Page 1

Consiglio di Stato 2019: Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al personale della Guardia di Finanza che presta servizio in posizione di distacco presso la Corte dei Conti Numero 00334/2019 e data 01/02/2019 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato Sezione Prima Adunanza di Sezione del 16 gennaio 2019

NUMERO AFFARE 01834/2018

OGGETTO: Corte dei Conti. Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al personale della Guardia di Finanza che presta servizio in posizione di distacco presso la Corte dei Conti; LA SEZIONE

Vista la nota n.10182 del 22 ottobre 2018 (pervenuta in data 24 ottobre 2018) con la quale la Corte dei Conti ha formulato quesiti in ordine alla corresponsione dell'indennità di amministrazione al personale della Guardia di Finanza che presta servizio in posizione di distacco presso la Corte dei Conti; Esaminati gli atti e udito il relatore, presidente f.f. Vincenzo Neri;


1. I quesiti. La Corte dei Conti ha formulato tre quesiti al Consiglio di Stato in ordine al riconoscimento del diritto alla c.d. “indennità giudiziaria” per il personale della Guardia di Finanza che presta servizio in posizione di “distacco” presso la Corte dei Conti stessa. Come indicato nella richiesta, l’esigenza deriva dal fatto che fino ad ora la Corte dei Conti non ha ritenuto di dover erogare tale emolumento accessorio al personale della Guardia di Finanza sulla base delle suddette ragioni: “1)

il personale di cui si tratta è chiamato, di solito, a prestare servizio sulla

base di un rapporto di natura fiduciaria, con accordo diretto tra il Comando generale ed il Magistrato che si avvale della collaborazione; 2) ne consegue che molto spesso la loro presenza non è nota neppure al Segretariato generale che gestisce i “movimenti” di personale. Per tale motivo sono state emanate circolari con le quali si è ribadita la necessità che l’eventuale utilizzazione di personale di altre amministrazioni, anche in posizione diversa dal comando, deve essere sempre previamente comunicata ed autorizzata dalla Direzione generale delle risorse umane; 3) il personale appartenente alla Guardia di Finanza presta servizio, generalmente, presso gli Uffici della Corte dei Conti in posizione di “distacco”, il che comporta che il personale continui ad essere amministrato giuridicamente ed economicamente dalla Amministrazione di provenienza. La Corte, pertanto, gestisce tramite il sistema SIAP la presenza giornaliera con profili orari diversi rispetto a quelli del personale amministrativo, non procede né all’equiparazione economica, né all’equiparazione del profilo professionale e non conosce il trattamento economico a ciascun spettante: Anche qualora in posizione di “comando”, non si procede all’equiparazione giuridicoeconomico per l’area e per il profilo, ma viene rimborsato all’Amministrazione di appartenenza il trattamento stipendiale erogato;


4) In particolare, per quanto riguarda la gestione dell’orario giornaliero, la rilevazione delle presenze con il sistema SIAP avviene o con timbratura automatica o con differenza di timbratura. Tali metodi non determinano saldi orari, ma si limitano a giustificare l’orario ordinario teorico (anche se non ci sono timbrature); 5) Il personale della Guardia di Finanza presta servizio in Uffici della Corte appartenenti alle diverse aree istituzionali e non esiste una “mappatura” delle funzioni dagli stessi svolte, per cui al momento non appare possibile affermare che sussista per tutti la condizione di esclusività, rilevanza e sistematicità dello svolgimento

delle

mansioni

amministrative,

al

pari

del

personale

amministrativo applicato a supposto dell’attività giudiziaria”. La richiesta della Corte dei Conti ha ad oggetto la valutazione dei profili indicati nei tre quesiti di seguito riportati: - “Quesito n. 1: L’attribuzione della c.d. “indennità giudiziaria” al personale della Guardia di Finanza in servizio presso la Corte dei Conti è consentita in ragione di specifiche attività effettivamente espletate e verificate, ovvero spetta in via generale per la mera prestazione di servizio nell’ambito di un organo giudiziario? - Quesito n. 2: In caso affermativo riguardo al Quesito n. 1, l’attribuzione dell’indennità, che è connessa all’effettiva presenza, comporta la rilevazione della medesima con le strette modalità applicate al personale civile della Corte dei Conti, ovvero può essere conservato il regime differenziale praticato al personale della Guardia di Finanza in ragione della loro posizione di “distacco” presso la Corte? - Quesito n. 3: Sussistono, in ogni caso, preclusioni alla corresponsione cumulativa della indennità c.d. “giudiziaria” e dell’indennità di polizia al personale della Guardia di Finanza?”.


