Page 1


Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” w Krakowie

KULTURA BEZPIECZEŃSTWA NAUKA – PRAKTYKA – REFLEKSJE SECURITY FORUM WYDANIE SPECJALNE

Redakcja Yuriy Boshytskyi Boris Dürkech Juliusz Piwowarski Karel Schelle

Nr 14 lipiec - grudzień 2013


Redaktorzy tomu Yuriy Boshytskyi, Boris Dürkech, Juliusz Piwowarski, Karel Schelle Rada Naukowa Štefan Kočan, PhD.; Assist. Prof. Mojmir Mamojka, PhD.; Prof. Jerzy Ochmann, PhD.; Juliusz Piwowarski, PhD.; Karel Schelle, PhD., CSc Recenzenci Assoc. Prof. Tadeusz Ambroży, PhD.; Wojciech Czajkowski, PhD.; Robert Częścik, PhD.; Jerzy Depo, PhD.; Janusz Gierszewski, PhD.; Wojciech Hrynicki, PhD.; Assoc. Prof. Krzysztof Kaganek, PhD.; Mariusz Rozwadowski, PhD.; Bartosz Soliński, PhD.; Prof. Bernard Wiśniewski, PhD.; Vasyl Zaplatynsky, Doc. PhD.; Prof. Janina Zięba-Palus, PhD. Redaktorzy językowi Elżbieta Pietras Opracowanie redakcyjne, korekta, redakcja techniczna Radosława Rodasik Copyright © by: Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” w Krakowie; Eastren European Development Agency Podhájska 2013. „Kultura Bezpieczeństwa. Nauka – Praktyka – Refleksje” powstaje przy współpracy: Instytutu Bezpieczeństwa i Nauk Społeczno-Prawnych oraz Kół Naukowych WSBPiI „Apeiron” w Krakowie ISSN 2299-4033 ISBN 978-83-64035-03-6 ISBN 978-80-89608-10-2 Nakład 100szt. Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” w Krakowie ul. Krupnicza 3, 31–123 Kraków Tel. (12) 422 30 68; Fax. (12) 421 67 25 e-mail: science@apeiron.edu.pl; www.apeiron-wydawnictwo.pl Eastern European Development Agency Za humnami 508 / 28 941 48 Podhájska SLOVENSKO +421 905 450 765 eeda@eeda.sk; www.eeda.sk


SPIS TREŚCI Jarosław Cymerski Wybrane rozwiązania prawnomiędzynarodowe w obszarze przciwdziałania i zwalczania terroryzmu ......................................... 5

Robert Częścik, J. Radosław Truchan Active shooter .................................................................................. 31

Andrzej Czop Przemoc seksualna wobec dzieci oraz programy prewencyjne realizowane w Polsce ....................................................................... 48

Ewelina Ćwiertnia Uzależnienie od seksu jako zagrożenie dla bezpieczeństwa ............ 60

Jerzy Depo Teoretyczne i prawne aspekty przeciwdziałania i zwalczania destrukcyjnej działalności obcych służb specjalnych........................ 76

Janusz Falecki Wybrane problemy „bezpieczeństwa” - poziom lokalny ................. 97

Mieczysław Koziński Handel ludźmi w świetle prawa międzynarodowego oraz przepisów prawa krajowego ..................................................... 115

Olaf Rozwadowski Zintegrowana polityka bezpieczeństwa narzędziem poprawy bezpieczeństwa w uczelniach wyższych .......................................... 139

Janusz Popis Historia pożarnictwa w Polsce ......................................................... 153

Robert Socha Dzczególne regulacje prawne II RP ................................................. 173

3


Lucyna Stanek Specyfika pracy w policji a bezpieczeństwo zdrowotne policjantów ...................................................................................... 213

Tomasz Wałek System łączności jako ważny element zarządzania kryzysowego ... 225

Mariusz Wieczorek Wybrane prawne problemy zabezpieczenia społecznego funkcjonariuszy agencji bezpieczeństwa wewnętrznego ................. 237

Piotr Zalewski Teoretyczne i praktyczne aspekty działań profilaktycznych podejmowanych na terenie województwa świętokrzyskiego na przykładzie realizacji programu bezpieczne świętokrzyskie ...... 259

Vasyl Zaplatynskyy Cубъективное и объективное в определениях понятий «опасность» и «безопасность» ...................................................... 284

4


Jarosław Cymerski WYBRANE ROZWIĄZANIA PRAWNOMIĘDZYNARODOWE W OBSZARZE PRZCIWDZIAŁANIA I ZWALCZANIA TERRORYZMU Abstrakt: Gwałtowny rozwój światowego terroryzmu w ostatnich latach spowodował konieczność wypracowania i stosowania skutecznych metod jego zwalczania na wielu płaszczyznach. Ponadto prowadzenie działań prewencyjnych przeciwko terrorystom nie pozwala oczekiwać na kolejny atak z ich strony. Nakłada natomiast na odpowiedzialnych za prawidłowe funkcjonowanie sytemu bezpieczeństwa obowiązek umiejętnego wyciągania wniosków ze zdobytych doświadczeń, a w konsekwencji stymuluje przyjmowanie skutecznych rozwiązań umożliwiających przeciwdziałanie temu groźnemu zjawisku. Terroryzm stanowi niewątpliwie jedno z najważniejszych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa większości państw. Uznawany za zjawisko o charakterze globalnym, którego zwalczaniem zainteresowana jest cała społeczność międzynarodowa. Dlatego też w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat powiększyła ona swój dorobek w zakresie metod zwalczania tego zjawiska również poprzez zastosowanie rozwiązań prawnomiędzynarodowych w zakresie przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu. Słowa kluczowe: terroryzm, system bezpieczeństwa, przeciwdziałanie, zwalczanie terroryzmu Abstract: The rapid growth of international terrorism in recent years has caused the need to develop and use effective methods to combat it on many levels. In addition, preventative measures against terrorists can not wait for the next attack on their part. But puts the responsibility for the proper functioning of the safety system

5


required skillful drawing conclusions from experience, and consequently stimulate the adoption of effective solutions to fight against this menacing phenomenon. Terrorism is undoubtedly one of the most important security challenges most of countries. Key worlds: terrorism, a security system, counteraction, the fight against terrorism

Gwałtowny rozwój terroryzmu w ostatnich latach spowodował konieczność wypracowania i stosowania skutecznych metod jego zwalczania na wielu płaszczyznach i przy pomocy wielu sposobów. Powstał także problem określenia możliwości użycia sił zbrojnych do zwalczania terroryzmu, w tym także na etapie działań prewencyjnych – wyprzedzających zamiary terrorystów. Prowadzenie działań prewencyjnych przeciwko terrorystom nie wymaga oczekiwania na atak z ich strony, wystarczy natomiast stwierdzenie bliskiej groźby samego ataku terrorystycznego, w tym wroga postawa terrorystów i samo istnienie ich potencjału szkodzenia1. W odniesieniu do państw wspierających terroryzm za uzasadnienie skierowanych przeciwko nim antyterrorystycznych działań prewencyjnych wystarcza popełnienie przez te państwa aktów ludobójstwa lub zbrodni przeciwko ludzkości bądź nie przeciwdziałanie takim czynom popełnianym na terytorium tych państw2. Uzasadnieniem takich działań może być również fakt obecności na terytorium takiego kraju bojówek i baz terrorystów, atakujących pod osłoną granicy terytorium obcego państwa. Idea bezpieczeństwa międzynarodowego wyrażona właściwie każdemu narodowi i państwu, pragnienie bycia zabezpieczonym w razie agresji, opiera się na posiadanej przez państwo pewności,

1

K. Indecki, Stan badań nad terroryzmem po roku 2001, [w:] Przestępczość Terrorystyczna Ujęcie praktyczno-dogmatyczne, red. K. Indecki, Poznań–Białystok–Łódź 2006, s. 21. 2 Ibidem.

6


że nie będzie zaatakowane, lub w przypadku ataku otrzyma natychmiastową i skuteczną pomoc ze strony innych państw3. Analizując istotę przedstawionej powyżej definicji nasuwa się wniosek, że jest ona rozwiniętą interpretacją idei bezpieczeństwa narodowego w tradycyjnym rozumieniu4. Jej treść w wyrazisty sposób prezentuje w końcowej części bardzo typowy element, jaki stanowią sojusze polityczne i militarne. Gwarantują one że dane państwo nie stanie się obiektem zbrojnej agresji ze strony innych państw, a w przypadku zaistnienia takiej sytuacji może liczyć na realne wsparcie militarne i wszelką inną pomoc ze strony pozostałych członków sojuszu. Po przemianach spowodowanych rozpadem zimnowojennego porządku, który zaowocował nowym politycznym paradygmatem i dążeniem państw do ustabilizowania stosunków na gruncie współpracy i wzajemnego poszanowania, uniformizacja świata, kiedyś przepołowionego barierą ideologiczną, okazała się mitem5. Upadek żelaznej kurtyny spowodował ocieplenie dotychczasowych – pięćdziesięcioletnich – stosunków międzynarodowych. Spowodowało to wzrost potrzeb, które – przybierając wymiar praktyczny – objawiły się w postaci wielopłaszczyznowych interesów dostrzeganych i generowanych przez poszczególne państwa i narody6. Zmniejszenie groźby wywołania konfliktu zbrojnego na skalę światową potęgowało te potrzeby, nadając bezpieczeństwu charakter długofalowego procesu, którego wszystkie składowe podlegają nieustannym przemianom uwarunkowanym dynamicznymi zmianami wewnętrznymi i zewnętrznymi struktury otoczenia poszczególnych państw. W związku z powyższymi zmianami doszło również do redefinicji zagrożeń wynikających z przesunięcia środka ciężkości w samym sposobie 3 R. Zięba, Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, [w:] Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XXI wieku, red. D.B. Bobrów, H. Haliżak, R. Zięba, Warszawa 1997, s. 8. 4 A. Dawidczyk, Nowe wyzwania, zagrożenia i szanse dla bezpieczeństwa Polski u progu XXI wieku, Warszawa 2001, s. 13. 5 Por. J. Stefanowicz, Ład międzynarodowy. Doświadczenie i przyszłość, Warszawa 1996, s. 187. 6 Por. A. Dawidczyk, Nowe wyzwania, zagrożenia i szanse dla bezpieczeństwa Polski u progu XXI wieku, Warszawa 2001, s. 15.

7


postrzegania zagrożeń z militarnych na pozamilitarne, umieszczając w sferze przedmiotowej ochrony wartości związane zarówno z jakością i sposobem życia obywateli, dobrobytem państwa, jak również funkcjonowaniem państwa na odpowiednim poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego7. Dlatego też obrona przed terroryzmem stanowi niewątpliwie jedno z najważniejszych wyzwań w dziedzinie bezpieczeństwa większości państw. Terroryzm należy uznać za zjawisko o charakterze globalnym, którego zwalczaniem zainteresowana jest cała społeczność międzynarodowa. W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat powiększyła ona swój dorobek o szereg aktów prawa międzynarodowego, wymierzonego przeciwko temu zjawisku8. Wyodrębniamy spośród nich akty uniwersalne, które zawierają wiele norm odnoszących się do całości społeczeństwa świato-wego oraz akty regionalne, funkcjonujące w ramach wspólnoty regionalnej. Do międzynarodowych aktów uniwersalnych dotyczących przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu możemy zaliczyć wielostronną umowę międzynarodową przyjętą na forum Ligi Narodów 16 listopada 1937 r., noszącą nazwę Konwencji w sprawie zapobiegania i karania terroryzmu9. Konwencja napisana została w oparciu o szeroką definicję aktu terrorystycznego, charakteryzującą go jako działanie przestępcze skierowane przeciwko państwu innemu niż to, na którego terytorium zostały popełnione przestępstwa skierowane przeciwko osobom, grupom, zmierzające do zastraszania społeczeństwa10. Jako przestępstwa wyczerpujące znamiona ataku terrorystycznego zakwalifikowano: zabójstwo, ciężkie uszkodzenie ciała lub pozbawienie wolności osób pełniących funkcje 7

Por. A. D. Rotfeld, Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, Warszawa 1990.s. 18. 8 J. Barcik, Akt terrorystyczny i jego sprawca w świetle prawa międzynarodowego i wewnętrznego, Warszawa 2004, s. 22. 9 Bezpośrednią przyczyną przyjęcia konwencji było międzynarodowe poruszenie wywołane zamordowaniem przez nacjonalistów chorwackich w Marsylii w 1934 r., króla Jugosławii Aleksandra I oraz ministra spraw zagranicznych Francji J.L. Barthou, J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s.22. 10 P. Durys, F. Jasiński, Walka z terroryzmem międzynarodowym. Wybór dokumentów, Bielsko-Biała 2001, s. 8.

8


publiczne, zniszczenia lub uszkodzenie własności publicznej innego państwa, każde akty zmierzające do zagrożenia życia członków społeczeństwa, jak również wytwarzanie, posiadanie, dostarczanie broni, amunicji materiałów wybuchowych oraz substancji szkodliwych w celu popełnienia przestępstwa11. Wydarzenia związane z wybuchem II wojny światowej spowodowały, że przedstawiona powyżej konwencja nie weszła w życie. Uregulowania prawnomiędzynarodowe w zakresie zagrożeń transportu lotniczego i morskiego Gwałtowny rozwój prawa międzynarodowego dotyczącego przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu nastąpił w okresie powojennym, zwłaszcza po 1968 r., który to rok B. Hoffman określa jako cezurę wyznaczającą początek nowoczesnego międzynarodowego terroryzmu. W tymże roku – 22 lipca – terroryści z Ludowego Frontu Wyzwolenia Palestyny porwali samolot izraelskich linii EIAI, kreując w ten sposób wydarzenia medialne wielkiej wagi, zwłaszcza że w wydarzenia byli bezpośrednio zamieszani niewinni cywile12. Opracowywane i przyjmowane od tamtej pory traktaty międzynarodowe należy podzielić na kilka grup, uwzględniając ich kryterium przedmiotowe: • konwencje dotyczące terroryzmu lotniczego (anti sky jacking law), • konwencje dotyczące bezpieczeństwa żeglugi morskiej, • konwencje o zapobieganiu przestępstwom i karaniu sprawców przestępstw przeciwko osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej, w tym przeciwko dyplomatom z 14 grudnia 1973 r., • konwencję przeciwko braniu zakładników z 17 grudnia 1979 r.,

11 12

J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 23. Zob. B. Hoffman, Oblicza terroryzmu, Warszawa 2001, s. 64–65.

9


• • • •

konwencje dotyczące zasad ochrony i obrotu materiałami szczególnie niebezpiecznymi, konwencję o zwalczaniu terrorystycznych ataków bombowych z 15 grudnia 1997 r., konwencję o zwalczaniu finansowania terroryzmu z 9 grudnia 1999 r., akty dotyczące stosowania terroryzmu podczas konfliktów zbrojnych.

Terroryzm lotniczy definiuje się jako „całokształt aktów terroru międzynarodowego, skierowanych przeciwko i zagrażających bezpieczeństwu międzynarodowej żeglugi powietrznej”13. Pierwszych regulacji w przedmiotowym zakresie dokonano w 1944 r., wraz z przyjęciem konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym – tzw. konwencja chicagowska14. Artykuł 12 zobowiązuje strony podpisujące umowę do ścigania i karania osób, które naruszyły swym działaniem przepisy regulujące bezpieczeństwo lotów żeglugi powietrznej. Przepisy te nie były bezpośrednio wymierzone w sprawców ataków terrorystycznych, ale obejmowały również działania noszące znamiona ataku terrorystycznego. Do umów konkretnie poświęconych zwalczaniu i przeciwdziałaniu terroryzmowi lotniczemu możemy zaliczyć: • Konwencję w sprawie przestępstw i niektórych czynów popełnionych na pokładzie statków powietrznych z dnia 14 grudnia 1963 r., zwaną także konwencją tokijską, • Konwencję o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi z dnia 16 grudnia 1970 r., zwaną konwencją haską, • Konwencję o zwalczaniu bezprawnych czynów przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego z dnia 23 września 1971 r., zwaną konwencją montrealską, Z. Galicki, Terroryzm lotniczy w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 1981, s. 34. 14 Zob. F. Rafałkowski, Niektóre aspekty ścigania piractwa powietrznego, Warszawa 1971, s. 9. 13

10


Protokół o zwalczaniu bezprawnych aktów przemocy w portach lotniczych służących międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu z dnia 24 grudnia 1988 r.15

Problematykę przeciwdziałania terroryzmowi i zwalczania go reguluje również szereg umów międzynarodowych tak jak: traktat z 15 lutego 1973 r. w sprawie zwalczania terroryzmu lotniczego zawarty pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Kubą. Traktat ten zobowiązał obie strony podpisujące umowę do surowego karania sprawców uprowadzeń statków powietrznych lub wydania ich w ręce państwa będącego właścicielem statku powietrznego16. Prezentowane powyżej umowy międzynarodowe zawierają również zagadnienia określające obowiązki państw będących stronami podpisywanych umów z zakresu jurysdykcji karnej stosowanej wobec sprawców popełnionych przestępstw. I tak art. 1 konwencji tokijskiej ma zastosowanie wobec przestępstw przewidzianych w prawie karnym, jak również w stosunku do czynów, które niezależnie od tego, czy są przestępstwami mogą narażać lub narażają na niebezpieczeństwo statek powietrzny, osoby albo mienie znajdujące się na pokładzie lub czynów, które naruszają porządek i dyscyplinę na pokładzie17. Artykuł 11 konwencji tokijskiej określa zagadnienie bezprawnego zawładnięcia statkiem powietrznym, gdzie ust. 1 otrzymał brzmienie: „jeżeli osoba znajdująca się na pokładzie bezprawnie zakłóciła przemocą lub groźbą użycia przemocy eksploatację statku powietrznego znajdującego się w locie, zawładnęła takim statkiem lub objęła nad nim kontrolę albo, gdy ma zamiar dokonać takiego czynu, Umawiające się Państwa podejmują wszelkie stosowne środki w celu przywrócenia lub utrzymania kontroli nad statkiem powietrznym przez jego prawowitego dowódcę”18. 15 Zob. K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu lotniczego. Aspekty prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2003. 16 Zob. Z. Galicki, Konwencja o zwalczaniu bezprawnych czynów przeciw bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, „Sprawy Międzynarodowe” 1971, nr 12, s. 50–51. 17 Zob. K. Indecki, Prawo karne wobec terroryzmu i ataku terrorystycznego, Łódź 1998, s. 81. 18 Zob. Z. Galicki, Bezprawne zawładnięcie statkiem powietrznym, „Sprawy Międzynarodowe” 1970, nr 7.

11


Przedstawiony powyżej zapis regulacji prawnej dotyczącej bezprawnego zawładnięcia statkiem powietrznym ma zastosowanie tylko i wyłącznie wtedy, gdy zostaną wyczerpane następujące przesłanki: • porwanie lub przejęcie kontroli nad statkiem powietrznym było wynikiem bezprawnego użycia lub usiłowania użycia przemocy, • statek powietrzny musi znajdować się w trakcie lotu, czyli zgodnie z art. 1 ust. 3 konwencji tokijskiej w okresie pomiędzy chwilą użycia siły napędowej w celu wystartowania, aż do chwili zakończenia lądowania19, • bezprawny akt musi być popełniony na pokładzie statku powietrznego przez osobę znajdującą się na pokładzie np. pasażera lub członka załogi, • W przypadku przeprowadzonego zamach na statek powietrzny „z zewnątrz” czyn taki będzie kwalifikowany jako akt piractwa powietrznego20. Konwencja o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi, zwana konwencją haską, definiuje działania przestępcze osób przebywających na pokładzie statku powietrznego będącego w trakcie lotu jako usiłowanie bezprawnie, przemocą lub groźbą użycia przemocy lub przy użyciu innej formy zastraszania zawładnięcia statkiem powietrznym lub przejęcia nad nim kontroli. Określa również współdziałanie z osobą, która popełniła lub usiłuje popełnić taki czyn. Z prezentowanej definicji można wyodrębnić trzy elementy definiowanego przestępstwa: • przestępstwo musi być przeprowadzone przy użyciu przemocy fizycznej, psychicznej lub z użyciem innej formy zastraszenia, • przestępstwo to charakteryzuje bezpośredni zamiar sprawcy manifestującego swoim działaniem chęć zawładnięcia statkiem powietrznym, przejęcia nad statkiem

19 20

Zob. art. 5, ust. 2 konwencji tokijskiej rozszerzający definicję samolotu w trakcie lotu. Zob. K. Indecki, Prawo karne..., s. 83.

12


kontroli w celu uzyskania możliwości skierowania go do innego miejsca niż przewidywane w rozkładzie lotów, przeprowadzony czyn lub jego usiłowanie musi być popełnione na pokładzie statku powietrznego znajdującego się w trakcie lotu21.

Podpisując konwencję każde państwo będące stroną zobowiązało się do uznawania omówionego powyżej przestępstwa jako podlegającego surowej karze. Pomimo że konwencja haska nie obejmuje swoją jurysdykcją czynów mających na celu zakłócenie eksploatacji statku powietrznego, a także czynów popełnionych na pokładach statków powietrznych będących w użyciu przez służby wojskowe, celne lub policyjne, pozostaje głównym narzędziem w zwalczaniu terroryzmu powietrznego22. W ramach funkcjonowania Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO, International Civil Aviation Organization) doprowadzono do przyjęcia konwencji stanowiącej niejako trzon międzynarodowej legislacji, służącej przeciwdziałaniu terroryzmowi i zwalczaniu go. Jest to konwencja o zwalczaniu bezprawnych czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, zwana także konwencją montrealską. Przedmiotowa konwencja wyraźnie klasyfikuje katalog przestępstw objętych zakazem zawartych w art. 1, określając je jako działania bezprawne i umyślne: • dokonywanie aktu przemocy wobec osoby znajdującej się na pokładzie statku powietrznego będącego w trakcie lotu, jeżeli czyn ten może w jakikolwiek sposób zagrozić bezpieczeństwu tego statku powietrznego, • niszczenie statku powietrznego będącego w służbie lub spowodowanie jego uszkodzenia, które czyni go

21

Zob. J. Rajski, Konwencja haska o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi, „PiP” 1971, nr 5, s. 711. 22 B. Nowak, Problemy bezpieczeństwa w międzynarodowym lotnictwie cywilnym w świetle Konwencji Haskiej z 1970 roku, „Studia Europejskie”, 2001, nr 3.

13


niezdolnym do lotu, lub które może stwarzać zagrożenie jego bezpieczeństwa w locie, umieszczenie lub spowodowanie umieszczenia w jakikolwiek sposób na statku powietrznym będącym w służbie urządzeń lub substancji, które mogą ten statek zniszczyć albo spowodować jego uszkodzenie czyniąc go niezdolnym do lotu lub mogące stworzyć zagrożenie jego bezpieczeństwa w locie, niszczenie lub spowodowanie uszkodzenia lotniczych urządzeń nawigacyjnych, spowodowanie zakłócenia ich działania – jeśli czyn taki może zagrozić bezpieczeństwu statku powietrznego będącego w trakcie lotu, przekazanie informacji, o których wiadomo, że są fałszywe i stworzenie w ten sposób zagrożenia dla bezpieczeństwa statku powietrznego będącego w locie23.

W konwencji montrealskiej zwrócono szczególną uwagę na pojęcie współsprawstwa, ale sprecyzowano miejsca popełnienia przestępstwa – tych elementów, które nie zostały uwzględnione w konwencji tokijskiej i haskiej, gdzie popełnione przestępstwa dotyczyły czynów popełnionych na pokładzie statku powietrznego. W przypadku konwencji montrealskiej nowością jest wprowadzenia pojęcia statku powietrznego „w służbie”, którego mianem określa się statek powietrzny od chwili rozpoczęcia przez personel naziemny przygotowań związanych z przygotowaniem statku powietrznego do lotu, aż do upływu 24 godzin po lądowaniu. Przy czym okres ten nie może być krótszy od tego, w którym samolot jest uważany za statek powietrzny znajdujący się „w locie”. Konwencja montrealska, podobnie jak dwie poprzednie umowy, nie dotyczy czynów wymierzonych w statki powietrzne będące w użyciu przez służby wojskowe, celne i policyjne. W kontekście innych statków powietrznych z punktu widzenia konwencji nie ma znaczenia, czy statek wykonuje lot międzynarodowy, czy krajowy. 23

J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 28.

14


W 1988 r. przyjęto Protokół o zwalczaniu bezprawnych aktów przemocy w portach lotniczych służących międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu. Protokół ten był swoistym uzupełnieniem katalogu przestępstw zawartych w konwencji montrealskiej o przestępstwa popełnione umyślnie z użyciem urządzeń, substancji, broni, takie jak: • akty przemocy wobec osób lub osoby znajdującej się w porcie lotniczym służącym międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu, powodujące lub mogące spowodować poważne obrażenia lub śmierć, • niszczenie lub poważne uszkodzenie instalacji znajdujących się na terenie portu lotniczego (służących międzynarodowemu lotnictwu cywilnemu) lub znajdującemu się tam statkowi powietrznego, jak również wywoływanie przerw w pracy portu lotniczego24. Kolejnymi traktatami międzynarodowymi służącymi działaniom zmierzającym do przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu są konwencje dotyczące bezpieczeństwa żeglugi morskiej, do których należy zaliczyć: • Konwencję w sprawie przeciwdziałania bezprawnym czynom przeciwko bezpieczeństwu żeglugi morskiej z 10 marca 1988 r. – tzw. konwencja rzymska, • Protokół z 10 marca 1988 r. w sprawie przeciwdziałania bezprawnym czynom przeciwko bezpieczeństwu platform wiertniczych umieszczonych w szelfie kontynentalnym. Bezpośrednią przyczyną przyjęcia konwencji rzymskiej z 10 marca 1988 r., a więc zajęcia się przez społeczność międzynarodową problematyką przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu morskiego, było uprowadzenie przez terrorystów palestyńskich włoskiego statku wycieczkowego „Achille Lauro” w październiku 1986 r. W odpowiedzi na uprowadzenie statku morskiego podjęto w ramach Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO, 24

Ibidem, s. 30.

15


International Maritime Organization) prace zmierzające do przyjęcia konwencji, co w konsekwencji nastąpiło 10 marca 1988r. W art. 3 przedmiotowej konwencji określono szeroki zakres czynów, zgodnie z którym osoba popełnia bezprawne i umyślne przestępstwo gdy: • zajmuje statek lub bezprawnie przyjmuje nad nim kontrolę przy użyciu siły lub groźby jej użycia za pomocą wszelkiej innej użytej formy zastraszania, • dokonuje aktu przemocy przeciwko osobie znajdującej się na statku, jeżeli działanie to może zagrozić bezpieczeństwu żeglugi statku, • niszczy statek albo powoduje uszkodzenie statku lub jego ładunku, jeżeli działanie to może zagrozić bezpiecznej żegludze tego statku, • umieszcza lub powoduje umieszczenie na statku, za pomocą jakichkolwiek środków, urządzenia lub substancje, które mogą zniszczyć ten statek lub spowodować jego uszkodzenie lub znajdującego się na nim ładunku, powodując przez to zagrożenie lub możliwość zagrożenia dla bezpieczeństwa żeglugi tego statku, • niszczy albo w sposób poważny uszkadza morskie urządzenia nawigacyjne lub przeszkadza ich obsłudze, jeżeli działanie takie może zagrozić bezpiecznej żegludze tego statku, • przekazuje informacje, o których wie, że są fałszywe, powodując w ten sposób zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi statku, • rani albo zabija inną osobę w związku z popełnieniem lub próbą popełnienia jakiegokolwiek przestępstwa wymienionego w powyższych punktach, • namawia inną osobę do popełnienia przestępstwa wymienionego w powyższych punktach lub aby w jakikolwiek sposób współdziałała z osobą popełniającą takie przestępstwa, • grozi (stawiając warunki w celu zmuszenia osoby fizycznej do dokonania lub powstrzymania się od

16


dokonania określonego czynu), że popełni jakiekolwiek przestępstwo wyszczególnione w powyższych punktach, jeżeli groźba taka naraża bezpieczeństwo żeglugi statku. Ujęcie w tak szerokim zakresie przestępstw zawartych w konwencji, niezależnie od ich charakteru czy to działań bezpośrednich, usiłowania, czy też groźby popełniania lub pomocnictwa, ma zastosowanie jako jedno z podstawowych narzędzi w przeciwdziałaniu i zwalczaniu terroryzmu25. Podobnie jak w przypadku konwencji dotyczących terroryzmu lotniczego, tak i w tym przypadku zapisy konwencji nie dotyczą okrętów wojennych, statków państwowych lub eksploatowanych przez państwo w charakterze wojskowych jednostek pomocniczych, statków służby celnej, statków policyjnych, jak również statków wycofanych z żeglugi lub eksploatacji26. Na państwa będące stronami konwencji rzymskiej został nałożony obowiązek wprowadzenia do swoich wewnętrznych uregulowań ustawodawczych zapisów, mówiących o sankcjach karnych za przestępstwa wymienione w konwencji. Uregulowania prawnomiędzynarodowe w zakresie zagrożeń osób podlegających szczególnej ochronie Przestępstwa przeciwko osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej od wielu lat są ulubionym obszarem działalności terrorystycznej27. Do przykładów takiego działania można zaliczyć: zabójstwo ambasadora niemieckiego w Chinach Klemensa Augusta von Kettelera w 1900 r., zabójstwo ambasadora niemieckiego w Moskwie Wilhelma von Mirbacha w 1918 r., czy też zabójstwo posła radzieckiego Piotra Wojkowa w Warszawie w 1927 r., w 1998 r. atak bombowy przeprowadzony przez Al-Kaidę na ambasady amerykańskie w Kenii i Tanzanii, zamach na ambasadora Polski w Iraku, Edwarda 25

Por. K. Kubiak, Terroryzm morski, „Sprawy Międzynarodowe” 2002, nr 3, s. 65. Zob. J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 33. 27 Zob. S. Pikulski, Prawne środki zwalczania terroryzmu, Olsztyn 2000, s. 62. 26

17


Pietrzyka, przeprowadzony 3 października 2007 r., podczas którego zginął funkcjonariusz Biura Ochrony Rządu ppor. Bartosz Orzechowski. Odpowiedzią społeczności międzynarodowej na tego typu przestępstwa jest Konwencja o zapobieganiu przestępstwom i karaniu sprawców przestępstw przeciwko osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej w tym przeciwko dyplomatom z 14 grudnia 1973 r., nosząca nazwę konwencji nowojorskiej. Międzynarodowa społeczność przyjmując konwencję nowojorską uznała, że przestępstwa objęte jej zakresem stanowią poważne zagrożenie dla trwałego utrzymania i rozwoju przyjaznych stosunków i współpracy pomiędzy państwami. Dlatego też zapisy konwencji nowojorskiej mówią o korzystaniu z przywileju ochrony przez: • głowy państw – w tym każdego członka organu kolegialnego pełniącego, zgodnie z zapisami konstytucji danego państwa, funkcję głowy państwa – szefów rządu lub ministrów spraw zagranicznych, wówczas gdy znajdują się na terytorium obcego państwa, jak również towarzyszących im członków rodzin, • każdego przedstawiciela, funkcjonariusza lub osobistość oficjalną państwa oraz każdego funkcjonariusza, osobistość oficjalną lub innego przedstawiciela organizacji międzynarodowej o charakterze międzyrządowym, który w czasie i w miejscu, w którym przeciwko niemu, jego oficjalnej siedzibie, jego prywatnemu mieszkaniu lub jego środkom transportu zostało popełnione przestępstwo, był uprawniony, zgodnie z prawem międzynarodowym, do szczególnej ochrony przed jakąkolwiek napaścią na jego osobę, wolność lub godność, a także członków jego rodziny pozostających z nim we wspólnocie domowej.

18


Konwencja nowojorska za przestępstwo uznaje umyślne dokonanie: • zabójstwa, uprowadzenia lub innej napaści na osobę albo wolność osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej, • gwałtownej napaści na oficjalną siedzibę, prywatne mieszkanie lub środki transportu osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej, która to napaść może zagrażać tej osobie lub jej wolności, • groźby popełnienia takiej napaści, • usiłowania popełnienia takiej napaści, • czynu stanowiącego współuczestnictwo w popełnieniu takiej napaści. Państwa przyjmujące konwencję zostały zobowiązane do uznania wyżej wymienionych czynów za przestępstwa o poważnym charakterze. Konwencja nowojorska nie uchyla obowiązującej w prawie międzynarodowym zasady odpowiedzialności ogólnej państwa przyjmującego za zapewnienie bezpieczeństwa obcych misji dyplomatycznych, obowiązek ten wynika z przepisów konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 r. Nawet w przypadku zaistnienia ataku terrorystycznego, państwo przyjmujące będzie ponosiło odpowiedzialność28. Wadą konwencji nowojorskiej jest także to, jak wskazuje Julian Sutor, że nie określa ona stopnia odpowiedzialności państw z tytułu omawianych przestępstw, nie ustala minimalnego międzynarodowego standardu kar, nie przyznaje priorytetu w sędziowaniu i karaniu sprawców przestępstw państwu, na terytorium którego zostało ono popełnione29. Międzynarodowe rozwiązania w obszarze przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu odnoszą się również do przestępstw związanych z braniem zakładników. Branie zakładników, dopóki nie zostało uznane za przestępstwo, cieszyło się wielowiekową 28 29

Zob. J. Sutor, Prawo dyplomatyczne i konsularne, Warszawa 2000, s. 192. Ibidem, s. 203.

19


tradycją, jako legalna instytucja prawa międzynarodowego30. Zważywszy na fakt, iż w ostatnim dwudziestoleciu XX w. akty brania zakładników stanowiły ponad 13 proc. wszystkich dokonanych aktów terrorystycznych31, społeczność międzynarodowa zaniepokojona tym faktami przyjęła w ramach ONZ w 1979 r. konwencję nowojorską, w preambule której stwierdzono, że „[…] w stosunku do każdej osoby dokonującej brania zakładników należy albo wszcząć postępowanie karne, albo wydać ją w drodze ekstradycji” oraz, iż „[…] istnieje pilna konieczność rozwijania współpracy międzynarodowej pomiędzy państwami w wyszukiwaniu i stosowaniu skutecznych środków w celu zapobiegania, ścigania i karania wszelkich aktów brania zakładników, jako przejawów terroryzmu międzynarodowego”. Definicję przestępstwa „brania zakładnika” zawiera art. 1 konwencji, w którym: „każda osoba, która zatrzymuje lub przetrzymuje i grozi zabiciem, zranieniem albo dalszym przetrzymywaniem innej osoby (zwanej »zakładnikiem«) w celu wymuszenia od strony trzeciej, to jest od państwa, międzynarodowej organizacji międzyrządowej, osoby fizycznej lub prawnej albo grupy osób, działania lub powstrzymania się od jakiegokolwiek działania, jako wyraźnego lub dorozumianego warunku zwolnienia zakładnika, popełnia przestępstwo brania zakładników”32. Opisane powyżej przestępstwo nie będzie miało miejsca, jeśli zatrzymaniu lub pozbawieniu wolności innej osoby nie będzie towarzyszyć stosowanie przemocy lub groźby jej użycia albo jeśli czyn sprawcy nie ma na celu zmuszenia trzeciej strony (np. państwa) do określonego zachowania33. Również poza zasięgiem jurysdykcji konwencji pozostaje groźba wzięcia zakładnika. Nie znajdują zastosowania przepisy konwencji w przypadku przestępstw, w których brak jest tzw. elementu międzynarodowego, a więc wówczas, gdy przestępstwo zostanie popełnione na terenie 30 Zob. M. Flemming, Zakładnicy w prawie międzynarodowym, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1963, nr 4, s. 41. 31 S. Pikulski, Prawne środki…, s. 50. 32 Art. 1 konwencji nowojorskiej z 1979 r., [w:] J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 36. 33 S. Pikulski, Prawne środki…, s. 50.

20


jednego państwa, zakładnik i przypuszczalny sprawca są obywatelami tego państwa, a domniemany sprawca przebywa na terytorium tego państwa34. Podczas prowadzonych prac nad konwencją, kontrowersje wzbudzała kwestia, czy powinna ona obejmować akty brania zakładników dokonywane przez ruchy narodowowyzwoleńcze walczące o prawo do samostanowienia35. Ostatecznie podjęto decyzję o włączeniu w zakres konwencji także czynów tego rodzaju36. Do kolejnych rozwiązań prawnych, funkcjonujących w obszarze przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu w zakresie zwalczania terrorystycznych ataków bombowych zaliczamy Konwencję o zwalczaniu terrorystycznych ataków bombowych z 15 grudnia 1997 r., tak zwaną konwencję nowojorską. Konwencję tę opracowano w ramach ONZ, w bardzo szerokim zakresie ujmowała przestępstwa o charakterze ataków bombowych, stanowiąc, że popełnia je każda osoba, która bezprawnie i umyślnie dostarcza, umieszcza, wystrzeliwuje, lub detonuje materiał wybuchowy albo inne śmiercionośne narzędzie w miejscu, kierunku lub wobec miejsca użyteczności publicznej, infrastruktury państwowej lub rządowej, systemu transportu publicznego lub infrastruktury: • z zamiarem spowodowania śmierci lub poważnych obrażeń ciała, • z zamiarem spowodowania rozległych zniszczeń takiego miejsca, infrastruktury lub systemu, jeśli takie zniszczenie powoduje lub może spowodować poważne straty gospodarcze.

34

B. Wierzbicki, Przestępstwo brania zakładników w prawie międzynarodowym, „Sprawy Międzynarodowe” 1982, nr 12, s. 99. Idem, Prace ONZ nad konwencją przeciwko braniu zakładników, „Sprawy Międzynarodowe” 1978, nr 12, s. 153. 36 L. Sosnkowski, Międzynarodowa konwencja przeciwko braniu zakładników, „Sprawy Międzynarodowe” 1983, nr 5, s. 75. 35

21


Konwencja przewiduje popełnienie przedmiotowego przestępstwa przez usiłowanie, a także poprzez: • uczestniczenie w nim w charakterze wspólnika, • organizowanie lub polecanie innym jego popełnienia, • przyczynianie się w jakikolwiek inny sposób do jego popełnienia przez grupę osób działających we wspólnym celu. Każde państwo przyjmujące konwencję jest zobowiązane do podjęcia wszelkich działań, w tym legislacyjnych, mających na celu zagwarantowanie, aby wyżej wymienione przestępstwa nie były w żaden sposób usprawiedliwione względami politycznymi, filozoficznymi, ideologicznymi, rasowymi, etnicznymi, religijnymi lub innymi, jak również, że będzie karane ze szczególną surowością. Uregulowania prawnomiędzynarodowe w zakresie zagrożeń atakami bombowymi oraz środkami niebezpiecznymi Do grupy międzynarodowych regulacji legislacyjnych służących przeciwdziałaniu terroryzmowi z zakresu obrotu materiałami szczególnie niebezpiecznymi należą: • Konwencja o ochronie fizycznej materiałów jądrowych z dnia 3 marca 1980 r., tzw. konwencja wiedeńska, • Konwencja o oznaczaniu plastikowych środków wybuchowych w celu ich wykrywania z dnia 1 marca 1991 r., tzw. konwencja montrealska. Konwencja wiedeńska zawiera przepisy dotyczące materiałów jądrowych używanych w celach pokojowych – ich transportu, użytkowania i składowania. Nakłada również na państwa będące stronami konwencji obowiązek wprowadzania w swym prawie wewnętrznym sankcji za przestępstwa popełnione umyślnie i będące: • atakiem przeprowadzonym w celu nielegalnego pozyskania, posiadania, używania, przekazywania, przetwa-

22


• • • • •

rzania, pozbycia się lub rozpraszania materiałów jądrowych, co może spowodować lub powoduje śmierć lub ciężkie uszkodzenie ciała jakiejkolwiek osoby albo znaczne szkody materialne, kradzieżą lub rabunkiem materiałów jądrowych, przywłaszczeniem lub uzyskaniem w drodze oszustwa materiałów jądrowych, atakiem w celu żądania wydania materiałów jądrowych pod groźbą użycia siły lub przy użyciu siły albo jakiejkolwiek innej formy zastraszania, groźbą użycia materiałów jądrowych dla spowodowania śmierci lub poważnych obrażeń jakiejkolwiek osoby albo znacznej szkody materialnej, groźbą popełnienia przestępstwa wymienionego powyżej dla zmuszenia osób fizycznych lub prawnych, organizacji międzynarodowych lub państwa do podjęcia albo powstrzymania od podjęcia jakiegokolwiek działania, groźbą atakiem stanowiącym współuczestnictwo w jakimkolwiek z przestępstw wymienionych w powyższych punktach.

Uregulowania prawnomiędzynarodowe w zakresie przeciwdziałania finansowaniu działalności terrorystycznej Do międzynarodowych działań w obszarze przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu należą również działania z zakresu przeciwdziałania finansowaniu działalności terrorystycznej. Podyktowane jest to uzyskaniem możliwości przeprowadzenia działań przez organizacje terrorystyczne, które uzależnione są w głównej mierze od posiadanych środków finansowych, dzięki którym możliwa jest realizacja założonych celów. Wzrastające koszty przygotowania zaplecza szkoleniowo-logistycznego w celu przygotowania i przeprowadzenia ataków terrorystycznych wymagają od inicjatorów dużych nakładów finansowych. Jest to spowodowane również działaniami prowadzonymi przez państwa i organizacje międzynarodowe, zmierzającymi do przeciwdzia-

23


łania i zwalczania terroryzmu również poprzez zwiększenie nakładów finansowych na walkę z tym zjawiskiem. Do podstawowych aktów prawa międzynarodowego w zakresie zapobiegania terroryzmowi, przeciwdziałania i zwalczania (w tym jego finansowania) należą: • Konwencja Rady Europy w sprawie prania brudnych pieniędzy, poszukiwania, zajmowania i konfiskaty dochodów pochodzących z przestępstwa podpisana 8 listopada 1990 r. w Strasburgu, • Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 51/210 z 1996 r., wzywająca państwa do podjęcia odpowiednich kroków w celu zapobiegania i przeciwdziałania finansowaniu terrorystów i organizacji terrorystycznych, • Międzynarodowa konwencja w sprawie zwalczania finansowania terroryzmu z 9 grudnia 1999 r., dotycząca zakazu gromadzenia różnego rodzaju funduszy przez członków organizacji terrorystycznych lub organizacji, które zostały uznane za terrorystyczne poprzez wpisanie ich na odpowiednią listę, • Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 1373 z 28 września 2001 r., wskazująca na działania, które powinny być podjęte przez państwa członkowskie ONZ w celu zwalczania terroryzmu międzynarodowego. Rezolucja ta zobowiązuje państwa członkowskie do lokalizowania i blokowania wszelkich środków finansowych i ekonomicznych osób i organizacji popełniających lub popierających akty terrorystyczne, • Decyzja ramowa Rady Europy o wykonywaniu nakazów zamrażania własności lub dochodów w Unii Europejskiej z 22 lipca 2003 r., • Plan działań Unii Europejskiej w zakresie zwalczania finansowania terroryzmu przyjęty 25 marca 2004 r. W przypadku zwalczania finansowania terroryzmu nie jest konieczne faktyczne wykorzystanie środków finansowych do dokonania przestępstwa. Wystarcza bezprawne i umyślne groma-

24


dzenie środków finansowych lub ich przekazywanie i udostępnianie, poparte zamiarem bądź wiedzą, w jakim celu będą owe środki wykorzystane. W takim przypadku odpowiedzialność ponosi również współsprawca37. Uregulowania prawnomiędzynarodowe w zakresie ścigania osób podejrzanych o działalność terrorystyczną Szczególnym zjawiskiem w stosunkach międzynarodowych jest wojna, dlatego też uzasadnionym jest wyodrębnienie przepisów służących przeciwdziałaniu i zwalczaniu terroryzmu podczas zaistnienia stanu wojny, ponieważ powstanie konfliktu zbrojnego może w znaczący sposób wpłynąć na moc obowiązujących umów międzynarodowych38. Dlatego też akty normatywne dotyczące terroryzmu w trakcie konfliktów zbrojnych zawarte są w umowach mających zastosowanie podczas konfliktów. Akty takie zaliczane są do tzw. humanitarnego prawa międzynarodowego konfliktów zbrojnych39. Zaliczamy do nich: • Konwencję genewską o ochronie osób cywilnych podczas wojny z dnia 12 sierpnia 1949 r. (tzw. konwencja genewska), • Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych z dnia 8 czerwca 1977 r. (Protokół I). • Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych z dnia 8 czerwca 1977 r. (Protokół II)40.

37

Zob. J. Białocerkiewicz, Konwencja ONZ w przedmiocie zwalczania procederu finansowania terroryzmu, [w:] Terroryzm. Materiały z sesji naukowej, red. V. Kwiatkowska-Daru, Toruń 2002, s. 34. 38 J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 41. 39 Ibidem. 40 Zob. M. Flemming, Międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych. Zbiór dokumentów, uzup. i red. M. Gąska, E. Mikos-Skuza, Warszawa 2003, s. 155.

25


Poza aktami uniwersalnymi, których zapisy służą przeciwdziałaniu terroryzmowi i zwalczaniu go, na poziomie wspólnot regionalnych funkcjonują akty regionalne służące zwalczaniu działalności terrorystycznej. Z uwagi na ich odmienny cel, jak również zawartość objętościową opracowania, nie sposób je wszystkie wymienić, dlatego też zostaną wymienione jedynie te o najistotniejszym znaczeniu. W zakresie opracowywania projektów konwencji służących przeciwdziałaniu i zwalczaniu terroryzmu, godna uwagi jest działalność Rady Europy. Efektem jej pracy jako organizacji międzynarodowej było przyjęcie41: • Konwencji o ekstradycji z dnia 13 grudnia 1957 r., uzupełnionej o dwa Protokoły (z 15 października 1975 r. i 17 marca 1978 r.), • Europejskiej Konwencji o zwalczaniu terroryzmu z dnia 27 stycznia 1977 r. Twórcom obu tych konwencji przyświecał zamiar wypracowania skutecznych zapisów prawnych uniemożliwiających sprawcom działań terrorystycznych uniknięcia ścigania i kary, z uwzględnieniem szczególnego środka służącego wymierzeniu kary, jakim jest ekstradycja. Zapisy konwencji wymieniają poszczególne przestępstwa uznawane jako przestępstwa polityczne, w stosunku do których dopuszczalne jest stosowanie ekstradycji. Do katalogu tych przestępstw należą42: • przestępstwa o których mowa w Konwencji o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi z dnia 16 grudnia 1970 r., • przestępstwa o których mowa w Konwencji o zwalczaniu bezprawnych czynów skierowanych przeciwko bezpieczeństwu lotów cywilnych z dnia 23 września 1971 r., • przestępstwa przeciwko życiu, integralności fizycznej lub wolności osoby uprawnionej do korzystania z ochrony międzynarodowej (w tym przedstawicieli dyplomaty41 42

J. Barcik, Akt terrorystyczny..., s. 43. Ibidem, s. 44.

26


• •

cznych), przestępstwa związane z uprowadzeniem, wzięciem zakładników lub bezprawnym zatrzymaniem, przestępstwa w formie zamachów z użyciem bomby, granatu, rakiety, automatycznej broni palnej, bomby użytej w formie listu lub paczki, jeżeli ich użycie zagraża życiu innych osób, pomoc lub współudział w usiłowaniu popełnienia któregokolwiek z przestępstw wymienionych powyżej.

Sama Konwencja o zwalczaniu terroryzmu nie nakłada na państwa obowiązku ekstradycji i państwo może odmówić wydania osoby, jeżeli ma uzasadnione podstawy przypuszczać, że wniosek o ekstradycję został sporządzony w celu ścigania osoby ze względu na jej poglądy polityczne, przynależność narodowościową, rasę lub religię. Jeśli państwo skorzysta z prawa odmowy przychylenia się do wszczętej procedury ekstradycyjnej, zobowiązane jest bezzwłocznie skierować sprawę do właściwych organów ścigania. Państwa ratyfikujące konwencję zadeklarowały wzajemną pomoc w możliwie najszerszym zakresie postępowań dotyczących ścigania i karania przestępstw objętych konwencją. Dodatkowo rozwiązaniami prawnymi i systemowymi w dziedzinie przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu dysponują poszczególne sojusze polityczne i militarne. Dlatego też każdy z sojuszy polityczny, militarnych lub każda z organizacji międzynarodowych posiada własne wypracowane rozwiązania i metody działań w obszarze przeciwdziałania terroryzmu i zwalczania go, choć istnieje pomiędzy nimi podobieństwo będące konsekwencją konieczności przeciwstawienia się temu samemu wrogowi. Karta Narodów Zjednoczonych, w oparciu o którą działa Organizacja Narodów Zjednoczonych, przewiduje jedynie dwa wyjątki od zasady użycia siły w ramach prawa do samoobrony, a mianowicie zgodnie z art. 51 KNZ oraz w zakresie akcji

27


zbrojnej zorganizowanej na podstawie rozdziału VII KNZ43. Przywołany art. 51 KNZ ma zastosowanie jedynie do państw, nie może być jednak wykorzystywany, jako środek służący wyeliminowaniu państwa-agresora, natomiast dozwolona na jego podstawie samoobrona może być podjęta jedynie od rozpoczęcia agresji do jej wyeliminowania bądź podjęcia działań przez Radę Bezpieczeństwa oraz tylko w przypadku napaści zbrojnej44. Natomiast za taką właśnie napaść zbrojną uznać należy atak terrorystyczny45. W odpowiedzi na atak terrorystyczny można więc użyć siły militarnej wymierzonej w bazy terrorystyczne położone na terytorium innego państwa oraz w państwo zaangażowane w działalność terrorystyczną, a także użyć takiej siły przeprowadzając akcję ratowniczą w celu obrony własnych obywateli przebywających za granicą, czy też eksterminacji terrorystów46. Wszystkie te działania muszą być zgodne z prawem i przeprowadzone przy użyciu sił i środków proporcjonalnych do skali zagrożenia47. Bibliografia 1. Barcik J., Akt terrorystyczny i jego sprawca w świetle prawa międzynarodowego i wewnętrznego, Warszawa 2004. 2. Białocerkiewicz J., Konwencja ONZ w przedmiocie zwalczania procederu finansowania terroryzmu, [w:] Terroryzm. Materiały z sesji naukowej, red. V. KwiatkowskaDaru, Toruń 2002. 3. Dawidczyk A., Nowe wyzwania, zagrożenia i szanse dla bezpieczeństwa Polski u progu XXI wieku, Warszawa 2001. 4. Durys P., Jasiński F., Walka z terroryzmem międzynarodowym. Wybór dokumentów, Bielsko-Biała 2001.

43

K. Indecki, Stan badań..., s. 21. Ibidem, s. 22. 45 Ibidem, s. 22–23. 46 Ibidem, s. 23. 47 Ibidem, s. 23–24. 44

28


5. Flemming M., Międzynarodowe prawo humanitarne konfliktów zbrojnych. Zbiór dokumentów, uzup. i red. M. Gąska, E. Mikos-Skuza, Warszawa 2003. 6. Flemming M., Zakładnicy w prawie międzynarodowym, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1963. 7. Galicki Z., Bezprawne zawładnięcie statkiem powietrznym, „Sprawy Międzynarodowe” 1970. 8. Galicki Z., Konwencja o zwalczaniu bezprawnych czynów przeciw bezpieczeństwu lotnictwa cywilnego, „Sprawy Międzynarodowe” 1971. 9. Galicki Z., Terroryzm lotniczy w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 1981. 10. Hoffman B., Oblicza terroryzmu, Warszawa 2001. 11. Indecki K., Prawo karne wobec terroryzmu i ataku terrorystycznego, Łódź 1998. 12. Indecki K., Stan badań nad terroryzmem po roku 2001, [w:] Przestępczość Terrorystyczna Ujęcie praktycznodogmatyczne, red. K. Indecki, Poznań–Białystok–Łódź 2006. 13. Kubiak K., Terroryzm morski, „Sprawy Międzynarodowe” 2002. 14. Liedel K., Zwalczanie terroryzmu lotniczego. Aspekty prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2003. 15. Nowak B., Problemy bezpieczeństwa w międzynarodowym lotnictwie cywilnym w świetle Konwencji Haskiej z 1970 roku, „Studia Europejskie” 2001. 16. Pikulski S., Prawne środki zwalczania terroryzmu, Olsztyn 2000. 17. Prace ONZ nad konwencją przeciwko braniu zakładników, „Sprawy Międzynarodowe” 1978. 18. Rafałkowski F., Niektóre aspekty ścigania piractwa powietrznego, Warszawa 1971. 19. Rajski J., Konwencja haska o zwalczaniu bezprawnego zawładnięcia statkami powietrznymi, „PiP” 1971.

29


20. Rotfeld A. D., Europejski system bezpieczeństwa in statu nascendi, Warszawa 1990. 21. Sosnkowski L., Międzynarodowa konwencja przeciwko braniu zakładników, „Sprawy Międzynarodowe” 1983. 22. Stefanowicz J., Ład międzynarodowy. Doświadczenie i przyszłość, Warszawa 1996. 23. Sutor J., Prawo dyplomatyczne i konsularne, Warszawa 2000. 24. Wierzbicki B., Przestępstwo brania zakładników w prawie międzynarodowym, „Sprawy Międzynarodowe” 1982. 25. Zięba R., Kategoria bezpieczeństwa w nauce o stosunkach międzynarodowych, [w:] Bezpieczeństwo narodowe i międzynarodowe u schyłku XXI wieku, red. D.B. Bobrów, H. Haliżak, R. Zięba, Warszawa 1997. Jarosław Cymerski- urodzony 25 listopada 1971 roku w Warszawie. Absolwent Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, absolwent Akademii Obrony Narodowej w Warszawie. Doktor nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce. Obrona rozprawy doktorskiej w Akademii Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku. Od dziewiętnastu lat funkcjonariuszu Biura Ochrony Rządu obecnie w stopniu majora. Zainteresowania naukowe skupiają się na problematyce związanej z funkcjonowaniem podmiotów systemu bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej realizujących zadana w obszarze przeciwdziałania i zwalczania terroryzmu.

30


Robert Częścik, J. Radosław Truchan ACTIVE SHOOTER

Abstract In the article presents one of the current threats, which is active shooter. Describes features, causes of the phenomenon and the most important examples. It also presents active shooter’s definition and ways of tackling the problem. Streszczenie W niniejszym artykule podjęto próbę scharakteryzowania jednego z coraz częściej współcześnie występujących zagrożeń, jakim jest active shooter. Zaprezentowano definicję zjawiska i jego cechy. Opisano przyczyny działalności aktywnego strzelca oraz przedstawiono najważniejsze przykłady incydentów z jego udziałem. Szczególną uwagę zwrócono natomiast na sposoby przeciwdziałania jego aktywności, stosowane zarówno przez uprawnione do tego służby, jak i zwykłych obywateli.

„Moim celem jest zniszczenie wszystkiego, co się da, więc nie mogę kierować się uczuciem litości, sympatii ani niczym takim, więc zmuszę się do uwierzenia, że każdy jest po prostu kolejnym potworem z Dooma, jak FH lub FS lub demony, czyli albo ja, albo oni. Muszę wyłączyć swoje uczucia1”

1 Dziennik Erica Harrisa, http://www.acolumbinesite.com/eric/writing/journal.html, [luty 2013 r.].

31


1. Wprowadzenie “HATE! I'm full of hate and I Love it. I HATE PEOPLE and they better fucking fear me if they know whats good for em”2. Wydarzenia w Columbine High School, w 1999 r., kiedy zginęło 12 osób, tragedia w szkole w Newtown 14 grudnia 2012 r (20-latek zastrzelił 20 dzieci i 6 dorosłych w szkole podstawowej w Newtown, po czym popełnił samobójstwo, gdy zorientował się, że na miejsce przybyła policja), wydarzenia w kinie w Denver 20 lipca 2012 roku, kiedy to podczas premiery filmu „Batman” James Holmes zabił 12 osób, a 58 ranił czy też masakra na norweskiej wyspie Utoya, gdzie w lipcu 2011 r. Anders Breivik zabił 69 osób, a 66 ranił ukazują, iż incydenty z udziałem aktywnego strzelca stały się jednym z poważniejszych zagrożeń w ostatnim czasie i prawdziwym wyzwaniem dla służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo obywateli. Istotą owego zagrożenia jest fakt, że ofiarą takiego aspołecznego desperata może stać się każdy, nawet zupełnie przypadkowa osoba, która znajdzie się na jego drodze lub w pobliżu. Aktywny strzelec jest nieobliczalny i trudno przewidzieć jego reakcje, a jego jedynym celem jest zabicie jak największej ilości ludzi przy czym zupełnie nie liczy się z konsekwencjami swojego działania. Dlatego też niezwykle istotnym jest możliwie optymalne przygotowanie służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo państwa w obszarze rozpoznania, zapobiegania i zwalczania. 2. Strzelec aktywny - specyficzna odmiana seryjnego zabójcy Strzelec aktywny (z ang. active shooter) to osoba niestabilna psychicznie i emocjonalnie, usiłująca zabić jak najwięcej otaczających ją osób (bez konkretnego profilu ofiar), w mocno zaludnionych miejscach i obiektach stanowiących tzw. cele miękkie (np. w szkołach, zakładach pracy, centrach handlowych,

2 Dziennik Erica Harrisa, http://www.acolumbinesite.com/eric/writing/journal.html, [luty 2013 r.].

32


itp.) w krótkim czasie, zazwyczaj używając broni palnej, przy jednoczesnym targnięciu się na własne życie3. Incydenty z udziałem aktywnego strzelca są zazwyczaj brzemienne w skutkach, głównie z uwagi na fakt, iż poza celem jakim jest zabicie jak największej ilości osób, nie przewiduje on i nie planuje ucieczki z miejsca przestępstwa. Sytuacja taka najczęściej kończy się w dwojaki sposób, tj. samobójstwem sprawcy, bądź jego fizyczną eliminacją przez instytucje powołane do zapewnienia bezpieczeństwa państwa (co często również ma charakter samobójstwa zrealizowanego „przy pomocy” funkcjonariuszy). Kolejnym specyficznym aspektem działania aktywnego strzelca, jest oprócz pozostania na miejscu zdarzenia (bez planowanej ucieczki) fakt, że osoba taka nie prowadzi jakichkolwiek negocjacji z osobami, które znalazły się w strefie jego bezpośredniego oddziaływania. Active shooter z reguły działa w jednej lokalizacji, pozostając do końca w miejscu, w którym rozpoczął atak. Nie przemieszcza się, jeżeli nie wymusza na nim tego lokalizacja ofiar. Zbrodni dokonuje w jednym czasie, bez przerw między incydentami. Działa w sposób mniej lub bardziej zaplanowany. Z wyprzedzeniem wykonuje czynności ukierunkowane na pozyskanie stosownych do zrealizowania zamierzonego planu środków (broń, kamizelki kuloodporne, uniformy, itp.)4. Zdarza się, że działanie takie poprzedzone jest publikacjami internetowymi na forach, blogach, prywatnych stronach, pamiętnikach czy zamieszczaniem filmów na popularnych portalach5. Wielu aktywnych strzelców trenuje przed atakiem, uczy się strzelać czy sprawdza działanie broni6.

3

J. Kudliński, Active shooter, Terroryzm 2010, nr 2, s. 38-40. Tamże, s. 86. Eric Harris pisał o planach na swojej stronie internetowej, która zawierała treści bezpośrednio skierowane przeciwko uczniom i nauczycielom w szkole średniej Columbine w USA. 6 J. Kudliński, Active shooter…, s. 39. 4 5

33


Aktywny strzelec jest zazwyczaj dobrze uzbrojony7 (wykorzystuje zarówno broń długą jak i krótką, korzysta z różnego rodzaju materiałów wybuchowych) i zmotywowany do działania. Analizując sylwetki tych osób można stwierdzić, że są to fascynaci militariów, ukierunkowani na optymalne wykorzystanie sprzętu w celu fizycznej eliminacji osób. Zbrodni dokonują osobiście. Obserwując sposób działania można zauważyć, że często posiada wiedzę dotyczącą taktyki grup interwencyjnych. Z reguły jest świadomy swoich czynów i ich konsekwencji. Nie działa pod wpływem alkoholu, narkotyków czy innych środków odurzających, zatem można założyć, że chce w pełni zaznać wszelkich bodźców z dokonywanych przez siebie czynów. Aktywny strzelec działa samodzielnie, nie negocjuje i nie bierze zakładników. Rozpoczęcie przez niego ataku ma nagły charakter. Zaskakuje ofiary, a celność jego strzałów wynosi mniej niż 50%. Bardzo często w momencie wejścia do budynku służb wpada w panikę (i wtedy najczęściej popełnia samobójstwo). Całość jego działań jest dynamiczna i zmienna8. Masakry dokonywane przez aktywnych strzelców mają wiele wspólnego z atakami terrorystycznymi, ale nie można ich z nimi utożsamiać. Celem działania terrorystów jest wywarcie wpływu, poprzez zastosowanie przemocy na rządy czy społeczeństwa, natomiast aktywni strzelcy to zazwyczaj szaleńcy nie potrafiący poradzić sobie z własnym życiem i problemami dnia codziennego. To co łączy oba zjawiska to medialność ataków i rozgłos im towarzyszący.

7

Od aktywnego strzelca (z ang. active shooter) należy odróżnić aktywnego zabójcę (z ang. active killer), który do swoich działań używa różnego typu innych narzędzi niż broń palna, jak np. ostre przedmioty. Zob. J. Kudliński, Active shooter, Terroryzm 2010, nr 2, s. 39. 8 T. Małysa, wyd. cyt., s. 15.

34


Tab. 1. Wybrane incydenty z udziałem aktywnego strzelca SPRAWCA

ZABICI

RANNI

MIEJCE

CZAS

26

0

Szkoła Newton (USA)

14.12.2012

07.11.2012

Ryan Lanza,

Dmitrij Winogradow

5

0

Firma farmaceutyczna Moskwa (Rosja)

James Holmes

12

58

Kino w Denver (USA)

19-20.07.2012 r.

Anders Breivik

69

66

Wyspa Utoya (Norwegia)

22.07.2011 r.

Tim Kretschmer

16

9

Szkoła w Winnenden (Niemcy)

11.03.2009 r.

Matti Juhani Saari

11

3

Szkoła Kauhajoki (Finlandia)

23.09.2008 r.

23

Politechnika w Wirginia (USA)

16.04.2007 r.

Cho Seung Hui

32

Damian Ciołek

3

1

Więzienie w Sieradzu (Polska)

26.03.2007 r.

Robert Steinhäuser

17

7

Gimnazjum w Erfurcie (Niemcy)

26.04.2002 r.

Eric Harris Dylan Klebold

15

24

Columbine High School (USA)

20.04.1999 r.

31

Uniwersytet w Texasie (USA)

1.08.1966 r.

Charles Whitman

14

Źródło: opracowanie własne

Powyższe zestawienie świadczy o tym, że tego typu tragiczne zdarzenia mają miejsce w różnych krajach ale nie sposób nie zgodzić się z publicystką Cynthią Tucker, która pisze:

35


„To specyficznie amerykańska forma szaleństwa, a żywi ją, chroni i pielęgnuje inne szaleństwo: powszechne zakłamanie w kwestii ceny, którą płacimy za miłość do broni palnej, obłuda granicząca z obłędem”9. 3. Przyczyny działania aktywnych strzelców W związku z tym, iż zamachy aktywnych strzelców zazwyczaj kończą się ich samobójstwem, trudno jest określić, jakie są przyczyny ich działania. Takie zakończenie incydentu wpływa na to, że nie sposób zapytać ich o to wprost czy wywnioskować na podstawie złożonych zeznań. Jednak przyjąć należy, iż tak jak w przypadku praktycznie każdego działania człowieka - podłoże może mieć charakter zarówno wewnętrzny, jak i zewnętrzny. Tak samo jest w przypadku działania aktywnego strzelca. Przyczynami wewnętrznymi mogą być np. silne przeżycia z dzieciństwa czy wczesnej młodości, a zewnętrznymi np. nieudane życie rodzinne czy niepowodzenia zawodowe10. Przyczyny wewnętrzne należałoby utożsamiać, przynajmniej w pewnym stopniu, z przyczynami samobójstw, gdyż aktywny strzelec jest swoistego rodzaju samobójcą, który tym różni się od innych, że pragnie „zabrać ze sobą do grobu” jak najwięcej osób. W związku z tym na działanie aktywnego strzelca wpływać mogą: 1) choroby psychiczne, 2) osamotnienie i poczucie izolacji, 3) chęć ukarania niewinnych ludzi11, 4) zaburzenia osobowości, 5) stany frustracji, 6) stres, 7) stany lękowe12, 8) kryzys uznanych wartości13. 9

Za: P. Milewski, Spluwa, moja miłość, w: Newsweek nr 1/2013, s.80. Tomek, Active shooter (2)…, s. 87. 11 K. Borkowska, Przyczyny samobójstw, Remedium 2012, nr 4 (230), s. 12. 12 B. Hołyst, M. Staniaszek, M. Binczycka-Anholcer (red.), Samobójstwo, Warszawa 2002, Wydawnictwo Polskie Towarzystwo Higieny Psychicznej, s. 70. 10

36


Natomiast wszystkich przyczyn zewnętrznych nie sposób wymienić. Niewątpliwie jednak zaliczyć do nich należy życie w tzw. społeczeństwie masowym, gdzie mamy do dyspozycji coraz mniejsze terytoria i przestrzenie społeczne (w których nie można żyć swobodnie i bezkonfliktowo), gdzie więzi społeczne przestają mieć autentyczny i długotrwały charakter, z kolei relacje miedzy ludźmi przestają być spersonalizowane i bezpośrednie, a życie jednostek i grup jest coraz bardziej skomplikowane, uwikłane cywilizacyjnie i nieprzewidywalne14. Każdy z nas intuicyjnie jest w stanie stwierdzić, jakie czynniki wpływają na dokonanie omawianego zachowania w przypadku konkretnego typu strzelca. Przykładowo tzw. szkolnych strzelców do działania popychają urazy, zaburzenia psychiczne, chęć popełnienia samobójstwa czy zdobycia sławy15. Prawda jest jednak taka, że przyczyn, czy inaczej motywacji aktywnych strzelców jest tyle, ilu jest sprawców. Aby ją określić należy przyjrzeć się konkretnym przypadkom. A. Norweski horror Anders Breivik swoją rewolucję planował od 3 lat. Rozpoczął ją stworzeniem 1518-stronicowej „ Europejskiej Deklaracji Niepodległości”, w której przedstawił swoją nienawiść do muzułmanów, potępianie dla wielokulturowości i złość na własne państwo. Dokument umieścił w Internecie na kilka godzin przed atakiem. 22 lipca 2011 r. najpierw wysadził samochód-pułapkę przed budynkiem rządowym w Oslo, zabijając w ten sposób 7 osób. Następnie przedostał się na wyspę Utoya, gdzie dokonał masowej egzekucji uczestników młodzieżowego obozu rządzącej Partii Pracy. Zabił 69 osób, a 66 ranił. Zrobił to, ponieważ jak twierdził, uważa się za współczesnego krzyżowca, którego obowiązkiem jest walka z „islamską kolonizacją Europy” i „zalewem marksizmu kulturowego”, czyli wielokulturowością. 13

R. Bielecki, Dynamika, uwarunkowania, profilaktyka samobójstw w ostatnim ćwierćwieczu XX wieku w Polsce, Toruń 2004, Dom Wydawniczy Duet, s. 31. 14 J. Borkowski, Człowiek zagrożony i niebezpieczny. Socjologia i psychologia zagrożeń, Warszawa 2011, Wydawnictwo Elipsa, s. 108. 15 J. Kudliński, Active shooter…, s. 39.

37


Zamach ten był wyjątkowy z uwagi na fakt, że to rodowity Norweg obrócił się przeciwko własnemu państwu i współobywatelom. Nie zabił imigrantów czy muzułmanów, których tak nienawidził lecz tych, którzy otwarli dla nich bramy Norwegii. Manifest wskazuje na to, iż Breivik odczuwa zbawcze powołanie, dlatego w odróżnieniu od innych aktywnych strzelców nie popełnił samobójstwa. Pozwolił ująć się Policji, aby kontynuować swoją krucjatę zza murów więzienia16. B. Apokalipsa na uniwersytecie Harris i Klebold w kwietniu 1988 r. zaczęli snuć plany dokonania zemsty na społeczeństwie z dwóch powodów, tj. jako „ogólnej wojny ze społeczeństwem, którą właśnie wypowiedzieli” i koniecznością podjęcia konkretnej akcji przeciwko tym, których nienawidzili. 22 kwietnia 1999 r. przyjechali na teren Uniwersytetu Colombine, umieścili przed wejściem małą bombę zapalającą. Po jej wybuchu uzbroili bomby zrobione z dwóch 9-kilowych butli z propanem, umieścili je w dużej torbie i zanieśli do kafeterii. Po czym wrócili do samochodu i czekali na wybuch bomby Kiedy jednak ta nie detonowała, zabrali broń i ruszyli do uczelni. Zabili 15 osób, a 24 ranili. Po czym obaj popełnili samobójstwo, strzelając sobie w głowę. Natomiast 16 kwietnia 2007 r. uzbrojony w dwa automatyczne pistolety 23letni Cho Seung Hui, student narodowości koreańskiej uniwersytetu stanowego w Blacksburg w stanie Wirginia (USA) zabił na terenie kampusu 32 osoby, a 23 ranił, po czym popełnił samobójstwo. Motywem zbrodni było ukaranie innych za głębokie frustracje i upokorzenie, których doznał Seug Hui, ogólny brak zrozumienia i nienawiść do bogatych. Zazwyczaj głównym motywem aktywnych strzelców działających na terenie uczelni czy szkół jest istnienie zamkniętych, szczelnych grup, które na co dzień żyją tylko wśród sobie podobnych, gardząc jednocześnie innymi, co sprzyja powstawaniu wśród niektórych

16 T. Walat, M. Ostrowski, W. Smoczyński, Strach krąży po Europie, Polityka 2011, nr 31 (2818), s. 8-10.

38


osób stanów behawioralnych, doprowadzających do wybuchu niekontrolowanej agresji17. C. Polska tragedia 26 marca 2007 r. do aresztu śledczego w Sieradzu przybyło 3 policjantów, którzy mieli zabrać i przetransportować aresztanta. Około 830 rozpoczął się dramat. W trakcie wyjazdu z zakładu nieoznakowanego radiowozu, którym poruszali się policjanci, z wieżyczki wartowniczej oddano strzały z broni maszynowej. Ze swojego służbowego kbk AK z odległości około 7,5 m ogniem pojedynczym 24 razy strzelał jeden ze strażników Służby Więziennej – Damian Ciołek (który odbywając zasadniczą służbę wojskową przeszedł szkolenie snajperskie). Sierżant Bartłomiej Kulesza, siedzący za kierownicą – zginął pierwszy. Młodszy aspirant Andrzej Werstal, siedzący obok kierowcy – próbował się ratować, wyczołgał się z samochodu, jednak zginął przy drzwiach wejściowych do budynku administracyjnego. Sierżant sztabowy Wiktor Będkowski był uwięziony na tylnym siedzeniu za kierowcą. Dostał w brzuch i klatkę piersiową18. Zmarł w wyniku odniesionych ran w drodze do szpitala, gdyż ostrzał dziedzińca przez strażnika skutecznie uniemożliwił zabranie rannych. Strażnik atakował również policyjnych negocjatorów i operatorów łódzkiej jednostki antyterrorystycznej. Udało się go obezwładnić dopiero po postrzeleniu w lewe ramię. Motywu działania strażnika nigdy do końca nie ustalono. Biegli przypuszczali, że na jego zachowanie wpłynęły zaburzenia adaptacyjne związane z problemami rodzinnymi19. Strażnik, który dokonał tej zbrodni, odsiaduje wyrok dożywocia w Zakładzie karnym w Kielcach, a o przedterminowe zwolnienie będzie mógł się ubiegać po 25 latach odsiadywania wyroku.

