и успешно выступали на местных выборах, но на h федерации у них нет шансов. Новое партийное законодательство после 2003-2004 фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия имела региональную общероссийскую сеть. В этих условиях наиболее надежный вариант – продвижение рег. интересов в партии власти. В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты, т.к. это захват электората. Первый пример такого объединения – «Наш дом – Россия» на выборах 1995. В 2003 г –ЕР. 25. Правовые основы разграничения полномочий. Полномочия ц и р в России. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличие сферы совместного введения центра и S РФ (ст. 72, 73). Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и S РФ. При этом по вопросам совместного введения принимаются ФЗ, которые имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными, тогда как регионы вправе их конкретизировать. В тоже время реальной практике определяемые этими законами рамки могут быть весьма узкими, не оставляя места для региональной компетенции. Таким образом, в России в рамках сферы совместного ведения происходит постоянная трансформация текущего баланса ц - р. Разграничение полномочий в России осуществляется с помощью правовых актов разного типа: 1. Конституция РФ 2. Федеративный договор 1992 года (данный договор фактически почти не используется в этом качестве) 3. Индивидуальные договора о разграничении предметов ведения полномочий. С помощью таких договоров регионы могу получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения. 4. ФЗ, которые конкретизируют полномочия ц – р в рамках совместного ведения. Детализируют полномочия в сфере совместного ведения. В то время как практика заключения индивидуальных договоров сведена к min. В России обеспечивается соблюдение принципа иерархий уровней власти по вопросу разграничения полномочий:

1. Принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра. 2. Принцип не противоречия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения. К прямо говорит, что в случае противоречий в данной ситуации действует ФЗ.

3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопросам региональной компетенции. В этом случае предполагается верховенство федерального законодательства над региональным. Специальное законодательство о разграничении формируется в России только с 99 года. В 1999 году был принят ФЗ «о принципах и порядке разграничении предметов ведения и полномочий между органами гос. власти РФ и органами гос. власти S РФ».

31


С июля 2003 года данный закон был отменен, поскольку вопросы разграничения полномочий регламентированы другим ФЗ «об общих принципах организаций законодательных, представительных и исполнительных органов гос. власти S РФ». Полномочия федерального центра определяются в соответствии с распространенной в мире практикой: 1. Внешняя политика и национальная безопасность. В ведения федерального центра находится внешняя политика и международная политика, заключение международных договоров. Определение статуса и защиты гос. границы. Вопросы обороны и безопасности, w и мира, оборонного производства, продажа и покупки оружия. К сфере совместно ведения относятся: частные вопросы внешней политики, которые могут затрагивать вопросы региона (выполнение международных договоров, координация внешних экономических связей S РФ) 2. Основы политического режима. Федеральное законодательство, устройство федеральной власти, функционирование России как единой политической системы находится в исключительной компетенции центра. Вопрос российского гражданства находится в исключительной компетенции центра, так же регулирование и защита прав и свобод человека, а так же национальных меньшинств. В сфере совместной компетенции находится: осуществление общих принципов организации органов местных органов власти. Так же входит защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, а так же обеспечение законности и правопорядка общественной безопасности. 26. Полномочия АО. Договора о разграничении полномочий между ц и р.

Полномочия автономных округов АО находятся в особом положении в связи с распространением на их территории фактической юрисдикции краев (областей). Данный процесс начался в июле 2003 г. в связи с принятием поправок к ФЗ "Об общих принципах...". Край (область) реализуют на всей своей территории, включая ФО, целый ряд полномочий: • полномочия, которые осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета; • 24 из 41 полномочия, которые осуществляются регионами за счет собственного финансирования; • полномочия федерального центра, которые последний по каким-то причинам возлагает на органы государственной власти субъектов федерации. Таким образом, АО, в отличие от остальных субъектов федерации, с 1 января 2005 г. осуществляют лишь 17 полномочий из 41, которые регионы финансируют за свой счет, остальные 24 полномочия отошли краям (областям). Полномочия краев (областей) на терр АО:  многие вопросы социальной, аграрной и транспортной политики (это организация пригородного и межмуниципального транспортного сообщения и содержание соответствующих автомобильных дорог, поддержка с/х и планирование использования земель; важные вопросы социальной поддержки населения, начального и среднего профессионального образования, специализированной медицинской помощи, обязательного медицинского страхования и др.  Именно края (области) проводят политику выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которая в российских условиях является важнейшим политическим инструментом.. Гипотетически возможно изменение общего порядка разграничения полномочий между краями (областями) и АО с помощью индивидуальных договоров и ФЗ. Договора о разграничении полномочий между центром и регионами Особой формой разграничения полномочий между центром и регионами являются индивидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются центром с конкретными регионами. Эта форма разграничения полномочий предусмотрена конституцией и активно использовалась на этапе 1994— 1998 гг. 1 Этап: Индивидуальные договора были предназначены для национальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом полномочий в сравнении с другими регионами. Это была компромиссная форма отношений с теми регионами, которые претендовали на государственный суверенитет. Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (15 февраля 1994 г.). Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.), третий - с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром заключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия. Главный интерес привлекают договора, заключенные с теми республиками, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, - Татарстаном, Башкирией и Якутией. Именно они получили наибольшую выгоду от этих договоров. • Центр фактически признавал за республиками статус суверенных государств. • Республики получали экономический. Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядел следующим образом.  Республика получает почти полную бюджетную автономию. Она не пользуется трансфертами (финансовой помощью) из федерального бюджета, но ее отчисления в федеральный бюджет минимальны и

32


определяются двусторонним соглашением.

 Создан мощный институт республиканской государственной собственности, в которую были переведены почти все государственные активы на территории Татарстана.  Татарстан распоряжается всеми ресурсами на своей территории.  По соглашению от 1992 г. Татарстан самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки.  В республике функционирует собственный Национальный банк.  Республика имеет право на участие в международных отношениях и самостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности. Со своей стороны Россия сохранила за собой определенные рычаги влияния на экономику Татарстана:  ежегодное утверждение квот на экспорт продукции, производимой на территории республики;  ежегодные договора о поставках нефти;  транспортировка татарстанской нефти производится по договорам с российскими транспортными предприятиями. В ведении Республики Башкортостан находятся: 1. обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств; 2. система органов государственной власти республики 3. республиканские программы в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан; 4. формирование государственного бюджета Республики 5. решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами республики 6. государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею; 7. создание системы законодательства Республики Башкортостан; 8. обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; 9. вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры 10. вопросы гражданства Республики Башкортостан; 11. помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан и т.д. 2 этап. Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г. Во-первых, резко возрастает число регионов, которые подписывают эти договора. Во-вторых, сами договора становятся в значительной мере шаблонными и уже не предполагают для регионов каких-либо совершенно особых полномочий. В-третьих, договора заключаются уже не только и не столько с республиками, что воспринимается как следование принципу равноправия субъектов федерации. Договор о разграничении полномочий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с региональными властными элитами. В начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать договора с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым геополитическим положением, Оренбургская и Свердловская области, обладавшие наиболее прочными лоббистскими позициями. Перед президентскими выборами большая группа регионов удостоилась права на заключение договоров - Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Тверская области, Санкт-Петербург. В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить такой договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром. Летом 1998 г. число таких регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва. В ряде случаев заключались не двусторонние, а многосторонние договора. Так происходило в случае сложносоставного субъекта федерации: здесь договор подписывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского края, Иркутской и Пермской областей). Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в установлении таких индивидуальных отношений. 3 этап. После 1998—1999 г. наметились качественные изменения в практике подписания договоров между центром и регионами. Во-первых, прекратилось само подписание договоров. Во-вторых, в 1999 г. был принят федеральный закон о порядке разграничения полномочий. В-третьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей нормальный баланс отношений между

33


центром и регионами и создающей чрезмерную асимметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров. Для изменения ситуации и сокращения фактических республиканских полномочий федеральный центр использует принцип верховенства федерального законодательства. В 2003 г. стала актуальной новая политическая проблема, решение которой выглядит невозможным без подписания договора, - реинкорпорация Чечни, где установился более стабильный пророссийский режим. Очевидно, что без установления особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным решение чеченской проблемы маловероятно. В целом российское законодательство в соответствии с поправками, внесенными в него в июле 2003 г., предусматривает особый порядок заключения индивидуальных договоров о разграничении полномочий, который призван ограничить применение этой практики. • Принцип особых условий. экономическими, географическими и иными особенностями S РФ. • Принцип федерального контроля. Новой формой является фактическая ратификация договора федеральным парламентом. Государственная Дума в обязательном порядке утверждает договор посредством федерального закона. • Принцип сдержек и противовесов. Договор должен быть утвержден региональным законодательным собранием. • Принцип временных ограничений. Предполагается, что срок действия договора составляет не более 10 лет.

27. Экономическая РП. Финансовая зависимость р от ц. Адресная федеральная помощь. Особый эк режим в регионах. Позиции регионов – лидеров. Важнейшим политическим ресурсом, который обладают р является фин-эк база. Ф.ц., проводяЭРП, обладает прекрасными возможностями для регулировки БО ц-р. Предпосылкой для ЭРП является неравномерность э развития гос. территории – существенные различия между регионами. В Р отмечается значительная эк дифференциация. В этой ситуации обязательной задачей ц является рациональное перераспределение средств между регионами (а внутри регионов между городами и районами, позволяющие снизить диспропорции), иначе может произойти превышение допустимой амплитуды межрегиональных различий, что угрожает полит. единству гос-ва. Механизм перераспределения обычно работает таким образом, что часть средств подлежит централизации, а затем распределению между р, которые нуждаются в поддержке. В тоже время такая политика имеет ряд негативных эффектов известных из мировой практики: 1. Ловушка богатства. Недовольство богатых регионов, которые вынуждены кормить всю страну. 2. Региональный фаворитизм. Когда федеральная поддержка зависит не сколько от эк показателей сколько от лоббистских возможностей. И когда методика распределения средств не является прозрачной. 3. Региональная зависимость. Когда бедные регионы не имеют возможности для самостоятельного развития. 4. Выгоды от бедности. Когда бедным регионам может быть выгодна такая ситуация, поскольку крайняя бедность является гарантией федеральной помощи.

Региональные финансовые ресурсы и их динамика. Основное регулирование между ц и р в части собственных доходов осуществляется через изменение пропорций распределения налоговых платежей. Эти пропорции должны устанавливаться бюджетным и налоговыми кодексами. Существует три основных варианта распределения налоговых платежей между h бюджетной системы. • Деление налогов, которое означает, что поступление от определенного налога делятся в определенной пропорции между ц и р. (налог на прибыль) • Установление федеральных и региональных налоговых ставок для определенного налога, которые называются совместным налогом. • Отнесение определенного налога целиком к h бюджетной системы. Мировой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличие различных моделей ЭРП: • Австралийская модель предполагает широки пол полномочий штата, но в тоже время около 80 % средств консолидируется в федеральном бюджете, а затем частично возвращается в регионы в виде федеральных субсидий. • Для канадской модели характерно очень сильная бюджетная децентрализация, около 70 % остается в провинции. • В Р с начала 2000-ых годов ц проводит политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. (налог на добавленную стоимость (НДС) в 97-98 в региональный бюджет поступало 25 %, в 99 году доля регионов понизилась до 15 %. В 2001 году весь НДС целиком поступает в федеральный бюджет. Напротив походный налог на протяжении последних лет целиком поступает в региональный бюджет. В 2000 году регионы получали 84 % подоходного налога, в 2001- 99%, а сейчас целиком. Налог на прибыль делиться между центром и регионами по принципу установления региональных и бюджетных ставок.