2. L’indennità giudiziaria. Per rispondere ai suddetti quesiti è prima di tutto necessario prendere in considerazione il quadro normativo in cui si inserisce la c.d. “indennità giudiziaria”. La legge n. 221 del 22 giugno 1988 ha attribuito al personale dirigente e qualifiche equiparate delle cancellerie e segreterie giudiziarie e al personale delle qualifiche funzionali dei ruoli di detti uffici l'indennità c.d. "giudiziaria", istituita dall'art. 3 della L. 19 febbraio 1981 n. 27 per i magistrati ordinari e poi estesa alle magistrature speciali. L'art. 1 della legge n. 51 del 15 febbraio 1989, successivamente, ha attribuito l'indennità in argomento anche al personale amministrativo del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali, della Corte dei conti, dell'Avvocatura dello Stato e dei Tribunali militari. Dunque, ai sensi dell'art. 1 della legge n. 51 del 15 febbraio 1989, tale indennità è percepita anche dal personale di ruolo in servizio presso la Corte dei Conti. 3. Profili problematici. È necessario preliminarmente affrontare alcune questioni. 3.1. La prima attiene alla natura dell’indennità giudiziaria prevista dall’art. 2 della legge n. 221 del 22 giugno 1988 sopra richiamata. Quest’ultima ha la funzione di indennizzare il personale amministrativo delle cancellerie e segreterie giudiziarie del gravoso e ininterrotto lavoro svolto all’interno di tali uffici. Di conseguenza, essendo una remunerazione rapportata a specifiche condizioni di impiego del personale interessato e non a ordinarie prestazioni di servizio nell’esercizio di compiti di istituto, va considerata come un trattamento economico accessorio. Invero, nonostante l’indennità giudiziaria trovi la sua “fonte direttanel rapporto di lavoro che lega il dipendente alla struttura amministrativa”, non può avere natura stipendiale avendo esclusivamente la funzione di compensare il dipendente per i particolari disagi da affrontare in concreto nell'ambito della prestazione richiesta. (Tar Campania, Napoli, sez. IV,


20/06/2018, n. 4443; Cons. Stato n.2999 del 2008; Cons. Stato n. 5511 del 2000; Tar Lazio, Roma, sez. I, 24/02/2010, n. 5576; Tar Lazio, Roma, I-ter, 8371/09; Cons. Stato, 19 dicembre 2008, n. 6406; 21 giugno 2007, n. 3404; 14 febbraio 2005, n. 424; 12 gennaio 2005, n. 44; 30 dicembre 2003, nn. 9169 e 9208; 10 novembre 2003, n. 7145; 15 aprile 1996, n. 495; 28 marzo 1994, n. 307; 2 settembre 1992, n. 714). 3.2. La casistica giurisprudenziale, ai fini del riconoscimento della predetta indennità,