17

M. Zimny, Apokalipsa na uniwersytecie, Terroryzm 2007, nr 6 (171), s. 24-31. A. Krawczyńska, W pułapce, Policja 997 2007, nr 5 (26), s. 8-10. 19 www.nasze.fm/news,8318 [październik 2012] 18

39


4. Przeciwdziałanie incydentom z udziałem aktywnego strzelca Jak już wcześniej wspomniano, incydenty z udziałem aktywnego strzelca są bardzo dynamiczne. Porusza się on szybko, stale zmieniając położenie i zabijając kolejne osoby. Często wiec zdarza się, że w takich sytuacjach nie ma czasu na przyjazd wyspecjalizowanych jednostek (które posiadają swoje normy czasowe do osiągnięcia gotowości „bojowej”), a bezpośrednie działanie ukierunkowane na eliminację zagrożenia podejmować muszą pierwsi przybyli na miejsce zdarzenia funkcjonariusze. Należy przy tym podkreślić, że są to czynności, które wymagają ze strony interweniujących funkcjonariuszy, zachowania szczególnej ostrożności. Dlatego też w tego typu sytuacjach fundamentalne znaczenie mają tzw. first responders, czyli funkcjonariusze (Policji, Żandarmerii Wojskowej, Straży Granicznej, służb specjalnych czy żołnierze), którzy pierwsi przybyli na miejsce zgłoszonego zdarzenia lub są już na miejscu w trakcie służby. To właśnie na nich spada coraz większa odpowiedzialność, w związku z czym wzrastają też wymagania im stawiane. W incydentach z udziałem aktywnego strzelca priorytetem jest jak najszybsze ściągnięcie ognia z cywilów na służby policyjne i zlikwidowanie zagrożenia, zanim strzelec zdąży jeszcze kogoś zabić. Dlatego też taktyka i wyszkolenie indywidualne funkcjonariuszy muszą być stale doskonalone. „Zwykli” funkcjonariusze coraz częściej muszą radzić sobie ze złożonymi i skomplikowanymi zadaniami, wiążącymi się z odpowiedzialnością i niebezpieczeństwem. W związku z tym niezbędne jest prowadzenie szkoleń w tym zakresie. Również z uwagi na fakt, że profesjonalizm osób umundurowanych ma wpływ zarówno na zachowanie ofiar (mundur ma dużą siłę prewencyjnego oddziaływania na rannych i przestraszonych), jak i na rozwój sytuacji. Dlatego ważne jest również, aby funkcjonariusze mogli natychmiast przystępować do akcji bez czekania na ukonstytuowanie się akcji - operacji policyjnej czy pojawienie się wsparcia.

40


Pierwsze patrole, które przybędą na miejsce muszą natychmiast przystąpić do podejmowania bezpośredniego działania na miejscu zdarzenia. Ich czynności powinny być ukierunkowane na czynności, które w możliwie krótkim czasie pozwolą na przygotowanie planu działania, pomogą w przeprowadzeniu rozpoznania, przyczynią się do odpowiedniego wyboru taktyki działania. Wszytko to musi odbyć się bez czekania na zamknięcie i otoczenie terenu (stworzenia pierścienia). Dodać jeszcze trzeba, iż niezwykle istotne jest w takiej sytuacji stała wymiana i zbieranie informacji, zarówno pomiędzy grupami na miejscu, jak i „centralą”. Jak już wcześniej było wspomniane niezwykle ważne jest odpowiednie przygotowanie funkcjonariuszy. W krajach Europy Zachodniej (np. Niemczech, Holandii, Finlandii, Belgii czy Szwajcarii) policjanci przechodzą tzw. szkolenie AMOK20, które obejmuje teorię i ćwiczenia praktyczne. Uczestnicy m.in. poznają definicję amoku („amuk” – oszalały z gniewu), podstawy psychologii sprawcy i omawiają głośne przypadki z przeszłości. Uczą się taktyki interwencji (zbliżanie się do obiektu, podział obiektu na strony i poziomy, poruszania się w obiekcie, sposób wchodzenia do pomieszczeń), ćwiczą komunikację z partnerem i jednostką, wcielają się w załogę radiowozu, która przyjmuje zgłoszenie o zdarzeniu oraz ćwiczą na strzelnicy21. Takie szkolenia są również bardzo potrzebne w Polsce, ale aby mogli je przechodzić polscy policjanci należałoby dostosować program do naszych przepisów prawnych, bądź zmienić te przepisy, gdyż obecnie dużym problemem jest zakończenie sytuacji z aktywnym strzelcem. Zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami policyjny strzelec wyborowy obowiązany jest stosować się do tych samych zasad, które dotyczą zwykłych funkcjonariuszy (w sytuacji bez zagrożenia życia – musi oddać strzał ostrzegawczy, a gdyby zagrożenie życia istniało – przed strzałem krzyknąć „policja”). Dlatego też wiele środowisk postuluje wprowadzenie do polskiego porządku prawnego, na wzór innych 20 21

A. Wicik, First responder – po dramacie w Norwegii, Policja 997 2011, nr 8 (77), s. 37. A. Wicik, Liczy się każda sekunda, Policja 997 2011, nr 9 (78), s. 28.

41


demokratycznych państw, instytucji tzw. strzału ratunkowego, czyli oddania strzału w kierunku napastnika w taki sposób, aby uratować bezpośrednio zagrożone życie ofiary, przy czym strzał ten często powoduje śmierć napastnika. W związku z czym wnioskuje się, aby snajper mógł strzelać po otrzymaniu rozkazu bez ostrzeżenia i nie będąc związanym zasadą wyrządzenia jak najmniejszej szkody osobie, przeciwko której broni użyto. Optymizmem napawa fakt, iż w tym kierunku zdają się iść zmiany Ustawy o Policji, czego potwierdzeniem jest dokument „Projekt założeń Ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej” przygotowywany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, który obecnie skierowany jest do uzgodnień międzyresortowych. Istotną uwagę do przedmiotowego projektu wniosło Biuro Bezpieczeństwa Narodowego – „wprowadzenie wyraźnej normy na oddanie przez funkcjonariusza strzału bez wiązania się zasadą wyrządzenia jak najmniejszej szkody osobie przeciwko której użyto broni palnej, wydaje się konieczne”22 i choć w projekcje przedmiotowej ustawy nie ma takiego zapisu23, to można uznać, że problem został zauważony. Innym obszarem minimalizacji skutków działania takiego sprawcy jest profilaktyka. Przede wszystkim warto rozpowszechniać broszury informacyjne przeznaczone dla zwykłych obywateli, zawierające praktyczne wskazówki. Ważne też jest, aby dostęp do miejsc publicznych był trudniejszy (np. szkół czy urzędów). Można np. zastosować bramki wykrywające niebezpieczne przedmioty przy wejściach do budynków, zespolony monitoring szkół z jednostkami policji. Można również wprowadzić stosowne akcje edukacyjne w przedmiotowym zakresie dla obsługi i pracowników miejsc publicznych. Fundamentalne znaczenie ma systemowa edukacja całego społeczeństwa. Powinno się wyedukować obywateli tak, że działanie takie jak ukrycie czy ucieczka dadzą im największe szanse na przeżycie 22 http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21515/Projekt_zalozen_projektu_ustawy_o_srodkac h_przymusu_bezposredniego_i_broni_palne.html, [luty 2013 r.]. 23 http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/435/21873/Projekt_ustawy_o_srodkach_przymusu_bezp osredniego_i_broni_palnej.html, [luty 2013].

42


w konfrontacji z active shooterem. Walka natomiast jest ostatecznością24. Jednocześnie należy podkreślić, że polska Policja posiada już swoistą platformę szkoleniową, która może stanowić ramową bazę tematyczną do szkoleń typu „AMOK”. Między innymi w Wyższej Szkole Policji w Szczytnie realizowane są kursy doskonalenia zawodowego: 1. Kurs specjalistyczny dla policjantów realizujących zatrzymania niebezpiecznych przestępców. Kierowany do policjantów służby prewencyjnej i kryminalnej. Celem kursu jest przygotowanie policjantów do realizacji zadań służbowych, związanych z zatrzymaniem niebezpiecznych przestępców. 2. Kurs dla policjantów podejmujących interwencje wobec agresywnych i niebezpiecznych osób. Kierowany jest do policjantów służby prewencyjnej, którzy w ramach swoich zadań podejmują interwencję wobec agresywnych i niebezpiecznych osób25. Jego celem jest przygotowanie policjantów do podjęcia natychmiastowego działania w sytuacji niezwłocznego zatrzymania osoby agresywnej bądź niebezpiecznej. 3. Kurs specjalistyczny w zakresie udzielania pierwszej pomocy przedmedycznej –przeznaczony dla policjantów wykonujących działania w warunkach specjalnych. Zawiera takie obszary tematyczne jak: postępowanie ratownicze w miejscu zdarzenia, resuscytacja według standardów ERC (BLS-AED), postępowanie z poszkodowanym po urazie, postępowanie w sytuacjach nietypowych w stanach zagrożenia życia, przygotowanie poszkodowanego do ewakuacji i nadzorowanie jego stanu do czasu przekazania zespołowi ratownictwa medycznego.

24 25

G. Mikołajczyk, Szansa na przeżycie, Policja 997 2011, nr 10 (79), s. 15. Oba kursy były prowadzone przez autorów artykułu.

43


5. Podsumowanie Zjawisko active shootera jest, jak pokazują wydarzenia, coraz większym zagrożeniem dla współczesnych społeczeństw. Pojedynczy, nieprzewidywalny człowiek, który uzyskał dostęp do broni i amunicji może zaatakować każdego postronnego obywatela. Należy również podkreślić, że pomimo prowadzonych badań i stale rosnącego poziomu wiedzy odnośnie omawianego zjawiska, nadal nie można mówić o sprecyzowanych, usystematyzowanych motywach działań takich osób. Każdy strzelec aktywny posiada swoją indywidualną motywację takiego działania. Większość z nich trudno określić, gdyż zazwyczaj ataki active shootera kończą się jego samobójstwem. Generalizując można stwierdzić, że przyczyną popełniania tych czynów są frustracje i nie radzenie sobie z otaczającą rzeczywistością. W związku z nasileniem tego zjawiska w służbach coraz większą rolę zaczęto przypisywać tzw. first responders (pierwszy na miejscu), gdyż w incydentach z aktywnym strzelcem nie ma czasu na czekanie na przyjazd wyspecjalizowanych służb. W związku z tym konieczne jest odpowiednie przeszkolenie zwykłych funkcjonariuszy, aby wiedzieli jak zachować się w tego typu sytuacjach. W Europie Zachodniej pojawiło się specjalne szkolenie „AMOK”, jednak aby wprowadzić je w Polsce, należałoby dostosować kurs do naszego porządku prawnego lub zmienić przepisy. Zmiany wymagają również przepisy dotyczące policyjnych strzelców wyborowych. Obecnie działają oni na podstawie tych samych przepisów, co zwykli funkcjonariusze. Niezbędne jest wprowadzenie unormowań pozwalających na oddanie strzału bez ostrzeżenia i z pominięciem zasady wyrządzenia jak najmniejszej szkody osobie, przeciwko której użyto broni. Wydaje się, że pomocnym w realizacji tego celu jest międzynarodowa grupa ATLAS. Tworzą ją narodowe jednostki specjalne przeznaczone do działań kontrterrorystycznych (powołanie nastąpiło 15 października 2001r., w Brukseli, jako projekt unijny działający

44


w ramach budżetu przyznanego przez Parlament Europejski. Obecnie grupa ATLAS znajduje się w strukturach Grupy Zadaniowej Szefów Policji, PCTF – Police Chief's Task Force). Do zadań grupy ATLAS należy:26 • wyniesienie każdej jednostki specjalnej - przewidzianej do fizycznej walki z terroryzmem - na możliwie najwyższy poziom profesjonalizmu poprzez bezpośrednią współpracę oraz wzajemne wsparcie; • wymiana informacji i rozszerzanie wzajemnej współpracy wśród członków grupy w celu poprawy i lepszej koordynacji działań Unii Europejskiej w walce z terroryzmem; • prowadzenie wspólnych projektów dotyczących działań bojowych jednostek kontrterrorystycznych państw członkowskich grupy; • przygotowanie i prowadzenie w możliwie bliskiej przyszłości wspólnych operacji w sytuacjach kryzysowych - zwłaszcza związanych z atakami terrorystycznymi. Wiedza i doświadczenie tych jednostek (oraz regulacje prawne ich funkcjonowania), w zakresie działania wymagającego użycia specjalnej taktyki jest nie do przecenienia, a możliwość ich pozyskania i odpowiedniego wykorzystania do szkoleń dla polskich funkcjonariuszy - first responders może stanowić podstawę działania. Reasumując należy stwierdzić, że do jednych z poważniejszych zagrożeń bezpieczeństwa współczesnego świata zalicza się zjawisko masowego zabójstwa dokonanego w terrorystycznym akcie przez pojedynczego sprawcę (tzw. active shooter). Dlatego mając na względzie powyższe, w poszukiwaniu rozwiązań prawnych i organizacyjnych umożliwiających zwiększenie bezpieczeństwa i przeciwdziałanie podobnym aktom 26

K. Jałoszyński, Współczesny wymiar antyterroryzmu, Warszawa 2008, s. 267 – 270.

45


terroru, podjęto w polskiej Wyższej Szkole Policji w Szczytnie próbę wieloaspektowego poznania zjawiska masowego zabójstwa i odpowiednich procedur postępowania wobec niego służb powołanych do ochrony bezpieczeństwa. Uruchomiono projekt badawczy pt. „Reagowanie podmiotów bezpieczeństwa krajów europejskich na zagrożenia związane z użyciem broni palnej oraz niebezpiecznych materiałów i narzędzi w miejscach publicznych”, który jest próbą poznania i zrozumienia zjawiska dla przygotowania praktycznych wniosków pomocnych w tworzeniu odpowiednich algorytmów postępowania służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w Polsce. Bibliografia 1. Bielecki R., Dynamika, uwarunkowania, profilaktyka samobójstw w ostatnim ćwierćwieczu XX wieku w Polsce, Toruń 2004, Dom Wydawniczy Duet. 2. Borkowska K., Przyczyny samobójstw, Remedium 2012, nr 4 (230). 3. Borkowski J., Człowiek zagrożony i niebezpieczny. Socjologia i psychologia zagrożeń, Warszawa 2011, Wydawnictwo Elipsa. 4. Hołyst B., Staniaszek M., Binczycka-Anholcer M. (red.), Samobójstwo, Warszawa 2002, Wydawnictwo Polskie Towarzystwo Higieny Psychicznej. 2. Jałoszyński K., Współczesny wymiar antyterroryzmu, Warszawa 2008, Wydawnictwo Trio. 3. Krawczyńska A., W pułapce, Policja 997 2007, nr 5 (26). 4. Kudliński J., Active shooter, Terroryzm 2010, nr 2. 5. Kudliński J., Pierwsi na miejscu zdarzenia, Komandos 2010, nr 11 (208). 6. Małysa T., Konfrontacja z aktywnym strzelcem, e-Terroryzm.pl 2012, nr 7. 7. Mikołajczyk G., Szanse na przeżycie, Policja 997 2011, nr 10 (79).

46


8. Piwoński P., Paragraf dla snajpera, Komandos 2007, nr 9 (173). 9. Sitek E., W matni, Policja 997 2011, nr 4 (73). 10. Tomek, Active shooter (1), Komandos 2011, nr 5 (214). 11. Tomek, Active shooter (2), Komandos 2011, nr 6 (215). 12. Tomek, Active shooter (3), Komandos 2011, nr 7-8 (216). 13. Walat T., Ostrowski M., Smoczyński W., Strach krąży po Europie, Polityka 2011, nr 31 (2818). 14. Walc A., Taktyczne aspekty zatrzymania osób, Szczytno 2001, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Policji. 15. Wicik A., First responder –n po dramacie w Norwegii, Policja 997 2011, nr 8 (77). 16. Wicik A., Liczy się każda sekunda, Policja 997 2011, nr 9 (78). 17. www.nasze.fm/news,8318 18. http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21515/Projekt_zalozen_ projektu_ustawy_ o_srodkach_przymusu_bezposredniego_i_broni_palne.html 19. Zimny M., Apokalipsa na uniwersytecie, Terroryzm 2007, nr 6 (171).

47


Andrzej Czop PRZEMOC SEKSUALNA WOBEC DZIECI ORAZ PROGRAMY PREWENCYJNE REALIZOWANE W POLSCE Przemoc wobec dzieci jest poważną patologią społeczną i bez względu na konteksty kulturowe i normatywne ma charakter destruktywnych zachowań zarówno poszczególnych ludzi jak i całych grup społecznych1. W generalnym ujęciu zjawiska przemocy wobec dziecka, patologią społeczną jest każde zamierzone lub nieświadome działanie dorosłego człowieka, społeczeństwa bądź państwa negatywnie wpływające na zdrowie, kondycję psychiczną bądź społeczny rozwój dziecka. Przemoc ta z reguły nie jest dziełem przypadku lecz wynikiem społecznych schematów relacji i postępowania z dzieckiem. Zgodnie z zaprezentowaną definicją miliony dzieci na całym świecie są ofiarami przemocy, a ich słuszne prawa nie są respektowane przez dorosłych2. Niestety często pojawia się problem rozbieżności pomiędzy pojęciami „patologia społeczna” i „przemoc wobec dzieci” co bywa wynikiem różnic kulturowych i społecznych. To co określone grupy uznają za krzywdzące dzieci inne akceptują, a nawet zalecają jako metodę wychowawczą. Badania wskazują, że w krajach o wyższym jest poziomie demokratyzacji życia społecznego przemoc wobec dzieci traktowana jest jako problem społeczny. Uznają one bowiem konieczność traktowania najmłodszych w sposób podmiotowy uznając ich za pełnoprawnych obywateli, którzy wymagają takiego samego poszanowania jak osoby dorosłe. Jednakże bez względu na poglądy religijne, tradycje, ustrój społeczno ekonomiczny czy poziom zaawansowania technologiczno- naukowego zdecydowana większość społeczności na 1

V. Kavolis, Comparative perespectives of social problems, Boston 1989 B. Hołyst, Kulturowy i społeczny kontekst przestępczości wobec dzieci, w: B. Hołyst (red.) Ochrona dziecka. Teoria i Praktyka., Centrum Szkolenia Policji, Legionowo 2005 2

48


świecie uznaje nadużycia seksualne wobec dzieci za ewidentną formę przemocy i za zachowanie patologiczne, które jest powszechnie potępiane i rodzi konsekwencje związane z odpowiedzialnością karną. Nadużycie seksualne zostało zdefiniowane jako występujące bądź potencjalne, seksualne wykorzystywanie dziecka lub nastolatka. Dziecko może być krewnym sprawcy albo osobą od niego zależną. „Termin wykorzystywanie seksualne oznacza włączenie zależnych i niedojrzałych dzieci i nastolatków w aktywność seksualną, której oni nie rozumieją w całej pełni, na którą nie są w stanie wyrazić zgody i która narusza społeczne tabu związane z rolami w rodzinie (…)”3. Według Lwa Starowicza (1992), błędem jest stereotyp, że nadużyć seksualnych wobec dzieci dokonują osoby zaburzone psychicznie. Według niego, sprawcami najczęściej są osoby, których nigdy nie posądzono by o zaburzenia seksualne lub psychiczne4. Susan Forward w książce pt. Toksyczni Rodzice wyraziła opinię, że wśród różnych form krzywdzenia jednostki wykorzystywanie seksualne dzieci wydaje się prawdziwie dziełem szatana. Przemoc seksualna wobec dzieci budzi powszechną odrazę, jest jednym z tych nieludzkich, okrutnych zdarzeń, z jakimi ciężko się pogodzić, ciężko je zrozumieć5. Jedną z najbardziej popularnych, definicji przemocy wobec dziecka jest definicja sformułowana przez Schechtera i Roberge’a, określająca „wykorzystywanie seksualne dziecka jako wciąganie zależnego, niedojrzałego rozwojowo i niezdolnego do wyrażenia pełnej zgody dziecka albo osoby w okresie dorastania w seksualną aktywność naruszającą społeczne tabu oraz zasady życia rodzinnego”6. Zdaniem Tomasza Zielińskiego, Izabelli Sirko i Ryszarda Poręby pod pojęciem nadużycia seksualnego rozumie się wciąganie dziecka przez osobę seksualnie dojrzałą w jakąkolwiek aktywność, 3

Nikodemska, Przemoc wobec dzieci – przegląd badań, „Niebieska Linia”, nr 4/2000. Lew-Starowicz Z., Przemoc seksualna, Jacek Santorski & CO, Warszawa 1992.. 5 S. Forward, Toksyczni rodzice, Świat Książki – Bertelsman Media, Warszawa 2009. 6 I. Pospiszyl, Przemoc w rodzinie, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1994, s. 41–42. 4

49


z zamiarem seksualnego pobudzenia drugiego człowieka, obejmującą zarówno stosunek płciowy, jak i dotykanie, eksponowanie genitaliów, pokazywanie materiałów pornograficznych oraz rozmowy na tematy seksualne w erotyczny sposób7. Różne aspekty przemocy seksualnej łączy w sposób wyczerpujący definicja proponowana przez Standing Committee on Sexually Abused Children. Zgodnie z nią, za dziecko wykorzystane seksualnie można uznać każdą jednostkę w wieku bezwzględnej ochrony (wiek ten określa prawo danego państwa), którą osoba dojrzała seksualnie naraża na jakąkolwiek aktywność natury seksualnej, w celu seksualnego zaspokojenia. Należy podkreślić, że seksualna aktywność pomiędzy dorosłym a dzieckiem traktowana jest zawsze jako nadużycie8. W literaturze przedmiotu obok „przemocy seksualnej wobec dzieci” stosuje się zamiennie takie terminy jak: „wykorzystywanie seksualne”, „krzywdzenie seksualne”, „molestowanie seksualne” czy też „nadużycie seksualne”. Nadużycia seksualne wobec dzieci popełniane są od bardzo dawna. Jednakże dopiero od kilkunastu lat przestały one być tematem tabu i stały się przedmiotem zainteresowania szerokiej opinii publicznej, tematem badań naukowych, opracowań, publikacji, filmów i reportaży. Zjawisko to bulwersuje społeczeństwo i powoduje coraz większe zainteresowanie zarówno instytucji rządowych, jak też samorządów i organizacji pozarządowych, które w ramach swoich możliwości i kompetencji podejmują różnego rodzaju działania. Przemoc seksualna stosowana wobec dzieci i młodzieży dotyczy wszystkich grup społecznych, a nie tylko rodzin patologicznych. Ujawnianie przypadków nadużyć seksualnych wobec dzieci jest jednym z najtrudniejszych zadań, jakie stoją obecnie przed policją. Różnorodne działania podejmowane przez policję, instytucje i organizacje pozarządowe, uświadamiające potrzebę zgłaszania przestępstw o charakterze seksualnym, szczególnie 7 T. Zieliński, I. Sirko, R. Poręba, Nadużycia seksualne u dzieci, „Ginekologia Praktyczna” 2003, 11, 4, s. 19–22. 8 S. Kluczyńska, Przemoc seksualna wobec dzieci, „Niebieska Linia”, nr 3/2002.

50


gdy ich ofiarami są małoletni, przyniosły bardzo dobre rezultaty. Przestępczość tego rodzaju przestała wreszcie być problemem głęboko skrywanym. Niewątpliwie przyczyną gwałtownego wzrostu statystycznego tego rodzaju przestępstw jest nie tyle wzrost częstotliwości ich popełniania, lecz przede wszystkim podniesienie świadomości prawnej i wiktymologicznej społeczeństwa. Przemiany społeczne, które dokonywały się na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, spowodowały, że ofiary przestępstw seksualnych zaczęły zgłaszać tego typu przypadki organom ścigania. Należy przypuszczać, że w ciągu ostatnich lat w Polsce zmniejszyła się tzw. „ciemna liczba” tego rodzaju przestępstw, gdyż ich ofiary – posiadając większą świadomość prawną i mając większe zaufanie do organów ścigania – coraz częściej decydują się na zgłaszanie policji tego rodzaju zdarzeń. Szczególnie niepokojący jest jednak fakt, że niemal 50% pokrzywdzonych we wszystkich kategoriach przestępstw na tle seksualnym stanowią małoletni. Wynika stąd, że dzieci i młodzież są grupą szczególnie narażoną na stanie się ofiarą tego rodzaju przestępstw, dlatego właśnie do nich policja kieruje działania prewencyjne i edukacyjne. Przeprowadzone analizy wskazują, że dzieciom – w prawie połowie przypadków – zagrażają osoby z rodziny bądź z ich najbliższego otoczenia. W przypadku wykorzystywania seksualnego dziecka przez członka rodziny, sytuacja jest bardziej złożona, gdyż obowiązek zgłoszenia przestępstwa należy tu do osoby dorosłej (rodzica, opiekuna prawnego), która niejednokrotnie związana jest emocjonalnie i materialnie ze sprawcą. Stosunkowo nowym zagrożeniem jest dynamiczny rozwój nowych technologii, a zwłaszcza Internetu, z którego już w 2000 roku regularnie korzystało na świecie 28 mln dzieci, z czego 6,2 mln w samej Europie. Właśnie wówczas dostrzegając zagrożenia pornografią zwłaszcza dziecięcą, w USA przeprowadzono wielki sondaż na reprezentatywnej grupie 1501 dzieci w wieku od 10 do 17 lat, korzystających regularnie z Internetu. W wyniku tych badań stwierdzono następujące formy wykorzystywania dzieci za

51


pomocą tego medium: propozycje kontaktu seksualnego, rozmowy na temat seksu, agresywne propozycje, którym towarzyszy kontakt poza Internetem, których celem jest zaaranżowanie spotkania z dzieckiem, prezentacja materiałów pornograficznych. Okazało się, że w ciągu roku aż 20 procent dzieci otrzymało propozycję o charakterze seksualnym, 3 procent było adresatem agresywnej propozycji seksualnej, 25 procentom zaprezentowano treści pornograficzne. Badania te wykazały, że aż ¼ badanych przeżyła w wyniku tych działań silny stres9.Podobne badania zostały przeprowadzone na zlecenie Rady Europy. Okazało się, że aż 24 procent najmłodszych oglądało w sieci niechciane treści pornograficzne. 86 procent dzieci będących na tzw. „czacie” otrzymało propozycje bezpośrednich osobistych spotkań w realu. Są to dane, które muszą budzić niepokój zwłaszcza dzisiaj, kiedy dostęp do Internetu ma już charakter powszechny, a ilość dostępnych portali z treściami pornograficznymi gwałtownie wzrasta. Rozumiejąc wagę problemu, jakim jest przemoc seksualna stosowana wobec dzieci i młodzieży, Komenda Główna Policji opracowała „Koncepcję działań policyjnych ukierunkowanych na zwalczanie przestępczości godzącej w wolność seksualną i obyczajność małoletnich”. Dokument ten zawiera katalog zadań do wykonania w Komendzie Głównej Policji oraz propozycję działań dla Komend Wojewódzkich i Komendy Stołecznej Policji, Komend Powiatowych, Komend Miejskich i Komend Rejonowych Policji. Działania te mają różnorodny charakter: profilaktyczny, edukacyjny, informacyjny, pomocowy, a także ukierunkowany na podniesienie skuteczności ujawniania i ścigania przestępstw. 1. Decyzją Komendanta Głównego Policji nr 488 z dnia 05.09.2006 roku w KGP powołany został Centralny Zespół Do Walki Z Handlem Ludźmi, Pedofilią i Pornografią Dziecięcą. Do jego zadań w przedmiotowym zakresie należy między innymi koordynacja i nadzór nad 9

Ł. Wojtasik, Pedofilia i pornografia dziecięca w Internecie „Dziecko krzywdzone” 2003, nr 2, s. 54-71.

52


działalnością zespołów do walki z pedofilią i pornografią dziecięcą powołanych w KWP/KSP, w obszarze zwalczania przestępczości pedofilskiej (w postaci bieżącego nadzoru nad formami pracy operacyjnej prowadzonymi przez zespoły wojewódzkie czy udzielania im niezbędnej pomocy, zwłaszcza w wymiarze międzynarodowym), udział w organizowaniu międzynarodowych operacji mających na celu zwalczanie przestępczości związanej z pedofilią i pornografią dziecięcą. 2. W KWP i KSP powołane zostały w tym celu Wojewódzkie Zespoły Do Walki z Handlem Ludźmi, Pedofilią i Pornografią Dziecięcą. Do ich najważniejszych zadań należy zaliczyć prowadzenie rozpoznania w zakresie zjawisk i zdarzeń dotyczących zagadnienia pedofilii i pornografii dziecięcej, prowadzenie postępowań przygotowawczych i spraw operacyjnych w przedmiotowym zakresie z wykorzystaniem istniejącego funduszu operacyjnego, prowadzenie rozpoznania w środowisku internetowym – komunikatory, czaty, forum i listy dyskusyjne oraz udział w międzynarodowych operacjach związanych z pedofilią i pornografią dziecięcą. Policja prowadzi bieżący monitoring stron internetowych pod kątem treści, które naruszałyby przepisy prawa. Weryfikowane są także zgłoszenia i sygnały od stowarzyszeń, fundacji oraz osób prywatnych, które przekazują informacje na temat stron internetowych z treściami zakazanymi prawem. KGP w celu zdiagnozowania potencjalnych możliwości ustalania użytkowników końcowych popełniających przestępstwa z wykorzystaniem sieci TOR nawiązała współpracę z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz CERT NASK. Od 2008 roku policja dysponuje specjalnymi oprogramowaniami umożliwiającymi monitoring Internetu, rozpowszechniania i ściągania pornografii dziecięcej w sieci. Zasada ich funkcjonowania sprowadza się do ujawniania w sieciach peer2peer (służących do bezpośredniej wymiany plików) użytkowników

53


udostępniających lub rozpowszechniających pliki, zawierające treści o charakterze niedozwolonym, w tym pornografię dziecięcą. Dlatego też kolejne operacje ogólnokrajowe realizowane są cyklicznie wraz z wynikami ustaleń dokonanych na podstawie użycia wyżej wymienionych programów. Dotyczy to zarówno ustaleń obejmujących użytkowników krajowych, jak i zagranicznych, wobec których materiały są systematycznie przekazywane właściwym, obcym organom ściągania, zgodnie z właściwością terytorialną. Np. w ramach operacji „SIMONE” (przeprowadzonej w skali ogólnopolskiej w dniu 03.09 i 14.10 2008 roku) ustalonych zostało kilkuset użytkowników Internetu, rozpowszechniających treści pedofilskie, z kilkunastu państw z całego świata. Do organów ścigania tych krajów stosowna dokumentacja wraz z materiałem dowodowym została przekazana przez INTERPOL. Efektem wieloletniej współpracy policji z innymi podmiotami, w zakresie profilaktyki zagrożeń w obszarze wykorzystywania seksualnego dzieci jest wzrost świadomości zarówno dzieci, jak i ich rodziców. Policja uczestniczy w kampaniach realizowanych przez Fundację „Dzieci Niczyje” i „KIDPROTECT”: „Dziecko w sieci”, „Safer Internet”, „Dzień bezpiecznego Internetu”, „Jestem Wojtek”, „Zły Dotyk”. Celem podejmowanych działań jest ochrona dzieci przed szkodliwymi treściami w Internecie, a także wskazanie wzorów bezpiecznych zachowań, udostępnianie adresów organizacji i osób mogących pomóc ofiarom przestępstw. Bardzo dużą wagę policja przywiązuję do działań edukacyjnych w aspekcie technicznej ochrony przed szkodliwymi treściami i kontaktami w Internecie. Policja współuczestniczy w realizacji inicjatyw na rzecz pomocy ofiarom przemocy, np. policyjne telefony zaufania, świetlice socjoterapeutyczne, punkty konsultacyjne, centra interwencji kryzysowej. Prowadzi także bieżące rozpoznanie skali zjawiska, ujawniając rodziny patologiczne i osoby mogące generować potencjalne zagrożenie. Specjaliści do spraw nieletnich wnioskują do sądów o podejmowanie stosownych działań w przypadku stwierdzenia

54


zaniedbywania obowiązków opiekuńczo-wychowawczych lub nadużywania władzy rodzicielskiej. Jednostki policji współpracują także z mediami, poprzez które przekazują bieżące informacje na temat zagrożeń związanych z przemocą seksualną, informują o konsekwencji takich czynów, a także wskazują, gdzie zainteresowani mogą szukać pomocy i wsparcia. Policjanci podczas spotkań w szkołach przekazują rodzicom, nauczycielom i pedagogom informacje o zagrożeniach związanych z wykorzystywaniem seksualnym dzieci i realnych możliwościach uzyskiwania pomocy. Podczas spotkań z uczniami zwracają uwagę na zagrożenia związane z wykorzystywaniem seksualnym i propagują konieczność każdorazowego zgłaszania takich przypadków. Na co dzień podejmują czynności wobec sprawców przemocy seksualnej ukierunkowane głównie na ich odizolowanie od ofiar, tak, by zapewnić pokrzywdzonym poczucie bezpieczeństwa. W ramach projektu unijnego DAPHNE II „Posłuchaj mnie – krzywdzone dziecko pod specjalną ochroną” funkcjonariusze policji szkolą się w rozpoznawaniu symptomów przemocy seksualnej i uczą się pracować z ofiarami. W terenowych jednostkach policji przeprowadzony został przegląd programów w zakresie edukacji, zapobiegania i ścigania przestępczości godzącej w wolność seksualną i obyczajność. Programy szczególnie godne polecenia, po dokonaniu ich ewaluacji, umieszczono w internetowym „Banku Dobrych Praktyk”. Przykładem interesującego programu edukacyjnego jest opracowany w KWP w Białymstoku program „Bezpieczny Przedszkolak”10, którego głównym celem jest ograniczenie liczby niebezpiecznych zdarzeń z udziałem dzieci. Współrealizatorami programu są: Kuratorium Oświaty w Białymstoku, Uniwersytet w Białymstoku i WORD w Białymstoku. Jednym z elementów programu są zajęcia „zły dotyk” mające na celu edukację ukierunkowaną na zapobieganie wykorzystywaniu seksualnemu małoletnich. Adresatami programu są dzieci w wieku 4–6 lat, 10

Zob. http://www.edupress.pl/pdf/14/3206.pdf (04.04.2011).

55


rodzice i opiekunowie oraz kadra pedagogiczna przedszkoli. Program ten uzyskał pozytywną opinię Fundacji „Dzieci Niczyje”. W KWP w Olsztynie opracowano i przeprowadzono „działania zmierzające do zapobiegania wykorzystywaniu seksualnemu dzieci”. W ramach tego projektu stworzono procedury określające – obowiązek kontaktu dyżurnegoz zespołem psychologów KWP, w przypadku przyjęcia zgłoszenia dotyczącego wykorzystywania seksualnego małoletniego. Wyposażono dyżurnych w informatory zawierające wykaz placówek pomocowych. Wprowadzono obowiązkowe wykonywanie czynności z małoletnimi ofiarami w tzw. „niebieskich pokojach”. Uruchomiono bezpłatną, anonimową, linię telefoniczną, którą obsługiwali policyjni psycholodzy. Przedstawiono w mediach działania policji oraz informację na temat zagrożeń związanych z ewentualnym zatajaniem tego rodzaju przestępstw i ich negatywnymi skutkami dla psychiki i rozwoju dziecka. Przeprowadzono także szkolenia dla policjantów w zakresie pierwszego kontaktu z małoletnią ofiarą przemocy seksualnej. W KWP w Szczecinie wydział prewencji wspólnie z rzecznikiem praw dziecka przy TPD w Szczecinie oraz Miejskim Ośrodkiem Interwencji Kryzysowej realizuje kampanię pod hasłem „Molestowanie – gwałt na miłości”. Dzieci uczone są bezpiecznych zachowań, a podczas spotkań z rodzicami udzielane są rady, jak o sprawach przemocy seksualnej rozmawiać z dziećmi i jak uchronić je przed nadużyciem seksualnym ze strony dorosłego. Najważniejszym celem akcji jest nauczenie dziecka asertywnych zachowań tak, aby dziecko: • •

56

mówiło „nie” i próbowało odejść, gdy ktoś będzie chciał je wykorzystać lub zaproponuje coś, co wyda mu się podejrzane; nie bawiło się w miejscach odosobnionych, nie otwierało drzwi nieznajomym;


• •

pamiętało o tym, żeby, gdy znajdzie się w niebezpieczeństwie, broniło się wszystkimi dostępnymi sposobami – ucieczką, krzykiem, płaczem; poinformowało odpowiednią osobę dorosłą, gdy zauważy jakiekolwiek zachowanie seksualne, gdy poczuje się nieswojo, jeśli zauważy, że jego koleżankę lub kolegę spotyka tego typu nadużycie.

MSWiA koordynuje realizację rządowego programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań pod nazwą „Razem Bezpieczniej”. Ustanowiony on został Uchwałą Rady Ministrów Nr 218 z dn. 18 grudnia 2006 roku. Program zaplanowany został na lata 2007–2015, a na realizację jego zadań zabezpieczono w ramach rezerwy celowej, corocznie kwotę 3 milionów złotych. Głównym założeniem programu jest ograniczenie skali zjawisk i zachowań, które budzą powszechny sprzeciw i poczucie zagrożenia. Program ten łączy działania policji, administracji rządowej i samorządowej oraz partnerów społecznych, zainteresowanych poprawą bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podstawowym założeniem programu jest zachęcenie obywateli do nawiązania partnerskich relacji z policją oraz innymi instytucjami, powołanymi do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zwalczanie przemocy, w tym seksualnej wobec dzieci, jest istotnym elementem tego programu. Ważnym segmentem działań systemowych, których celem jest zwalczanie prostytucji wśród najmłodszych jest przyjęty przez Radę Ministrów w 2003 roku „Program Zapobiegania Niedostosowaniu Społecznemu i Przestępczości wśród Dzieci i Młodzieży”. Realizacja programu, który koordynuje MSWiA potrwa 10 lat, a jego kluczowym elementem są procedury postępowania nauczycieli i metody współpracy szkół z policją, w sytuacjach zagrożenia dzieci i młodzieży przestępczością oraz demoralizacją. W ramach programu prowadzone są także działania polegające na propagowaniu informacji na temat konsekwencji zachowań ryzykownych. W ramach strategii powstrzymującej prowadzone są działania zwiększające liczbę

57


punktów informacyjnych, telefonów zaufania oraz dostępność do poradnictwa psychologiczno-pedagogicznego. Wydaje się, że tylko takie, kompleksowe i programowe podejście do problematyki zapobiegania i zwalczania przemocy seksualnej wśród dzieci i młodzieży pozwoli na lepsze rozpoznanie i realne ograniczenie skali tego zjawiska. Polska Policja, w swojej aktywności profilaktycznej, operacyjnej i wykrywczej, nie pozostaje już jedynym i osamotnionym podmiotem w walce z przestępcami seksualnymi, ale jest aktywnym i inspirującym uczestnikiem zorganizowanej koalicji na rzecz bezpieczeństwa najmłodszych. Wskazane wyżej działania organizacyjne i programowe zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym znacząco zwiększają skuteczność działań na rzecz bezpieczeństwa najmłodszych, tworząc jednolity front wielu koalicjantów, których działania zabezpieczono także finansowym wsparciem ze strony państwa. Przemoc seksualna wobec dzieci stanowi częste przestępstwo w wielu nawet wysoko rozwiniętych cywilizacyjnie krajach i dlatego powinno być ujmowane w skali międzynarodowej w możliwie wielu aspektach. Wydaje się, że przyjęte w Polsce rozwiązania mogą być rekomendowane jako modelowy system, który z powodzeniem może być realizowany także w innych państwach europejskich. W dobie powszechnej globalizacji problemy związane z przestępczością i patologiami społecznymi są podobne, a dobre projekty profilaktyczne mogą mieć walor nie tylko lokalny, ale uniwersalny. Przestępczość nie zna bowiem pojęcia granic. Dlatego też we współczesnej polityce bezpieczeństwa współpraca międzynarodowa, wzajemna wymiana informacji oraz doświadczeń jest bardzo istotna i decydująca o jej skuteczności.

58


Bibliografia 1. Forward S., Toksyczni rodzice, Świat Książki – Bertelsman Media, Warszawa 2009. 2. Hołyst B., Kulturowy i społeczny kontekst przestępczości wobec dzieci [w:] B. Hołyst (red.) Ochrona dziecka. Teoria i Praktyka., Centrum Szkolenia Policji, Legionowo 2005. 3. Kavolis V., Comparative perspectives of social problems, Boston 1989. 4. Kluczyńska S., Przemoc seksualna wobec dzieci, „Niebieska Linia”, nr 3/2002. 5. Kmiecik-Baran K., Młodzież i przemoc, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. 6. Lew-Starowicz Z., Przemoc seksualna, Jacek Santorski&CO, Warszawa 1992. 7. Nikodemska S., Przemoc wobec dzieci – przegląd badań, „Niebieska Linia”, nr 4/2000. 8. Pospiszyl I., Przemoc w rodzinie, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, Warszawa 1994. 9. Ł. Wojtasik, Pedofilia i pornografia dziecięca w Internecie „Dziecko krzywdzone” 2003, nr 2 10. Zieliński T., Sirko I., Poręba R., Nadużycia seksualne u dzieci, „Ginekologia Praktyczna” 2003,

59


Ewelina Ćwiertnia UZALEŻNIENIE OD SEKSU JAKO ZAGROŻENIE DLA BEZPIECZEŃSTWA

Abstrakt Zjawisko uzależnienia od seksu jest w Polsce zjawiskiem nowym, właściwie dotąd gruntownie niezbadanym. Autorytety w dziedzinie uzależnień (prof. Bohdan T. Woronowicz) i zaburzeń seksualnych (prof. Zbigniew Lew-Starowicz) odnośnie tego tematu odwołują się do publikacji badaczy amerykańskich. Jak dotąd nie przeprowadzono u nas rzetelnych badań na dużą skalę dotyczącą tego uzależnienia, jednakże o jego istnieniu może świadczyć duże zainteresowanie, jakim cieszą się wspólnoty samopomocowe Anonimowych Seksoholików i Anonimowych Uzależnionych od Seksu i Miłości, funkcjonujące na terenie całego kraju. Celem tej pracy jest ukazanie zjawiska uzależnienia od seksu oraz jego wpływu na stan bezpieczeństwa, przede wszystkim jego obniżenie, gdyż wpływa na kondycję psychiczną człowieka oraz jego sferę fizjologiczną. Słowa kluczowe: uzależnienie od seksu, bezpieczeństwo, zaburzenia seksualne Abstract The phenomenon of sex addiction is a new phenomenon in Poland, actually been thoroughly explored. Authorities in the field of addiction (Prof. Bohdan T. Woronowicz) and sexual dysfunction (Prof. Zbigniew Lew-Starowicz) on this subject refer to the publication of American researchers. We have not been at our reliable research on a large scale for this dependence. However, its existence may indicate a strong interest enjoyed by the community self-help and Sexaholics Anonymous, Addicts Anonymous - Sex and Love, operating throughout the country. The aim of this work is to show the phenomenon of sex addiction

60


and its impact on the security situation, especially its reduction, as it affects the mental health of the person and the sphere of physiological. Key words: sex addiction, safety, sexual dysfunction

1. CHARAKTERYSTYKA UZALEŻNIENIA OD SEKSU W niniejszej pracy ukazane zostanie zjawisko uzależnienia od seksu oraz jego aspekty wpływające na wymiary bezpieczeństwo społeczeństwa (Piwowarski 2012:6-15; Piwowarski 2013:8-9). W klasyfikacji chorób i zaburzeń psychicznych zjawisko erotomanii jest pojęciem względnie nowym, od niedawna funkcjonującym jako uzależnienie. Po raz pierwszy zbadane i opisane zostało w latach 80. XX w. przez amerykańskiego lekarza seksuologa Patricka Carnesa, który swą działalność naukową i zawodową w głównej mierze poświęcił badaniu uzależnienia od seksu, zyskując miano największego autorytetu w tej dziedzinie na świecie. Ta praca w znacznej większości oparta jest na kompleksowych badaniach i obserwacjach Patricka Carnesa w dziedzinie leczenia seksualnego uzależnienia, które zawarł w książce Od nałogu do miłości. Jak wyzwolić się z uzależnienia od seksu i odnaleźć prawdziwie uczucie, wydanej w Polsce w roku 2001 (czyli 10 lat od wydania oryginału w języku angielskim). Podobnie jak na przełomie XIX i XX wieku panowała era nerwic, tak na przełomie XX i XXI stulecia zapanowała era uzależnień (Woronowicz 2009:15). Siłą napędową dla uzależnień stało się szybkie tempo życia, chęć ucieczki od trudnych i nieakceptowanych stanów emocjonalnych, poszukiwanie szybkiej przyjemności i natychmiastowej nagrody, a także trudność w panowaniu nad impulsami. Uważne obserwowanie tego, co w ostatnich dziesięcioleciach dzieje się w naszej rzeczywistości prowadzi do wniosku, że coraz więcej naszych zachowań przybiera charakter nałogowy, to znaczy chorobowy, co w konsekwencji wpływa niekorzystnie na różne sfery życia.

61


Rola odgrywana przez uzależnienia jest coraz bardziej znacząca i dotyka coraz większej liczby osób. Wśród najbardziej destrukcyjnych nałogów znajduje się erotomania, czyli uzależnienie od myśli i zachowań seksualnych (Carnes 2001:18). Niniejsza praca służy przybliżeniu zjawiska uzależnienia od seksu. Pokrótce omówione zostaną poszczególne jego obszary: klasyfikacje, etiologia, objawy oraz skutki. Omawiając ten temat skupimy się przede wszystkim na problematyce terapii tego uzależnienia, w szczególności leczenia opartego na zmodyfikowanym i przystosowanym do potrzeb osób uzależnionych od seksu programie Dwunastu Kroków. Zarysowany zostanie także przebieg procesu zdrowienia, którego celem nie jest całkowita abstynencja seksualna (jak to ma miejsce na przykład w leczeniu uzależnienia od alkoholu, gdy uzależniony musi dożywotnio odstawić alkohol), lecz nabycie umiejętności prowadzenia zdrowego i niedestrukcyjnego życia seksualnego. Życiorysy osób uzależnionych od seksu wyglądają różnie, jednak w ich zmaganiu się z chorobą można dostrzec wiele cech wspólnych. Wspólne dla nich jest występowanie autodestrukcyjnych zachowań seksualnych, nad którymi nie są w stanie zapanować. Konsekwencje kompulsji związanych z erotomanią również są podobne. Do najdotkliwszych skutków tego uzależnienia należy rozpad więzi rodzinnych, utrata pracy i dochodów, a nawet utrata zdrowia i ryzyko utraty życia. Znaczna większość uzależnionych doświadczyła w dzieciństwie seksualnego, fizycznego i (lub) emocjonalnego wykorzystywania. Najczęściej dorastali w rodzinach dotkniętych uzależnieniami, zwykle od alkoholu. Sami również muszą często borykać się równolegle z innymi uzależnieniami, jednakże to właśnie z erotomanii najtrudniej jest się im wyzwolić (Carnes 2001:7). Amerykańskie Towarzystwo Problemów Seksualnych oszacowało, że uzależnionych od seksu jest około 10-15% Amerykanów, czyli około 25 mln osób (Woronowicz 2009:504). Coleman (Coleman 1994 za Lew-Starowicz 1997:180) stwierdza, że zaburzenie to dotyczy 5% całej populacji. Szacuje się, że w Polsce uzależnionych może być nawet kilkaset tysięcy osób,

62


choć należy być ostrożnym w tych szacunkach, gdyż nie przeprowadzono u nas jeszcze dokładnych badań na ten temat (Adamczyk 2003). 1.2. Definicja i klasyfikacja Jak podaje Woronowicz, za Encyklopedią Powszechną PWN, erotomania to „chorobliwe wzmożenie pobudliwości płciowej występujące w chorobach psychicznych i psychopatiach, a także w organicznych chorobach mózgu; może być ponadto skutkiem szkodliwego wpływu otoczenia; termin oznaczający również obłęd erotyczny z występowaniem urojeń zakochania” (Woronowicz 2009:500). Do niedawna w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób ICD10 brakowało odrębnej kategorii dla seksualnego uzależnienia. Potrzeba znacznej częstotliwości i różnorodności aktywności seksualnej określana była jako nadmierny popęd seksualny, inne zaburzenia nawyków i popędów (impulsów) lub zaburzenia nawyków i popędów, nieokreślone (Woronowicz 2009:500). Do kategorii zaburzeń nawyków i impulsów (popędów) w tej klasyfikacji zalicza się: patologiczny hazard, patologiczne podpalanie (piromania), patologiczne kradzieże (kleptomania), przymus wyrywana sobie włosów (trichotillomania) oraz inne zaburzenia nawyków i popędów (impulsów). Cechą charakterystyczną tych zaburzeń są powtarzane działania „bez wyraźnej racjonalnej motywacji, które zazwyczaj szkodzą interesom samego pacjenta, jak i innych osób. Pacjent określa to zachowanie jako związane z impulsem do działania, które nie podlega kontroli. Przyczyny tych zaburzeń nie są poznane” (Woronowicz 2009:461). Do niedawna uzależnienie od seksu ujmowano najczęściej w podkategorii innych zaburzeń nawyków i popędów (impulsów), która mieści „uporczywie powtarzające się niedostosowane zachowania, nie będące wtórnymi dla rozpoznanego zespołu zaburzeń psychicznych i w których występuje niemożność powstrzymania się przed impulsem owych zachowań. Zacho-

63


wania te poprzedzone są okresami napięcia prowadzącymi do wykonania danego zachowania, wykonaniu którego towarzyszy uczucie ulgi” (Zdrada 2012). Klasyfikacja DSM-IV nie wyróżnia uzależnienia seksualnego (Woronowicz 2009:501), zaś wyszczególnienie uzależnienia od seksu jako całkowicie odrębnej jednostki chorobowej pojawiło się po raz pierwszy w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób ICD-10 w wersji z 2010 roku. Według podanych kryteriów można mówić o uzależnieniu od kompulsywnych zachowań związanych z seksem wówczas, gdy w okresie ostatniego roku stwierdzono obecność co najmniej trzech objawów z podanej listy (Woronowicz, stan na 4.04.2013): • silna potrzeba lub poczucie przymusu realizowania kompulsywnych zachowań związanych z seksem; • subiektywne przekonanie o mniejszej możliwości kontrolowania zachowań związanych z seksem, tj. upośledzenie kontroli nad powstrzymywaniem się od kompulsywnych zachowań związanych z seksem oraz nad częstotliwością tych zachowań; • występowanie, przy próbach ograniczenia możliwości realizowania kompulsywnych zachowań związanych z seksem, niepokoju, rozdrażnienia czy gorszego samopoczucia oraz ustępowanie tych stanów z chwilą pojawienia się możliwości ich realizowania; • poświęcanie coraz większej ilości czasu na kompulsywne zachowania związane z seksem w celu uzyskania zadowolenia czy dobrego samopoczucia, które poprzednio osiągane było w znacznie krótszym czasie; • postępujące zaniedbywanie alternatywnych źródeł przyjemności lub dotychczasowych zainteresowań na rzecz kompulsywnych zachowań związanych z seksem; • kontynuowanie kompulsywnych zachowań związanych z seksem pomimo szkodliwych następstw. Z powyższych rozważań wynika, że jeszcze do niedawna erotomania nie była traktowana jako samodzielna jednostka chorobowa, co powodowało pewne dylematy diagnostyczne.

64


Zebranie i opublikowanie wiedzy na temat jej natury pozwoliło na zamknięcie kompulsji seksualnej w kategorii uzależnienia. Niektórzy badacze mają jednak wątpliwości co do rozpatrywania erotomanii jako uzależnienia (por. Zdrada 2012). Nałogi, na temat których wiedza jest obecnie największa i najbardziej rozpowszechniona (czyli alkoholizm i narkomania) polegają na przyjmowaniu substancji zewnętrznych w stosunku do człowieka. Przez specjalistów w dziedzinie uzależnień ten drugi rodzaj nałogów został już jednak poznany na gruncie czynności takich jak hazard, kompulsywne zakupy czy obżarstwo. Zbadanie tego gruntu pozwoliło na wyprowadzenie wniosku, że obsesja może pojawić się wszędzie tam, gdzie wywołuje ona odczuwalną zmianę nastroju bez względu na to, czy będzie to dogadzanie sobie jedzeniem, czy wywoływanie emocji związanych z hazardem, czy też zachowania seksualne, uwodzenie i fantazjowanie (Carnes 2001:40). Żyjemy w kulturze, w której istnieją bardzo poważne bariery w uznawaniu zachowań seksualnych za uzależnienie. Na ogół jest nam bardzo trudno bezpośrednio i poważnie rozmawiać o seksie. Barierą jest również postrzeganie seksu przez pryzmat autokontroli i wyborów moralnych. Carnes (Carnes 2001:39) dostrzega tu pewną analogię do pojmowania alkoholizmu w latach 50. i 60. XX wieku. Uzależnienie od alkoholu było wówczas postrzegane jako wada charakteru i problem natury moralnej, nie zaś choroba dotycząca milionów ludzi. Inną barierą w uznawaniu erotomanii jako choroby są zakorzenione w kulturze stereotypy oraz zjawisko seksizmu (Carnes 2001:39). Kulturowy wzorzec wyraża oczekiwanie, że „chłopiec powinien udowadniać swoją męskość”, maskuje uzależnienie od seksu tym właśnie stereotypem. Z kolei kobiety postrzegane są jako „strażniczki moralności”, niezdolne z natury do seksualnych ekscesów. W ten sposób patrzono kiedyś na alkohol i mężczyzn, którzy z natury powinni umieć kontrolować swoje picie. Istnienie tego stereotypu męskości utrudniało mężczyznom z problemem alkoholowym przyznanie się do problemu i wyrażenie własnej bezsilności. Z kolei kobiety,

65


„z natury” niepijące, uchodziły za te, które nie mogą mieć tej przypadłości. Minęło wiele lat zanim obalono te stereotypy na temat problemu alkoholowego kobiet i mężczyzn. Można powiedzieć, że podobne współczesne kulturowe stereotypy na temat seksoholizmu powstrzymują nas przed dostrzeżeniem dramatycznej sytuacji osób uzależnionych od seksu. Z dziedziny alkoholizmu wiemy, że ogromnej większości osób z problemem alkoholowym, których życie jest poważnie zaburzone piciem, udaje się mimo to zachować pozory tzw. normalności. Ta sama zasada kamuflażu dotyczy erotomanii. Innym sposobem zaprzeczania tej chorobie jest przekonanie: „uzależnienie od seksu jest wprawdzie powszechne, ale to przecież nic groźnego” (Carnes 2001:48). Popularne staje się stwierdzenie: „Jeśli już musisz się od czegoś uzależnić, to niech to będzie seks” (Carnes 2001:49). Takie podejście bierze się z fałszywego przekonania, że seks nie może zrobić krzywdy. Dokładne poznanie anatomii uzależnienia od seksu konfrontuje nas jednak z faktem, że uzależnienie to powinno być rozpatrywane jako jedno z najcięższych zaburzeń naszych czasów, z którego na szczęście można się wyzwolić. Zanim jednak omówiony zostanie proces wychodzenia z nałogu, warto pokrótce omówić etiologię, objawy oraz konsekwencje seksualnego uzależnienia. 1.3. Przyczyny Perspektywa biologiczna. W przypadku uzależnień opartych na przyjmowaniu substancji zewnętrznych w stosunku do człowieka brakuje zdolności wprowadzania się w tzw. „haj” związkami chemicznymi produkowanymi przez mózg. Pojawia się pytanie w jaki sposób seks może uzależniać, skoro nie wiąże się z podawaniem narkotyków? Jednak seks jest narkotykiem – substancje podawane są od wewnątrz, w formie naturalnie występujących peptydów, przede wszystkim endorfin. Budowa molekularna endorfin jest identyczna z budową opiatów (np.

66


morfiny), z tym, że peptydy działają wielokrotnie silniej (Carnes 2001:30-31). Tak jak osoby z problemem alkoholowym cierpią z powodu endogennych opiatów, tak, przykładowo hazardziści mają bardzo niski poziom beta-endorfin. Poprzez grę wytwarzają oni stan podniecenia i napięcia, co pozwala im chwilowo zrekompensować owe braki. Dłuższe utrzymywanie się w takim stanie zmienia u człowieka chemię mózgu, który wkrótce zaczyna się domagać nowych dawek ekscytujących wrażeń, by poczuć się normalnie. W podobny sposób zjawisko to ujmują Harvey Milkman i Stanley Sunderwirth w książce Craving for Ecstasy: Consciousness and Chemistry of Escape w odniesieniu do seksualności (por. Carnes 2001:40-41). Z kolei Woronowicz (Woronowicz 2009:501) pisze, że podniecenie seksualne i orgazm powodują uwolnienie endogennych opiatów, które mają wpływ na układ nagrody w mózgu, co pozwala na dostrzeżenie podobnego mechanizmu jak w pozostałych uzależnieniach. Można zatem wysnuć ogólny wniosek, że uzależnienie od seksu może być powodowane neurochemicznymi „ubytkami” mózgu. Brak jest natomiast danych na temat ewentualnej dziedziczności seksualnego uzależnienia. Perspektywa psychologiczna. Przyjęcie tej perspektywy nakazuje poszukiwać przyczyn erotomanii przede wszystkim w środowisku rodzinnym uzależnionego. Wyniki badań w tym obszarze zdają się być zatrważające. Według badań, przeprowadzonych przez Carnesa (Carnes 2001:136), aż 97% erotomanów doświadczyło emocjonalnego wykorzystywania, 81% wykorzystywania seksualnego, zaś 72% wykorzystania fizycznego. Wyniki te były porównywalne w odniesieniu do kobiet i do mężczyzn. Wielu erotomanów zmaga się ze swoim negatywnym wizerunkiem i niskim poczuciem własnej wartości. Wiedzą, czego chcą od życia, ale jednocześnie nie czują się tego warci. Kiedy spotykają kogoś będącego uosobieniem cech i życia, o którym marzą, znajdują wiele obsesyjnych powodów, by taką osobę zdewaluować i odrzucić. Ich uszkodzony wizerunek siebie

67


pochodzi po części z zinternalizowanych komunikatów, przekazywanych im w dzieciństwie przez ich dysfunkcyjne rodziny (Carnes 2001:112). Ów uszkodzony wizerunek siebie oraz niższe poczucie własnej wartości jest tylko pogłębiane i potwierdzane przez uzależnienie. Uzależnieni od seksu nie potrafią przyjmować autentycznej bliskości z powodu głębokiego przeświadczenia, że zostaną odrzuceni i wykorzystani. Ten stan rekompensują sobie „hajem”, którego dostarcza im ryzyko, poczucie zagrożenia, nadużycia, ból i chwilowe zapomnienie, których z kolei dostarcza ucieczka w seks. Doświadczając pogłębiającej się izolacji na skutek odczuwanego wstydu, jeszcze rozpaczliwiej poszukują ulgi. Wszystko to prowadzi do coraz większej utraty szacunku do siebie, nasilającego się uczucia wstydu i poczucia winy, a także coraz głębszej izolacji i osamotnienia, na które doraźnym lekarstwem staje się kolejne uruchomienie się. Powstaje błędne koło. Ujęcie społeczno-kulturowe. Żyjemy w kulturze, która wywiera znaczący wpływ na sprawy związane z seksem. Seks jest gloryfikowany, a umiejętność uwodzenia jest dla wielu wyznacznikiem poczucia własnej wartości. Gloryfikowanie seksu zauważa się na przykład w promowaniu prostytucji jako ekscytującej i opłacalnej opcji kariery dla osób, które mają odwagę nie dbać o swoją reputację. Poniżej przestawiono syntetycznie kilka cech współczesnej cywilizacji oraz wynikające z nich cechy uzależnienia (Carnes 2001:94-97). Konsumpcyjna kultura Zachodu zorientowana jest na szybkie zaspokajanie potrzeb. Logikę szybkiego zaspokajania osoba uzależniona od seksu zaprzęga do doraźnego redukowania swoich lęków. Współczesność pokłada zaufanie w rozwiniętej technologii, co powoduje wiarę w łatwe rozwiązania. Dochodzi do utraty wartości i rozpadu więzi rodzinno-społecznych, co pozbawia życie sensowności. Wyzwalany jest wysoki poziom stresu. Ludzie albo prowadzą przeciążone materialnie i emocjonalnie życie, albo toczą zawziętą walkę o przetrwanie, czego rezultatem jest chroniczne uczucie lęku. Wreszcie kultura ta zaprzecza istnieniu ograniczeń, a w klimacie braku granic najlepiej

68


rozwijają się choroby psychiczne i uzależnienia. Seks staje się wyjściem bezpieczeństwa, ułudnym rozwiązaniem problemów, z którymi trzeba sobie radzić w ciągu życia. Kulturową formą utrwalania każdego uzależnienia jest towarzyskie wsparcie. Wykorzystuje ono zarówno zdrowe, jak i niezdrowe trendy kultury, by utwierdzić osobę uzależnioną, że to, co robi, jest zupełnie normalne. Jednakże ludzie otaczający erotomana nie dostrzegają tego, na czym polega jego problem: nie akceptują jego bezsilności, nie widzą braku kontroli ani potęgowanego przez normy społeczne wstydu, nakazującego mu ukrywanie charakteru i rozmiarów jego zachowań (Carnes 2001:98-99). 1.4. Objawy Patrick Carnes wskazuje na następujące objawy erotomanii (Carnes 2001:18-38): Utrata kontroli nad zachowaniami seksualnymi. Osoby uzależnione od seksu mogą powtarzać dany wzorzec zachowania nawet mimo świadomości, że może on zagrażać ich zdrowiu i życiu. Mimo tej świadomości i usilnych starań, nie są oni w stanie skierować swej seksualności na bezpieczne tory. Dotkliwe konsekwencje zachowań seksualnych. Zostaną one wymienione w dalszej części pracy. Niezdolność do zaprzestania mimo negatywnych konsekwencji. Nawet w obliczu katastrofy życiowej, doświadczenia i świadomości konsekwencji płynących z uzależnienia, erotomani nie są w stanie powstrzymać swych seksualnych kompulsji. Poszukiwanie autodestrukcyjnych zachowań i sytuacji wysokiego ryzyka. Przyłapywanie się na tych niebezpiecznych i krzywdzących zachowaniach oraz świadomość ich konsekwencji nie sprawia, że erotoman porzuca swoje praktyki. Dzieje się tak przez działanie mechanizmu zaprzeczania, rezultatem którego jest dalsze trwanie tych praktyk oraz poszukiwanie nowych doświadczeń.

69


Uporczywe wysiłki w celu zaprzestania lub chęć ukrócenia swoich zachowań. Uzależnieni od seksu kierują się pragnieniem przerwania bolesnych doświadczeń i uniknięcia konsekwencji, jakie niesie ich nałóg. Częstym wybiegiem są zmiany miejsca zamieszkania (tzw. kuracje geograficzne) czy pracy, zanurzanie się w praktykach religijnych, w których wcale nie chodzi o pogłębienie duchowej ścieżki, lecz podjęcie próby pozbycia się wstydu. Większość erotomanów stara się kontrolować swoje zachowania. Skutek tego działania jest jednak odwrotny do zamierzonego – im więcej starań erotoman wkłada w kontrolowanie swoich zachowań, tym bardziej pogłębia się jego problem. Większość doświadcza okresów seksualnej anoreksji, kiedy wszystkie pożądania i potrzeby znajdują się pod ich ścisłą kontrolą. W konsekwencji starania te jednak tylko napędzają uzależnienie. Jeden z centralnych paradoksów erotomanii polega na tym, że próbując zapanować nad nią własnymi siłami, erotoman rozwija inne, rekompensujące stratę wzorce uzależnienia. Tylko wówczas, gdy bezwarunkowo przyznaje się do utraty kontroli, może przerwać ten cykl. Obsesja seksu i fantazjowanie jako główna strategia radzenia sobie w życiu. Zaabsorbowanie seksem jest dla erotomana równoznaczne z działaniem leku przeciwbólowego. Fantazje seksualne stanowią dla niego podstawowy sposób radzenia sobie z trudnościami. Warto zaznaczyć, iż erotyczna obsesja jest czymś odmiennym w stosunku do stanu, jaki człowiek zwykle przeżywa podczas seksualnej stymulacji. Uzależnienie charakteryzuje się tym, że erotoman używa tych pobudzających bodźców, aby sterować swoim nastrojem i emocjami. Staje się od tego tak bardzo zależny, że seks przestaje być dla niego wyborem, a zaczyna pełnić funkcję mechanizmu radzenia sobie w życiu. Obsesje i fantazje te przybierają formę zachowań typu acting out. Oznacza to, że erotoman redukuje napięcie i poziom lęku za pomocą mentalnych i seksualnych zachowań. Uruchomienie się może dla niego oznaczać nawiązanie romansu, masturbację, ekshibicjonizm, podglądanie itd. Szuka wtedy wspomnianego „haju”, który potrafi na chwilę

70


wymazać wszystkie problemy. Uruchomienie tłumi lęk. Nawet sama obsesja doraźnie łagodzi ból. Rosnąca ilość doznań seksualnych. Klasyczną cechą uzależnienia jest to, że osoba uzależniona potrzebuje coraz większych dawek substancji czy zachowań, od których jest uzależniona, aby osiągnąć ten sam stopień ulgi. Błędem jest natomiast stwierdzenie, że erotoman stacza się w dół po równi pochyłej. Osoba taka może bowiem przechodzić okresy wzmożonej kontroli, po których ostatecznie wraca do nałogu, pogrążając się w nim jeszcze bardziej. Głębokie zmiany usposobienia w wyniku seksualnych zachowań. Częstym objawem charakteryzującym głębokie zmiany w usposobieniu erotomanów jest odsuwanie się od rodziny i przyjaciół. Erotoman coraz bardziej pogrąża się w rozpaczy, która pogłębia się po każdym seksualnym ciągu, następującym mimo obietnic poprawy. Im częściej musi uciekać się do kłamstw, tym głębiej pogrąża się w rozpaczy i nienawiści do samego siebie. Zachowania erotomanów napędza wstyd, będący jednocześnie reakcją na bezsilność i brak kontroli. Dzieje się tak z trzech powodów. Po pierwsze, erotoman odczuwa wstyd, ponieważ widzi, że inni ludzie są w stanie wytyczyć i utrzymać granice swojej seksualnej aktywności. Po drugie każdy erotoman przekonany jest, że nie ma na świecie drugiego takiego jak on czy ona. Wierzy, że jest wyjątkiem zarówno pod względem charakteru swoich zachowań, jak i ich natężenia. Życie w kulturze, która zaprzecza istnieniu jego problemu tym bardziej sprawia, że pogrąża się w rozpaczy. Trzeci powód wstydu stanowi internalizacja przekazu rodzinnego na temat seksu. Niektórzy uważają się za złych z powodu samego przeżywania seksualnych uczuć. Wielu otrzymało negatywny przekaz religijny, który dodatkowo pogłębia ich i tak negatywny wizerunek własnej seksualności. Poświęcanie czasu na obsesyjne myśli i fantazje, zdobywanie seksu, uprawianie go i radzenie sobie z konsekwencjami. Obsesja seksualna staje się dla erotomanów zasadą organizującą ich codzienne życie, wszystko obraca się wokół niej.

71


Większość ich czasu pochłania fantazjowanie, uwodzenie, inicjowanie i uprawianie seksu oraz radzenie sobie z jego konsekwencjami. Niejednokrotnie nałóg staje się dla nich stylem życia. Zaniedbywanie ważnych spraw zawodowych, rodzinnych czy wypoczynku. Skoro nałóg staje się stylem życia, to nie zadziwia fakt, że sprawy takie jak rodzina, przyjaciele, zainteresowania mieszczą się na dalszym planie i są podporządkowane zdobywaniu seksu. Podejmowanie decyzji opiera się u uzależnionych na kalkulacji seksualnej, a nie fachowym rozeznaniu, np. szef firmy przy rekrutacji pracowników kieruje się wówczas ich potencjałem seksualnym, nie zaś zawodowym. Zaniedbania nie są jednak nigdzie tak widoczne, jak w stałym związku. W miarę narastania choroby, erotomani inwestują energię tylko w relacje o potencjale seksualnym. Mają bardzo nieliczne nieseksualne więzi albo nawet nie mają ich wcale. Te, które kiedyś miały dla nich znaczenie, stopniowo przestawały je mieć przy pogłębianiu się nałogu. Długotrwałe związki czynnych erotomanów są burzliwe, dręczące i zwykle kończą się fiaskiem. Krótkotrwałe, ale częstsze relacje są natomiast normą. Z powodu seksualnej nadaktywności oraz uciekania przed bliskością, erotomani mają tendencję do niedoprowadzania transakcji interpersonalnych do końca i zaniedbywania stałego związku – pozwalają oni na jego rozpad. Na partnerów wybierają albo tzw. „ratowników”, którzy się nimi zaopiekują albo podatne na zranienie i uzależniające się ofiary. Zarówno w pierwszym jak i w drugim przypadku jakość uczuć zawsze cierpi. Wysoki poziom wstydu z powodu podwójnego życia nie pozwala erotomanom na emocjonalną obecność w związku, zwłaszcza w krytycznych i doniosłych momentach. Jeden objaw nie stanowi o tym, że ktoś jest uzależniony. W życiorysach erotomanów zwykle dostrzega się splot wielu objawów, które wspólnie tworzą dostrzegalne wzorce zdradzające istnienie choroby.