34


Следует учитывать, что при анализе поступлений, расчет региональной доли может проводиться с учетом доли муниципальных образований, или без нее. В 1 случае говорят о консолидированном региональном бюджете, который включает бюджет муниципальных образований. Во втором случае доходы собственного регионального бюджета. Основными бюджето-образующими налогами для регионов являются: налог на прибыль (региону – 72,9%) подоходный налог (70%) Законодательно за регионами закреплены три налога, которые поступают в бюджеты регионов: 1. налог на имущество организаций, 2. транспортный налог, 3. налог на игорный бизнес. Заметим, что поступлений от этих налогов по V заметно уступают поступлению в региональные бюджеты от налогов, которые делятся между h бюджетной системы (подоходный налог и налог на прибыль). Муниципальные налоги: 1. земельный налог 2. налог на имущество физических лиц. В тоже t на практике наполнение бюджетов муниципальных образований происходит в большей степени за счет отчислений подоходного налога. В бюджетах сырьевых регионах важную роль играли платежи за пользование недрами (Х-М АО, Я-Н АО, Тюменская обл и т.д.) До 2002 фед ц получал 40 % платежей за добычу углеводородного сырья и 25 % платежей за добычу других полезных ископаемых, с 2002 года была осуществлена первая централизация указанных платежей одноt с их объединением в единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) Доля ф ц составила уже 80 %. В случае обычных регионов и 74,5 в случае сложносоставных регионов. В 2004 году доля центра повысилась до 85,6 для обычных регионов. И 81,6% для сложносоставных регионов. С 2004 года налог на добычу газа полностью зачисляется в федеральный бюджет, а налог на добычу нефти доля регионов в 2005 году всего 5 %. Такой подход имеет официальное объяснение, поскольку НДПИ именует неравномерно размещенными доходами и для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов нужна централизация. Типичным примером стала ситуация с табачными акцизами, которые играли важную роль в бюджетах некоторых регионов. Табачные акцизы были полностью централизованы. Заметную роль в региональных бюджетах играл и 5 % налог с продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным этот налог был особенно для М, с 1 января 2004 года он был полностью отменен. Обычно проводя политику финансовой централизации федеральный центр использует принцип компенсации, перераспределяя в пользу регионов другие налоги и платежи. Однако, как показывает опыт, эта компенсация оказывается частичной или не удовлетворяет интересы конкретных регионов, теряющих выпадающие доходы. (От централизации налога на добычу газа пострадал только Я-Н АО; От централизации налога на добычу нефти прежде всего пострадал Х-М АО; От отмены налогов с продаж М) И в результате компенсации эти регионы не выиграли. Финансовая зависимость региона от центра. Важную полит f в Р выполняет модель финансовой поддержки региона. С политической точки зрения финансовая помощь центра оборачивается политической зависимостью региона. При перераспределительной модели предполагается субсидирование регионов через общенациональный бюджет. При данной модели необходимым является использование строгих моделей отсталых регионов и объемов средств, которые должны привести к выравниванию ситуации. Р использует политику бюджетного федерализма, смысл бюджетного федерализма заключается в распределении финансовых поступлений между h региональной структуры. Реформа внебюджетных отношений была проведена в России в 1994 году, тогда был создан фонд финансовой поддержки региона, через который в регион поступают трансферты (дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности) это основной вид финансовой помощи центра региону. Регионы, получающие финансовую помощь, и объемы этой помощи определяются по специально разрабатываемым нормативам. Эксперты признают данную методику несовершенной и прозрачной. В федеральном бюджете определяется, какой регион, получает какую сумму трансфертов. Регионы, которые получают трансферты, принято называть реципиентами. Все остальные регионы доноры. В тоже время существует более строгое научное определение. Доноры – это регионы, которые поставляют в федеральный бюджет больше средств, чем которые получают из центра. Остальные регионы являются реципиентами. Финансовая помощь региона составляет значительную часть федерального бюджета. Она определяется в законе о бюджете в абсолютных показателях и растет вместе с ростом доходной части российского бюджета. Для того, что бы поднять h зависимости регионов от центра необходимо учитывать такой показатель, как доля финансовой помощи в доходах в региональный бюджет. В тоже время некоторые регионы почти полностью зависят от центра. К числу финансово-зависимых регионов относятся большинство республик, что в сложившейся ситуации резко сокращает их полит. притязания (Особенно Сев.Кавказ. Рекордсменом долгое время являлась Ингушетия – более 80% фин.помощи, Около 80 % - Дагестан, более 70 % К-Б, Карачаево-Черкесия, С. Осетия. более 50 % - Калмыкия и Адыгея.) Аналогичная ситуация характерна и для российских республик. (Тува более 80 %, Алтай 60 %, Бурятия 50 %, Мария Эл, 50 %, Мордовия 40-50 % и т.д.) Таким образом, большинство национальных автономий находится практически в полной финансовой зависимости от центра. Что касается русских регионов, то h финансовой зависимости в целом ниже. Однако есть группа регионов, в которых доля финансовой зависимости превышает 40-50 %, это Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская, Псковская, Пензенская, Амурская, Магаданская, Камчатская об и Алтайский край. Наряду с фондом финансовой поддержки в рамках федерального бюджета создаются и другие фонды через которые в регионы направляется помощь, обычно эта помощь имеет целевой характер. Перечисляемые в регионы средства, предназначенные на конкретные заранее определенные нужды, принято называть субвенциями. Наличие нескольких фондов позволяет центру обеспечивать реализацию на региональном h решений центра, связанных с проведением эк и соц реформ. В ряде случаев конкретное распределение средств между регионами остается прерогативой федерального правительства или проводится по итогам конкурсов.

35


Фонды, которые существуют помимо фонда на выравнивание регионов: 1. Фонд компенсации. Средства идут на субвенцию территорий, предназначенной для льготной оплаты ЖКХ для отдельной категории граждан. 2. Фонд софинансирование социальных расходов. Из этого фонда регионы получают средства, которые идут на социальную поддержку граждан, на различные субсидии и пособия. 3. Фонд регионального развития. 4. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. 5. Федеральная адресная инвестиционная программа. В рамках этой программы регионы получают средства на финансирование конкретных О на своей территории. 6. Инвестиционный фонд (создан в 2006). Финансируются проекты регионов. Таким образом, финансовая помощь регионам распределяется по двум направлениям: • Выравнивание бюджетной обеспеченности. • Целевое финансирование расходов. Кроме того существует финансирование конкретных региональных проектов. В том числе регионах, не являющиеся получателями дотаций. Кроме того, сущ финн конкретных рег проектов, в том числе рег, которые не я вл дотационными (м, Татарстан, Башкирия). Наряду с единым перераспределительным механизмом существует адресная финансовая помощь. Т.е. возможно существование федеральных целевых программ, принимаемых правительством и финансируемых из федерального бюджета. Пример – восстановление экономики Чеченской республики. Кроме того в российской федерации используется другие формы адресной поддержки региона - индивидуальные финансовые отношения с центром, которые зафиксированы в договорах о разграничении полномочий и межправительственных соглашений: 1. Индивидуальные целевые статьи в федеральном бюджете для регионов и городов, пример – Чечня, Дагестан. В 2006 финансовая помощь 2 млрд. рублей представлена Красноярскому краю при объединении. 2. Финансовой компенсацией регионам, находящимся в особом положении. Н –р: компенсация тарифов на электроэнергию на Д/В. 3. Субвенции М за исполнением столичных функций (были отменены) 4. Субвенции и дотации на дорог. Регионы- доноры. Позиционирование регионов донором определяется следующими аспектами: 1. Эти регионы обладают большими фин возможностями, что является стимулом для развития полит амбиций. 2. В рамках перераспределительной модели эти регионы играют роль доноров. Они не получают финансовую помощь от центра, а средства, собираемые на их территории, перераспределяются к экономически слабым регионам, что нередко вызывает недовольство и политические трения с центром. 3. В Российской практике встречаются мнения, что регионом донором быть не выгодно, проще быть получателем финансовой помощи. К 2000 году в Р произошло существенное увеличение регионов доноров. Их стало 18, а в 1997 было всего 8. Рост числа доноров объясняется как улучшением эк ситуации в ряде регионов, так и тенденциями в ЭРП, направленными на сокращение числа получателей финансовой помощи, при этом статус донора не означает, что регион процветает и может позволить себе любые расходы. Типы донором: 1. Крупные финн-эк центры: М и С-П. 2. Сырьевые регионы: Х-М АО, Я-Н АО, республика Коми 3. Экономические развитые республики: Башкирия и Татарстан. 4. Промышленно развитые и частично сырьевые регионы: Красноярский край, Самарская область. 5. К числу неустойчивых доноров относятся: Томская об, Тюменская об, Московская об, Ленинградская об, Свердловская об. So, в современных российских условиях 20-25 S федерации могут считаться финансово благополучными. В основном это регионы с развитым топливо-энергическим комплексом и наличием крупных производств черной и цветной металлургии. В тоже время только 2 S федерации могут считаться действительно крупными поставщиками средств в российскую бюджетную систему. (М- 18%, Х-М АО - 16 %, Я-Н АО 6 %, более 3 % поставляли в бюджет С-П и Московская об. 2-3% - Башкирия, Татарстан, Красноярский кр, Самарская и Свердловская обл.). Особый экономический режим в регионах. Распространенной в мире практики является создание на ограниченных участках территории особенный режим (свободные экономической зоны, зоны свободной торговли). Политический смысл существования данных зон заключается в формировании у регионов элементов автономии. В российской первой практикой особого экономического режима стали особые экономические зоны. Эта форма стала нестабильной и хаотичной. Они были созданы в Алтайском крае, Новгородской области, Сахалинской и т.д. Ситуация была введена в правовое русло с появлением ФЗ и термина «особая экономическая зона». Она могла вводиться только законом. Кроме того характерным явлением 90-ых годов стали внутренние офшорные зоны. В этих ситуациях предприятия освобождались от налогов. Обычно внутренние офшорные зоны создавались в небольших республиках и АО (Ингушетия, Калмыкия, Алтай), однако практика внутренних офшорных зон была свернута в 2004 году. На уровне городов признаки особого экономического режима в России имеют ЗАТО. В основном они относятся к атомной промышленности или министерству обороны. Положение ЗАТО определяется по нескольким аспектам: 1. ЗАТО зависят от федерального бюджета.