valorizza

il

rapporto

funzionale

del

dipendente

con

l’Amministrazione presso cui presta il servizio, piuttosto che il rapporto formale di dipendenza organica, a condizione che le prestazioni siano quelle previste ex lege. In altri termini, anche se letteralmente l’indennità giudiziaria si riferisce al personale delle cancellerie e delle segreterie, è stato ripetutamente osservato che in considerazione del particolare servizio, diretto all’ordinato funzionamento degli uffici, va riconosciuta a tutto il personale che nell’espletamento del servizio assicuri questa funzione, a prescindere dall’appartenenza formale all’amministrazione giudiziaria (in tal senso Cons. Stato, sez. IV, 30 marzo 1994 n. 307; Cons. Stato, Sez. IV, 15 aprile 1996 n. 495; Cons. Stato IV, n. 6162 del 20.11.2000; n. 3284 del 14.6.2002; Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005 n. 420; Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2010, n. 792; questo principio ha continuato ad essere affermato anche di recente dalla giurisprudenza sia del Consiglio di Stato che dei Tar: Tar Campania, Napoli, sez. IV, 20 giugno 2018, n. 4443; CGARS, 10 febbraio 2015, n. 123; Tar Marche, sez. I, 22 gennaio 2015, n. 313; Tar Lazio, Roma, sez. I bis, 3 settembre 2013, n. 8067; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 11 novembre 2010, n. 8083; Tar Lazio, Roma, sez. II quater, 12 ottobre 2010, n. 32761; Tar Lazio, Roma, sez. I, 1 febbraio 2010, n. 1261; Tar Veneto, sez. II, 15 gennaio 2010, n. 947).


Giova osservare che l’operatività del criterio interpretativo, di tipo funzionale e sostanziale, adottato dalla giurisprudenza è stato ribadito, anche dopo l’entrata in vigore della norma interpretativa contenuta nell’art. 3, comma 60, l. 24 dicembre 1993, n. 537, che, come è noto, esclude l’applicazione analogica dell’indennità al personale diverso da quello espressamente previsto (si veda Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2001, n. 42; Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2119). 3.3. La casistica giurisprudenziale, dalle sentenze dei primi anni 2000 sino a quelle più recenti, esprime coerenza nell’approccio adottato nei confronti dell’istituto. Infatti, gli specifici casi in qui questa è stata riconosciuta ovvero negata (Cons. St., 4 febbraio 2008 n. 304), estrinsecano quel criterio sostanziale e funzionale di cui il Consiglio di Stato si è servito per la ricostruzione e l’attribuzione dell’indennità ai soggetti destinatari. In altre parole “è stato ritenuto di privilegiare, per il conseguimento del diritto all'indennità in questione, il rapporto funzionale del dipendente con l'Amministrazione presso cui il servizio viene svolto, rispetto a quello formale di dipendenza organica, purché le prestazioni siano quelle previste e disciplinate dalla norma di legge” (Cons. St, 21 giugno 2007, n. 3404). Può quindi affermarsi che, ai fini dell’applicazione dell’indennità giudiziaria, la giurisprudenza richiede due condizioni. La prima è di carattere oggettivo e consiste nello svolgimento effettivo da parte del dipendente di funzioni di carattere amministrativo-burocratico inerente l’attività degli uffici giudiziari. La seconda è di carattere soggettivo e si riferisce allo status del dipendente e conseguentemente alle sue prestazioni tipiche. 3.4. Quanto al personale distaccato, proveniente da altra amministrazione e che presti il proprio servizio presso un ufficio giudiziario diverso, la giurisprudenza,


in presenza delle condizioni summenzionate, non lo esclude dalla percezione della indennità giudiziaria (si vedano anche Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2006, n. 2121; Cons. Stato, sez. V, 26 maggio, 2015, n. 3253; CGA, 25 marzo 2009, n. 156; n. 155; n. 152; Tar Lazio, sez. I, 24 febbraio 2010, n. 5576). Ciò che rileva insomma non è il titolo dell’applicazione ma l’espletamento di un’attività di collaborazione con l’amministrazione giudiziaria. 4. La sintesi dei principi. In conclusione, dalla rapida rassegna della giurisprudenza ora citata emerge, per un verso, un quadro normativo non semplice da decifrare (che richiederebbe un intervento chiarificatore del legislatore) e, per altro verso, l’esistenza di regole, per lo più di creazione giurisprudenziale, che devono essere di volta in volta applicate in relazione alla peculiarità del caso concreto. Alcuni principi fondamentali potrebbero essere così riassunti: - l’indennità giudiziaria è destinata al personale amministrativo di cancellerie e segreterie giudiziarie per il servizio intenso, delicato e ininterrotto che viene prestato nella prospettiva dell’ordinato funzionamento degli uffici giudiziari e quindi dell’amministrazione della giustizia; - l’indennità va riconosciuta al personale che garantisca in concreto questa finalità, indipendentemente dalla sua appartenenza ai ruoli dell’amministrazione giudiziaria, e dunque spetta anche al personale distaccato o comandato (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. I, 24 febbraio 2010, n. 5576; Tar Lazio, Roma, I-ter, 8371/09; Cons. Stato, IV, 19 dicembre 2008, n. 6406; 21 giugno 2007, n. 3404; 14 febbraio 2005, n. 424; 12 gennaio 2005, n. 44; 30 dicembre 2003, nn. 9169 e 9208; 10 novembre 2003, n. 7145; 15 aprile 1996, n. 495; 28 marzo 1994, n. 307; 2 settembre 1992, n. 714); - il riconoscimento non è automatico ma legato all’accertamento, di caso in caso, delle mansioni effettivamente disimpegnate e del collegamento con i