72


1.5. Konsekwencje Jak podaje Carnes, spośród wielu konsekwencji doświadczanych przez erotomanów do najboleśniejszych należą (Carnes 2001:103-104): • utrata najważniejszego związku; • utrata dzieci (w tym: aborcje, śmierć, pozbawienie praw rodzicielskich); • utrata najważniejszych przyjaźni; • nieosiągalność dla własnych dzieci (w tym: zaniedbanie i porzucenie); • straty materialne; • poczucie winy na skutek ranienia innych ludzi (w tym: ofiar i partnerów seksualnych); • utrata produktywności i zdolności twórczych; • przekreślona kariera zawodowa; • utrata własnej integralności; • utrata szacunku do siebie. Osoby, które wpadły w seksualną obsesję, aby z niej wyjść, muszą wziąć odpowiedzialność za swoje zachowania. Wpierw jednak muszą przyznać się do swojej bezsilności wobec nałogu i utraty kontroli nad nim. Zdrowienie z erotomanii rozpoczyna się bowiem w momencie wzięcia odpowiedzialności za siebie i swoje życie (Carnes 2001:214). Proces leczenia omówiony zostanie na kolejnych kartach niniejszej pracy. Aby jednak dokładnie przyjrzeć się zdrowieniu z seksualnego nałogu, należy wpierw przedstawić ogólne prawidłowości terapii uzależnień. Zasady te zostały wypracowane przez ostatnie dekady w obszarze leczenia z uzależnienia przede wszystkim osób z problemem alkoholowym. BIBLIOGRAFIA 1. Adamczyk P. (2003), Goły instynkt, http://www.polityka.pl/psychologia/poradnikpsychologiczny/ 1503448,1,seksoholizm.read, stan na 3.04.2013).

73


2. Carnes P. (2001): Od nałogu do miłości. Jak wyzwolić się z uzależnienia od seksu i odnaleźć prawdziwie uczucie, Poznań, Media Rodzina. 3. Cline V. P. (1996): Skutki pornografii: dowody eksperymentalne i kliniczne, Gdańsk, Towarzystwo Odpowiedzialnego Rodzicielstwa. 4. Czapczyńska A. (2003): Seksoholizm [w:] „Remedium” 2003, 3, s. 20-21. 5. Dwanaście Kroków AA, http://www.anonimowialkoholicy.org.pl/aa_12K.html, stan na 3.04.2013. 6. Dwanaście Kroków Anonimowych Uzależnionych od Seksu i Miłości SLAA, http://www.slaa.pl/index.php/program-12krokow-slaa, stan na 3.04.2013. 7. Dwanaście Kroków SA, http://www.sa.org.pl/kroki.html, stan na 3.04.2013. 8. Guerreschi C. (2006): Nowe uzależnienia, Kraków, Wydawnictwo SALWATOR. 9. Herzyk E. (2011): Nałogowa miłość. Czym jest i jak się z niej wyzwolić, Warszawa, Świat Książki. 10. Kratochvil S. (2002): Leczenie zaburzeń seksualnych, Warszawa, Wydawnictwo ISKRY. 11. Lew-Starowicz Z. (1997): Leczenie zaburzeń seksualnych, Warszawa, Wydawnictwo Lekarskie PZWL. 12. Maltz W. (2011): Droga do zdrowia seksualnego, Gdańsk, Emo Press. 13. Marques J. K., Nelson C. (1997), Rozumienie nawrotów i zapobieganie im u sprawców przestępstw seksualnych [w:] Gossop M., Nawroty w uzależnieniach, Warszawa, PARPA, s. 83-90. 14. Piwowarski J., Kultura bezpieczeństwa i jej trzy wymiary, [w:] „Kultura Bezpieczeństwa. Nauka – Praktyka – Refleksje”, nr. 12, Kraków 2012, ss. 6-15.

74


15. Piwowarski J., Zachuta A., Pojęcie bezpieczeństwa w naukach społeczno-prawnych, Kraków 2013, s.8-9. 16. Reid R. C., Gray D. (2008): Uzależnienie od pornografii. Małżeńskie problemy spod łóżka, Gliwice, Helion S.A. 17. Roth K. (2013): Ciemna strona seksu. Gdy seks staje się nałogiem, Gdańsk, GWP. 18. Sarzyńska J., Ruchel A (2011): Trening uwagowy w terapii osób z zaburzeniami kontroli impulsów [w:] „Seksuologia Polska” 2011, 9, 2, 76-79. 19. Woronowicz B. T. (2009): Uzależnienia. Geneza, terapia, powrót do zdrowia, Poznań, Media Rodzina. 20. Woronowicz B. T.: Seksoholizm (uzależnienie od seksu), (http://psychiatria.mp.pl/uzaleznienia/show.html?id=73113, stan na 4.04.2013). 21. Zdrada D. (2012): Uzależnienie od seksu – problemy diagnostyczne, (http://www.psychologia.net.pl/artykul.php?level=656, stan na 3.04.2013).

75


Jerzy Depo TEORETYCZNE I PRAWNE ASPEKTY PRZECIWDZIAŁANIA I ZWALCZANIA DESTRUKCYJNEJ DZIAŁALNOŚCI OBCYCH SŁUŻB SPECJALNYCH

Abstrakt Artykuł podejmuje zagadnienie służb specjalnych, którymi zainteresowanie wzrosło szczególnie po II wojnie światowej. Podjęta została próba scharakteryzowania metod działania służb specjalnych i sformułowania ogólnych definicji związanych z nimi terminów takich, jak: wywiad, szpieg, dywersja czy sabotaż. Zwrócono także uwagę na nieoczywisty związek służb specjalnych z działalnością terrorystyczną, w szczególności z tzw. cyberterroryzmem, który w niniejszym artykule został scharakteryzowany dzięki wskazaniu najczęstszych metod takiego działania. Istotnym wątkiem jest także zagadnienie bezpieczeństwa i ochrony informacji, w szczególności prawne sposoby zwalczania terroryzmu i działalności obcych służb specjalnych. Słowa kluczowe ochrona informacji niejawnych, służby specjalne, terroryzm, cyberterroryzm Abstract In this article considered was issue of special services, which became particularly interesting after the Second World War. Made was an attempt of characterizing methods used by special services, and of formulating general definitions of terms associated to them, such as: intelligence services, spy, diversion and sabotage. Considered was also an unevident relation of special services to terrorist activity, especially the so called cyberterrorism, which

76


in the article was characterized through indication of most common methods of such actions. Relevant for the article is also issue of security and information protection, particularly legal ways of fighting terrorism and activities of foreign special services. Key words classified information protection, special services, terrorism, cyberterrorism

Art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych1, nakłada na jednostki organizacyjne, w których są przetwarzane informacje niejawne obowiązek stosowania środków bezpieczeństwa fizycznego odpowiednio do poziomu zagrożeń w celu uniemożliwienia osobom nieuprawnionym dostępu do takich informacji, w szczególności przed: • działaniem obcych służb specjalnych; • zamachem terrorystycznym lub sabotażem; • kradzieżą lub zniszczeniem; • próbą wejścia osób nieuprawnionych do pomieszczeń, w których są przetwarzane informacje niejawne; • nieuprawnionym dostępem do informacji o wyższej klauzuli, tajności, czyli niewynikającym z posiadanych uprawnień. 1. Istota i charakterystyka zadań służb specjalnych O służbach specjalnych mówi i pisze się dużo, szczególnie od czasów pierwszej i drugiej wojny światowej. Najczęściej jednak opisywano instytucje i operacje wywiadowcze, marginalizując przy tym opis innych form działania służb specjalnych, takich jak sabotaż, dywersja czy terroryzm. A przecież służby specjalne to ogólna nazwa przyjęta dla instytucji państwowych, których domeną jest tajne pozyskiwanie (wywiad), ochrona informacji 1

Dziennik Ustaw (dalej cyt. Dz.U.) z 2010 r., nr 182, poz. 1228.

77


kluczowych dla zapewnienia wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa (kontrwywiad) oraz wykonywanie zadań dezinformacyjnych lub dezintegracyjnych. W Polsce termin „służby specjalne” nie ma ustalonego i powszechnie przyjętego znaczenia. Po raz pierwszy został on użyty w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 kwietnia 1995 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu z 30 lipca 1992 r. i powołania sejmowej Komisji do spraw Kontroli Służb Specjalnych, która miała nadzorować Urząd Ochrony Państwa i Wojskowe Służby Informacyjne2. Natomiast pozostałe służby, mimo iż w swej działalności posługują się metodami operacyjnymi „podejmowanymi w celu ochrony bezpieczeństwa państwa”, takiego przymiotu nie posiadają3. Ze względu na charakter i przeznaczenie służby specjalne dzielą się na trzy zasadnicze grupy: 1. służby informacyjno-wywiadowcze, których głównym zadaniem jest rozpoznawanie i pozyskiwanie cennych informacji o innych krajach, ich gospodarce, potencjale wojskowym, i innych o strategicznym znaczeniu dla własnego państwa, werbowanie agentów do pracy za granicą, planowanie i organizowanie dywersji, dezinformowanie zagranicznych służb wywiadowczych i kontrwywiadowczych oraz ochrona państwa przed ich działalnością; 2. służby kontrwywiadowcze, których zadania, można najogólniej zdefiniować jako neutralizację zagrożeń wynikających z ofensywnej działalności struktur rozpoznawczych przeciwnika, i -

2 Monitor Polski Nr 23, poz. 271. W art. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym służbą specjalną nazwano także CBA. 3 Według leksykonu Jana Lareckiego – „służby specjalne to usytuowane w strukturze aparatu władzy państwowej organizacyjnie samodzielne lub wchodzące w skład innej jednostki państwowej (np. ministerialnej) instytucje, uprawnione do prowadzenia różnych działań o charakterze tajnym”, idem, Wielki leksykon służb specjalnych świata. Organizacje wywiadu, kontrwywiadu i policji politycznych świata, terminologia profesjonalna i żargon operacyjny, Warszawa 2007, s. 621.

78


3.

służby policyjno-prewencyjne, realizujące zadania na rzecz ładu i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa osobistego i mienia obywateli. 2. Charakterystyka zagrożeń ze strony obcych służb specjalnych

Z działaniami wywiadu jako wyspecjalizowanej instytucji obcego państwa wiąże się przede wszystkim działalność szpiegowska, realizowana w sposób skryty i świadomy przez osoby lub grupy osób, tworzących tzw. siatkę szpiegowską. Szpiegiem określa się zaś osobę zdobywającą informacje mogące zaszkodzić komuś lub czemuś, bądź w celu przekazania ich innemu podmiotowi - drugiej stronie. Szpiegostwo, to z kolei, działanie przestępcze dokonywane na szkodę określonego państwa, polegające na podjęciu działalności na rzecz obcego wywiadu 4. Ze szpiegostwem oraz działaniem na rzecz obcego wywiadu mamy do czynienia od ponad 5000 lat. Pojawiło się ono wraz z powstaniem struktur państwowych i występuje w czasach współczesnych, choć nie zawsze jest dostrzegane5. Działalność tę prowadzi się w sposób skryty, utajniony, ponieważ jej celem jest zdobycie (uzyskanie) informacji, które z założenia stanowią istotną tajemnicę państwa ze względu na ważny interes danego kraju. Informacje takie z zasady są niedostępne dla szerokiego grona osób oraz muszą być dobrze chronione. Przy tym szpiedzy nie szczędzą starań, by okradziony z tajemnic nie zorientował się, iż dotarły do nich osoby nieuprawnione. Wiadomo, iż z dużym powodzeniem można uprawiać działalność wywiadowczą wobec innych państw z terenu własnego kraju, unikając kłopotliwych zabiegów w celu werbowania agentury szpiegowskiej spośród cudzoziemców. R. Faligot, R. Kauffer, Służby specjalne. Historia wywiadu i kontrwywiadu na świecie, Wyd. Iskry, Warszawa 2006. 5 Zob. N. Polmar, T. B. Allen, Księga szpiegów. Encyklopedia, Warszawa MAGNUM 2000, s. IX-XII. 4

79


Możliwości takie stwarzają przede wszystkim: • międzynarodowy ruch osobowy o dużej skali i zasięgu; • wysoki rozwój nauki i techniki, umożliwiający między innymi szpiegostwo kosmiczne; • swobodny przepływ idei i kapitału; • transformacje ustrojowe w byłych państw demokracji ludowej. Znaczna część obywateli naszego kraju dysponuje wiadomościami, informacjami lub dokumentami niejawnymi oznaczonymi różnymi klauzulami tajności, od zastrzeżonych po ściśle tajne. Posiadanie takich wiadomości lub dostęp do nich wynika głównie z tytułu zatrudnienia i zajmowanych stanowisk w administracji państwowej, przedsiębiorstwach o znaczeniu strategicznym (przemysł zbrojeniowy, energetyczny, paliwowy, informatyczny), instytucjach kierujących gospodarką państwa, jego systemem bankowym oraz polityką zagraniczną RP i wypełnianiem zobowiązań wynikających z porozumień i umów zawartych z innymi krajami i organizacjami międzynarodowymi. Osoby zaliczane do tego kręgu obywateli RP winny mieć zatem świadomość, że mogą stać się obiektem zainteresowania zarówno obcych służb specjalnych, jak i organizacji terrorystycznych. Symptomy tego zagrożenia przybierają różne formy - czasem trudno ocenić, czy stawiane przez cudzoziemców pytania stanowią przejaw zwykłej ciekawości, zainteresowań handlowych, dziennikarskich, czy też mają już charakter indagacji wywiadowczej. Jeśli uświadomimy sobie, że w trakcie rozmowy zainteresowania naszego rozmówcy zbliżają się do obszaru objętego tajemnicą, to bezpieczniej jest przyjąć założenie, że właśnie mamy do czynienia z próbą uzyskania konkretnej informacji lub jej potwierdzenia przez pracownika obcych służb specjalnych. Okazją do tego typu indagacji są najczęściej zwykle kontakty służbowe i prywatne z cudzoziemcami o różnym statusie, w tym przede wszystkim z dyplomatami akredytowanymi w RP. Do

80


sytuacji takich może również dochodzić w czasie pobytu (służbowego lub prywatnego) obywateli naszego kraju za granicą. Do zdobywania informacji, w coraz większym stopniu wykorzystywane są również różnego rodzaju spotkania i rozmowy z przedstawicielami interesujących wywiad środowisk, także te prowadzone w ramach kontaktów służbowych i prywatnych. Takie działania, zwłaszcza indagacja wywiadowcza, czy też próby zdobywania istotnych informacji przy okazji rozmów dotyczących różnych spraw, są z reguły podejmowane przez dyplomatów akredytowanych w Polsce, członków oficjalnych delegacji, przedstawicieli firm handlowych, ośrodków naukowych, dziennikarzy itp. Znaczna część tych osób może być właśnie kadrowymi pracownikami wywiadu lub działać na zlecenie obcych służb specjalnych. Także cudzoziemcy niezwiązani bezpośrednio z wywiadem zbierają informacje o naszym kraju. Z reguły mają oni obowiązek składania w swoich placówkach sprawozdań dotyczących kontaktów z polskimi partnerami, w tym m.in. sporządzania charakterystyk osób, z którymi zawarły znajomość. Do najczęściej stosowanych metod uzyskiwania informacji wywiadowczych w trakcie różnych kontaktów należą: • inspirowanie interesującego dla osoby podejmującej próbę indagacji tematu rozmowy; • wywoływanie dyskusji na określony temat; • ferowanie przeciwstawnych opinii w celu wywołania określonej reakcji rozmówców; • „dowartościowywanie” rozmówcy celem pozyskania jego przychylności i nakłaniania go do wyrażania swoich sądów; • próby przeniesienia kontaktów służbowych lub oficjalnych na płaszczyznę prywatną; • oferowanie pomocy w załatwieniu różnego rodzaju spraw lub rozwiązaniu problemów osobistych bądź wręczanie wartościowych prezentów, które mają skłonić rozmówcę do kontynuowania znajomości, również na zasadzie rewanżu;

81


inicjowanie wspólnych imprez o charakterze rozrywkowym lub turystycznym, podczas których niejednokrotnie, przy alkoholu, podejmowane są rozmowy na określony temat.

Osoby wyjeżdżające służbowo za granicę powinny zatem zdawać sobie sprawę, że mogą stać się obiektem zainteresowania obcych służb specjalnych. Dotyczy to zarówno członków oficjalnych delegacji, jak i osób wyjeżdżających indywidualnie na rozmowy lub negocjacje w sprawach gospodarczych i handlowych, a także uczestników sympozjów i kongresów naukowych oraz posiedzeń różnych gremiów organizacji międzynarodowych. Zagrożenia z jakimi mogą się tam spotkać to penetracja ich rzeczy osobistych oraz podsłuch rozmów prowadzonych w pokojach hotelowych i restauracjach, a nawet w pomieszczeniach oficjalnych siedzib delegacji rządowych lub resortowych. Dość powszechnie, służby specjalne prowadzą też tajne przeszukania w pomieszczeniach zajmowanych przez osoby delegowane i fotografują wszelkie znalezione tam dokumenty służbowe, a nawet osobiste, jak notesy, wizytówki, korespondencję prywatną, notatki z obrad itp. W niektórych państwach mogą być podejmowane próby wikłania osób delegowanych w różnego rodzaju sytuacje kompromitujące w celu późniejszego szantażu, np. przy próbie pozyskania do stałej lub doraźnej współpracy w przyszłości. Podczas pobytu za granicą obywatele polscy - aby nie dać się uwikłać w problemy z ulotem posiadanych przez siebie informacji - powinni przestrzegać postępowania według następujących reguł: • nigdy nie pozostawiać bez nadzoru jakichkolwiek dokumentów służbowych lub osobistych, zwłaszcza mających związek z instytucją lub urzędem, w którym pracuje dana osoba, w pomieszczeniach hotelowych lub innych;

82


• • •

• • •

nie prowadzić w pomieszczeniach zamkniętych poufnych rozmów na tematy służbowe, objęte klauzulą tajności; rygorystycznie przestrzegać przepisów prawa i zwyczajów obowiązujących w danym kraju; nie nawiązywać przypadkowych kontaktów i nie podtrzymywać znajomości z osobami, których zachowanie wskazuje na to, że mogą być one inspirowane przez służby specjalne; pod żadnym pozorem nie nadużywać alkoholu; nie uczestniczyć w prowokowanych rozmowach sondażowych na tematy dotyczące spraw służbowych; o wszystkich faktach i zdarzeniach mogących wskazywać na działalność służb specjalnych natychmiast informować bezpośrednich przełożonych, ambasadę lub konsulat.

Działania terrorystyczne w zasadzie nie wiążą się bezpośrednio z działalnością służb specjalnych, przynajmniej w sposób oficjalny. Można jednak zasadnie, przypuszczać, że niektóre państwa zezwalają własnym służbom specjalnym na inspirowanie działalności terrorystycznej. Najczęściej działalność terrorystyczna była i jest organizowana przez różnego rodzaju niepaństwowe ugrupowania polityczne lub organizacje przestępcze. Najogólniej, terroryzm to stosowanie lub groźba użycia przemocy (uprowadzenia samolotów, mordowanie polityków, zamachy bombowe itp.), dla celów politycznych - wywarcia presji na społeczeństwo i władze, poruszenia opinii publicznej, wymuszenia ustępstw, bądź korzystnych dla siebie decyzji politycznych. Nową kategorią zjawisk terrorystycznych, charakterystyczną dla obecnej epoki, jest cyberterroryzm - politycznie motywowany atak lub groźba ataku na komputery, sieci lub systemy informacyjne w celu zniszczenia infrastruktury oraz zastraszenia lub wymuszenia na rządzie i ludziach określonych zachowań (postaw, decyzji). Do celów, przeciwko którym mogą zostać skierowane ataki cyberterrorystyczne należą m.in.:

83


• • •

• •

• • •

telekomunikacja: linie telefoniczne, satelity, sieci komputerowe: komercyjne, wojskowe, akademickie; system energetyczny: produkcja, przemysł i dystrybucja energii, a także transport i magazynowanie surowców niezbędnych do jej produkcji; produkcja, magazynowanie i transport gazu ziemnego i ropy naftowej: cały proces wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego, magazynowania, przetwarzania i transportu za pomocą rurociągów, statków, transportem kołowym i kolejowym; system bankowy i finansowy: system przepływu kapitałów, poczynając od indywidualnych depozytów po transfer ogromnych sum pieniędzy, obejmuje wszystkie dostępne instrumenty operacji finansowych; transport: transport lotniczy, kolejowy, morski, rzeczny, drogowy osób i towarów oraz cały system wsparcia logistycznego; system zaopatrzenia w wodę: ujęcia wody, zbiorniki wodne, wodociągi, systemy filtrowania i oczyszczania wody, dostarczania jej dla rolnictwa, przemysłu, straży pożarnych oraz indywidualnych odbiorców; służby ratownicze: komunikacja z policją, służbą zdrowia, strażą pożarną itd.; ciągłość funkcjonowania organów władzy, samorządów terytorialnych oraz służb publicznych; przechwycenie informacji o charakterze militarnym, technologicznym, ekonomicznym i osobistym.

Do najważniejszych zaś metod ataków cyberterrorystycznych zalicza się: • wykorzystywanie niekompetencji osób, które mają dostęp do systemu teleinformatycznego (ang. social engineering), • korzystanie z systemu bez specjalnych zezwoleń lub używanie oprogramowania z nielegalnych źródeł: komputerowe wirusy, robaki i bakterie (bugs and backdoors),

84


• • • • •

• •

• • • •

podstępne metody uzyskiwania dostępu do sieci (stealing passwords), lub zniszczenie mechanizmu autoryzacji prawa dostępu do systemu (authentication failures), wykorzystanie luk w zbiorze reguł sterujących wymianą informacji pomiędzy dwoma lub wieloma niezależnymi procesami (protocol failures), zdobywanie informacji dostępnych tylko dla administratora, niezbędnych do funkcjonowania sieci (information leakage), bomby logiczne uruchamiające dodatkowe funkcje elementu logicznego komputera i zakłócające tym samym jego działanie, konie trojańskie - specjalnie opracowane podprogramy, które (wmontowane np. w oryginalne programy użytkowe) mogą na określony sygnał lub komendę niszczyć bazy danych, formatować dyski itp. uzyskiwanie dostępu przez doinstalowanie dodatkowych chipów (chipping), wejście do systemu z ominięciem jego warstwy ochronnej lub używanie oprogramowania z nielegalnych źródeł (bugs and back doors – „tylne drzwi”, „zapadnie”), podszywanie się pod zidentyfikowany w sieci adres IT, serwer lub proces systemowy (spoofing), przechwytywanie transmisji informacji między dwoma systemami (hijacking), tropienie, podsłuchiwanie - śledzenie całego ruchu w Sieci przy pomocy specjalnych programów „węszących” (sniffing), receptor van Eycka - podglądanie repliki obrazów wyświetlanych na monitorze przy wykorzystaniu efektu wysyłania przez monitor silnego sygnału elektromagnetycznego, DOS (Denial of Sendce), odmowa usługi - blokowanie pojedynczej usługi sieciowej bądź blokowanie pracy

85


• •

• •

całego serwera, czasem przez przeciążenie go za pomocą niezliczonej ilości zapytań, wysyłanie tysięcy wiadomości e-mail w celu blokowania działania poczty elektronicznej (e-mail bombing), broń częstotliwości radiowej (radio freąuency - RF), urządzenia emitujące promieniowanie elektromagnetyczne należące do widma radiowego, używane do niszczenia technicznych urządzeń elektronicznych oraz zbiorów informatycznych, wysłanie do atakowanego komputera takiej ilości żądań, której nie jest on w stanie obsłużyć (flooding), natarczywe i nieukierunkowane przesyłanie pocztą elektroniczną niezamówionych ofert handlowych (spamming).

Z kolei sabotaż to: • zamierzona dezorganizacja pracy przez uchylanie się od niej lub wadliwe jej wykonywanie, bądź przez uszkadzanie lub niszczenie urządzeń zapewniających prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej; • ukryte, zamaskowane działanie mające na celu przeszkodzenie w realizacji jakiegoś planu, podjęte przez osoby uczestniczące w tej realizacji13, a także • celowe dezorganizowanie pracy (niszczenie narzędzi, maszyn produkcyjnych, spowalnianie produkcji, wykonywanie wadliwych wyrobów) mające osłabić przeciwnika; • tajne, podstępne działanie mające utrudnić lub uniemożliwić realizację poleceń przełożonych, • to również, wzbudzająca niepokój metoda powtarzających się aktów przemocy, przyjęta przez działające najczęściej w sposób tajny jednostki, grupy lub podmioty państwowe, wybierana z powodów kryminalnych lub politycznych, przy czym - w odróżnieniu od zamachów na życie - bezpośrednie cele przemocy nie są głównymi celami.

86


Sabotaż jest zatem terminem na określenie przestępstw polegających na uniemożliwianiu lub utrudnianiu prawidłowego funkcjonowania zakładów, urządzeń lub instytucji o poważnym znaczeniu. Natomiast dywersja, to: • dezorganizacja sił przeciwnika polegająca na niszczeniu lub uszkadzaniu jego urządzeń obronnych, produkcyjnych, komunikacyjnych itp.; • wroga działalność mająca na celu osłabienie sił gospodarczych i obronności państwa; • akcje zbrojne i propagandowe zmierzające do obniżenia ich wartości bojowej i morale; • ukryte działanie mające na celu osłabienie gospodarki wrogiego państwa, jego potencjału militarnego, zakłócenie życia politycznego, społecznego i kulturalnego6. Odzwierciedleniem zasad konstytucyjnych i prawnych, które mogą być stosowane w zwalczaniu działalności obcych służb specjalnych i walce z terroryzmem w Polsce są: • Kodeks karny - ustawa z dnia 6 czerwca 1997 roku7, oraz • wspomniana na wstępie, ustawa o ochronie informacji niejawnych. I tak: W art. 130 kodeksu karnego za szpiegostwo przyjęto uznawać: • udział w działalności obcego wywiadu przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, • udzielanie obcemu wywiadowi wiadomości mogących wyrządzić szkodę Rzeczypospolitej Polskiej,

6 Zasadniczo, dywersja jest terminem na określenie przestępstwa polegającego na niszczeniu lub uszkadzaniu obiektów przeciwnika o poważnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa. 7 Dz.U. z 2 sierpnia 1997 r., nr 88, poz. 553 z późn. zm.

87


• • •

gromadzenie, przechowywanie lub wchodzenie do systemu informatycznego w celu uzyskania i przekazania obcemu wywiadowi takich wiadomości, zgłoszenie gotowości działania na rzecz obcego wywiadu, oraz – organizowanie lub kierowanie działalnością obcego wywiadu.

W orzecznictwie i literaturze prawniczej do form działalności szpiegowskiej zalicza się również takie zachowania jak: • wyszukiwanie kandydatów na agentów tego wywiadu, • rozdzielanie ról w siatce wywiadowczej, • wydawanie instrukcji poszczególnym członkom, • obsługa skrzynek i skrytek kontaktowych, • pełnienie funkcji łącznika lub kuriera, • szkolenie agenta, • udostępnianie mieszkania lub innego pomieszczenia na potrzeby obcego wywiadu, • organizowanie i ustalanie punktów przerzutowych • wykonanie zadań dezinformacyjnych lub dezintegracyjnych, • realizacja innych poleceń obcego wywiadu. Jeśli zaś chodzi o przestępstwa sabotażu i dywersji, to nie znajdują one szczególnej regulacji karnej, gdyż termin „dywersja” służy przede wszystkim do określania działalności niebezpiecznej, niszczycielskiej, natomiast pojęciem „sabotaż” określa się zachowanie prowadzące do dezorganizacji pracy. W omawianym kodeksie karnym penalizowany jest jedynie sabotaż komputerowy (art. 269), który polega na niszczeniu, uszkadzaniu, usuwaniu lub zmianie danych informatycznych o szczególnym znaczeniu dla obronności kraju, bezpieczeństwa w komunikacji, funkcjonowaniu administracji rządowej, innego organu państwowego lub instytucji państwowej albo samorządu terytorialnego, albo zakłócaniu lub uniemożliwianiu automatycznego przetwarzania, gromadzenia lub przekazywania danych.

88


Potencjalne zagrożenia szpiegostwem, akcjami sabotażowymi lub terrorystycznymi, skierowanymi przeciwko jednostkom organizacyjnym, w tym kancelariom tajnym i ich personelowi, mogą występować głównie ze strony organizacji terrorystycznych i ugrupowań ekstremistycznych. Zarówno jedne jak i drugie mogą być sponsorowane przez jakiś kraj, który może wybrać określony obiekt/kancelarię i personel, jako cel ataków z zamiarem osiągnięcia własnych korzyści lub jego zniszczenia w czasie kryzysu. Przewiduje się, że akcje te mogą mieć charakter: • ataków bombowych, obejmujących również bomby umieszczane w samochodach, przenośne bomby walizkowe, urządzenia zapalające i bomby w przesyłkach; • zabójstw, porwań, brania zakładników lub prób zastraszenia; • demonstracji, które mogą być organizowane z zamiarem wywołania rozruchów lub powodowania konfrontacji; • bezpośrednich ataków na pomieszczenia lub ich okupowanie; • fałszywych alarmów - szczególnie o podłożonych bombach - z zamiarem zastraszenia bądź szykanowania. Działania służb specjalnych lub organizacji terrorystycznych są zawsze poprzedzone rozpoznaniem danego obiektu. Rozpoznanie ma przede wszystkim ustalić, jakie metody i środki muszą być zastosowane, aby osiągnąć obrany cel. Działalność rozpoznawcza koncentruje się wówczas na: • funkcjonujących systemach ochrony jednostki organizacyjnej, a zwłaszcza słabych punktach tych systemów; • zastosowanych środkach fizycznej ochrony informacji niejawnych, w szczególności możliwościach ich pokonania (sforsowania); • wykorzystywanych systemach elektronicznego alarmowania i możliwościach ich unieszkodliwienia (wyłączenia);

89


• •

możliwościach włamania do wykorzystywanych systemów lub sieci teleinformatycznych; osobach, które mogą udzielić wywiadowi lub organizacji terrorystycznej pomocy w osiągnięciu obranego celu.

Działalność rozpoznawcza zazwyczaj pozostawia jakieś ślady, nie zawsze materialne, lecz możliwe do ustalenia i podjęcia skutecznego przeciwdziałania. Tymi śladami mogą być: • obecność obcych osób w rejonie danej jednostki organizacyjnej, • tzw. „dziwni” interesanci, • włamania lub próby włamań do niektórych pomieszczeń, • wypytywanie pracowników o sprawy dotyczące jednostki organizacyjnej, • fałszywe alarmy itp. W praktyce istnieją dwie drogi wypływu informacji niejawnych stanowiących tajemnicę istotną dla bezpieczeństwa państwa i organizacji. Nie są to drogi skomplikowane czy też nieznane. Pierwsza droga to człowiek, który jest i pozostanie głównym sprawcą wypływu informacji niejawnych z jednostki organizacyjnej. Druga to maszyna - najczęściej chodzi tu o telefon, faks, komputer lub radio, czyli jedno z urządzeń, którymi posługuje się współcześnie człowiek, nie zawsze zdając sobie sprawę z łatwości podsłuchów telefonicznych, radiowych lub teleinformatycznych sieci łączności. Współczesna technika umożliwia zabezpieczenie używanych urządzeń przed wypływem informacji niejawnych. Komputerów można używać w szczelnie ekranujących je kabinach, telefony, faksy i radio zakodować dwustronnie. Powyższe zabiegi istotnie zwiększają bezpieczeństwo przetwarzanych lub transmitowanych informacji. O wiele trudniej przedstawia się sytuacja, gdy w działalności rozpoznawczej, wywiadowczej bądź terrorystycznej uczestniczy osoba zatrudniona w danej jednostce organizacyjnej. Nikt

90


z własnej woli nie przyzna się do prowadzenia działalności niezgodnej z prawem. Zazwyczaj na tę sytuację nakładają się jeszcze niedostatki działań kontrolnych personelu kierowniczego jednostki organizacyjnej, ułatwiające uzyskiwanie informacji niejawnych. Do niedostatków tych zalicza się m.in.: • niewłaściwą politykę doboru i zatrudnienia pracowników w jednostce organizacyjnej; • zatrudnianie osób, które są podatne na ich wykorzystanie do działań niezgodnych z prawem; • brak spójnych zasad i organizacji wewnętrznej ochrony wszystkich informacji niejawnych; • sytuację, gdy personel nie ma jasno określonych kryteriów, co mu wolno, a czego nie, gdy nikt nikogo nie kontroluje, gdy z instytucji (biura) można wynieść wszystko; • brak kontroli (a niekiedy również zainteresowania) ze strony kierownictwa jednostki organizacyjnej stanem ochrony informacji niejawnych oraz sytuacją w zakresie bezpieczeństwa i ochrony fizycznej; • niewytworzenie u personelu nawyku przestrzegania zasad ochrony informacji. Stąd, bardzo ważną metodą ochrony informacji są specjalne procedury weryfikacji osób mających mieć dostęp do informacji niejawnych, określone w ustawie o ochronie informacji niejawnych „Bezpieczeństwem osobowym” (Rozdział 5 uoin, art.art. 21-34) oraz „Bezpieczeństwem przemysłowym (Rozdział 9, art.art.54-71). Zgodnie z art. 4 ust. 1 uoin informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy, i tylko - w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo innej zleconej pracy (zasada ograniczonego dostępu). Przy czym (art. 21 ust.1), stanowi, iż dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowisku albo zlecenie pracy z którą może

91


łączyć się dostęp do informacji niejawnych, może nastąpić dopiero: 1. po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego i uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa, oraz – 2. po przeszkoleniu tej osoby w zakresie ochrony informacji niejawnych. Przedmiotowa ustawa dokonuje podziału postępowania sprawdzającego na: zwykłe postępowanie sprawdzające i poszerzone postępowanie sprawdzające (art. 22). Zwykłe postępowanie sprawdzające przeprowadza się - przy stanowiskach i pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli „poufne, przeprowadza je pełnomocnik ochrony informacji niejawnych na pisemne polecenie kierownika jednostki organizacyjnej (art. 23). Natomiast poszerzone postępowanie sprawdzające: a) przy stanowiskach i pracach związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli „tajne” lub „ściśle tajne”, b) wobec pełnomocników ochrony, zastępców pełnomocników ochrony oraz kandydatów na te stanowiska, c) wobec kierowników jednostek organizacyjnych, w których są przetwarzane informacje niejawne o klauzuli „poufne” lub wyższej, d) wobec osób ubiegających się o dostęp do informacji niejawnych międzynarodowych lub o dostęp, który ma wynikać z umowy międzynarodowej zawartej przez Rzeczpospolitą Polską, przeprowadzają służby nadzorujące funkcjonowanie systemu ochrony informacji niejawnych w danej jednostce organizacyjnej - Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Służba Kontrwywiadu Wojskowego (art. 24 uoin).

92


W toku poszerzonego postępowania sprawdzającego, ustala się ponadto, czy istnieją wątpliwości (art. 24 ust. 3): • związane z wyraźną różnicą między poziomem życia osoby sprawdzanej a uzyskiwanymi przez nią dochodami; • związane z ewentualnymi informacjami o chorobie psychicznej lub innych zakłóceniach czynności psychicznych ograniczających sprawność umysłową i mogących negatywnie wpłynąć na zdolność osoby sprawdzanej do zajmowania stanowiska albo wykonywania prac związanych z dostępem do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę prawnie chronioną; • związane z uzależnieniem od alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych. Bezpieczeństwem przemysłowym określa się z kolei wszelkie działania związane z zapewnieniem ochrony informacji niejawnych udostępnianych przedsiębiorcy, jednostce naukowej lub badawczo-rozwojowej w związku z umową lub zadaniem wykonywanym na podstawie przepisów prawa, przedmiotem sprawdzenia jest: • zdolność przedsiębiorcy do ochrony informacji niejawnych (stosowania procedur i rozwiązań zgodnie z uoin), • czy struktura kapitału, źródła jej pochodzenia środków finansowych oraz powiązania z innymi kapitałami nie budzą podejrzeń, • oraz, czy osoby, które winny posiadać, mają aktualne i odpowiednie poświadczenia bezpieczeństwa. W art. 46 uoin ustawodawca określił ponadto następujące działania i środki ochrony fizycznej informacji niejawnych o klauzuli „poufne” lub wyższej: 1. organizację stref ochronnych, 2. wprowadzenie systemu kontroli wejść i wyjść ze stref ochronnych, 3. określenie uprawnień do przebywania w strefach ochronnych,

93


4. stosowanie wyposażenia i urządzeń zabezpieczających, którym przyznano certyfikaty. Podsumowanie Wydaje się oczywiste, że żaden organ kadrowy nie znajdzie „ideału” pracownika, który da kierownikowi jednostki organizacyjnej całkowitą pewność, że informacje niejawne będą przez niego należycie chronione. Trudno też o środki w pełni zabezpieczające obiekt przed podglądem, włamaniem, czy kradzieżą. Stąd szczególne zadanie w tym przedmiocie spoczywa na służbach ochrony państwa i pełnomocnikach do spraw ochrony informacji niejawnych, którzy, poprzez rzetelne prowadzenie postępowań sprawdzających wyeliminują osoby potencjalnie podatne na ewentualność ich wykorzystania niezgodnie z prawem. Cel ten można również osiągnąć poprzez: • kontrolę postępowania i rygorystyczne przestrzeganie ustalonych przepisów w zakresie ochrony informacji niejawnych (należy przy tym pamiętać, że właściwe wypełnianie funkcji kontrolnej przez osoby funkcyjne oddziałuje także w pozytywny sposób na cały personel), • właściwą i pryncypialną postawę, wobec ochrony informacji niejawnych, osób na stanowiskach kierowniczych i odpowiedzialnych za realizację podstawowych zadań ochronnych; • szkolenie z zasad ochrony informacji niejawnych przed udzieleniem dostępu do takich informacji oraz cykliczne przypominanie o tych zasadach. Do szczególnych obowiązków kierowników jednostek organizacyjnych w omawianej dziedzinie zaliczyć zatem należy: • dokonywanie okresowych ocen zagrożeń ze strony obcych służb specjalnych lub organizacji terrorystycznych, których podstawą winien być funkcjonujący system zabezpieczeń i barier dostępu do informacji niejawnych,

94


• •

• •

stosowanie adekwatnych do istniejących zagrożeń, dodatkowych środków bezpieczeństwa fizycznego; świadomość, że zasady bezpieczeństwa powinny funkcjonować nie tylko w dziedzinach objętych ochroną informacji niejawnych, bowiem materiały niesklasyfikowane także mogą mieć znaczenie dla sfery bezpieczeństwa ogólnego jednostki organizacyjnej; utrzymywanie stałego kontaktu ze służbami ochrony państwa oraz służbami porządkowymi (policja, żandarmeria wojskowa), który zapewni im bieżący dopływ informacji o istniejących zagrożeniach i stopniu ich nasilania się w otoczeniu lub wewnątrz danej jednostki organizacyjnej; opracowanie i ustalenie systemu alarmowania i powiadamiania odpowiedniego personelu jednostki organizacyjnej oraz służb interwencyjnych; określenie szczegółowych obowiązków poszczególnych pracowników w zakresie zasad postępowania w sytuacji powzięcia podejrzeń o istnieniu zagrożenia oraz ustalenie hierarchii osób odpowiedzialnych za reagowanie w wypadku wystąpienia zagrożenia, zaplanowanie i ćwiczenie odpowiednich procedur na wypadek wystąpienia konkretnych wyspecjalizowanych zagrożeń, jak zamach na życie człowieka, podłożenie bomby, znalezienie się w roli zakładnika, otrzymanie podejrzanej przesyłki, eksplozja ładunku wybuchowego, opracowanie standardowej procedury ewakuacyjnej osób i kluczowych zasobów jednostki.

Bibliografia 1. Bączek P., Zagrożenia informacyjne a bezpieczeństwo państwa polskiego, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2005. 2. Hoc S., Karnoprawna ochrona informacji, Uniwersytet Opolski, Opole 2009. 3. Hoc S., Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010.

95


4. Iwaszko B., Ochrona informacji niejawnych w praktyce, Prescom Sp. z o.o., Wrocław 2012. 5. Jabłoński M., Radziszewski T., Bezpieczeństwo fizyczne i teleinformatyczne informacji niejawnych, Prescom Sp. z o.o., Wrocław 2012. 6. Jabłoński M., Wygoda K., Dostęp do informacji i jego granice. Wolność informacji, prawo dostępu do informacji publicznej, ochrona danych osobowych, Wrocław 2002. 7. Korzeniowski L.F., Podstawy nauk o bezpieczeństwie, Wyd. Difin, Warszawa 2012. 8. Liderman K., Bezpieczeństwo informacyjne, Wyd. PWN, Warszawa 2012. 9. Nowak A., Scheffs W., Zarządzanie bezpieczeństwem informacyjnym, Wyd. MON, Warszawa 2010. 10. Ochrona Informacji Niejawnych – Poradnik Praktyczny, Warszawa 2011. 11. Stankowska I., Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011. 12. Thiem P., Bezpieczeństwo osobowe w ochronie informacji niejawnych, Prescom Sp. z o.o., Wrocław 2011. 13. Żebrowski A., Kwiatkowski M., Bezpieczeństwo informacji III Rzeczypospolitej Kraków 2000.

96


Janusz Falecki WYBRANE PROBLEMY „BEZPIECZEŃSTWA” - POZIOM LOKALNY Abstrakt: Zapewnienie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa lokalnego wymaga kreatywnej aktywności lokalnego samorządu, ochrony i obrony przed zagrożeniami. Zakres działalności samorządu gminnego i powiatowego w obszarze zapewnienia bezpieczeństwa lokalnego jest w istotny sposób zróżnicowany. Do zadań samorządu gminnego w tym obszarze należą m.in. sprawy dotyczące: porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony przeciwpowodziowej. Natomiast samorząd powiatowy uzupełnia te zadania zgodnie z zasadą komplementarności. Podkreślić należy, że obecne rozwiązania wydają się być zbyt formalne i sektorowo rozdzielone, a ich funkcjonowanie nie spełnia wymogów interdyscyplinarnego i wieloaspektowego spojrzenia na bezpieczeństwo lokalne co wymaga ustanawiania rozwiązań systemowych w skali całego państwa. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, samorząd, zagrożenia, służby, system, sytuacja kryzysowa Abstract: To ensure an acceptable level of local safety requires creative activity of local government, to protect and defend against threats. The scope of activities of community and district in the local security is an important variable. The responsibilities of community in this area include, among others matters relating to: public policy, public security, fire protection and flood protection. However, the county government completes the task in accordance with the principle of complementarily. It should be noted that the current arrangements seem to be too formal and

97


divided by sector, and their performance does not meet the requirements of multi-disciplinary and multi-faceted approach to local security, which requires the establishment of system solutions for the entire state. Key words: safety, local government, hazards, services, system, the crisis situation

Bezpieczeństwo jest potrzebą do zaspokojenia, której dążą różne podmioty. Wysoka ranga, jaką nadała tej kwestii cywilizacja spowodowała, że istota bezpieczeństwa, jego rozumienie i uwarunkowania są od dawna przedmiotem systematycznych analiz i dociekań badawczych prowadzonych w różnych kontekstach. W pierwszej dekadzie XXI stulecia posiadamy znaczący zasób pewnej i ugruntowanej wiedzy, która stanowi fundament zarówno podejmowania działań praktycznych mających na celu optymalizację poziomu bezpieczeństwa konkretnych podmiotów jak i rozwijania dalszych badań1. W. Fehler zauważa, że dorobek naukowy odnoszący się do kwestii bezpieczeństwa międzynarodowego jest stosunkowo dobrze usystematyzowany i opisany. Natomiast kategorie takie jak: bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo wewnętrzne państwa czy bezpieczeństwo lokalne w różnych analizach traktowane są pobieżnie, niespójnie i bez widocznej determinacji do zgłębienia ich istoty oraz precyzyjnego określenia wzajemnych powiązań. Uczestnicząc w dyskusji nt. ogólnie pojmowanego „bezpieczeństwa” spróbujmy ukazać jego wybrane problemy dotyczące poziomu lokalnego. Bezpieczeństwo to stan, który daje poczucie pewności i gwarancje jego zachowania oraz szansę na doskonalenie. Jest jedną z podstawowych potrzeb człowieka. To sytuacja odznaczająca się brakiem ryzyka utraty czegoś co człowiek 1

Por. W. Fehler, Lokalny wymiar wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, [w:] Bezpieczeństwo w środowisku lokalnym, red. nauk. W. Fehler, Wydawnictwo Arte, Warszawa 2009, s. 19.

98


szczególnie ceni, na przykład zdrowia, pracy, szacunku, uczuć, dóbr materialnych2. Brak bezpieczeństwa wywołuje niepokój i poczucie zagrożenia. Człowiek, grupa społeczna, państwo, organizacja międzynarodowa starają się oddziaływać na swoje otoczenie zewnętrzne i sferę wewnętrzną, by usuwać a przynajmniej oddalać zagrożenia, eliminując własny lęk, obawy, niepokój i niepewność. Bezpieczeństwo obejmuje zaspokajanie potrzeb, takich jak: istnienie, przetrwanie, całość, tożsamość (identyczność), niezależność, spokój, posiadanie, pewność rozwoju, ochrona poziomu i jakości życia3. Dlatego też zasadniczym zadaniem każdej władzy (rządowej i samorządowej) jest zagwarantowanie ludności cywilnej akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa i spokojnego rozwoju w granicach jej odpowiedzialności. Odnosi się to zarówno do warunków czasu pokoju, jak i okresu kryzysu i wojny. Najważniejszym celem wszelkich wysiłków władz każdego demokratycznego państwa jest zapewnienie warunków przetrwania ludności cywilnej i jej swobodnego, niezagrożonego rozwoju. Zapewnienie bezpieczeństwa oznacza całokształt działalności władz państwowych zmierzających do zapobiegania zagrożeniom i kryzysom oraz minimalizowania ich skutków dla życia i zdrowia obywateli, ich mienia oraz dorobku narodowego w przypadku wystąpienia sytuacji niebezpiecznych. Zapewnienie bezpieczeństwa wymaga odpowiedniego zorganizowania państwa i społeczeństwa w celu sprostania nowym wyzwaniom, jakie niosą zagrożenia i sytuacje kryzysowe4. Zgodnie z Konstytucją RP obowiązkiem państwa jest zapewnienie jego obywatelom bezpieczeństwa. Państwo w ramach realizacji tego obowiązku powołało wyspecjali2

Por. Słownik terminów z zakresu psychologii dowodzenia i zarządzania, Warszawa 2000, s.17. 3 Por. M. Gąska, Problematyka bezpieczeństwa społeczności lokalnych [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem na poziomie lokalnym, red. M. Gąska, WSH-E w Zamościu, Zamość 2011, s. 72. 4 Por. K. Zieliński, Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz katastrof i klęsk żywiołowych, AON, Warszawa 2004, s 3.

99


zowane struktury administracji, odpowiedzialne za utrzymanie bezpieczeństwa na jego terytorium a realizacja polityki bezpieczeństwa głównie była domeną najwyższych władz państwowych. Przełom nastąpił wraz z nowym podziałem administracyjnym kraju oraz uchwaleniem ustaw m. in.: o samorządzie gminnym, powiatowym oraz o samorządzie województwa, kiedy to współodpowiedzialnością za zapewnieniu ochrony ludności obarczono samorządy, jako zadania własne oraz zadania zlecone, jeżeli wynika to wprost z przepisu ustawy. Utrzymanie akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa wymaga kreatywnej aktywności samorządu, ochrony i obrony przed zagrożeniami. Zagrożenia, zarówno realne, jak i potencjalne są wszechobecne i nieuniknione, jest ich coraz więcej, zwłaszcza za sprawą postępu cywilizacyjnego. Ryzyko istnieje zawsze, należy je jednak minimalizować. Problemem jest określenie stanu tolerowanego, dopuszczalnej granicy, do jakiej ryzyko realnych zagrożeń może być akceptowane przez daną społeczność lokalną5. Podkreślić należy, że gminy, miasta i powiaty różnią się pod wieloma względami m. in.: powierzchnią, zaludnieniem, uprzemysłowieniem, zasobami, infrastrukturą, zatrudnieniem (poziom bezrobocia), poziomem zasobności mieszkańców czy rodzajem zagrożeń, obszarem i intensywnością ich występowania6. Realizując zadania na rzecz osiągania pożądanego poziomu bezpieczeństwa lokalnego, samorządy muszą uwzględniać uwarunkowania, które właśnie na poziomie lokalnym różnicują zakres i skałę działań jakie można i należy podejmować. Do grupy zasadniczych uwarunkowań bezpieczeństwa lokalnego można zaliczyć: • uwarunkowania geograficzne (klimat, wody, ukształtowanie terenu, istnienie zasobów naturalnych) – uwarun5

Por. J. Czaputowicz, Bezpieczeństwo międzynarodowe – pojęcie, uwarunkowania i zakres, [w:] Bezpieczeństwo europejskie, Warszawa 1997, s. 17 i 29. 6 Por. E. W. Roguski, Elementy lokalnej polityki i strategii bezpieczeństwa, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem. Wybrane zagadnienia ochrony ludności, t. 3, Warszawa 2003.

100


kowania te z natury implikują istnienie bądź brak zagrożeń np. powodziami, niskimi temperaturami, nadmierną industrializacją, urbanizacją itp.; uwarunkowania ekonomiczne (stan lokalnych budżetów, poziom i kierunki lokalnego rozwoju ekonomicznego, poziom i zakres wsparcia finansowego i rzeczowego przez władze centralne); uwarunkowania społeczne (stopień identyfikacji ze wspólnotą lokalną, poziom napięć i konfliktów, jakość lokalnych elit, aktywność obywatelska, zasięg patologii społecznych, stopień itp.); uwarunkowania polityczne (zdolność do współpracy terenowych ekspozytur partii politycznych - dla dobra lokalnego, stosunek centrum państwowego do aspiracji i potrzeb lokalnych, racjonalność i przewidywalność działań lokalnych układów politycznych); uwarunkowania kulturowe (tradycje lokalne i ich siła, stosunek do kultur mniejszościowych, poziom tolerancji, typ kultury politycznej, zakres otwartości na nowe i modernizacyjne trendy kulturowe, styl życia, nawyki kulturowe w zakresie przestrzegania prawa i porządku, poziom samodyscypliny)7.

Lokalny wymiar bezpieczeństwa obejmuje w stosownych proporcjach wszystkie jego elementy (bezpieczeństwo ustrojowe, ład społeczny, bezpieczeństwo osobiste, bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny) mające charakter ogólnopaństwowy ale uwzględnia także specyficzne dla danej społeczności lokalnej: potrzeby, problemy, możliwości i formy aktywności. Można uznać, że standard zaspokojenia potrzeb mieszkańców w skali lokalnej tworzący podstawę ich bezpieczeństwa powinien obejmować: • zapewnienie bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni publicznej; 7

Por. W. Fehler, Lokalny wymiar wewnętrznego…, wyd. cyt., s. 25.

101


• • • • • • • • • • • • • •

zapewnienie bezpieczeństwa publicznego; zapewnienie porządku publicznego; skuteczną ochronę przed lokalną dewastacją i zanieczyszczeniem środowiska; dostęp do instytucji edukacyjnych i oświatowych; dbałość o lokalny rynek pracy; dostęp do sieci handlowej i usługowej zaspokajającej zasadnicze potrzeby egzystencjalne; dostęp do świadczeń pomocy społecznej w sytuacjach kryzysowych zapewnienie dostępu do usług medycznych; dostęp do usług opiekuńczych dla dzieci i osób dorosłych które ich potrzebują; dostęp do sądów powszechnych i bezzwłocznego osądzania oraz innych form niezbędnej obsługi i pomocy prawnej; istnienie i dostępność niezbędnych szlaków komunikacji i transportu; istnienie sieci łączności i przepływu informacji wewnątrz środowiska lokalnego i na zewnątrz tego środowiska; zapewnienie przyłączenia użytkowników zasobów mieszkaniowych do infrastruktury komunalnej; dostęp do terenów rekreacyjnych8.

Podkreślić należy, że polskim ustawodawstwie zakres działalności gminy i powiatu w obszarze zapewnienia bezpieczeństwa lokalnego został w istotny sposób zróżnicowany. Tworząc warunki do realizacji tego zadania kierowano się zasadą „jak najmniej interwencji państwa”. Wychodzono z założenia, że odpowiedzialność za sprawy bezpieczeństwa lokalnego należy powierzyć przede wszystkim tym organom, które usytuowane są najbliżej obywatela. To właśnie gmina poprzez swoje organy jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo lokalne. Natomiast samorząd 8

Tamże, s. 24.

102


powiatowy uzupełnia ten obszar zgodnie z zasadą komplementarności. Zadania gminy w zakresie zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa lokalnego są ujęte w szeregu ustaw w ramach zadań własnych czyli na własną odpowiedzialność i za własne środki finansowe oraz zadań zleconych. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zadania te w szczególności obejmują sprawy m. in.: • ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; • gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; • wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; • lokalnego transportu zbiorowego; • ochrony zdrowia; • pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; • edukacji publicznej; • targowisk i hal targowych; • porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; • utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Ważnym elementem zapewnienia bezpieczeństwa lokalnego jest straż gminna, która może być powołana przez radę gminy, która wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikającego z ustaw i aktów prawa miejscowego. Do jej zadań m. in. należy:

103


• • •

• • •

ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych, czuwanie nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym, współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, zabezpieczanie miejsc przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takimi zdarzeniami przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także do ustalania, w miarę możliwości, świadków zdarzenia, ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej, współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych, informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi.

Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej wójt (burmistrz, prezydent miasta) w sytuacji bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia, może wydać komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Państwowej Straży Pożarnej polecenie podjęcia działań w zakresie właściwości Państwowej Straży Pożarnej, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Jednocześnie ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przyznaje wójtowi (burmistrzowi,

104


prezydentowi miasta) funkcję koordynatora funkcjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy w zakresie ustalonym przez wojewodę. Zadanie to może być wykonywane przy pomocy komendanta gminnego ochrony przeciwpożarowej, jeżeli komendant taki został zatrudniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), albo przy pomocy komendanta gminnego związku ochotniczych straży pożarnych. Ponadto za zgodą ministra właściwego ds. wewnętrznych gmina może tworzyć własne gminne straże pożarne. Zgodnie z ustawą z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach wójt może wydać decyzję zakazującą zgromadzenia w przypadku, gdy cel zgromadzenia lub sam fakt zgromadzenia, sprzeciwiają się powyższej ustawie lub naruszają prawo karne bądź zgromadzenie takie może zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, lub mieniu w znacznych rozmiarach. Powiat wykonuje określone ustawami zadania zapewnienia bezpieczeństwa lokalnego o charakterze ponadgminnym m.in. dotyczące: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpowodziowej, zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a także utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jak również sprawy obronności. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym powiat wykonuje m. in. zadania w zakresie: • edukacji publicznej, • pomocy społecznej, • transportu zbiorowego i dróg publicznych, • administracji architektoniczno-budowlanej, • gospodarki wodnej, • ochrony środowiska i przyrody, • rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, • porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, • ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska,

105


• •

utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, obronności.

Ważnym elementem realizacji zadań starosty w zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami oraz zadań określonych w ustawach w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli jest komisja bezpieczeństwa i porządku, do zadań, której m. in. należy: • ocena zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu, • opiniowanie pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, • przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, • opiniowanie projektów innych programów współdziałania Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, • opiniowanie projektu budżetu powiatu - w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu, • opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego i innych dokumentów w sprawach związanych z wykonywaniem zadań w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu, • opiniowanie, zleconych przez starostę zagadnień dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Istotnymi są kompetencje samorządu powiatowego w stosunku do Państwowej Straży Pożarnej. W przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty powiato-

106


wej, w szczególności życia lub zdrowia starosta może wydać komendantowi powiatowemu (miejskiemu) PSP polecenie podjęcia działań w zakresie właściwości PSP, zmierzających do usunięcia tego zagrożenia, które podlega niezwłocznemu wykonaniu. Starosta posiada również uprawnienie do zlecania PSP czynności kontrolno-rozpoznawczych, prowadzonych w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. Jednocześnie starosta ma prawo żądania w każdym czasie od komendanta powiatowego (miejskiego) PSP informacji o stanie bezpieczeństwa powiatu (miasta na prawach powiatu) w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Starosta otrzymał prawo określania na swoim obszarze zadań krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz koordynowania jego funkcjonowania, a w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń życia, zdrowia lub środowiska starosta do kierowania tym systemem9. Ponadto ochrona przeciwpożarowa jest również zadaniem własnym powiatu do realizacji, którego należą następujące działania: • prowadzenie analiz i opracowywanie prognoz dotyczących pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, • prowadzenie analizy sił i środków krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze powiatu, • budowanie systemu koordynacji działań jednostek ochrony przeciwpożarowej wchodzących w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz służb, inspekcji, straży oraz innych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu, • organizowanie systemu łączności, alarmowania i współdziałania między podmiotami uczestniczącymi w dzia-

9

Por. A. Mirska, Powiatowa administracja bezpieczeństwa, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa – wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2009, s. 192-194.

107


łaniach ratowniczych na obszarze powiatu10. W obszarze zapewnienia bezpieczeństwa lokalnego istotnymi są kompetencje samorządu gminnego i powiatowego wynikające z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji w ramach, których rada gminy (miasta) oraz powiatu posiada możliwość określania w drodze uchwały rady gminy (miasta) lub powiatu istotnych dla wspólnoty samorządowej zagrożeń bezpieczeństwa i porządku publicznego. Uchwała ta nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonywania zadań przez policję. Konsekwentnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub starosta może żądać od właściwego komendanta policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto wspomniana ustawa przyznaje organom gminy i powiatu uprawnienia kontrolne wobec Policji w ramach obowiązku odpowiednich komendantów Policji do składania rocznych sprawozdań ze swojej działalności, a także informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie w razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego sprawozdania i informacje komendanci składają tym organom niezwłocznie na każde ich żądanie. Istotnymi są również tzw. uprawnienia personalne w ramach których właściwi terytorialnie wójt (burmistrz lub prezydent miasta) i starosta opiniują kandydatów na stanowiska odpowiednio komendanta komisariatu i komendanta powiatowego Policji. Ponadto samorządy gminne i powiatowe zostały wyposażone ponadto w dodatkowe kompetencje na wypadek sytuacji kryzysowych i stanu klęski żywiołowej, które są regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym oraz ustawą z dnia z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzyso10

Tamże.

108


wym czyni wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz starostę organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego odpowiednio na terenie gminy, powiatu. Do ich zadań m. in. należy: • kierowanie działaniami związanymi z monitorowaniem, planowaniem, reagowaniem i usuwaniem skutków zagrożeń odpowiednio na terenie gminy, powiatu, • realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, • zarządzanie, organizowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego, • wykonywanie przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania odpowiednio gminy, powiatu, • przeciwdziałanie skutkom zdarzeń o charakterze terrorystycznym, • organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej. Realizację powyższych zadań wójt i starosta wykonują przy pomocy odpowiednio gminnego i powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego. Określają skład, organizację, siedzibę oraz tryb pracy tego organu pomocniczego. Ponadto tworzą odpowiednio gminne11, powiatowe centra zarządzania kryzysowego, które zapewniają: • przepływ informacji na potrzeby zarządzania kryzysowego, • całodobowe alarmowanie członków zespołu zarządzania kryzysowego, a w sytuacjach kryzysowych zapewnienie całodobowego dyżuru w celu zapewnienia przepływu informacji oraz dokumentowania prowadzonych czynności,

11

Wójt może, ale nie ma ustawowego obowiązku utworzenia gminnego centrum zarządzania kryzysowego. Natomiast jest zobowiązany do zapewnia na obszarze gminy realizacji zadań wykonywanych przez takowe centrum.

109


• • • •

współdziałanie z centrami zarządzania kryzysowego organów administracji publicznej, nadzór nad funkcjonowaniem systemu wykrywania i alarmowania oraz systemu wczesnego ostrzegania ludności, współpracę z podmiotami realizującymi monitoring środowiska oraz prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze i humanitarne, realizację zadań stałego dyżuru na potrzeby podwyższania gotowości obronnej państwa.

Natomiast zgodnie z ustawą z dnia z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują: • wójt (burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, • starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu, Podczas kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia odpowiednio wójt, starosta mogą wydawać polecenia organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gminę, powiat, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy, powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do ich dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze gminy, powiatu. Mogą również występować do kierowników innych jednostek organizacyjnych, działających na obszarze gminy, powiatu z wnioskami o wykonanie czynności niezbędnych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. Ponadto starosta może wydawać polecenia wiążące wójtom gmin wchodzących w skład powiatu.

110


Analizując literaturę przedmiotu, akty normatywne oraz obserwując od strony praktycznej obecny model zarządzania bezpieczeństwem na poziomie lokalnym należy stwierdzić, że: • obecny model opiera się na funkcjonowaniu określonych służb, inspekcji, które mają określoną w przepisach prawa dużą autonomię działania, • działanie służb i inspekcji głównie polega na składaniu sprawozdań przed organami samorządowymi, • przedmiotowe służby działają na zasadzie „interwencji” i reagują głównie na zdarzenia co powoduje głównie zminimalizowanie skutków zdarzenia niekorzystnego, • system bezpieczeństwa lokalnego jest represyjny a nie koncyliacyjny (karanie mandatami, zakazami, nakazami, ostrzeżeniami), • w sposobie działania służb, inspekcji nie mówi się o kooperatywności systemu bezpieczeństwa społeczności lokalnej • zanika dialog społeczeństwa z lokalną władzą, zanikają lokalne zebrania mieszkańców, nie wnoszą one nic nowego do lokalnej polityki bezpieczeństwa a referenda lokalne ograniczają się do odwołania burmistrza, lub wójta12. Jednocześnie należy podkreślić, iż lokalny wymiar bezpieczeństwa (w różnych ujęciach przestrzennych mający swój wkład w budowaniu bezpieczeństwa jednostek, państw i społeczności międzynarodowych) ciągle zyskuje na znaczeniu zważywszy na ogólne trendy społeczno–cywilizacyjne, w ramach których wśród dóbr chronionych coraz wyższe pozycje osiągają wartości lokalne, a lokalizm pojmowany jest jako sprzeciw wobec rozbudowanej biurokracji i powiększającego się dystansu pomiędzy rządzonymi, a rządzącymi. Odwoływanie się do potencjału i możliwości lokalnych wiąże się przede wszystkim z: 12

Por. M. Gąska, Problematyka bezpieczeństwa społeczności lokalnych, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem na poziomie lokalnym, red. M. Gąska, WSH-E w Zamościu, Zamość 2011, s. 76-77.

111


• • •

negatywnymi reakcjami społecznymi na wzrost centralizacji w zarządzaniu państwem; ograniczonymi możliwościami w zakresie efektywnego kierowania wielkimi strukturami bez odwoływania się do kreatywności lokalnej; krytycznym stosunkiem do państwa opiekuńczego i towarzyszące temu przekonanie, że w wielu sytuacjach bardziej efektywne jest odwoływanie się do tradycji wspólnotowych; konstatacją, iż centralizacja (gospodarcza, polityczna, obywatelska) osłabia demokrację.

Pozostaje pytanie czy wspólnoty lokalne oraz ich przedstawicielstwa w pełni zdają sobie sprawę z wagi zagadnienia bezpieczeństwa lokalnego i widzą ten problem we właściwej perspektywie, systemowo. Zbyt często kwestia bezpieczeństwa lokalnego jest ograniczana do przedsięwzięć podejmowanych w obszarach zadaniowych bez uwzględnienia szerszego kontekstu. Takie myślenie i działanie owocuje brakiem powiązania działalności w różnych sferach bezpieczeństwa w jedną całość, co w znaczny sposób obniża efektywność wykonanej pracy i środków finansowych. Obecne rozwiązania wydają się być zbyt formalne i sektorowo rozdzielone, a ich funkcjonowanie nie spełnia wymogów interdyscyplinarnego i wieloaspektowego spojrzenia na bezpieczeństwo lokalne. Kwestia przełamania takiej konwencji to także zadanie dla najwyższych władz państwowych, które odpowiadają za bezpieczeństwo całego państwa, i które mają prawną, jak również faktyczną moc ustanawiania rozwiązań systemowych w skali całego państwa. Bibliografia: 1. Czaputowicz J., Bezpieczeństwo międzynarodowe – pojęcie, uwarunkowania i zakres, [w:] Bezpieczeństwo europejskie, Warszawa 1997.

112


2. Fehler W., Lokalny wymiar wewnętrznego bezpieczeństwa państwa, [w:] Bezpieczeństwo w środowisku lokalnym, red. nauk. W. Fehler, Wydawnictwo Arte, Warszawa 2009. 3. Gąska M., Problematyka bezpieczeństwa społeczności lokalnych, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem na poziomie lokalnym, red. M. Gąska, WSH-E w Zamościu, Zamość 2011. 4. Mirska A., Powiatowa administracja bezpieczeństwa, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne państwa – wybrane zagadnienia, red. S. Sulowski, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2009. 5. Roguski E. W., Elementy lokalnej polityki i strategii bezpieczeństwa, [w:] Zarządzanie bezpieczeństwem. Wybrane zagadnienia ochrony ludności, t. 3, Warszawa 2003. 6. Słownik terminów z zakresu psychologii dowodzenia i zarządzania, Warszawa 2000. 7. Zieliński K., Bezpieczeństwo obywateli podczas kryzysów niemilitarnych oraz katastrof i klęsk żywiołowych, AON, Warszawa 2004. Wykaz aktów prawnych: 1. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku (Dz. U. Z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). 2. Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 roku (Dz. U. Z 2001 roku, Nr 142, poz. 1592 ze zmianami). 3. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 roku, Nr 89, poz. 590 ze zmianami). 4. Ustawa z dnia z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z dnia 22 maja 2002 roku). 5. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 nr 12 poz. 68 ze zm.). 6. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 nr 178 poz. 1380 ze zm.). 7. Ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. 1990 nr 51 poz. 297).

113


Janusz Falecki absolwent Wyższej Szkoły Wojsk Rakietowych i Artylerii w Toruniu oraz Akademii Artylerii w Leningradzie. Ukończył także studia polityki obronnej w Akademii Obrony NATO w Rzymie. Absolwent studiów doktoranckich w Akademii Obrony Narodowej w Warszawie. Był m.in. szefem Oddziału Operacji Kryzysowych w Sztabie Generalnym WP, głównym specjalistą d/s planowania obronnego przy Strategicznym Dowództwie Transformacyjnym w Mons/Belgia oraz komendantem Centrum Przygotowań do Misji Zagranicznych w Kielcach. Jest autorem wielu publikacji z dziedziny obronności, zarządzania kryzysowego oraz przygotowania żołnierzy Sił Zbrojnych RP do udziału w misjach obserwacyjnych, pokojowych i stabilizacyjnych.

114


Mieczysław Koziński HANDEL LUDŹMI W ŚWIETLE PRAWA MIĘDZYNARODOWEGO ORAZ PRZEPISÓW PRAWA KRAJOWEGO Abstrakt: Handel ludźmi jest zjawiskiem, w którym zachodzą szybkie i głębokie zmiany. Spowodowane są one między innymi globalizacją, rozwojem patologii społecznych oraz zyskami jakie przynosi rozrost przestępczości zorganizowanej na świcie. Przestępczość tego typu, z uwagi na swoją niską wykrywalność oraz niewspółmierne profity jakie przynosi, staje się popularniejsza niż handel bronią czy też narkotykami. Handel ludźmi jest masową zbrodnią przeciw ludzkości, a przestrzeganie praw człowieka jest bardzo ważne w życiu każdej jednostki oraz kraju. Rodzimy się posiadając prawa, rozwijamy, a później z prawami umieramy. Niekiedy jednak dzieje się tak, jak przy procederze handlu ludźmi, że nasze prawa są ograniczane i łamane. Zatem niezbędne są wszelkie działania wykrywające i monitoringowe, które za swój najważniejszy cel mają niedopuszczenie do przestępstwa. Słowa kluczowe: Emigracja, migracja, uchodźca, terroryzm, kultura europejska, zagrożenia Abstract: Trafficking in human beings is a phenomenon of rapid and profound changes. They are caused by, inter alia, globalization, the development of social ills and the gains brought by the growth of organized crime at dawn. Crime of this type, because of its low detection and disproportionate profits it brings, is becoming more popular than the trade in weapons or drugs. Human trafficking is a massive crime against humanity and respect for human rights is very important in the life of every individual and the country. We are born with rights, develop, and

115


later with the rules die. Sometimes, however, this is how the acts of trafficking, that our rights are limited and broken. It is therefore necessary to detect all the operations and monitoring, which have as their primary objective to prevent crime. Key words: Emigration, migration, refugees, terrorism, European culture, threats

Umowy międzynarodowe dotyczące handlu ludźmi Handel ludźmi jest praktycznie jednym z większych problemów dzisiejszej Europy. Przestępstwo handlu ludźmi wiąże się nie tylko z łamaniem praw człowieka ale i z łamaniem podstawowych wartości demokratycznych społeczeństw. Powyższe fakty powodują, że ustawodawstwo europejskie związane z tym zagadnieniem jest dość bogate. Najważniejsze ustalenia w tej dziedzinie poczyniła Unia Europejska, Rada Europy, Organizacja Narodów Zjednoczonych oraz Międzynarodowa Organizacja Pracy. W związku z tak poważnym problemem, jakim jest handel ludźmi, Unia Europejska od lat 90 zaczęła tworzyć system, którego celem jest zapobieganie i zwalczanie handlu ludźmi oraz ochrona i wsparcie dla ofiar zjawiska współczesnego niewolnictwa. System ten wiąże się również z walką dotyczącą przestępczości zorganizowanej oraz ze ściganiem handlarzy żywego towaru. W skład tego przedsięwzięcia wchodzą zarówno kraje pochodzenia ofiar, kraje przerzutowe jak i docelowe. W Traktacie o Unii Europejskiej, znajduje się wyraźne odniesienie do tego problemu: „Bez uszczerbku dla kompetencji Wspólnoty Europejskiej, celem Unii jest zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, przez wspólne działanie Państw Członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie i zwalczanie rasizmu i ksenofobii. Cel ten jest osiągany poprzez zapobieganie i zwalczanie przestępczości

116


zorganizowanej lub innej, zwłaszcza terroryzmu, handlu ludźmi i przestępstw przeciwko dzieciom, nielegalnego handlu narkotykami oraz nielegalnego handlu bronią, korupcji i nadużyć finansowych1.” Natomiast w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej możemy przeczytać: „Nikt nie będzie trzymany w niewoli ani w poddaństwie. Od nikogo nie można żądać świadczenia pracy przymusowej lub obowiązkowej. Handel istotami ludzkimi jest zabroniony2.” 19 lipca 2002 roku zostaje podjęta Decyzja Ramowa Rady w sprawie zwalczania handlu ludźmi, która tego typu zjawisko ujęła w świetle ogólnoeuropejskim. Decyzja ta postawiła na współpracę krajów Europy, m.in. w dziedzinie sądownictwa, współpracy policyjnej oraz ustaliła wszelkie formy handlu: „werbowanie, przewóz, przekazywanie, przechowywanie, dalsze przyjmowanie osoby, wyłącznie z wymianą lub przeniesieniem kontroli nad tą osobą3”, za które Państwa Członkowskie powinny karać. W dokumencie tym zwrócono również uwagę na zachowania przestępcze, takie jak: wykorzystywanie fizyczne, przemoc psychiczną, podżeganie, pomocnictwo, itp., za które również sprawcy będą karani. Wprowadzono też pojęcie karnej i cywilnej odpowiedzialności osób prawnych na równi z osobami fizycznymi. Kolejnym ważnym dokumentem w ustawodawstwie Unii Europejskiej jest Decyzja Ramowa Rady dotycząca zwalczania seksualnego wykorzystywania dzieci i pornografii dziecięcej, z dnia 22 grudnia 2003 roku, która definiuje takie pojęcia jak: „pornografia dziecięca”, „system komputerowy”, „osoba prawna”, oraz wymienia przestępstwa związane z seksualnym wykorzystywaniem dzieci i pornografią dziecięcą. Decyzja ta zapewnia również ochronę pokrzywdzonemu dziecku oraz jego rodzinie. 1

Traktat o Unii Europejskiej, (Dz. U. UE C 321 z dnia 29 grudnia 2006r.), Art. 29. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Nicea 7 grudnia 2000r., (Dz. U. WE C364 z dnia 18 grudnia 2000r.), Art. 5. 3 Decyzja Ramowa Rady z dnia 19 lipca 2002r. …, op. cit., Art. 1. 2

117


Ważnym dokumentem, w walce z handlem ludźmi, wykorzystywanym w Unii Europejskiej jest Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, którą uchwalono w Rzymie w 1950 roku. W jednym z artykułów, możemy przeczytać: „nikt nie może być trzymany w niewoli lub w poddaństwie, nikt nie może być zmuszony do świadczenia pracy przymusowej lub obowiązkowej4.” W 2005 roku uchwalono kolejną Konwencje Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi, która została przyjęta przez Komitet Ministrów Rady Europy 3 maja 2005 roku – w Polsce Konwencja była przedłożona do podpisu 16 maja 2005 roku została ratyfikowana 17 listopada 2008 roku. Akt ten oprócz zwalczania i zapobiegania zjawisku handlu ludźmi, promuje podstawowe wolności człowieka oraz skupia się na zapewnieniu ochrony ofiarom tego procederu. Jest to wszechstronny dokument zawierający wszystkie formy handlu żywym towarem, który zarówno pod względem kategorii osób zhandlowanych, jak i w kategorii różnorodnych odmian handlu, rozróżnia m.in.: handel wewnątrzkrajowy, międzynarodowy, powiązany i niepowiązany handel z przestępczością zorganizowaną. Wyróżniono też różne formy eksploatacji ludzi, np.: usługi przymusowe, czy wykorzystywanie seksualne. Konwencja przewidziała także specjalny „monitoring” stosowania artykułów w niej zawartych przez Państwa Strony. Konwencja udziela informacji co do postępowania w celu zapobiegania handlu ludźmi oraz stanowi jak chronić poszkodowanych. W 1930 roku walkę z handlem ludźmi rozpoczęła Międzynarodowa Organizacja Pracy, która na 14. sesji przyjęła Konwencję nr 29 dotyczącą pracy przymusowej lub obowiązkowej. Konwencja ta jako pierwsza definiuje pracę przymusową oraz wymienia jej cechy. W późniejszym czasie, tj. w 1957 roku, Międzynarodowa Organizacja Pracy przyjmuje kolejną Konwencję nr 105 o zniesieniu pracy przymusowej. Owocem kolejnej sesji, jest zobowiązanie swoich członków do zniesienia pracy 4 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Rzym, 4 listopada 1950r., Art. 4.

