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Ejecutoriedad del acto administrativo.

2010

Universidad Panamericana Sede: Parrita. Derecho Administrativo 2. Ejecutoriedad del acto administrativo.

Profesor: Lic. รlvaro

Alumno: Yanรกn Leรณn Mora. Parrita. 19/10/2010.

Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Pรกgina 1


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Índice Introducción..................................................................................................................................3 Aclaración.....................................................................................................................................4 Acto Administrativo......................................................................................................................5 Concepto de Ejecutoriedad...........................................................................................................6 La Norma.......................................................................................................................................8 Como se interpreta la norma...................................................................................................12 Suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo..............................................................16 La suspensión de un acto administrativo por un recurso de amparo.......................................22 Conclusión...................................................................................................................................24 Anexo 1.......................................................................................................................................26 Anexo 2.......................................................................................................................................31

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Introducción. Este trabajo aborda un tema que por la amplia cantidad de casos encontrados como jurisprudencia, parece no ser muy bien entendido por la mayoría de personas (no diré abogados pues muchas veces muchos siguen el concepto de que quien paga manda), un tema con más de 200 sentencias, muchas de ellas del máximo tribunal Constitucional, que mantiene una línea clara y de la cual no se ha apartado en más de 15 años (cantidad de sentencias en tiempo leídas por quien escribe). La ejecutoriedad de un acto administrativo, que se encuentra normada en nuestra legislación en ley especial, Ley General de la Administración Pública, es un tema ampliamente abordado por la Doctrina, tanto local como internacional, discutido en tribunales constitucionales de Colombia y España, ambos fuente de Derecho de nuestro Sistema Jurídico. Pretendo en estas letras, dejar en claro el concepto que tiene por título esta recopilación de información, concepto que después de la investigación parece tener muy en claro nuestros tribunales más no así los administrados y quienes por ellos representan sus intereses jurídicos. Con una breve descripción de que es un Acto Administrativo, la diferencia entre Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo se demostrara que estos conceptos son diversos en contenido y forma, se relacionan más no se deben confundir.

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Aclaración. Este trabajo es realizado por un estudiante de derecho de la Universidad Panamericana de Costa Rica, por lo que quizás algunos conceptos que en él se esgrimen no sean compartidos por profesionales de Derecho, no se pretende arrojarse autoría alguna sobre doctrinas ampliamente tratadas por grandes juristas, más tampoco se escatima la capacidad de quien escribe. Como siempre este trabajo está cubierto por Copy Left y quien tenga el agrado de leerlo, podrá modificarlo, distribuirlo como desee. “Se piensa que lo justo es lo igual, y así es; pero no para todos, sino para los iguales. Se piensa por el contrario que lo justo es lo desigual, y así es, pero no para todos, sino para los desiguales”. Aristóteles (384 AC-322 AC) Filósofo griego.

Yanán L.M.

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Acto Administrativo. El Acto Administrativo suele definirse como una manifestación unilateral de voluntad dirigida a producir un efecto de derecho y emanada normalmente de la Administración en uso de una potestad administrativa. Dicha expresión, está referida a la actividad del Estado que ejerce una de sus funciones fundamentales: la de administrar. Es decir, que independientemente de su forma, la actividad administrativa se traduce en hechos y actos administrativos. Sin embargo, todo acto de voluntad de la administración, obedece a un esquema típico, que exige la presencia ordenada y relacionada de varios elementos u objetos, necesarios para que aquella conducta se pueda estimar como plenamente exteriorizada. Las definiciones de acto administrativo varían según dónde se ponga el énfasis, ya sea en el órgano que lo dicta, en el contenido del mismo, o en su forma. Obviando las disputas doctrinarias se puede entender al acto administrativo como "toda declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma inmediata". Este concepto de acto administrativo es sostenido, entre otros, por el jurista argentino Agustín Gordillo. También se puede entender como “Acto jurídico de voluntad, de juicio, de conocimiento o deseo dictado por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”, definición esta defendida por el profesor español Eduardo García de Enterría, y construida sobre la definición del administrativista italiano Guido Zanobini. Así pues, es una manifestación del poder administrativo, cuya característica es que se adopta en vía de decisión singular, en contra del acto del legislador o de la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 5


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Administración que sea de carácter general (ley o reglamento, respectivamente), caracterizado por ser una imposición unilateral, imperativa y con consecuencias jurídicas para el destinatario. Según ciertos juristas, como el peruano Christian Guzmán Napurí, el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral sino además por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, lo cual lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas, como por ejemplo los reglamentos. Siendo que la idea de este escrito no es abundar sobre este tema tomaremos la definición corta, clara y precisa del Dr.

Jinesta en su obra Tratado de Derecho

Administrativo Tomo I, 2° Edición Ampliada y Corregida, Editorial Jurídica Continental, 2009 en su página 417: “El acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos concretos o generales, de alcance normativo o no, en forma directa o inmediata”.

Concepto de Ejecutoriedad. El concepto fue utilizado ya por Borsi en 1901 en un estudio titulado L´esecutorieta degli atti ammistrativi, donde la ejecutoriedad se define como la posibilidad de ejecución que un acto tiene ínsita, como energía propia, y en virtud de la cual el acto puede realizar por sí mismo todos los efectos de que es capaz (cit. por N Mancuso: op. cit. 758: en 759). En otro trabajo posterior, Borsi afirma que la indagación del fundamento jurídico de la ejecución forzosa no puede identificarse con el análisis del concepto de ejecutoriedad del acto administrativo.