compiti dell’amministrazione della giustizia a condizione però che non si tratti di personale appartenente alle forze di polizia assegnato alle sezioni di polizia giudiziaria (Cons. St., sez. IV, 19/12/2008, n. 6406; 4 febbraio 2008 n. 304). 5. L’indennità di Polizia. Per la risposta completa ai quesiti occorre infine affrontare la questione inerente all’indennità di polizia prevista all'art. 43, comma 3, della L. n. 121 del 1 aprile 1981 (“Il trattamento economico del personale che espleta funzioni di polizia è costituito dallo stipendio del livello retributivo e da una indennità pensionabile, determinata in base alle funzioni attribuite, ai contenuti di professionalità richiesti, nonché alla responsabilità e al rischio connessi al servizio”). L’indennità in questione consiste in una retribuzione che viene corrisposta agli appartenenti alle forze dell’ordine in modo fisso e continuativo in virtù dei rischi oggettivamente connessi ai servizi svolti dai militari e dalle forze di polizia. Tale remunerazione, dunque, trova la sua giustificazione nella sola appartenenza del dipendente al corpo militare o di polizia. Nel corso degli anni, la giurisprudenza ha mutato orientamento in merito alla natura da attribuire alla indennità di polizia. Dagli anni ’90 fino al 2000 il Consiglio di Stato ha considerato tale indennità un trattamento economico accessorio in quanto collegato “allo svolgimento effettivo di attività particolarmente disagiate o pericolose” (Cons. Stato 4935/2000; 39/1998; 319 del 1998; 777/1995). Secondo tale interpretazione l’indennità di polizia è rapportata a specifiche condizioni di impiego del personale interessato. Al contrario, per la giurisprudenza più recente, questa remunerazione non è ancorata allo svolgimento di specifiche mansioni ma più in generale “ad una specifica e diversificata condizione del dipendente pubblico” (Cons. Stato


n.1549/2006; n. 7190/2003) e conseguentemente, nonostante il nomen juris attribuito all’indennità di polizia, non avrebbe natura accessoria o indennitaria bensì intrinsecamente stipendiale perchè tale corrispettivo è ontologicamente

correlato

“alla

naturale

gravosità

della

prestazione

lavorativa” ed ai rischi propri derivanti dal servizio di polizia. In altri termini, tale indennità assolve una funzione retributiva “delle ordinarie prestazioni di servizio nell'esercizio dei compiti di istituto” e rappresenta una parte inscindibile dello stipendio del dipendente. 6.1. La risposta ai quesiti. Il primo quesito, come suesposto, è se l’indennità giudiziaria spetti al personale della Guardia di Finanza in servizio presso la Corte dei Conti sulla base di specifiche attività effettivamente espletate e verificate ovvero in via generale per la mera prestazione del servizio nell’ambito dell’organo giudiziario. Dalle norme prima richiamate e dalla giurisprudenza amministrativa in argomento, emerge chiaramente che l’indennità de qua va riconosciuta al personale che collabori effettivamente con l’ufficio giudiziario presso cui presta servizio garantendo in concreto l’ordinato funzionamento dell’ufficio giudiziario stesso e dell’amministrazione della giustizia, indipendentemente dalla sua appartenenza a quell’ufficio giudiziario e dunque anche in posizione di distacco, sulla base quindi di un rapporto funzionale. Detto riconoscimento deve dunque fondarsi non sulla prestazione del servizio in sé considerata ma sull’esistenza di un collegamento funzionale e sostanziale con l’attività giudiziaria dell’ufficio presso cui è prestato, cioè la Corte dei Conti, accertando le mansioni effettivamente disimpegnate e il collegamento con i compiti dell’amministrazione della giustizia. 6.2. La Corte dei Conti chiede se, in caso di risposta affermativa al primo quesito, l’attribuzione dell’indennità, che è connessa alla effettiva presenza del