36


2. ЗАТО занимали особое положение в S федерации. В региональный бюджет налоги, собираемые на их территории, не поступали. ЗАТО на протяжении многих лет обладали признаками офшорных зон, однако, в конце 90-ых годов это было запрещено законодательством. В последнее время идет ликвидация ЗАТО. Также особый эк режим предполагается для «наукоградов». Статус наукограда присваивается Правительством Р на определенный срок и идет дополнительное финансирование. Кроме того, в особом положении Р находятся Северные регионы. Даже сформировалось Северное законодательство. Оно для людей, работающих на Севере. 3.

28. Модель территориально –ассиметричного баланса «ц-р» 1991-1995. Для этого этапа характерно: - Диффузия полит инноваций глобального h, в котором Р выступила акцептором. Инновацией стал процесс демократизации. В частности, переход к всенародным выборам рег. руководителей – по образу губернаторских выборов в США. - Значительная ассиметрия отношений «ц-р» для различных частей страны. В этой ситуации в Р возникает особая модель территориально ассиметричного баланса. Страна делится на 2 домена: 1. Нац. республики, в случае с которыми м говорить о модели американского фед-ма: рег власть формируется без вмешательства ц, они постепенно переходят к модели выборного главы республики. 2. Почти все остальные рег – края, области, АО и Аобл. Здесь напротив б создана модель централизованной власти: Пр назначал глав рег администрации. -Модель территориально ассиметричного баланса имела временный характер. Повсеместные губ выборв могли пройти по всей стране еще в 1991, но были отложены. В 1992-1993 году почти во всех рег прошли выборы глав. Например, в Чечне выиграл Дудаев, сразу взявший курс на достижение полной независимости республики. Так же в Якутии, Марий Эл, Мордовии, Татарстане, Ингушетия и т.д. Но чуть позже в Мордовии вернулись к парламентскому правлению. В регионах с централизованной власть баланс поддерживался за счет: 1. Выборной власти в лице советов. 2. Глав адм назначали преимущественно из местных ПЭ. Однако после 1993 на основной части страны сохраняется модель назначаемого губернатора. Вертикаль исп.власти была усилена, а полит.режим стал моноцентрическим – с явным доминированием главы исп.власти. В результате к 1994 выбоные главы были лишь в 23 регионах, 15 из которых – республики. - Важную роль в укреплении центральной власти в 1991-1995 играли полномочные представители Президента в регионах. Почти в это же время Пр стал в Краях, областях, Аобл, АО назначать глав администрации. Полпреды + главы адм  усиление централизации власти. То есть централизация набирала мощь везде, кроме республик. Это еще сильнее усиливало ассиметрию. К 93 сгладила формальную ассиметрию, но не предусмотрела сильные институты федерального вмешательства. К предусматривает очень маленький набор полномочий, которые можно трактовать как вмешательство: 1. Вмешательство в нормотворчество органов рег.исп власти, если противоречат К или ФЗ. Может лишь приостановить, но не отменить. 2. Право на использование согласительных процедур в случае конфликта р-р или р-ц. Это слабо влияет на баланс отношений. - Усиление м.с. В 1993 прошли выборы мэра Владивостока (!), затем в 1994 во всех городах и районах Иркутской области. Но выборность главы м.с продвигалась очень медленно. 29. Модель американского федерализма. 1996-1999. Характерно: - Повсеместный переход к губернаторским выборам. Рос модель ц-р начинает напоминать американскую: сильная власть Президента сбалансирована с избранными на местах губернаторами. Однако, ц продолжал быть сильнее в связи с особым статусом Президента и существованием полпредов. Это введение в 1996 стало «отложенной» инновации, предусмотренной еще в 1991. По итогам выборов 1996 выборные губ были в 78 регионах. Последние – Кемеровская обл лишь в окт 1997. В республиках – Алтай (1997), Удмуртия лищь в 2000. Модель выборного губ была закреплена обязательной в ФЗ лишь в 1999. Исходя из выше перечисленного можно говорить о смещении баланса в сторону регионов. Поэтому ц власть ищет противовесы: 1. Полпреды. *Президент своим указом расширял их полномочия. *Изменение кадровой политики при назначении полпредов. Новый критерий при назначении – собственное влияние в регионе и принадлежность к другой группе интересов, чем губернаторская. * Расширение географии деятельности полпредов. В 1998 почти во всех республиках, кроме Татарстана, Башкирии и Якутии. 2. Качественное изменение на h местной власти. Ранее главы м.с назначались губернаторами – теперь выборность. - Усиление роли губернатора. Центр против. Ищут выходы. Идея Примакова вновь назначать или избирать рег зак собранием по представлению Президента. 30. Модель ограниченной губернаторской власти 2000-2004. Модель централизованного баланса с 2005. • 2000 – 2004: модель ограниченной губернаторской власти.

37


- Смещение баланса в сторону центра. Стимул – смена Президента. Новые противовесы рег власти: * Значительно усилен и реформирован институт Полпредов Президента. В мае 2000- создание ФО. Под контролем полпредов оказываются обширные территории. Смысл реформы – усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и упростить формат работы центра с полпредами. F Полпредов: 1. Контроль за выполнениями решений фед центра, ФЗ и иных НПА на территории регионов. 2. Координация фед органов исп.власти. С полпредом согласуются кандидатуры федеральных гос.служащих, что усиливает влияние на кадровую политику центра в регионах. 3. F медиатора. Отвечает за взаимодействие федеральных структур с региональными властями. * Впервые в июле 2000 были введены нормы федерального вмешательства, позволяющие Президенту отстранять от должности губернаторов и инициировать роспуск рег законодательных собраний. - Тенденция к созданию симметричных отношений. Между ц и рег, и между рег и муниц образованиями.

• 2005 – наст t: модель централизованного баланса. - Резкое изменение баланса – отказ от губернаторских выборов, т.е. переход к «мягкому назначению». То есть баланс со стороны регионов поддерживается лишь за счет выборности рег зак. собраний. Между губ и зак.собранием сущ определенная система сдержек и противовесов: * Глава исп.власти имеет право роспуска зак.собрания, прямо влияет на законотворческий процесс, подписывая законы или же налагая вето. * Зак.собрание может выразить вотум недоверия губ-ру, разрабатывает законы, имеет контрольные f за исполнением рег бюджета и внебюджетных фондов. - Упростилась процедура снятия с должности губернаторов, президент получил право роспуска зак.собрания своим указом. - Нарушение баланса между рег властью и м.с. Губернаторы назначаются, а мэры – выбираются. То есть свобода м.с. выше свободы рег самоуправления.

31. Подходы к изучению региональных конфликтов в России. Конфликт между губернаторами и ЗС. В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления РК, корни которой уходят глубоко в советские t. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персонифицированной региональной власти, воплощенной в образе “хозяина региона’. В постсоветский период в эту нишу выстроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный. В результате стабильность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руководителя, его управленческими качествами… Главная причина нестабильности – наличие 2х властных структур, которые становились альтернативными центрами власти. I. Постсоветское t на h страны происходили институциональные изменения: • конфликт “ельцинских” губернаторов с советами - Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контроля над исполнительной властью.

в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов МС, которые существенно ограничивали властный ресурс губернаторов «снизу». Были созданы предпосылки для нового конфликта на региональном h.  Сложились предпосылки для 2х базовых конфликтов в регионах: • Конфликт ветвей власти: губернатор/ ЗС. • Конфликт региональной власти и МС. Позиция центра в этой ситуации б двоякой: 1. С 1 стороны - заинтересованность в моноцентризме региональной власти 2. С другой - необходимость развивать и поддерживать иные демократические властные структуры, помимо губернатора. Поэтому центр создавал губернаторам «проблемы» (типа развития МС), но и продолжал делать ставку на губернаторов и модель моноцентрической власти. II. Новый конфликт появился на этапе политического размежевания двух h государственной власти федеральной и региональной - в связи с укреплением властной вертикали при В. Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и губернаторов. Это - конфликт региональной государственной власти и агентов федеральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т. п. В регионах начинает формироваться представительство непосредственных интересов центра - чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего- администрации президента. Губернаторы оказались под контролем вышестоящих инстанций. Конфликт между губернаторами и ЗС. Этот конфликт был определяющим в 1991- 199З гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов и губернатор утверждался в роли “хозяина региона’. Данный конфликт оказался первым крупным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский Т.  резкий спад в 1994 г. в связи с роспуском советов и формированием первых ЗС с очень ограниченными полномочиями.  В 1995-1997 гг. начинается медленный подъем рег зак власти, что в отдельных регионах ведет к восстановлению данного типа конфликтности. За 2 циклом выборов региональных ЗС 1996- 1997 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля за зак властью, не позволяющие ей играть определяющую роль в рег политическом процессе.

38


Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживаются стремление спикеров занять губернаторский пост (Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие, как А. Суриков (Алтайский край). Н. Виноградов (Владимирская область) В начале и середине 2000-х гг. отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными пользу губернаторов. Для этого губернаторы применяли следующие технологии:

Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии исход выборов почти предопределен административным ресурсом. В результате складывается типичный кадровый состав ЗС, в которое входят зависимые от губернатора руководители бюджетных организаций и т.д.

Определение фигуры спикера. В нынешних условиях затруднено избрание спикером яркой личности, реального лидера. Если губернатор полностью контролирует процесс, то спикером становится его ставленник, слабый. зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив.