118


przymusowej oraz zobowiązanie ich do stosowania skutecznych środków mających na celu natychmiastowe i całkowite zniesienie przymusu pracy. Bardzo ważnym organem w działaniach przeciwko współczesnym formom niewolnictwa jest Organizacja Narodów Zjednoczonych, która już w 1950 roku uchwaliła Konwencję w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji. W dokumencie tym „strony Konwencji zgadzają się ukarać każdego, kto dla zaspokojenia namiętności innej osoby dostarcza, zwabia lub uprowadza w celach prostytucji inną osobę, nawet za jej zgodą, oraz eksploatuje prostytucję innej osoby, nawet za jej zgodą. Strony niniejszej Konwencji zgadzają się również ukarać każdego, kto: utrzymuje lub prowadzi bądź świadomie finansuje dom publiczny albo bierze udział w jego finansowaniu, albo świadomie wynajmuje komuś lub odnajmuje od kogoś budynek bądź inne pomieszczenie lub jakąkolwiek ich część dla celów prostytucji innych osób5.” Organizacja Narodów Zjednoczonych w 1979 roku przyjęła Konwencję w sprawie eliminacji wszelkich form dyskryminacji kobiet. Jest to jeden z najważniejszych aktów prawnych w prawie międzynarodowym, odnośnie praw kobiet. Utworzenie tej Konwencji, miało za zadnie eliminacje wszystkich form dyskryminacji kobiet, jak również i wszelkich form handlu kobietami. W 2000 roku, Organizacja Narodów Zjednoczonych przyjęła Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu handlu ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi (protokół dodatkowy do Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej); w którym zostały zdefiniowane takie pojęcia jak: „handel ludźmi”, „dziecko”, oraz zostały określone cele: „zapobieganie i zwalczanie handlu ludźmi, ze szczególnym uwzględnieniem handlu kobietami i dziećmi; ochrona i pomoc ofiarom takiego handlu, przy pełnym poszanowaniu przysługujących im praw

5

Konwencje w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji, 21.03.1950 r., (Dz. U. 52.41.278); Art. 1 i 2.

119


człowieka, oraz rozwijanie współpracy pomiędzy Państwami – Stronami dla osiągnięcia tych celów6.” Rada Europy w działaniach przeciw handlowi ludźmi stworzyła również programy mające na celu między innymi poszerzenie informacji na temat zjawiska handlu żywym towarem. Pierwszym programem był utworzony w 1996 roku, przez Radę Unii Europejskiej, program o nazwie „Stop”. Został on „skierowany przeciwko handlowi ludźmi i seksualnemu wykorzystywaniu dzieci. Na jego podstawie finansowano wymianę, szkolenia i współpracę ekspertów odpowiedzialnych za zwalczanie tych form przestępczości. Program udostępniono także organizacjom pozarządowym. W 1997 roku uzupełnieniem programu „Stop” była inicjatywa Daphne (przedłużona w 2000 roku), dotycząca walki z przemocą wobec kobiet. Z jej budżetu można było finansować również walkę z handlem ludźmi. W 2001 roku przedłużono program „Stop”, tworząc jego następcę - „Stop II”. Programem zdecydowano się objąć m.in. wybrane kraje trzecie oraz kraje kandydujące do członkostwa. Kolejnym programem był zainicjowany w 2003 roku program „Agis”, który jest świadectwem nowego podejścia Unii Europejskiej do walki z handlem ludźmi. Program ujednolica wiele dotychczasowych rozproszonych programów unijnych, dotyczących sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Obejmuje współpracę sądową w sprawach karnych, współpracę organów ścigania, w tym z organizacjami międzynarodowymi zajmującymi się przeciwdziałaniem i walką z przestępczością oraz ochronę interesów ofiar w postępowaniach karnych. Ten program również uruchomiono dla krajów przystępujących do Unii Europejskiej7.” W późniejszym czasie utworzono kolejne dwa programy: „Argo” – zajmujący się współpracą administracyjną na poziomie Unii Europejskiej w dziedzinie azylu, wiz, imigracji i granic

6

Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handle ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi, op. cit., Art. 2. 7 Dawid –Olczyk I., Dośpiał A. (2004). Handel ludźmi, informacje o zjawisku. Łódź: Noktus, s. 7, 8, 9.

120


zewnętrznych oraz „Aeneas” – udzielający pomocy finansowej i technicznej dla państw trzecich w dziedzinie migracji i azylu. Kluczowym punktem w rozwoju polityki międzynarodowej dotyczącej handlu ludźmi, jest uchwalenie Deklaracji Brukselskiej z 2002 roku na Konferencji Europejskiej „Globalne Wyzwanie XXI wieku”, poświęconej tej problematyce. Udział w tym przedsięwzięciu wzięli przedstawiciele organizacji pozarządowych, międzynarodowych, lobbingowych, środowiska eksperckie oraz przedstawiciele administracji rządowych, którzy w dniach 18 – 20 września 2002 roku debatowali nad sposobami przeciwdziałania, zwalczania oraz pomocy ofiarom współczesnego niewolnictwa. Po burzliwej debacie na owej Konferencji Europejskiej, dopiero dokument został oficjalnie przedstawiony przez Komisję Europejską. Z technicznego punktu widzenia Deklaracja Brukselska jest niczym więcej, niż dokumentem o charakterze ogólnopolitycznym, na który składa się znaczna liczba wcześniej sygnalizowanych już dobrych praktyk i który nie ma mocy prawnie wiążącej. Jest zatem kolejną, chociaż bardzo ambitną, „listą życzeń” odnośnie poprawy losu ofiar handlu ludźmi i osób będących potencjalnymi kandydatami na ich miejsca. Jednak trzeba zauważyć, dla poszczególnych krajów, jak i kompletną (chociaż jednak otwartą) listę kroków, których podejmowanie może poważnie poprawić skuteczność walki z handlem ludźmi. W załączniku do Deklaracji Brukselskiej zawarto listę zaleceń, standardów i dobrych praktyk podzielonych na cztery wyspecjalizowane rozdziały: 1. mechanizmy współpracy i współdziałania: wymiana informacji, utworzenie przy Komisji Europejskiej specjalnej Grupy Eksperckiej ds. handlu ludźmi oraz kontynuowanie prac Europejskiego Forum ds. przeciwdziałania przestępczości zorganizowanej, wzmocnienie europejskiej sieci wspierania pomocy ofiarom handlu, uruchomienie europejskiej bazy danych o osobach zaginionych oraz zorientowanie istniejących instrumentów Unii Europejskiej na działania przeciwko handlu

121


ludźmi – m.in. programy pomocy finansowej oraz kampanie promocyjne; 2. przeciwdziałanie handlu ludźmi: zwrócenie uwagi na przyczyny pojawiania się handlu ludźmi, prowadzenie badań w tej dziedzinie, szkolenie osób mających styczność z ofiarami i handlarzami oraz potencjalnymi ofiarami, podnoszenie świadomości społecznej, zapewnienie skuteczniejszego funkcjonowania organów administracji państwowej, podkreślenie szczególnie wrażliwej sytuacji dzieci; 3. ochrona i pomoc ofiarom: natychmiastowe zwracanie się ze wsparciem dla ofiar handlu ludźmi, właściwe traktowanie ofiar w charakterze świadków w postępowaniu przeciwko ich ciemiężycielom, ponowna integracja ofiar ze środowiskiem, z którego pochodzą; 4. współpraca policyjna i sądowa: szczegółowe zalecenia legislacyjne, promowanie specjalizacji w walce z handlem ludźmi oraz wymiana informacji na ten temat, zorientowanie metod śledczych na szczególną sytuację ofiar handlu ludźmi, walka z korupcją8.” Handel ludźmi a polskie prawo W Polsce możemy zaobserwować zjawisko handlu ludźmi z kilku płaszczyzn: jako kraju, z którego pochodzą ofiary, jako kraju tranzytowego, docelowego oraz z kraju, w którym zdarzyły się przypadki handlu ludźmi wewnątrz naszego terytorium. Ustawodawstwo polskie, niestety, spełnia tylko minimalne standardy w kwestii zwalczania handlu żywym towarem, natomiast w kwestii zapobiegania sytuacja przedstawia się trochę lepiej, m. in. przez utworzenie Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi. Głównym problemem w naszym prawie jest brak definicji zjawiska „handlu ludźmi”. Aczkolwiek „zgodnie z obowiązującym prawem – Konstytucją, 8 Materiały ze szkolenia (2005). Handel ludźmi – zapobieganie i ściganie..., op. cit., Jasiński F., Karsznicki K., Walka z handlem ludźmi z perspektywy Unii Europejskiej, s. 10.

122


ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią część polskiego porządku prawnego i mogą być bezpośrednio stosowane. Przeprowadzona analiza orzecznictwa polskich sądów w sprawach o handel ludźmi wykazała jednak, że definicja handlu ludźmi zawarta w Protokole o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi – nie zawsze jest stosowana w praktyce. Dlatego w Krajowym Programie Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi na lata 2007 -2008, zapisano zadanie polegające na wypracowaniu i wprowadzeniu przez Ministerstwo Sprawiedliwości do kodeksu karnego definicji handlu ludźmi9.” Główny akt prawny obowiązujący w Polsce, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantuje nam ochronę naszych podstawowych praw i wolności. Wiąże się to z uprawnieniem organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości, do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zasad i poleceń zawartych w prawie. Najważniejsze artykuły z polskiej Konstytucji, mające duże znaczenie odnośnie handlu ludźmi zapewniają nas, iż: „Wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jednak ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę. Stałe zatrudnienie dzieci do lat 16 jest zakazane. Formy i charakter dopuszczalnego

9

MSWiA (2008). Zwalczanie i zapobieganie handlowi ludźmi w Polsce. Warszawa: MSWiA, s. 9.

123


zatrudnienia określa ustawa. Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa10.” Kolejnym polskim aktem prawnym, tym razem sankcjonującym handel ludźmi jest Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 roku – Kodeks Karny. Jest to ustawa, która zawiera zbiór przepisów regulujących odpowiedzialność obywateli za czyny przestępcze. Znajdujemy w nim określone przestępstwa, formy tych przestępstw tzw. stadialne i zjawiskowe oraz zasady odpowiedzialności za przestępstwa. Handel ludźmi w Polsce jest przestępstwem ściganym z urzędu oraz ma charakter formalny. Jest przestępstwem popełnionym z winy umyślnej. Najważniejsze artykuły tej ustawy odnoszące się do tego przestępstwa to: 1) „Art. 253.: § 1. Kto uprawia handel ludźmi nawet za ich zgodą, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3. § 2. Kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, zajmuje się organizowaniem adopcji dzieci wbrew przepisom ustawy, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 511.” W którym handel ludźmi został podzielony na dwa zachowania: w § 1 mamy uprawianie handlu ludźmi, a w § 2 organizowanie nielegalnej adopcji. W tych dwóch przypadkach najważniejszym chronionym dobrem jest wolność i godność człowieka. W § 1 uprawianie handlu ludźmi, możemy zastąpić stwierdzeniem „handluje ludźmi”. Po rozłożeniu tego sformułowania na czynniki możemy stwierdzić, że karze będzie podlegała osoba, która zarówno sprzedaje jak i kupuje, zastawia, zamienia, użycza ludzi lub dokonuje jakiejkolwiek transakcji cywilnoprawnej dotyczących wymienionych czynów.

10

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U.Nr78, poz. 483; sprost. Dz. U. z 2001r. Nr28, poz. 319), Art. 31 oraz Art. 65. 11 Ustawa z dnia 6.06.1997r. Kodeks Karny; (Dz. U. 1997 nr 88 poz.553); Art. 253.

124


Natomiast w § 2 działanie przestępcze polega na kilku następujących po sobie krokach. Pierwszym z nich jest znalezienie chętnych do adopcji, kolejnym znalezienie odpowiedniego dziecka, następnie dostarczenie go, a w między czasie również uzyskiwanie nielegalnych dokumentów umożliwiających przeprowadzenie transakcji: wiz, zezwoleń, badań lekarskich. Ostatnim krokiem jest uzyskanie korzyści majątkowej. W związku z powyższym bez wątpienia, do odpowiedzialności karnej za czy z Art. 253 § 2 Kodeksu Karnego wystarczy wykonanie jednego z wymienionych kroków. 2) „Art. 203.: Kto, przemocą, groźbą bezprawną, podstępem lub wykorzystując stosunek zależności lub krytyczne położenie, doprowadza inną osobę do uprawiania prostytucji, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 1012.” W tym artykule dobrem chronionym jest wolność seksualna. Natomiast stroną przedmiotową jest zachowanie się sprawcy w celu doprowadzenia osoby do przymusu seksualnego, czyli prostytucji. Przedmiotem bezpośredniego działania, jest tutaj psychika lub ciało osoby zmuszanej do uprawiania prostytucji. 3) „Art. 204.: § 1 Kto, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, nakłania inną osobę do uprawiania prostytucji lub jej to ułatwia, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. § 2 Karze określonej w § 1 podlega, kto czerpie korzyści majątkowe z uprawiania prostytucji przez inną osobę. § 3 Jeżeli osoba określona w § 1 lub 2 jest małoletnim, sprawca podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10.

12

Ibidem, Art. 203.

125


§4

Karze określonej w § 3 podlega, kto zwabia lub uprowadza inną osobę w celu uprawiania prostytucji za granicą13.”

Jest to kolejny artykuł którego dobrem chronionym jest obyczajność oraz wolność seksualna. Ustawodawca miał również na myśli zapobieganie i zwalczanie szerzenia się zjawiska prostytucji w naszym kraju. Strona przedmiotowa skupia się na pięciu postaciach przestępstwa: • stręczycielstwie, nakłanianiu innej osoby do uprawiania prostytucji; • kuplerstwie, czyli wszelkich czynnościach mających na celu ułatwienie uprawiania prostytucji z równoczesnym postrzeganiem korzyści majątkowych wynikających z takiej sytuacji, np. udostępnienie mieszkania; • sutenerstwie, czerpaniu korzyści majątkowych z uprawiania prostytucji przez osobę, np. „opiekunowie” prostytutek, taksówkarze którzy regularnie dowożą towar oraz pobierający za to pieniądze; • kwalifikowanej postaci stręczycielstwa, kuplerstwa i sutenerstwa, czyli nakłanianiu do prostytucji małoletniego oraz czerpanie z tego korzyści materialnych; • zwabianiu lub uprowadzeniu osoby w celu uprawiania prostytucji za granicą. 4) Przepisy wprowadzające Kodeks Karny: „Art. 8: Kto powoduje oddanie innej osoby w stan niewolnictwa albo uprawia handel niewolnikami, podlega karze pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 314.”Przepis ten ukazuje nam dwa stany faktyczne w których może znaleźć się osoba: „oddanie osoby w stan niewolnictwa”- czyli pozbawienie osoby możliwości kierowania samym sobą, brak możliwości decydo13

Ibidem, Art. 204. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997r. Przepisy wprowadzające Kodeks Karny, (Dz. U. z 1998r., Nr 113, poz. 715), Art. 8.

14

126


wania o własnym losie; oraz „uprawianie handlu niewolnikami” – tzn. wszelki „obrót” osobami. Polska posiada zobowiązania skierowane na ochronę osób, które mogą być ofiarami handlu ludźmi zgodnie z Ustawą o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 roku, oraz zgodnie z Ustawą o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokumenty te określają nam, że „osoba która jest ofiarą handlu ludźmi lub co do której zachodzi podejrzenie, że nią jest ma ustawowe prawo do otrzymania wizy pobytowej na czas niezbędny do podjęcia decyzji o współpracy z organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie zwalczania handlu ludźmi, na okres tego postępowania, a także zezwolenia na czasowe zamieszkanie w Polsce15.” Ochroną naszych zagwarantowanych praw zajmują się również Konwencje, Protokoły oraz Decyzje, które zostały ratyfikowane przez Polskę. Najważniejsze z nich dotyczące zjawiska handlu ludźmi zostały przyjęte w: • 1952 roku: Konwencja w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji; • 26 września 2003 roku: Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi, w szczególności kobietami i dziećmi; • 26 września 2003 roku: Protokół przeciwko przemytowi migrantów drogą lądową, morską i powietrzną; • 4 lutego 2005 roku: Protokół fakultatywny do Konwencji o prawach dziecka w sprawie handlu dziećmi, dziecięcej prostytucji i dziecięcej pornografii; • 28 listopada 1958 roku: Konwencja Nr 29 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca pracy przymusowej lub obowiązkowej; • 23 czerwca 1959 roku: Konwencja Nr 105 Międzynarodowej Organizacji Pracy o zniesieniu pracy przymusowej;

15

http://www.mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=4204 z dnia 12.02.2009r.

127


1 marca 2004 roku: Konwencja Nr 182 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca zakazu i natychmiastowych działań na rzecz eliminowania najgorszych form pracy dzieci; 29 maja 2008 roku: Konwencja Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi.

Wyżej wymienione dokumenty posiadają pewne standardy w zakresie zapobiegania i zwalczania zjawisku handlu ludźmi. Ponadto posiadają definicje, których w naszym prawie brak, a dzięki którym walka z tym zjawiskiem staje się skuteczniejsza. Rozwiązania międzyresortowe oraz programy krajowe mające na celu zapobieganie i zwalczanie handlu ludźmi Społeczeństwo w Polsce jest coraz bardziej wrażliwe oraz świadome problemu jakim jest handel ludźmi. W związku z powyższym mimo ratyfikowania wielu dokumentów oraz planowanych zmian w polskim ustawodawstwie, m. in. takie organy jak policja, straż graniczna, prokuratura i sądy postawiły na współpracę międzyresortową. Od 2003 roku Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji opracowuje dokumenty, które ukazują działania podejmowane przez jednostki administracji rządowej oraz organizacje pozarządowe. Owocem pracy Ministerstwa jest „Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi”. Od 5 marca 2004 roku utworzono międzyresortowy Zespół do Spraw Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi, którego przewodniczącym jest Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, a „w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów administracji rządowej: • ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, • ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, • Ministra Sprawiedliwości, • Prokuratora Krajowego,

128


• • • • • • •

ministra właściwego do spraw zagranicznych, ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej, Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, Komendanta Głównego Policji, Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Do udziału w pracach Zespołu zostały zaproszone organizacje pozarządowe zajmujące się problematyką handlu ludźmi, tj.: Fundacja Przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu „La Strada”, Caritas Archidiecezji Warszawskiej, Fundacja Dzieci Niczyje oraz Fundacja ITAKA – Centrum Poszukiwań Ludzi Zaginionych. Do zadań Zespołu należy m. in.: ocena realizacji „Krajowego Programu Zwalczania i zapobiegania Handlowi Ludźmi”, proponowanie oraz opiniowanie podejmowanych działań zmierzających do skutecznego zwalczania i zapobiegania handlowi ludźmi, współpraca z organami administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie zwalczania i zapobiegania handlowi ludźmi16.” „Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi”, który jest elementem wcześniej realizowanego programu „Bezpieczna Polska”, jest wynikiem zobowiązań międzynarodowych Polski dotyczących ratyfikowania m. in. Protokołu o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu handlu ludźmi, w szczególności handlu kobietami i dziećmi – uzupełniającego Konwencję Narodów Zjednoczonych przeciwko międzynarodowej przestępczości zorganizowanej. Realizacja tego programu wymaga, również jak w Zespole ds. Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi, współpracy międzyresortowej, za sprawą której cel – stworzenie niezbędnych warunków do zwalczania i zapobiegania handlu ludźmi oraz monitorowanie postępów – jest bardziej osiągalny. 16

MSWiA (2008). Zwalczanie i zapobieganie handlowi..., op. cit., s. 12

129


Pierwszy dokument Krajowego Programu został przyjęty przez Radę Ministrów 16 września 2003 roku, a obecnie został zrealizowany trzeci program dotyczący lat 2007 – 2008, który został opracowany przez wspomniany wcześniej Zespół. 22. października 2008 roku, w ramach obchodów Europejskiego Dnia Przeciwdziałania Handlowi Ludźmi, w Warszawie odbyła się III Konferencja Krajowa na temat Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi. Obrady zostały poświęcone wstępnej ocenie postępów Programu Krajowego na lata 2007 2008 oraz ustaleniu propozycji zadań do nowego Programu na lata 2009 -2010. Został wygłoszony również referat na temat skutków ratyfikacji Konwencji Rady Europy w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi. „W ramach trzech grup roboczych uczestnicy, po wysłuchaniu wystąpień ekspertów w danych dziedzinach, dyskutowali o problemach pracy przymusowej, handlu dziećmi oraz o praktyce ścigania i orzekania w sprawach o handel ludźmi. Rekomendacje z dyskusji zostaną wykorzystane w pracach międzyresortowego Zespołu i jego Grupy Roboczej17.” lp. 1. Analizy zjawiska Zmiany w przepisach prawnych

1.

2.

17

I. PRACA PRZYMUSOWA REKOMENDACJA Potrzeba analiz zjawiska handlu ludźmi do pracy przymusowej w Polsce w celu zbadania zarówno metod działania sprawców, jak i określenia stanu przydatności przepisów prawa do ścigania tego przestępstwa. Konieczność wprowadzenia do kodeksu karnego definicji handlu ludźmi, w tym handlu ludźmi do pracy przymusowej w celu lepszej identyfikacji problemu i zapewnienia większej liczby wyroków z art. 253 k.k. Zaostrzenie wymogów przy wpisie do rejestru agencji zatrudnienia, czyli rejestru agencji pośrednictwa pracy, agencji doradztwa personalnego, agencji pracy tymczasowej oraz agencji poradnictwa zawodowego posiadających ważny certyfikat(zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz.U. Nr 99 z 2004 r., poz. 1001 z późn. zm. – rejestr agencji zatrudnienia prowadzi

http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/387/6359/III_Konferencja_Krajowa_na_temat_Zwalc zania_i_Zapobiegania_Handlowi_Ludzmi.html z dnia 17.02.2009r.

130


3.

4.

1.

Zmiany w zakresie funkcjonowania służb/ instytucji

2.

1. Działania informacyjne i uświadamiające

2.

marszałek województwa właściwy dla siedziby agencji) w celu zapobieżenia ponownego rejestrowania agencji przez osoby, których agencje zostały z niego wykreślone z uwagi na nierzetelność wykonywania zadań. Postulat nie dotyczy wprost handlu ludźmi, niemniej jest to jedno z narzędzi służących jego prewencji. Nowelizacja art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej w formie rozszerzenia katalogu przestępstw będących we właściwości SG o rozpoznanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw z art. 253 k.k. Analiza możliwości zastosowania technik operacyjnych przewidzianych w ww. ustawie w celu wykrycia i ustalenia sprawców handlu ludźmi i utrwalenia dowodów przestępstwa. Konieczność usprawnienia mechanizmów monitoringu i kontroli podejmowania pracy przez cudzoziemców w Polsce w celu zapobiegania rosnącemu zagrożeniu zjawiskiem wyłudzania polskich wiz w celu wykonywania pracy, uzyskanych zarówno na podstawie przyrzeczeń wydania zezwolenia na pracę, jak i na podstawie oświadczeń o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż ustalenie faktu zatrudnienia tych osób na terenie RP, w tym zatrudnienia legalnego lub nielegalnego, nie jest w praktyce możliwe. Sytuacja ta rodzi problemy dwojakiego rodzaju: brak kontroli nad warunkami wjazdu cudzoziemców na terytorium RP z jednej strony, z drugiej – narażenie cudzoziemców na to, że podejmą pracę nielegalnie, a w konsekwencji być może staną się ofiarami handlu ludźmi. Wzmocnienie mechanizmów współpracy między Państwową Inspekcją Pracy a Strażą Graniczną jako konsekwencji podpisanego 18.04. br. w tym zakresie porozumienia między tymi instytucjami na szczeblu centralnym i kilku porozumień na szczeblu regionalnym. Istotne jest zapewnienie ww. praktyce powszechności w zakresie wymiany doświadczeń i bieżącej współpracy. Kontynuacja działań prewencyjnych (w tym poszukiwanie nowych metod takich działań) skierowanych zarówno do osób przyjeżdżających do Polski celem podjęcia pracy, jak i Polaków wyjeżdżających za granicę w poszukiwaniu pracy. Podjęcie działań mających na celu nawiązanie współpracy ze związkami zawodowymi i stowarzyszeniami

131


pracodawców w celu zwiększenia świadomości społecznej. II. HANDEL DZIEĆMI 1. Wprowadzenie do kodeksu karnego definicji handlu Zmiany w ludźmi, wyraźnie różnicującej handel osobami dorosłymi przepisach i handel dziećmi. prawnych 1. Analiza obowiązującego prawa ze względu na sytuację Analizy dziecka cudzoziemskiego bez opieki. zjawiska 1. Opracowanie „Algorytmu na rzecz dzieci - ofiar handlu ludźmi”. Istotą jest tutaj stosowanie przez osoby prowadzące postępowanie algorytmu już z chwilą pojawienia Zmiany się takiego domniemania, nie zaś po przeprowadzeniu w zakresie wielokrotnego przesłuchania, jak wynika to z praktyki funkcjostosowania algorytmu wobec ofiar dorosłych. nowania 2. Stworzenie całodobowych punktów interwencyjnych, służb/ zapewniających szybkie przeprowadzenie diagnozy instytucji dziecka przez ekspertów (obecnie procedura ta trwa 2-3 miesiące) i zabezpieczających m.in. przed niepotrzebnym rozdzieleniem dziecka z rodzicami. 1. Zbieranie informacji nt. działań podejmowanych na rzecz ofiar w ramach programów lokalnych oraz w ramach Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Koordynacj Handlowi ludźmi. a działań 2. Opracowanie bazy danych nt. instytucji zajmujących się zjawiskiem handlu dziećmi. 1. Przeprowadzenie szkoleń na temat zjawiska handlu dziećmi na poziomie lokalnym, głównie dla Policji, Straży Granicznej, Straży Miejskiej oraz pracowników socjalnych. Szkolenia i działania 2. Szkolenie w zakresie istniejących procedur i ich uwaedukacyjne runkowań międzynarodowych dla sędziów rodzinnych orzekających w sprawach z udziałem cudzoziemskich dzieci – ofiar handlu ludźmi. III. PRAKTYKA ŚCIGANIA I ORZEKANIA W SPRAWACH O HANDEL LUDŹMI 1. Wprowadzenie do kodeksu karnego legalnej definicji uprawiania handlu ludźmi, obejmującej wszelkie formy handlu ludźmi, niezależnie od ich międzynarodowego czy też wewnętrznego charakteru, a także bez względu na Zmiany zaangażowanie przestępczości zorganizowanej albo w przezmiana art. 253§1 k.k. wyraźnie penalizująca jednostkowe pisach zachowanie sprawcy tego przestępstwa (alternatywne prawnych rozwiązania), z uwagi na obecną konieczność udowodnienia/wykazania, że jednostkowe zachowanie również mieści się w zakresie czynu z art. 253 k.k.

132


1.

2.

Zmiany w zakresie funkcjonowania służb/ instytucji 3.

4. 1.

Działania informacyjne i uświadamiające 2.

Wykorzystanie technik operacyjnych przewidzianych w Ustawie o Policji, Straży Granicznej w celu wykrycia, ustalenia sprawców, zapobieżenia przestępstwu handlu ludźmi, a także w celu utrwalenia dowodów przestępstwa. Wykorzystywanie w postępowaniu karnym szczególnych środków dowodowych, zarówno jako sposobu zbierania materiału dowodowego, jak i ochrony ofiary handlu ludźmi: • art. 147 k.p.k. – zapis przesłuchania z możliwością jego późniejszego wykorzystania • art. 173§2 k.p.k. – okazanie przez tzw. lustro weneckie • art. 177§1a k.p.k. – video-przesłuchanie ofiar/świadków w postępowaniu przygotowawczym • art. 191§3 k.p.k. – zastrzeżenie danych w trakcie postępowania na wniosek ofiary będącej świadkiem w tym postępowaniu • art. 192§2 k.p.k. – przesłuchanie z udziałem psychologa • art. 316§3 k.p.k. – przesłuchanie przed sądem w trakcie postępowania przygotowawczego. Wykorzystanie w postępowaniu przygotowawczym „Wskazówek metodycznych dla prokuratorów prowadzących lub nadzorujących postępowania karne w sprawach dotyczących handlu ludźmi” oraz „Algorytmu postępowania funkcjonariuszy organów ścigania w przypadku ujawnienia przestępstwa handlu ludźmi”, dotychczas w niewielkim stopniu rozpowszechnianych i stosowanych w praktyce przy prowadzonych postępowaniach przygotowawczych. Kadrowe wzmocnienie struktur policyjnych zwalczających przestępstwo handlu ludźmi. Organizowanie regionalnych spotkań konsultantów i koordynatorów jako płaszczyzny rozwiązywania problemów wynikłych w prowadzonych postępowaniach dotyczących handlu ludźmi oraz jako platformy szkoleniowej w zakresie postępowań dotyczących handlu ludźmi (tj. zarówno omówienie ewentualnych sposobów organizacji wspólnych szkoleń, jak i okazja do przekazywania sobie informacji o szkoleniach i możliwości udziału w nich). Rekomendacje wynikające z III Krajowej Konferencji na temat handlu ludźmi;

Źródło:http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/387/6359/III_Konferencja_Krajowa_na_temat_ Zwalczania_i_Zapobiegania_Handlowi_Ludzmi.html z dnia 17.02.2009r.

133


30 stycznia 2009 roku odbyło się VII posiedzenie Zespołu do spraw Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi, który zatwierdził projekt Krajowego Programu na lata 2009 - 2010 oraz Sprawozdanie z realizacji Krajowego Programu na lata 2007 2008. Ze sprawozdania podzielonego na IV części, możemy dowiedzieć się o wykonanych przedsięwzięciach dotyczących zapobiegania i przeciw działaniach zjawisku handlu ludźmi oraz o programach i projektach realizowanych na terenie naszego kraju: 1) Część I – działania prewencyjne, badania zjawiska: Zorganizowano kampanię informacyjną dotycząca handlu ludźmi do pracy przymusowej, skierowaną do osób udających się w poszukiwaniu pracy do krajów Unii Europejskiej, jak i do osób przybywających do Polski celem podjęcia pracy. Opublikowano liczne ogłoszenia w prasie ostrzegające przed niewiarygodnymi pracodawcami, wskazano adresy instytucji udzielających pomocy w przypadkach zhandlowania. Wydano ulotki informacyjne, wyemitowano spot radiowy ostrzegający przed handlem ludźmi, na witrynach sieci Web zostały umieszczone reklamy w formie flash ostrzegające o niebezpieczeństwie jakie niesie za sobą handel ludźmi. Zorganizowano pierwszą mobilną w Polsce wystawę zdjęć „Handel ludźmi nie zna granic”, która była pokazywana na terenie dworców głównych siedmiu miast Polski: Warszawy, Poznania, Wrocławia, Katowic, Krakowa, Łodzi i Gdańska. Został wydany poradnik „Polak za granicą” oraz informator na stronach ambasad „Bliżej pracy, bliżej Polski”. Fundacja La Strada wydała ulotki i pocztówki dla kobiet planujących emigrację. Na „Przystanku Woodstock” zorganizowano kampanię informacyjną. Wydrukowano około 6 tysięcy plakatów informujących o formach pomocy dla ofiar. Odbyło się również wiele innych działań informacyjno – prewencyjnych organizowanych regionalnie oraz skierowanych do określonych grup ludzi, np. do studentów. Zgromadzono wiele informacji i danych statystycznych dających możliwość kompleksowego badania zjawiska.

134


2) Część II – zmiany w prawodawstwie: Przygotowano propozycje zmian w kodeksie karnym w odniesieniu do definicji handlu ludźmi. Od dnia 1 stycznia 2009 roku zmieniono przepisy dotyczące legalizacji pobytu ofiar handlu ludźmi – zamiast wiz pobytowych krajowych ofiarom handlu ludźmi będą wydawane zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na okres 3 miesięcy, co spowodowało wydłużenie czasu na zastanowienie się. Utworzono projekt Państwowej Inspekcji Pracy koordynowany przez Międzynarodową Organizację Pracy: „Międzynarodowe działania partnerów społecznych na rzecz zwalczania handlu ludźmi w celu wykorzystywania ich przez pracę. Identyfikacja i ochrona ofiar”. 3) Część III – poprawa skuteczności działań: Usprawniono mechanizm koordynacji działań Policji oraz Straży Granicznej, w którym wyodrębniono Zespół do walki z Handlem Ludźmi. Opracowano „Koncepcję zwalczania handlu ludźmi w aspekcie zmuszania ofiar do żebractwa”, podjęto działania w ramach „Programu wsparcia i ochrony ofiary / świadka handlu ludźmi”. Utworzono sieć prokuratorów – konsultantów do spraw handlu ludźmi. Do współpracy zaproszono Państwową Inspekcję Pracy, w zakresie kontroli legalności zatrudnienia obywateli polskich i cudzoziemców. Odbyły się szkolenia i warsztaty dla koordynatorów i członków zespołów do walki z tym problemem. Utworzono wspólny zespół śledczy polsko – niemiecki – Joint Investigation Team, zajmujący się walką z handlem ludźmi; później powołano do życia polsko – niemiecki projekt: „Niemiecko – polska wymiana oraz warsztat roboczy dla jednostek śledczych (policyjnych), działających trans granicznie i biorących udział w zwalczaniu handlu ludźmi”. Przeprowadzono spotkania ekspertów z krajów pochodzenia, tranzytowych i docelowych, w celu wymiany informacji na temat zmian zachodzących w zjawisku współczesnego niewolnictwa. W ramach Grupy G6 z inicjatywy polskiej i brytyjskiej powołano Grupę Roboczą G6 do spraw zwalczania handlu ludźmi. Podjęto działania polsko – mołdawskie, których owocem stał się projekt

135


„Zwalczanie handlu ludźmi w aspekcie wzmacniania mołdawskiego systemu zarządzania migracjami i współpracy międzynarodowej. Polsko – mołdawska wymiana doświadczeń i dobrych praktyk” oraz działania polsko – ukraińskie: „Współpraca polsko - ukraińska w zwalczaniu handlu ludźmi. Najlepsze praktyki zwalczania handlu ludźmi i ochrony praw ofiar”. Powołano sieć Narodowych Punktów Konsultacyjnych do spraw Dzieci Cudzoziemskich bez Opieki i Dzieci – Ofiar Handlu Ludźmi. Przeszkolono sędziów i prokuratorów w zakresie problematyki handlu ludźmi, w szczególności dziećmi oraz kadry szkoleniowej służb policyjnych, pracowników pomocy społecznej, pracowników Urzędu do spraw Cudzoziemców przeprowadzających wywiady z osobami ubiegającymi się o status uchodźcy i pracujących w Ośrodkach dla Uchodźców w zakresie identyfikacji ofiar handlu ludźmi. 4) Część IV – wsparcie i ochrona ofiar: Opracowano model wsparcia ochrony obywatela polskiego lub cudzoziemca – ofiary handlu ludźmi lub ofiary handlu dziećmi. Powstał algorytm postępowania funkcjonariuszy organów ścigania w przypadku ujawnienia przestępstwa handlu ludźmi, który został skierowany do wszystkich jednostek organizacyjnych Policji i Straży Granicznej. Utworzono również program reintegracji społecznej i zawodowej dla ofiar handlu ludźmi, pt.: „IRIS – reintegracja społeczna i zawodowa kobiet – ofiar handlu ludźmi”. Ustanowiono standardy jakie winny spełniać organizacje pozarządowe i inne instytucje zdolne do udzielania pomocy ofiarom / świadkom handlu ludźmi. Zakończenie Handel „żywym towarem” jest zjawiskiem niegodnym i nieludzkim; uderzającym bezpośrednio w prawa człowieka, które są stałym elementem funkcjonowania państwa. Problem ten, mimo że we wczesnych czasach uważany był za zjawisko naturalne, dopiero w XVIII wieku zwrócił uwagę społeczności

136


i dał zrozumienie oraz siłę dla walki z tym procederem. Jednak nie można jednoznacznie stwierdzić, że walka przyniosła w pełni pożądany skutek i opanowała nieludzki proceder niewolnictwa, jednocześnie powodując zanik zjawiska na powierzchni ziemi. Wręcz przeciwnie – zjawisko to nadal ma się nieźle, a przez to, że cały czas ewoluuje przybierając nowe różnorodne formy sprawia, że walka z nim staje się coraz trudniejsza i coraz mniej skuteczna. Na dodatek z uwagi na rozwój przestępczości zorganizowanej i innych patologii społecznych, zjawisko stało się nie dosyć, że popularne, to i bardzo opłacalne. Oprócz handlu bronią i narkotykami, handel ludźmi jest procesem szybkiego wzbogacania się dla grup przestępczych. Zatem bardzo ważne są międzynarodowe systemy ochrony praw człowieka, które stanowią wielki krok w walce z tym transgranicznym zjawiskiem przestępczości zorganizowanej dotyczącej handlu żywym towarem. Tak wielkie naruszenia praw człowieka, jakie wiążą się ze zjawiskiem współczesnego niewolnictwa, nie mogą pozostać bezkarnymi zbrodniami przeciwko ludzkości. Z całą pewnością można stwierdzić, że na dzień dzisiejszy nadal brakuje nam sprawnych narzędzi pozwalających na zapobieganie. Brakuje nam stanowczej prewencji, dobrze zorganizowanych i koordynowanych działań, odpowiednich aktów prawnych oraz wyspecjalizowanego ciała wykonawczego. Do chwili obecnej w polskim ustawodawstwie, nawet nie zdefiniowano pojęcia określającego transgraniczne przestępstwo określane jako „handel ludźmi”. Okazuje się, że stając w obliczu nowych zagrożeń nadal jesteśmy bezradni. Nie tylko nie jesteśmy w stanie im zapobiegać, ale również nie możemy skutecznie reagować, a przecież przedstawione mechanizmy wymagają stałego doskonalenia i dostosowywania się do zmieniających się potrzeb i wyzwań. Bibliografia 1. Dawid–Olczyk I., Dośpiał A. (2004). Handel ludźmi, informacje o zjawisku. Łódź: Noktus, Decyzja Ramowa Rady z dnia 19 lipca 2002r. Art. 1.

137


2. Traktat o Unii Europejskiej, (Dz. U. UE C 321 z dnia 29 grudnia 2006r.), Art. 29. 3. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Nicea 7 grudnia 2000r., (Dz. U. WE C364 z dnia 18 grudnia 2000r.), Art. 5. 4. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U.Nr78, poz. 483; sprost. Dz. U. z 2001r. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Rzym, 4 listopada 1950r., Art. 4. 5. Konwencje w sprawie zwalczania handlu ludźmi i eksploatacji prostytucji, 21.03.1950 r., (Dz. U. 52.41.278); Art. 1 i 2. 6. Materiały ze szkolenia (2005). Handel ludźmi – zapobieganie i ściganie..., op. cit., Jasiński F., Karsznicki K., Walka z handlem ludźmi z perspektywy Unii Europejskiej. 7. MSWiA (2008). Zwalczanie i zapobieganie handlowi ludźmi w Polsce. Warszawa: MSWiA. 8. Nr28, poz. 319), Art. 31 oraz Art. 65. 9. Ustawa z dnia 6.06.1997r. Kodeks Karny; (Dz. U. 1997 nr 88 poz.553); Art. 253. 10. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997r. Przepisy wprowadzające Kodeks Karny, (Dz. U. z 1998r., Nr 113, poz. 715), Art. 8. 11. http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/387/6359/III_Konferencja _Krajowa_na_temat_Zwalczania_i_Zapobiegania_Handlowi_ Ludzmi.html z dnia 17.02.2009r. 12. http://www.mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=4204 z dnia 12.02.2009r.

138


Olaf Rozwadowski ZINTEGROWANA POLITYKA BEZPIECZEŃSTWA NARZĘDZIEM POPRAWY BEZPIECZEŃSTWA W UCZELNIACH WYŻSZYCH

Abstrakt Idea community policing zawiera się w stwierdzeniu: Policja bez partnerskiego wsparcia społeczeństwa niewiele zdziała. Projekt o nazwie Zintegrowana Polityka Bezpieczeństwa adresowany jest do wyższych uczelni. Partnerami w projekcie są oprócz Policji, administracja uczelni, samorządy studenckie oraz inni partnerzy zewnętrzni. Pozytywne efekty projektu polegają na tym, że Policja przestaje być instytucją restrykcyjną, działa dla społecznego efektu, jest postrzegana nie tylko, jako instytucja zwalczająca skutki różnych społecznych patologii. Doraźne rozwiązania w zakresie poprawy bezpieczeństwa zastępowane są systemem, w którym współodpowiedzialność i wspólna dbałość o bezpieczeństwo stają się celem, a zarazem nawykiem. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, Policja, Zintegrowana Polityka Bezpieczeństwa Abstract The idea of community policing is contained in the statement: Police without peer social support little things happen. The project named Integrated Safety Policy is aimed at universities. Partners in the project are in addition to the police, university administrators, student governments and other external partners. The positive effects of the project based on the fact that the police no longer restrictive institution, working for the social effect is seen not only as an institution fighting the effects of different social pathology. Ad hoc solutions for improving safety are replaced by a system in which responsibility and shared care the security has become the target, and also a habit.

139


Keywords: security, police, Integrated Security Policy

2. Uwagi wstępne Ostatnie dziesięciolecie w Polsce to czas intensywnych przemian ustrojowych, ekonomicznych, gospodarczych. Oprócz wielu pozytywnych zjawisk związanych z procesem demokratyzacji, wzrostem poczucia wolności, poprawą sytuacji materialnej części obywateli, obserwuje się również narastanie zjawisk budzących niepokój społeczny. Do zjawisk tych należą przede wszystkim wzrost tzw. brutalizacji życia i związanej z tym przemocy. Wyniki badań opinii publicznej wskazują na wzrost poczucia zagrożenia wśród obywateli, zwłaszcza mieszkańców dużych miast1. Wiele miejsc i sytuacji uważanych dotąd za bezpieczne zaczyna kojarzyć się z poczuciem zagrożenia. Problemem staje się przestępczość nieletnich, która koncentruje się na terenie miejskim, a szczególnie w dużych aglomeracjach. By przeciwdziałać tym negatywnym zjawiskom należy wprowadzać idee zintegrowanego wychowania definiowanego przez S. Kawulę, jako2: „całokształt warunków grup, stowarzyszeń, organizacji i instytucji działających w społeczeństwie, od których uzależnione są ostatecznie efekty wychowania”. By skutecznie przeciwdziałać wzrostowi przemocy wśród nieletnich trzeba zwalczać wszystkie przyczyny jednocześnie, a przede wszystkim zaangażować odpowiednich partnerów współpracujących w dążeniu do celu. Idąc w kierunku realizacji celu, jakim jest poprawa poczucia bezpieczeństwa wśród obywateli Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie w 1996 roku podpisała z Policją Regionu Hollands Midden w Holandii porozumienie o współpracy. Kierunki partnerskiej współpracy obejmowały następujące obszary: orga1 Analiza przestępczości nieletnich w 1992 r na tle podstawowych uwarunkowań społecznego nieprzystosowania, Wydział II Prewencji Komendy Głównej Policji, Warszawa 1993. 2 S. Kawula, Studia z pedagogiki społecznej, Olsztyn 1996.

140


nizacja służb policyjnych, specjalistyczne szkolenia, wymiana informacji, projekty zewnętrzne, bezpośrednio zaangażowane w poprawę bezpieczeństwa, a przede wszystkim – poprawę poczucia bezpieczeństwa mieszkańców regionu. Idea community policing zawiera się w stwierdzeniu: Policja bez partnerskiego wsparcia społeczeństwa niewiele zdziała. Aby osiągnąć cel, jakim jest szerokie wsparcie społeczne, Policja musi budzić zaufanie i nie może być postrzegana, jako instytucja represyjna, nieprzyjazna. Drogi prowadzące do celu przebiegają na różnych płaszczyznach, począwszy od zmiany wyglądu jednostek Policji, poprzez współpracę z innymi instytucjami i podmiotami, kończąc na większej skuteczności w zakresie zwalczania i zapobiegania przestępstwom. Projekt o nazwie Zintegrowana Polityka Bezpieczeństwa, bazująca na definicji bezpieczeństwa rozumianego jako wartość – dobro indywidualnie i społecznie niezbędne, konieczne i wymagające ochrony prawnej3, dokładnie spełnia te warunki posiadając następujące zalety: • tworzy go grupa partnerów, a jednym z nich jest policja, • w przeciwieństwie do typowych programów „policyjnych” istotnym jest, że pozostali partnerzy nie czują się zdominowani przez Policję, co wzmacnia ich poczucie wartości i poprawia ocenę możliwości wpływu na sytuację, • projekt pozwala na kompleksowe podejście do problemów w obszarach będących przedmiotem zainteresowania partnerów, • nie ma tutaj do czynienia z wycinkowym traktowaniem problemów (np. projekt zastosowany w uczelni pozwala rozwiązać zarówno problemy przemocy wśród studentów, handlu narkotykami, bezpieczeństwa w drodze na czy z uczelni),

3

J. Piwowarski, A. Zachuta, Pojęcie bezpieczeństwa w naukach społeczno-prawnych, Drukarnia GS, Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” w Krakowie, 2013,str. 6.

141


• •

standardowe programy mają swój koniec, natomiast ZPB uruchamia pewien system, model współdziałania, który w przyszłości wymaga tylko podtrzymywania, rola Policji w opinii publicznej jest „nietypowa”, stawia ona na pierwszym miejscu nie represję, ale profilaktykę podchodząc do sprawy bezpieczeństwa z dużą wyobraźnią .

Projekt ZPB początkowo realizowany był eksperymentalnie, jako projekt centralny, pod nadzorem Komendy Głównej „Współpraca bilateralna platforma Polska – Holandia” mając charakter pilotażowy. Głównym założeniem ww. programu było wypracowanie modelowych rozwiązań współdziałania Policji, organów administracji samorządowej, w zakresie poprawy bezpieczeństwa obywateli, a w konsekwencji stworzenie tzw. zintegrowanego systemu kształtowania polityki bezpieczeństwa4. Z uwagi na pilotażowy charakter do udziału w omawianym przedsięwzięciu wytypowano dwa województwa: małopolskie (powiat olkuski i suski) i łódzkie (powiat pabianicki i łowicki)5. Jednym z podstawowych założeń było określenie zjawiska przestępczego, które należy ograniczyć w wyniku podejmowanych działań. W województwie łódzkim skoncentrowano się na problemie ograniczenia kradzieży z włamaniem do piwnic. W województwie małopolskim zakres przedsięwzięć dotyczył ograniczenia zjawiska przemocy i agresji w grupach rówieśniczych. Dlatego też zaproszono do współpracy po jednej ze szkół podstawowych i gimnazjum (był to kolejny partner do udziału w programie). Mając na uwadze określenie skali zjawiska, w zaproszonych do udziału szkołach przeprowadzono badania ankietowe, którymi objęto uczniów, nauczycieli i rodziców. W Suchej Beskidzkiej ankiecie poddano 202 uczniów, 25 nauczycieli, 129 rodziców (badania przeprowadzono w Szkole Podstawowej i Gimnazjum Nr 1). W Olkuszu ankietę wypełniło łącznie 522 uczniów, 42 4 5

Dane Komenda Główna Policji, Warszawa, 2001. Dane Wydział Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, Kraków 2003.

142


nauczycieli i 274 rodziców. (badania przeprowadzono Szkoły Podstawowej Nr 10 i Gimnazjum Nr 2). Analizy zebranych danych, opracowania uzyskanych wyników dokonał Zespół Zakładu Służby Prewencyjnej WSPol. w Szczytnie. Uzyskane wyniki pozwoliły stwierdzić, iż w grupie uczniów objętych badaniem ofiarami różnych form przemocy było ok. 46 % ankietowanych (uzyskane wartości w obu powiatach suskim i olkuskim były zbliżone).W oparciu o uzyskane wyniki badań w marcu 2001r. w KWP w Krakowie opracowano „Plan przeciwdziałania i ograniczenia zjawiska przemocy w grupach rówieśniczych w szkołach podstawowych i gimnazjalnych na terenie powiatu olkuskiego i suskiego”6. Wdrażano go w dużych szkołach, w których istniał ukrywany wstydliwie problem przemocy. Z czasem stał się w Małopolsce projektem regionalnym, koordynowanym przez KWP przy ciągłym wsparciu i doradztwie kolegów z Policji holenderskiej. Projekt ten po odpowiedniej przebudowie i dostosowaniu do specyfiki uczelni wyższych realizowany był na terenie Akademii Górniczo – Hutniczej, Politechniki Krakowskiej. Obecnie jest realizowany w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie, Akademii Krakowskiej im. Frycza Modrzewskiego w Krakowie, Akademii Wychowania Fizycznego w Krakowie, Uniwersytecie Rolniczym w Krakowie. 2. Główne etapy i problemy przy realizacji Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa Przystępując do realizacji projektu ZPB należy określić etapy realizacji oraz zadania i terminy ich realizacji dla poszczególnych partnerów. Pierwszy etap polega na wyborze obszaru i celu, jaki należy osiągnąć, wybór powinien być poprzedzony rozpoznaniem sytuacji oraz w konsultacją z przyszłymi partnerami. Drugi etap to identyfikacja problemu i określenie jego skali, niezbędnym będą przemyślanie przeprowadzone badania ankie6

Ibidem.

143


towe. Poddając analizie wyniki badań, dowiadujemy się, dlaczego dzieje się tak i kto (jakie instytucje, podmioty) mogłyby skutecznie pomóc w likwidacji problemu. Wytypowanych partnerów zaprasza na spotkanie i za pomocą czytelnej prezentacji motywuje się ich do podjęcia współpracy. Warto władzom uczelni przedstawić korzyści, jakie niesie wprowadzenia i realizacja ZPB na terenie uczelni wyższej. Trzeci etap polega na określeniu, co, kto i kiedy może zrobić, Czwarty etap to budowa Zintegrowanego Planu Działania, gdzie określamy terminy realizacji poszczególnych działań przez partnerów. Przy realizacji ZPB mogą wystąpić następujące problemy: • skupienie się na zdiagnozowanym problemie, a nie na jego rozwiązaniu, • przejście do rozwiązania problemu bez dokładnej jego identyfikacji, • skupienie się na symptomach, a nie na istocie problemu, • dopuszczenie do wycofania się któregokolwiek z partnerów. Pozytywne efekty projektu polegają miedzy innymi na tym, że Policja przestaje być instytucją restrykcyjną, to znaczy nie jest postrzegana, jako instytucja zwalczająca skutki społecznych patologii, ale jako partner w dążeniu do wspólnego celu. Doraźne rozwiązania w zakresie poprawy bezpieczeństwa zastępowane są systemem, w którym współodpowiedzialność i wspólna dbałość o bezpieczeństwo stają się nawykiem. Policyjne statystyki nie stają się celem działania, lecz narzędziem, a podstawowym miernikiem bezpieczeństwa jest poczucie bezpieczeństwa, a nie liczby. A wreszcie – mieszkańcy miasta, dzielnicy, osiedla mają swój konkretny współudział w tworzeniu samym sobie bardziej komfortowych warunków życia i pracy. Droga do wspólnego sukcesu jest pracochłonna, pamiętać należy o trzech głównych warunkach: • wszyscy partnerzy, a więc i Policja muszą mieć świadomość wspólnych celów,

144


• •

wszyscy partnerzy muszą mieć świadomość korzyści płynących z ich osiągnięcia wszyscy partnerzy muszą dbać o właściwą komunikację między sobą.

Słowo „świadomość” wydaje się być kluczowym. To właśnie świadomość jest w projekcie ZPB motorem, katalizatorem wywołującym właściwe reakcje i pozwalającym dokonywać odkryć, które zmieniają sposób myślenia o publicznym porządku i bezpieczeństwie. Konstrukcja projektu ZPB przedstawia się następująco, u jego podstaw leży wybór obszaru i problemu, którym zamierzamy się zająć. Wyboru dokonuje się w oparciu o rozpoznanie sytuacji oraz konsultacje z potencjalnym przyszłym „podstawowym” partnerem. Jeśli więc w dzielnicy mówi się wiele o miejscowym gimnazjum, o tym, że dochodzi tam nieustannie do incydentów związanych z przemocą, że w pobliżu kręcą się dealerzy narkotyków a dzieci wracają do domów niejednokrotnie bez telefonu komórkowego lub kupionej właśnie markowej kurtki. Warto zastanowić się nad wyborem tego właśnie problemu, czyli poprawy bezpieczeństwa uczniów. Oczywiście może to być również problem kradzieży kieszonkowych w centrum handlowym, drobnych kradzieży i wandalizmu na osiedlu domków jednorodzinnych, czy nagminnych zakłóceń porządku publicznego w rejonie dużej dyskoteki. Punkt drugi – to identyfikacja problemu i określenie jego skali, do czego w najlepszy sposób posłużą przemyślanie przeprowadzone badania ankietowe. Przechodzimy do konkretnego określenia, co, kto i kiedy może zrobić i budujemy Zintegrowany Plan Działania. W realizacji ZPB możemy natrafić na pułapki. Oto cztery z nich, których niebezpieczeństwo popełnienia wydaje się największe. Pierwszy błąd to skupienie się na zdiagnozowanym problemie, a nie na rozwiązaniu. Zdiagnozowanie problemu, o czym wcześniej była mowa, jest niezwykle istotną sprawą, której trzeba

145


poświęcić dostateczną ilość czasu i uwagi. Co innego jednak zdiagnozowanie, a co innego – nieefektywne drążenie. Przygotowując ankietę dokładnie zastanawiamy się, co chcemy nią osiągnąć. Czy rzeczywiście istotnym jest pytanie o płeć ankietowanego? Czy ważną informacją będzie dla nas to, czy ankietowany student studiuje na takim, a nie innym wydziale? Czy ważne jest, czy na jakieś pytanie odpowiedzi „tak” udzieliło 23,9% badanych czy też dokładnie 26,4%? Może po prostu wystarczy nam do wyciągnięcia odpowiednich wniosków informacja, że „około ¼” odpowiedziała „tak”? Popełniając omawiany błąd doprowadzamy do stworzenia gęstego gąszczu informacji, z których – w myśl idei ZPB – nic nie wynika. Drugi błąd jest odwrotnej natury – przechodzimy do rozwiązania problemu bez dokładnej jego identyfikacji. Błąd kolejny – skupienie się na symptomach, a nie na istocie problemu. Tu za proste i zrozumiałe porównanie służyć mogą starania o pozbycie się bólu gardła środkami przeciwbólowymi, bez zainteresowania się przyczynami samego bólu, którymi być może jest poważna choroba wymagająca specjalistycznego leczenia. Ostatnim, ale bardzo istotnym błędem może być dopuszczenie do wycofania się któregokolwiek z partnerów. Projekt ZPB jest tak skonstruowany, że po wdrożeniu działa przy niewielkim wysiłku jego operatorów. Jednak odpadnięcie którejkolwiek części tej maszyny oznacza jej poważną awarię. Dlatego bardzo ważnym jest doprowadzenie do głębokiego zaangażowania partnerów, a także konieczność natychmiastowej reakcji w sytuacji, gdy ich zaangażowanie się zmniejsza. 3. Obszary i formy realizacji Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie W roku 2006 zrodził się pomysł zainteresowania władz Akademii Ekonomicznej w Krakowie Zintegrowaną Polityką Bezpieczeństwa. Ówczesny Rektor oraz Kanclerz uczelni po

146


zaznajomieniu się z celami ZPB wyrazili akces do realizacji projektu. Katedra Socjologii AE w miesiącach styczeń – luty 2007 przeprowadziła ankiety wśród pracowników i studentów, diagnozując główne zagrożenia związane z działalnością przestępczą na terenie kampusu AE. Jako podstawowe zagrożenia wyszczególniono7 : • zbyt szybki ruch pojazdów po ciągu dla pieszych, • kradzieże mienia, • zaczepki, • handel narkotykami i obecność dilerów. W kwietniu 2007 zgodnie z założeniami ZPB Rektor AE podpisał z Komendantem Miejskim Policji w Krakowie „Porozumienie w sprawie wdrożenia programu Zintegrowanego Systemu Bezpieczeństwa na terenie Akademii Ekonomicznej w Krakowie”. Partnerzy projektu zobowiązali się do realizacji następujących zadań8: • przeprowadzenie cyklu spotkań informacyjno – edukacyjnych z zakresu prewencji kryminalnej, • ankietowanie społeczności studenckiej w zakresie poczucia bezpieczeństwa celem podjęcia adekwatnych działań prewencyjnych, • przedstawienie propozycji udoskonaleń w zakresie projektowania przestrzeni pod kątem bezpieczeństwa oraz funkcjonalnych rozwiązań komunikacyjnych na terenie AE. Partnerzy określili pojęcie Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa na terenie obecnego Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Obejmuje ono: 7

Bezpieczeństwo na terenie obiektów Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Raport badana ankietowego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków, Luty – marzec 2007, s.11 – 14. 8 „Porozumienie w sprawie wdrożenia programu Zintegrowane Systemu Bezpieczeństwa na terenie Akademii Ekonomicznej w Krakowie”, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2007, s. 2.

147


• • •

całokształt przedsięwzięć realizowanych na terenie UEK mających na celu poprawę szeroko pojętego bezpieczeństwa studentów, pracowników, ciągły proces poszukiwania sposobów na minimalizację sytuacji niebezpiecznych, w jakich mogą się znaleźć osoby na uczelni, w drodze na i z uczelni, nieustanną współpracę pomiędzy wszystkimi podmiotami mogącymi mieć wpływ na stworzenie bezpiecznej uczelni.

Z.P.B. realizowana obecnie w Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie obejmuje następujące obszary: • przeciwdziałanie a. chuligaństwu i aktom wandalizmu b. kradzieżom i oszustwom c. zagrożeniom nietykalności cielesnej d. rozpowszechnianiu narkotyków i środków odurzających e. aktom terroryzmu • czynności na rzecz poprawy bezpieczeństwa określone w Zintegrowanym Planie Działania9 polegające na: a. zwiększeniu świadomości zagrożeń wśród studentów i pracowników, b. poprawie komunikacji na terenie uczelni oraz bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych na kampusie nowe rozwiązania komunikacyjne wewnątrz kampusu, c. likwidacji utrudnień komunikacyjnych - przebudowa parkingów, powstanie nowych parkingów i dróg ewakuacyjnych. Realizacja ZPB w UEK przyjęła następujące formy: • propagowanie informacji o ZPB – strona internetowa /sporządzona specjalnie w tym celu na początki realizacji 9

Zintegrowany Plan Działania, Kraków,2007.

148


• • • •

programu stale aktualizowana/ oraz coroczne happeningi realizowane przez parlament studencki obejmujące różne zagadnienia tematyczne /np. zagrożenia kradzieżami, zagrożenie narkotykami, bezpieczeństwo w ruchu drogowym itp./, ankiety kompleksowe rozdawane na happeningach i przy innych okazjach, zbieranie informacji od osób indywidualnych – rozmowy z pracownikami i studentami, burze mózgów - poszukiwanie sposobów działania na spotkaniach ze studentami pełnomocnika rektora d.s. bezpieczeństwa, prewencja – szkolenia studentów i pracowników dotyczące bezpiecznych zachowań realizowane przez funkcjonariuszy policji i pełnomocnika rektora d.s. bezpieczeństwa.

Starania administracji uczelni i parlamentu studenckiego zmierzające do poprawy bezpieczeństwa studentów i pracowników uczelni zaowocowały otrzymaniem w 2008 roku z rąk Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie certyfikatu „Uczelni Wyższej Promującej Bezpieczeństwo”10. Nadanie certyfikatu było poprzedzone audytem realizowanym przez policjantów Wydziału Prewencji Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie w następujących obszarach11: • organizacyjnym, • infrastrukturalnym, • technicznym. Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie pomyślnie przeszedł audyt uzyskując 48 pkt., na 55 możliwych. W kwietniu 2009 roku 10

Certyfikat Uczelni Wyższa Promująca Bezpieczeństwo, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie, Kraków 2008r. 11 Protokół z posiedzenia zespołu certyfikującego projektu Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, KWP, Kraków marzec 2008.

149


Komendant Miejski doceniając zaangażowanie władz uczelni i parlamentu studenckiego podpisał z jego Magnificencją Rektorem „Porozumienie w sprawie współdziałania w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie”12. W 2012 roku Porozumienie to zostało przedłużone na kolejne lata. W roku 2012 policjanci Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie przeprowadzili audyt dotyczący realizacji Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa w latach 2009 – 2012 na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Najistotniejszym zagadnieniem realizowanej w tych latach Z.P.B. było przeszkolenie 5868 studentów przez Pełnomocnika Rektora ds. Bezpieczeństwa. Audyt we wszystkich zakresach tematycznych wypadł pomyślnie, dzięki czemu Komendant Wojewódzki przedłużył Uniwersytetowi Ekonomicznemu w Krakowie na kolejne 4 lata „Certyfikat Uczelnia Wyższa Promująca Bezpieczeństwo”13. Porozumienie to oraz działania na rzecz Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa burzą pewne bariery organizacyjne, systemowe i mentalne, skracają drogę realizacji działań operacyjnych i procesowych Policji na terenie UEK. Praktycznym odzwierciedleniem realizacji wspomnianego porozumienia oraz Z.P.B. były działania operacyjno procesowe realizowane na terenie UEK przez partnerów w latach 2011 – 2012, które przyczyniły się do zatrzymania sprawcy kilkunastu kradzieży, dokonanych na terenie uczelni krakowskich. 4. Podsumowanie Konkludując należy stwierdzić, że wszyscy partnerzy działający w ramach Zintegrowanego Systemu Bezpieczeństwa na terenie UEK wywiązywali i wywiązują się ze swoich zadań. Realizując poszczególne etapy ZPB administracja uczelni 12 Porozumienie w sprawie współdziałania w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2009r. 13 Przedłużenie Certyfikatu Uczelnia Wyższa Promująca Bezpieczeństwo, Kraków 2012r.

150


i samorząd uczelni wspólnie pokonują powstające bariery. Samorząd uczelni, jako najważniejszy partner projektu dostrzega korzyści wynikające z jego realizacji. Na forum parlamentu studenckiego toczą się dyskusje zmierzające do wyodrębnienia z parlamentu komisji d.s. Bezpieczeństwa. Dzięki prowadzonym działaniom wśród studentów wzrasta poczucie bezpieczeństwa na terenie uczelni oraz świadomość zagrożeń występujących w życiu codziennym. Wypracowywane są wśród studentów metody przeciwdziałania zagrożeniom czyhającym w środkach komunikacji zbiorowej, w dyskotekach czy pubach. Studenci, szczególnie przyjezdni mają świadomość występujących zagrożeń. Policja postrzegana jest, jako partner, do którego można się zwrócić z pełnym zaufaniem. Jak widać z przytoczonych wyżej przykładów ZPB daje możliwości coraz szerszej współpracy partnerów oraz daje wymierne korzyści dla uczestników programu. Bibliografia 1. Analiza przestępczości nieletnich w 1992 roku na tle podstawowych uwarunkowań społecznego nieprzystosowania, Wydział II Prewencji Komendy Głównej Policji, Warszawa 1993. 2. Bezpieczeństwo na terenie obiektów Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Raport badana ankietowego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków, Luty – marzec 2007, s.11 – 14. 3. Certyfikat Uczelnia Wyższa Promująca Bezpieczeństwo, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie, Kraków 2008. 4. Kawula S., Studia z pedagogiki społecznej, Olsztyn 1996. 5. Piwowarski J, Zachuta A, Pojęcie bezpieczeństwa w naukach społeczno-prawnych, Drukarnia GS, Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego „Apeiron” w Krakowie, 2013.

151


6. Porozumienie w sprawie współdziałania w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2009. 7. Porozumienie w sprawie współdziałania w zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2012. 8. Protokół z posiedzenia zespołu certyfikującego projektu Zintegrowanej Polityki Bezpieczeństwa na terenie Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, KWP, Kraków marzec 2008. 9. Przedłużenie Certyfikatu Uczelnia Wyższa Promująca Bezpieczeństwo, Komenda Wojewódzka Policji w Krakowie, Kraków 2012. 10. Zintegrowany Plan Działania, Kraków,2007.

152


Janusz Popis HISTORIA POŻARNICTWA W POLSCE Abstrakt: Pomimo faktu, że pożary od zawsze zagrażały człowiekowi, trudno doszukać się materiałów dotyczących przemyślanej ochrony przeciwpożarowej w odleglejszych czasach. Zagrożenie pożarowe w średniowiecznej Polsce było wyjątkowo duże ze względu na wszechobecną ciasnotę panującą w miastach i z uwagi na fakt, że zdecydowana większość budowli wznoszona była z łatwopalnych materiałów. Czas rozbiorów charakteryzował się dużym zróżnicowaniem w podejściu do zagadnień ochrony przeciwpożarowej przez zaborców. Pierwsza Zawodowa Straż Pożarna powstała w Warszawie w roku 1836, a pierwsza Ochotnicza Straż Pożarna w Poznaniu w roku 1845. Obecnie komendant główny Państwowej Straży Pożarnej jest centralnym organem administracji państwowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej i krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego. Słowa kluczowe: Państwowa Straż Pożarna, Historia pożarnictwa, Ochrona przeciwpożarowa, Porządki ogniowe, Ochotnicze Straże Pożarne Abstract: Fire has always been most dangerous for humanity. Despite this fact it is difficult to find information about fire protection in previous ages. The threat of fire was huge in the Middle Ages. The main reasons were high-density housing in towns and inflammable materials of buildings. The Partition time in Poland was characterized by introduced a number of different regulation on fire protection. The first professional fire brigade was formed in Warsaw in 1836. The first voluntary firefighting brigade was formed in Poznań in 1845.

