TAR ottobre 2017 - '..deve
essere assentito e concesso l’accesso alle tabelle organiche afferenti al ruolo del ricorrente, relativamente ai militari in servizio.. ' Pubblicato il 31/10/2017 N. 10880/2017 REG.PROV.COLL. N. 01485/2017 REG.RIC. logo REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 1485 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da: xxx xxx xxx, rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Carta, Giovanni Carta, Chiara Lo Mastro, con domicilio eletto presso lo studio Giorgio Carta in Roma, viale Parioli N. 55; contro Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; per la declaratoria del diritto di accesso ai documenti amministrativi. Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: annullamento della determinazione n. 90/20-1-NRP di protocollo del 30 agosto 2016 con la quale il Comandante dell'Ufficio personale del Comando legione carabinieri “Basilicata� ha disposto il rigetto parziale della richiesta di accesso agli atti presentata dal ricorrente; - degli artt. 1048, comma 1, lett. r), e 1049, comma 2, lett. b), del D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, nella misura in cui contrastano con l'art. 24, comma 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241; - di tutti gli atti comunque presupposti, connessi o conseguenti a detto provvedimento;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 3\8\2017 : Annullamento della determinazione n. 323664/C1-T-2 del 19 agosto 2016, depositata nel presente giudizio il 27 maggio 2017, con la quale il capo dell'ufficio personale marescialli – SM – I Reparto del Comando generale dell'Arma dei carabinieri ha disposto il rigetto parziale della richiesta di accesso agli atti del ricorrente; di tutti gli atti comunque presupposti, connessi o conseguenti a detto provvedimento. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e del Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2017 il dott. Roberto Vitanza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO e DIRITTO Perviene al Tribunale il ricorso per riassunzione del giudizio instaurato davanti alla Sezione I del TAR Basilicata, la cui originaria individuazione giudiziaria è stata declinata per incompetenza territoriale. Il gravame è stato riassunto nei tempi normativamente previsti. Preliminarmente il Collegio deve scrutinare l’eccezione di irricevibilità, inammissibilità del gravame, così come avanzata dall’avvocatura erariale, perché i motivi aggiunti proposti per l’annullamento della determinazione n. 323664/C1-T-2 del 19 agosto 2016 sono stati presentati tardivamente, atteso che tale atto era già stato prodotto e, quindi, conosciuto, con il deposito dello stesso agli atti del ricorso pendente innanzi al TAR Basilicata. Osserva il Collegio. La disamina del documento in questione ( nota n. 323664/C1-T-2 del 19 agosto 2016 ) evidenzia che lo stesso, in realtà, era esclusivamente diretto ad un Ufficio interno della p.a. ed aveva l’unica funzione di segnalare e partecipare formalmente al ricorrente il contenuto motivazionale del parziale diniego alla richiesta di accesso agli atti. Si tratta, all’evidenza, di un atto endoprocedimentale che, in quanto tale, non necessita di una autonoma impugnazione e che, stante il suo mero contenuto informativo all’Ufficio che avrebbe dovuto provvedere alla compilazione del provvedimento finale - come in effetti si è verificato con la partecipazione del provvedimento di parziale diniego all’accesso -, non richiedeva neppure una sua successiva impugnazione, non apportando al procedimento alcuna ulteriore e diversa determinazione della resistente, che non fosse già contenta nel provvedimento impugnato, in grado di pregiudicare la situazione soggettiva del ricorrente. E’ insegnamento giurisprudenziale, pacifico e non controverso, che il principio della necessaria preventiva impugnazione dell'atto presupposto vale solo quando si
deducono vizi propri di quell'atto che si riflettono sull'atto consequenziale ovvero se l'assetto degli interessi coinvolti sia stato comunque definito dall'atto presupposto non impugnato. In altri termini l’atto meramente endoprocedimentale è inidoneo, in quanto tale, ad essere oggetto di una autonoma impugnazione (Cons. di St., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4208). Nel caso di specie, invero, il pregiudizio della situazione giuridica soggettiva è intervenuto solo dopo l’atto effettivamente partecipato al ricorrente e non già con la mera comunicazione interna. Pertanto la mancata impugnazione, ovvero la tardiva impugnazione dell’atto endoprocedimentale attraverso il ricorso per motivi aggiunti, risulta inconferente nella presente vicenda processuale e, come tale, inammissibile, senza che ciò possa ripercuotersi sul gravame avverso l’atto finale. Ciò detto, la questione sottoposta al giudizio del Collegio attiene alla legittimità del diniego, o meglio del