Текущий губернаторский контроль за депутатской деятельностью. Отрабатывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры. В 2000-е гг. отмечается очень ограниченный список регионов, где можно говорить о настоящем конфликте между ветвями власти. По России можно найти немало достаточно автономных и амбициозных спикеров, но с ограниченными перспективами для политического роста. Итак, в начале ХХI в. в отношениях между ветвями власти в регионах наблюдается «смещенное» динамическое равновесие, установившееся в пользу губернаторов. В то же время эта ситуация несколько меняется в сторону обострения противоречий между ветвями власти. Структура ЗС стала иной за счет двух новаций: • Введение обязательной смешанной системы на выборах. Оно обеспечило представительство в ЗС самых разных политических партий привело к большей поляризации и политизации ЗС. • Вынужденный ход из ЗС глав МС. 32. Конфликт между губернаторами и МС. Конфликт губернатора против федералов. Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности. Конфликт между губернаторами и МС. Формирование выборного МС, отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональной властной вертикали. После укрепления моноцентризма в 1994-1996 гг. губернатор сталкивается с оппозицией на нижних этажах власти. Резкое усиление конфликтности отмечается в 1997-1998 гг. - после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к МС федерального центра. “Вторая волна” конфликтности в регионах приходится на 1997- 1999 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губернатору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии финансово-административного контроля за муниципальным h власти. Одновременно выделяется группа наиболее влиятельных “муниципалов’ - глав крупных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Однако неудачно. Вторичность МС в сложившейся в регионах моноцентрической системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задействовать свой ресурс опять же для борьбы за главное - губернаторское кресло. Характерно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в соответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам МС. Показательны конфликты между членами КПРФ. На Камчатке первый секретарь М. Машковцев стал губернатором, а второй секретарь - мэром Петропавловска-Камчатского. После этого в регионе отмечался один из самых острых политических конфликтов, причем под давлением губернатора мэр был исключен из партии. Состояние отношений между губернаторами и МС определяется экономическими факторами, которые работают на губернатора. (МС финансово зависимо). В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и МС, а между губернаторами и немногочисленными городами-донорами. Губернатор, как правило, делает ставку на поддержку периферии наиболее бедной, а значит зависимой, управляемой и при этом многочисленной и лояльной на выбора. На сегодняшний день в целом МС как институт было эффективно подавлено финансово-экономическими методами. Конфликт «губернаторы против «федералов». Этот конфликт появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном h. С ним связана «третья конфликтная волна». Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена «ограниченного моноцентризма». В регионах выходят из-под неформального губернаторского контроля федеральные структуры, которые становятся центром кристаллизации антигубернаторской оппозиции или просто инструментом давления на губернаторов:

• •

f давления выполняют полпредства и находящиеся непосредственно в регионах главные федеральные инспектора; центрами политической активности становятся органы прокуратуры, которые в ряде случаев начинают борьбу с губернаторами;

в качестве центра кристаллизации элиты иногда выступают региональные управления ФСБ.  В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур. Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают мириться с новым положением дел. В большинстве случаев в отношениях губернаторов с “федералами” работает логика “пакта о ненападении”. Губернаторы попадают в ловушку, в которую они сами загнали глав МС. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться.

39


Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности. Региональная политическая стабильность имеет два измерения: 1. связано с органами власти.

2.

Связано с борьбой между группами влияния за контроль над органами власти и прежде всего - за губернаторский пост. На первом этапе борьбы за власть в регионах значительную роль играл партийный фактор. Конфликтность в регионе, как правило, определяется местной “партии власти’ и левой оппозиции, особенно в тех случаях, когда в составе последней имелся популярный лидер “советской закалки”. Это 1996-1997. К началу ХХI в. ситуация изменилась. В частности, сказался недостаточный кадровый потенциал левой оппозиции. Коммунисты провели своих наиболее раскрученных кандидатов в губернаторы. Тем более не смогли состояться в качестве противовеса губернаторам более слабые партии типа «Яблока» и «Союза правых сил». На определенном этапе ‘Яблоко” играло роль ‘демократической альтернативы’ в некоторых регионах, особенно в национальных республиках, где его поддерживала либеральная интеллигенция (Башкирии, Татарстана, Калмыкии). Но в целом партии за исключением КПРФ пока не состоялись в качестве альтернативных групп, способных эффективно бороться за власть. Новое восстановление роли партийного фактора в региональном политическом процессе началось вместе с переходом выборов рег ЗС на смешанную систему  во многих регионах опять более заметную роль стала играть КПРФ, усилилось влияние более новых партий - “Родины” и др. Правящая элита тем временем стала активнее вступать в ряды ‘Единой России’, приобретая, таким образом, более выраженную партийную окраску, чем раньше. Характерным явлением стало противостояние губернаторов и партий вообще. Вскоре определяющее влияние приобретают конфликты между бизнес - корпорациями. Партии и альтернативные центры власти включаются в эту борьбу постольку, поскольку они становятся институциализирозанными и формами политико-экономических кланов. Теперь причиной региональной конфликтности становится борьба бизнес-групп за местные ресурсы. Власть является для бизнеса политическим ресурсом, приобретение которого позволяет успешно развиваться и получать прибыль. Политическая стабильность в регионе зависит от умения главы региона выстраивать бизнес- коалиции и не оказывать слишком явного предпочтения одним в ущерб другим. На рубеже ХХ—ХХ вв. крупные компании местного и федерального значения стали пытаться играть системообразующую роль в регионах. В простых регионах с “монокультурной” экономикой доминирующая корпорация “приватизирует” власть. Так поступила ‘Северсталь’ в Вологодской области, ЮКОС в Эвенкии, ‘Норильский никель на Таймыре, а затем в Красноярском крае, Русал в Хакасии).

33. Система региональной власти в S РФ. Система региональной власти в РФ представляет собой 2 ветви власти: исполнительную и законодательную. Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организованную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную судебную власть, как разновидность региональной власти, в связи с наличием единой системы федеральных судов разного территориального уровня. Исключение составляет К (уставные суды), создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные К суду РФ и с оговорками мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции. Должности мировых судий создаются и упраздняются законами S федерации. Районный суд является вышестоящей судебной инстанцией. Система региональной власти формируется в соответствии с двумя принципами: 1. Региональной самостоятельности (ст. 77, предполагают, что регионы создают систему региональной власти на основе своих представлений о наиболее эффективной модели в соответствии с федеральным законодательством) 2. Принцип общефедеральных стандартов. Фед центр имеет право утверждать общие стандарты, обязательные для всех регионов, для этого принимаются соответственные ФЗ. В начале 90-ых, во t «парада суверенитетов» фед центр практически не регламентировал параметры региональной власти. Реально принцип общерегиональных стандартов стал использоваться лишь после 1999, хотя первый проект ФЗ «об общих принципов организации органов гос власти S РФ» был принят ГД в марте 1995, однако, сначала на него наложил вето СФ, а потом и Президент. В 1996 началось рассмотрение нового законопроекта, на протяжении ряда лет этот закон постоянно отклонялся СФ (в 1997, 2 в 1998, еще раз 1999, а так же Президентом в 1998) ФЗ «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти S РФ» был принят только в октябре 1999, незадолго до ухода Ельцина. ФЗ исходит из К, предполагая, что система органов гос. власти устанавливается самим регионом. В тоже время закон определяет, что образование, формирование, деятельность и полномочия регионов региональной гос. власти. регулируется как федеральным, так и региональным законодательством, хотя многие параметры региональной гос. власти определены в нем точно и не допускают региональных вариаций. В России система региональной власти общая для всех субъектов включает следующие органы власти: 1. Высшее должностное лицо S федерации 2. Высший исполнительный орган гос. власти. 3. Законодательный (представительный) орган. Эти параметры должны присутствовать во всех регионах. 34. Организация исп власти в регионах РФ. Основные параметры института губернатора. В Сов Т Рег власть формировалась по принципам, близким к принципам парламентской республики: выборный СНД формировал подотчетный ему исполнительный комитет СНД. Однако в 1991 эта ситуация кардинально меняется.

40


Условно можно выделить 2 этапа: • Постепенный переход к модели выборного губернатора. 1 выборы прошли в 1991, а основная масса 1996-1997. Последний – Дагестан, лишь в 2003. • С конца 2004 – новый этап. Переход к «мягкому назначению» губернаторов президентом с утверждением ЗС региона. Исполнительная власть в республиках. В республиках отмечался постепенный переход от Сов С к модели президентской республики с всенародно выборным главой. Этот переход был стимулирован парадом суверенитетов. Первые президентские выборы прошли в Татарстане в 1991. Вскоре после распада СССР примерно ½ республик ввели пост президента. (В 0кт 1991 – Чечня, дек 1991- янв 1992 Адыгея, К-Б, Марий Эл, Мордовии, Якутии. Весной 1992 – Тува). Трансформация власти в республиках чаще проходила по 1 сценарию – Глава республики, т.е. председатель Верховного Совета обычно становился основным кандидатом и одерживал победу. Новые фигуры лишь в Чечне (Дудаев) и Мордовии. В остальных республиках процесс перехода сравнительно медленный. В 1993 – Калмыкия, но Мордовия ликвидирует пост президента. Ингушетия. 1994 – С.Осетия, Коми, Бурятия. 1996 – Хакасия, 1997- Алтай, 1998Мордовия, 1999 – Карачаево–Черкесия. Последняя в 2000 – Удмуртия. Характерная ситуация – борьба между руководством Верховного Совета и Совета Министров. Возникает момент двоевластия, т.к. у исп власти значительные эк полномочия и стремление выйти из-под власти зак. власти. Но сильнее все же Верховный Совет. С 1995-1996 в некоторых республиках уже 2 выборы (Калмыкия, Татарстан). Модели исполнительной власти в республиках.

Модель президентской республики. Использовалась в 14 республиках ( Адыгея, Башкирия, Татарстан, С.Осетия, К-Б, Чечня, Якутия, Марий Эл, Ингушетия и тд.) Ранее - в Мордовии и Туве, но они отказались. В 2005 из списка выбыли Калмыкия и С.Осетия. В свое время возник спор о правильности использования понятия «президент» для республик. С.Осетия и Калмыкия, демонстрируя лояльность центру, заменяют его просто на главу республики.

Премьерская модель. Здесь народ выбирал председателя республиканского правительства. Эта модель предполагает сохранение за респ.парламентом больших рычагов контроля за деят исп. власти. Впервые 1994 – Карелия, 1996- Хакасия, 1997 – Алтай. А в 2002 Тува отказалось от президентской в пользу премьерской.

Модель главы республики. Здесь не используется понятие президент. Применялась в республиках, где по определенным причинам не был введен пост президента (Коми – из-за сорвавшихся выборов, в К указано о главе республики, Мордовия, Карелия, Алтай).

Особая региональная дагестанская модель .С 1994 высшим органом гос.власти служил Гос.Совет, в состав которого входят 14 членов (каждый представляет народ Дагестана – аварцев, агулов, лакцев, лезгин, чеченцев, татов и т.д) Председатель Гос.Совета был высшим должностным лицом республики. Возникновение этой особой модели связано с сложной этнополитической ситуацией. Выборы Президента могли нарушить этнический баланс.

Модель парламентской республики. Население выбирает парламент, который формирует исп власть: глава республики – председатель парламента. Однако эта модель не предусмотрена ФЗ 1999. По сути «президент», «глава республики», «председатель правительства» - варианты общего понятия «высшее должностное лицо». Исполнительная власть в других регионах. На начальном этапе предполагалось, что выборность рег. руководителей будет вводится во всех регионах. К авг 1991 в 2х городах (М и С-П) уже были выбраны свои мэры.