153


Key words: The State Fire Service, History of firefighting, Fire protection, Acts of firefighting, The Voluntary Fire Brigade W źródłach historycznych trudno doszukać się informacji na temat przemyślanej, opracowanej obrony przeciwpożarowej, chociaż ogień pustoszył od zawsze ludzkie siedliska1. Ogromną trudnością jest także odtworzenie choćby ważniejszych wydarzeń bezpośrednio związanymi z pożarami w Polsce. Dostępne są jedynie daty największych pożarów w największych miastach2. Literatura opisująca średniowieczne miasta polskie jednoznacznie stwierdza, że osiedla budowano głównie z drewna i dodatkowo bez planów architektonicznych. Istniejąca zabudowa była wciąż powiększana o kolejne dobudówki, które powstawały samowolnie. Wszechobecne były ciasne, wąskie i ślepe uliczki, co stwarzało sprzyjające warunki zarówno dla powstania zarzewia ognia, jak i jego rozprzestrzeniania się3. Jako przykłady najtragiczniejszych pożarów można wymienić pożar Krakowa, który miał miejsce w roku 1241 w wyniku najazdu tatarskiego4 oraz powtórny pożar tego miasta w roku 1285, wzniecony przez Konrada Mazowieckiego w walce przeciwko Leszkowi Czarnemu. Poza wybuchami pożarów w wyniku działań wojennych równie często pożary wybuchały na skutek nieostrożności ludzi, przynosząc straty w majątku ruchomym i nieruchomym, w rolnictwie, rzemiośle oraz handlu5. Pierwsze zapiski odnośnie norm dotyczących ochrony przeciwpożarowej można znaleźć w dokumentach pochodzących 1 J. Drzewiecki, Zarys dziejów pożarnictwa w Polsce, Centralne Muzeum Pożarnictwa, s. 7. 2 J. R. Szaflik, Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce, Fundacja Edukacja i Technika Ratownictwa, Warszawa 1985, s. 7. 3 J. R. Szaflik, Z dziejów Ochotniczych Straży Pożarnych, Zeszyty historyczne Ochotniczych Straży Pożarnych, s. 7 oraz J. Boguszewski, Dzieje pożarnictwa polskiego, materiał na prawach rękopisu, Centralne Muzeum Pożarnictwa, s. 10, 11. 4 Według źródeł historycznych spaliło się prawie całe miasto; ocalał tylko zamek wyższy na Wawelu i niższy przy kościele św. Andrzeja. 5 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej w Polsce, Szkoła Oficerów Pożarnictwa, Warszwa 1964, s. 9 oraz J.R. Szaflik, Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce, Fundacja Edukacja i Technika Ratownictwa, Warszawa 2005, s. 7.

154


z XIV w. - są to uchwały rad miejskich nazwane „porządkami ogniowymi” bądź „Walkirjami”6, które były zbiorem zakazów i nakazów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ponadto określały zadania dla mieszkańców które musieli oni pod groźbą kary wykonywać w czasie akcji ratowniczej. W roku 1347 powstały Statuty wiślicko-piotrkowskie7 nazywane także statutami wiślickimi8, które zawierały bardzo surowe sankcje wobec podpalaczy9. Odnośnie kwestii zabudowy w roku 1431 książę Bolesław IV wydał przepis zabraniający zabudowę Warszawy budynkami drewnianymi. Król Władysław IV w 1648 r. wydał zlecenie magistratowi, aby zażądał od obywateli przebudowania domów z drewnianych na murowane10. Murowane domy miały być wysokie i nie szersze niż trzy okna, co miało wpłynąć na pomieszczenie maksymalnej liczby ludzi wewnątrz wału. Pozostałości tego systemu odnajdujemy nadal na Starym Mieście w Warszawie, Krakowie oraz innych miastach11. „Porządki ogniowe” stanowiły bazę przepisów służących bezpieczeństwu przeciwpożarowemu. W kolejnych latach poddawane były zmianom i udoskonaleniom. E. Burzyński i Z. Radwański uważają, że najdoskonalszą formę uzyskały one pod koniec XVII w., gdyż ustalały przepisy o charakterze prewencyjnym, przepisy dotyczące przeprowadzania kontroli przeciwpożarowych, z uwzględnieniem osób zobowiązanych do tego; sposób alarmowania mieszczan w sytuacji zauważenia pożaru; określenie zadań oraz czynności dla poszczególnych cechów rzemieślniczych w trakcie akcji ratowniczych, a także osoby kierujące akcjami gaśniczymi oraz sposób kierowania, 6 M. I. Prokopp, Historja bezpieczeństwa ogniowego w Królestwie Polskim w latach 18311855, Zakłady Graficzne E. i D-ra K. Koźmińskich w Warszawie, Warszawa 1934, s. 9. 7 H. Turska, Wybrane zagadnienia z dziejów ochrony przeciwpożarowej w Polsce, Szkoła Główna Służby Pożarniczej, Warszawa 1985, s. 6. 8 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowe…, op. cit. s.11. 9 H. Turska, Wybrane zagadnienia z dziejów…, op. cit., s. 6. 10 F. R. Giedroyć, Porządek ogniowy w Warszawie do roku 1836, Towarzystwo Miłośników Historii, Warszawa 1836, s. 4, 5. 11 J. Drzewiecki, Zarys dziejów pożarnictwa w Polsce, op. cit., s. 8; H. Turska, Wybrane zagadnienia z dziejów…, op. cit., s.7; E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej w Polsce…, op. cit. s. 9, 10.

155


sankcje dla osób, którym udowodniono wywołanie pożaru, sankcje w odniesieniu do osób, które nie zawiadomiły o pożarze bądź które uchyliły się od udziału w akcjach gaśniczych, a także szereg przepisów porządkowych.12 Duża liczba pożarów, często bardzo groźnych pustosząca kraj zwróciła uwagę na problem wielu wybitnych myślicieli, uczonych, polityków, pisarzy. Wśród nich znaleźli się Andrzej Frycz Modrzewski, Bartłomiej Groicki, Anzelm Gostomski oraz Jakub Kazimierz Haur. A. F. Modrzewski określany jest jako „twórca założeń, które legły u podstaw nowożytnego pożarnictwa polskiego”13. W 1551 r. ukazało się po łacinie jego największe dzieło zatytułowane „O poprawie Rzeczypospolitej”. Pięć ksiąg: „De moribus” – „O obyczajach”, „De legibus” – „O prawach”, „De bello” – „O wojnie”, „De Ecclesia” – „O kościele”, „De schola” – „O szkole”. Sprawy poświęcone bezpieczeństwu ogniowemu A.F. Modrzewski omówił w dwóch rozdziałach zatytułowanych: „O urzędnikach nad budowlami” oraz „O unikaniu i gaszeniu pożarów”. W dziele uświadamiał ogrom zniszczeń, jakie niosą za sobą pożary. Ponadto wskazał na odpowiednie środki, skuteczne jego zdaniem, w walce z żywiołem, jak również omówił możliwości zapobiegania ich wybuchom. Jako pierwszy naszkicował plan organizacji straży pożarnej.14 Jako najważniejsze przyczyny częstych pożarów, podczas których „rzadko się zdarza, by nie spłonęły przy tym całe wsie, a czasem całe miasta”15, wymieniał nieodpowiednie obchodzenie się z ogniem, pijaństwo oraz drewniane budownictwo. W Polsce czasów Frycza „prawie wszystko buduje się z takiego materiału, który jest szczególnie łatwą strawą dla ognia i gdzie ledwo kogo spotkać, kto by się kochał w trzeźwości”16. 12

Szerzej: E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 11. 13 T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży Ogniowych w Królestwie Polskim, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Warszawa 1996, s. 16. 14 T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit. s. 16. 15 A.F. Modrzewski, O poprawie Rzeczypospolitej, PIW, Warszawa 1953, s. 163. 16 Tamże, s. 163.

156


Jako środek zapobiegający pożarom zalecał ustanowienie dozorców domów oraz nadzór nad budownictwem. Zadaniem dozorcy było przestrzeganie „aby pożary czy to zgoła nie wybuchały, czy też, skoro już wybuchały, nie szerzyły się swobodnie”.17 Ponadto dozorcy mieli sprawować kontrolę nad strażą nocną, która miała zachować czujność i alarmować w przypadku pojawienia się ognia. Modrzewski uświadamiał, że powinno budować się domy murowane. Widział konieczność opracowania przepisów policyjnych odnośnie wnętrza domu i właściwego urządzenia go w celu podniesienia bezpieczeństwa pożarowego. W kwestii istotnych przepisów przeciwpożarowych postulował, aby miejsca wyznaczone na ogień od ścian wyłożone były gliną, kominy domów sięgały ponad kalenicę dachów, przedmioty tzw. łatwopalne znajdowały się z dala od ognia, od maja do września w okresie największego zagrożenia pożarami, panował zakaz palenia ognia po zachodzie słońca. Według Modrzewskiego w każdym gospodarstwie domowym na wypadek pożaru powinny znajdować się takie narzędzia, jak: ruchoma drabina, oseska na długim drzewcu do burzenia palącego się zabudowania, płachta przymocowana do drąga, siekiera, wiadro, kadź z wodą. Ponadto autor z niezwykłą surowością odnosi się do wymierzania kary za zlekceważenie wszczęcia alarmu przez tego, kto pierwszy zobaczy pożar. Bezkompromisowo proponuje najwyższy wymiar kary, czyli śmierć. W kwestii zachowania się w czasie pożaru zalecał po zaalarmowaniu biciem w dzwony, aby wszyscy mieszkańcy brali udział w akcji ratowniczej, w przypadku uchylenia groziła kara. Jego propozycja zorganizowania straży ogniowej odnosiła się do wszystkich mieszkańców oraz ich domów, którzy powinni zostać spisani i podzieleni na odpowiednią do wielkości miasta liczbę oddziałów, na czele których powinni stać naczelnicy, którzy byliby wybierani corocznie. Oddziały wraz z naczelnikami miałaby nadzorować rada miejska. Akcja gaszenia pożarów miała przebiegać według określonego porządku, a ludzie mieli być 17

Tamże, s. 162.

157


przydzielani do oddziałów toporników, wiadrowników oraz wodnych.18 Należy podkreślić, iż wysunięta idea przez A.F. Modrzewskiego wyprzedziła swą epokę o prawie trzy wieki19. Siedem lat po ukazaniu się rozprawy „O poprawie Rzeczypospolitej” opublikowane zostały „Artykuły prawa magdeburskiego”, które opracował i przetłumaczył B. Groicki. Ostatnia część pracy zatytułowanej „Artykuły prawa magdeburskiego”, która ukazała się drukiem w 1618 r. zawiera rozdział zatytułowany „Nauka czasu przygody ogniowej”. Autor wypowiada się na temat wprowadzenia przepisów przeciwpożarowych. Doradza, co należy czynić, aby unikać pożarów i jak zachowywać się przy ich gaszeniu. Groicki jest przeciwnikiem kar nakładanych za zapalenie się sadzy w kominie, ponieważ kary sprzyjają ukrywaniu tego typu wypadków oraz zwiększają niebezpieczeństwo wystąpienia pożarów. Jednocześnie jest zwolennikiem karania „na gardle” przestępstw przeciwko porządkowi ogniowemu, na przykład za niespieszenie się z pomocą w czasie akcji gaszenia pożaru, brak posłuchu w akcji gaszenia pożarów czy kradzieże w czasie trwania akcji ratowniczej.20 Z XVI w. pochodzą „Notatki gospodarskie” A. Gostomskiego. Gostomski opisuje sposoby zabezpieczenia lasów oraz gaszenia pożarów w lasach, ochrony budynków mieszkalnych oraz gospodarczych przed pożarami21. Analizując jego zapiski w tym obszarze wydaje się, że były one powodowane koncepcjami propagowanymi przez światłe umysły epoki w tym przede wszystkim przez Modrzewskiego. 18

Tamże, s. 164. T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych…, op. cit., s.18; E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…,op. cit., s. 18–23; J. Drzewiecki, Zarys dziejów pożarnictwa w Polsce, „Strażak Śląski”, 1928, nr 12, s. 118; J.R. Szaflik, Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego, Warszawa 2001, s. 14, 18-21. 20 Szerzej: B. Groicki, Artykuły prawa magdeburskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1954, s. 92-98; E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 23, 24; T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit., s. 22, 23. 21 A. Gostomski, Gospodarstwo, S. Inglot, Wrocław 1951, s. 103, 104. 19

158


Innym autorem uwag i wskazówek odnoszących się do bezpieczeństwa pożarowego był J. K. Haur, zarządca wielkich dóbr ziemskich w Małopolsce. W 1689 r. opublikował on poradnik encyklopedyczny „Skład albo skarbiec znakomity sekretów oekonomyey ziemiańskiej”, w którym wzorem swoich poprzedników wypowiadał się szeroko na temat uwag i wskazówek dotyczących walki z pożarami. Był on zwolennikiem srogich kar dla podpalaczy oraz tych co grożą podpaleniem. Zgodnie z jego opinią fundamentem obrony przeciwpożarowej w miastach powinny być cechy rzemieślnicze. Podobnie jak jego poprzednicy, Modrzewski i Gostomski wypowiadał się na temat sposobów zapobiegania pożarom jak również organizacji akcji ratowniczych.22 Marszałek Stanisław Lubomirski zapisał się na kartach historii pożarnictwa jako skuteczny organizator „Porządków ogniowych”. Jego zasługą było ujęcie działań w całość. Lubomirski zebrał odpowiedni materiał w zakresie ochrony przeciwpożarowej, opracował i skonsultował z odpowiednimi władzami. Zaangażował do współpracy wiele instytucji, organizacji i urzędów. Jego działalności przypisuje się zasługę powstania zalążków oddziałów straży pożarnych. Oddziały zajmowały się gaszeniem pożarów oraz konserwacją miejskiego sprzętu przeciwpożarowego.23 Po upadku Rzeczypospolitej, ochrona przeciwpożarowa kształtowała się różnie w każdym z zaborów. W każdym z nich funkcjonowały inne przepisy prawa. W zaborze rosyjskim do najważniejszych aktów prawnych należały między innymi wydane w 1810 r. „Przepisy o sposobie zapobiegania pożarom oraz działaniu policji i mieszkańców przy gaszeniu ognia”24. 22 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 25; T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit., s. 21, 22. 23 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowe…, op. cit., s. 28-35; H. Turska, Wybrane zagadnienia z dziejów…, op. cit., s. 13–15; F.R. Giedroyć, Porządek ogniowy w Warszawie do roku 1836, Towarzystwo Miłośników Historii, Warszawa 1915, s. 39; W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży pożarnych na ziemiach polskich w latach 1845-1890, Komenda Główna PSP, Warszawa 1998, s. 11. 24 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s.3 8; H. Turska, Wybrane zagadnienia z dziejów…, op. cit., s. 16.

159


W 1819 r. Rada Administracyjna Królestwa uchwaliła przepisy dotyczące utrzymania przez miasta sprzętu do walki z pożarami jak również o obowiązkach kominiarzy. W następnym roku, 1820 ukazały się przepisy budowlane dla wsi, które poprawiały stan bezpieczeństwa pożarowego.25 Rok 1858 przyniósł obligatoryjny obowiązek prowadzenia dochodzeń dotyczących wykrywania przyczyn pożarów oraz ustalania winnych procederu. Dla poprawienia skuteczności przepisy przewidywały nagrodę za pomoc w ujęciu podpalacza. W roku 1864 wszedł w życie ukaz władz carskich o urządzeniu gmin wiejskich w Królestwie Polskim obciążający odpowiedzialnością wójtów za stan bezpieczeństwa pożarowego. Następnie w roku 1866 wydana została instrukcja dla niższych stopni straży miejskich wprowadzająca obowiązkowe czuwanie nad przestrzeganiem przez ludność przepisów przeciwpożarowych26. Próbę stworzenia w Polsce straży ogniowej podjął Jan Rudnicki z podwarszawskiego Leszna. 17 lutego 1829 r. przedstawił ministrowi Tadeuszowi Mostowskiemu w Komisji Spraw Wewnętrznych projekt organizacji straży ogniowej w Warszawie. Niestety wybuch powstania listopadowego uniemożliwił zrealizowanie projektu. Po zakończeniu powstania listopadowego wystąpił ponownie do władz ze swoim planem. Rada Administracyjna Królestwa Polskiego zgodnie z decyzją z dnia 23 grudnia 1834 r. postanowiła zorganizować w Warszawie straż ogniową. Otwarcie straży zaplanowano na dzień 1 stycznia 1836 r. Według E. Burzyńskiego oraz Z. Radwańskiego cztery oddziały Warszawskiej Straży Ogniowej były dowodzone przez dymisjonowanego podpułkownika piechoty Jana Robosza, natomiast według J. Boguszewskiego był to pułkownik ówczesnych wojsk polskich Jan Rogoż. Była to pierwsza straż ogniowa, jaka powstała na ziemiach Królestwa Polskiego27. 25

E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 38. Tamże, s.39. 27 T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit., s. 28, 29; J.R. Szaflik, Dzieje ruchu strażackiego do 1918 roku, [w:] Z dziejów ochotniczych straży pożarnych, Zeszyty historyczne ochotniczych straży pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej, s. 39; E. Burzyński, 26

160


Pierwszą ochotniczą strażą pożarną była straż w Kaliszu, powołana do życia, według E. Burzyńskiego i Z. Radwańskiego w dniu 5 listopada 1863 r., a według T. Olejnika oraz W. Pilawskiego w 1864 r. Według T. Olejnika oraz według opracowania W. Pilawskiego jej założycielem był Robert Pusch, księgowy w fabryce braci Repphanów w Kaliszu, późniejszy właściciel hotelu28. Za przykładem Kalisza powstają kolejne straże ochotnicze między innymi w 1871 r. w Częstochowie, Kielcach, Zgierzu i Koninie. W 1875 przyszedł czas na Włocławek i Łęczycę, w 1876 r. Turek i Łódź oraz w 1877 r. Radom29. W wyniku działalności władz rosyjskich za pośrednictwem „Ustawy normalnej straży ogniowych w Królestwie Polskim” poddano dokładnemu nadzorowi policyjnemu straże polskie, co miało przeciwdziałać wolnościowym dążeniom wśród polskich strażaków30. W szeregach straży natomiast panowała silna tendencja do zrzeszania się w jednym systemie organizacyjnym, co wiązało się z posiadaniem jednego przedstawicielstwa interesów pożarniczych, a ponadto szkolenia, wzajemnej wymiany wiedzy i doświadczenia. Władze zaborcze skutecznie uniemożliwiały ten proces. Pierwszy zjazd, jak informują źródła historyczne, miał miejsce w 1909 r. w Częstochowie, podczas wystawy przemysłowo-rolniczej31. Od tego wydarzenia w czasie trwania prowincjonalnych wystaw rolniczych odbywały się popisy straży pożarnych. Powstała Specjalna Komisja OrganiZ. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 40; J. Boguszewski, Historia pożarnictwa, Wydanie drugie, Materiał na prawach skryptu, Centralne Muzeum Pożarnictwa, s. 13. 28 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 41; T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit., s. 29; W Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży pożarnych na ziemiach polskich w latach 1845-189, Komenda Główna PSP, Warszawa 1998, s. 18; T. Olejnik, Towarzystwa Ochotniczych Straży…, op. cit., s. 29. 29 J. Boguszewski, Historia pożarnictwa, op. cit., s. 13; W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży…, op. cit., s. 18. 30 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowe…, op. cit., s. 42. 31 J. Boguszewski, Historia pożarnictwa, op. cit., s. 13; E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 43; W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych staży…, op. cit., s. 25.

161


zacyjna, która działając po części w konspiracji miała za zadnie zespolenie straży, podtrzymując ducha podnoszenia sprawności bojowej i wyszkolenia. Komisja zakończyła działalność w 1916 r. dając podwaliny do powstania Związku Floriańskiego, którego założycielem był J. Tuliszkowski32. Związek Floriański był prężną organizacją, która w ciągu pięciu lat działalności skupiła ponad 1020 straży z liczbą przeszło 60 000 czynnych członków33. W zaborze austriackim ustawą, o której należy wspomnieć była pochodząca z 1890 r. krajowa ustawa o policji ogniowej oraz wydana w 1891 r. krajowa ustawa miejska o przepisach przeciwpożarowych. W myśl ustaw dokonywano kontroli bezpieczeństwa pożarowego, prowadzono dochodzenia przeciwko sprawcom podpaleń, sprawom przeciwpożarowym nadawała priorytet administracyjny. Na terenie zaboru austriackiego organizacja straży pożarnych miała swój początek w Krakowie, gdzie według J. R. Szaflika w roku 186434, powstała ochotnicza straż pożarna, obok której zaczęła prowadzić działalność straż zawodowa. Cztery lata później, w roku 1867 powstała Ochotnicza Straż Pożarna w Wadowicach, która funkcjonuje do dzisiaj. W następnych latach powstawały kolejne straże35. W roku 1875 rozpoczął działalność Krajowy Związek Ochotniczych Straży Pożarnych w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim. Związek działał prężnie na różnych płaszczyznach, między innymi organizując kursy instruktorskie, dbając o postęp techniczny, przedkładając odpowiednim władzom wnioski w zakresie poprawy bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz prowadząc działalność wydawniczą.36 W zaborze pruskim obejmującym Śląsk, Wielkopolskę oraz Pomorze przepisy przeciwpożarowe wydane zostały przez organy 32

J. Boguszewski, Historia pożarnictwa, op. cit., s. 14. Tamże, s. 15; W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży…, op. cit., s. 26. 34 Porów. J. R. Szaflik, Początki dziejów strażactwa, „Strażak”, 1978 nr 12, s.11. 35 Zob.: W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży…, op. cit., s. 19; J. R. Szaflik, Początki dziejów strażactwa, „Strażak”, 1978 nr 12, s.11. 36 R. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje Ochrony Przeciwpożarowe…, op. cit. s. 45; W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży pożarnych..., op. cit., s. 27. 33

162


policyjne według postanowień ramowych o zarządzie policyjnym – 1850 r. oraz ustawy o ogólnym zarządzie kraju z roku 188337. Od roku 1846 powoływano obowiązkowe straże pożarne funkcjonujące niezależnie od ochotniczych i zawodowych straży. W ich skład przymusowo wcielano mieszkańców danej gminy. Pierwszą ochotniczą strażą pożarną na ziemiach zaboru pruskiego była powstała w 1845 r. w Poznaniu, straż pod nazwą Ochotniczego Towarzystwa Ratunkowego, która następnie została przekształcona w Zawodową Straż Pożarną38. Straże pożarne działały pod wnikliwą kontrolą zaborcy. Następował proces jednoczenia się. Od 1863 r. funkcjonował skupiający organizacje strażackie Związek Towarzystw Pożarnych i Ratunkowych oraz Gmin Śląska i Poznańskiego. Obok niego powstał w 1880 r. w Grudziądzu Pomorski Związek Straży Pożarnych. Należy wspomnieć, że na ziemiach zaboru pruskiego w Poznaniu w 1864 r. powstała pierwsza w Polsce Krajowa Kasa Ubezpieczeń Strażaków od Wypadków mająca na celu pomoc finansową strażakom, którzy odnieśli obrażenia w czasie pełnienia obowiązków służbowych oraz pozostałym po nich rodzinom39. W kontekście polityki bezpieczeństwa wewnętrznego w okresie II RP wiodącą rolę pełnił Sejm, który realizował funkcje kreacyjną, legislacyjną oraz kontrolną.40 Ogromnym wyzwaniem była konieczność unifikacji prawa oraz wypracowanie jednolitego systemu obejmującego wszystkie porządki oraz obyczaje prawne. Aby móc wyobrazić sobie skalę tego wyzwania należy uświadomić sobie, że tylko na obszarze województwa śląskiego funkcjonowało 12 systemów prawnych, w skład których wchodziły: „prawo ogólnoniemieckie, pruskie, austro37

E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 46. W. Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży…, op. cit., s. 18. Szerzej: R. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje Ochrony Przeciwpożarowej…, op. cit., Warszawa 1964 s. 47, 48. 40 Szerzej: B. Sprengel, Bezpieczeństwo wewnętrzne w pracach sejmu w okresie II Rzeczypospolitej (zarys problematyki), [w:] Nauka o bezpieczeństwie. Istota, przedmiot badań i kierunki rozwoju, L. Grochowski, A. Letkiewicz, A. Misiuk, red., studia i materiały, t. 2, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Szczytno 2011, s. 225-226. 38 39

163


węgierskie, śląskie prawo krajowe, Rady Narodowej Księstwa Cieszyńskiego, Międzysojuszniczej Komisji Rządzącej i Plebiscytowej na Górnym Śląsku, Naczelnej Władzy Cywilnej, miejscowe stanowione przez wojewodę i Tymczasową Śląską Radę Wojewódzką i Sejm Śląski, ustawy Sejmu RP, dekrety i rozporządzenia prezydenta RP, prawo czeskie na Zaolziu zajętym w 1938 r.”41. W okresie międzywojennym, a szczególnie w okresie kształtowania nowego państwa polskiego w wielu miejscach kraju trwały walki i niepokoje społeczne w wyniku których powstawało dużo pożarów. Charakterystyczną cechą tego okresu był złożony proces unifikacji doświadczeń z trzech zaborów. Odnosił się także do organizacji instytucji pożarniczych. Funkcjonowały następujące dzielnicowe organizacje strażackie: na terenie zaboru rosyjskiego – Związek Floriański, na terenie zaboru austriackiego - Cieszyński Związek Straży Pożarnych, Krajowy Związek Straży Pożarnych Galicji i Lodomerii we Lwowie, na terenie zaboru pruskiego - Wielkopolski Związek Straży Pożarnych, Śląski Związek Straży Pożarnych i Pomorski Związek Straży Pożarnych. W II Rzeczypospolitej największą organizacją społeczną były ochotnicze straże pożarne. W 1924 r. skupiały 2400 ochotniczych straży pożarnych. W ramach związku funkcjonowało 200 dworskich drużyn pożarnych, 120 wojskowych drużyn strażackich, 40 drużyn kolejowych, 15 drużyn harcerskich, 12 drużyn fabrycznych, które gromadziły około 150 000 strażaków. Dane pokazują, że ochrona przeciwpożarowa opierała się przede wszystkim na siłach ochotniczych.42 W działalności straży pożarnej strategiczne znaczenie miała organizacja działalności na poziomie wyższym niż lokalnym. Z tego powodu dla działalności straży pożarnej bardzo duże znaczenie miał Ogólnopaństwowy Zjazd Delegatów Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej, który odbył się 8 i 9

Z. Serafin, Sądownictwo powszechne. Adwokatura. Notariat., [w:] Województwo Śląskie (1922-1939). Zarys monograficzny, red. F. Serafin, Katowice 1996, s. 435. 42 A. Misiuk, Instytucje bezpieczeństwa wewnętrznego…, op. cit., s. 229-232. 41

164


września 1921 r. w Warszawie43. Uczestniczyło w nim 3690 delegatów, którzy reprezentowali 742 straże pożarne. Ponadto na zjazd przybyło 27 przedstawicieli sejmików powiatowych, 2 przedstawicieli gmin i 15 reprezentantów Magistratu. Dodatkowo swoją obecnością uświetnili zjazd Wincenty Witos, prezes Rady Ministrów oraz ministrowie Władysław Raczkiewicz i Leon Grzędzielski. Na zjeździe powołano Główny Związek Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej jako organizację ogólnopolską, która zrzeszała wszystkie dzielnicowe związki straży pożarnych44. W 1921 r. rozpoczął działalność Główny Związek Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w Warszawie. W miejsce związków dzielnicowych z czasu zaborów utworzono związki wojewódzkie, które były samodzielnymi organizacjami z osobowością prawną, zrzeszone w Związku Głównym45. Najważniejszymi zadaniami było: jednoczenie wszystkich związków straży pożarnej w jedną, ogólnopaństwową korporację, analizowanie spraw w zakresie pożarnictwa, reprezentowanie środowiska w kontaktach z władzami państwowymi i społeczeństwem46. Analizując aspekt ochrony przeciwpożarowej w okresie międzywojennym należy zwrócić uwagę na Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli47. We wspomnianym rozporządzeniu dokonano rozgraniczenia wymagań dla budynków ogniotrwałych i nieogniotrwałych, a także precyzyjnie określono, np. wymagania dla kominów, palenisk, pieców, pokryć dachowych, maksymalną wysokość kominów, minimalną odległość

43

R. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje Ochrony Przeciwpożarowej…, op. cit. s. 51; J. Boguszewski, Historia pożarnictwa, Wydanie drugie, Materiał na prawach skryptu, s. 15. 44 Zob.: W Pilawski, Chronologia powstania ochotniczych straży…, op. cit., s. 27. 45 Szerzej: R. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje Ochrony Przeciwpożarowej…, op. cit., s. 52, 65. 46 A. Misiuk, Instytucje bezpieczeństwa wewnętrznego…, op. cit., s. 231. 47 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1928, nr 23, poz. 202).

165


pomiędzy budynkami, minimalną szerokość dojazdu do podwórka a nawet minimalną szerokość bramy wjazdowej. Istotną kartą w działalności straży pożarnej jest ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o ochronie przed pożarami i innymi klęskami. Do chwili jej wydania obowiązywały przestarzałe przepisy o ochronie przeciwpożarowej z czasów zaboru. Ustawa w pewnym stopniu spełniała oczekiwania. Ponadto umocniła rolę Związku Straży Pożarnych. W kwestii przepisów dotyczących zapobiegania pożarom wskazała ministra spraw wewnętrznych, który wydał odpowiednie rozporządzenie w 1938 r. Odnosiło się ono do zapobiegania powstawaniu i rozprzestrzeniania się pożarów w budynkach, jednak były to przepisy ogólnikowe, nie wyczerpujące nawet w części problemów z zakresu prewencji48. Ustawa rozróżniała rodzaje straży: ochotnicze, przymusowe, zawodowe i prywatne. Straże zawodowe były obligatoryjne dla miast liczących ponad 40 tysięcy mieszkańców. Straże ochotnicze funkcjonowały w gminach poniżej 40 tysięcy mieszkańców. W gminach poniżej 40 tysięcy mieszkańców, gdzie nie było straży ochotniczej ani zawodowej bądź ich siły były niewystarczające funkcjonowały straże przymusowe. Straże prywatne były tworzone oraz utrzymywane przez przedsiębiorstwa, instytucje, zakłady, które zatrudniały większą liczbę pracowników, lub które narażone były na pożary ze względu na prowadzoną działalność. W tym miejscu należy wspomnieć o rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych z 1937 r., które ustalało rozmieszczenie, liczebność i zaopatrzenie straży miejscowych i „okręgowych pogotowi pożarnych”49. Niebagatelną rolę pełnili strażacy w czasie okupacji niemieckiej. Wszelkie braki i niedobory w wyposażeniu strażacy nadrabiali odwagą, ofiarnością i patriotyzmem. Na obszarze Generalnego Gubernatorstwa Niemcy rozwiązali ogniwa Związku Straży Pożarnych oraz zarządy ochotniczych straży pożarnych. Oddziały straży zostały podporządkowane władzom okupacyjnym. Pomimo tego, że policja niemiecka kontrolo48 49

R. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje Ochrony Przeciwpożarowej…, op. cit., s. 61. Tamże, s. 62, 63.

166


wała straże, to stawały się one miejscami działań konspiracyjnych, a ich członkowie brali udział w walkach partyzanckich i działaniach dywersyjnych.50 22 lipca 1944 r. to początek nowej karty w dziejach pożarnictwa. W latach 1944-1949 nastąpiły przemiany ustrojowe, które spowodowały potrzebę reaktywowania organizacji Związku Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej. Po II wojnie światowej wznowił on działalność w oparciu o zarządzenie ministra administracji publicznej z dnia 30 listopada 1945 r.51. Prawie rok wcześniej, 1 grudnia 1944 r. w Lublinie działalność rozpoczął Główny Inspektorat Pożarnictwa przekształcony szybko w Wydział Pożarnictwa w Ministerstwie Administracji Publicznej. Jednostka ta zajmowała się tworzeniem ochrony przeciwpożarowej na ziemiach odzyskanych. W wyniku upaństwowienia przemysłu znikło pojęcie „straży prywatnych”. Przekształciły się one w jednostki uspołecznione zakładów, które nadzorował Główny Inspektorat Ochrony Przeciwpożarowej Ministerstwa Przemysłu i Handlu. Uchwalona przez Sejm ustawa o ochronie przeciwpożarowej i jej organizacji 4 lutego 1950 r. ustanowiła państwowe organy ochrony przeciwpożarowej. Najwyższym organem była Komenda Główna Straży Pożarnych, następnie komendy wojewódzkie, powiatowe i miejskie straży pożarnych. W ten sposób powstał samodzielny pion organizacyjny mający charakter operacyjny, podlegający ministrowi administracji publicznej i mający prawa dysponowania wszystkimi rodzajami straży. Powołanie państwowych jednostek ochrony przeciwpożarowej było punktem wyjścia do zorganizowania nowoczesnego jak na ówczesne czasy systemu zabezpieczenia przeciwpożarowego.52 1 kwietnia 1950 został powołany pierwszy komendant główny straży pożarnych, podpułkownik WP, wicewojewoda 50

Tamże, s. 67; J. R. Szaflik, Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych…, op. cit., s. 173. A. Misiuk, Instytucje Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Polsce, Zarys Dziejów (Od X wieku do współczesności), Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Szczytno 2012, s. 310. 52 E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 72; „Przegląd Pożarniczy”, Wydanie specjalne, wtorek 2 maja 1995 r., Aby bezpieczny był nasz dom oraz A. Misiuk, Instytucje Bezpieczeństwa Wewnętrznego…, op. cit., s. 311. 51

167


z Rzeszowa Bolesław Chmura-Łazarski. Data powołania komendanta głównego straży pożarnych jest początkiem działalności Komendy Głównej Straży Pożarnych podległych ministrowi gospodarki komunalnej53. Komendant główny straży pożarnych stanął na czele Korpusu Technicznego Pożarnictwa w skład którego wchodzili oficerowie, podoficerowie oraz szeregowi służby pożarniczej. Zorganizowano dwa piony ochrony przeciwpożarowej, a mianowicie terenowy i resortowy. Najważniejszym zadaniem, które realizowała Komenda Główna Straży Pożarnych było wdrożenie jednostek organów ochrony przeciwpożarowej - do działań operacyjnych prowadzonych na bazie wzorców paramilitarnych. Wiązało się to z przejęciem kierowania i nadzoru nad wszystkimi strażami pożarnymi - dysponowania nimi w czasie akcji ratowniczogaśniczych oraz bieżącego analizowania występujących zagrożeń pożarowych. Podporządkowywanie Komendy Głównej resortowi gospodarki komunalnej spowodowało znaczne ograniczenie w samodzielności realizacji zadań. Widząc to dowództwo Komendy Głównej próbowało przeciwdziałać takiemu uzależnieniu. Na początku lat pięćdziesiątych struktura organizacyjna ochrony przeciwpożarowej była pod wpływem polityki personalnej. Powszechnie panował pogląd, iż Komendy Straży Pożarnych są organizacjami paramilitarnymi i dlatego kierownicze stanowiska powinny być zajmowane przez, jak to określano, „kadrę pewną politycznie”. Współpraca tej kadry ze służbą bezpieczeństwa oraz partią skutkowała pozbyciem się zasłużonych i doświadczonych oficerów, głównie ze stanowisk kierowniczych. Bardzo ważne było ustalenie dla straży pożarnych w całym kraju jednego numeru telefonu alarmowego „08”. Dzięki temu poprawiła się szybkość reagowania. Komenda Główna Straży Pożarnych efektywnie zajmowała się również kształceniem kadry. W grudniu 1951 r. ustalono tymczasową organizację Centralnej Oficerskiej Szkoły Pożarniczej, jak również wojewódzkich szkół pożarniczych. Opracowywano zakres szkoleń. Ustalono następujące rodzaje szkół: 53

E. Burzyński, Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej…, op. cit., s. 72

168


oficerskie technika pożarnicze, szkoły oficerów pożarnictwa, podoficerskie szkoły pożarnicze i ośrodki szkolenia pożarniczego. Następnie sklasyfikowano szkolenie pożarnicze na: szkolenie zawodowej kadry pożarniczej – oficerskie, podoficerskie, szeregowców; szkolenie członków Ochotniczej Straży Pożarnej oraz nieetatowego personelu ochrony przeciwpożarowej w zakładach pracy; szkolenie informacyjne terenowych zakładów produkcyjnych, biur, szkół itp. Ponadto opracowywano programy, podręczniki i inne pomoce dydaktyczne.54 Komenda Główna Straży Pożarnych przygotowała także projekty przepisów w zakresie przeciwdziałania powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów łąk, lasów, torfowisk i wrzosowisk, zapobiegania powstawaniu pożarów w budynkach i na budowach oraz warunków składowania produktów rolnych i ochrony przeciwpożarowej w czasie omłotów. Po raz pierwszy do kontroli przeciwpożarowej zostały zobligowane komendy powiatowe i miejskie. W grudniu 1954 r. miała miejsce następna istotna zmiana polegająca na podporządkowaniu Komendy Głównej Straży Pożarnej ministrowi spraw wewnętrznych55. Komendy Straży Pożarnych otrzymały organizację łączności i transportu podobną do panującej w resorcie spraw wewnętrznych. W każdej jednostce powstały punkty alarmowodyspozycyjne. Sieć telefoniczna została sprzęgnięta z siecią MSW. Wypracowano jednolity system dysponowania wszystkimi strażami pożarnymi i kierowania akcjami ratowniczo-gaśniczymi przez Komendy Straży Pożarnych. Od 1956 r. zaczął funkcjonować w straży system radiowy. Istotnym elementem działalności Komendy Głównej Straży Pożarnej było kształcenie kadry. W 1966 r. powstała, z przekształcenia Szkoły Oficerów Pożarnictwa, Wyższa Oficerska Szkoła Pożarnictwa. Była to pierwsza wyższa uczelnia w resorcie spraw wewnętrznych. W 1974 r. zlikwidowano Korpus Techniczny Pożarnictwa. 27 grudnia 1974 r. ustalone zostały 54 Aby bezpieczny był nasz dom , „Przegląd Pożarniczy”, Wydanie specjalne, wtorek 2 maja 1995. 55 Tamże; H. Turska, Wybrane zagadnienia…, op. cit., s. 56.

169


dekretem obowiązki i uprawnienia funkcjonariuszy pożarnictwa. Dla kształcenia podstawowej kadry powstały szkoły podoficerów w Poznaniu oraz Krakowie, które w późniejszych latach przekształcono w szkoły chorążych, a następnie aspirantów PSP. Ustawa z dnia 12 czerwca 1975 r. stanowiła po raz pierwszy, iż Komendant Główny Straży Pożarnych jest centralnym organem administracji państwowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej, podległym ministrowi spraw wewnętrznych. Przepisy wykonawcze sprecyzowały szczegółowe zasady organizacyjne.56 24 sierpnia 1991 r. w związku z przyjęciem dwóch ustaw: ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz ustawy o ochronie przeciwpożarowej rozpoczął się nowy etap w dziejach historii pożarnictwa. W myśl nowych przepisów komendant główny PSP stał się centralnym organem administracji państwowej w sprawach ochrony przeciwpożarowej oraz organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. 1 lipca 1992 r. działalność rozpoczęła Państwowa Straż Pożarna jako zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja, przeznaczona do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami.57 Bibliografia 1. Aby bezpieczny był nasz dom, „Przegląd Pożarniczy”, Wydanie specjalne, wtorek 2 maja 1995. 2. Boguszewski J., Dzieje pożarnictwa polskiego, materiał na prawach rękopisu, Centralne Muzeum Pożarnictwa. 3. Boguszewski J., Historia pożarnictwa, Wydanie drugie, Materiał na prawach skryptu, Centralne Muzeum Pożarnictwa.

56

Aby bezpieczny był nasz dom, op. cit.; H. Turka, Wybrane zagadnienia z dziejów…, op. cit., s. 57; A. Misiuk, Instytucje Bezpieczeństwa Wewnętrznego…, op. cit., s. 312. 57 Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 1991, nr 88, poz. 400, art. 1.).

170


4. Burzyński E., Z. Radwański, Dzieje ochrony przeciwpożarowej w Polsce, Szkoła Oficerów Pożarnictwa, Warszwa 1964. 5. Drzewiecki J., Zarys dziejów pożarnictwa w Polsce, Centralne Muzeum Pożarnictwa. 6. Giedroyć F. R., Porządek ogniowy w Warszawie do roku 1836, Towarzystwo Miłośników Historii, Warszawa 1836. 7. Giedroyć F. R., Porządek ogniowy w Warszawie do roku 1836, Towarzystwo Miłośników Historii, Warszawa 1915. 8. Gostomski A., Gospodarstwo, S. Inglot, Wrocław 1951. 9. Groicki B., Artykuły prawa magdeburskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1954. 10. Misiuk A., Instytucje Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Polsce, Zarys Dziejów (Od X wieku do współczesności), Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Szczytno 2012. 11. Modrzewski A. F., O poprawie Rzeczypospolitej, PIW, Warszawa 1953. 12. Olejnik T., Towarzystwa Ochotniczych Straży Ogniowych w Królestwie Polskim, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Warszawa 1996. 13. Pilawski W., Chronologia powstania ochotniczych straży pożarnych na ziemiach polskich w latach 1845-1890, Komenda Główna PSP, Warszawa 1998. 14. Prokopp M. I., Historja bezpieczeństwa ogniowego w Królestwie Polskim w latach 1831-1855, Zakłady Graficzne E. i D-ra K. Koźmińskich w Warszawie, Warszawa 1934. 15. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz.U. z 1928, nr 23, poz. 202). 16. Serafin Z., Sądownictwo powszechne. Adwokatura. Notariat., [w:] Województwo Śląskie (1922-1939). Zarys monograficzny, red. F. Serafin, Katowice 1996.

171


17. Sprengel B., Bezpieczeństwo wewnętrzne w pracach sejmu w okresie II Rzeczypospolitej (zarys problematyki), [w:] Nauka o bezpieczeństwie. Istota, przedmiot badań i kierunki rozwoju, L. Grochowski, A. Letkiewicz, A. Misiuk, red., studia i materiały, t. 2, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Szczytno 2011. 18. Szaflik J. R., Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce, Fundacja Edukacja i Technika Ratownictwa, Warszawa 1985. 19. Szaflik J. R., Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych w Polsce, Fundacja Edukacja i Technika Ratownictwa, Warszawa 2005. 20. Szaflik J. R., Dzieje Ochotniczych Straży Pożarnych, Ludowa Spółdzielnia Wydawnicza, Muzeum Historii Polskiego Ruchu Ludowego, Warszawa 2001. 21. Szaflik J. R., Dzieje ruchu strażackiego do 1918 roku, [w:] Z dziejów ochotniczych straży pożarnych, Zeszyty historyczne ochotniczych straży pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej. 22. Szaflik J. R., Początki dziejów strażactwa, „Strażak”, 1978 nr 12. 23. Szaflik J. R., Z dziejów Ochotniczych Straży Pożarnych, Zeszyty historyczne Ochotniczych Straży Pożarnych. 24. Turska H., Wybrane zagadnienia z dziejów ochrony przeciwpożarowej w Polsce, Szkoła Główna Służby Pożarniczej, Warszawa 1985.

172


Robert Socha SZCZEGÓLNE REGULACJE PRAWNE II RP Abstrakt: W okresie II Rzeczpospolitej Polskiej stosowanie szczególnych regulacji prawnych było uzasadnione aktualną sytuacją wewnętrzną lub zewnętrzną państwa. Z kolei okres obowiązywania ograniczano do czasu niezbędnego dla zażegnania konkretnego niebezpieczeństwa, podejmowane środki i wprowadzane ograniczenia można uznać natomiast za adekwatne do konkretnej sytuacji. Słowa kluczowe: stan, nadzwyczajny, wyjątkowy, wojenny, Abstract: During the Second Polish Republic the use of special regulations were justified by the current situation inside or outside the state. The duration was limited to the time necessary to resolve the particular danger of the measures taken and put constraints on the other hand can be as relevant to a particular situation. Key words: state of emergency, martial law, rule under emergency powers

Problematyka szczególnych regulacji w polskim prawodawstwie okresu II Rzeczypospolitej ma dość bogatą literaturę. Na wstępie warto zwrócić uwagę na debaty parlamentarne, podejmujące te kwestie, zwłaszcza w okresie prowizorium konstytucyjnego w latach 1918-1921, z uwagi na fakt, że w tym czasie brakowało ram konstytucyjnych dla tych zagadnień, a stosowano kilkakrotnie szczególne regulacje prawne1. 1

P. K. Marszałek, Regulacje prawne stanów szczególnego zagrożenia państwa w debacie parlamentarnej II Rzeczypospolitej, „Czasopismo Prawno -Historyczne” 2010, Tom LXII, Zeszyt 2, s. 192.

173


Pierwszymi aktami prawnymi w okresie narodzin polskiej państwowości regulującymi problematykę działania państwa w sytuacjach wyjątkowych były dekrety: o wprowadzeniu stanu wyjątkowego2 oraz o używaniu wojska w wypadkach wyjątkowych3 z dnia 2 stycznia 1919 r. Zgodnie z tym pierwszym rada ministrów, na wniosek ministra spraw wewnętrznych, mogła wprowadzić na czas nie dłuższy niż trzy miesiące stan wyjątkowy w każdej miejscowości, w której ze względu na bezpieczeństwo publiczne zastosowanie tego środka było nieodzowne. W trakcie ogłoszonego stanu wyjątkowego minister spraw wewnętrznych lub wyznaczony przez niego nadzwyczajny komisarz miał prawo do wydawania nadzwyczajnych rozporządzeń w przedmiocie utrzymania bezpieczeństwa publicznego, za nieprzestrzeganie których groziła kara w wysokości do trzech miesięcy więzienia lub do trzech tysięcy marek grzywny. Mógł on również zabraniać organizacji wieców, zebrań, zgromadzeń publicznych oraz pochodów, zarządzać rewizje oraz internować osoby, których działalność zagrażała bezpieczeństwu i spokojowi publicznemu, a także dokonywać konfiskat wszelkich wydawnictw oraz zamykać drukarnie zagrażające swą działalnością interesom państwa. W przypadku organizacji- mimo zakazów - zebrań, wieców i zgromadzeń do ich rozproszenia można było użyć wojska. Ponadto z dniem ogłoszenia w danej miejscowości stanu wyjątkowego tworzono doraźne sądy wojskowe, których działalność regulowały specjalne, odrębne przepisy. Zniesienie stanu wyjątkowego i sądów doraźnych następowało w drodze uchwały rady ministrów. Zmiany w dekrecie o stanie wyjątkowym wprowadzono dekretem z dnia 7 lutego 1919 r. Ministra spraw wewnętrznych upoważniono do wydawania zarządzeń w przedmiocie zawieszania czasopism zagrażających bezpieczeństwu i spokojowi publicznemu. Dokonano również zmian w zakresie sądownictwa wyjątkowego poprzez wprowadzenie, z dniem ogłoszenia w danej miejscowości stanu wyjątkowego, wojennych sądów doraźnych, 2 3

DzP z 1919 r., nr 1, poz. 79. DzP z 1919 r., nr 1, poz. 80.

174


którym podlegała zarówno ludność cywilna, jak i wojskowi. Ponadto przepisy dekretu zaostrzyły odpowiedzialność karną za czyny, które po umorzeniu postępowania doraźnego przeszły na drogę postępowania karnego zwykłego: zamiast kary grzywny lub aresztu wprowadzono karę więzienia, zamiast kary więzienia – karę domu poprawy, zamiast domu poprawy lub twierdzy – karę ciężkiego więzienia, zamiast ciężkiego więzienia terminowego – ciężkie więzienie bezterminowe i zamiast kary ciężkiego więzienia bezterminowego – karę śmierci przez rozstrzelanie. Natomiast dekret o używaniu wojska w wypadkach wyjątkowych upoważniał ministra spraw wewnętrznych do występowania z wnioskiem o użycie wojska w sytuacjach, w których siły jemu podlegające nie były wystarczające do zapewnienia porządku publicznego. Chodziło m.in. o użycie siły zbrojnej do rozpraszania nielegalnych wieców, manifestacji i pochodów. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wprowadzone regulacje dotyczące organizacji działań w sytuacjach kryzysowych spotkały się ze słowami krytyki ze strony ugrupowań lewicowych, co znalazło wyraz m.in. we wniosku I. Daszyńskiego i innych posłów socjalistycznych, złożonym podczas posiedzenia Sejmu Ustawodawczego w dniu 20 lutego 1919 r., w którym wezwano rząd do zniesienia stanu wyjątkowego i sądów doraźnych w całym państwie. „Niezwykła powaga i spokój panujący w Kraju mimo najcięższych warunków życiowych, mimo plagi bezrobocia i niesłychanych braków aprowizacyjnych, niezwykle spokojny przebieg wyborów w całym państwie, oraz brak wszelkich strajków i demonstracji dowodzi bezcelowości dalszego istnienia stanu wyjątkowego i sądów doraźnych”4 – argumentowali posłowie. W podobnym tonie utrzymany był wniosek złożony 25 lutego, także przez posłów socjalistycznych, przestrzegający rząd przed zamiarem wprowadzenia stanu wyjątkowego w województwie lubelskim i w Zagłębiu Dąbrowskim. Jednocześnie

4

Druk Sejmu Ustawodawczego nr 13 z dnia 21 lutego 1919 r., s. 1.

175


wezwano gabinet do niestosowania, bez uprzedniej zgody Sejmu, nadzwyczajnych regulacji5. Przedłożonymi wnioskami zajęła się Komisja Administracyjna Sejmu. Na posiedzeniu, 4 kwietnia 1919 r., ówczesny minister spraw wewnętrznych Stanisław Wojciechowski przedstawił następujące stanowisko rządu: „Rada Ministrów, z uwagi na to, że za utrzymanie spokoju i porządku w Państwie odpowiedzialny jest Rząd, uważa zniesienie stanu wyjątkowego obecnie za niemożliwe”6. Mimo że członkowie Komisji uznali zniesienie stanu wyjątkowego za pożądane, to doszli jednak do przekonania, że ostateczna decyzja powinna należeć w tym względzie do rządu, który jest odpowiedzialny za utrzymanie porządku w państwie, przy czym nie był to jednolity pogląd Komisji. Debata nad sprawozdaniem Komisji odbyła się w sejmie jeszcze w tym samym dniu. Warto podkreślić, że minister Wojciechowski ustosunkowując się do pytań zawartych w interpelacjach poselskich, przyznał, że „wyraz stan wyjątkowy jest niemiły dla ucha polskiego i budzi wspomnienie tych czasów, kiedy stan wyjątkowy mierzył w cały naród polski”7, zaznaczając, że jest to zupełnie inna sytuacja, będąca następstwem toczących się konfliktów i niestabilnych stosunków powojennych. Ponadto przedstawił Polskę jako organizm zdrowy, ale dotknięty wieloma otwartymi ranami, a „stan wyjątkowy jest skierowany ku temu właśnie, żeby usunąć wszystko, co mogłoby spotęgować stan zapalny, co mogłoby zagrozić zakażeniem naszego organizmu zdrowego naleciałościami ze wschodu”8. Zwrócił także uwagę na

5

Zanim doszło do debaty sejmowej nad zasadnością obowiązywania regulacji szczególnych, 12 marca 1919 r. w Zagłębiu Dąbrowskim podczas manifestacji doszło do skrytobójczego zabójstwa kapitana Wojska Polskiego. W następstwie oddania salw karabinowych do tłumu 4 osoby poniosły śmierć, a 10 zostało rannych (źródło: P. K. Marszałek, Regulacje prawne…, s. 193). 6 Sprawozdanie Komisji Administracyjnej Sejmu Ustawodawczego Rzeczypospolitej Polskiej, druk nr 226, s. 1 i n. 7 Sprawozdanie stenograficzne z 25 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 4 kwietnia 1919 r., łam XXV/40 i n. 8 Tamże.

176


fakt, że rygory stanu wyjątkowego dla przeciętnego obywatela są właściwie nieodczuwalne9. Kilka dni później, 10 kwietnia 1919 r., na skutek ogłoszenia przez rząd stanu wyjątkowego na okres 3 miesięcy na obszarze całej Kongresówki, I. Daszyński wraz z grupą posłów socjalistycznych złożył wniosek w sprawie zniesienia stanu wyjątkowego w Kongresówce i sądów doraźnych w Galicji, co spowodowało, że powrócono do dyskusji nad zasadnością stosowania stanu wyjątkowego. Efektem toczonej debaty było przyjęcie projektu rezolucji składającej się z dwóch części. W pierwszej domagano się niezwłocznego zniesienia stanu wyjątkowego wprowadzonego w Kongresówce oraz sądów doraźnych w Galicji, z kolei w drugiej – zobowiązywano rząd do przedłożenia projektu ustawodawczego, mającego „na celu zabezpieczenie Państwa przed wystąpieniami przeciw jego niepodległości i całości oraz bandytyzmem i paskarstwem”10. Projekt regulacji o nazwie W przedmiocie zabezpieczenia spokoju i bezpieczeństwa publicznego w Państwie na czas wojny odchodził od dotychczasowego pojęcia stan wyjątkowy, gdyż posłowie socjalistyczni zarzucali rządowi stosowanie metod rosyjskich w walce z robotniczą ludnością miast i wsi, dopominającą się o swoje prawa. Ponadto zamiarem ministra było zastąpienie obowiązującej regulacji stanu wyjątkowego specjalnymi pełnomocnictwami na okres przejściowy11. Zanim doszło do debaty nad ostateczną wersją rządowego projektu w dniu 18 kwietnia 1919 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie O sposobie użycia wojska dla zabezpieczenia porządku publicznego12, stanowiące rozwinięcie postanowień dekretu O używaniu wojska w wypadkach wyjątkowych. W rozdziale pierwszym omówiono zasady ogólne użycia wojska do pomocy władzom cywilnym. I tak udzielenie pomocy wojskowej mogło nastąpić jedynie na rozkaz dowódcy 9

P. K. Marszałek, Regulacje prawne stanów…, s. 194. Protokół z 30 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 11 kwietnia 1919 r., SSS U, łam XXX/54 i n. 11 P. K. Marszałek, Regulacje prawne stanów…, s. 197. 12 DzP z 1919 r., nr 35, poz. 276. 10

177


właściwego Okręgu Generalnego do celów zapobiegawczych i ratowniczych podczas klęsk żywiołowych, do przeciwdziałania lub stłumienia zbiorowych aktów gwałtu publicznego, zbrojnych wystąpień przeciw Państwu, bezpieczeństwu życia lub mienia obywateli oraz we wszystkich innych sytuacjach przewidzianych prawem. Z kolei rozdział drugi i trzeci zawierał przepisy określające tryb postępowania wojska w czasie wystąpienia rozruchów, a rozdział czwarty zasady użycia broni podczas ich tłumienia. Zgodnie z rozporządzeniem siła wojska kierowanego do przywracania naruszonego ładu i porządku publicznego powinna być na tyle wystarczająca, aby dawała pod każdym względem rękojmię, że powierzone do realizacji zadanie zostanie wykonane, zaś honor oręża nie zostanie narażony na szwank. Zasadniczo pomoc wojska miała na celu ochronę władzy publicznej i ich organów oraz zapewnić bezwzględny posłuch społeczeństwa, a nie pełnić funkcji przypisanych bezpośrednio policji. Ponadto zobowiązano dowództwo wojskowe do stosowania w celu przerywania rozruchów wszelkich możliwych środków tak, aby uniknąć użycia broni i niepotrzebnego rozlewu krwi. W art. 23. dekretu określono przypadki użycia broni przez wojsko. Broni można było użyć w trakcie rozruchów lub manifestacji mającej charakter rozruchów, na wyraźne i umotywowane żądanie uprawnionych przedstawicieli władzy cywilnej, w każdym wypadku, kiedy uprzednie wezwanie do przywrócenia stanu prawnego pozostawało bez skutku, a dowódca oddziału wojska uznał tego rodzaju interwencję za konieczną. Konsekwencją użycia broni winno być zupełne rozpędzenie tłumu i schwytanie podżegaczy. Ponadto można było użyć broni w przypadku ataku na oddział lub w przypadku utrudniania realizacji przez wojsko zadań, do których zostało ono skierowane. W międzyczasie w Komisji Prawniczej Sejmu trwały intensywne prace nad rządowym projektem regulacji w Przedmiocie zabezpieczenia spokoju i bezpieczeństwa publicznego w Państwie na czas wojny. W trakcie debaty

178


poselskiej, która odbyła się w lipcu 1919 r., referujący sprawozdanie Komisji poseł Zygmunt Seyda zaznaczył, że „ustawa […] ogranicza się do sprawy tak zwanego zabezpieczenia Państwa przed wystąpieniami przeciwko jego niepodległości i całości. […] Sam fakt uchwalenia ustawy wpływać będzie hamująco na żywioły wrogie dla Państwa, które w przeciwnym razie będą się czuły zupełnie bezkarne. Lepiej zresztą ograniczyć pewne swobody obywatelskie na czas przejściowy, niż przetrzymywać wojsko potrzebne na froncie na wszelkie wypadki w kraju i korzystać z broni wobec popełnionych ekscesów”13. Podkreślił jednocześnie, że przyznawane ministrowi spraw wewnętrznych upoważnienia nie są wymierzone w legalnie działające organizacje, stojące na gruncie obowiązującego porządku prawnego, ale przeciwko działaniom lub przygotowaniom do działań, które zmierzają do wyrządzenia szkody albo zagrażają bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu. Z kolei minister Wojciechowski, odpowiadając na zarzuty posłów socjalistycznych, którzy projektu nie poparli, stwierdził, że „ludzie jeszcze nie są tak idealnymi ludźmi, jakimi by panowie z lewicy chcieli ich widzieć i mieć, muszą posiadać ponad sobą pełną powagę praw i pełną powagę przymusu, która im narzuci ograniczenie ich wolności w imię dobra i interesów całości. […] W największym stopniu Rząd, nie w mniejszym stopniu Sejm i nie w mniejszym stopniu każde ugrupowanie polityczne w tym Sejmie reprezentowane, wszyscy, którzy mówią, że chcą budować Państwo Polskie, muszą chcieć tych środków, które bronią Państwo przeciw zamachom, wymierzonym w jego całość i trwałość” 14. Mimo sporów nad ostatecznym kształtem regulacji prawnej, w dniu 25 lipca 1919 r. uchwalono ustawę w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa Państwa i utrzymania porządku publicznego w czasie wojny15, na mocy której wycofano 13 Protokół z 76 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 24 lipca 1919 r., SSS U, łam LXXVI/44 i n. 14 Tamże.., łam LXXVI/46 i n. 15 DzP z 1919 r., nr 61, poz. 364.

179


postanowienia dekretu o wprowadzeniu stanu wyjątkowego. W polskim prawodawstwie, do czasu uchwalenia konstytucji marcowej, przestało obowiązywać pojęcie stan wyjątkowy, które zastąpiono określeniem czas wojny, ale z uwagi na swoją treść ustawa dotyczyła właśnie stanu wyjątkowego. W czasie wojny w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego rada ministrów mogła upoważnić ministra spraw wewnętrznych do wydawania zarządzeń wyjątkowych, ograniczających prawa obywatelskie na okres do trzech miesięcy, z tym, że w razie potrzeby rada ministrów w drodze uchwały mogła ten czas przedłużyć na kolejne trzy miesiące. Zatem wzgląd na bezpieczeństwo państwa stanowił podstawową przesłankę wprowadzenia czasu wojny. Rozporządzenia ministra mogły dotyczyć wysiedlenia z granic państwa cudzoziemców, których obecność zagrażała bezpieczeństwu kraju lub jego porządkowi publicznemu, pozbawienia wolności na okres do trzech miesięcy osób, które swoją działalnością lub poprzez przygotowanie do takich działań szkodziły lub zagrażały państwu. Ponadto minister spraw wewnętrznych mógł, jeżeli wymagał tego interes państwa, zarządzić konfiskatę czasopism, rewizje i poszukiwania, a także mógł zawiesić działalność wydawnictw zagrażających interesom państwa. Interes bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego stanowił kryterium wartościujące ocenę zaistniałego stanu faktycznego, a zarazem cel, dla którego wprowadzało się tego rodzaju ograniczenia. Był przedmiotem ochrony zarządzeń wydanych na podstawie tego przepisu. Określone w nim ograniczenia można było wprowadzić wówczas, gdy dotychczas istniejące gwarancje polityczne, ekonomiczne, organizacyjne i prawne nie były w stanie zabezpieczyć tego interesu. Ponadto organizację manifestacji ulicznych, pochodów i zebrań pod gołym niebem uzależniono od uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwych władz, a w przypadku organizacji zebrań w zamkniętych pomieszczeniach należało powiadomić na 48 godzin przed planowanym ich rozpoczęciem

180


władzę policyjną o celu, miejscu, dniu i godzinie takiego zebrania. Wówczas policja miała prawo wysłania dwóch swoich przedstawicieli na takie zebranie w celu kontroli jego przebiegu. Z obowiązku zgłaszania organizacji zebrań w zamkniętych lokalach zwolnione były zarejestrowane stowarzyszenia, które organizowały spotkania w składzie swoich członków. Wymienione ograniczenia nie dotyczyły również działalności prowadzonej przez posłów. Ustawą z dnia 25 lipca 1919 roku upoważniono także ministra spraw wewnętrznych do wydawania rozporządzeń zmierzających do utrwalenia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, poprzez zapewnienie ciągłości i prawidłowości pracy poczty, telegrafów, telefonów, kolei, tramwajów oraz wszelkich innych urządzeń, mających istotne znaczenie dla zaspokojenia koniecznych potrzeb ludności, a także poprzez zapewnienie normalnego funkcjonowania zakładów i urzędów rządowych i samorządowych, a w szczególności biur, składów i zakładów wojskowych. Przyznanie ministrowi spraw wewnętrznych tak szerokich uprawnień w dziedzinie zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego świadczyło niewątpliwie o przekształcaniu się państwa w państwo typu policyjnego. Wykonanie postanowień zarządzeń wyjątkowych powierzono właściwej miejscowo władzy administracyjnej, z wyjątkiem wysiedlania cudzoziemców z granic państwa, co leżało w kompetencji ministra spraw wewnętrznych. Rozporządzenia ograniczające prawa obywatelskie podlegały ogłoszeniu w Monitorze Polskim i Dzienniku Rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych oraz rozplakatowaniu w miejscach publicznych, a także należało je podać do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze. Obowiązywały od następnego dnia po podaniu ich do powszechnej wiadomości we właściwym mieście powiatowym. Za nieprzestrzeganie wymienionych postanowień groziła kara aresztu do trzech miesięcy lub grzywny do 3000 marek. Rozporządzenie dawało również możliwość obywatelowi obrony swoich interesów. Na postanowienia władzy administracyjnej

181


mógł on złożyć skargę do ministra spraw wewnętrznych w terminie do 7 dni od daty otrzymania zaskarżonej decyzji, a w przypadku gdy decyzja została już wykonana bez uprzedniego powiadomienia, termin liczony był od daty jej wykonania. Z tym, że wniesienie skargi nie wstrzymywało wykonania decyzji. Podsumowując, ustawa z dnia 25 lipca 1919 roku wybrała typ cywilnego stanu wyjątkowego, upoważniając ministra spraw wewnętrznych do wydawania zarządzeń wyjątkowych, ograniczających prawa obywatelskie. Ponadto unikała ona nazwy stanu wyjątkowego, lecz utrzymywała jego treść, wobec czego zmiana terminologii jest bez znaczenia. Wielką wagę w ustawie miał zapis, że stan wyjątkowy jest dopuszczalny tylko w czasie wojny. Autorzy tego postanowienia zapomnieli, że stan wyjątkowy może być potrzebny także w czasie pokoju16. Istotną cechą ówczesnych rozwiązań był obowiązek utrzymania stałej gotowości wojska do udzielania wsparcia władzom cywilnym. Ponadto Regulamin służby wewnętrznej, wprowadzony do użytku rozkazem Ministra Spraw Wojskowych z dnia 23 listopada 1925 r. nakazywał wszystkim dowódcom oddziałów i oddziałów terytorialnych traktowanie tej działalności jako jednej z najważniejszych dziedzin funkcjonowania sił zbrojnych w czasie pokoju17. Warto zaznaczyć, że w okresie kryzysu wewnętrznego, latem 1920 r., i postępującej inwazji wojsk Armii Czerwonej pojawił się problem utrzymania administracji na zagrożonych działaniami wojennymi obszarach, co stało się przedmiotem dyskusji podczas posiedzenia Rady Obrony Państwa w dniu 20 lipca 1920 r. Efektem debaty było uchwalenie przez Radę Obrony Państwa w tym samym dniu rozporządzenia upoważniającego ministra spraw wewnętrznych do częściowego przekazywania władzy wykonawczej w zakresie zabezpieczenia i utrzymania porządku 16

Zob. Z. Cybichowski, Polskie Prawo Państwowe, Warszawa 1925, t.1, s. 164. K. Gąsiorek, Aspekty prawne i organizacyjne wojskowego wsparcia władz cywilnych i społeczeństwa w II Rzeczypospolitej i w okresie drugiej wojny światowej [w:] Wojskowe wsparcie władz cywilnych i społeczeństwa, red. K. Gąsiorek, W. Kitler, AON, Warszawa 2005, s. 76.

17

182


i spokoju publicznego władzom wojskowym18. Dnia 31 lipca 1920 r. ministrowie odpowiedzialni za bezpieczeństwo państwa wydali rozporządzenie w przedmiocie uprawnień władz wojskowych w zakresie powoływania ludności do osobistych i rzeczowych świadczeń wojennych tudzież w zakresie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego19, w którym przewidziano mianowanie na zagrożonych działaniami wojennymi obszarach gubernatorów wojskowych. Ponadto gubernator wojskowy lub dowódca otrzymał prawo bezpośredniego wydawania nakazów rekwizycyjnych dotyczących rzeczowych świadczeń wojennych ludności na zagrożonych terenach, powoływania osób cywilnych do osobistych świadczeń wojennych oraz prawo wydawania poleceń, w sprawach dotyczących bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego, miejscowym władzom administracyjnym. W sierpniu 1920 r. Rada Obrony Państwa przyjęła także rozporządzenie regulujące ustanowienie stanu oblężenia20, w którym przewidziano możliwość wprowadzenia jego rygorów na obszarach, zagrożonych pod względem wojennym, na których władzę wykonawczą przekazano gubernatorowi wojskowemu. Jednocześnie zwiększono uprawnienia gubernatora wojskowego, który otrzymał prawo wysiedlania ludności z miejsc zamieszkania, jeśli byłoby to uzasadnione względami obrony, wysiedlania pojedynczych jednostek z tych samych powodów, prawo niszczenia i usuwania wszystkich rzeczy mogących utrudniać przeprowadzanie operacji wojskowych bądź ułatwiać zadanie nieprzyjacielowi, wydawania zarządzeń pozwalających kontrolować działalność stowarzyszeń i zgromadzeń, zawieszania działalności stowarzyszeń utrudniających pośrednio lub bezpośrednio 18 Rozporządzenie Rady Obrony Państwa z dnia 20 lipca 1920 r. w przedmiocie upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych do częściowego przekazania władzy wykonawczej władzom wojskowym, DzU RP Nr 64, poz. 427. 19 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Spraw Wojskowych z dnia 31 lipca 1920 r. w przedmiocie uprawnień władz wojskowych w zakresie powoływania ludności do osobistych i rzeczowych świadczeń wojennych tudzież w zakresie bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego DzU RP Nr 67, poz. 457. 20 Protokół z 14 posiedzenia Rady Obrony Państwa z dnia 6 sierpnia 1920 r., AA N, PRM, sygn. 20189, k. 157.