parziale diniego, espresso alla p.a. alla richiesta di accesso di atti. Per meglio definire il dato fattuale della presente vicenda è opportuno rappresentare che il Maresciallo dell’Arma dei Carabinieri xxx xxx xxx, in servizio presso la Legione Carabinieri “Basilicata”, ha presentato, nell’aprile 2016, domanda di trasferimento, ai sensi dell’art. 398 del Regolamento Generale dell’Arma dei Carabinieri in uno con la circolare sul “ricongiungimento al coniuge lavoratore” diramata dal Comando Generale. In particolare il predetto chiedeva di essere trasferito dalla Stazione di Grottole (MT) ai reparti dell’Arma in provincia di Brindisi e Taranto. La p.a. ha respinto la richiesta a cagione della esuberante situazione organica nel ruolo Ispettori della Legione Puglia rispetto a quella deficitaria della Basilicata. Il ricorrente, allora, presentava, in data 1 agosto 2016, istanza di accesso agli atti afferenti al denegato trasferimento, chiedendo di acquisire: - i pareri gerarchici; - “tutti i trasferimenti di personale (ordinari e straordinari)” disposti “in entrata” per la Legione Puglia, “nei ruoli dello scrivente”, nel periodo compreso tra il 7.04 e il 22.07.2016 (date rispettivamente di presentazione dell’istanza di trasferimento e di notifica della sfavorevole determinazione); “tutti i trasferimenti di personale (ordinari e straordinari)” disposti “in uscita” dalla Legione Basilicata, “nei ruoli dello scrivente” nel suddetto arco temporale; - “le piante/tabelle organiche”, complessive e “con particolare riferimento al ruolo e grado” di appartenenza, dei “reparti insistenti nell’ambito” delle Legioni Puglia e Basilicata. Il Comando Generale accoglieva in parte la suddetta domanda. In particolare la p.a. concedeva l’accesso alla domanda di trasferimento, ai pareri espressi dalla scala gerarchica, agli appunti interni di Stato Maggiore, nonché le
lettere della Compagnia Carabinieri di Matera, rappresentando al contempo che : - le “tabelle ordinative organiche” sono sottratte all’accesso ai sensi dell’art. 1048, comma 1, lettera r) del D.P.R. 90/2010 e le “dotazioni di personale dei reparti dell’Arma dei Carabinieri” sono altresì precluse ai sensi dell’art. 1049, comma 2, lettera b) del medesimo decreto, evidenziando nella circostanza che, grazie all’acquisizione degli appunti di Stato Maggiore, il militare avrebbe comunque avuto piena contezza numerica del saldo delle situazioni della forza nel ruolo Ispettori delle Legioni Carabinieri Puglia e Basilicata, ritenute ostative all’ambito reimpiego; -Infine, rilevava che la richiesta di acquisire “la documentazione concernente tutti i trasferimenti di personale (ordinari e straordinari)” determinati “in entrata” per la Legione Puglia e “in uscita” dalla Legione Basilicata, “disposti e/o assentiti nei ruoli dello scrivente, nel periodo compreso tra il 7 aprile 2016 e il 22 luglio 2016”, era formulata in modo del tutto generico e indeterminato, difettando, a dire della p.a., di un interesse diretto, concreto e attuale dell’istante, per cui non si riscontrava una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti per i quali era chiesto l’accesso. In altre parole, per la p.a., la richiesta non è stata evasa nella parte in cui la stessa era in contrasto con le norme regolamentari, nonchè preordinata ad un controllo generalizzato dell’operato della stessa, non ammesso dalla vigente normativa. Avverso tale negativa determinazione è insorto il ricorrente con il ricorso oggetto del presente scrutinio. Ritiene il Collegio, anche alla luce della recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ( Cons. St., sez. IV, 5 maggio 2016, n. 2760), il ricorso deve essere accolto e, pertanto, consentito l’accesso nei termini di cui in motivazione. E’ noto che la presente azione di accesso ha carattere strumentale, per cui, in disparte la natura della stessa in termini di diritto soggetto o di interesse legittimo, la sua essenziale finalità è quella di tutela di interessi giuridicamente significativi in un contesto dialettico di posizioni contrastanti, in alcuni casi, come quello di specie, anche costituzionalmente rilevanti (Cons. St., ad. plen., 18 aprile 2006, n. 6). In buona sostanza la plenaria ha sanzionato che l’indicata azione è teleologicamente orientata, non già a fornire una utilità finale al cittadino, quanto piuttosto a tutela di ulteriori e distinte situazioni soggettive, esse sì aventi una utilità finale. Nel caso di specie l’accesso documentale è funzionale a verificare la legittimità della motivazione del provvedimento di diniego del trasferimento. Ora, il diniego di accesso agli atti è puntualmente disciplinato dal legislatore ( art. 24, comma 2, L. 241/1990) anche attraverso forme di rinvio a norme regolamentari. Nel sistema militare le generali previsioni escludenti di cui DPR 184/2006 sono state declinate negli artt. 1048 e 1049 del DPR n. 90/2010.