На переходный Т был создан новый институт – назначаемого президентом главы рег. администрации. Использовался везде, кроме республик. Назначения начались с авг 1991 и продолжились до фев 1992. Глава администрации – важнейший институт централизованного контроля в условиях нестабильности. Уступка регионам – двойная подотчетность главы: президенту и рег. Совету. Назначение главы адм согласовывалось с рег. советом. Всегда назначался влиятельный представитель местной элиты, т.е. рег. зак власть могла влиять на назначение. Однако президент мог и не считаться с предложениями рег. совета. В связи с этим возникали конфликтные ситуации, когда рег. совет отказывался утверждать назначенного президентом главу адм. 24 окт 1991 ФЗ «О выборах главы адм». Были назначены выборы, однако их отменил СНД. В то же t единичные случаи проведения выборов в регионах были. Их инициаторами стали рег. советы, конфликтовавшие с назначенным главой адм (Амурская, Брянская, Орловская, Пензенская, Смоленская обл. В Красноярском крае – в связи с отставкой действующего главы и желанием укрепить свои позиции). Фед центр занял двойственную позицию: А) Не был в состоянии блокировать проведение выборов в ситуации, когда рег. Советы имели значительные полномочия. Б) В 1 случае – полит и эк важной Челябинской обл центр решил не признать выборы. So, почти во всех подобных конфликтах «ельцинские» губернаторы проиграли. После сен-окт кризисаа1993 фед центр сохраняет и усиливает институт назначаемого губернатора. В окт 1993 указ, которым президент ответственность глав адм перед рег. советами. После 1993 сохраняется модель назначаемого губернатора. Важное изменение – ликвидация влияния рег. зак. власти на назначение губернаторов. Вертикаль исп власти б усилена. В некоторых русских регионах в этот Т отмечаются попытки введения модели, напоминающей парламентскую республику – главу админ выбирает рег. легислатура.

41


Наиболее интересный случай – Алтайский край в 1995. Там б принят устав, согласно которому главу адм выбирают депутаты рег.совета; важные полномочия получила областная дума Читинской области. Однако К суд в 1996 признал эти положения не соответствующими ФЗ и не допустил восстановления парламентской модели, т.е. смещения баланса в пользу зак.власти. • В 1995-1996 Конец переходного Т. В регионах начинает вводится модель выборного губернатора. Переход к повсеместным выборам б подтвержден З о порядке формирования СФ, к-ый определял, что членами верхней палаты м б только всенародно избранные руководители. Однако ц принял решение сохранить назначаемость губернаторов на весь цикл фед выборов 1995-1996. Регионы д б бороться за проведение более ранних выборов в порядке эксперимента. (1 – Свердловская обл). Сохранение назначенных губернаторов позволило президенту заменить ряд рег руководителей перед президентскими выборами и после них. • Большой цикл губернаторских выборов начинается с 1996 с выборов губ-ра Саратовской обл. Основная часть выборных кампаний завершилась в дек 1996. В 1997 – последние выборы в Кемеровской обл. • Второй цикл губ выборов прошел в 200-2001. увеличение срока полномочий. • Третий цикл 2004-2005. оказался усеченным в связи с отменой выборности. Последние выборы прошли в Ненецком АО в янв –фев 2005. Основные параметры института губернатора. 1. Наименование должности. В республиках исп 3 наименования – президент, глава республики и председатель правительства. В прочих регионах – глава администрации и губернатор. В Т назначения рег. руководителей исп понятие глава администрации. Но постепенно оно уступает место понятию губернатор, как более солидному и статусному. Официальное употребление понятия губернатор отличает прежде всего крупные, эк развитые регионы. Глава администрации хар-но для аграрных территорий и для небольших S. Возможны 3 ситуации: - глава адм - губернатор - исп оба наименования. Особая ситуация в М, где высшее должностное лицо S именуется мэром. До 1996 мэр возглавлял и С-П. 2. Порядок избрания и назначения. В соответствии с ФЗ 1999 (до внесения поправок в 2004) глава S избирался всенародно (кроме Дагестана), прямым тайным голосованием. Рег различия лишь по ? порога необходимой явки и проведения выборов в 1 или 2 тура. Позднее фед законодательство регламентировало обязательное проведения выборов губернаторов в 2 тура с целью повышения легитимности губернаторов. В соответствии с законодательством 2004 – глава S назначается Президентом РФ с утверждением его кандидатуры рег ЗС. Президент вносит единственную кандидатуру. В конце 2005 ФЗ ввел еще 1 возможную процедуру – выдвижение кандидата партией, одержавшей победу на выборах в рег ЗС. 3. Срок полномочий. Поначалу регионы сами выбирали срок полномочий. В большинстве случаев – 4 года. Отдельные республики 5 летний срок (Татарстан). В апр 1993 губернаторы избирались на 5 летний срок . рекорд – Калмыкия в 1995 президент был избран на 7 лет. После федеральной регламентации в 1999 – срок не может превышать 5 лет. Большинство ввели 5 летний срок. ФЗ также ограничил срок пребывания 1 и того же лица в должности 2мя сроками. На протяжении ряда лет предпринимались попытки ввести нормы, позволяющие губ-ру претендовать на 3 срока. Для этого б изобретена норма отсчета сроков, привязанная к ФЗ 1999. ( 1 вариант – 1 срок тот, в котором находился губернатор в момент принятия ФЗ 1999, 2 вариант – все сроки обнуляются. 1 срок – после 1999). Закон исходил из нулевого срока, поэтому некоторые руководители получили возможность 3 срока. После перехода к «мягкому назначению» ограничения потеряли смысл, т.к. все определяет президент. В ряде случаев это позволило назначить некоторых губернаторов на 3 и 4 сроки (Костромская обл – б назначен президентом на 3 срок). 4. Ограничительные цензы. Рос законодательство не предусматривает к-л цензов. Их вводили сами регионы, что иногда приводило к конфликтам. Например – во многих республиках существовал языковой ценз, что делало практически невозможным участие в выборах представителей нетитульной национальности. В некоторых республиках даже устраивали экзамены. Ценз оседлости - как min постоянно проживание кандидата на терр региона в момент выборов. Но чаще – проживание кандидата на протяжении ряда лет. (М, Адыгея, Бурятия – 10 лет, в Свердловской обл и Тамбовской обл – 5 лет). Возрастные и образовательные цензы. Нижняя планка – 30 лет, верхняя – 60 лет. В Амурской обл и Хабаровском крае губернатором мог стать только кандидат с высшим образованием. В Марий Эл некоторые кандидаты в 1996 отказались сдавать экзамены на знание языка и отстояли свои права в суде. 5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти. При модели выборного губернатора. Три возможных способа: • Отстранение от должности Президентским Указом. • Вотум недоверия губернатору от ЗС. ( не менее 2/3) Повод недоверия д б установлен судом.

42


• Отзыв главы региона самими избирателями с помощью референдума. Используется редко. Основания: • Установленное судом нарушение фед или рег законодательства. • Установленное судом невыполнение своих обязанностей без особых причин. При модели назначаемого губернатора (2004-2005). • Проще отстранить Президентским Указом. • Вотум недоверия со стороны ЗС возможен, но решает Президент. • Отзыв избирателями невозможен, т.к. он не выборный. 6. Полномочия высшего должностного лица.

• • •

Лидерская f. Представляет регион во взаимоотношениях, подписывает от имени S договора и соглашения. F главы региональной исп. власти. Руководит и формирует F в сфере законодательства. Может отклонить закон, принятый ЗС, созвать ЗС.

Структура региональной исп. власти. Структура региональной администрации имеет многоh хар-р «бюрократической пирамиды»:

• •

На низовом h – управления, департаменты, комитеты, отделы. (Первичные ячеки со своими руководителями).

На более высоком h – Заместители губернатора. Обычно не более 10. Каждый курирует определенное отраслевое направление. • Первые заместители губернатора. Курируют ряд стратегически важных направлений. Обычно 1-2 чел. В региональной администрации существует 2 направления: 1. Политическое ( работа со СМИ, ПП, кадровая политика…) 2. Экономическое. Обычно имеет отраслевую структуру. Основные отраслевые блоки: • Финансы • Имущество • Энергетика • Промышленность • ЖКХ • Строительство • С\Х • Здравоохранение • Образование и наука и т.д.

35. Законодательная власть в S РФ. Основные параметры регионального ЗС. Законодательная власть в российских регионах сложилась в результате трансформации Советской власти. В 90-м году в Р прошли первые альтернативные выборы депутатов в советы всех h. В 1991 действовал старая советская С, при которой региональный совет формировал исполнительную власть в лице исполкома. На этом этапе произошло снижение партийного влияние, и центром принятия решении всё больше становится совет народных депутатов. Фактически в 90-ых годах российские S начинают развиваться по модели парламентской республики, как результат первым лицом становится председатель регионального совета. В большинстве регионов партийные руководители старались быть избранными председателями советов, однако, власти РСФСР запретили совмещение данных постов. Многие первые секретари партии отказались от своих постов и сосредоточились на советской (в советах) работе. В ряде регионов сохранились моноцентрические режимы, там проигнорировали данный запрет. (Адыгея, Северная Осетия, Белгородская). После путча начинают закладываться противоречия: С одной стороны, действуют, избранные в 90-м году советы, с другой стороны появляется новый институт региональной исполнительной власти - назначаемый Президентом глава администрации. Исполнительная власть начинает меньше зависеть от законодательной. В 1992 году был принят закон о краевом областном совете народных депутатов и краевой областной администрации. Важной особенностью этой ситуации было наличие серьезных рычагов контроля на исполнительную власть. В этих условиях разгорается серьезный конфликт между ветвями власти. Конфликт закончился с роспуском совета в октябре 1993 года, который прошел под силовым давлением президентских структур. Новый стандарт региональной законодательной власти в S (кроме республик) был утвержден указом Президента в октябре 1993 «о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ». Далее 22 декабря 1993 года вышел указ «об основных началах организации гос. власти в субъектах РФ». Эти указы ввели серьезные ограничения для законодательной власти. Начались выборы новых законодательных собраний. Происходит резкий сдвиг в сторону исполнительной власти, причем на первом этапе вообще допускалось совмещение депутатской должности с работой гос. чиновника. Однако по мере развития институтов региональной законодательной власти отмечается постепенное усиление их позиций. Основные параметры института регионального законодательно собрания: 1. Наименование органа законодательной власти. Наименование определяет сам регион и ФЗ не регламентирует этот выбор. В русских регионах наиболее распространены два названия: • законодательное собрание (С-П, Кемеровская, Калужская, Иркутский край и т.д)