183


działania wojskowe, kontrolowania, zamykania, sekwestru lub ustanowienia zarządu przymusowego w przedsiębiorstwach handlowych i przemysłowych, jeśli okazałoby się, że ich działalność może mieć pośrednie lub bezpośrednie znaczenie dla celów obronnych albo być dla nich szkodliwą. Gubernator miał także prawo do wydawania postanowień aprowizacyjnych dla wojska i ludności cywilnych. Rozporządzenie weszło w życie 7 sierpnia 1920 r. i miało obowiązywać na obszarach podległych władzy gubernatora do czasu jego derogowania przez Radę. Warto zaznaczyć, że w okresie inwazji bolszewickiej mianowano jedynie wojskowego gubernatora Warszawy21. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r. zwana konstytucją marcową22, kształtuje ponownie instytucję stanu wyjątkowego oraz wprowadza drugi rodzaj stanu nadzwyczajnego - stan wojenny, a także zawiera delegację, co do bliższego ustawowego określenia tych stanów. W konstytucji marcowej przyjęto klasyczny w tym okresie podział stanów nadzwyczajnych jako uprawnienie prezydenta do wypowiedzenia wojny i zawarcia pokoju oraz jako uprawnienie właściwych organów do zarządzania w razie szczególnego zagrożenia państwa stanu wyjątkowego lub wojennego23. Zgodnie z art. 124. Rada Ministrów, za zezwoleniem Prezydenta Rzeczypospolitej, mogła zarządzić czasowe zawieszenie praw obywatelskich w przypadku wybuchu wojny albo groźby jej wybuchu, jak również w razie wystąpienia rozruchów wewnętrznych lub rozległych knowań o charakterze zdrady stanu zagrażających postanowieniom konstytucji bądź bezpieczeństwu obywateli. Należy zauważyć, że stan wojenny wiąże się ze stanem wojny, gdyż stan wojenny może wynikać, aczkolwiek nie musi, ze stanu wojny. Niemniej jednak są to w istocie instytucje

21

P. K. Marszałek, Regulacje prawne stanów…, s. 200 – 201. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., DzU z 1921 r., nr 44, poz. 267. 23 Zob. T. Malicki, Stan wyższej konieczności państwa, „Przegląd Obrony Terytorialnej Kraju” 1982, nr 2. 22

184


różne24, gdyż najogólniej rzecz ujmując, stan wojny oznacza taką sytuację między dwoma lub więcej państwami, która w myśl III Konwencji Haskiej z 1907 roku powoduje między innymi następujące skutki prawnomiędzynarodowe: • możność prowadzenia przeciwko sobie wszelkich niezabronionych przez prawo międzynarodowe akcji militarnych; • przerwanie stosunków dyplomatycznych, konsularnych, gospodarczo-kulturalnych; • ograniczenie praw obywateli państwa nieprzyjacielskiego na terytorium drugiego państwa oraz konfiskatę własności nieprzyjacielskiej; • zawieszenie lub wygaśnięcie umów między państwami wojującymi25. Ogłoszenie stanu wojny nie musi oznaczać rozpoczęcia działań wojennych. W tym sensie stan wojny jest stanem prawnym, a nie faktycznym. Stanem faktycznym jest natomiast wojna, która rozpoczyna się z chwilą jej wypowiedzenia lub też z chwilą rozpoczęcia działań wojennych26. Z brzmienia art. 124. konstytucji marcowej można wnioskować, że decyzja o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego mogła być podjęta nie tylko wtedy, gdy wymagał tego wzgląd na obronność państwa, tj. w przypadku wybuchu wojny, a więc w sytuacjach typowych dla stanu wojny, lecz także przez wzgląd na bezpieczeństwo państwa, tj. groźby jej wybuchu. Z kolei przez wystąpienie rozruchów czy rozległych knowań należy rozumieć wszelkie formy aktywności społecznej zmierzające do wyrządzenia szkody interesom bezpieczeństwa państwa. Chodzi tu o spowodowanie poważnych zakłóceń normalnego funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Nie może to być wypadek incydentalny, lecz zjawisko, które ma charakter 24

Szerzej, F. Prusak, Prawo stanu wojennego w Polsce, Warszawa 1981, s. 14. Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1980, s. 706. 26 Zob. R. Bierzanek, J. Jakubowski, J. Symonides, Prawo międzynarodowe i stosunki międzynarodowe, Warszawa 1980, s. 379. 25

185


masowy i powoduje poważne, znacznych rozmiarów zakłócenie spokoju, ładu i porządku publicznego. Jeżeli chodzi o czasowe zawieszenie praw obywatelskich, takich jak: wolności osobistej; nietykalności mieszkań; wolności prasy; tajemnicy korespondencji; prawa koalicji; zgromadzania się i zawiązywania stowarzyszeń - mogło ono nastąpić dla całego obszaru państwa lub dla określonej miejscowości tylko ze względów bezpieczeństwa publicznego. Takie zarządzenie w czasie trwania sesji sejmowej wymagało natychmiastowego zatwierdzenia przez sejm. W razie wydania zarządzenia, mającego obowiązywać na obszarze obejmującym więcej niż jedno województwo, w czasie przerwy w obradach sejmowych – sejm miał obowiązek zebrać się automatycznie w ciągu 8 dni od ogłoszenia owego zarządzenia celem powzięcia stosownej decyzji. Natomiast, jeżeli sejm odmówiłby zatwierdzenia, stan wyjątkowy natychmiast tracił obowiązującą moc. W przypadku zarządzenia przez radę ministrów stanu wyjątkowego po zakończeniu okresu sejmowego lub po rozwiązaniu sejmu, przedmiotowe zarządzenie winno być przedstawione nowo wybranemu sejmowi niezwłocznie na pierwszym posiedzeniu. Szczegóły związane z wprowadzeniem stanu wojennego i wyjątkowego miała określić ustawa. W konstytucji z 1921 r. przepisy dotyczące stanów nadzwyczajnych słusznie zostały umieszczone w rozdziale o obowiązkach i prawach obywatelskich, gdyż istotą stanu wojennego i stanu wyjątkowego w świetle postanowień tejże konstytucji było przede wszystkim czasowe zawieszenie praw i ograniczenie wolności obywatelskich. Natomiast stan wojenny tym różnił się od stanu wyjątkowego, że mógł być wprowadzany tylko w czasie wojny na obszarze objętym działaniami wojennymi. Kompetencje organów ustawodawczych w przedmiocie stanów szczególnego zagrożenia państwa konstytucja dzieliła na: ustawodawcze i kontrolujące. Uprawnienia ustawodawcze sprowadzały się do stanowienia praw publicznych i prywatnych. Artykuł 3. rozdziału II głosił : „Nie ma ustawy bez zgody sejmu,

186


wyrażonej w sposób regulaminem ustalony”. Zatem zgodnie z dyspozycją art. 124. konstytucji ustawa o stanie wojennym i wyjątkowym mogła być wydana tylko za zgodą sejmu. Natomiast jedną z form kontroli sprawowanych przez sejm było wyrażenie zgody na wypowiedzenie wojny przez prezydenta, zawarcie pokoju oraz zatwierdzenie stanu wyjątkowego wprowadzonego przez radę ministrów. Podsumowując, konstytucja marcowa przewidywała dwa rodzaje stanów nadzwyczajnych: stan wojenny i stan wyjątkowy. W przedmiocie ograniczenia swobód obywatelskich w trakcie trwania jednego z wymienionych stanów konstytucja przyznawała kompetencje władzy wykonawczej, lecz i tak ostateczną decyzję pozostawiono w rękach sejmu. Ówczesne ustawodawstwa państw europejskich używały jeszcze innych nazw na określenie stanu wyjątkowego, jak np. stan oblężenia, przy czym odrębna nazwa nie świadczy o tym, że mieliśmy do czynienia z odrębną instytucją prawną27. Należy zaznaczyć, że w chwili, gdy wchodziły w życie postanowienia zawarte w konstytucji marcowej, w Polsce nie obowiązywały żadne akty normatywne regulujące problematykę stanów nadzwyczajnych. Ustawa z czerwca 1919 r. wygasła z chwilą zakończenia wojny na wschodzie. Rozporządzenie Rady Obrony Państwa o stanie oblężenia z sierpnia 1920 r. stało się niekonstytucyjne. Wyjątkiem były Ustawy: o stanie wyjątkowym (wydana w styczniu 1919 r. przez Komisariat NRL w Poznaniu), pruska Ustawa o stanie oblężenia, której moc obowiązującą przywrócił pod koniec 1919 r. minister byłej dzielnicy pruskiej oraz postanowienia austriackich przepisów o stanie wyjątkowym obowiązujące we wschodniej Małopolsce od sierpnia 1914 r.28. W dniu 16 grudnia 1922 r. Eligiusz Niewiadomski dokonał zamachu na życie pierwszego prezydenta Rzeczypospolitej Gabriela Narutowicza. Ówczesny premier, pełniący jednocześnie funkcję ministra spraw wewnętrznych, za zgodą marszałka

27 28

Z. Cybichowski, Polskie Prawo Państwowe…, s. 165. P. K. Marszałek, Regulacje prawne stanów…, s. 204.

187


Sejmu, zarządził stan wyjątkowy w stolicy29. Zdarzenia te spowodowały, że już w kwietniu 1923 r. rząd przesłał do Sejmu projekt ustawy o stanie wyjątkowym30. W uzasadnieniu powoływano się na obowiązywanie na terenie Polski kilku dzielnicowych ustaw o stanie wyjątkowym, nieodpowiadających stanowi prawnemu wynikającemu z obowiązującej konstytucji. Stąd też wynikała konieczność unifikacji prawa. Zgodnie z projektem wprowadzenie stanu wyjątkowego miało następować na wniosek ministra spraw wewnętrznych, w drodze rozporządzenia podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw i miało polegać na zawieszeniu zagwarantowanych konstytucją praw obywatelskich, na udzieleniu ministrowi spraw wewnętrznych upoważnień do wydawania rozporządzeń i zarządzeń wyjątkowych oraz na upoważnieniu władz administracyjnych do użycia sił zbrojnych w myśl postanowień konstytucji. Projekt ponadto szczegółowo określał skutki związane z zawieszeniem poszczególnych kategorii praw obywatelskich. Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się jeszcze w kwietniu 1923 r. Stefan Królikowski, reprezentant komunistycznej frakcji parlamentarnej, zarzucił wówczas rządowi, że „chce, aby w tych bardzo ogólnikowo sformułowanych wypadkach można było nawet te kruche prawa, jakie robotnicy posiadają, zawiesić na kołku, ażeby samowola wojewodów, starostów, komisarzy i policji w gnębieniu robotników i biednych chłopów nie napotykała na żadną przeszkodę”31. Projekt przekazano następnie do Komisji Prawniczej. Dalsze jego losy nie są już znane. Kolejny projekt Ustawy o stanie wyjątkowym rząd przyjął na posiedzeniu w dniu 4 lutego 1925 r., a następnie skierował go do Sejmu32. W nowym projekcie m.in. zmodyfikowano treści dotyczące trybu wprowadzenia stanu wyjątkowego, dodając, że może on zostać wprowadzony za zezwoleniem prezydenta. 29

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 1922 r. w przedmiocie zarządzenia stanu wyjątkowego na obszarze stoł. m. Warszawy, DzU RP Nr 110, poz. 1010. Druk Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I, Nr 423 z dnia 16 kwietnia 1923 r. 31 Sprawozdanie stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I z dnia 27 kwietnia 1923 r., łam XXXVI/8 i n. 32 Druk Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I, Nr 1732 z dnia 17 lutego 1925 r. 30

188


Novum w zakresie proponowanych regulacji była możliwość przekazywania na czas ograniczony pewnych funkcji i uprawnień cywilnych władz administracyjnych władzom wojskowym lub podporządkowanie władz cywilnych władzom wojskowym. W porównaniu do projektu z 1923 r. nowy projekt dokładniej odzwierciedlał postanowienia zawarte w konstytucji z 1921 r., nie mniej jednak wprowadzał także nowe rozwiązanie, nawiązujące do tych z lipca i sierpnia 1920 r. Mimo zainteresowania problematyką, projekt nie doczekał się uchwalenia, gdyż został wycofany przez nowego ministra spraw wewnętrznych. Być może przyczyna tkwiła w tym, jak twierdził poseł Kazimierz Czapiński, że rząd kolejny raz przedkładał projekt ustawy o stanie wyjątkowym, mimo że do tej pory nie przedstawił szeregu innych ustaw dotyczących praw i wolności obywatelskich, do których został zobowiązany postanowieniami konstytucyjnymi33. Unifikacji regulacji dotyczących stanów nadzwyczajnych dokonały rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 stycznia 1928 r. o stanie wojennym34 oraz z dnia 16 marca 1928 r. o stanie wyjątkowym35. Zgodnie z tymi rozporządzeniami stan wyjątkowy mogła wprowadzić rada ministrów, na wniosek ministra spraw wewnętrznych, za zezwoleniem prezydenta, natomiast decyzja o proklamowaniu stanu wojennego należała do Naczelnego Wodza. Wprowadzenie tych stanów mogło nastąpić tylko w drodze rozporządzenia, przy czym rozporządzenie o stanie wyjątkowym podlegało ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, a o stanie wojennym w Dzienniku Rozporządzeń Naczelnego Wodza. Ponadto podlegały one obwieszczeniu w sposób zapewniający ich upowszechnienie w miejscu zastosowania. Jeżeli w rozporządzeniu nie został wskazany termin późniejszy, wówczas wchodziło ono w życie na obszarze każdego powiatu z dniem obwieszczenia go w mieście stanowiącym siedzibę powiatowej władzy administracji ogólnej. Ponadto stan wojenny 33 Sprawozdanie stenograficzne ze 184 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I z dnia 17 marca 1925 r., łam CLXXXIV/4 i n. 34 DzU z 1928 r., nr 8, poz. 54. 35 DzU z 1928 r., nr 32, poz. 307.

189


mógł być wprowadzony tylko na czas wojny, na obszarze objętym działaniami wojennymi. Granice obszaru objętego tymi działaniami ustalała, zmieniała i znosiła rada ministrów na wniosek ministra spraw wojskowych w drodze rozporządzenia ogłaszanego w Dzienniku Ustaw. Zniesienie tych granic powodowało z mocy prawa zniesienie stanu wojennego. Uchylenie stanu wyjątkowego i wojennego następowało również w drodze rozporządzenia z tym, że rozporządzenie o uchyleniu stanu wyjątkowego zyskiwało moc obowiązującą następnego dnia po jego ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, a rozporządzenie o uchyleniu stanu wojennego z chwilą obwieszczenia w miejscowości stanowiącej siedzibę powiatowej władzy administracji ogólnej. Ponadto wymagało ogłoszenia w Dzienniku Rozporządzeń Naczelnego Wodza. Decyzja o uchyleniu powodowała z mocy prawa uchylenie wszelkich rozporządzeń i zarządzeń36, wydanych dla obszaru, na którym uchylono ten stan. Rozporządzenia z 1928 r. o stanie wojennym i wyjątkowym szczególną uwagę poświęcały problematyce czasowego zawieszenia praw obywatelskich w sytuacji wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Zawieszenie konstytucyjnych praw i wolności dotyczyło przede wszystkim sfery praw i wolności osobistych oraz sfery praw i wolności politycznych. W odniesieniu do sfery pierwszej wskazać należy: wolność osobistą; nienaruszalność mieszkań; tajemnicę korespondencji. Natomiast, co do drugiej grupy wymienić należy: wolność prasy, prawo koalicji, zgromadzania się i zawiązywania stowarzyszeń. W razie czasowego zawieszenia prawa wolności osobistej, podyktowanego wprowadzeniem stanu wyjątkowego, władze administracji ogólnej mogły, bez uprzedniej zgody władz sądowych, poddać rewizji osobistej i aresztowaniu z prawem przytrzymania w areszcie do ośmiu dni, a w sprawach należących 36

Nie dotyczyło to kar i postępowania karnego przewidzianego w art. 13 i 14 rozporządzenia oraz odpowiedzialności gmin lub wsi za szkody i straty, a także postępowania odszkodowawczego. W przypadku stanu wojennego nie dotyczyło, także zarządzeń i rozporządzeń w zakresie sądownictwa doraźnego.

190


do orzecznictwa karno-administracyjnego zarządzić jako środek zapobiegawczy - aresztowanie na czas nie dłuższy niż dwa miesiące - osobę zagrażającą bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu. Władze administracji ogólnej mogły również nakazać takim osobom zamieszkanie, na okres nie dłuższy niż sześć miesięcy, na oznaczonym obszarze lub w pewnej miejscowości z równoczesnym zakazem opuszczania wyznaczonego miejsca oraz obowiązkiem stosowania się do wszelkich zakazów bądź nakazów określonych przez władzę (tzw. konfinowanie). Ponadto można było osobę zagrażającą interesom państwa wydalić z obszaru objętego stanem wyjątkowym lub z jego części z jednoczesnym zakazem powrotu. W okresie stanu wojennego władza administracyjna korzystała z tych samych uprawnień, jakie przysługiwały jej podczas stanu wyjątkowego, z tym, że aresztować z prawem przytrzymania w areszcie można było do 14 dni, a w sprawach należących do orzecznictwa karno-administracyjnego zarządzić jako środek zapobiegawczy zaaresztowanie na czas nie dłuższy niż trzy miesiące. Wymienione w art. 5 ograniczenia wolności osobistej dotyczyły ponadto osób, które swym zachowaniem zagrażały obronie państwa. W okresie stanu wyjątkowego i wojennego władze administracji ogólnej mogły także przytrzymać, na okres nie dłuższy niż trzy miesiące, osoby zagrażające bezpieczeństwu narodowemu w miejscach nieprzeznaczonych dla osób skazanych lub aresztowanych z powodu przestępstw. Internowanie można było zarządzić tylko wtedy, gdy celu zabezpieczenia nie dało się osiągnąć przez konfinowanie albo wówczas, jeżeli konfinowany naruszał obowiązki wynikające z konfinowania. Decyzję o internowaniu lub konfinowaniu na okres do 30 dni podejmowała powiatowa władza administracji ogólnej, natomiast na okres dłuższy - wojewódzka władza administracji ogólnej. Tryb postępowania w sprawie internowania lub konfinowania przedstawiał się następująco: powiatowa władza administracji ogólnej zobowiązana była w ciągu 10 dni od wydania decyzji w przedmiotowej sprawie przekazać akta organom władzy

191


wojewódzkiej, w której kompetencji leżało decydowanie o dalszym trwaniu nałożonego środka zapobiegawczego bądź o jego zakończeniu. Istniał również obowiązek powiadomienia zainteresowanej strony o podjętej decyzji przed zakończeniem wspomnianego 30-dniowego terminu. Ponadto czasowe zwieszenie prawa wolności osobistej powodowało, że względem osób oskarżonych (obwinionych) o popełnienie na obszarze objętym stanem wojennym bądź wyjątkowym zbrodni lub występku należało stosować - jako środek zapobiegawczy - aresztowanie, które można było uchylić tylko za kaucją albo poręczeniem, pod warunkiem uzyskania zgody prokuratora. W przypadku czasowego zawieszenia prawa nietykalności mieszkania władze administracji mogły zarządzić rewizję domową i zająć dokumenty oraz przedmioty, pozostające w związku z dochodzeniem prowadzonym w stosunku do osoby zagrażającej, w zależności od rodzaju stanu, obronie państwa bądź bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu. Z kolei czasowe zawieszenie prawa tajemnicy korespondencji pozwalało organom władzy bez pozwolenia sądu na kontrolę przesyłek pocztowych, telegramów oraz rozmów telefonicznych. Cenzura obejmowała wychodzące i przychodzące, krajowe i zagraniczne przesyłki pocztowe (paczki, listy, kartki i inne) oraz korespondencję telekomunikacyjną (telegraficzną). Natomiast kontrola rozmów telefonicznych dotyczyła rozmów prowadzonych w ruchu krajowym i zagranicznym w sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego. Zarówno cenzura jak i kontrola były niezależne od osoby nadawcy i adresata przesyłki bądź korespondencji ani też od osób prowadzących rozmowę. W stosunku do przesyłek pocztowych i korespondencji telekomunikacyjnej organy cenzury uprawniono do ich otwierania, przeglądania, zatrzymywania, zajęcia lub konfiskowania. Konfiskaty należało dokonać wówczas, gdy przesyłki czy korespondencje zawierały treści zagrażające obronie państwa, jego bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu. Natomiast w odniesieniu do rozmów telefonicznych uprawnienie właściwych organów polegało na

192


możliwości przerywania połączeń, jeżeli przekazywane w nich treści zagrażały wymienionym wyżej dobrom. Znacznie szerzej przedstawiał się katalog uprawnień władzy administracyjnej w okresie czasowego zawieszenia prawa wolności prasy. Zgodnie z art. 8. rozporządzenia o stanie wyjątkowym oraz art. 7 rozporządzenia o stanie wojennym władza administracji ogólnej mogła: • wprowadzać cenzurę prewencyjną dla druków i innych utworów przeznaczonych do rozpowszechniania lub też wyznaczać terminy do składania obowiązkowych egzemplarzy druków. I tak: dla czasopism – do 6 godzin, dla innych druków i utworów przeznaczonych do rozpowszechniania – do 7 dni, przed wpuszczaniem ich w obieg; • konfiskować i zawieszać druki i inne utwory przeznaczone do rozpowszechniania, jeżeli zagrażały one obronie państwa bądź bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu; • odbierać debit pocztowy i ograniczać ich rozpowszechnianie; • uzależniać powstanie nowych czasopism od uprzedniego zezwolenia władzy; • czasowo do trzech miesięcy wstrzymywać wykonywanie przemysłów i zajęć, które przez powielanie utworów literackich lub artystycznych albo przez ich rozszerzanie zagrażały obronie państwa, bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu; • zakazywać plakatowania, wystawiania na widok publiczny, kolportowania lub innego rozszerzania druków i innych utworów przeznaczonych do rozpowszechniania, bez specjalnego zezwolenia władzy. Pisząc o ograniczeniu wolności prasy podczas stanów nadzwyczajnych należy wspomnieć o dyskryminacyjnej polityce władz wobec prasy opozycyjnej okresu międzywojennego, wyrażającej się m.in. w naciskach politycznych, pociągnięciach fiskalnych, utrudnieniach w rozpowszechnianiu. Choć nie istniała

193


w zasadzie cenzura prewencyjna, funkcjonowanie cenzury represyjnej stwarzało niewątpliwie ograniczenia wolności prasy, zwłaszcza w okresach większych napięć społecznych, strajków i innych niepokojów. W latach 1921-1924 zawieszono co najmniej 59 czasopism o charakterze rewolucyjnym, skrajnie lewicowym i mniejszościowym. Po przewrocie majowym stosunki te uległy dalszemu pogorszeniu. Liczba konfiskat sięgała w latach trzydziestych 2-3 tys. rocznie, przy czym coraz częściej ofiarą padały pisma legalne, centroprawicowe. Jeszcze dotkliwszymi, niż konfiskaty poszczególnych numerów, formami represji były zawieszanie i likwidacja czasopism. Władze sanacyjne podniosły też znacznie wysokość kar pieniężnych za wykroczenia prasowe. Aby uniknąć katastrofy finansowej, niektóre wydawnictwa przedstawiały cenzorom „dobrowolnie” określone materiały, jeszcze przed ich publikacją. W ten sposób obok cenzury represyjnej zaczynała funkcjonować cenzura prewencyjna i autocenzura. Sankcjonowała to pośrednio konstytucja kwietniowa z 1935 roku, w której artykuły o wolności prasy zostały pominięte. Wielką wagę „rządy pomajowe” przywiązywały także do kontroli systemu rozpowszechniania prasy. Ważnym instrumentem kontroli była spółka akcyjna Ruch, mająca prawie całkowity monopol na kolportaż prasy. Sanacyjna polityka wobec prasy miała jednak skuteczność ograniczoną. Z różnych względów społeczno-politycznych, a także organizacyjnotechnicznych wymykały się spod jej kontroli ważne kanały oddziaływania na opinię publiczną37. Jako ostatnie z możliwych ograniczeń praw obywatelskich w przypadku zarządzenia stanu wyjątkowego bądź wojennego, rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 roku wymieniały czasowe zawieszenie prawa koalicji, zgromadzenia się i zawiązywania stowarzyszeń. Istota ograniczenia wolności zgromadzeń sprowadzała się do ograniczenia swobody uzewnętrznionego wyrażania własnych przekonań i poglądów. Ograniczenie to wpływało także pośrednio na możliwość korzystania przez 37

Szerzej, H. Zielinski, Historia Polski 1914-1939, „Ossolineum” 1985, s. 344-346.

194


obywateli z przysługujących im obywatelskich praw politycznych związanych z udziałem w sprawowaniu władzy państwowej, a zwłaszcza dotyczących tworzenia i funkcjonowania organów przedstawicielskich oraz przedstawicielskich form demokracji. Zawieszenie wymienionych swobód obywatelskich zapewniało również władzy całkowitą kontrolę nad wszelkimi formami działalności społecznej. Dla utworzenia nowych stowarzyszeń, związków czy ich oddziałów, oprócz spełnienia podstawowych wymagań, niezbędne było uzyskanie zezwolenia stosownego organu. Władze administracji ogólnej mogły: zawiesić działalność stowarzyszeń; uzależnić ich funkcjonowanie od szczególnych warunków; wejrzeć w ich akta, jak również wstrzymywać wykonywanie ich uchwał. Ponadto wszelkie zgromadzenia publiczne, czy to w zamkniętych lokalach, czy pod odkrytym niebem zabawy publiczne, pochody nie mogły odbywać się bez uprzedniego pisemnego zezwolenia władzy administracji ogólnej. Istniał również obowiązek uprzedniego zawiadomienia władzy o posiedzeniach i zebraniach stowarzyszeń i związków oraz wszelkich innych niepublicznych zgromadzeniach i zebraniach. Administracja miała także prawo zakazać organizacji zrzeszeń i wszelkich czynności agitacyjnych, mogących w warunkach miejscowych wywrzeć ujemny wpływ na utrzymanie porządku publicznego. Występowały w tym względzie dwie formy wyrażania, przez właściwy organ administracji państwowej, zgody na zwoływanie i odbywanie zgromadzenia, posiedzenia i zebrania, a mianowicie zawiadomienie oraz wydanie zezwolenia. Zawiadomienie stanowiło prostszą formę reglamentacji prawa koalicji i gromadzenia się. Czynnością prawną wyrażającą zgodę na odbycie posiedzenia czy przeprowadzenia zebrania było w tym przypadku przyjęcie zawiadomienia przez kompetentny organ. Nie istniała zatem możliwość niewyrażenia zgody na przeprowadzenie posiedzenia czy zebrania przez uprawniony podmiot. Jedynym uprawnieniem władzy państwowej było wysłanie swoich przedstawicieli celem kontroli ich przebiegu. Jeżeli chodzi o uzyskanie pisemnego zezwolenia, to sprawa przedstawiała się

195


inaczej. Przesłanką do odmowy wydania zezwolenia na zwołanie i odbycie zgromadzenia mogło być stwierdzenie, że zgromadzenie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami czy interesem społecznym bądź zagraża bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu. Władza administracyjna miała również prawo zakazywania zmów, zrzeszeń i wszelkich czynności agitacyjnych mogących zagrażać interesom kraju. Tym uprawnieniem wyposażono organy władzy administracyjnej w narzędzie pozwalające skutecznie kontrolować wszelkie przejawy wyrażania własnych przekonań i poglądów. Samo uznanie, że dana działalność może zagrozić obronie Państwa, jego bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu, stanowiło wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowego zakazu. W razie wprowadzenia stanu wyjątkowego rada ministrów mogła upoważnić ministra spraw wewnętrznych do wydawania, w porozumieniu z właściwymi ministrami, wyjątkowych rozporządzeń i zarządzeń dotyczących broni, dokumentów, sposobów zachowywania się w miejscach publicznych, zasad organizacji środków przekazu, ograniczenia ruchu osobowego i towarowego, jak również w zakresie ochrony i utrzymania prawidłowego funkcjonowania środków komunikacyjnych, urzędów, instytucji, etc. Natomiast Naczelnemu Wodzowi przysługiwało prawo wydawania rozporządzeń i zarządzeń z mocą obowiązującą dla całego obszaru objętego stanem wojennym lub jego części w sprawach: obrony państwa; jego bezpieczeństwa publicznego; bezpieczeństwa sił zbrojnych; osobistych i rzeczowych świadczeń wojennych oraz wzmocnienia służby bezpieczeństwa. Ponadto podczas trwania stanu wyjątkowego władze cywilne w porozumieniu z władzami wojskowymi mogły korzystać z pomocy sił zbrojnych w wypadku, gdy użycie wszelkich sił i środków będących w dyspozycji władz cywilnych nie było w stanie zapewnić- na obszarze objętym stanem wyjątkowymrealizacji postanowień wynikających z wydanych zarządzeń i rozporządzeń. Aby osiągnąć jednolitość w działaniach mających

196


na celu zapewnienie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, minister spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem spraw wojskowych mógł, na czas oznaczony, przekazać pewne funkcje i uprawnienia cywilnych władz administracyjnych - władzom wojskowym oraz uzależnić te władze od dowództwa wojskowego. Przepis ten pozwalał na angażowanie wojska w tłumienie niepokojów społecznych, których w okresie obowiązywania rozporządzenia w Polsce nie brakowało. W czasie stanu wojennego władza cywilna została podporządkowana władzy wojskowej. Wojewódzkie władze administracji ogólnej zobowiązano do wykonywania zarządzeń Naczelnego Wodza lub wyznaczonych przez niego dowódców armii bądź komendantów okręgów etapowych w zakresie czasowego ograniczenia swobód obywatelskich. Ponadto władze wojskowe, w razie konieczności, mogły żądać od władzy administracyjnej usunięcia podległych im funkcjonariuszy państwowych i wyznaczenia ich zastępców. W sprawach dotyczących stosunku służbowego między armią a ludnością cywilną i władzami cywilnymi w okresie wojennym powoływano Generalnego Komisarza Cywilnego przy Naczelnym Wodzu oraz komisarzy cywilnych przy oznaczonych przez Naczelnego Wodza organach władzy wojskowej. W sytuacji wymagającej interwencji, współdziałania czy wydania zarządzeń ze strony cywilnych władz państwowych lub samorządowych, władze wojskowe zobowiązane były zwrócić się z żądaniem do właściwych wojewodów. Z tym, że istniała możliwość pominięcia wojewody w procesie decyzyjnym, gdyż w wypadkach niecierpiących zwłoki można było zwracać się bezpośrednio do powiatowych władz administracji ogólnej. O tym, który wypadek można było uznać za nie cierpiący zwłoki decydowała wyłącznie władza wojskowa. W okresie wewnętrznego niepokoju państwa, jak również zewnętrznego zagrożenia, bardzo ważne było, aby władza państwowa posiadała w swoich rękach odpowiednie narzędzia pozwalające na szybkie i skuteczne przywracanie naruszonego ładu i porządku publicznego oraz ochronę jego granic przed

197


nieprzyjacielem. Omawiane rozporządzenia stanowiły właśnie takie narzędzia w rękach władzy państwowej, ponieważ jasno i precyzyjnie określały prawa i obowiązki zarówno obywateli, jak i organów władzy w sytuacjach kryzysowych. Rozporządzenie o stanie wyjątkowym obowiązywało do 10 marca 1937 roku, natomiast o stanie wojennym do 30 czerwca 1939 roku. Wówczas ogłoszono teksty nowych ustaw regulujących omawianą problematykę. Konstytucja kwietniowa38 była przygotowana w okresie kryzysu demokracji parlamentarnej i ostrej krytyki zasad jej funkcjonowania. Zjawisko to występowało nie tylko w Polsce, lecz także w innych krajach Europy. W Niemczech, we Włoszech czy w Portugalii panowały totalitarne ustroje faszystowskie, których idee promieniowały na inne państwa. Wszystko to rzutowało na wymowę konstytucji przygotowywanej w Polsce przez sanację. Konstytucja kwietniowa stanowiła zaprzeczenie naczelnych zasad liberalno-demokratycznych konstytucji marcowej39. Model ustroju w niej zawarty historiografia polska określa jako rządy autorytarne, dla podkreślenia jej odmienności od totalnego ustroju faszystowskiego40. Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. w rozdziale XII, zatytułowanym Stany szczególnego zagrożenia, reguluje kwestie stanu wyjątkowego oraz stanu wojennego. W razie zagrożenia państwa z zewnątrz, jak również w razie rozruchów wewnętrznych lub rozległych knowań o charakterze zdrady stanu, zagrażających ustrojowi lub bezpieczeństwu państwa albo bezpieczeństwu obywateli – Rada Ministrów, za zezwoleniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązana była do zarządzenia stanu wyjątkowego na obszarze całego państwa lub zagrożonej części. W słowie „zarządzenie” zawarte było upoważnienie do wydania aktu normatywnego, który dokona zmiany sytuacji prawnej podmiotów objętych regulacją konstytucyjną w zakresie i na zasadach w niej określonych. 38

Konstytucja z dnia 23 kwietnia 1935 r., DzU z 1935 r., nr 30, poz. 277. Zob. A. Burda, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977, s. 107. 40 Zob. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia państwa, Warszawa 1979, s.123. 39

198


Zarządzenie takie należało przesłać do sejmu w ciągu siedmiu dni od jego ogłoszenia, a w przypadku, gdy sejm został rozwiązany złożyć nowo wybranemu sejmowi na pierwszym posiedzeniu. Konstytucja przyznała sejmowi prawo złożenia wniosku z żądaniem uchylenia zarządzenia o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, z tym, że wniosek taki nie mógł być poddany głosowaniu na posiedzeniu, podczas którego został zgłoszony. W sytuacji, w której senat wypowiedziałby się za uchwałą sejmu, rząd niezwłocznie musiał uchylić zarządzenie. Ogłoszenie stanu wyjątkowego dawało rządowi prawo zawieszania na czas jego trwania swobód obywatelskich oraz możliwość korzystania z uprawnień szczególnych przewidzianych ustawą o stanie wyjątkowym. Jeżeli chodzi o wprowadzenie drugiego z wymienionych w konstytucji stanów nadzwyczajnych, to Prezydent Rzeczypospolitej w razie konieczności użycia sił zbrojnych do obrony państwa był zobowiązany do zarządzenia stanu wojennego na obszarze całego państwa lub jego części. Podczas jego trwania prezydent miał prawo bez upoważnienia izb ustawodawczych wydawać, do czasu zawarcia pokoju, dekrety w zakresie ustawodawstwa państwowego, z wyjątkiem zmiany konstytucji oraz przedłużania kadencji izb ustawodawczych. Ponadto mógł otwierać, odraczać i zamykać sesje sejmu i senatu w terminach dostosowanych do potrzeb obrony państwa, jak również mógł powoływać do rozstrzygania spraw wchodzących w zakres działania izb ustawodawczych - sejm i senat w zmniejszonym składzie, wyłonionym przez te izby. Podsumowując, należy zwrócić uwagę, że pierwszy z omawianych stanów, zdefiniowany analogicznie jak w konstytucji marcowej, dotyczył sytuacji wewnętrznej. Rząd dysponował znacznie dłuższym niźli poprzednio okresem, w którym mógł wprowadzić stan wyjątkowy. Korzystał też ze znacznie bardziej ogólnikowo sformułowanego upoważnienia do zawieszania w tym okresie praw obywatelskich. Dawało mu to w konsekwencji większą swobodę działania. Ograniczono także kontrolną rolę sejmu. Co do stanu wojennego, to podczas jego trwania

199


prezydent miał prawo, do momentu zawarcia pokoju, wydawać dekrety prawie we wszystkich dziedzinach życia społecznego41. Ponadto konstytucja kwietniowa w znacznie większym zakresie ograniczała prawa i wolności obywatelskie w porównaniu z konstytucją marcową. Zadania państwa widziała nie w ochronie praw indywidualnych, lecz w wypełnianiu funkcji organizatorsko-społecznych. Stała na stanowisku podporządkowania jednostki interesom zbiorowości reprezentowanym przez państwo. Zmalało znaczenie praw politycznych na skutek zmniejszenia roli sejmu i senatu. Znacznemu uszczupleniu uległy prawa społeczne, a prawom wolnościowym nadano ogólny charakter, akcentując mgliste i wieloznaczne „dobro powszechne” jako granicę praw wolnościowych, co pozwalało uzasadniać nawet najdalej idące ich ograniczenia. Zgrupowanie artykułów odnoszących się do stanu wyjątkowego i wojennego w odrębnym rozdziale stanowiło trafne rozwiązanie z punktu widzenia techniki legislacyjnej, jak również było wyrazem zasadniczo odmiennej filozofii ustrojowej twórców konstytucji kwietniowej, dla których zagrożenie państwa było ważniejsze niż kwestia uchylenia gwarancji wolności i praw obywatelskich42. Reasumując, art. 79 Konstytucji nasuwa mnóstwo trudności interpretacyjnych. Pierwszy jego ustęp stanowi, iż „w razie konieczności użycia sił zbrojnych do obrony Państwa, Prezydent Rzeczypospolitej zarządzi stan wojenny na obszarze całego państwa lub jego części”. Z kolei ustęp drugi wymienia szereg uprawnień, jakie przysługują prezydentowi „podczas trwania stanu wojennego”. Przede wszystkim wątpliwości budzi związanie owych uprawnień prezydenta z trwaniem stanu wojennego, a więc uzależnienie od zarządzenia przez prezydenta stanu wojennego zaktualizowania się jego uprawnień, wprowadzających głębokie, choć tylko czasowe, zmiany w samym ustroju państwa. O wiele bardziej stosowne byłoby związanie przez konstytucję nadzwyczajnych uprawnień dla prezydenta 41 42

Szerzej, A. Ajnenkiel, Polskie Konstytucje, Warszawa 1983, s. 329. Szerzej, S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia..., s. 5-6.

200


z powstaniem stanu wojny międzynarodowej. Wówczas prawo prezydenta do zarządzania stanu wojennego, polegającego na wprowadzeniu pewnych zmian w położeniu prawnym obywateli oraz w stosunku władz administracji cywilnej (nie centralnych) do władz wojskowych, byłoby tylko jednym z uprawnień prezydenta wynikającym ze stanu wojny. Nie tylko konstrukcja byłaby bardziej poprawna, a nadto nie byłoby w niej miejsca na niejasności mogące w praktyce wywołać znaczne trudności. Niejasności te pozostają zwłaszcza w związku z dwoma momentami: możliwością nie pokrywania się czasu stanu wojny ze stanem wojennym i możliwością objęcia przez stan wojenny tylko części obszaru państwa43. Należy również wspomnieć o istotnej kwestii z punktu widzenia konstytucyjnych regulacji prawnych okresu międzywojennego w przedmiocie bezpieczeństwa państwa tj. o określeniu organu państwa decydującego o wojnie i pokoju, która to materia od zarania niemal rozwoju konstytucjonalizmu wymagała uregulowania właśnie w konstytucji. Konstytucja z 1921 roku stanowiła w art. 50, że „Prezydent Rzeczpospolitej może wypowiedzieć wojnę i zawrzeć pokój tylko za uprzednią zgodą Sejmu”. Natomiast w konstytucji z 1935 roku stanowienie o wojnie i pokoju stało się samodzielnym, choć nie było zaliczane do osobistych prerogatyw, uprawnieniem Prezydenta RP. W żadnej z obu przedwojennych konstytucji nie wiązano kompetencji organów państwowych w kwestii wojny i pokoju ze stanami szczególnego zagrożenia44. Na skutek uchwalenia w dniu 22 lutego 1937 r. ustawy o stanie wyjątkowym45 oraz w dniu 23 czerwca 1939 r. ustawy o stanie wojennym46 moc obowiązującą utraciły rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. Uregulowanie problematyki stanu wyjątkowego i wojennego w aktach prawnych rangi ustawy

43

Zob. M. Starzewski, Kilka dalszych zagadnień konstytucji kwietniowej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1938, z. 2, s. 248. 44 S. Gebethner, Stany szczególnego zagrożenia..., s. 5. 45 DzU z 1937 r., nr 17, poz. 108. 46 DzU z 1939 r., nr 57, poz. 366.

201


świadczyło o znaczeniu, jakie przywiązywano do stanów nadzwyczajnych, w tym ciężkim dla Polski okresie. Ustawa z 1937 r. o stanie wyjątkowym w większości przepisów stanowi kalkę rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu z 1928 r. Ustawodawca precyzuje treści poszczególnych artykułów, skupiając się na istocie danego zagadnienia, odchodząc od jego opisowego charakteru. Powoduje to, że artykuły są bardziej zrozumiałe, czytelne i stanowią całość. Można stwierdzić, że różnica między ustawą a rozporządzeniem tkwi przede wszystkim w konstrukcji aktu prawnego, gdyż przedmiot treści nie uległ zmianie. Wprowadzenie stanu wyjątkowego powodowało zawieszenie tych samych swobód obywatelskich oraz dawało takie same uprawnienia władzy administracji ogólnej, jakie zostały wymienione w rozporządzeniu Prezydenta RP z 1928 roku47. Różnica występuje natomiast w rodzaju aktu prawnego proklamującego stan wyjątkowy. Zgodnie z ustawą następuje on w drodze zarządzenia rady ministrów, a nie jak to miało miejsce dotychczas – w drodze rozporządzenia. Ponadto zarządzenie o uchyleniu stanu wyjątkowego wchodziło w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, a nie w następnym dniu po jego ogłoszeniu. Podobnie przedstawia się sytuacja, jeżeli chodzi o zmiany wprowadzone wejściem w życie ustawy z 23 czerwca 1939 r. o stanie wojennym. Zawarte w niej rozwiązania prawne stanowiły w znacznej mierze odzwierciedlenie rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu z 1928 r. Ponadto ustawa w swych przepisach często odsyłała do postanowień ustawy z 1937 r. o stanie wyjątkowym. Jako przykład można wymienić zawieszenie swobód obywatelskich w okresie stanu wojennego, które pociągało za sobą takie same skutki prawne, jak w czasie stanu wyjątkowego, z tym że:

47

Zmiana polegała na tym, iż czasowemu zawieszeniu podlegało zamiast wolności prasy wolność słowa oraz wolność zrzeszeń zamiast wolności koalicji, zgromadzenia się i zawiązywania stowarzyszeń. Z tym, że uprawnienia władzy administracji ogólnej w zakresie tych ograniczeń nie uległy zmianom.

202


• • •

uprawnienia, które przysługiwały władzy administracji ogólnej wobec osób zagrażających bezpieczeństwu, spokojowi lub porządkowi publicznemu, przysługiwały również osobom zagrażającym interesom obrony państwa; można było zatrzymać osobę w areszcie na czas do jednego miesiąca; w sprawach karnych administracyjnych można było stosować areszt na czas do trzech miesięcy; internowanie i konfinowanie można było zarządzić na czas trwania stanu wojennego lub krótszy. Decyzję taką na okres do trzech miesięcy podejmowała powiatowa władza administracji ogólnej, natomiast na okres dłuższy – wojewódzka władza administracji ogólnej.

Podsumowując, katalog uprawnień władzy administracyjnej wymieniony w ustawie z 1939 w przedmiocie ograniczenia swobód obywatelskich pokrywa się z uprawnieniami określonymi w rozporządzeniu z 1928 r. o stanie wojennym. Istotne różnice występują natomiast w zakresie zarządzania i uchylenia stanu wojennego. Zgodnie z ustawą, stan wojenny proklamuje a następnie uchyla Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek rady ministrów, uchwalony z inicjatywy ministra spraw wojskowych, w drodze zarządzenia podlegającego ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw. Zarządzenie o stanie wojennym wchodzi w życie z dniem obwieszczenia, a zarządzenie uchylające ten stan - z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Ustawodawca przekazując wymienione uprawnienia najwyższym organom władzy państwowej ograniczył tym samym rolę i znaczenie parlamentu w procesie decyzyjnym państwa w przedmiocie stanów nadzwyczajnych. Zarówno ustawa z 1937 r. o stanie wyjątkowym, jak również ustawa z 1939 r. o stanie wojennym nie wprowadziły żadnych nowych rozwiązań prawnych, które można byłoby zastosować w sytuacji szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa państwa. Istota zmian polegała na tym, że zagadnienia dotyczące stanów nadzwyczajnych zostały zawarte w akcie prawnym rangi ustawy,

203


co stanowiło o wadze problemu. Natomiast wszelkie zmiany, w porównaniu do rozporządzeń z 1928 roku, miały bardziej charakter redakcyjny, wpływający na szatę aktu prawnego, aniżeli na treść ich postanowień. Ustrój polityczny okresu II Rzeczypospolitej miał za podstawę dwie ustawy zasadnicze: konstytucję marcową z 1921 r. oraz konstytucję kwietniową z 1935 r. Wymienione konstytucje zawierały w swej treści dwie przeciwstawne sobie koncepcje sprawowania władzy oraz odmienne zasady naczelne. Ta odmienność była konsekwencją faktu ewaluowania form organizacyjnych, struktury i sposobu działania aparatu państwowego, którą to ewolucję determinowały przesunięcia w układzie sił społecznych odrodzonej polskiej państwowości48. W zakresie ograniczenia praw i wolności w czasie stanu nadzwyczajnego prawodawstwo, oparte na postanowieniach konstytucji z 1935 roku, nie odbiegało w zasadzie od regulacji zawartych w rozporządzeniach wydanych na bazie konstytucji z 1921 r. Różnica polegała głównie na tym, że konstytucja kwietniowa odrzuciła koncepcję państwa jako organizacji narodu i zastąpiła ją programem państwa porządku prawnego. W sprawie swobód obywatelskich akcent został przeniesiony na obowiązki obywateli, a nie na ich prawa. Miało to oczywiście wpływ na ukształtowanie instytucji stanów nadzwyczajnych. Przepisy dotyczące tych stanów zostały zawarte w osobnym rozdziale, odmiennie od konstytucji z 1921 roku, w której przepisy te znajdowały się w rozdziale o obowiązkach i prawach obywateli. To też było wyrazem odmiennej filozofii twórców obu konstytucji49. Ponadto w konstytucji z 1935 r. bardziej rygorystyczne były środki prewencyjne i karne wobec osób zagrażających bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu czy interesowi obrony państwa. W latach 1919-1939 kilkakrotnie tworzono prawodawstwo dotyczące stanów nadzwyczajnych. Powstawało ono w odmien48

Szerzej, A. Burda, Konstytucja marcowa, Lublin 1983, s. 5. E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, „Krajowa Agencja Wydawnicza”, Rzeszów 1988, s. 334. 49

204


nych warunkach, nierzadko w związku z zaistniałą sytuacją zewnętrzną czy też wewnętrzną. Tym głównie charakteryzowały się regulacje z okresu początku kształtowania się polskiej państwowości. Mimo że w stosunkowo krótkim okresie obowiązywało aż 7 różnych regulacji, nie uwzględniając przepisów o stanach szczególnych w Wielkopolsce, na Śląsku i w Małopolsce, to władze stosunkowo rzadko sięgały po ten środek. Wyjątkiem był okres nieprzerwanego obowiązywania przepisów o zapewnieniu bezpieczeństwa państwa i utrzymaniu porządku publicznego w związku z działaniami wojennymi w latach 19191920. W związku z próbą przeprowadzenia zamachu stanu przez płk. M. Januszajtisa, T. Dymarskiego, ks. Sapiehę i innych sympatyków endecji przeciwko rządowi Moraczewskiego w dniu 6 stycznia 1919 roku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w przedmiocie wprowadzenia stanu wyjątkowego w m. st. Warszawie i w powiecie warszawskim50. Zamach nie powiódł się, ale wprowadzony na trzy miesiące stan wyjątkowy znacznie utrudniał sytuację lewicy w okresie wyborów do Sejmu Ustawodawczego, mimo zastrzeżenia w rozporządzeniu, by ograniczenia względem wydawnictw prasowych oraz zebrań publicznych stosowane były tylko w razie istotnej konieczności51. Art. 124. konstytucji marcowej pozwalał na wprowadzenie stanu wyjątkowego w czasie pokoju, lecz zastosowanie tej zasady wymagało wydania przepisów wykonawczych. Wydanie takich przepisów wykonawczych konstytucja zastrzegła wyraźnie ustawodawcy, lecz mimo tego, po śmierci pierwszego prezydenta Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 16 grudnia 1922 roku52 wprowadziła stan wyjątkowy na obszarze stołecznego miasta Warszawy, wydając jednocześnie przepisy wykonawcze wbrew wyraźnemu postanowieniu konstytucji. Upoważniono ministra spraw wewnętrznych do wydawania zarządzeń wyjątkowych, ograniczających prawa obywatelskie w zakresie pozbawienia 50

DzP z 1919 r., nr 2, poz. 82. E. Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa..., s. 328. 52 DzU z 1922 r., nr 110, poz. 1010. 51

205


wolności, konfiskowania i zawieszenia wydawnictw i czasopism, rewizji, kontrolowania działalności stowarzyszeń i zgromadzeń, a także w zakresie organizacji manifestacji, pochodów, funkcjonowania poczty oraz sądownictwa doraźnego. Stan wyjątkowy uchylono rozporządzeniem z dnia 4 stycznia 1923 roku. Praktyka ta utrzymywała się nadal. Kolejny raz stan wyjątkowy wprowadzono rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 maja 1926 roku53, unikając jednakże nazwy stan wyjątkowy na rzecz określenia zawieszenia praw obywatelskich na mocy art. 124. konstytucji z 1921 r., przez co nie zmienił się fakt zastosowania tego artykułu przed wydaniem ustawy wykonawczej. Rozporządzenie głosiło, że „na obszarze m. Warszawy, województw wileńskiego i warszawskiego oraz powiatów siedleckiego i łukowskiego zawiesza się prawa obywatelskie: wolności osobistej, nietykalności mieszkania, wolności prasy, tajemnicy korespondencji, prawa koalicji, zgromadzenia się i zawiązywania stowarzyszeń”. Szczegółowe rozporządzenia wykonawcze, określające granicę uprawnień właściwych władz, miał wydać minister spraw wewnętrznych w porozumieniu z odpowiednimi ministrami. Rozporządzenie to miało wejść w życie w dniu ogłoszenia, tj. 12 maja 1926 r. (Dziennik Ustaw nr 46). Na skutek wypadków majowych numer ten rozesłano dopiero łącznie z Dziennikiem Ustaw nr 49. z 18 maja, zawierającym jednocześnie rozporządzenie znoszące stan wyjątkowy. Stan wyjątkowy trwał zatem od 12 do 18 maja, lecz rozporządzeń wykonawczych w Dzienniku Ustaw nie ogłoszono. Stan wyjątkowy wprowadził rząd Witosa w celu uśmierzenia akcji marszałka Piłsudskiego, lecz ze stanu wyjątkowego skorzystał także rząd następny, internując osoby cywilne i wojskowe oraz sprawując cenzurę prewencyjną nad prasą. Dnia 14 maja prezydent Wojciechowski łącznie z rządem Witosa ustąpił, a dnia następnego marszałek sejmu, w charakterze zastępcy prezydenta, mianował nową radę ministrów, do której wszedł także marszałek Piłsudski.

53

DzU z 1926 r., nr 46, poz. 281.

206


Kolejnym przykładem stosowania art. 124. konstytucji marcowej w okresie dwudziestolecia międzywojennego było wydanie przez Radę Ministrów w dniu 2 czerwca 1926 r. rozporządzenia o zawieszeniu praw obywatelskich54. Rozporządzenie to głosiło, że „na obszarze województwa poznańskiego i pomorskiego zawiesza się prawa obywatelskie w art. 124. konstytucji wskazane”. Wydanie przepisów wykonawczych powierzono również ministrowi spraw wewnętrznych, który skorzystał ze swych uprawnień w stosunku do województwa pomorskiego. Rada ministrów wymienionym rozporządzeniem zawiesiła prawa obywatelskie na czas nieokreślony, choć konstytucja pozwalała tylko na czasowe zawieszenie tych praw. Podobnie minister spraw wewnętrznych, zawieszając prawa obywatelskie na Pomorzu, uczynił to, aż do odwołania. Ponadto zarządzenie stanu wyjątkowego rząd powinien był natychmiast przedstawić sejmowi do zatwierdzenia, lecz tego nie uczynił. Stan wyjątkowy został zniesiony rozporządzeniem z dnia 16 czerwca 1926 r.55, które weszło w życie dnia następnego. Nędza, głód, niechęć do rządu i jego polityki powodowały wzrost ruchu strajkowego i radykalnych nastrojów. Jesienią 1923 roku inflacja przybrała zastraszające tempo, rozpoczęła się tzw. hiperinflacja. Wśród mas pracujących rosły nastroje walki. Dnia 5 października proklamowano na Śląsku strajk powszechny w górnictwie i hutnictwie. Do strajku przyłączyli się kolejno kolejarze i pocztowcy. Pod koniec października władze zarządziły mobilizację pracowników kolei. Oznaczało to częściową militaryzację kolei. Dowódca okręgu korpusu w Krakowie, gen. Czikiel, podpisał komunikat powołujący kolejarzy na ćwiczenia wojskowe. Opornych traktowano jak dezerterów i groziły im sądy doraźne. Podobną drogą poszły władze pocztowe. Rząd kontynuował politykę twardej ręki. Oświadczył w oficjalnym komunikacie, że w celu „zapobieżenia ewentualnym zakłóceniom pracy i spokoju publicznego poczynił wszystkie odpowiednie przygotowania i wydał odnośne zarządzenia. Rząd zapewni 54 55

Ogłoszonym w Dzienniku Ustaw nr 54 z dnia następnego. DzU z 1926 r., nr 59, poz. 344.

207


wszystkim pragnącym pracować możność i swobodę pracy oraz wystąpi przeciw wszystkim zamiarom i próbom szerzenia niepokoju i zamętu”56. Na kolei rozpoczęły się „czystki”. W ślad za militaryzacją kolei przyszły zarządzenia wyjątkowe, w kilku województwach wprowadzono zakaz zgromadzeń, a w prasie konfiskowano artykuły o ruchach strajkowych. Czwartego listopada rząd wprowadził stan wyjątkowy dla Warszawy, Lwowa, Krakowa, Katowic i Łodzi. Wojewoda krakowski, K. Gadecki, ogłosił piątego listopada zakaz pochodów i zebrań pod gołym niebem, a szóstego - zakaz zgromadzeń w lokalach. Władze Krakowa sprowadziły do miasta 16. pułk piechoty oraz pułk strzelców podhalańskich. Wojsko objęło kontrolą koleje, wodociągi, elektrownie i gazownie. 6 listopada w wyniku starć wojska z robotnikami zginęło 16 robotników i 14 żołnierzy. Do walk, w których byli zabici, doszło również w Borysławiu i Tarnowie. W efekcie porozumienia, rząd cofnął militaryzację kolei i sądy doraźne. PPS (Polska Partia Socjalistyczna) natomiast odwołała strajk generalny57. Rok 1939 to okres największego napięcia w stosunkach polsko-niemieckich. 23 marca 1939 r. zarządzono częściową mobilizację wojska polskiego, w wyniku wymuszonego układu z Litwą. Była to tzw. alarmowa tajna mobilizacja, obejmująca cztery dywizje piechoty, brygadę kawalerii i oddziały pozadywizyjne, które następnie skierowano w rejon granicy z Niemcami. Powołano ścisłe sztaby operacyjne armii: Modlin, Poznań, Łódź i Kraków. 24 sierpnia 1939 r. E. Rydz-Śmigły zarządził mobilizację armii, która objęła 75% stanu wojska. Była to mobilizacja w systemie kartkowym bez wcześniejszego rozplakatowania. Natomiast 30 sierpnia prezydent Mościki wydał obwieszczenie zarządzające powszechną mobilizację. W efekcie, w dniu 1 września 1939 r. Rada Ministrów, za zezwoleniem Prezydenta Rzeczypospolitej, zarządzeniem wprowadziła stan

56 Szerzej, A. Ajnenkiel, Od rządów ludowych do przewrotu majowego, Warszawa 1978, s. 325-328. 57 Tamże.

208


wyjątkowy58 na obszarze całego państwa. Tego samego dnia Prezydent zarządził stan wojenny59. W związku z prowadzonymi działaniami wojennymi został ogłoszony dekret Prezydenta z dnia 1 września 1939 r. o sprawowaniu zwierzchnictwa nad siłami zbrojnymi, o organizacji naczelnych władz wojskowych i o komisarzach cywilnych od chwili mianownika naczelnego wodza60. W myśl przywołanego dekretu zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi sprawował poprzez Naczelnego Wodza i Ministra Spraw Wojskowych – Prezydent. Na podstawie ustaw o stanie wyjątkowym i wojennym, minister spraw wewnętrznych rozporządzeniem wyjątkowym powołał pomocniczą służbę bezpieczeństwa61. Była ona tworzona na żądanie powiatowej władzy administracji ogólnej, przez zarządy miast, gmin i sołtysów. Zobowiązywała ona miejscową ludność do pełnienia bezpłatnej, pomocniczej służby bezpieczeństwa. Zadaniem jej było współdziałanie z Policją Państwową w zakresie ochrony obiektów i urządzeń ważnych dla państwa. Ponadto w czasie kampanii wrześniowej wydano szereg innych rozporządzeń wyjątkowych. Stan wojenny formalnie uchylono dopiero zarządzeniem Prezydium Krajowej Rady Narodowej z 16 listopada 1945 roku62. Podsumowując, należy stwierdzić, że w okresie II Rzeczpospolitej Polskiej sporadycznie sięgano po środki nadzwyczajne, a ich wprowadzanie uzasadnione było aktualną sytuacją wewnętrzną lub zewnętrzną państwa. Z kolei okres obowiązywania ograniczano do czasu niezbędnego dla zażegnania konkretnego niebezpieczeństwa, a podejmowane środki i stosowane ograniczenia można uznać za adekwatne do konkretnej sytuacji63.

58

DzU z 1939 r., nr 85, poz. 542. DzU z 1939 r., nr 86, poz. 544. 60 DzU z 1939 r., nr 86, poz. 543. 61 DzU z 1939 r., nr 88, poz. 560. 62 Zarządzenie Prezydium Krajowej Rady Narodowej z dnia 16 listopada 1945 r. o uchyleniu stanu wojennego, DzU RP Nr 57, poz. 320. 63 Zob. A. Cieszyński, Stany nadzwyczajne w prawie konstytucyjnym doby II Rzeczypospolitej, [w:] Prawa człowieka w sytuacjach…, s. 136 59

209


BIBLIOGRAFIA 1. Ajnenkiel A., Od rządów ludowych do przewrotu majowego, Warszawa 1978. 2. Ajnenkiel A., Polskie Konstytucje, Warszawa 1983. 3. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia państwa, Warszawa 1979. 4. Bierzanek R., Jakubowski J., Symonides J., Prawo międzynarodowe i stosunki międzynarodowe, Warszawa 1980. 5. Burda A., Konstytucja marcowa, Lublin 1983. 6. Burda A., Polskie prawo państwowe, Warszawa 1977. 7. Cybichowski Z., Polskie Prawo Państwowe, Warszawa 1925, t.1. 8. Druk Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I, Nr 1732 z dnia 17 lutego 1925 r. 9. Druk Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I, Nr 423 z dnia 16 kwietnia 1923 r. 10. Druk Sejmu Ustawodawczego nr 13 z dnia 21 lutego 1919r. 11. Gąsiorek K., Aspekty prawne i organizacyjne wojskowego wsparcia władz cywilnych i społeczeństwa w II Rzeczypospolitej i w okresie drugiej wojny światowej [w:] Wojskowe wsparcie władz cywilnych i społeczeństwa, red. K. Gąsiorek, W. Kitler, AON, Warszawa 2005. 12. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., DzU z 1921 r., nr 44, poz. 267. 13. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 r., DzU z 1935 r., nr 30, poz. 277. 14. Malicki T., Stan wyższej konieczności państwa, „Przegląd Obrony Terytorialnej Kraju” 1982, nr 2. 15. Mała Encyklopedia Prawa, Warszawa 1980. 16. Marszałek P. K., Regulacje prawne stanów szczególnego zagrożenia państwa w debacie parlamentarnej II Rzeczypospolitej, „Czasopismo Prawno -Historyczne” 2010, Tom LXII, Zeszyt 2

210


17. 18.

19. 20. 21. 22. 23.

24.

25.

26. 27.

Protokół z 14 posiedzenia Rady Obrony Państwa z dnia 6 sierpnia 1920 r., AA N, PRM, sygn. 20189, k. 157. Protokół z 30 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 11 kwietnia 1919 r., SSS U, łam XXX/54 i n. Protokół z 76 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 24 lipca 1919 r., SSS U, łam LXXVI/44 i n. Prusak F., Prawo stanu wojennego w Polsce, Warszawa 1981. Sprawozdanie Komisji Administracyjnej Sejmu Ustawodawczego Rzeczypospolitej Polskiej, druk nr 226. Sprawozdanie stenograficzne z 25 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 4 kwietnia 1919 r., łam XXV/40 i n. Sprawozdanie stenograficzne z 36 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I z dnia 27 kwietnia 1923 r., łam XXXVI/8 i n. Sprawozdanie stenograficzne ze 184 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, okres I z dnia 17 marca 1925 r., łam CLXXXIV/4 i n. Starzewski M., Kilka dalszych zagadnień konstytucji kwietniowej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1938, z. 2. Ura E., Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, „Krajowa Agencja Wydawnicza”, Rzeszów 1988. Zielinski H., Historia Polski 1914-1939, „Ossolineum” 1985.

PUBLIKATORY 1. DzP z 1919 r., nr 1, poz. 79. 2. DzP z 1919 r., nr 1, poz. 80. 3. DzP z 1919 r., nr 2, poz. 82. 4. DzP z 1919 r., nr 35, poz. 276. 5. DzP z 1919 r., nr 61, poz. 364. 6. DzU RP z 1920 r., nr 64, poz. 427.

211


7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

DzU RP z 1920 r., nr 67, poz. 457. DzU RP z 1922 r., nr 110, poz. 1010. DzU RP z 1945 r. nr 57, poz. 320. DzU z 1922 r., nr 110, poz. 1010. DzU z 1926 r., nr 46, poz. 281. DzU z 1926 r., nr 59, poz. 344. DzU z 1928 r., nr 32, poz. 307. DzU z 1928 r., nr 8, poz. 54. DzU z 1937 r., nr 17, poz. 108. DzU z 1939 r., nr 57, poz. 366. DzU z 1939 r., nr 85, poz. 542. DzU z 1939 r., nr 86, poz. 543. DzU z 1939 r., nr 86, poz. 544. DzU z 1939 r., nr 88, poz. 560.

212


Lucyna Stanek SPECYFIKA PRACY W POLICJI A BEZPIECZEŃSTWO ZDROWOTNE POLICJANTÓW

Abstrakt Artykuł podejmuje zagadnienie stresu, który jest nieodłączną częścią pracy reprezentanta służb mundurowych. Przedstawione zostały źródła i możliwe konsekwencje pracy w sytuacjach stresowych, które stanowią zagrożenia dla zdrowia psychicznego i fizycznego. W artykule podkreślony został związek sposobów radzenia sobie ze stresem i stylu życia. Autorka uważa bowiem, że obok pomocy udzielanej w miejscu pracy, świadomości stresu oraz technik relaksu, niezwykle istotny dla radzenia sobie ze stresem i zapobiegania jego negatywnym skutkom jest aktywny wypoczynek. Celem pracy było wykazanie, że aktywność ruchowa i dbałość o własny rozwój są doskonałymi środkami zapobiegania negatywnym konsekwencjom stresu towarzyszącego pracy policjanta zarówno w zakresie zdrowia psychicznego jak i fizycznego. Słowa kluczowe służby mundurowe, stres, bezpieczeństwo zdrowotne, aktywny wypoczynek Abstract The subject of this article is issue of stress, which is an indelible part of work of a representative of uniformed services. Presented were causes and possible consequences of work in stress situations, which are threats to both psychological and physical health. In the article emphasized was a relation of ways of dealing with stress to lifestyle. For the author claims, that along with providing assistance in the workplace, awareness of stress and

213


techniques of relaxations, very important for dealing with stress is active recreation. Aim of the article was to prove, that physical activity and own development are an effective ways of preventing negative consequences of stress accompanying work of a policeman, which threatens his physical and psychological health. Key words uniformed services, stress, health security, active recreation

Wprowadzenie Praca funkcjonariuszy służb mundurowych, a więc: Wojska, Policji, Straży Pożarnej i Straży Granicznej to praca w uciążliwych warunkach i szczególnie niebezpieczna. Do wykonywania tego zawodu potrzebna jest wyjątkowa sprawność psychiczna i fizyczna. Funkcjonariusze zawodowi silnie artykułują specyficzne warunki i właściwości służby, takie jak: praca zmianowa (zaburzenie równowagi praca – wypoczynek – sen), praca w stresie, próby korumpowania pracowników, niesatysfakcjonująca gratyfikacja finansowa, zależność służbowa, brak możliwości wyboru oraz wpływu na zmianę miejsca pełnienia służby, pełnienie służby w rozłące z rodziną, pełna dyspozycyjność, wysokie wymogi kwalifikacyjne, presja publiczna. Szczególnie zwracają uwagę na odpowiedzialność, a zwłaszcza na wpisane na stałe w przebieg zawodowej służby ryzyko utraty zdrowia lub życia oraz ograniczenie pełni praw obywatelskich. Policja jest formacją, której istotą działania jest zapewnienie bezpieczeństwa w wymiarze jednostkowym, społecznym, instytucjonalnym i państwowym. Precyzyjnie rzecz ujmując, do podstawowych zadań Policji należy: ochrona zdrowia, życia i mienia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń. Ponadto, przestrzeganie przepisów porządkowych i administracyjnych oraz prowadzenie działań prewencyjnych w różnych środowiskach społecznych.

214


Specyfika służby w policji polega na konieczności bycia w ciągłej gotowości i dyspozycyjności do wykonywania określonych zadań. Należą do nich miedzy innymi: podejmowanie interwencji, pościgi za przestępcami, rozpraszanie tłumu, używanie środków przymusu bezpośredniego, rozmowy z osobami chorymi psychicznie lub doznającymi przemocy ze strony najbliższych członków rodziny. Warto też zwrócić uwagę że, zmienność godzin pracy, służba w weekendy, święta, nocne patrole, dyżury, determinują ponoszenie kosztów zdrowotnych w wymiarze psychicznym, fizycznym, duchowym i rodzinnospołecznym. W związku ze spotykaniem się z przemocą, agresją, śmiercią, wieloma szokującymi zdarzeniami podczas codziennych służb, policjanci są narażeni na nerwice, depresje oraz wchodzenie w różne formy uzależnień i autoagresji. Jest to jeden z najbardziej niebezpiecznych i stresogennych zawodów na świecie. Według badań przeprowadzonych przez grupę naukowców z brytyjskiego Uniwersytetu Manchester, spośród listy 150 zawodów stanowiących źródło stresu, policja znalazła się na drugim miejscu [Przybylak 1991]. Chociaż przytoczone badania dotyczą Wielkiej Brytanii, to – nawet uwzględniając określone właściwości i specyfikę pracy policji w różnych krajach – uzyskane dane najprawdopodobniej będą zbliżone do wyników badań w naszym kraju. Stres jako negatywny przejaw pracy w Policji Stres stanowi nieodłączny element życia każdego człowieka, bez względu na charakter wykonywanego zawodu, osiągniętej pozycji społecznej, statusu materialnego czy stanu zdrowia. Może pełnić w życiu każdej jednostki dwie funkcje. Po pierwsze, może być czynnikiem mobilizującym do określonego działania. Po drugie jednak, stanowi element destabilizujący aktywność życiową człowieka. Stres jest definiowany w różny sposób, w zależności od przyjętych założeń metodologicznych.

215


Gerrig i Zimbardo proponują rozumienie pojęcia stres jako „zespół reakcji organizmu na zdarzenia bodźcowe, które zakłócają stan jego równowagi i wystawiają na próbę lub przekraczają jego zdolność radzenia sobie. Do zdarzeń bodźcowych można zaliczyć szeroki zakres warunków zewnętrznych i wewnętrznych, które zbiorczo nazywane są stresorami” [2008, s. 399]. Hans Selye, (kanadyjski endokrynolog) twórca pojęcia stresu, stwierdził, że „Całkowita wolność od stresu to śmierć, gdyż stres obecny jest w każdym ludzkim działaniu” [Selye 1963]. Badacz ten podzielił proces powstawania stresu na trzy stadia: reakcji alarmowej, studium obronny (odporności) i studium rezygnacji (wyczerpania) i nazwał go zespołem ogólnej adaptacji. Stresor, czyli bodziec wywołujący stres może mieć zarówno charakter psychiczny, jak i fizjologiczny. Stres można określać jako mechanizm obronny organizmu, który przejawia się mobilizacją do walki lub ucieczki. Jednak jego wpływ może być długotrwały i wówczas z mechanizmu pierwotnie obronnego przechodzi w mechanizm samounicestwienia. Taka sytuacja implikuje pojawienie się procesów nerwicowych, agresji i innych zachowań negatywnych [Barczyk 1988, s. 3]. Ten ostatni rodzaj stresu jest najbardziej niebezpieczny dla utrzymania dobrostanu organizmu czyli dla optymalnego poziomu zdrowia. W konsekwencji może prowadzić do obniżenia jego odporności, zarówno w sferze psychicznej, jak i fizjologicznej [Biela s. 27-28]. W szerszej perspektywie powoduje brak poczucia równowagi i bezpieczeństwa w wielu wymiarach egzystencji życiowej. Przyczynami tego rodzaju stresu mogą być między innymi: zaburzenia właściwych relacji koleżeńskich i z przełożonymi, sytuacje konfliktowe wynikające np. z zależności służbowej, realna pauperyzacja zwłaszcza młodych policjantów, stawianie zbyt wysokich wymagań, brak możliwości samorealizacji, mobbing i molestowanie, poczucie niespełnienia i niesprawiedliwości.