Conseguentemente la p.a. ha motivato il diniego di accesso principalmente in forza delle previsioni di cui agli artt. 1048 e 1049 del DPR n. 90/2010, nella parte in cui sono esclusi dall’accesso quei documenti concernenti la sicurezza e la difesa nazionale e le relazioni internazionali (art. 1048) ovvero l'ordine pubblico, la prevenzione e la repressione della criminalità ( art. 1049). Tali previsioni devono, però, inserirsi ed interpretarsi nel contesto della gerarchia delle fonti coesistenti nell’Ordinamento e, segnatamente, della rispettiva forza e valore del riportato regolamento rispetto alla L. 241/1990. Sul punto un recente arresto del Consiglio di Stato ha precisato : “E' quindi alla fonte primaria che occorre guardare per comprendere i limiti entro i quali la deroga opera e che consente al Governo di prevedere casi di sottrazione al diritto di accesso in relazione - per quanto qui rileva - all'interesse alla salvaguardia dell'ordine pubblico, della prevenzione e repressione della criminalità. La fonte, però, ha cura di specificare che "deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici" (art. 24, comma 7). In altri termini, il legislatore ha già operato all'origine un bilanciamento degli interessi, affermando la cedevolezza delle esigenze connesse alla segretezza a fronte di quelle alla difesa degli interessi dell'istante, quando i documenti richiesti risultino a tal fine necessari “ ( Cons. St. n. 2786/13 cit.). Il principio espresso è chiaro ed univoco : i documenti effettivamente sottratti all’accesso costituiscono una eccezione e riguardano, in buona sostanza, soltanto quelli destinati a salvaguardare interessi statuali non comprimibili in modo assoluto. Non solo. La legittimità di una istanza di accesso sulle opposte esigenze pubbliche si configura, in concreto, unicamente dal rappresentato collegamento tra quanto richiesto ed il pregiudizio della situazione soggettiva, così come declinata dalla parte. Sul punto il Consiglio di Stato ha precisato i termini della questione : “ Il soggetto pubblico richiesto non può andare oltre una valutazione circa il collegamento dell’atto obiettivo o secondo la prospettazione del richiedente - con la situazione soggettiva da tutelare e circa l’esistenza di una concreta necessità di tutela, senza poter apprezzare nel merito la fondatezza della pretesa o le strategie difensive dell’interessato “ (giurisprudenza consolidata; cfr. per tutte Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2007, n. 55; Id., sez. IV, 29 gennaio 2014, n. 461; Id., sez. V, 23 marzo 2015, n. 1545). In altre parole, è la obiettiva prospettazione dell’attività defensionale, così come svolta dalla parte nel procedimento, che costituisce l’oggetto della valutazione della p.a.. Tale prospettazione, però, non è soggetta, da parte della p.a., ad uno scrutinio del merito della stessa. E’ proprio la esposta pretesa finale che individua e distingue la legittimità della richiesta da quella di un generalizzato controllo dell’azione pubblica, con la precisazione che : “ … la situazione giuridicamente rilevante disciplinata dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, per la cui tutela è attribuito il diritto di accesso, è nozione
diversa e più ampia rispetto all'interesse all'impugnativa e non presuppone necessariamente una posizione soggettiva qualificabile in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo” ( Cons. Stato, Sez. VI, 28.01.2013, n. 511). In conclusione, l’ampia discrezionalità riconosciuta alla p.a. e, segnatamente all’Arma dei carabinieri, in materia di ricongiungimento familiare, deve essere esercitata attraverso strumenti provvedimentali in cui sia garantito il controllo di legalità esercitabile dal ricorrente attraverso l’analisi dialettica della motivazione del provvedimento di diniego. Tale tutela può e deve essere esplicitata anche attraverso la puntuale disamina del provvedimento nei suoi momenti motivazionali. Nel caso di specie la p.a. ha giustificato il diniego del trasferimento sulla base della situazione di organico nei rispettivi reparti che non consente un tale movimento. Tale rilievo, in tesi non scrutinabile perché afferente al merito della questione, in realtà necessità di una obiettiva dimostrazione, che nel caso di specie non vi è stato, avendo la p.a. limitato la motivazione ad una sintetica notazione. Di contro, la esplicitazione puntuale delle ragioni del diniego avrebbe consentito, anche alla parte, di apprezzare, in tutta la sua evidenza, la determinazione negativa. In altri termini proprio alla luce dei principi di trasparenza, buona amministrazione e leale cooperazione, è interesse della parte resistente partecipare in modo compiute le scelte discrezionali operate e quella del ricorrente di conoscere se il posto, nella sede di servizio ambita, sia precluso al richiedente, per obiettive esigenze organizzative. Per cui deve essere assentito e concesso l’accesso alle tabelle organiche afferenti al ruolo del ricorrente, relativamente ai militari in servizio nella regione Puglia e Basilicata, così come deve essere consentito l’accesso al numero di tutti i trasferimenti effettuati dalla p.a. nel periodo 7 aprile e 22 luglio 2016 nel ruolo del richiedente e per le sedi sopra indicate. Tale accesso, dovrà, comunque, avvenire previa esclusione dei dati sensibili e dei nominativi dei militari interessati. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nel dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ed ordina l’accesso ai documenti richiesti nei termini indicati nella parte motiva. Dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti. Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite che, a mente del D.M. n. 55/2014, complessivamente quantifica in euro 1.500,00 ( millecinquecento), oltre IVA, CPA e spese generali. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati: Concetta Anastasi, Presidente Roberto Vitanza, Primo Referendario, Estensore Paola Patatini, Referendario
L'ESTENSORE Roberto Vitanza
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE Concetta Anastasi