43


• дума (в Белгородской, Брянкой, Волгоградской, Калининградской, Рязанской, Воронежской, в Москве) В отдельных случаях регионы используют наименовании ГД (Ярославская и т.д.) Ряд регионов применяет наименование «совет» - Новосибирская область, Алтайский край. В камчатской области – совет народных депутатов. Особая ситуация у республик, которые использовали в названиях определения государственный. Наиболее распространенный гос. совет (Татарстан, Адыгея, Чувашия, Чечня) и гос. собрание (Алтая, Башкирия, Якутия), кроме того, активно используются и национальные названия. В одних случаях они применяются в качестве официальных дублеров (Якутия – Ил Тумен, Алтай- Эл Курултай) , в других они стали неотъемлемой частью основного наименование – Хурал (собрание) (в Калмыкие и Туве верховный Хурал, в Бурятии народный Хурал). Есть где просто «парламент» (С.О., К-Б) 2. Особенности состава и структуры ЗС. Состав и структура региональных ЗС определяются самими регионами, этим объясняется большое количество различий: А) региональные ЗС могут быть однопалатными или двухпалатными. Бикамерализм использовался основном в республиках и роль верхней палаты аналогична роли СФ (разница в том, что обе палаты избираются), (Башкирия, К-Б, Карелия, Якутия) из прочих регионов бикамерализм характеризует Свердловскую область, тенденция ведет к упрощению структуры региональной палаты, исключение – Чечня в 2005 создала 2х палатный Парламент. Б) Число депутатов, ранее численность очень сильно различалась от региона к региону и не зависела от численности избирателей (Москва – 35 депутатов, Тамбовская область – 50). Однако в 2010 были внесены поправки, которые регламентируют численность депутатского корпуса в зависимости от численности избирателей, т.е. данные поправки вступают в силу с 1 августа 2011 года. • Не менее 15 и не более 50 депутатов при численности избирателей менее 500 тысяч. • Не менее 25 и не более 70 депутатов при численности избирателей от 500 тысяч до миллиона. • Наименее 35 и не более 90 депутатов при численности избирателей от одного миллиона до двух. • Не менее 45 и не более 110 депутатов при численности свыше 2 миллионов. При этом конкретное число депутатов устанавливается уставом субъекта. В) Наличие специальных создаваемых представительных собраний, которые действуют наряду с ЗС. Например, в Туве наряду с верховным Хуралом действует Великий Хурал. В Дагестане было предусмотрено К собрание. 3. Порядок избраний ЗС. Депутаты избираются прямым и тайным голосованием во всех регионов во все палаты. С 2003 года в соответствии с ФЗ в обязательном порядке не менее ½ депутатов должны избираться по партийным спискам. В регионах с двухпалатными парламентами по партийным спискам должно формироваться не менее ½ состава одной из палат. So, сейчас уставом S может быть установлено либо смешанная избирательная система, либо чисто пропорциональная. Элементы смешанной системы вводились в регионах еще с 1994 года. Лидерами в процессе внедрении полноценной смешанной системы в Р являются: Красноярский край и Свердловская область. Право участвовать в выборах по партийным спискам имели раньше как региональные отделения общефедеральных партий, так и создаваемые в самих регионах предвыборные блоки и объединения. Однако 2005 года участвовать в региональных выборах могут только Российские партии. Что касается мажоритарной системы, то на рег h определяется кол и структура избирательных округов, обычно используется одномандатные и двухмандатные округа. 4. Срок полномочий. ФЗ устанавливает максимальный срок полномочий для депутатов региональных собраний – 5 лет. Ограничение по кол-ву сроков, по которому работают депутаты, не установлены. ЗС может приступить к работе, если избранно более 2/3 депутатов. Особенностью некоторых ЗС было использование принципа ротации, в соответствии этих принципов с определенным временным интервалом переизбирается часть депутатского корпуса. Регионы собираются не отказаться, ибо неудобно. 5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий. Особенностью региональных ЗС является отсутствие обязательного порядка исполнения депутатом своих полномочий на постоянной профессиональной основе. Это означает, что депутаты могут работать по совместительству, сохраняя за собой прежнее место работы. В ФС такое совмещение не допускается. Решение о числе депутатов, работающих на постоянной основе, решает сам регион. Обычно на постоянной основе всегда работает его председатель, иногда все остальные депутаты работают на непостоянно основе, например: Еврейская автономная область. Есть ситуации, когда все депутаты работают на постоянно основе: Москва. 6. Ограничительные цензы. Главные ограничительные цензы для всех регионов связаны с принципом разграничения властей, чиновники, представляющие гос. исполнительную власть не имеют право совмещать свою работу с депутатской должностью, ранее этот принцип использовался не во всех регионах. Так же они не могут работать на муниципальной службе. Так же невозможно двойное депутатство. Есть еще специализированные ограничение, вытекающие из других законов. Например, закон о выборах не разрешает быть членом избирательных комиссий и выборным лицом. Если лицо осуществляется деятельность на постоянной основе, то на него распространяются ограничения нелогичные закону о гос. службе. 7. Порядок досрочного прекращение полномочий. ЗС может быть распущено в соответствии с нормами фед вмешательства ( 2х или 3х кратное отклонение губернатора). Правом на роспуск ЗС обладает высшее должностное лицо S в случае принятия ЗС НА, противоречащего федеральному законодательству или уставу, что должно быть подтверждено судом. В случае, если более 6 месяцев ЗС не отменяет решение, то высшее должностное лицо имеет право распустить ЗС. 8. Полномочия ЗС. Главные полномочия ЗС связаны с осуществлением зак. регулирования в рамах того V полномочий, которым располагает регион. ФЗ устанавливает вопросы по которым обязательно принятие законов ЗС: • принятие устава,

44


• • • • • • •

утверждение бюджета и отчета об его исполнении, подтверждение программ соц-эк развития, установлении региональных налогов и сборов. установление порядка управлении и распоряжения региональной государственной собственности. управленческие вопросы назначения выборов утверждает схему управления и структуры высшего исполнительного органа устанавливает основу собственной организации и деятельности

• • •

выборы, референдумы регионального h, также назначают собственные выборы организация территории, ЗС устанавливает адм-тер устройство региона и порядок его изменения, утверждает решение о изменении межрегиональных границ ратификация договоров

с 2005 года полномочие ЗС относится утверждение кандидатов губернатора, предложенных Президентом. Полномочиям ЗС относятся все иные решения по вопросам, отнесенным к ведению S РФ.

36. Изучение региональной политической ситуации. Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации. Изучение региональной политической ситуации К изучению региональной политической ситуации можно подходить с разных сторон в зависимости от того, на каких аспектах этой ситуации делает акцент исследователь, исходя из своих задач. Каждый из подходов предполагает выявление наиболее значимых аспектов и отношений между ними. 1. Институциональный и формально-правовой подходы. Здесь в центре внимания исследователя находятся политические институты, функционирующие в регионе, в том числе органы власти, составляющие формально-правовой каркас политической ситуации. Рассматриваются органы исполнительной, законодательной, судебной власти и местного самоуправления, политические партии, которые действуют на территории региона. 2. Элитистский подход. При использовании элитистского подхода главное внимание уделяется личностям лидеров и элитным группам, формирующим "реальное" поле взаимодействия на территории региона. Исследователь интересуется процессами элитообразования и элитной трансформации, механизмами и каналами рекрутирования элит. 3. Политико-идеологический подход. В этом случае предметом анализа являются идеологические аспекты региональной политической ситуации. Исследуется, какие идеологемы и какие программные цели определяют ее развитие. 4. Политика-психологический подход. Исследователь уделяет внимание действующим в регионе политическим лидерам. Причем деятельность региональных лидеров изучается с позиций политической психологии. 5. Конфликтологический подход. При использовании конфликтологического подхода главный акцент делается на конфликтах, которые определяют политическую ситуацию и политический процесс. 6. Ресурсно-акторный подход. Главной целью исследователя в этом случае является определение политических акторов. В качестве акторов могут выступать как отдельные фигуры, так и группы влияния. Наряду с анализом собственно политической ситуации необходимо изучение среды. 1. Политико-культурный и поведенческий подходы. Целью является анализ политических характеристик населения, широких масс. 2. Политико-экономический подход. Этот подход исследует экономические факторы в их влиянии на политическую ситуацию. Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации Исследование органов власти необходимо в начале анализа региональной политической ситуации, оно является его отправной точкой. Позиционный анализ в рамках элитистского подхода предполагает изучение влияния политических деятелей через их положение во властной иерархии. Исследование российских регионов с помощью формально-правового подхода и позиционного анализа элит позволяет определить наиболее типичные ядра кристаллизации региональных групп влияния. Позиционирование во властных структурах:  губернатор, высшее должностное лицо субъекта федерации;  влиятельный чиновник в региональной администрации4;  спикер законодательного собрания;  группа депутатов (фракция) законодательного собрания;  мэр регионального административного центра;

45


мэр крупного города, конкурирующего с административным центром; глава местной администрации депутат Госдумы; член Совета Федерации; влиятельный федеральный политик с интересами в данном регионе  федеральный чиновник, действующий на территории региона (полпред, главный федеральный инспектор);  силовик (прокуратура, управление внутренних дел, управление ФСБ);  региональное отделение общероссийской партии или общественно-политическое движение регионального уровня;  федеральная ФПГ;  региональная бизнес-группа. В действительности происходит процесс актуализации групп влияния. Он всегда затрагивает только часть возможных групп из указанного выше списка. Другие потенциальные группы могут в данном регионе не сложиться. В этой связи важно понять, от чего зависит появление или отсутствие группы влияния.  Эндогенные факторы по смыслу данного понятия действуют изнутри, т.е. непосредственно связаны с властными структурами и действующими в их рамках акторами. Властная структура обычно представляет собой иерархически организованную группу, у которой есть свой руководитель. Соответственно она воспринимается не только как формально-правовое образование, но и как сплоченное политическое объединение со своими корпоративными интересами, т.е. как иерархически устроенная политическая организация.  Экзогенные факторы - это факторы среды, в которой происходит формирование политической ситуации с неизбежным выделением групп влияния. Экзогенные факторы можно условно поделить на экономические, географические, этнические и социальные. • Экономический фактор. Целью группы влияния очень часто является экономический ресурс . Борьба за власть как средство реализации экономических интересов является мощным стимулом политической дифференциации и консолидации. Эти группы имеют экономическую природу в том смысле, что их центром кристаллизации являются представители и группы деловой элиты, в региональном политическом анализе можно говорить об "экономических" группах влияния. А наличие доступных финансовых ресурсов служит важным стимулом политических амбиций, поскольку открывает возможности для участия в выборах, проведения информационной политики и т.п. • Географический фактор. Каждый регион представляет собой дифференцированную географическую структуру. Территория, населенный пункт в составе региона может иметь свой политический интерес, вокруг которого происходит консолидация группы влияния. Мотивом "географических" групп влияния служит участие в процессах распределения и перераспределения ресурсов на внутрирегиональном уровне в пользу тех или иных территорий, городов и районов. • Этнический фактор. Данный фактор действует примерно так же, как и географический. Речь идет об еще одном структурном измерении социума. Соответственно возможна консолидация "этнических" групп влияния на основе борьбы за интересы той или иной этнической группы в рамках региона. • Социальный фактор. Возможно появление групп влияния, отстаивающих интересы определенных социальных страт и выступающих с позиций социально-групповой, классовой солидарности. Уровень сложности ситуации в регионах может быть очень разным. I. моноцентризм политической ситуации. В таком случае в регионе явно доминирует одна группа влияния, которая располагает наиболее сильным лидером, контролирует властные. II. полицентризм, для которого характерно множество групп влияния различного происхождения. Типы групп влияния. 1. Правящие группы регионального уровня. Лидером такой группы, как правило, является губернатор — высшее должностное лицо субъекта федерации. 2. Оппозиционные группы регионального уровня. Среди них в случае сложносоставного характера группы, по аналогии с правящими группами, могут выделяться основные оппозиционные группы и союзные им автономные субгруппы. 3. Латентно-оппозиционные группы регионального уровня. Отнести ту или иную группу к числу оппозиционных не всегда просто. Часто встречаются группы, интересы которых явно противоречат интересам правящих групп, но какие-либо причины не позволяют, например, открыто бороться за губернаторский или иной высокий региональный пост, как это делают собственно оппозиционные группы. 4. Амбивалентные и поливалентные группы регионального уровня. Эти группы отличаются неустойчивым позиционированием, по одним вопросам они могут быть солидарны с правящими группами, по другим — с оппозицией. 5. Нейтральные функциональные группы регионального уровня. В данном случае речь идет о группах, которые не вмешиваются в борьбу за власть на региональном уровне, придерживаются нейтралитета. 6.Локализованные (локальные) группы. Эти группы отличаются своим статусом в иерархии уровней власти, занимая позиции правящих или оппозиционных групп в отдельных городах и районах.     