216


W Polsce, na zlecenie Komendy Głównej Policji naukowcy z Zakładu Psychologii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi przeprowadzili badania ankietowe, dotyczące stresogenności pracy policjantów. Objęto nimi funkcjonariuszy kompanii patrolowo-interwencyjnych, dzielnicowych i dyżurnych. Respondenci w większości jako główne źródła stresu wymieniali: poczucie niepewności, wynikające z działania bez pełnej informacji i wyraźnie określonego celu, surowe konsekwencje popełnionego błędu i często niesprawiedliwe traktowanie przez zwierzchników, narzucanie zadań nieoczekiwanych i pospieszne ich wykonywanie oraz niedocenianie wysiłków przez przełożonych (opinia dzielnicowych). Prawie 70% respondentów za czynniki wywołujące stres uznało: dyspozycyjność, bezwzględną terminowość, przeciążenie pracą, zmianowość pracy oraz brak odpowiednich środków. Ponadto wymieniano niewłaściwe traktowanie podwładnych przez przełożonych [Hołyst 2000, s. 23]. Przewlekły stres może powodować spadek motywacji do pracy, co według A. Bieli często prowadzi do posiadającego kilka stadiów „wypalenia psychicznego, zawodowego” [Biela s. 30]. Osoby przeżywające „wypalenie” nie odczuwają już żadnej satysfakcji z wykonywanej pracy zawodowej, co przejawia się utratą entuzjazmu, energii, motywacji i pewności siebie. Silny stres wywołuje pojawienie się niewłaściwych, pod względem fizjologicznym, form reagowania na bodziec. Najbardziej skrajną formą przeżywania sytuacji stresowej są skłonności i próby samobójcze oraz łagodniejsze – lekomania, alkoholizm, narkomania [Cekiera s. 62]. Dane z raportu z badań Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi informują, że prawie 5 tysięcy pracujących policjantów cierpi na zburzenia po stresie traumatycznym (wynikającym ze specyfiki wykonywanej pracy). Uważa się, że są to tykające bomby – realni samobójcy, bowiem popełniają samobójstwa „na twardo” tzn. wybierają: broń, stryczek, skok pod pociąg i są bardzo precyzyjni. Z tymi wszystkimi przypadkami policjant może oczywiście próbować radzić sobie sam, ale może również skorzystać z pomocy policyjnych psychologów. Jeżeli taka forma pomocy

217


jest bezskuteczna to wysyła się takie osoby na urlop wypoczynkowy, często połączony z pobytem w szpitalu neurologicznym [Sitek 2008]. Każda organizacja, także Policja, ma pewne możliwości zapobiegania negatywnym skutkom stresu. Psycholodzy policyjni od wielu lat przygotowują i realizują programy prewencyjne zmierzające do przeciwdziałania zaburzeniom wywoływanym przez stres zawodowy. Udzielają porad, konsultacji oraz indywidualnej pomocy policjantom i innym pracownikom Policji w związku z problemami wynikającymi ze specyfiki wykonywanego zawodu. Pomagają również radzić sobie z problemami natury osobistej. Policjanci uczą się skutecznych sposobów porozumiewania się z innymi oraz konstruktywnych sposobów reagowania i rozwiązywania konfliktów. Zdobywają umiejętności radzenia sobie ze stresem i sytuacjami trudnymi i w ten sposób wpływają na poziom swoich kompetencji zawodowych, jakości życia oraz poprawnych relacji społecznych. Według Niny Ogińskiej-Bulik wyróżniamy następujące sposoby radzenia sobie ze stresem w zawodzie policjanta: planowanie, poszukiwanie wsparcia, otrzymanie emocjonalnego wsparcia, unikanie konkurencyjnych działań, zwrot ku religii, pozytywne przewartościowanie, powstrzymywanie się od działania, akceptacja sytuacji, skupienie na emocjach, zaprzeczanie, poczucie humoru, czy też odwracanie uwagi od sytuacji trudnej. Ale w tym katalogu różnych metod mieszczą się również te, które degradują jednostkę tj. apatia, zaniechanie działań i zachowania autoagresywne np. używanie alkoholu, narkotyków. Stresu nie można w całości wyeliminować ani z życia zawodowego, ani prywatnego. W literaturze przedmiotu – jak wskazano wyżej – można odnaleźć wiele technik i metod walki ze stresem. Nie ma co prawda, jednej skutecznej strategii dla wszystkich ale ich mnogość i możliwość wyboru pozwala na szukanie indywidualnych, dostosowanych do potrzeb danej jednostki sposobów radzenia sobie ze stresem. Stosuje się różne rozwiązania w zależności od rodzaju sytuacji stresowej aby uzyskać poczucie równowagi i harmonii w wymiarze jednostko-

218


wym (osobowym) i zbiorowym (społecznym). Rozwijanie własnych umiejętności, poznawanie siebie, własnych reakcji na stres jest pierwszym krokiem do dobrego zdrowia. Rekapitulując zatem, można stwierdzić, że pomoc policyjnych psychologów oraz inwestowanie w siebie i kreowanie własnej osobowości przez funkcjonariuszy, świadome korzystanie z czasu wolnego, systematyczne uczestnictwo w sporcie i rekreacji może stanowić swoiste antidotum do uzyskania dobrego stanu zdrowia i satysfakcji z pracy. Z całą pewnością – w wielu przypadkach – będzie to związane z koniecznością dokonania zmian w dotychczas realizowanym stylu życia. Styl życia a bezpieczeństwo zdrowotne policjantów W rozważaniach nad stylem życia należy odwołać się do prac Sicińskiego. Jest autorem kilku koncepcji w rozumieniu i formułowaniu pojęcia stylu życia. Jedną z koncepcji jest jego pojmowanie z perspektywy homo eligens, czyli z pozycji człowieka mającego wpływ na swoje postępowanie poprzez wybór określonych zachowań (wzorów, norm) obowiązujących w danej kulturze [Siciński 2002]. Styl życia to swoista manifestacja, postawa człowieka do życia – obejmująca jego osobiste wartości, przekonania, codzienne zachowania, kulturę, wiedzę, ubiór, język i ogólną filozofię życiową. Dotyczy określonych zbiorowości społecznych i określonych jednostek, bez względu na płeć, wiek czy inne cechy społeczno-demograficzne. Styl życia można zmienić w każdym momencie ludzkiej egzystencji i wybierać jego lepsze kategorie. Jaki zatem styl życia może ułatwić radzenie sobie ze stresem pyta Zofia Żukowska? Autorka pytania stawia tezę, że jest to styl życia, który ma wpisany w swój system wartości aktywność fizyczną, aktywne uczestnictwo w kulturze a nie tylko konsumpcję kulturalną, który uwzględnia nowoczesność (pozytywną) a nie tylko tradycjonalizm. Charakteryzuje go postawa nie tylko „mieć” ale przede wszystkim „być”, tworząc

219


w ten sposób styl samorealizacyjny [Żukowska 2006]. Naturalnie dotyczy on wszystkich środowisk społecznych, w tym również środowiska funkcjonariuszy Policji. Styl życia, w którym zawiera się miedzy innymi: racjonalny sposób odżywiania, odpowiedni poziom systematycznej aktywności ruchowej, unikanie używek oraz jakość realizowanych strategii zwalczania stresu psychologicznego nazywa się prozdrowotnym stylem życia, który – uwzględniając specyfikę służby mundurowej – powinien stać się nakazem życiowym. Jego realizacja jest możliwa w czasie wolnym, który pozostaje indywidualną sprawą każdego człowieka. To on świadomie nim dysponuje i wykorzystuje w wybrany przez siebie sposób. Pierwszym i podstawowym punktem wyjścia jest wypełnienie czasu wolnego racjonalnym i aktywnym wypoczynkiem oraz czynnym uczestnictwem w sporcie, rekreacji lub turystyce. Powinien on uwzględniać zajęcia, które rozwijają osobowość i dają poczucie wolności w wyborze rodzaju zajęć. Aktywny wypoczynek rozwija zainteresowania i rozładowuje stany napięcia nerwowego. Ponadto przeciwdziała ujemnym skutkom życia w warunkach wysoko rozwiniętej cywilizacji, służąc odbudowie fizycznych i psychicznych sił człowieka [zob. szerz: Winiarski 1989]. Z uwagi na konieczność przeciwdziałania sytuacjom stresowym, jeszcze raz należy podkreślić, że wypoczynek aktywny powinien być intencjonalnie wybraną formą spędzania czasu. Realizowane formy wypoczynku i inne zajęcia wolnoczasowe są uwarunkowane z jednej strony preferencjami ludzi, z drugiej natomiast odpowiednio dobrymi warunkami do uprawiania rekreacji. Najważniejszy w tej sytuacji wydaje się nie tylko ekonomiczny aspekt „standardu życiowego”, ale przede wszystkim nowa wartość, jaką we współczesnej cywilizacji staje się czas, a dokładniej ta jego cześć, którą człowiek może swobodnie dysponować. Prawidłowe radzenie sobie ze stresem wśród policjantów to połączenie rekreacji ruchowej, świadomości stresu i odpowiednich technik relaksacji. Związana z aktywnością ruchową

220


potrzeba odnalezienia się w nowym otoczeniu, wymaga szybkiego i racjonalnego myślenia, a tym samym radzenia sobie ze stresem. Dlatego też aktywność ruchowa ma tak duże znaczenie prewencji zdrowia. Aktywność fizyczna i związany z nim wysiłek fizyczny pomaga rozładować napięcie związane z długotrwałą sytuacją stresową. Znaczenie aktywności fizycznej ogromnie wzrasta, ze względu na jej zbawienny udział w dbałości o zdrowie i wszechstronny rozwój człowieka, połączony z jego racjonalnym wypoczynkiem. Należy poprzez odpowiednią ilość finansów i czasu dyspozycyjnego, stworzyć warunki do zrealizowania pewnego stylu życia, w którym znalazłoby się miejsce na wielowymiarowy i jednakowo cenny rozwój osobowości ludzi, ale także znaleźć czas na sport, rekreację, spotkania towarzyskie i rodzinne, które nie kolidowałyby z sukcesem zawodowym. Sport i rekreacja zaspokajają bowiem pierwotne potrzeby: zabawy, współzawodnictwa ale również rozrywki i przyjemności. Rozwija cechy osobowości m.in.: samodyscyplinę, wytrwałość, silną wolę, poczucie solidarności i koleżeństwa. Aktywność ruchowa wpływa nie tylko na rozwój motoryczny, ale i na pozostałe sfery odpowiedzialne za rozwój i funkcjonowanie organizmu. W sferze biologicznej kształtuje zdrową i sprawną jednostkę, odporną na negatywne skutki życia w warunkach wysoko rozwiniętej cywilizacji. Zwiększona i systematyczna aktywność ruchowa może, według lekarzy, łagodzić lub usuwać występowanie wielu czynników chorobotwórczych, czyli tych odpowiedzialnych także za powstawanie chorób cywilizacyjnych zarówno o podłożu somatycznym, jak i psychicznym. W sferze psychicznej i społecznej aktywna rekreacja pomaga uzyskać i wykształcić cechy niezbędne w życiu osoby dorosłej. Do najważniejszych cech należą równowaga emocjonalna, odporność na stresy, a przede wszystkim umiejętność psychicznego dostosowania się do ciągle zmieniających się warunków zawodowych i życiowych. Kształtuje ponadto odpowiedzialność, zdyscyplinowanie, wytrwałość w pokonywaniu trudności i wpaja zasadę fair-play, która w odniesieniu do życia codziennego, uczy

221


właściwego przeżywania sukcesów i porażek. Współzawodnictwo rozwija silną wolę i wpływa na zdolność dokonywania właściwych i konsekwentnych wyborów. Wpływa na prawidłowe kształtowanie się takich cech psychicznych jak: refleks, zdolność przewidywania i podejmowania decyzji, właściwą, realną ocenę sytuacji oraz uzyskanie równowagi emocjonalnej. Znaczenie właściwego wykorzystania czasu wolnego i intencjonalnego korzystania z różnych form rekreacji jest nie do przecenienia, głównie ze względu na jej wpływ na zdrowie i wszechstronny rozwój człowieka. Zmęczony i zestresowany pracą człowiek potrzebuje i szuka ucieczki od ludzi i miejsc działających na niego stresogennie. Potrzebuje zmiany stylu życia, oraz zmiany środowiska i otoczenia [Winiarski 1989]. Refleksje końcowe Praca w Policji wiąże się z wykonywaniem zawodowych obowiązków i zadań w sytuacjach trudnych, niebezpiecznych, niejednokrotnie ekstremalnych. Policjant w czasie służby spotyka się z agresją, przemocą i ludzkim nieszczęściem. Często musi informować rodziny o śmierci ich bliskich. Ponadto uczestniczy w sytuacjach, w których w sposób bezpośredni lub pośredni naraża własne zdrowie i życie. Dzieje się tak dlatego, że jego praca obfituje w zdarzenia wstrząsające, przykre i w związku z tym doświadcza on silnego stresu. Jeśli te sytuacje występują zbyt często i trwają długo, mogą nawet prowadzić do pogorszenia stanu zdrowia, chorób somatycznych czy nerwic. W konsekwencji długotrwały stres może prowadzić do odczuwania przewlekłego zmęczenia, złości, alienacji, bezsenności, zaburzeń emocjonalnych i do depresji. Jak zatem zachować bezpieczeństwo zdrowotne? Jak działać skutecznie w tym środowisku? Jednym ze sposobów jest pomoc w miejscu pracy (np. policyjnych psychologów). Kolejnym warunkiem sine qua non skutecznej walki ze stresem i zachowaniem zdrowia jest realizacja aktywnego, prozdrowotnego stylu życia. Implikuje on właściwe, odpowiednie pod

222


względem jakościowym i ilościowym korzystanie z czasu wolnego, który pozostaje indywidualną sprawą każdego człowieka i to on świadomie nim dysponuje i wykorzystuje w wybrany przez siebie sposób. Warto w tym miejscu wskazać na znaczenie sportu, turystyki i rekreacji ruchowej, słowem – aktywności fizycznej w katalogu różnych czynników zdrowego stylu życia. Aktywny wypoczynek podtrzymuje aktywną postawę człowieka w ciągu jego całego życia. Ponadto rekreacja odgrywa ogromną rolę nie tylko dla jednostki (regeneruje siły psychiczne i fizyczne, kształtuje indywidualne zainteresowania i umiejętności), ale przyczynia się do wszechstronnego rozwoju społecznego osób, które w niej uczestniczą. Podsumowując można stwierdzić, że każdy dorosły, aktywny zawodowo człowiek a zwłaszcza przedstawicieli służb mundurowych; Policji, Wojska, Straży Pożarnej i Granicznej powinien posiadać odpowiedni poziom wiedzy i świadomości na temat zachowań służących podtrzymywaniu i poprawie zdrowia oraz wykorzystania czasu wolnego na racjonalny, a więc aktywny i wielowymiarowy sposób wypoczywania i kreowania własnej osobowości. Bibliografia 1. Barczyk J., Stres zawodowy i jego skutki, Towarzystwo Nauk. Organizacji iKierownictwa, Katowice 1988, s. 3. 2. Biela A., Stres życia i pracy, (w:) Stres w pracy zawodowej. Wybrane zagadnienia (red.) A. Biela, KUL, Lublin 1990, s 27-28. 3. Cekiera Cz., Rozwój osoby w warunkach stresu psychologicznego, [w:] Człowiek w sytuacji trudnej, red.B. Hołyst, Polskie Towarzystwo Higieny Psychicznej, Warszawa 1991, s. 62. 4. Dane z raportu badań Instytutu Medycyny Pracy, Łódź 2012. 5. Gerrig R. J., Zimbardo P. G., Psychologia i życie, PWN, Warszawa 2008, s.399.

223


6. Hołyst B., Stres w Policji: Zapobieganie jego powstawaniu i skutkom, [w:] Postępy kryminalistyki, t. 8, Legionowo, 2000, s. 23. 7. Maslach Ch., Leiter M.P., Pokonać wypalenie zawodowe, Oficyna a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2010. 8. Ogińska-Bulik N., Stres zawodowy u policjantów. Źródła. Konsekwencje. Zapobieganie, WSHE Łódź 2007. 9. Przybylak Z., Praca źródłem stresów, „Aura” 1991, nr 12, s. 4-5. 10. Siciński A., Styl życia, kultura, wybór. Szkice, IFiS PAN, Warszawa 2002 11. Sitek E. Kiedy pęka psychika. Stres w Policji, „Policja 997” 2008, nr 5. 12. Selye H., Stres życia, PZWL, Warszawa, 1963. 13. Winiarski R., Wstęp do teorii rekreacji (ze szczególnym uwzględnieniem rekreacji fizycznej), AWF, Kraków, 1989. 14. Żukowska Z., Styl życia wobec zagrożeń zdrowia współczesnego człowieka i jego miejsce w wychowaniu zdrowotnym, [w:] Aktualne trendy w wychowaniu zdrowotnym, ROCZN. PZH, 57, Suplement, 2006, s. 17-22.

224


Tomasz Wałek SYSTEM ŁĄCZNOŚCI JAKO WAŻNY ELEMENT ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO Abstrakt: Bezpieczeństwo jest ważnym elementem oraz istotnym czynnikiem świadczącym o rozwoju i atrakcyjności danego terytorium. Jest to czynnik coraz częściej brany pod uwagę zarówno przez inwestorów jak i osoby prywatne. Wejście Polski do Unii Europejskiej oraz NATO było wielką szansą i możliwością rozwoju systemu zarządzania kryzysowego. Wiele zmian nastąpiło również wewnątrz kraju (reformy, zmiany przepisów prawnych, itp.). Działania te przyczyniają się do budowy sprawniejszego systemu nie tylko bezpieczeństwa ale i również systemu zarządzania kryzysowego. Jednym z elementów systemu zarządzania kryzysowego – jest system łączności – który umożliwia utrzymanie wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Celem artykułu jest opisanie i scharakteryzowanie funkcjonowania systemów łączności – stosowanych w zarządzaniu kryzysowym w Polsce. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo, zagrożenie, zarządzanie kryzysowe, system łączności, zapobieganie, Abstract: Security is an important element and an important factor of the development and attractiveness of the territory. This factor is increasingly taken into account by both investors and individuals. Polish accession to the EU and NATO was a great opportunity and the possibility for development of crisis management system. Many changes took place also within the country (reforms, changes in legislation, etc.). These activities help to build a more efficient system, not only in terms of security but also in crisis management system. One of the elements of crisis management system – is a communication system - which allows us to maintain a high level of safety. The purpose of this article is to

225


describe and characterize of the communication systems – which are used in crisis management in Poland. Key words: Safety, risk, crisis management, communication system, prevention.

1. WPROWADZENIE. Zapewnienie poziomu bezpieczeństwa obywatelom jest obowiązkiem Państwa, które jako za zadanie priorytetowe powinno sobie postawić stworzenie odpowiednich struktur zapewniających ochronę obywatelom prawa.. Najważniejszym celem funkcjonowania władzy na szczeblu rządowym, jak i samorządowym, jest zagwarantowanie ludności cywilnej akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa i spokojnego rozwoju. Zatem zadaniem systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa jest zapewnienie bezkonfliktowego rozwoju społeczeństwa poprzez utrzymanie zdolności do reagowania (odpowiednio do zaistniałej sytuacji) w przypadku zagrożeń porządku publicznego, wystąpienia klęski, katastrofy, zagrożeń porządku konstytucyjnego i każdego innego zdarzenia powodującego lub mogącego spowodować sytuację kryzysową w drodze zorganizowanych i zespolonych działań (tak w układzie funkcjonalnym, jak i terytorialnym, wszystkich szczebli władzy i społeczności lokalnych)1. System bezpieczeństwa lokalnego powinien składać się z kilku zadań realizowanych jednocześnie. Z jednej strony należy realizować strategię związaną ze skutecznym rozwiązywaniem i niwelowaniem obecnych problemów, z drugiej strony należy działać prewencyjnie aby zapobiegać występowaniu nowych zagrożeń. Profilaktyka jest jednym z podstawowych zadań które winny być realizowane na szczeblu lokalnym. Zarówno na poziomie państwowym jak i w szczególności na poziomie lokalnym konieczne staje się wyjście poza stereotypowym działania instytucji jako działań ex post – związanych 1

Korcz A., Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2002.

226


z interwencją. Bezpośrednio z wprowadzaniem programów profilaktycznych i prewencyjnych wiąże się konieczność wzrostu zainteresowania ze strony władz samorządowych. Wiąże się z tym bezpośrednio aktywizacja działań samorządowych oraz aktywizacja społeczeństwa. Bezpieczeństwo lokalne bowiem jako jedno z podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego pozostaje ważkim problemem gmin, powiatów, województw. Zapewnienie bezpieczeństwa oraz porządku publicznego jest jednym z zadań własnych gminy oraz powiatu. W celu jego realizacji gminy m.in. tworzą straże miejskie, finansują Policję, wspierają programy walki z przemocą, a także organizują pozaszkolne zajęcia dla dzieci i młodzieży. Jednym z najważniejszych szczegółowych zadań władz lokalnych za zakresu bezpieczeństwa będzie system zarządzania kryzysowego, mający na celu zapobieganie negatywnym efektom występowania różnego rodzaju zagrożeń jak i zminimalizowanie w jak największym stopniu możliwych strat wynikających z sytuacji kryzysowych2. 2. SIEĆ ŁĄCZNOŚCI W zarządzaniu kryzysowym w Polsce w wielu gminach, powiatach czy też aglomeracjach do zapewnienia wysokiego poziomu bezpieczeństwa wykorzystywane są różne rodzaje sieci łączności. Najczęściej korzysta się z usług sieci telefonii stacjonarnej oraz ruchomej znanej wszystkim mieszkańcom, dostarczanej przez operatorów sieci publicznych. Najczęściej są wykorzystywane systemy analogowe, w zasadzie ze sobą niezintegrowane. „Sieci i systemy realizują usługi telefoniczne i transmisji danych, w tym dostęp do Internetu i usługi internetowe, zgodnie z ich możliwościami oraz zawartymi umowami dostawy lub dzierżawy między dostawcą i urzędem

2

Jakubczak R., Flis J., Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI w. Wyzwania i Strategie, Bellona 2006.

227


miasta. Stosowane systemy łączności zazwyczaj stanowią własność miasta i dostarczają usługi telekomunikacyjne”3: • organom zarządzania kryzysowego; • straży miejskiej; • ratownictwu medycznemu; • zawodowej straży pożarnej i ochotniczym strażom pożarnym; • policji; • przedsiębiorstwom transportu miejskiego, lotniczego i kolejowego; • służbom oczyszczania miasta, dróg miejskich i terenów publicznych; • służbom sanitarno-epidemiologicznym i weterynaryjnym; • przedsiębiorstwom energetycznym i gazowniczym; • przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym; • organom ochrony środowiska; • innym organizacjom, mającym związek z bezpieczeństwem i zarządzaniem kryzysowym. Najważniejszą cechą sprawnego systemu łączności – zapewne jest możliwość zagwarantowania usług łączności elektronicznej użytkownikom nie tylko w miejscu stałego przebywania (np. w bazie) ale przede wszystkim po przemieszczeniu się ich w terenie (tak by byli oni cały czas „obecni i widzialni” w systemie dla innych użytkowników – w razie konieczności stałego kontaktu. System łączności elektronicznej na potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i zarządzania kryzysowego stanowi: zespół środków łączności, rozmieszczonych na stanowiskach kierowania centrum zarządzania kryzysowego na danym terytorium i w innych miejscach ich eksploatowania, linie telekomunikacyjne oraz urządzenia końcowe użytkowników, rozmieszczonych w ich miejscach 3 Kowalewski M., Kowalczyk B., Hendler Z., System łączności na potrzeby służb bezpieczeństwa publicznego i zarządzania kryzysowego a aglomeracji miejskiej, Telekomunikacja i techniki informacyjne, Warszawa, nr. 3-4/2008.

228


pracy. System ma zapewnić organom odpowiedzialnym za bezpieczeństwo obywateli poprzez możliwość stałego i skutecznego kierowania. Do innych, również istotnych cech sprawnego systemu łączności będziemy zaliczać: • niezależność od naziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej, • dedykowany charakter, gwarantujący ciągły w czasie dostęp do zasobów sieci łączności w warunkach równoczesnego zapotrzebowania przez użytkowników systemu, • sprawność funkcjonowania na terytorium objętym zarządzaniem, bez przerwy w warunkach braku zasilania podstawowego, przez czas nie krótszy niż 12 godzin, • gwarancje transmisji danych w pod kanałach o przepływności w zakresie do 64kb/s, równolegle z transmisją kanałów łączności głosowej, • zapewnienie możliwości kontaktu (z punku centralnego – bazy), przeprowadzenia rozmowy z każdym uczestnikiem należącym do sieci łączności, • możliwość transmitowania danych pomiędzy komputerem przenośnym będącym na wyposażeniu brygady w terenie a systemem informatycznym obiektów w ramach sieci. • pełne pokrycie obszaru jedną wiązką satelitarną, • możliwość zmianę parametrów sieci co do jej przepływności, ilości użytkowników w sieci, potrzeb aplikacji, itd., • wyposażenie systemu w wewnętrzne urządzenie raportujące przepływy danych i monitorujące poprawność funkcjonowania sieci.

229


3. WYKORZYSTANIE SIECI ŁĄCZNOŚCI W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM Dzięki swoim zaletom – łączność satelitarna bardzo często jest wykorzystywana w zarządzaniu kryzysowym, dzięki której łatwiej realizować można działania ratunkowe oraz inne, które wymagają szybkiej i sprawnej organizacji. W zarządzaniu kryzysowym ważne jest szybkie działanie, które wymaga utrzymania łączności z biorącymi w akcjach ratownikami i innymi osobami zaangażowanymi w akcje, bez względu na warunki atmosferyczne i ukształtowanie terenu, na którym prowadzone są działania oraz pełnej wiedzy na temat lokalizacji służb ratowniczych i kierunków ich przemieszczania. Dowodzenie akcją w wymiarze lokalnym lub wielkoobszarowym wymaga utrzymania stałej łączności zarówno z dowódcami jak i pojedynczymi ratownikami oraz zarządzającymi centrami dowodzenia. W zarządzaniu kryzysowym wykorzystuje się w miarę potrzeb różne rodzaje łączności satelitarnej, poczynając od zwykłej łączności radiotelefonicznej po specyficzne zastosowania szybkiej transmisji danych. Najczęściej wykorzystywanym elementem sieci łączności w zarządzaniu kryzysowym – jest łączność radiotelefoniczna. Dzięki niej istnieje możliwość stałego kontaktu pomiędzy centrum zarządzania kryzysowego a ratownikami prowadzącymi akcje na obszarach objętych bieżącymi działaniami. Wykorzystuje się ją również do prowadzenia akcji na miejscu katastrofy, czyli do bezpośredniego kontaktu pomiędzy dowódcą akcji i ratownikami. Najczęściej ten rodzaj łączności satelitarnej stosuje się także na obszarach katastrof w warunkach zniszczenia radiowej infrastruktury naziemnej lub ograniczonej jej funkcjonalności. System satelitarnej łączności radiotelefonicznej stanowi w wielu przypadkach łączność rezerwową lub zapasową pomiędzy centrami dowodzenia, stosowaną w przypadkach katastrof obejmujących swym zasięgiem rejon działania tych centrów. Bardzo przydatna w zarządzaniu kryzysowym jest również telewizja satelitarna – która umożliwia przekazywanie istotnych danych do centrum

230


zarządzania kryzysowego z mobilnych punktów terenowych w celu np. powiadomienia o rozmiarach zaistniałej katastrofy – co umożliwia szybsze i precyzyjniejsze podejmowanie decyzji dotyczących działań ratunkowych. W celu właściwego wykorzystania łączności satelitarnej w zarządzaniu kryzysowym istotnym staje się współdziałanie z krajową naziemną siecią teletransmisyjną. Sieć ta powinna być na tyle rozbudowana, aby przenieść zwiększony w czasie działań kryzysowych ruch telefoniczny, wolną i szybką transmisję danych oraz transmisje telewizyjne. Jest to warunek podstawowy sprawnie działającego krajowego systemu zarządzania kryzysowego4. 4. WYKORZYSTANIE ŁĄCZNOŚCI W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM W HORYZOCIE LAT 2015-2020. Wejście Polski do struktur Unii Europejskiej umożliwiło znaczący rozwój centr zarządzania kryzysowego. W ostatnich latach zauważono poprawę sprawności funkcjonowania łączności satelitarnej wraz z rozbudową baz satelitarnych systemów nawigacyjnych. W ostatnich latach wprowadzono na terenie Unii Europejskiej międzynarodowy system EGNOS – który wpływa na większe wykorzystanie możliwości radiotelefonii satelitarnej na terenie całej Europy. W Całej Unii Europejskiej, w tym, w Polsce został wprowadzony system „eCall” – polegający na systemie powiadomień o zdarzeniach. Przy przewidywanym szybkim rozwoju usług satelitarnych i zwiększeniu liczby korzystających z nich użytkowników, powinno nastąpić znaczne ułatwienie dostępności do łączności satelitarnej, a co za tym idzie również usług satelitarnych wykorzystywanych w dziedzinie zarządzania kryzysowego. Na świecie oprócz obecnie wykorzystywanych światowych systemów nawigacji satelitarnej GPS i GLONASS, przewiduje się uruchomienie systemu GALILEO, który stanie się konkurencyjny wobec istniejących a zwłaszcza

4

Lent B., Bezpieczeństwo w telekomunikacji i teleinformatyce. Tom 3. Biblioteka „Bezpieczeństwa Narodowego”. Warszawa, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, 2007.

231


dla systemu GPS5. Obecnie w wielu gminach w ramach istniejących sieci łączności uruchamiane są systemy wczesnego ostrzegania mieszkańców danego terytorium. Wykorzystywanie systemów SWO umożliwia: błyskawicznie ostrzec mieszkańców o zagrożeniach życia, zdrowia i mienia; daje możliwość wysyłania komunikatu z jednej bazy GSM – np. o konieczności natychmiastowej ewakuacji; umożliwia również współpracę z policją, strażą miejską, strażą pożarną, pogotowiem oraz innymi służbami z zakresu bezpieczeństwa. Zaletami takiego systemu są: dywersyfikacja i oszczędzanie zarządzanymi informacjami, czytelna komunikacja z mieszkańcami oraz wyższy poziom bezpieczeństwa dla zarządzania kryzysowego. Systemy SWO – z którymi wiąże się ogromne nadzieje – w najbliższych latach, służą również do: informowania mieszkańców na temat: wyłączenia, awarii sieci wodociągowej, energetycznej, przerwach w dostawach ciepła, zmiany związane z remontami ulic oraz do przekazywania innych istotnych informacji związanych z bezpieczeństwem mieszkańców danego terytorium. Systemy SWO to ogromny krok i postęp technologiczny w stronę szybkiej i skutecznej komunikacji – pomiędzy gminą a mieszkańcami – która jest niezbędna w zakresie zarządzania bezpieczeństwem. 5. KORZYŚCI Z WYKORZYSTANIA SIECI ŁĄCZNOŚCI SATELITARNEJ W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM Z korzystania z sieci łączności w zarządzaniu bezpieczeństwem płynie wiele korzyści i nowych możliwości poprzez szybsze i sprawniejsze akcje ratownicze, zapewnienie maksimum bezpieczeństwa działającym ratownikom oraz możliwość udzielenia szybkiej pomocy rannym i poszkodowanym – co ograniczy do minimum liczbę ofiar nie tyko wśród cywili, ale co również istotne wśród personelu ratowniczego. Trudno nie wspomnieć również o możliwości lepszego przygotowania się mieszkańców na sytuacje kryzysowe (powódź, pożar, inne 5

.Kowalczyk B., Koncepcja strategiczna miejskiej szerokopasmowej sieci szkieletowej, Warszawa, Instytut Łączności, 2007.

232


kataklizmy) – dzięki funkcjonującemu systemowi wczesnego ostrzegania (WSO). Aby jednak móc korzystać z korzyści płynących z wykorzystania sieci łączności należy pamiętać o sprawnie działającym systemie ratownictwa – dla którego wymagana jest sprawnie funkcjonująca naziemna cyfrowa sieć teletransmisyjna: radiowa i kablowa, zapewniająca wymagane przepustowości transmisji. Bardzo istotne i również potrzebne stanie się wykorzystanie mobilnych stanowisk zarządzania kryzysowego, które powinny współpracować z krajowym centrum zarządzania kryzysowego poprzez szybkie cyfrowe łącza satelitarne. 6. GŁÓWNE PRZESZKODY W WYKORZYSTANIU ŁĄCZNOŚCI SATELITARNEJ W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM Niestety główną przeszkodą w codziennym wykorzystywaniu łączności satelitarnej to ogromnie wysokie koszty usług satelitarnych w porównaniu z kosztami systemów naziemnych. W porównaniu z standardowym systemem naziemnym – koszt systemu satelitarnego zazwyczaj jest wyższy o około 50-70%. Zadaniem istotnym jest zaakceptowanie wyższych kosztów przez Państwo – w związku z szeregiem unikalnych usług oferowanych w systemach satelitarnych, które niestety nie mają swoich odpowiedników w systemach naziemnych (np. zdjęcia satelitarne). Innymi barierami ograniczającymi możliwości wykorzystania łączności satelitarnej są m.in6.: • brak odpowiednich szkoleń dla pracowników na temat możliwości wykorzystania technik satelitarnych • brak doświadczenia wśród personelu przy posługiwaniu się techniką satelitarną, • problemy związane z pozyskaniem cyfrowych map terenu jak i aplikacji wykorzystujących

6

Sutton R., Bezpieczeństwo telekomunikacji, praktyka i zarządzanie. Warszawa, WKŁ, 2004.

233


• •

możliwości łączności satelitarnej, (brak odpowiednich, istniejących danych). brak wypracowanej strategii funkcjonowania jednolitego zarządzania systemu kryzysowegoi planów w zakresie modernizacji stanowisk zarządzania kryzysowego pod kątem wykorzystania pojawiających się na rynku nowoczesnych rozwiązań telekomunikacyjnych i teleinformatycznych, niewystarczające środki budżetowe na budowę nowoczesnych i zintegrowanych centrów zarządzania.

Bardzo istotnym elementem, niezbędnym do prawidłowego wykorzystywania sieci łączności w zarządzaniu bezpieczeństwem jest wybudowanie cyfrowego systemu łączności radiowej działającego na terenie całej Polski, dla podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, co ważne system ten winien być zarządzany przez podmiot rządowy i prezentować sobą wysoki poziom zabezpieczenia przed ingerencją w jego pracę podmiotów nieuprawnionych. 7. ZAKOŃCZENIE Z zakresu zarządzania kryzysowego w XXI wieku, bardzo istotne jest stworzenie w pełni funkcjonalnego systemu zarządzania bezpieczeństwem w skali kraju; system – który wykorzysta dostępne rozwiązania na rynku telekomunikacyjnym, teleinformacyjnym, włącznie z istniejącymi systemami łączności – które stworzą kompleksowe narzędzie – do organizacji zarządzania kryzysowego. Korzyści płynących z korzystania sieci łączności satelitarnej w zarządzaniu kryzysowym jest wiele, stąd wydaje się, iż wykorzystanie sieci łączności w zarządzaniu bezpieczeństwem jest koniecznym warunkiem dla poprawy poziomu jakości bezpieczeństwa, który jest istotny zwłaszcza w stanie nam nieznanym czyli w czasie wystąpienia sytuacji kryzysowej.

234


BILIBOGRAFIA 1. Jakubczak R., Flis J., Bezpieczeństwo narodowe Polski w XXI w. Wyzwania i Strategie, Bellona 2006. 2. Korcz A., Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2002. 3. Kowalewski M., Kowalczyk B., Hendler Z., System łączności na potrzeby służb bezpieczeństwa publicznego i zarządzania kryzysowego a aglomeracji miejskiej, Telekomunikacja i techniki informacyjne, Warszawa, nr. 3-4/2008. 4. Kowalczyk B., Koncepcja strategiczna miejskiej szerokopasmowej sieci szkieletowej, Warszawa, Instytut Łączności, 2007. 5. Lent B., Bezpieczeństwo w telekomunikacji i teleinformatyce. Tom 3. Biblioteka „Bezpieczeństwa Narodowego”. Warszawa, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, 2007. 6. Sutton R.., Bezpieczeństwo telekomunikacji, praktyka i zarządzanie. Warszawa, WKŁ, 2004. 7. Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483). 8. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Dz. U., 2007, nr 89, poz. 590. 9. Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. nr 62, poz. 558). 10. Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dz. U., 2005, nr 64, poz. 565. Tomasz Wałek – magister nauk o kulturze fizycznej, asystent w Zakładzie Zarządzania na Akademii Wychowania Fizycznego w Krakowie, wykładowca na wydziale Turystyki i Promocji Zdrowia w Górnośląskiej Wyższej Szkole Handlowej w Katowicach, wykładowca na wydziale Zarządzania w Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie. Konsultant i współpracownik Instytutu Turystyki sp. Z o.o. w Krakowie. Specjalista

235


w zakresie zarządzania oraz marketingu usług turystycznych, autor wielu publikacji dotyczących bezpieczeństwa i zarządzania w zakresie turystyki. Członek Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego oraz EUROPEAN ASSOCATTION for SECURITY.

236


Mariusz Wieczorek WYBRANE PRAWNE PROBLEMY ZABEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO FUNKCJONARIUSZY AGENCJI BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO Abstrakt: Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie regulacji zaopatrzenia emerytalnego oraz chorobowego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontekście konstytucyjnie zagwarantowanego prawa do zabezpieczenia społecznego. W ostatnich latach w Polsce zostały dokonane daleko idące zmiany w systemie zabezpieczenia społecznego, które w pierwszym rzędzie dotknęły ubezpieczeniową część tego systemu. U podstaw decyzji o zmianach leżą wyzwania demograficzne, które determinują ekonomiczną wydolność systemu. Ustawodawca, powołując się na względy sprawiedliwości społecznej, rozpoczął również prace legislacyjne, które zaowocowały diametralną zmianą w zakresie unormowania prawa do emerytury funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym funkcjonariuszy ABW. Trwają prace nad zmianą zasad wynagradzania za czas niezdolności do służby funkcjonariuszy. Autor artykułu rozważa konstytucyjne uwarunkowania przedmiotowych modyfikacji systemu zaopatrzeniowego. Słowa kluczowe: zabezpieczenie społeczne, zaopatrzenie emerytalne, uposażenie, służba, funkcjonariusz ABW Abstract: The objective of this article is to present the regulation of providing the functionaries of the Internal Security Agency with the pension and sickness benefit in the light of the right to social security guaranteed by the Constitution. For the past few years, Poland has undergone profound changes with regard to the system of social insurance, which primarily has affected the

237


insurance side of the country’s system. The decision as to the actual changes stems from the demographic challenges which determine the economic efficiency of the system. Considering the issue of social justice, the legislator has taken specific legislative actions which result in diametrical changes with reference to normalizing the right to pension for functionaries of the Uniformed Services, inclusive of the Internal Security Agency. Legislative work is being carried out with regard to changes in remuneration rules during the functionaries’ incapacity for work. The author of this article takes into account the constitutional conditionings of the aforementioned modifications in the insurance system. Key words: social insurance, pension, benefit, incapacity for work, functionary

Wprowadzenie Pojęcie „zabezpieczenie społeczne” pojawiło się w Stanach Zjednoczonych w związku z uchwaleniem w 1935 roku ustawy o zabezpieczeniu społecznym (Social Security Act). Stopniowo zaczęło być coraz częściej używane nie tylko Stanach Zjednoczonych ale również poza ich granicami. Zabezpieczenie społeczne może być rozumiane jako pewna idea, która pojawiła się wskutek kryzysu ekonomicznego lat trzydziestych XX wieku oraz pauperyzacji społeczeństw państw europejskich w wyniku drugiej wojny światowej. Te dwa bolesne doświadczenia spowodowały wzrost zrozumienia dla tych członków społeczeństw, którzy znaleźli się w niedostatku, a równocześnie stały się impulsami do nowego zdefiniowania zadań państwa w obszarze bezpieczeństwa socjalnego obywateli. Państwa narodowe, poprzez tworzenie nowych albo rozwój już istniejących instytucji, zaczęły coraz intensywniej chronić swych obywateli przed popadnięciem w niedostatek i zaspokajać ich

238


socjalne potrzeby1. Na zabezpieczenie społeczne można zatem patrzeć jak na szeroko pojmowany wysiłek narodowy2. Tak ujmuje zabezpieczenie społeczne Powszechna Deklaracja Praw Człowieka: art. 22 stanowi, że każdy człowiek ma, jako członek społeczeństwa, prawo do ubezpieczeń społecznych; ma również prawo do urzeczywistniania - poprzez wysiłek narodowy i współpracę międzynarodową oraz zgodnie z organizacją i zasobami każdego Państwa - swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla jego godności i swobodnego rozwoju jego osobowości. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 1 Deklaracji każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny. W literaturze przedmiotu podjętych zostało wiele prób zdefiniowania zabezpieczenia społecznego. Na przykład J. Piotrowski uznaje za nie całokształt środków i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawowych społecznie uznanych za ważne potrzeb3. Sposób, czy też metoda, w jaki poszczególne państwa realizują ideę społeczeństwa wolnego od niedostatku, jest pochodną bardzo wielu czynników: sytuacji ekonomicznej, poli1 Warto w tym miejscu zauważyć, że pierwsze szeroko zakrojone działania podejmowane były w państwach europejskich już w XIX wieku. W latach 80-tych XIX stulecia w Niemczech powstał pierwszy w świecie system ubezpieczeń społecznych obejmujący ubezpieczenie na wypadek starości, inwalidztwa, choroby i wypadków przy pracy; por. W. Ost, W. Mohr, M. Estelman, Grundzüge des Sozialrechts, Verlag Vahlen, Monachium 1998, s. 17 i nast. 2 Por. B. Schulte, Reformy zabezpieczenia społecznego w Europie, [w:] Referaty na VI Europejski Kongres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1999, s. 209. 3 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody, Wydawnictwo KiW, Warszawa 1966, s. 29

239


tycznej, społecznej czy wreszcie kultury. Zasadniczo można wyróżnić trzy techniki zabezpieczenia społecznego: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową i opiekuńczą. Wśród kryteriów pozwalających na rozróżnienia tych technik można wskazać: sposób finansowania świadczeń, zakres podmiotowy prawa do świadczeń (afiliację do systemu), sposób administrowania systemem, charakter prawa do świadczeń czy wreszcie warunki nabywania prawa do świadczeń. Dla systemów ubezpieczeniowych charakterystyczne jest obejmowanie nimi dość jednorodnych, pod względem możliwości realizacji ryzyka socjalnego, grup ludności, finansowanie świadczeń ze składek płaconych przez ubezpieczonych. Systemy ubezpieczeniowe są administrowane przez organy administracji publicznej a prawo do świadczeń ma charakter podmiotowy. Z kolei przy systemach zaopatrzeniowych tytułem afiliacji do systemu nie jest, jak w przypadku ubezpieczeń społecznych, praca ale bardzo często domicyl. Prawo do świadczeń ma charakter podmiotowy a świadczenia są finansowane z powszechnych podatków. Systemy są administrowane przez instytucje publiczne. Technika opiekuńcza (pomocowa) jest najstarsza spośród wymienionych technik zabezpieczenia społecznego. Pierwotnie prawo do świadczeń z pomocy społecznej nie miało charakteru roszczeniowego i jakkolwiek nadal gros świadczeń z pomocy społecznej przyznawanych jest na podstawie decyzji uznaniowych, to można wskazać i takie, które są przyznawane na podstawie decyzji deklaratoryjnych. Zadania z zakresu pomocy społecznej wykonują w przeważającym zakresie organy samorządu terytorialnego4.

4 Szerzej na temat technik zabezpieczenia społecznego: I. Jedrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne w ubezpieczeniach społecznych, WSU w Kielcach, s. 15 i nast.

240


Prawo do zabezpieczenia społecznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej O prawie do zabezpieczenia społecznego w Polsce stanowi w pierwszym rzędzie art. 67 ust 1 Konstytucji RP5, zgodnie z którym obywatele mają prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Z kolei art. art. 67 ust. 2 ustanawia obowiązek zagwarantowania zabezpieczenia społecznego obywateli pozostających bez pracy nie z własnej woli i nie mających innych środków utrzymania. Jak wynika z przywołanej normy konstytucyjnej zabezpieczenie społeczne w sposób nierozerwalny związane jest ze zdarzeniami, które determinują możliwość zarobkowej aktywności człowieka i powodują jej ograniczenie czy wyłączenie. Zdarzenie takie w doktrynie prawa określa się mianem ryzyka6 socjalnego. Differentia specifica wyodrębnienia ryzyka socjalnego z ryzyka w ogólności jest ochrona przed skutkami zajścia ryzyka nie majątku, ale możliwości zarobkowych człowieka7. Można wskazać następujące rodzaje ryzyka socjalnego: 1) dożycie wieku emerytalnego, 2) inwalidztwo (długotrwała niezdolność do pracy), 3) śmierć żywiciela, 4) krótkotrwała niezdolność do pracy, 5) choroba zawodowa 6) wypadek przy pracy 7) niezdrowie, 8) bezrobocie. Ustrojodawca nie przesądził o zakresie i formach zabezpieczenia społecznego pozostawiając uregulowanie tych zagadnień w drodze ustaw zwykłych. Podstawą ewentualnych roszczeń osób 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, (Dz. Nr 78, poz. 483 z póz zm.) 6 W języku polskim ryzyko oznacza „przedsięwzięcie, którego wynik jest nieznany, zależny od przypadku; możliwość, że coś się nie uda lub uda”, por. Mały słownik języka polskiego, A. Skorupka (red), PWN Warszawa 1969, s. 726. 7 I. Jedrasik-Jankowska, op. cit., s. 40.

241


ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenie z zabezpieczenia społecznego mogą być przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego8. W Polsce najważniejszą techniką wykorzystaną przy budowie systemu zabezpieczenia społecznego najdonioślejsze znaczenie mają ubezpieczenia społeczne. Obowiązkowym ubezpieczeniom społecznych, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych9, podlegają pracownicy. W 2013 roku na ogólną liczbę 13.1 mln ubezpieczonych w ZUS 10,9 mln osób podlegało ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia pracowniczego. Zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, postanowienie art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz 2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę a wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. O ile ustawodawca zwykły nie może wprowadzić regulacji ograniczających istotę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa to, co da zasady, może dokonywać zmian w zakresie wykraczającym poza minimum wyznaczone przez istotę prawa do zabezpieczenia społecznego. W każdym przypadku zmiany te muszą być dokonywane przy poszanowaniu reszty norm i zasad konstytucyjnych a w szczególności zasady ochrony zaufania jednostki do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz zachowania odpowiedniej vacatio legis.10 Odrębność systemów zorganizowanych dla pracowników – zwanego powszechnym – i specjalnego, dla funkcjonariuszy skłania do porównań i jakkolwiek liczba i waga zagadnień badawczych, które otwierają się w perspektywie komparatystyki, 8 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2012 r., III AUa 311/12, LEX nr 1217772. 9 Tekst jednolity: (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z póz. zm.) 10 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2006r.,sygn. akt SK 15/06; wyrok TK z 29 kwietnia 2008r., sygn akt P 38/06.

242


jest bardzo szeroka i wykracza poza ramy artykułu to podejmę próbę przybliżenia dwóch aspektów zaopatrzenia społecznego funkcjonariuszy, to jest prawa do emerytury i uposażenia za czas niezdolności do służby. Konstytucyjnoprawne aspekty zaopatrzenie emerytalnego funkcjonariuszy ABW Zasadniczo podstawą afiliacji do zabezpieczenia społecznego, ze względu na specyfikę ryzyka socjalnego, jest szeroko rozumiana praca zarobkowa. Może być ona świadczona na podstawie rozmaitych tytułów prawnych: stosunku pracy, umów cywilnoprawnych, wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej czy wreszcie stosunki służbowe regulowane przepisami administracyjnoprawnymi. Taki charakter mają stosunki zatrudnienia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego regulowane przez ustawę z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego11 oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Służba funkcjonariuszy ABW jest szeroko rozumianym zatrudnieniem nie tylko w języku potocznym ale i w języku prawnym. Zgodnie art. 2 ust. 1 pkt. 43 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy12 zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Tym samym funkcjonariusz, jak każda osoba aktywna zawodowo narażony jest na ryzyko socjalne a tym samym w świetle konstytucyjnej gwarancji zabezpieczenia społecznego wymaga objęcia zabezpieczeniem społecznym. Ustawodawca, z uwagi na specyfikę stosunków służbowych funkcjonariuszy służb mundurowych, zadecydował na stworzenie dla nich w odrębnego - zaopatrzeniowego - systemu zabezpieczenia społecznego. Najważniejszym aktem prawnym regulującym prawo do świadczeń z tego systemu jest ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym 11 12

T.j. Dz. U. z 2010 r. Nr. 29, poz. 154 z póz. zm. T.j. Dz. Z 2008r., Nr 69, poz. 415 z poz. zm.

243


funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin13. Tytuł ustawy jest o tyle mylący, że zgodnie z art. 2 w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie: świadczenia pieniężne: a) emerytura policyjna, b) policyjna renta inwalidzka, c) policyjna renta rodzinna, d) dodatki do emerytury lub renty, e) zasiłek pogrzebowy; oraz inne świadczenia i uprawnienia. Tytuł przywołanej ustawy sugeruje, że funkcjonariuszom na jej podstawie przysługuje wyłącznie zabezpieczenie na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Jednakże zakres przedmiotowy ustawy jest szerszy i obejmuje następujące rodzaje ryzyka socjalnego: inwalidztwo, śmierć żywiciela, wypadek na służbie i choroba zawodowa. Można zatem powiedzieć, że mocą ustawy zaopatrzeniowej ustanowiony został niemal kompleksowy system ochrony socjalnej funkcjonariuszy służb mundurowych. Ryzyko emerytalne zaliczane bywa do tzw. ryzyk szczęśliwych, jako że bez względu na określoną przepisami prawa granicę wieku, jego osiągnięcie jest pożądane tak w perspektywie indywidualnej jak i społecznej. W literaturze przedmiotu nie ma zgodności poglądów co do treści ryzyka emerytalnego. Tradycyjnie było ono częścią ryzyka niezdolności do pracy spowodowanej naturalnym dla wieku osłabieniem się sprawności organizmu, a tym samym ograniczaniem zdolności zarobkowych. I tak w świetle art. 154 ust. 3 ustawy z 28 marca 1933 roku o ubezpieczeniu społecznym14 za inwalidę – czyli za osobę niezdolną do pracy – uznawano ubezpieczonego, który osiągnął 65 lat (mężczyzna) i 60. Ustawodawca ustanowił zatem fikcję prawną, że osiągnięcie określonego wieku skutkowało niezdolnością do pracy, podczas gdy w rzeczywistości sprawność psychofizyczna pozwalała na pracę zarobkową w niezmniej13 14

T.j. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej jako ustawa zaopatrzeniowa. Dz. U. Nr 51, poz. 396 ze zm.

244


szonym wymiarze. W doktrynie został wyrażony pogląd, że ryzyko emerytalne ewoluuje i zbliża się do cywilnego ubezpieczenia na życie15. Pogląd ten tłumaczy przyjęte ubezpieczeniu społecznym rozwiązanie, które w dużym uproszczeniu polega na tym, że prawo do emerytury niejako wykupuje się opłacaniem składki. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego, zwłaszcza w odniesieniu do ryzyka emerytalnego, nie może nie być rozpatrywane w oderwaniu od zasady sprawiedliwości społecznej, która – zgodnie z art. 2 Konstytucji RP – powinna być urzeczywistniana przez państwo. Rozważając realizację prawa do zabezpieczenia społecznego u ustawodawstwie zwykłym należy pamiętać również o sformułowanej w art. 32 ust 1 Konstytucji RP zasadzie równości obywateli wobec prawa. Ustawodawca regulując sprawy z zakresu zabezpieczenia społecznego poszczególnych grup ludności nie powinien arbitralnie i wbrew sprawiedliwości społecznej oraz zasadzie równości różnicować poziomu ochrony socjalnej, a kierować się właśnie sprawiedliwością społeczną i zasadą równości. Sam termin „sprawiedliwość”, a tym bardziej „sprawiedliwość społeczna”, jest jednak pojęciem niejednoznacznym a tym samym trudnym do zdefiniowania. Nie ulega wątpliwości, że takie okoliczności jak w szczególności: ukształtowanie przesłanek prawa do emerytury, sposobu obliczania jej wysokości oraz sposób finansowania świadczeń zaopatrzeniowych dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pozwalają na stwierdzenie, że w przypadku systemu zaopatrzenia funkcjonariuszy mamy do czynienia ze sprawiedliwością rozdzielczą (iustitia distribitiva). Ustawodawca zastosował merytarną formułę sprawiedliwości, którą można skrótowo wyrazić słowami: „każdemu według wysiłku”16. Czynnikiem, który zadecydował o uprzywilejowaniu

15

Por. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze, Kraków , s. 14 Por. S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aegui, Poznań 2005, s. 184 oraz S. Wronkowska, Z, Ziembiński, Zarys teorii prawa, Ars boni et aegui, Poznań 2001, s. 96. 16

245


funkcjonariuszy, jest ich gotowość do ponoszenia poświęceń, nawet z narażeniem zdrowia i życia, dla dobra publicznego. Korzystniejsze zasady przyznawania i ustalania wysokości świadczeń dla funkcjonariuszy służb mundurowych, nie tylko na dla funkcjonariuszy ABW, są wyrazem szczególnego znaczenia przypisywanego przez państwo pełnionych przez nich służbie17 Trybunał Konstytucyjny dopuszcza tworzenia odrębnych systemów emerytalnych dla określonych grup zawodowych. W wyroku z dnia 23 września 1997 roku18, Trybunał uznał, że „odrębne, a zarazem korzystniejsze zasady nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru w odniesieniu do służb mundurowych są najczęściej uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia służby. Istotnymi składnikami tej służby jest pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub bezpieczeństwa obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Uprzywilejowane zasady przyznawania i wysokości świadczeń dla omawianej kategorii uprawnionych są także wyrazem szczególnego znaczenia przypisywanego przez państwo pełnionej przez nich służbie (...) oraz mogą być również dyktowane względami polityki kadrowej. Służba ta bowiem może zakończyć się w każdym czasie i nie zawsze z przyczyn leżących po stronie zainteresowanego funkcjonariusza”. Nie sposób nie pogodzić się z interpretacją TK, że dopuszczalne są odrębności w statusie ubezpieczeniowym poszczególnych grup obywateli o ile są dostosowane do ich rzeczywistych potrzeb i uzasadnione przesłankami rzeczowymi. Przyjęcie jednolitych rozwiązań nie byłoby bowiem sprawie-

17

Por. wyrok TK z dnia 19 lutego 2001r., sygn. akt 14/00. Sygn. akt K 25/96.

18

246


dliwe, skoro istnieją obiektywne różnice w sytuacji zawodowej, ekonomicznej i społecznej osób uprawnionych do świadczeń. Aprobując zatem co do zasady zróżnicowanie systemów ubezpieczenia społecznego należy jednak uznać, iż występujące z tego punktu widzenia odrębności nie powinny być nadmierne w tym znaczeniu, że pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Należy podkreślić, że racjonalnego uzasadnienia wymagają przepisy wprowadzające odstępstwa od powszechnego systemu emerytalno-rentowego. Stad też za sprawiedliwe społecznie należy uznać utrzymanie zaopatrzeniowego systemu zabezpieczenia społecznego funkcjonariuszy służb mundurowych. Równocześnie jednak należy rozważyć, czy poziom ochrony socjalnej zagwarantowanej przez ten system nie przekracza obiektywnie usprawiedliwionej miary. Jak już zostało powiedziane system zabezpieczenia społecznego podlega nieustannym modyfikacjom wymuszonym przede wszystkim względami demograficznymi (w szczególności procesem starzenia się społeczeństwa i wydłużania średniej długości życia oraz sytuacją finansów publicznych. Zreformowany w 1999 roku powszechny system ubezpieczenia emerytalnego zapewnia o wiele niższy poziom ochrony socjalnej. W „starym” systemie stopa zastąpienia wynosi przeciętnie ok. 55% a w nowym, dwufilarowym ok. 40-47%19. Tymczasem w służbach mundurowych wynosi ona min. 60%. Moim zdaniem nie powinna budzić wątpliwości teza, że system zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych, który obejmuje również funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stanowi szczególny rodzaj ustawowego przywileju20. Uprzywilejowanie przejawia się w szczególności w warunkach nabycia prawa do emerytury i sposobu obliczania 19

http://www.ike.pzu.pl/ike_zastapienie.html, dostęp w dniu 1 czerwca 2013r. Warto zauważyć, że przeciwnego zdania jest choćby NSZZ Policjantów, który w toku prac legislacyjnych nad ustawą krytycznie odniósł się do propozycji zmiany warunków nabycia prawa do emerytury. Zarząd NSZZ Policjantów w opinii o projekcie ustawy zmieniającej ustawę zaopatrzeniową określenie systemu zaopatrzeniowego funkcjonariuszy służb mundurowych uznał za nieporozumienie; s. 8 opinii. http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/20413; dostęp w dniu 1 czerwca 2013r. 20

247


jej wysokości. W powszechnym ubezpieczeniu społecznym wiek emerytalny, którego osiągnięcie uprawnia do emerytury wynosi – docelowo – 67 lat. Staż ubezpieczeniowy w wymiarze 25 lat w nowym systemie stanowi zaś warunek otrzymania emerytury w najniższej ustawowo zagwarantowanej wysokości, jeśli zaewidencjonowana suma składek na koncie ubezpieczonego nie zapewni minimalnej emerytury. Stwierdzenie o uprzywilejowanym – w stosunku do powszechnego – charakterze zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy znajduje potwierdzenie w treści art. 10 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie ustawy nie przysługuje funkcjonariuszowi, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Prawo do zaopatrzenia emerytalnego nie przysługuje również funkcjonariuszowi, który został prawomocnie skazany za przestępstwo polegające na udziale w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Ustawa wyłącza również możliwość nabycia prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego przez funkcjonariusza, wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby. Jeżeli Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej popełnienie wyżej wymienionych przestępstw powoduje utratę prawa do już pobieranej emerytury lub renty. Funkcjonariusze zwolnienie ze służby z wymienionych przyczyn oraz emeryci/renciści, którzy z wyżej wymienionych powodów nie nabędą lub utracą prawo od świadczeń z systemu zaopatrzeniowego będą mogli nabyć prawo do świadczeń z systemu powszechnego, na warunkach określonych ustawą z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych21

21

Tekst jednolity: (Dz. U z 2004r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.)

248


Emerytury funkcjonariuszy ABW finansowane są w całości ze środków budżetowych i oparte na szczególnym tytule – służbie. Regułą w tym systemie było – do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw22 – nabywanie emerytury nie w wyniku osiągnięcia określonego wieku, ale w związku z tzw. wysługą lat. Funkcjonariusz nabywał prawo do emerytury bez względu na wiek, o ile wykazał min. 15 letni okres służby. Mocą przywołanej wyżej ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2013 roku, dokonana została fundamentalna zmiana w zakresie przesłanek prawa do emerytury. Osoby, które nawiązały stosunek służbowy z ABW po 31 grudnia 2012 roku nabędą prawo do emerytury w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: osiągnięcia wieku 55 lat oraz co najmniej 25 lat służby. Tym samym wprowadzona zmiana, jakkolwiek korzystna dla finansów publicznych z punktu widzenia funkcjonariuszy oznacza znaczące obniżenie poziomu ochrony socjalnej. Uposażenie chorobowe funkcjonariuszy w perspektywie zmian Treścią ryzyka chorobowego w ubezpieczeniu społecznym nie jest choroba jako taka ale krótkookresowa niezdolność do pracy będąca następstwem tej choroby. W obecnym stanie prawnym w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW trudno w ogóle mówić o ponoszonym przez nich ryzyku chorobowym, jako że krótkookresowa niezdolność do służby nie powoduje zmniejszenia uposażenia otrzymywanego w czasie niewykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby. 22

Dz. U. Nr 0 poz. 664.

249


Wiele wskazuje na to, że modyfikacje systemu zaopatrzenia społecznego funkcjonariuszy, nie ograniczą się wyłącznie do zmiany w zakresie zabezpieczenia ryzyka socjalnego w postaci wieku emerytalnego. 28 maja 2013 roku Rada Ministrów przyjęła przedłożony przez Ministra Spraw Wewnętrznych projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw23. Projekt przewiduje, że funkcjonariuszowi niezdolnemu do służby z powodu choroby przysługiwało w okresie niezdolności do służby 80% uposażenia, co oznacza, że w porównaniu do obecnego stanu prawnego zmniejszenie uposażenia za czas niezdolności do służby o 20%. Jednakże funkcjonariusz zachowywałby prawo do pełnego uposażenia za czas niezdolności do służby, w razie zaistnienia zdarzeń skutkujących niemożnością świadczenia służby, a które można podzielić na dwie grupy. Do pierwszej zaliczam te, które uwzględniają specyfikę służby i są przejawem uprzywilejowania funkcjonariuszy ABW: 1) wypadek pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroba powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadek w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) czyny o charakterze bohaterskim spełnionych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli

23 http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21811/Projekt_ustawy_z_dnia__2012_r_o_zmianie _ustawy_o_Policji_ustawy_o_Strazy_Granicz.html

250


5) zdarzenia powodujące niezdolność do służby podczas wykonywania zadań poza granicami państwa, 6) uszczerbek na zdrowiu spowodowany przez inną osobę w wyniku popełnienia przez nią umyślnego przestępstwa lub wykroczenia w związku z pełnioną służbą przez funkcjonariusza, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu. Do drugiej grupy zdarzeń, to jest takich, które nie mają związku ze specyfiką stosunków służbowych funkcjonariuszy zaliczam: 1) chorobę przypadającą w czasie ciąży, 2) poddanie się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów. Projekt ustawy przewiduje również możliwość przeprowadzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Kontrolę mają wykonywać komisje lekarskie podległe Szefowi ABW w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a w zakresie prawidłowości również przełożony funkcjonariusz właściwy w sprawach osobowych w zakresie. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalona nieprawidłowość orzeczenia o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub nieprawidłowość wykorzystanie zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz ABW traci prawo do uposażenia za cały okres tego zwolnienia. Środki finansowe uzyskane z tytułu zmniejszenia uposażeń funkcjonariuszy w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim mają zostać przeznaczone w całości na nagrody za wykonywanie zadań służbowych w zastępstwie funkcjonariuszy przebywających na zwolnieniach lekarskich; zwiększą one zwiększają fundusz na nagrody uznaniowe i zapomogi.

251


W toku konsultacji projektu ustawy Szef ABW nie zgłosił istotnych zastrzeżeń wobec przedmiotowej regulacji. Warto w tym miejscu powołać się na opinię nt projektu przedstawioną przez NSZZ Policjantów24, jako że niemal identyczne zmiany w zakresie uposażenia za czas niezdolności do służby mają dotyczyć policjantów. Wśród argumentów przemawiających, zdaniem Zarządu NSZZ Policjantów, przeciwko zmianom w zakresie zabezpieczenia na wypadek niezdolności do służby spowodowanej chorobą można wskazać następujące: • zdaniem strony związkowej funkcjonariusze statystycznie są niezdolni do służby krócej niż pracownicy ubezpieczenie w ZUS, • przyczynę wprowadzenia mechanizmu weryfikacji kontroli prawidłowości zwolnień lekarskich podaną w uzasadnieniu do projektu ustawy, a którą jest podejrzenie wykorzystywani zwolnień lekarskich jako dodatkowego urlopu, związkowcy uważają za pozbawioną podstawy a wręcz za obraźliwe pomówienie, • zmiana zasad wynagradzania za służbę rodzi zagrożenie, że funkcjonariusze w obawie przed utratą uposażenia będą pełnić służbę nawet w trakcie choroby zakaźnej a tym samym zarażać zdrowych funkcjonariuszy, • ze szczególnego charakter stosunku służbowego funkcjonariuszy wynika niedopuszczalność zmian ich uprawnień w zakresie zabezpieczenia chorobowego. Nie ulega wątpliwości, że projektowane zmiany w istotny sposób obniżają poziom ochrony socjalnej funkcjonariuszy na wypadek choroby. Wywołują również wątpliwości prawne i aksjologiczne. Wyrażam pogląd, że projektowana zmiana jest dopuszczalna w tym znaczeniu, że nie narusza istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Dotychczasowy sposób wynagradzania funkcjonariuszy ABW za czas niezdolności do służby jest przykładem ich socjalnego uprzywilejowania. 24 http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21811/Projekt_ustawy_z_dnia__2012_r_o_zmianie _ustawy_o_Policji_ustawy_o_Strazy_Granicz.html

252


W komentowanym projekcie prawodawca podejmuje próbę dość istotnego ograniczenia tego przywileju ale nie znosi go. Na podkreślenie zasługuje szeroki katalog zdarzeń powodujących niezdolność do służby, z którymi łączy się prawo do pełnego uposażenia. Przyjęte rozwiązanie uwzględnia specyfikę zatrudnienia funkcjonariuszy i nie ma odpowiednika ubezpieczeniu chorobowym pracowników. Spośród ośmiu zdarzeń, które dają prawo do pełnego uposażenia za czas niezdolności do służby, tylko dwa nie mogą być traktowane jako niezwiązane z differentia spectifica stosunków służbowych. Mam na myśli niezdolność do służby przypadającą w czasie ciąży oraz nieobecność na służbie w związku z poddaniem się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów. Za w pełni uzasadnione uznaję wprowadzenie możliwości kontrolowania prawidłowości wystawienia i wykorzystania zwolnień lekarskich. Szczególny charakter stosunku służbowego funkcjonariuszy czy składane przez nich ślubowanie, którego rota uwypukla emocjonalny związek funkcjonariusza z szeroko rozumianym dobrem publicznym, nie mogą stanowić wystarczającego powodu do przyjęcia, że w trakcie służby funkcjonariusz wolny będzie od pokusy wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego przeznaczeniem. Stworzenie możliwości weryfikacji zasadności wydania zwolnienia lekarskiego i sposobu ich wykorzystania nie jest równoznaczne z generalnym brakiem zaufania państwa do funkcjonariuszy ABW ale normalnym w demokratycznym państwie prawnym instrumentem służącym kontroli wykorzystywania uprawnień zgodnie z ich przeznaczeniem i w żadnej mierze nie może być odbierane jako pogorszenie standardu bezpieczeństwa socjalnego. Pewne wątpliwości pozostają w kontekście zdarzeń, które powodując niezdolność do służby pozwalają zachować funkcjonariuszowi pełne uposażenie. Zdarzenia te zostały zakwalifikowane – na potrzeby niniejszego opracowania – do „pierwszej grupy”. Pojawia się praktyczna trudność związana z ustaleniem

253


związku przyczynowo skutkowego w ustaleniu np. związku choroby ze szczególnymi właściwościami służby czy wypadku pozostającego z pełnieniem służby. Nie wydaje się by lekarze uprawnieni do wydawania zwolnień lekarskich byli w stanie rozpoznać zależności pomiędzy służbą a chorobą. Podobne zastrzeżenia wywołuje przyznanie prawa do pełnego uposażenia za okres niezdolności do służby powstałej na skutek czynów o charakterze bohaterskich spełnionych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Pojawia się wątpliwość, jakie kryteria oceny zachowań funkcjonariusza stosować przy kwalifikowaniu ich jako bohaterskich. Wreszcie trudno zaakceptować regulację, z której wynika, że funkcjonariusz, który doznał uszczerbku na zdrowiu spowodowanego przez inną osobę w wyniku popełnienia przez nią umyślnego przestępstwa lub wykroczenia w związku z pełnioną służbą przez funkcjonariusza, będzie musiał czekać do uprawomocnienia się orzeczenia o odpowiedzialności karnej tej osoby. Podsumowanie System zabezpieczenia społecznego funkcjonujący w Polsce nigdy nie spełni całkowicie oczekiwań różnych grup społecznych czy zawodowych. Ustawodawca zwykły ma swobodę jego kształtowania w granicach zagwarantowanego konstytucyjnie prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego. W ciągu ostatnich kilkunastu lat system ten został znacząco przebudowany a jego zmiany wiążą się niestety ze zmniejszeniem poziomu ochrony socjalnej obywateli. Jest to konsekwencją likwidacji szeregu przywilejów, które nie mogą z obiektywnych powodów być utrzymane w obecnej sytuacji. Konieczność dokonania zmian podyktowana jest okolicznościami, które w długookresowej perspektywie grożą wydolnością systemu zabezpieczenia społecznego, jako pewnej całości. Szczególnym zagrożeniem dla

254


tego systemu jest proces określany mianem starzenia się społeczeństwa. Zjawisko to, sprowadzające się do wydłużania długości życia, samo w sobie jest korzystne i pożądane, gdyż świadczy o poprawie zdrowotności społeczeństwa i statystycznie lepszej długości życia obywateli. Temu korzystnemu procesowi towarzyszy inna tendencja - spadek dzietności, który, o ile utrzyma się na dotychczasowym poziomie, w przeciągu kilkudziesięciu doprowadzi do tego, że w społeczeństwie liczbowo dominować będą osoby w wieku poprodukcyjnym. Tym samym istnieje realne ryzyko, że finansowanie systemu zabezpieczenia społecznego – zwłaszcza emerytalnego – będzie zagrożone. Truizmem jest stwierdzenie, że funkcjonariusze służb mundurowych, w tym pełniący służbę w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, są częścią społeczeństwa. Państwo, będące formą organizacji społeczeństwa, tworząc system zabezpieczenia społecznego dąży do realizacji sprawiedliwości społecznej również w tej dziedzinie. Nie można zatem uznać, że realia ekonomiczno-demograficzne odnoszące się do całości społeczeństwa a wywołujące konieczność pogorszenia jakości tego systemu w imię jego zachowania w długoletniej perspektywie nie dotyczą funkcjonariuszy. Funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, którzy ślubują – zgodnie z art. 47 ustawy o ABW oraz AW – służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją RP porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i obywateli, nawet z narażeniem życia, są objęcie preferencyjnym systemem zaopatrzenia społecznego na wypadek ryzyka emerytalnego i chorobowego. Tej oceny nie zmieniają dokonane, w odniesieniu do zaopatrzenia emerytalnego i planowane, w zakresie zaopatrzenia chorobowego, zmiany. Nowe zasady nabywania prawa do emerytur z ustawy zaopatrzeniowej dotyczą osób, które wstąpiły do służby po 31 grudnia 2012 roku, co oznacza, że prawodawca respektuje zasadę ochrony praw nabytych i zaufania państwa do obywateli. Pomimo wprowadzenia dodatkowego warunku nabycia prawa do emerytury w postaci wieku oraz

255


wydłużenia okresu służby, system ten pozostaje daleko bardziej korzystny dla funkcjonariuszy niż powszechne ubezpieczenie emerytalne. Uprzywilejowanie przejawia się nie tylko w ustaleniu wieku emerytalnego funkcjonariuszy o dwanaście lat krótszego niż w ubezpieczeniu powszechnym ale i w sposobie obliczania należnej emerytury, który zapewnia wyższą stopę zastąpienia. Z kolei planowane zmiany w zakresie zabezpieczenia chorobowego funkcjonariuszy zasadniczo zasługują na aprobatę. Projekt zmian w tym obszarze respektuje specyfikę stosunków służbowych gwarantując prawo do pełnego uposażenia za czas niezdolności do pełnienia służby, jeżeli niezdolność ta szeroko wiąże się ze służbą. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie tych przepisów, których stosowanie może w praktyce wywołać praktyczne trudności. Na pełną aprobatę zasługuje natomiast stworzenie prawnej dopuszczalności weryfikacji zasadności i prawidłowości wydawania zaświadczeń lekarskich o niezdolności do służby. Reasumując, należy stwierdzić, że utrzymywanie systemu zaopatrzenia społecznego funkcjonariuszy w niezmienionym kształcie w sytuacji, gdy powszechny system zabezpieczenia społecznego podlega daleko idącym zmianom, stanowiłoby przejaw niesprawiedliwości społecznej. Bibliografia 1. Jedrasik-Jankowska I., Pojęcia i konstrukcje prawne w ubezpieczeniach społecznych, WSU w Kielcach, 1996, 2. Jończyk J., Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze, Kraków, s. 14, 3. Ost W., Mohr G., Estelmann M., Grundzüge des Sozialrechts, Verlag Vahlen, Monachium 1998, 4. Piotrowski J., Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody, Wydawnictwo KiW, Warszawa 1966,

256


5. Schulte B., Reformy zabezpieczenia społecznego w Europie, [w:] Referaty na VI Europejski Kongres Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1999, 6. Skorupka A.(red.), Mały słownik języka polskiego, PWN Warszawa 1969, 7. Wronkowska S, Ziembiński Z., Zarys teorii prawa, Ars boni et aegui, Poznań 2001, s. 96. 8. Wronkowska S., Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aegui, Poznań 2005, s. 184, 9. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, (Dz. Nr 78, poz. 483 z póz zm.) 10. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Tekst jednolity: (Dz. U z 2004r. Nr 39, poz. 353, z późn. zm.) 11. Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. Nr 0 poz. 664) 12. Ustawa z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych, Tekst jednolity: (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z póz. zm.) 13. Ustawa z dnia 24 maja 2002 roku o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, (Tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z póz. zm.) 14. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, (Tekst jednolity Dz. Z 2008r., Nr 69, poz. 415 z póz. zm.)

257


15. Ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (Tekst jednolity. Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) 16. Ustawa z 28 marca 1933 roku o ubezpieczeniu społecznym, (Dz. U. Nr 51, poz. 396 ze zm.) 17. Wyrok TK z dnia 19 lutego 2001r., sygn. akt 14/00. 18. Wyrok TK z dnia 11 grudnia 2006r.,sygn. akt SK 15/06; 19. Wyrok TK z 29 kwietnia 2008r., sygn akt P 38/06. 20. Wyrok TK z dnia 23 września 1997 roku, sygn. akt K 25/96. 21. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2012 r., III AUa 311/12, LEX nr 1217772. 22. http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21811/Projekt_ustawy_z _dnia__2012_r_o_zmianie_ustawy_o_Policji_ustawy_o_Stra zy_Granicz.html 23. http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21811/Projekt_ustawy_z _dnia__2012_r_o_zmianie_ustawy_o_Policji_ustawy_o_Stra zy_Granicz.html 24. http://www.ike.pzu.pl/ike_zastapienie.html, dostęp w dniu 1 czerwca 2013r. 25. http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/20413; dostęp w dniu 1 czerwca 2013r.