dipendente, comporti la rilevazione della medesima con le strette modalità applicate al personale civile della Corte dei Conti ovvero possa essere conservato il regime differenziale praticato per il personale della Guardia di Finanza in ragione della posizione di “distacco” presso la Corte. L’indennità va riconosciuta se ricorrono i presupposti stabiliti dalla legge e individuati dalla giurisprudenza. Spetta, tuttavia, alla Corte dei Conti individuare le concrete modalità organizzative interne per gestire il personale in distacco e accertare a quali compiti effettivamente sia adibito, oltre che rilevarne la presenza presso gli uffici. Da questo punto di vista, anche per le ragioni esposte nella risposta al quesito successivo, è necessario che il distacco avvenga con criteri trasparenti e di rispondenza alle esigenze effettive dell’ufficio giudiziario. 6.3. Col terzo quesito si domanda se sussistano, in ogni caso, preclusioni alla corresponsione cumulativa dell’indennità c.d. "giudiziaria" e dell'indennità di polizia al personale della Guardia di Finanza. Al riguardo, il Consiglio osserva che l’art.3, comma 63, della l. n. 537 del 1993 stabilisce il divieto, per i pubblici dipendenti, di cumulare le indennità accessorie con altri analoghi trattamenti economici accessori e che tale chiara regola deve essere rispettata. Tuttavia, tale disposizione non osta alla possibilità di una corresponsione cumulativa dell’indennità giudiziaria e dell’indennità di polizia posto che solo la prima ha natura accessoria (si veda paragrafo 3.1) mentre la seconda – per le ragioni indicate al paragrafo 5 – va ricompresa nel trattamento stipendiale di base. In conclusione, in ordine a tale quesito, il Consiglio esprime il parere che l’indennità giudiziaria sia cumulabile con l’indennità di polizia spettante a tutti


gli appartenenti della Guardia di Finanza ma non anche con eventuali altri trattamenti accessori. 7. Il regime di prescrizione. Anche se non specificamente richiesto, giova rilevare che restano salve le specifiche norme in tema di prescrizione che l’Amministrazione ha l’obbligo di far valere (si veda Cons. St., Ad. pl., n. 17 del 7 agosto 1996: “in caso di credito avente causa in un rapporto di pubblico impiego, l’amministrazione non ha facoltà di rinunciare alla prescrizione e alla relativa eccezione, in quanto l’art. 3 del r.d.l. n. 295 del 19 gennaio 1939 la obbliga – nell'ipotesi di pagamento di emolumenti corrisposti al pubblico impiegato nonostante l'intervenuta prescrizione – al recupero delle somme relative; identico è il regime della sorte del credito di lavoro (anche del pubblico dipendente) e dei relativi interessi e rivalutazione monetaria, cui vanno estesi gli effetti dell'irrinunciabilità della prescrizione al credito principale”). P.Q.M. nelle suesposte considerazioni è la risposta ai quesiti formulati dalla Corte dei Conti.   IL PRESIDENTE F/F ED ESTENSORE Vincenzo Neri        

IL SEGRETARIO Maria Cristina Manuppelli

Vincenzo Neri

Profile for Laboratorio Polizia Democratica

Consiglio di Stato 2019: Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al  

Consiglio di Stato 2019: Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al personale della Guardia di Finanza che p...

Consiglio di Stato 2019: Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al  

Consiglio di Stato 2019: Quesito concernente la corresponsione dell'indennità di amministrazione al personale della Guardia di Finanza che p...

Advertisement