46


7.Латентные

группы. Эти группы не актуализированы и не объединены формальными рамками властных структур, с политической точки зрения они являются незрелыми. Ресурсная база: Политические (властные) ресурсы. К их числу относятся: контроль за властными структурами в регионе — исполнительной, законодательной, судебной властью, федеральными структурами, органами местного самоуправления, партийными организациями и т.п. Разновидностью политических ресурсов являются партийные ресурсы. 1. Финансово-экономические ресурсы. Обладание этими ресурсами подразумевает контроль за отраслями, предприятиями, многопрофильными холдингами. 2. Информационные ресурсы. Под ними понимают контроль за информационным полем, СМИ. Каждая конкретная группа располагает своей структурой подконтрольных ресурсов. Ключевой ресурс может быть разным. В одном случае это - крупный политический пост, в другом - бюджетообразующее предприятие, в третьем - ведущий медиахолдинг. Итак, установив группы влияния, систему взаимоотношений (позиционирование) и ресурсную базу, мы можем говорить о понимании политической ситуации в регионе. Итогом исследования обычно является документ, который называется "политическим портретом" региона.  региональная исполнительная власть;  региональная законодательная власть;  органы местного самоуправления;  федеральная государственная власть на территории региона;  региональное представительство в федеральной государственной власти (Совет Федерации, Госдума и др.);  партии и общественные организации.  экономическая ситуация в регионе и деловая элита;  информационное поле;  политико-культурная среда: электоральные ориентации населения, особенности политического поведения и участия широких масс.  группы влияния в регионе и их ресурсы.

37. Региональные элиты. Основные понятия. Структурные трансформации. Этапы обновления. Понятие региональная элита многозначно.

Функциональный подход: РЭ - совокупность лиц, занимающих статусные позиции в структурах власти или непосредственно влияющих на эти структуры и процесс принятия политических решений.

Альтиметрический подход: РЭ - находящиеся у власти или при власти обладатели особых позитивных личных качеств. Понятие “РЭ” рассматривается с несколькими степенями его расширения.

Под региональной властной элитой понимается совокупность лиц, занимающих основные должности в органах государственной власти и МС в регионе, но должности влияющих на процесс принятия властных решений.

Региональная политическая элита - понятие несколько более широкое. В него включаются фигуры, не обладающие властными должностями, но влияющие на ход политического процесса. - лидеры и ключевые представители ПП и движений - ведущие представители деловой элиты, воздействующие на процесс принятия решений - национальные и религиозные лидеры.

Региональная элита в целом может включать в себя фигуры, не занимающиеся непосредственно политической деятельностью, однако косвенно оказывающие влияние на политический процесс (лидеры общественного мнения, например представители интеллектуальной элиты, просто уважаемые люди). При структурном анализе РЭ можно использовать несколько подходов:

Социогенетический подход позволяет анализировать РЭ с точки зрения их социально - профессионального происхождения.

• •

Географический подход определяет структуру РЭ по ее территориальному происхождению.

Этнический подход определяет этническую структуру РЭ ее соответствие этнической структуре населения Выделяются различные аспекты политического влияния РЭ на федеральном h: • лоббизм в федеральных органах власти; • влияние на законотворческий процесс через СФ • влияние на электоральный процесс через поддержку тех или иных ПП. Сравнительный анализ региональных лидеров во их номенклатурному статусу в советское t дает возможность оценить h по характеру достигнутых ими. Принято выделять 3 группы, которые сыграли роль кадровых инкубаторов для губернаторского корпуса:

собственно партийная номенклатура, т.е. партийные работники разного h.

47


управленческая элита, занимавшая те или иные позиции в исп власти того времени, те. в исполкомах советов народных депутатов.

советский по происхождению директорский корпус, который в некоторых источниках принято именовать ‘красными директорами’. Характеризуя ситуацию начала ХХI в., следует отметить, что в это время началось общее снижение роли советской партий номенклатуры в региональном управлении. Выходцы из советской партийной элиты в начале 2006 г. Занимали первые позиции примерно в 20 российских регионах. Вторую группу, которую можно условно назвать «исполкомовской элитой”, в начале 2006 г. представляли менее 20 рег руководителей. В начале 2000-х гг. значение этой группы в корпусе высших должностных лиц S федерации кардинальным образом понизилось. Третьей ведущей группой в губернаторском корпусе являются представители деловой элиты - руководители промышленных и аграрных предприятий и коммерческих структур, либо в редких случаях просто их статусные работники. Деловая элита стала пробиваться на первые позиции в регионах с началом выборных процессов, и с этого времени ее роль неуклонно растет. В 1991- 10 региональных руководителей, а в начале 2006 г. — примерно 30. Структурные трансформации РЭ. Этапы обновления РЭ. Анализируя динамику развития ситуации в РЭ, можно выделить 3 попытки обновления губернаторского корпуса:

«демократическая революция» 1991 г., когда на ведущие властные позиции в регионах претендовала демократически настроенная интеллигенция. Эта группа составила некоторую, но очень небольшую часть первых губернаторов-назначенцев. К представителям «демократов» можно было отнести 13—15 рег лидеров (Краснодарский край, Брянская, Владимирская и др обл.). Однако демократическая революция” в регионах сошла на нет, Б. Ельцин не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили высокопоставленные номенклатурные работники.

Вторая попытка обновления РЭ связана с первым циклом губернаторских выборов и может быть назвала ‘‘левым поворотом”. Как известно, первые губернаторские выборы 1995- 1997 гг. прошли в России по классическому для того периода сценарию: «партия власти против левой оппозиции». Во многих регионах побеждало КПРФ.

Особый интерес представляет третья волна ротации губернаторского корпуса, связанная с укреплением деловой элиты. Дополнительно следует обратить внимание на появление еще одной группы региональных лидеров, которые представляют «силовиков». Их численность тоже невелика – по состоянию на начало 2006 г. около 10 губернаторов.

38. Модели политических отношений «ц-р» в мире.

1. Американская федеративная модель и её модификации . Особенностью американской модели является высокий уровень развития регионального и местного самоуправления. Классический пример – США. Формирование такой модели предопределено историческими условиями. Создание новой государственности на основе разрозненных региональных сообществ, невысокая этнокультурная разнородность позволило сделать е достаточно устойчивой. Одной из модификацией американской модели является латиноамериканская модель – это результат диффузии североамериканских инноваций в похожих исторических условиях. Для нее характерны так же три хорошо развитых ровня власти: особенностью является более заметный уровень скрытого федерализма в сравнении с США соответственно более слабая идеологическая власть центра. При этом политическая культура латинской Америки отличается от США часто являясь пассивной. Для латиноамериканской модели характерны: нестабильность и частая корректировка отношений центр-регион. К латиноамериканским моделям относятся: Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла. К ней примыкают некоторые унитарные государства, использующие модель выборного губернатора (Перу, Боливия, Колумбия). При этом скрытый регионализм развит в Колумбии и Перу больше чем в федерациях (унитарная модель становится тесной). Особой модификацией американской модели является так же нигерийская модель, т.е. свойственно выборы губернатора и мэра, активная полит. культура. В тоже время характерно развитее скрытого регионализма в условиях многонационального государства. 2. Конфедеративная модель. Смещение баланса отношений между центром и регионами в пользу регионов. Для этой модели характерно развитая региональная и местная власть в отсутствии сильной центральной власти. В таких странах обычно очень развит идеологический регионализм. Их устойчивость обеспечивается за счет внешних геополитических и геоэкономических факторов. Это Швейцария, федеративные штаты Индонезии, и Коморские острова. 3. Модель парламентского федерализма. Похожа на американскую. Отличие состоит от американской в гос. устройстве. Модель характерна для парламентских республик или парламентарных ограниченных монархий. Модель предполагает, что отношения между ветвями властью носят равный и сбалансированный характер. Это Германия, Австралия, ЮАР, квазифедеративная Испания (очень развит регионализм) 4. Модель этнического федерализма. Главная особенность – слабая идеологическая власть центра, что влечет за собой развитие этнорегиональных партий и движений, занимающих доминирующее позиции на политической сцене.

48


Наряду с региональным балансом вводится этнический баланс, в соответствии с которыми формируются органы власти. Это Бельгия, Эфиопия (достаточно авторитарный режим). 5. Азиатская модель ограниченного федерализма. Введение ограничений обоснованно этноконфессиональной разнородностью общества. Это Индия. Пакистан похож, но отличается большим авторитарным способ осуществления власти. И представляет собой гибридную авторитарную модель. 6. Модель локализованной демократии. Главная особенность – развитие местного самоуправления, по сравнению с региональным. Слабость регионального самоуправления обусловлено не развитой региональной идентичность, которая уступает локальной. Сущестует мягкий вариант этой модели – Нидерланды, Дания, из стран третьего мира – Конго. Близка к этой модели Франция. В жесткой варианте предполагает создание вертикали власти в регионах, при этом местное самоуправления остается полностью свободным. Это Чили, Боливия, Индонезия, очень близка к данной модели Турция и сейчас очень на нее похожа Украина. 7. Модель централизованного государства (Афроазиатского). Основная характеристика: наличие властной вертикали, которая пронизывает все уровни власти, включая локальную. Мягкий вариант централизованного варианта – Алжир, Египет, Иран, Афганистан, Нигерия, Сенегал, Мали, Замбия. У них остается еще хоть какая-то автономия. Жесткий вариант централизованной власти предполагает отсутствия регионального самоуправления и даже местного самоуправления – Саудовская Аравия, Зимбав. 8. Модель гиперцентрализованного государства. Это полное отсутствие регионального и местного самоуправления - Ярма, Камерун и центральная африканская республика. 9. Традиционалистская модель. Опора на традиционную легитимность и связанные с ней институты. Неразвитый регионализм и пассивная полит. культура. Это Бутан (горное королевство в Гималаях). 10. Идеократическая. Абсолютная роль центральной идеологической власти, которая нейтрализует политическую роль региональных властей. Обычно наличие власти доминирующей партии. Неразвито региональное участие. Это Китай, Ливия, Куба, Афганистан. 11. Ассиметричная модель. Это модель когда разные регионы оказываются в неравном положении. Ассиметричные модели характерны для стран части которых по отношению к другим частям имеют более высокий статус. Это Танзания. 39. Российская модель ограниченного федерализма. Федеративный характер ТГС в России обеспечивается прежде всего за счет особенностей баланса эконом власти и способа разграничения полномочий между центром и регионами, который является отличительным признаком федераций. Однако существенное смещение баланса политико-административной власти в сторону центра, которое произошло с переходом к «мягкому» назначению губернаторов с начала 2005 г. позволяет говорить только об ограниченном федерализме. Речь идет именно о российском варианте. который в настоящее время может рассматриваться в качестве уникального. Историческая неустойчивость модели – особенность. Определяется 2мя парадоксами:

• Парадокс этнокультурной неоднородности.