258


Piotr Zalewski TEORETYCZNE I PRAKTYCZNE ASPEKTY DZIAŁAŃ PROFILAKTYCZNYCH PODEJMOWANYCH NA TERENIE WOJEWÓDZTWA ŚWIĘTOKRZYSKIEGO NA PRZYKŁADZIE REALIZACJI PROGRAMU BEZPIECZNE ŚWIĘTOKRZYSKIE

Abstrakt Podstawowym celem artykułu jest próba przedstawienia działań profilaktycznych, podejmowanych w latach 1999-2013, w ramach programu Bezpieczne Świętokrzyskie, przez jednostki administracji rządowej, samorządów i organizacji społecznych, na rzecz ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego na terenie województwa świętokrzyskiego. Analizie poddano cele programu, obszary działań zapobiegawczych, zadania, a także wskazano podmioty biorące udział w realizacji. W celu pełniejszego opisania kontekstu współdziałania różnych podmiotów na rzecz bezpieczeństwa lokalnego, w pierwszej części artykułu, podjęto próbę określenia miejsca samorządu terytorialnego w systemie administracji publicznej i wynikających z tego zadań w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Dokonano przeglądu i próby uporządkowania podstawowych pojęć związanych z bezpieczeństwem lokalnym. Słowa kluczowe bezpieczeństwo, bezpieczeństwo wewnętrzne, bezpieczeństwo lokalne, porządek publiczny, Policja. Abstract The main aim of this article is an attempt to show preventive actions being undertaken between 1999-2013, due to program Bezpieczne Świętokrzyskie by administrative units of local governments, governments and social organizations to improve

259


security of order and public security in Świętokrzyskie province. Aims of program, field of preventive actions, tasks were analyzed and also subjects that are taking part in implementation were indicated. To fully describe the context of cooperation of different subjects to improve local security first part of the article was aimed to be an attempt of defining place of local government in whole system of public administration and resulting of this tasks among public safety. An overview was made to organize basic conceptions connected with local safety. Key words safety, internal security, local security, public order, Police

Miejsce Policji i jednostek samorządu terytorialnego w systemie ochrony porządku publicznego po roku 1990 Bezpieczeństwo, bezpieczeństwo publiczne, bezpieczeństwo wewnętrzne, poczucie bezpieczeństwa to niektóre tylko pojęcia, jakie często wymieniane są w debacie publicznej prowadzonej na różnych poziomach, zarówno w kontekście relacji międzynarodowych, bezpieczeństwa państwa, a także w odniesieniu do bezpieczeństwa społeczności lokalnych. Nie ulega wątpliwości, że kwestia zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom jest jednym z najważniejszych zadań państwa. Od pomyślnej i skutecznej realizacji tego zadania zależy w równym stopniu rozwój poszczególnych jednostek jak i całych społeczności. Nie wdając się w szczegółowe poszukiwania, niejako intuicyjnie i na zasadzie tradycji przekazywanej przez pokolenia, każdy człowiek wie, że zapewnienie bezpieczeństwa w rejonie jego miejsca zamieszkania należy do podstawowych zadań Policji i to właśnie Policja jest wzywana w razie pojawienia się zagrożenia. Ustawodawca szczegółowo doprecyzował, kto strzeże bezpieczeństwa: „tworzy się Policję jako umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania

260


bezpieczeństwa i porządku publicznego”1. Następnie enumeratywnie wręcz wyszczególnił podstawowe zadania tej formacji: „1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 5) nadzór nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, a także z organami i instytucjami Unii Europejskiej na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; (…) 10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA)”2.

1 Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. DZ.U. z 2007r., nr 43, poz. 277 z późn. zm) art. 1 ust. 1. 2 Tamże, art. 1 ust. 2.

261


Tak określone zadania na rzecz bezpieczeństwa publicznego w Polsce realizowane są przez Policję, „umundurowaną i uzbrojona formację”3, która powołana została do życia na mocy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 roku. Policja jest jednym z bardzo ważnych ogniw w systemie administracyjnym każdego państwa, stąd też jej kształt ustrojowy, zakres zadań i uprawnień, a także forma sprawowania cywilnego nadzoru zależy od przyjętego modelu administracji państwa i wraz z ewolucją jego struktur ulega stopniowym zmianom4. Powołanie Policji w kształcie nadanym jej przez ustawę z 6 kwietnia 1990 roku, zmierzało w pierwszym rzędzie do odpolitycznienia Policji ale, co istotniejsze, nadawało jej nowy kształt ustrojowy – Komendant Główny Policji stał się centralnym organem administracji państwowej (wtedy jeszcze specjalnej) i spoczęła na nim odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego w kraju. Nowością stał się zapis Ustawy o Policji, który stwierdzał wprost, iż organy samorządu gminnego i terenowej administracji rządowej „uczestniczą w ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego”5. Ta nowa jakość w podejściu do kształtowania i odpowiedzialności za bezpieczeństwo stała się pierwszym krokiem do stopniowej decentralizacji struktury organów porządku publicznego i przekazywania kompetencji w tym zakresie na rzecz administracji samorządowej szczebla lokalnego6. Biorąc pod uwagę kolejne reformy administracyjne ostatniego dwudziestolecia, administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego podlegała licznym zmianom, które w zakresie decentralizacji dotyczyły między innymi przekazywania zadań zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w wymiarze lokalnym do administracji samorządowej każdego

3

Tamże, art. 1. Ust. 1a. S. Pieprzny, Policja. Organizacja i funkcjonowanie. Warszawa 2007, s. 118. 5 Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. DZ.U. z 1990r., nr 30, poz. 179) art. 3. 6 Więcej na temat teoretycznych podstaw dotyczących centralizacji i decentralizacji administracji zespolonej po roku 1990 w Polsce, S. Pieprzny, Między centralizacją a decentralizacją Policji, „Przegląd Policyjny” nr 2(102), Szczytno 2011, s. 7-19. 4

262


szczebla7. Reformy roku 1990, przeprowadzone w strukturze organów porządku i bezpieczeństwa publicznego, już na samym początku ich funkcjonowania pozwoliły na odpolitycznienie służb podlegających MSW, w kwestii bezpieczeństwa związały Policję z terenową administracją rządową i samorządem terytorialnym, a także włączyły samorząd do zaangażowania w ochronę bezpieczeństwa lokalnego. Stopniowa decentralizacja zadań dotyczących bezpieczeństwa publicznego, nazywanego również bezpieczeństwem wewnętrznym, polegająca na cedowaniu konkretnych obowiązków i uprawnień na rzecz samorządu każdego szczebla, stworzyła również szansę do działalności w tym zakresie dla organizacji pozarządowych. Możliwości takie dały między innymi: ustawa z 7 kwietnia „o stowarzyszeniach”8, ustawa z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach9, ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie10. Zmiany w organizacji funkcjonowania organów ochrony porządku publicznego, jakie zainicjowane zostały wraz z transformacją ustrojową znalazły swoje uzasadnienie w idei decentralizacji zadań państwa, której celem było pogłębienie demokratyzacji i budowa społeczeństwa obywatelskiego. Decentralizacja, jako zasada ustrojowa budowy państwa i administracji publicznej, wyrażona została w Konstytucji RP, która w art. 15 ust. 1 stanowi, że ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację 7

Dotyczy to zarówno zadań własnych jak i zadań zleconych, a także stworzenia podstaw prawnych do organizowania na szczeblu gminnym, najpierw policji lokalnej, a potem straży gminnych. Przejawem decentralizacji niektórych zadań publicznych z zakresu bezpieczeństwa publicznego jest stopniowa ich „prywatyzacja” – patrz prywatne firmy ochrony osób i mienia, agencje detektywistyczne, wewnętrzne służby ochrony oraz służby porządkowe organizatora imprez masowych. 8 Ustawa z 7 kwietnia 1989 roku o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 79, poz. 855 z późn. zm). 9 Ustawa z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku, nr 46, poz. 203 z późn. zm). 10 Ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 roku, nr 234, poz. 1536 z późn. zm). Aktualnie istnieje kilka tysięcy organizacji, które w swoich statutach mają wpisane zadania z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, miedzy innymi Ochotnicza Straż Pożarna, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Automobilklub Polski, stowarzyszenia „Bezpieczny Powiat” i inne.

263


władzy11. Urzeczywistnieniem zasady decentralizacji w praktyce było powołanie do życia z dniem 1 stycznia 1999 roku trójstopniowego samorządu terytorialnego12. Jednocześnie z wprowadzeniem trójstopniowego podziału władzy przeprowadzono nowelizację ustawy u Policji, Państwowej Straży Pożarnej, bezpieczeństwie imprez masowych, ochronie przeciwpowodziowej, powszechnym obowiązku obrony i innych, co miało na celu poprawę realizacji zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa, skrócenie procesu decyzyjnego i koncentracją uprawnień i środków do ich realizacji jak najbliżej wspólnoty samorządowej. Podstawę faktyczną, do określenia roli, jaką państwo ma odgrywać w kwestii zapewnienia bezpieczeństwa swoim obywatelom, ustawodawca zapisał w art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z treścią którego: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”13. Na podstawie Konstytucji RP, a także przepisów regulujących funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce14, gmina ustanowiona została podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Do zadań gminy, w kwestii bezpieczeństwa społeczności lokalnej, należy przede wszystkim uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodaro-

11

Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 142 z późn. zm.). 12 Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z późn. zm); Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jedn Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1593 z późn. zm.; Ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, (Dz.U. z 1998 roku, nr 96, poz. 603 z późn. zm.). Na mocy ww ustaw, do 2489 istniejących od 1990 roku gmin, utworzono 16 województw i 373 powiaty. 13 Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 142 z późn. zm.), art. 5. 14 Przywoływane już ustawy o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

264


wania przestrzennego15. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone do realizacji przez inne jednostki samorządu terytorialnego, zadania te realizowane są jako własne lub inne zadania publiczne zlecone do realizacji na podstawie innych zapisów ustawowych. W szczególności zadania własne gminy, w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa społecznościom lokalnym, obejmują niżej wymienione obszary: „1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, 3a) działalności w zakresie telekomunikacji, 4) lokalnego transportu zbiorowego, 5) ochrony zdrowia, 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8) edukacji publicznej, 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11) targowisk i hal targowych, 12) zieleni gminnej i zadrzewień, 13) cmentarzy gminnych, 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym

15

Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

265


wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej, 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, 18) promocji gminy, 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.2)), 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw”16. Na podstawie przepisów prawa, w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego rada gminy może żądać od właściwych komendantów Policji sprawozdania ze swojej działalności lub informacji o stanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Gmina może też wydawać polecenia podjęcia określonych działań przez organy gminy a także służby, straże i inspekcje. W określonych sytuacjach wójt, burmistrz lub prezydent miasta może żądać od komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z prawem, podjęcia działań zapobiegających naruszeniom prawa oraz działań zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego17. Przepisy dopuszczają wspieranie Policji przez jednostki samorządu lokalnego, poprzez wpłaty na Fundusz 16

Tamże, art. 7. Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007 roku, nr 43, poz. 277), art. 11 ust. 1. Polecenia nie mogą ingerować w prowadzone przez Policje czynności operacyjne i dochodzeniowo-śledcze, nie mogą nakazywać wykonania konkretnych czynności, itp. 17

266


Wsparcia Policji. Tak przekazywane fundusze Policja wykorzystuje zgodnie z intencją wpłacającego na rzecz poprawy bezpieczeństwa społeczności lokalnych – na przykład poprzez dodatkowe patrole pełniące służbę w miejscach zagrożonych wskazanych przez samorząd. Powiatem jest tworzona przez mieszkańców wspólnota samorządowa, która zajmuje określone terytorium18. Organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (w miastach na prawach powiatu rada miasta i prezydent miasta). Jak wynika z art. 16 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej kompetencji rady powiatu należą między innymi: stanowienie prawa miejscowego, uchwalanie budżetu powiatu, powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i zapewnienia porządku publicznego, dokonywania oceny stanu bezpieczeństwa przeciwpożarowego i przeciwpowodziowego. Do obowiązków starosty powiatu, który jest przedstawicielem zarządu powiatu i zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, należy między innymi zatwierdzanie programów działania, uzgadnianie wspólnych działań służb, inspekcji i straży, na terenie powiatu, kierowanie w sytuacjach szczególnych działaniami tych jednostek, a także zlecania w szczególnych przypadkach kontroli tych jednostek19. Część kompetencji samorządu powiatowego w zakresie bezpieczeństwa publicznego jest tożsama z zadaniami przypisanymi samorządowi gminnemu i obejmuje między innymi wydawanie poleceń instytucjom państwowym dotyczących podejmowania działań koniecznych dla zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego, odbierania od właściwych komendantów sprawozdania ze stanu porządku i bezpieczeństwa publicznego, żądania przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniom prawa, oraz zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, finansowania dodatkowych służb patrolowych i pokrywania wydatków inwestycyjnych dotyczących funkcjonowania jedno18 19

Art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Tamże, Art. 35 ust. 3.

267


stki Policji. Dodatkowe kompetencje w zakresie zwierzchnictwa nad służbami, inspekcjami i strażami oraz realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego, przypisane są komisji bezpieczeństwa i porządku, która jest organem pomocniczym starosty. Do podstawowych zadań komisji należy: „1) ocena zagrożeń porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu; 2) opiniowanie pracy Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; 3) przygotowywanie projektu powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; 4) opiniowanie projektów innych programów współdziałania Policji i innych powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych wykonujących na terenie powiatu zadania z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; 5) opiniowanie projektu budżetu powiatu – w zakresie, o którym mowa w pkt 1; 6) opiniowanie projektów aktów prawa miejscowego i innych dokumentów w sprawach związanych z wykonywaniem zadań, o których mowa w pkt 1, 2 i 4; 7) opiniowanie, zleconych przez starostę, innych niż wymienione w pkt 2 i pkt 4–6 zagadnień dotyczących porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli”20. W przypadkach określonych przepisami prawa samorząd powiatowy może zostać zobowiązany przez właściwy organ administracji rządowej do wykonania określonych czynności w zakresie należącym do zadań powiatu, związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla

20

Tamże, art. 38a ust. 2.

268


bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością21. Samorządem województwa określani są mieszkańcy województwa, którzy na podstawie przepisów prawa tworzą regionalną wspólnotę samorządową oraz zajmowane przez nich terytorium22. Organami województwa jest sejmik województwa oraz pięcioosobowy zarząd województwa. Do licznych zadań samorządu wojewódzkiego należą między innymi sprawy z zakresu promocji i ochrony zdrowia, opieki i ochrony zabytków, przeciwdziałania bezrobociu, zagospodarowania przestrzennego, obronności i bezpieczeństwa publicznego, ochrony przeciwpowodziowej23. Na podstawie delegacji zawartej w odrębnych przepisach samorząd może stanowić akty prawa miejscowego, w tym również mające znaczenie dla bezpieczeństwa publicznego. Poza wzmiankowanymi przepisami dotyczącymi realizacji zadań na rzecz bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, jakie ustawy bezpośrednio nakładają na poszczególne szczeble władzy samorządowej istnieje jeszcze szereg innych przepisów, które na władze lokalne nakładają szczególne zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze względu na przedmiot tego artykułu dość wspomnieć o zadaniach związanych z zarządzaniem w sytuacjach kryzysowych24 oraz w czasie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, ochrony przeciwpożarowej25, ochrony przeciwpowodziowej,

21

Tamże, art. 7. Art. 1 ustawy o samorządzie województwa. Tamże, art. 14. 24 Ustawa z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 roku, nr 89, poz. 590 z późn. zm.). 25 Ustawa z 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 roku, nr 178, poz. 1380), art. 1. 22 23

269


przeciwdziałania przemocy w rodzinie26, przeciwdziałaniu narkomanii27, przeciwdziałaniu alkoholizmowi28 i innych29. Potrzeba podejmowania działań w zakresie bezpieczeństwa lokalnego przez członków wspólnot lokalnych wydaje się oczywista. Wynika to choćby z faktu, że władze lokalne poprzez bezpośredni kontakt z mieszkańcami danego terenu najlepiej wiedzą, jaka jest skala i rodzaj zagrożeń i jakie działania profilaktyczne i administracyjno-porządkowe może podjąć Policja i inne organy i instytucje. O potrzebie koordynacji działań prewencyjnych na szczeblu społeczności lokalnych oraz służb, organizacji i instytucji wskazuje Komisja ministerialna Rady Europy, która w rekomendacji nr R 87/19 w sprawie organizacji zapobiegania przestępczości Komisja Ministerialna Rady Europy „zaleca rządom krajów członkowskich, aby ustanowiły, propagowały i wspierały agendy zajmujące się prewencją na szczeblach krajowych oraz/lub regionalnych i lokalnych mających następujące funkcje: a) zbieranie informacji o przestępstwach i trendach kryminalnych, o grupach wysokiego zagrożenia przestępstwami oraz o eksperymentach prewencyjnych i ich efektach; b) planowanie i realizacje programów prewencyjnych, ich ocenę; c) koordynowanie działalności prewencyjnej policji i innych agend do zapobiegania przestępczości; d) zapewnienie aktywnej partycypacji publicznej w działalności prewencyjnej, poprzez informowanie o potrzebie i sposobach działania; e) szukanie wsparcia i współpracy mass mediów w działalności prewencyjnej; 26 Ustawa z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 20005 roku, nr 180, poz. 1493 z późn. zm.). 27 Ustawa z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2005 roku, nr 179, poz. 1485 z późn. zm), art. 2, ust. 1. 28 Ustawa z 16 października 1998 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 roku, nr 70, poz. 473). 29 Zadania w zakresie bezpieczeństwa imprez masowych, pomocy społecznej, planowania przestrzennego, ochrony informacji niejawnych, ochrony danych osobowych, polityki społecznej, ratownictwa medycznego, obrony cywilnej.

270


f) inicjowanie lub propagowanie badań nad występowaniem niektórych typów przestępstw oraz innych kwestii istotnych dla działań zapobiegawczych; g) współpracę z decydentami przy opracowaniu racjonalnej i skutecznej polityki antyprzestępczej; h) realizacje programów szkoleniowych w dziedzinie prewencji”30. Pojęcie bezpieczeństwa, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego Cytowane ustawy o samorządzie różnego szczebla wprowadzają pojęcia „porządek publiczny”, „bezpieczeństwo publiczne”, „bezpieczeństwo obywateli”, „bezpieczeństwo państwa”. Jak zauważa P. Sarnecki pojęcia te wprowadzały dość nieostre obszary odpowiedzialności i kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej w zakresie dbania o bezpieczeństwo i porządek publiczny31. W literaturze naukowej znaleźć można wiele definicji pojęcia bezpieczeństwa32, które jest przedmiotem zainteresowania różnych nauk społecznych i w zależności od przyjętej metodologii badań odmiennie jest definiowane. Według słownika języka polskiego z 1958 roku, bezpieczeństwo oznacza „stan niezagrożenia; pewność, że nic nie zagraża; stan pewności, spokoju, zabezpieczenia”33. S. Koziej: „bezpieczeństwo definiuje 30

Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. Informacja dla jednostek samorządu terytorialnego. Materiał informacyjny opracowany przez Departament Porządku Publicznego i Departament Administracji Publicznej MSWiA oraz Komend Główną Policji, stan prawny na dzień 30 kwietnia 2004 roku, www.wzk.opole.uw.gov.pl/pliki/files/plany-wytyczne_zadaniajst.pdf. 31 Sarnecki P., Właściwości organów terenowych w sprawach porządku i bezpieczeństwa publicznego w nowej strukturze lokalnych władz publicznych, Warszawa 1999. 32 Zob. np. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, ISP PAN, Warszawa 1996 r.; J. Czaputowicz, System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku, WNPWN, CSM, Warszawa 1998 r.; Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2002 r.; L. Falandysz, Pojęcie porządku publicznego w prawie karnym i karnoadministracyjnym, „Palestra”, 1996, nr 2. 33 Słownik języka polskiego, Warszawa 1958, s. 443.

271


się zarówno jako stan (osiągnięte poczucie bezpieczeństwa danego podmiotu), jak i proces (zapewnianie poczucia bezpieczeństwa podmiotu)”34. W tym sensie jest to stan, który daje poczucie pewności i stwarza warunki do jego zachowania, to także sytuacja charakteryzująca się brakiem ryzyka utraty czegoś, swobody realizacji własnych zamierzeń. Podmiotem bezpieczeństwa mogą być zarówno jednostki jak i całe społeczności. W tym sensie możemy mówić między innymi o bezpieczeństwie indywidualnym, grupowym, narodowym i międzynarodowym. O innych aspektach pojęcia bezpieczeństwa S. Koziej pisze ”Bezpieczeństwo przejawia się we wszystkich dziedzinach aktywności podmiotu. Stąd też jego struktura jest w istocie tożsama ze strukturą funkcjonowania podmiotu. W ramach bezpieczeństwa międzynarodowego i narodowego możemy zatem wyodrębnić takie dziedziny bezpieczeństwa, jak np. bezpieczeństwo ekonomiczne, społeczne, militarne, publiczne, ekologiczne, informacyjne, itp. Wyróżnia się także bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne – w zależności od tego, gdzie są umiejscowione i skąd się wywodzą (od wewnątrz czy z zewnątrz podmiotu) szanse, wyzwania, ryzyka i zagrożenia”35. Z kolei S. Sulowski zwraca uwagę, że bezpieczeństwo wewnętrzne może być rozumiane jako stała gotowość i określona działalność wielu różnych podmiotów – organów państwowych, instytucji i podmiotów prywatnych, która ma na celu zachowanie stabilności i integralności państwa36. W zaproponowanej przez siebie typologii pojęcia bezpieczeństwa W. Fehler definiuje pojęcie bezpieczeństwa regionalnego, którym jest „taki stan relacji w umownie wydzielonym, względnie jednorodnym obszarze geopolitycznym, który charakteryzuje się kontrolowanym poziomem zagrożeń oraz praktykowaniem przez funkcjonujące w jego obrębie podmioty państwowe i niepaństwowe współpracy, pokojowego współistnienia, rozwiązywania proble34

S. Koziej, Bezpieczeństwo: istota, podstawowe kategorie i historyczna ewolucja, „Bezpieczeństwo Narodowe”, II-2011/18. www.bbn.gov.pl 35 Tamże, s. 20. 36 S. Sulowski, W poszukiwaniu definicji bezpieczeństwa wewnętrznego, „Przegląd bezpieczeństwa wewnętrznego”, 2009, nr 1.

272


mów i zażegnywania kryzysów metodami kooperacyjnymi”37. Dalej W. Fehler pisze „stosując kryterium czasu wyróżnia się stan bezpieczeństwa i proces bezpieczeństwa, natomiast posługując się kryterium położenia źródeł zagrożenia względem podmiotu bezpieczeństwa, bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne”38. Wychodząc od zaprezentowanych powyżej ogólnych stanowisk naukowych dotyczących prób zdefiniowania pojęcia bezpieczeństwo, bezpieczeństwo zewnętrzne i bezpieczeństwo wewnętrzne, warto zwrócić jeszcze uwagę na występujące w cytowanych i przywoływanych już przepisach, pojęcia bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny. Pojęcia te w podanej formie, a więc wymieniane łącznie, pojawiają się w większości aktów prawnych opisujących system ochrony przed przestępczością. Pod pojęciem bezpieczeństwa publicznego J. Pawłowski rozumie takie funkcjonowanie instytucji państwowych, samorządowych i społecznych, które działając zgodnie z wolą obywateli, pozwalają na zapewnienie bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia społeczności”39. Słownikowe i encyklopedyczne ujęcia bezpieczeństwa publicznego wskazują między innymi, że jest to „ogół warunków i instytucji chroniących państwo i obywateli przed zjawiskami groźnymi dla ładu prawnego”40, „idealny stan braku zagrożenia w życiu zbiorowości i jednostek”41, „stan gotowości właściwych organów administracji publicznej do przeciwdziałania zagrożeniom oraz do bezzwłocznego i skutecznego powstrzymania działań godzących w dobro państwa, porządek publiczny oraz życie, zdrowie i mienie obywateli”42. Pojęcie porządek publiczny, podobnie, jak bezpieczeństwo publiczne, ma bogaty dorobek definicyjny, a w literaturze naukowej rozważania na jego temat pojawiły się już w dwudziestoleciu międzywojennym. Opierając się na 37 W. Fehler, Bezpieczeństwo wewnętrzne współczesnej Polski, aspekty teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012, s. 14. 38 Tamże, s. 14. 39 J. Pawłowski, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2002. 40 Uniwersalny słownik języka polskiego, red S. Dubisz, Warszawa 2003, t. 1, s. 234. 41 Encyklopedia prawa, red. K. Kalina-Prasznic, Warszawa 1999, s. 53. 42 Tamże.

273


dorobku badaczy dwudziestolecia międzywojennego krytyczną definicję porządku publicznego zaproponował J. Zaborowski, dla którego porządek publiczny to „stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowanych przez zespół norm prawnych i pozaprawnych, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek ludzkich w organizacji państwowej w określonym miejscu i czasie”43. Reasumując doświadczenia i dorobek naukowy związany z próbami opisania i zdefiniowania wszystkich aspektów wchodzących w zakres pojęcia porządek publiczny, swoją definicję zaproponował przywoływany już W. Fehler, dla którego porządek publiczny to „uznany za pożądany i zgodny, tak z normami prawnymi jak i pozaprawnymi stan przestrzegania zasad współżycia społecznego, wysoka jakość przestrzeni publicznej oraz funkcjonowanie obiektów, urządzeń i infrastruktury przeznaczonej do wspólnego użytkowania umożliwiający bezpieczne funkcjonowanie i realizowanie potrzeb przez jednostkę i zbiorowości społeczne”44. Bezpieczne świętokrzyskie jako praktyczny przykład działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego Zmiany ustrojowe, do których doszło w Polsce po 1989 roku, przyniosły nowe spojrzenie na funkcjonowanie państwa i jego administracji, a także na sposób pojmowania kwestii ochrony bezpieczeństwa. Odradzające się struktury samorządu lokalnego w szczególny sposób przyczyniły się do szerszego zrozumienia potrzeb definiowanych na rzecz społeczności lokalnej. Biorąc pod uwagę fakt, że znaczna część życia i aktywności społecznej poszczególnych ludzi koncentruje się w środowisku lokalnym, jasnym stało się jak wiele jest wspólnych obszarów łączących lokalność i kwestie bezpieczeństwa. Ze względu na wewnętrzną strukturę organizacyjną państwa działania podejmowane na rzecz bezpieczeństwa lokalnego musza być oparte na zasadzie 43 J. Zaborowski, Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977, s. 12. 44 W. Fehler, op. cit. , s. 50.

274


interdyscyplinarnej współpracy władz samorządowych i różnych podmiotów, począwszy od tych o zasięgu ogólnokrajowym (m.in. Policja, Państwowa Straż Pożarna, Straż Ochrony Kolei, Państwowa Inspekcja sanitarna), poprzez instytucje o zasięgu regionalnym (np. Wojewódzka Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, Państwowa Straż Rybacka, Straż Leśna, służba kuratorska), lokalnym (np. Straże miejskie, gminne, jednostki organizacyjne pomocy społecznej, komisje bezpieczeństwa i porządku, spółdzielnie mieszkaniowe, instytucje kultury i oświaty), organizacje pozarządowe (np. stowarzyszenia, fundacje, kościoły i związki wyznaniowe, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe), a także instytucje sektora prywatnego (np. firmy ochrony osób i mienia, firmy ubezpieczeniowe). Lista partnerów, którzy mogą uczestniczyć w lokalnych programach prewencyjnych na rzecz bezpieczeństwa publicznego, jest w zasadzie nieograniczona i może być rozszerzana o kolejne podmioty – dotyczy to potencjalnych adresatów programów prewencyjnych, a także wszystkie instytucje, które ze względu na swoje przygotowanie merytoryczne mogą stanowić wsparcie dla realizacji poszczególnych programów. Biorąc pod uwagę systemowe i zorganizowane działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa i porządku publicznego, stwierdzić trzeba, że po 1990 roku powstało bardzo dużo różnych programów prewencyjnych, których założeniem było pobudzenie inicjatywy i zwiększenie aktywności społeczności lokalnych45. Na bazie wcześniejszych doświadczeń w projektowaniu i prowadzeniu programów profilaktycznych w 1995 roku Policja rozpoczęła realizację programu z zakresu prewencji kryminalnej Bezpieczne miasto. Założeniem programu było podejmowanie działań na rzecz poprawy porządku publicznego poprzez ograniczenie liczby przestępstw oraz edukację i poradnictwo. Filozofia budowania programów prewencyjnych zakładała 45 Wśród wielu programów prewencyjnych (profilaktycznych) wymienić można programy rządowe, realizowane na szczeblu centralnym, do prowadzenia których Radę Ministrów zobowiązywały ustawy (Krajowy program przeciwdziałania przemocy w rodzinie, Narodowy program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, Krajowy program przeciwdziałania narkomanii i inne).

275


w każdym przypadku szeroką, interdyscyplinarną współpracę organów administracji rządowej, samorządowej, Policji, instytucji publicznych, stowarzyszeń, fundacji i innych. Wszystkie podmioty uczestniczące w realizacji programu Bezpieczne miasto koncentrowały swoje wysiłki na realizacji działań adekwatnych do swoich kompetencji i potrzeb społeczności danego miasta, gminy i osiedla. Program realizowany był do roku 1999 we wszystkich województwach, a od roku 2000 komendanci wojewódzcy Policji wspólnie z wojewodami opracowywali i wdrażali strategie i porozumienia na rzecz poprawy bezpieczeństwa, modyfikując tym samym na potrzeby lokalne dotychczas realizowany program Bezpieczne miasto46. W tak zarysowanej perspektywie działań profilaktycznych i w oparciu o zebrane doświadczenia w grudniu 1999 roku z inicjatywy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach podpisany został program Bezpieczne Świętokrzyskie na lata 1999-2005. Sygnatariuszami programu był Wojewoda Świętokrzyski, Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, Przewodniczący Konwentu Starostów Województwa Świętokrzyskiego, Prezes Stowarzyszenia „Związek Miast i Gmin Regionu Świętokrzyskiego”. Główną ideą programu była szeroka współpraca policji z samorządami, stowarzyszeniami i wszelkimi instytucjami na rzecz poprawy bezpieczeństwa. Realizacja programu Bezpieczne Świętokrzyskie prowadzona jest w województwie świętokrzyskim nieprzerwanie od 1999 roku i w roku 2013 realizowana jest już trzecia jego edycja47. Program Bezpieczne Świętokrzyskie na lata 1999-2005 podpisany został w grudniu 1999 roku przez Wojewodę Świętokrzyskiego, Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, Przewodniczącego Konwentu Starostów Wojewódz46

Raport o stanie prewencji kryminalnej i zadaniach realizowanych w tym zakresie przez jednostki policyjne w 2000 roku, KGP, Warszawa 2001. 47 Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” podpisywany był dotychczas na lata 1999-2005, 2006-2010, 2011-2015.

276


twa Świętokrzyskiego, Prezesa Stowarzyszenia „Związek Miast i Gmin Regionu Świętokrzyskiego”. Cele, jakie założyli sobie realizatorzy programu skupiały się na następujących obszarach – koordynacja działań starostów poprzez wyznaczonych pełnomocników Rad Programowych „Bezpieczny Powiat...” oraz integrację (scalenie) działań zawartych w powiatowym planie, który jest publicznie rozliczany; ewaluację, czyli ciągłe badanie skuteczności planów oraz tego, czy i w jakim zakresie trzeba je korygować; oparcie koncepcji profilaktyki na pracy w dzielnicy, w rejonie, czy parafii; tworzenie zawodowych koalicji lokalnych, złożonych z ludzi, którzy do tej pory mijali się udając, że się nie znają; oparcie się na doświadczeniach ludzi oraz na programach, które dotychczas realizowali; wypracowywanie postaw obywatelskiej troski o bezpieczeństwo poprzez zaangażowanie organizacji pozarządowych48. Podpisując program Bezpieczne Świętokrzyskie na lata 2006-2010 sygnatariusze w oparciu o analizę bezpieczeństwa publicznego i zagrożeń, jako cele do realizacji określili następujące obszary – ograniczenie przestępczości pospolitej oraz zjawiska chuligaństwa i wandalizmu, poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ochrona dzieci i młodzieży, przeciwdziałanie patologiom społecznym tj. alkoholizmowi, narkomanii i przemocy domowej. Według autorów realizacja założonych celów będzie możliwa poprzez ograniczenie przestępczości pospolitej oraz wybryków chuligańskich i wandalizmu, zmniejszenie zagrożenia wiktymizacji, czyli stania się ofiarą przestępstwa, zmniejszenie liczby zagrożeń (obiektywną poprawę stanu bezpieczeństwa), ze szczególnym uwzględnieniem poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wykształcenie w społeczeństwie współodpowiedzialności za stan bezpieczeństwa, rozwijanie dobrego kontaktu obywateli z instytucjami działającymi na rzecz bezpieczeństwa – poprawę jakości ich pracy, współpracę z organizacjami i instytucjami statutowo zajmującymi się pracą

Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 1999-2005, materiały własne w posiadaniu autora.

48

277


środowiskową z rodziną oraz dziećmi i młodzieżą49. Główne cele programu na lata 2011-2015 nie uległy zmianie a ich realizacja będzie możliwa poprzez działania w następujących obszarach – bezpieczeństwo w miejscach publicznych i zamieszkania; bezpieczeństwo w ruchu drogowym; komunikacja publiczna, bezpieczeństwo dzieci i młodzieży, przestępczość internetowa, przemoc w rodzinie, ochrona dziedzictwa narodowego50. Podejmując działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa lokalnego w województwie świętokrzyskim autorzy i sygnatariusze programu Bezpieczne Świętokrzyskie uznali, że „istotą Programu Bezpieczne Świętokrzyskie jest koordynacja wysiłku społecznego dla realizacji celu nadrzędnego, jakim jest poprawa bezpieczeństwa obywateli na terenie województwa świętokrzyskiego. Program stanowi płaszczyznę współdziałania, na której wszelkie inicjatywy na rzecz bezpieczeństwa będą mogły znaleźć wsparcie techniczne, organizacyjne i finansowe”51. Do realizacji poszczególnych programów lokalnych i przedsięwzięć profilaktycznych podejmowanych w poszczególnych powiatach zapraszani są przedstawiciele Policji, straży miejskich/gminnych, stowarzyszeń, Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Straży Ochrony Kolei, Urzędu Marszałkowskiego i innych, które wyrażą chęć uczestnictwa w programach. Większość przedsięwzięć realizowana jest ze środków własnych poszczególnych uczestników lub ze środków pozyskiwanych w ramach projektów rządowych. Realizacja programu Bezpieczne Świętokrzyskie poddawana jest monitorowaniu poprzez coroczną ocenę dokonywaną podczas posiedzenia Zarządu Miast i Gmin województwa świętokrzyskiego, półroczne analizy danych statystycznych dotyczących zagrożenia przestępczością i patologiami społecznymi, badanie opinii publicznej przez niezależne ośrodki badawcze, omawianie realizacji programu podczas posiedzeń powiatowych komisji bezpieczeństwa i porządku publicznego, coroczna ocena zaangaProgram „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2006-2010, materiały własne w posiadaniu autora. 50 Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2011-2015, materiały własne w posiadaniu autora. 51 Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2006-2010, op. cit. 49

278


żowania powiatów na rzecz poprawy bezpieczeństwa oraz wyróżnienie najlepszych powiatów nagrodą „Koziołka”. Bardzo ważnym elementem programu jest diagnozowanie obszarów zagrożeń poprzez organizację debat społecznych na poziomie wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Debaty społeczne organizowane są w celu poznania mapy zagrożeń, którą stworzą przedstawiciele społeczności lokalnej uczestniczący w debacie i prawdziwych oczekiwań społeczności lokalnej dotyczących różnych aspektów bezpieczeństwa. Jest to także okazja do oceny dotychczasowych działań na rzecz bezpieczeństwa lokalnego. Nagroda „Koziołka” ufundowana została w celu wspierania aktywności i publicznej promocji powiatów, na terenie których działające osoby fizyczne i prawne przyczyniły się do znaczącej poprawy stanu bezpieczeństwa obywatelskiego; wyrażenia uznania za wkład pracy i zaangażowanie w realizację programu Bezpieczne Świętokrzyskie, pokazania dobrych przykładów, osiągnięć, możliwości działania na rzecz walki z przestępczością i patologiami; poszerzenia społecznej akceptacji dla działań osób, służb porządkowych, instytucji i samorządów działających na rzecz bezpieczeństwa obywateli i ochrony ich praw i majątków, a także wsparcie środkami finansowymi najlepszych realizatorów programu – odpowiednio nagrodami pieniężnymi w kwocie 15 000 zł., 10 000 zł. i 5 000 zł. – są to środki przekazywane dla powiatów na uroczystym spotkaniu przedstawicieli wszystkich zainteresowanych podmiotów. Powiaty są oceniane według kryterium ilości i jakości zrealizowanych przedsięwzięć, zaangażowania społeczności lokalnych w realizację programu, umiejętności wykorzystania lokalnych i regionalnych środków masowego przekazu w propagowaniu programu. Jakości dokumentowania zrealizowanych zamierzeń i działań, umiejętności pozyskiwania środków finansowych do realizacji przedsięwzięć profilaktycznych. Konkluzją czternastoletniej realizacji programu Bezpieczne Świętokrzyskie jest przekonanie jego autorów, że w dalszym ciągu w działaniach na rzecz bezpieczeństwa istnieje „potrzeba

279


partnerskiej współpracy na rzecz bezpieczeństwa”52, a Bezpieczne Świętokrzyskie stało się platformą efektywnej współpracy wielu podmiotów administracji rządowej i samorządowej różnego szczebla, Policji, instytucji sektora pozarządowego, Kościoła, wolontariatu i wielu innych. Bibliografia 1. Czaputowicz J., System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku, WNPWN, CSM, Warszawa 1998 r. 2. Dubisz S. (red), Uniwersalny słownik języka polskiego, Warszawa 2003, t. 1. 3. Falandysz L., Pojęcie porządku publicznego w prawie karnym i karnoadministracyjnym, „Palestra”, 1996, nr 2. 4. Fehler W., Bezpieczeństwo wewnętrzne współczesnej Polski, aspekty teoretyczne i praktyczne, Warszawa 2012. 5. Kalina-Prasznic K., (red.), Encyklopedia prawa, Warszawa 1999. 6. Koziej S., Bezpieczeństwo: istota, podstawowe kategorie i historyczna ewolucja, „Bezpieczeństwo Narodowe”, II-2011/18, www.bbn.gov.pl 7. Pawłowski J., Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2002. 8. Pieprzny S., Policja. Organizacja i funkcjonowanie. Warszawa 2007. 9. Pieprzny S., Między centralizacją a decentralizacją Policji, „Przegląd Policyjny” nr 2 (102), Szczytno 2011. 10. Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 1999-2005, materiały własne w posiadaniu autora. 11. Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2006-2010, materiały własne w posiadaniu autora.

52

Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2011-2015, op. cit.

280


12. Program „Bezpieczne Świętokrzyskie” na lata 2011-2015, materiały własne w posiadaniu autora. 13. Raport o stanie prewencji kryminalnej i zadaniach realizowanych w tym zakresie przez jednostki policyjne w 2000 roku, KGP, Warszawa 2001. 14. Sarnecki P., Właściwości organów terenowych w sprawach porządku i bezpieczeństwa publicznego w nowej strukturze lokalnych władz publicznych, Warszawa 1999. 15. Słownik języka polskiego, Warszawa 1958. 16. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2002 r. 17. Sulowski S., W poszukiwaniu definicji bezpieczeństwa wewnętrznego, „Przegląd bezpieczeństwa wewnętrznego”, 2009, nr 1. 18. Stańczyk J., Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa, ISP PAN, Warszawa 1996 r. 19. Zaborowski J., Prawne środki zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, Warszawa 1977. Wykaz aktów normatywnych: 1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, poz. 142 z późn. zm.) 2. Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. DZ.U. z 1990r., nr 30, poz. 179) 3. Ustawa z 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. DZ.U. z 2007r., nr 43, poz. 277 z późn. zm.) 4. Ustawa z 7 kwietnia 1989 roku o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 79, poz. 855 z późn., zm.) 5. Ustawa z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 1991 roku, nr 46, poz. 203 z późn. zm.) 6. Ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 roku, nr 234, poz. 1536 z późn. zm.).

281


7. Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. (Dz. U. 1998, Nr 96, poz. 656 z późn. zm.) 8. Ustawa z 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1990 r., nr 21, poz. 123) 9. Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 z późn. zm) 10. Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jedn Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1593 z późn. zm 11. Ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, (Dz.U. z 1998 roku, nr 96, poz. 603 z późn. zm.) 12. Ustawa z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 roku, nr 89, poz. 590 z późn. zm.). 13. Ustawa z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 roku, nr 89, poz. 590 z późn. zm.). 14. Ustawa z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 20005 roku, nr 180, poz. 1493 z późn. zm.). 15. Ustawa z 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2005 roku, nr 179, poz. 1485 z późn. zm). 16. Ustawa z 16 października 1998 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 roku, nr 70, poz. 473). Źródła internetowe: Zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. Informacja dla jednostek samorządu terytorialnego. Materiał informacyjny opracowany przez Departament Porządku Publicznego i Departament Administracji Publicznej MSWiA oraz Komend Główną Policji, stan prawny na dzień 30 kwietnia 2004 roku.

282


www.wzk.opole.uw.gov.pl/pliki/files/plany-wytyczne_zadaniajst.pdf. www.bbn.gov.pl

mgr Piotr Zalewski - doktorant, Katolícka univerzita v Ružomberku, Pedagogická fakulta, Katedra sociálnej prace

283


Vasyl Zaplatynskyy СУБЪЕКТИВНОЕ И ОБЪЕКТИВНОЕ В ОПРЕДЕЛЕНИЯХ ПОНЯТИЙ «ОПАСНОСТЬ» И «БЕЗОПАСНОСТЬ»1 Абстрактная В статье приведён анализ сущности понятия «опасность». Доказано, что «опасность» понятие субъективное. Приведено откорректированную новую формулировку определения опасности. Сформулировано понятие «безопасность» на основе понятия «опасность», а также новое определение на основе желаемого состояния объекта. Проанализировано использование в Украине термина техногенная безопасность и сделано новое его определение. Ключевые слова опасность, безопасность, техногенная безопасность. Abstract In the article the analysis of essence of notion “danger” is made. It is proved, that a “danger” is a subjective notion. The corrected new formulation of determination of danger is resulted. Notion “safety” is formulated on the basis of notion “danger”, and also on a new determination on the basis of the desired state of object. The analysis was made of used in Ukraine term technical safety and a new its determination is done. Key words danger, safety, technical safety.

1

Subjective and objective in determinations of notions “danger” and “safety”

284


ВСТУПЛЕНИЕ Научная дискуссия, разгоревшаяся после доклада о новом определением термина «опасность» на конференции: «Inśynieria bezpieczeństwa a zagrośenia cywilizacyjne» в Centralnej szkoły państwowej straśy pośarnej w Częstochowie 10-11 мая 2012, побудила детально остановиться на некоторых аспектах понятия опасности. Основная полемика коснулась вопроса субъективности и объективности опасности. В связи с тем, что понятие опасности тесно связано с понятием безопасности, эта дискуссия приобрела более широкие рамки. Не взирая на очевидную логику построения формулировки определения опасности и безопасности (по мнению автора), очевидно, некоторые логические предпосылки и утверждения требуют более детального разъяснения. В настоящей статье приведён анализ определений терминов «опасность» и «безопасность», подробно освещены вопросы, касающиеся субъективности и объективности опасности и безопасности. СУБЪЕКТИВНОЕ И ОБЪЕКТИВНОЕ В ПОНЯТИИ ОПАСНОСТЬ Не взирая на неопределённость и разноплановость мнений относительно того, чем именно является опасность и, конечно же, безопасность, опасности широко изучают. Более того, существует наука об опасностях материального мира вселенной – ноксология, которую активно развивают ряд авторов, в частности, Белов С.В., Симакова Н.Е.2, Морозова Л.Л.3 и др. Слово ноксология происходит от греческого слова ноксо – опасность. Предметом изучения 2 Белов С.В., Симакова Е.Н. Ноксология: учебное пособие для студентов вузов // Выпуск 1. Приложение к журналу БЖД, № 5, 2010. – 24 с. 3 Морозова Людмила Львовна. Человек и ноксосфера (Школа БЖД) [Текст] / Л. Л. Морозова. - М. : Новые технологии, 2006. - 24 с. : цв.ил. - (Прил. к журн. "Безопасность жизнедеятельности" ; №3/2006 ). - ISSN 1684-6435.

285


науки ноксологии является сфера опасностей – ноксосфера. Общей целью изучения ноксологии является углубление и развитие знаний о системе обеспечения безопасности в условиях негативных факторов техносферы, а также формирование навыков практического использования знаний в области обеспечения безопасности при осуществлении организационно-управленческой и эксплуатационной профессиональной деятельности.4 В целом цели изучения ноксологии мало отличаются от целей наук с иными названиями, в частности безопасноседения, сефитологиии, секьюритологии, безопасности жизнедеятельности и других, что свидетельствует, как о несогласованности мнений в научных кругах, так и об объективной необходимости возникновения новой науки об опасностях и безопасности. Казалось бы, если существует наука об опасностях, то определения опасности и безопасности сформулированы в наиболее общей форме и для частных случаев. Однако проведенный ранее анализ показал наличие серьёзной проблемы относительно базовых определений. Определение опасности, сформулированное ранее5, претерпело ряд изменений, которые коснулись замены выражения «сложная система» на термин «объект», что было вызвано необходимостью обобщения, в связи с тем, что термин «сложная система» подразумевает определённую систему – материальную, информационную или энергетическую, однако не включает понятия процесса, к которому также можно применить термин опасность. Ведь, рассматривая процесс, мы также можем выделить определённые опасности, которые могут повлиять на его течение и, соответственно, на результат, при этом эти Ноксология/Введение. Викиверситет,// Електронний ресурс] Режим доступа: http://ru.wikiversity.org/wiki/ Ноксология/Введение 5 Zaplatynskyi V. Новое определение термина „опасность” (Nowa definicja pojęcia “niebezpieczeństwo”) [w:] Prace naukowe Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie. Seria: Edukacja Techniczna i Informatyczna. – Czestochowa, Wydawnictwo Akademii im. Jana Dlugosza w Czestochowie 2012. Tom VII, s. 179-200. ISBN 978-83-7455-298-1, ISSN 1897-4058. 4

286


опасности могут для сложной системы участвующей в процессе опасностями могут и не быть. Термин «объект» вполне применим для процесса, ведь он подразумевает то, что рассматривается, таким образом, это понятие гораздо шире, чем термин «сложная система» и, с его помощью можно выразить всё, на что может быть направлено наше внимание. В случае рассмотрения объекта с точки зрения безопасности его вполне логично назвать «объектом безопасности». В этом случае логично фактор, который рассматривается, как опасность назвать «объектом опасности». С учётом изменений оределение опасности формулируется следующим образом: опасность — субъективное понятие, обозначающее возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, поле, информация, энергия или их сочетание могут таким образом повлиять на объект, что это приведёт к последствиям, которые воспринимаются или оцениваются заинтересованным субъектом (на уровне мышления, ощущения или инстинктов) на определённом этапе развития субъекта, как негативные до момента реализации опасности или после наступления негативных последствий. Не смотря на то, что определение несколько громоздко, оно описывает термин опасность в наиболее общей форме. В определении учтены практически все возможные нюансы. Опасность, исходя из данной формулировки, выступает не как нечто постоянное, а как субъективное понятие, которое может изменяться в зависимости от внешних и внутренних условий субъекта оценки – «эксперта». Экспертом может выступать не любая сложная система, а лишь та, которая наделена определёнными способностями или инстинктами чтобы, так или иначе, оценить возможные последствия того или иного действия. То есть эта система должна обладать разумом. К таким сложным системам следует отнести все биологические объекты, однако не исключена возможность существования не биологической

287


(в нашем сегодняшнем понимании) жизни. Что касается компьютерных технологий определения опасностей, то следует отметить, что они являются воплощением человеческой деятельности и их «экспертная» оценка всецело зависит от человека. Поэтому технические системы, на сегодняшнем этапе развития техники и информационных технологий не следует относить к субъектам оценки, а лишь к инструментальным средствам оценки опасностей. Что является принципиальной разницей. На аргументы о том, что опасность является субъективным понятием оппоненты утверждали, что в понятии опасность есть определённая доля субъективизма, но вместе с тем говорили о том, что опасность, по сути, является объективной реальностью, в связи с тем, что наносит или может нанести вполне ощутимый объективный ущерб или вред, таким образом, утверждая, что опасность объективна. В этом есть своя логика. Для разрешения вопроса детально проанализируем, чем же, в самом деле, является опасность. Опасность это возможность негативного действия на сложную систему и эта возможность выступает как объективная реальность. Следует отметить, что когда речь идёт об опасности, то подразумевается не само действие, а лишь возможность такового. Эта возможность может реализоваться с определённой вероятностью. Иными словами, это не само действие, а лишь потенциальная возможность такового. И если действие имеет материальную основу, а именно присутствует объект, на который распространяется воздействие вполне измеряемых или оцениваемых вещей, таких как материя, энергия, поле и информация, то потенциальная возможность действия есть лишь предположение, вероятность каковое само по себе являются информацией, а не материальным объектом. И очевидно, что именно на этом уровне опасность является объективной реальностью.

288


Каждому действию (процессу, явлению) можно дать определённую оценку, соотнести это действие со своими интересами или интересами других людей, животных и т.д. На практике оценку получают лишь некоторые действия (явления, процессы), а остальное, абсолютное большинство действий в природе, никак не оценивается с точки зрения опасности или безопасности. Собственно это невозможно сделать, ведь невозможно оценить все процессы, происходящие в природе вследствие их огромного количества. Во вторых, очень сложно, а порой и невозможно проследить все или хотя бы наиболее вероятные последствия каждого из происходящих процессов. Следует учесть, что происходящие в природе процессы имеют сложные взаимосвязи и взаимозависимости, что усложняет определение вероятных последствий. Таким образом, огромное количество действий в природе не попадает в сферу нашего внимания, не оценивается и не может классифицироваться как положительное или отрицательное, или опасное или безопасное рис. 1. Лишь незначительная часть процессов, действий и явлений, происходящих в окружающем мире, оцениваются с точки зрения их опасности или безопасности. Следует отметить, что часть явлений оцениваются неоднозначно, вследствие большой сложности оценки, нехватки информации и т.п.

Рис. 1. Опасность как субъективная оценка

289


Только в случае оценки определенного процесса или явления возникает понятие опасности. В этом и состоит субъективная составляющая понятия опасность. Без нашей или кого либо оценки данное действие или его вероятность является только вероятностью действия, и лишь определённая оценка превращает его в опасность. В мире есть множество процессов, которые являются одинаковыми по своей природе, но по-разному оцениваются людьми. Например, ураган над населённой территорией однозначно расценивается как опасность, в тоже время ураган над пустыней является просто природным атмосферным явлением. Разрушение камня у подножия скалы и разрушение камня в фундаменте дома, по сути, процессы идентичные, но результаты этих процессов будут различны. Ведь в первом случае затрагиваются интересы людей, а во втором нет. Исходя из этого, следует рассматривать опасность как действие, которое, так или иначе, негативно влияет на человека и его жизнедеятельность. Мы нередко проводим оценку процессов в окружающей среде не только по отношению к человеку, но и по отношению к животным, растениям, а иногда и материальным ценностям, перспективам развития цивилизации. Конечные результаты таких процессов, так или иначе, сказываются на жизнедеятельности человека в ближайшем или отдалённом будущем. Субъективная составляющая понятия опасности состоит в том, что опасностью является не любая возможность влияния, а лишь та, которая по нашему мнению приведёт к отрицательным результатам. Как уже упоминалось ранее, в отдельных случаях можно провести оценку возможных действий, явлений, процессов с позиции их опасности не относительно человека, а относительно других сложных систем, как например биоэкоценозов, животных, растений. В этом случае оценка будет базироваться на наших знаниях процессов происходящих в природе их причинноследственных связей.

290


Субъективизм в оценке опасности зависит от багажа знаний и возможности как можно дальше во времени проследить последствия данного действия, явления и т.п. Переоценка процессов и соответственно оценка безопасности и опасности происходит постоянно на всех уровнях. На уровне отдельной личности – в тех или иных действиях, образе жизни, употреблении продуктов питания и т.д. Случается, что в одночасье приходиться отказаться от любимого блюда, бывшего до того безопасным и считавшимся полезным в связи с физиологическими изменениями или «неожиданно» проявившимися негативными последствиями или новыми научными исследованиями доказавшими его вредность и т.д. Процессы переоценки происходят не только на личностном уровне, но и на уровне семьи, социальной группы, региона, государства и всей цивилизации. Многие проекты, которые на первоначальном этапе рассматривались как благо, в последствии получили негативную оценку. Например, строительств атомных электростанций в сейсмоопасных регионах; разворот серверных рек, протекающих в России, вспять; строительство гидроэлектростанций и образование водохранилищ существенно изменивших не только экологию, но и климат целых регионов. Много примеров можно привести в различных областях, медицине, технике, в сельском хозяйстве, в последнем случае это широкое использование химических веществ, в частности ДДТ, впоследствии запрещённых, известнейший случай борьбы с воробьями в Китае. С сожалением следует констатировать, что у подавляющего большинства населения планеты отсутствует стратегическое планирование жизни, что приводит к системным ошибкам в оценке окружающего мира и факторов его влияния. Это наблюдается не только на личностном уровне, но и на уровне всех социальных объединений – семьи, сообществ, государств и цивилизации

291


в целом. Мировая общественность находится только в начале пути принятия стратегических решений относительно судеб цивилизации. Одним из важных документов, принятых в этом направлении является Концепция устойчивого развития принятая в Рио-де-Жанейро в 1982 роду. Принятие этого документа показывает назревшую необходимость стратегического планирования развития цивилизации, но отсутствие чётко сформированной цели пока затрудняет решение этой задачи. Причина лежит в объективном отсутствии знаний о закономерностях развития вселенной, целях развития цивилизации и отдельного человека в частности. Отсутствие стратегических целей и недостаток знаний не даёт возможности проследить причинно-следственные связи на значительно время, и таким образом оценить опасность или безопасность того или иного проекта, действия и т.д. ЛОГИЧЕСКОЕ ПОСТРОЕНИЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТЕРМИНА БЕЗОПАСНОСТЬ Опасность и безопасность две стороны одной и той же ситуации. Формулируя общее определение безопасности, необходимо отметить, что безопасность всегда связывают с определенным временем существования объекта безопасности. Только на определенном отрезке времени можно установить, будет ли приводить к негативным последствиям внешнее действие на объект или его внутренние процессы. Формулировали понятие безопасности в общем и частном виде многие авторы. В частности известный словацкий специалист в области безопасности L. Hofreiter6 рассматривает безопасность как состояние, следствие, процесс, потребность, качество, социальную функцию и социальные отношения. Известный польский учёный 6

Hofreiter L. Securitologia. – L. Mikulas: Vydavatel'stvo Akademmia ozbrojenych sil generala M.R. Stefanika, 2006. – 138 st.

292


L. Korzeniowski расширяет рамки рассмотрения понятия опасности включая: безопасность как стоимость и как право человека. Он выделяет виды безопасности объектов: объективную и субъективную безопасность, внутреннюю и внешнюю, абстрактную и конкретную, потенциальную и активную, статичную и динамичную, человеческую, предметную, финансовую или материальную. На этой основе L. Korzeniowski формулирует понятие безопасности как объективное состояние, которое состоит в отсутствии угроз, субъективно воспринимаемое индивидуально или группой7,8. Так же трактуют безопасность как отсутствие угроз J. Zob, Jr. Nye9. Интересен подход к определению безопасности V. Porady который определяет состояние безопасности как взаимосвязанную систему факторов с различными качествами и степенем влияния 10. В целом, наибольшее влияние на развитие взглядов на опасность и безопасность сделала копенгагенская школа в частности B. Buzan и другие11. В результате довольно широко распространилась теория анализа безопасности развиваемая F. Skvrndoj12 и другими, которая стала основой для исследований в области безопасности, в частности в сфере международных отношений13 социальной сфере и т.д..

7

Korzeniowski L. Securitologia. – Kraków, AMSGrafix, 2008. – 312 s. ISBN 978-83925072-1-5. Korzeniowski L. Podstawy nauk o bezpieczenstwie. – Warszawa.: Difin, 2012. – 296 st.. ISBN 978-83-7641-518-5. 9 Zob J., Nye Jr. Problemy badan nad bezpieczenstwem // Sprawy Miedzynarodowe, 1989, nr. 6. – s. 51-64. 10 Porada V. Teoreticky …, op. cit., – s. 263. 11 Buzan B., Waever O., Wilde de J. Bezpecnost. Novy ramec pro analizu.– Brno: Centrum strategickich studii, 2005. 12 Skvrnda F. Sucasne chapanie bezpecnosti ako teoreticky ramec bezpecnostnopolitickych analiz. In Hodnotenie bezpecnostnego prostredia (vychodiska a perspektivy) MO SR, Bratislava, 2004. 13 Rastislav Kazanský, Daša Adašková. Problematika klasifikácie zlyhávajúcich štátov v riešení medzinárodných konfliktov / In Aktuálne otázky politiky = Current political issues : zborník príspevkov z medzinárodnej konferencie konanej dňa 4. februára 2011, recenzovaný zborník vedeckých prác pedagógov / zost. Oľga Bočáková, Alena 8

293


Понятие безопасности является всегда относительным, то есть определенным с определенной достоверностью, которая зависит от исследуемого объекта, его сложности, его взаимосвязей в структуре с окружающей средой, времени наблюдения, уровня развития науки и практики. Критерием безопасности является отсутствие негативной динамики в развитии любой сложной системы, явления, процесса. Практически, безопасность — это не отсутствие опасностей как таковых, а отсутствие опасного действия (проявления опасности) на объект в данный конкретный момент. Понятие безопасности можно сформулировать следующим образом: «Безопасность — это субъективное понятие, которое характеризует состояние объекта в определённый момент или отрезок времени, когда опасности отсутствуют» (Определение 1). Отсутствие опасности может быть вызвано как временными характеристиками, так и надлежащей внешней защитой и другими средствами и методами. Тем не менее, защита от опасности предполагает, что, собственно, опасность существует, но защитные мероприятия предотвращают её действия на объект безопасности, и таким образом для объекта данная опасность перестает быть актуальной, то есть перестаёт существовать. Можно было бы прийти к выводу, что если опасность не реализуется, то тогда она не существует в определённый момент или отрезок времени. Однако, следует учитывать, что отличительной характеристикой опасности является её вероятностный характер. Таким образом, можно говорить не об отсутствии опасности как таковой, а о нулевой вероятности её проявления в определённый момент или временной отрезок. Потому, следовало бы ввести в определение безопасности вероятностную составляющую. Первое определение безопасности было сформулировано через состояние рассматриваемого объекта (или другими Tomášiková ; rec. Mária Kíliková ... [at al.]. - Trenčín: Trenčianska univerzita Alexandra Dubčeka, 2011. - S. 311-315. ISBN 978-80-8075-485-3.

294


словами объекта безопасности), которое можно расширить и конкретизировать, а именно ввести понятие внешних обстоятельств и внутреннего состояния объекта безопасности и таким образом указать все источники возможных опасностей (и влияний вообще). Применяя такой подход, получаем следующее определение: «Безопасность – субъективное понятие, характеризующее внешние обстоятельства объекта и его внутреннее состояние в определённый момент или отрезок времени, когда вероятность проявления опасностей равна 0» (Определение 2). Или в упрощённом варианте «Безопасность – субъективное понятие, характеризующее внешние обстоятельства объекта и его внутреннее состояние в определённый момент или отрезок времени, когда опасности не реализуются» (Определение 3). Такое определение гораздо точнее характеризует понятие безопасности. В теоретическом и общенаучном плане вышеприведённое определение безопасности вполне удовлетворительно. Однако в практике безопасность иногда понимается несколько иначе. Ведь, говоря о безопасности, в первую очередь речь идёт об отношении к интересующему объекту, явлению, процессу. Следовательно, понятие «безопасность» можно сформулировать по другому, не исходя из понятия опасностей и влияния их на объект, а с позиции состояние объекта. Предположим, мы имеем объект Х, который на протяжении отрезка времени t будет удовлетворять наши ожидания. Ожидания можно связывать с любыми желательными превращениями объекта Х. Эти превращения охватывают сферу от полного разложения объекта до максимально возможного развития и расширения данного объекта, включая при этом стабильное состояние или стабильное функционирование объекта. Желание, связанное с превращением определённого объекта, может лежать в рамках g1-gn где n-конечная величина. Соответственно

295


объект трансформируется из состояния Х в Х1 - Хn. Когда n достигает максимального значения, тогда можно говорить о наилучшем достижимом эффекте. Когда же n равно 1 – это означает, что изменения (или стабильность) объекта соответствуют минимальному ожиданию. Если на заданном отрезке времени объект функционирует с ожиданиями g1-gn то он находится или находился в безопасности. В случае, если объект выходит за рамки ожидания g1-gn, а именно находится в состоянии < Х1-Хn >, то его состояние можно оценить как <Х1 – хуже чем наименьшее удовлетворительное ожидание, или Хn> – превышение наибольшего возможного ожидания, которое согласно условиям также является нежелательным. Это верно, для случая, когда рассматривается любой временной отрезок объекта, который продолжает функционировать, например, выпуск продукции предприятием, или движение подшипника в механизме, а также для объектов, для которых состояние Х1-Хn является завершающей стадией процесса его изменения, то есть конечным результатом. Построение определения безопасности на этой основе позволяет рассматривать или не рассматривать и не учитывать опасности, которые могут на определённом временном отрезке, входящем в общий рассматриваемый отрезок времени tобщ, приводят систему к состоянию, выходящему за рамки желательных g1-gn, однако не приводящие к изменениям <Х1-Хn> в характеристиках системы в конце рассматриваемого периода. Вместе с тем, могут быть рассмотрены условия, когда в каждый момент времени изменения не выходит за рамки желательных g1-gn,. Таким образом, безопасность можно сформулировать как желательное состояние системы в определённый момент или отрезок времени. Такое состояние системы может предполагать также наличие определённых негативных воздействий, которые в дальнейшем могут привести к деструктивным явлениям в системе, например трение, приводящее к износу. Вместе с тем, ни исключить, ни изъять

296


некоторые отрицательно влияющие на систему элементы невозможно. Таким образом, безопасность превращается в относительное понятие, где главным критерием выступает не наличие или отсутствие опасностей или опасных действий, а желаемое состояние системы на протяжении или в конце заданного временного отрезка. Исходя из вышеизложенных логических построений и пользуясь, формулировкой опасности, приведённой ранее, определение безопасности можно сформулировать следующим образом: «Безопасность – субъективное понятие, обозначающее желаемое состояние объекта в определённый момент или отрезок времени, при котором опасности или существующие негативные влияния не могут привести к негативным его изменениям» (Определение 4). Данное определение состоит из двух частей констатирующей (выделена жирным шрифтом) – и объясняющей. Особенностью данного определения безопасности является то, что констатирующая его часть построена без использования термина «опасность», так же как и термин «опасность» был сформулирован без использования термина «безопасность». Понятие опасности введено в объясняющую часть формулировки безопасности лишь с целью конкретизации. Использование последнего (четвёртого) определения даёт возможность ввести понятие абсолютной или полной безопасности на определённом временном отрезке, что предполагает сохранения объекта безопасности в желаемом состоянии в определённом временном отрезке, даже не смотря на возможное негативное влияние определённых факторов ощутимый эффект от которого проявится значительно позднее. Иными словами, такой подход даёт возможность абстрагироваться от несущественных для нас опасностей или негативных влияний и сконцентрироваться на определённых свойствах объекта безопасности. Очевидно, что в данном случае следует рассматривать в первую очередь определённые количественные и качественные

297


характеристики объекта безопасности, и абстрагироваться от малозначимых. Это очень важно для систем и процессов, которые характеризуются старением, износом и т.п. Использование определений безопасности 1-3 не позволяют вводить понятие абсолютной безопасности, ведь эти определения предполагают рассмотрение объекта безопасности в целом и всей совокупности опасностей, а в этом случае невозможно охватить и оценить все факторы которые могут негативно повлиять на объект, а также их отдалённые последствия. ТЕХНОГЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ Сформулировав общее определение опасности, можно перейти к анализу и формулировке частных определений безопасности. В рамках данной статьи ограничимся лишь одним из наиболее широко распространенных понятий – понятием техногенной безопасности. Этот термин часто встречается в законодательстве Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций, в частности, в Законе «О правовых основах гражданской защиты»14 он сформулирован следующим образом: «Техногенная безопасность – состояние защищенности населения, территории, объектов от негативных последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера». В новом «Кодексе гражданской защиты Украины» определение термина техногенная безопасность сделано в п. 43 ст. 2: «Техногенная безопасность – отсутствие риска возникновения аварий и / или катастроф на потенциально опасных объектах, а также у субъектов хозяйствования, которые могут создать реальную угрозу их возникновения. Техногенная безопасность характеризует состояние защиты населения и территорий от Закон України «Про правові засади цивільного захисту» Верховна Рада України; Закон від 24.06.2004 № 1859-IV, чинний до 01.07.2013, підстава 5403-17. [Електронний ресурс] Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/185915/print1227531312448129

14

298


чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Обеспечение техногенной безопасности является особой (специфической) функцией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций»15. В первом случае безопасность была сформулирована при использовании понятия защищённости во втором понятия риска. Использование понятия защищённости приводит к тому, что безопасность рассматривается через призму её обеспечения и соответственно данному определению должна оценивается не как состояние объектов, людей и т.д. а как действия по их защите. Использование понятия «риск» в определении понятия «безопасность» довольно распространённая практика. Отсутствие риска, это то же самое что и отсутствие опасностей ведь если нет риска (вероятности опасности) это означает, что нет самой опасности. Следует отметить, что в определении, приведённом в «Кодексе гражданской защиты», как и в Законе «О правовых основах гражданской защиты» техногенная безопасность характеризует не состояние системы (и фактически уровень её безопасности», а состояние защиты (….состояние защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного характера). То есть происходит смешивание понятий безопасность и защита, которые хотя и близки, но отнюдь не тождественны. Анализу взаимосвязей и различий между терминами безопасность и защита будут посвящены дальнейшие исследования. Cформулировать термин «техногенная безопасность» достаточно легко, воспользовавшись сформулированными выше общими определениями безопасности, а также учитывая, при этом, официальные формулировки. В результате определение техногенной безопасности будет звучать следующим образом: «Техногенная безопасность – Кодекс цивільного захисту України, Верховна Рада України; Кодекс України, Закон, Кодекс від 02.10.2012 № 5403-VI. Введення в дію відбудеться 01.07.2013. [Електронний ресурс] Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5403%D0%B0-17/paran4#n4

15

299


состояние объектов (населения, территорий и т.п.) при котором не реализуются опасности техногенного характера», или можно употребить несколько изменённую формулировку – отсутствуют условий для проявления опасностей техногенного характера». Такое определение наиболее точно отражает суть техногенной безопасности. Однако в нём отсутствует понятие защиты так любимое многими работниками сферы защиты от чрезвычайных ситуаций. Защита это функция по обеспечению безопасности, возложенная на соответствующие структуры. Функция защиты позволяет достичь определённого уровня безопасности, который базируется в первую очередь на свойствах объекта безопасности, а защита является лишь дополнением. Подобный подход следует применить и к другим частным определениям безопасности, в том числе к экологической, социальной, индивидуальной, международной и др. безопасности. ВЫВОДЫ Глубокий анализ понятия опасность показал, что это субъективное понятие, с помощью которого мы оцениваем объективную реальность. С точки зрения объективной реальности опасность выступает как определённая информация, содержащая возможный прогноз развития негативных событий, которые касаются определенного объекта. Безопасность также является субъективным понятием и может быть выражено как с помощью понятия опасности, так и как желательное состояние объекта безопасности. Использование терминов в новой, наиболее общей формулировке, приведённых в настоящей статье, позволяет снять многие недоразумения связанные с пониманием опасности и безопасности, что в свою очередь

300


положительным образом скажется на научных исследованиях, а также практической деятельности. На основе общих определений опасности и безопасности достаточно легко сформулировать частные определения. В статье была предложена новая формулировка термина «техногенная безопасность». В дальнейших исследованиях будут проанализированы другие распространенные частные термины, связанные с понятиями опасность, безопасность, защита и др. ЛИТЕРАТУРА: 1. Белов С.В., Симакова Е.Н. Ноксология: учебное пособие для студентов вузов // Выпуск 1. Приложение к журналу БЖД №5, 2010. – 24 с. 2. Морозова Людмила Львовна. Человек и ноксосфера (Школа БЖД) [Текст] / Л. Л. Морозова. - М. : Новые технологии, 2006. - 24 с. : цв.ил. - (Прил. к журн. "Безопасность жизнедеятельности"; №3/2006). - ISSN 1684-6435. 3. Ноксология/Введение. Викиверситет,// Електронний ресурс] Режим доступа: http://ru.wikiversity.org/wiki/ Ноксология/Введение 4. Zaplatynskyi V. Новое определение термина „опасность”. (Nowa definicja pojecia “niebezpieczenstwo”) [w] Prace naukowe Akademii im. Jana Dlugosza w Czestochowie. Seria: Edukacja Techniczna I Informatyczna. – Czestochowa, Wydawnictwo Akademii im. Jana Dlugosza w Czestochowie 2012. Tom VII, S. 179-200. ISBN 978-83-7455-298-1, ISSN 1897-4058 5. Hofreiter L. Securitologia. – L. Mikulas: Vydavatel'stvo Akademmia ozbrojenych sil generala M.R. Stefanika, 2006. – 138 st. 6. Korzeniowski L. Securitologia. – Krakow, AMSGrafix, 2008. – 312 s. ISBN

301


7. Korzeniowski L. Podstawy nauk o bezpieczenstwie. – Warszawa.: Difin, 2012. – 296 st.. ISBN 978-83-7641-518-5 8. Zob J., Nye Jr. Problemy badan nad bezpieczenstwem // Sprawy Miedzynarodowe, 1989, nr. 6. – s. 51-64. 9. Porada V. Teoreticky …, op. cit., – s. 263. 10. Buzan B., Waever O., Wilde de J. Bezpecnost. Novy ramec pro analizu.– Brno: Centrum strategickich studii, 2005. 11. Skvrnda F. Sucasne chapanie bezpecnosti ako teoreticky ramec bezpecnostno-politickych analiz. In Hodnotenie bezpecnostnego prostredia (vychodiska a perspektivy) MO SR, Bratislava, 2004. 12. Rastislav Kazanský, Daša Adašková. Problematika klasifikácie zlyhávajúcich štátov v riešení medzinárodných konfliktov / In Aktuálne otázky politiky = Current political issues : zborník príspevkov z medzinárodnej konferencie konanej dňa 4. februára 2011, recenzovaný zborník vedeckých prác pedagógov / zost. Oľga Bočáková, Alena Tomášiková; rec. Mária Kíliková... [at al.]. - Trenčín: Trenčianska univerzita Alexandra Dubčeka, 2011. - S. 311315. ISBN 978-80-8075-485-3 13. Закон України «Про правові засади цивільного захисту» Верховна Рада України; Закон від 24.06.2004 № 1859-IV, чинний до 01.07.2013, підстава 5403-17. [Електронний ресурс] Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/185915/print1227531312448129 14. Кодекс цивільного захисту України, Верховна Рада України; Кодекс України, Закон, Кодекс від 02.10.2012 № 5403-VI. Введення в дію відбудеться 01.07.2013. [Електронний ресурс] Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5403%D0%B017/paran4#n4

302


ZAPLATYNSKYY Vasyl candidate of sciences (PhD), docent, honoured professor, associate professor (docent) of Department of Safety of Life Activities of National Aviation University, Kiev, Ukraine; President of Academy of Safety and Bases of Health; Vice-president of the European Association for Security; The member of Scientific and Methodological Commission of 小ivil Safety of the Methodological Board of the Ministry of Education and Science of Ukraine.

303

Kultura Bezpieczeństwa. Nauka-Praktyka-Refleksje  
Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you