С одной стороны. в России абсолютно по преобладают русские. С другой стороны, на территории России в силу особенностей политических границ бывшего СССР находятся ярко выраженные этнокультурные периферии.

• Парадокс «большого пространства». Россия обладает уникально большой, хотя в неравномерно заселенной территорией. С одной стороны, это влечет за собой развитие локальных идентичностей, слабые коммуникационные связи между территориями, а следовательно, значительный потенциал для развития самоуправления. С другой стороны. проблема контроля нал обширными пространствами на протяжении нескольких веков задавала мощный вектор централизации. Баланс политико-административной власти в России характеризуется выраженной централизацией, которая идет поэтапно с 2000 г.. после короткого периода максимальной децентрализации 1996-1999. пик – 2005 г с отменой губернаторских выборов. Российский бикамерализм, несмотря на отсутствие прямых выборов членов СФ, формально соответствует стандартам децентрализованных государств. Однако на практике в последние годы принцип фактического регионального представительства в СФ подменен принципом «найма регионами столичных лоббистов. В новой ситуации относительная сбалансированность отношений «ц-р» обеспечивается, помимо выборов рег ЗС и подбора региональными сообществами влиятельных патронов на федеральном уровне, с помощью выборного МС. Баланс идеологической власти в России явно смещен в сторону центра. В соответствии с нашей классификацией российская ситуация может быть охарактеризована как невыраженный регионализм. Слабость регионализма и периферийного национализма пока еще сочетается с аморфным характером центральной идеологической власти в целом. Баланс экономической власти в России пока отличается существенной децентрализацией, т.е .доминирование центра сочетается с довольно большими возможностями регионов. Среди всех рассматриваемых типов власти экономическая власть оказывается в России наименее централизованной. В то же время баланс экономической власти является не вполне устойчивым в связи с частыми изменениями в сфере совместного ведения (обычно в пользу центра) из перераспределением налоговой базы. Не менее важен и тот

49


факт, что между регионами существуют огромные социально-экономические различия, что влечет за собой их заметную, а в ряде случаев тотальную зависимость от федерального центра и его финансовой помощи. В условиях снижения интереса граждан к политике и роста доверия к властям, типичных для начала ХХI в.. политическая культура России трансформируется в пассивную культуру «наблюдателей», которая наиболее характерна для азиатских гос-в. На практике это позволило сделать российский федерализм ограниченным, не вызван серьезного протеста со стороны общества. Внутренние факторы, влияющие на отношения «ц-р»:

Социально-экономические факторы - сохранение огромных рег диспропорций и общего отставания России от экономически более развитых стран.

Этнокультурные факторы - постепенное снижение доли русского населения, увеличение мусульманского населения. Этот фактор будет способствовать росту неустойчивости в отношениях центра с этническими перифериями. Внешние факторы: • Геополитические факторы.

Геоэкономический фактор (внутри-российские эки диспропорции, которые могут вести как к росту сепаратистских настроений в богатых регионах так и стремление бедных регионов решить свои проблемы за счет союзов с другими, более успешными государствами. Разрушительное для страны действие геоэкономических факторов ослабляют особенности российской географии - богатые регионы обычно имеют анклавное положение.

Геокультурные факторы способны стимулировать эрозию баланса Речь идет о влиянии исламского фактора и тенденциях к трансграничной интеграции мусульманского сообщества, которые могут привести к увеличению этнокультурной и политической дистанции между центром и мусульманскими регионами. Российская модель ограниченного федерализма является пока ситуативной. Современное смещение баланса политических отношений» в сторону центра закономерно и еще не означает дисбаланс. 40. Сценарий дальнейшего развития российской модели. Дальнейшее развитие российской территориально-политической С зависит:

в среднесрочной перспективе - от внутренних социально-экономических и внешних геоэкономических факторов

в долгосрочной перспективе - от внутренних этнокультурных и внешних геополитических и геокультурных факторов. Действие этих факторов будет стимулировать внутреннюю перестройку территориально-политической системы. При этом существует больше предпосылок для децентрализации баланса политических отношений «ц-р», т.е. начала нового движения российского маятника в противоположную сторону. Сценарии: • Реальный федерализм, подобный можели американского федерализма. Развитие этой модели возможно в результате трансформации президентской республики под воздействием мощных региональных вызовов. В условиях более мощной регионализации баланс по вертикали может быть, как и в США, создан за счет сочетания сильной выборной президентской власти в стране в целом с выборной губернаторской властью в регионах. Сходства: 1. Россию и США сближает слабое развитие регионализма и отсутствие перманентного риска распада страны. 2. Россию и США сближает сложность перспективы, связанной с ростом этнокультурной неоднородности общества. Восстановление института губернаторских выборов в новых общ-пол условиях может сочетаться с изменениями баланса в других сферах в пользу центра. Например, одновременно могут быть приняты решения по концентрации экономической власти в центре. Однако более важным и целесообразным является укрепление идеологической власти центра. Именно это позволит снять страхи центральной элиты, связанные с преувеличенными рисками от «опасности» развития самоуправления. «Реальный федерализм» в среднесрочной перспективе скорее всего останется проектом Проблема не только в переходе российской политической культуры в пассивное качество, так как этот процесс обратим. Ключевой причиной является слабое развитие русской рег идентичности.

Модель локализованной демократии. Принципиально иная модель баланса возможна при переносе наиболее развитого самоуправления с регионального на локальный h. Эта модель делает возможным отказ от федерализма при условии реального развития МС. В этом случае Россия будет отчасти напоминать европейские унитарные демократии, но, в отличие от них, скорее всего останется президентской республикой. В более мягком варианте развития локализованной демократии потребуется усиливать МС за счет регионального без использования каких-либо назначений и, соответственно, вертикалей. Однако в российских условиях более вероятным представляется жесткий вариант, предполагающий проведение назначений на региональном h по типу нынешних назначений губернаторов. Развитие модели локализованной демократии больше соответствует сложившейся в России ситуации с региональной и локальной идентичностью, когда последняя явно доминирует над первой. В то же время другой предпосылкой для развития МС является более активная политическая культура + эффективность и финансовая обеспеченность МС. Возможно внедрение модели периферийного федерализма, когда региональное самоуправление и больший объем экономической власти будут характерны для ограниченной группы территорий.

50


Модель централизованного государства. Дальнейшее движение России по пути централизации может привести к более радикальному изменению и превращению страны в централизованное государство - президентскую республику, активно использующую авторитарные практики. При перераспределении экономической власти в пользу центра и продление вертикали исп власти на местный уровень. Важнейшим условием для формирования этой модели является превращение российской политической культуры в устойчиво пассивную, лучше всего в подданническую культуру + концентрация идеологической власти с созданием доминантной партии, опирающейся на определенную популярную идеологию. • Возможные корректировки существующей модели ограниченного федерализма. Гибкость и одновременно устойчивость существующей модели определяется следующими возможностями: 1. «Тонкая настройка» финансово-экономической власти при ее распределении тремя уровнями, которая может проводиться в краткосрочном режиме 2. Возможность наделения «особых» регионов дополнительными полномочиями с помощью индивидуальных договоров. 3. Повышение или снижение роли рег ЗС при назначении губернаторов в зависимости от детализации процедуры.

4. 5. 6.

Возможность регулировки президентом страны баланса в органах исп власти за счет вовлечения в их деятельность выходцев из различных регионов. Формирование крупных общенациональных партий

Постоянная возможность создания патронажно-клиентельных отношений между столичными и региональными элитам. При этом должно сохраниться: пассивность ПК, относительная успешность соц-эк развития, отсутствие жестких конфликтов с внешними силами. Но при этом остаются 2 проблемы: • Развитие МС. Затянулось. Где эффект от реформы? • Финн-эк диспропорции, вызывающие напряженность. 41. Система региональной власти в Красноярском крае. Основные параметры системы региональной власти Красноярского края заложены его Уставе. Структура региональной власти Красноярского края: ЗС: 42. Политические режимы в S. Виды, особенности. Использование понятие региональный полит. режим в отечественной науке является спорным. Часть специалистом полагает, что полит. режим можно использовать только применительно к государству в целом. Другие допускают условное использование данного понятия, но не для каждого региона и не для каждого государства. Всё зависит от степени внутренней дифференциации страны. Безусловно, вариативность режимов внутри страны очень ограничено, поскольку институты власти организованы примерно одинаково. В тоже время способы реального функционирования данных институтов могут существенно различаться в зависимости от местных обстоятельств. Для того, чтобы можно было признать наличие регионального полит. режима государство должно быть желательно федеративным. При этом режимы могут появиться не во всех регионах. Юридически правильней говорить об особенностях полит. режима, однако, в качестве комплекса региональных особенностях полит. режима можно условно использовать понятие регионального полит. режима. При изучении регионального полит. режима часто используется метод персонификации. т.е. режим связывают с личностью конкретного губернатора. Поскольку юридические параметры регионального полит. режима с конца 90-ых мало отличаются друг от друга. Существуют следующие типы региональных полит. режимов: По показателю динамики развития: 1. Стабильные. 2. Средне стабильные. 3. Не стабильные. По показателям эффективности функционирования: (при этом нужно указывать критерий) 1. Эффективные. 2. Неэффективные. По особенностям принятия и реализации полит. решений: (условно) 1. Авторитарные. 2. Либеральные. В данном случае идет речь именно о стиле руководства. В зависимости от способа принятия решений: 1. Моноцентрические (единый центр решений) 2. Полицентрический (коллегиальный способ принятия решений) Так же следует различать режимы: 1. Доминантные, контролирует все сферы жизни 2. Функциональные По глубине дифференциации: 1. Консолидированные 2. Неконсолидированные – власть представляет собой неустойчивою правящую коалицию. По показателю наличия оппозиции: 1. Безальтернативные. 2. Конкурентные.

51


По показателю автономии в составе государства: 1. Автономный. 2. Зависимый. По показателю отношения с центром: 1. Лояльными 2. Оппозиционными – возможно только в странах, где имеет сильная и выборная региональная власть. По показателю влияния партийной и идеологической установок режимы делятся на: 1. Идеологизированные 2. Прагматические. По показателю информационной активности: 1. Открытые.

2. Закрытые.

52

pur-pur-pur  

pur-pur-purpur-pur-purpur-pur-purpur-pur-purpur-pur-purpur-pur-pur

Advertisement