Esta, dice, es una característica de ciertos tipos de actos

administrativos y los ciudadanos. La posibilidad de ejecución forzosa está incluida, precisa BORSI, en aquella aptitud, pero no la agota por completo. En suma, concluye este autor, la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 6


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ejecutoriedad se refiere a un carácter del acto, mientras que la ejecución forzosa lo hace a un procedimiento mediante el cual puede obtenerse la realización del acto; y aún cuando entre una otra haya relación no pueden confundirse (Vid. U. Borsi: Fondamento giuridico della esecuzione forzata amministrativa. Turín, Fratelli Brocca Ed.. 1905, 43-44). Todavía si deseamos ir un poco más atrás (situación no necesaria para el estudio pero si para el ego) diré que en 1866 J. Díaz Ufano diferencia entre ejecutividad y ejecutoriedad equiparando a la segunda con firmeza y a la primera con posibilidad de ejecución no obstante la impugnación contenciosa (BETANCOR RODRÍGUEZ; op, cit, 216217). Ahora bien, la ejecutoriedad1 no comporta de modo inexcusable el empleo de la coacción dado que el acto puede ser cumplido voluntariamente por el particular; pero cabe que pueda acudirse a ella en caso necesario. Por eso, aún sin ser una solución inexorable, está integrada en la noción de esecutorietá en tanto que eventualidad admitida. De ahí también deriva que la esecutorietá es algo distinto de la ejecución forzosa propiamente dicha: presupone que el acto tiene una singular fuerza jurídica que es la que, en definitiva, se encuentra en la base del empleo, en su caso, de la acción de oficio. De lo visto se desprende que, aunque no siempre sea fácil apreciar el significado exacto de los diversos conceptos que utiliza, la doctrina italiana diferencia entre la fuerza ejecutiva del acto administrativo y la ejecutoriedad. De ésta última sólo podrá hablarse cuando el acto tiene un contenido obligacional; indica una potencianilidad: el acto es susceptible de ejecución material coactiva si el obligado incumple con lo que el acto impone. Por ello, no todo acto ejecutivo es ejecutorio; ni todo acto ejecutorio va a ser ejecutado por la fuerza. Son momentos distintos en la dinámica del acto cuya independización es necesaria; respecto de cada uno de ellos caben precisiones diferenciadas que son de tener en cuenta a la hora de exponer y analizar esta vertiente del régimen jurídico de los actos administrativos. Por principio, los actos administrativos deben ejecutarse inmediatamente por la Ejecutividad que les es inherente, y la impugnación que se haga de ellos no suspende su 1

Para mayor abundamiento se recomienda leer Barcelona Llop, Javier. Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de los actos administrativos / Javier Barcelona Llop ; prólogo de Lorenzo Martín-Retortillo Baquer.-- Santander : Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, D.L. 1995 Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 7


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ejecución, salvo en los tres casos siguientes admitidos por la doctrina y la legislación comparada: 1.

Por expresa disposición de la ley.

2.

Por disposición de la autoridad competente, tomada de oficio o a petición de parte.

3.

Cuando la suspensión del acto no lesione el interés público y con su ejecución pueden resultar perjuicios irreparables para los administrados.

La Norma. En el año 1979 entró en vigencia la Ley General de Administración Pública 2 (LGAP) y es en esta norma en donde localizaremos los preceptos legales con los cuales la administración pública puede ejercer la ejecutoriedad de sus actos, teniendo en cuenta que esta se rige por principios constitucionales y legales vigentes, siendo sometida a evaluaciones de resultados y a la rendición de cuentas, pues su objetivo principal es para satisfacer las necesidades de la ciudadanía (Art 113 LGAP).

Ley General de la Administración Pública. SECCION SEGUNDA De la Ejecutoriedad Artículo 1463.2

Ley:6227, del 02/05/1978, Ley General de la Administración Pública, Ente emisor: Asamblea Legislativa, Versión de la norma: 4 de 8 del 02/05/2002. 3

(Sentencia: 16126 Expediente: 06-013204-0007-CO

Fecha: 07/11/2006 Hora: 3:59:00 PM

Emitido

por: Sala Constitucional) (Sentencia Nº 2000-02557 de las nueve horas cincuenta y cinco minutos del veintidós de marzo de dos mil) (Sentencia: 12649, Expediente: 03-006760-0007-CO, Fecha: 31/10/2003, Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 8


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1. La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí4, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar. 2. El empleo de los medios de ejecución administrativa se hará sin perjuicio de las otras responsabilidades en que incurra el administrado por su rebeldía. 3. No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y la misma, de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes. 4. La ejecución en estas circunstancias se reputará como abuso de poder. Artículo 147.-

Hora: 2:32:00 PM, Emitido por: Sala Constitucional) (Sentencia: 02728, Expediente: 07-002490-0007-CO, Fecha: ,Hora: 5:23:00 PM, Emitido por: Sala Constitucional). Esto conforme al criterio vertido por la Sala Constitucional, según el cual constituyen jurisprudencia al menos tres resoluciones judiciales que contengan una interpretación reiterada de alguna de las Salas de Casación. Remito entre otras a las resoluciones de las 15:51 horas del 25 de mayo del 2001 y 2001-05417 de las 15:13 horas del 20 de junio del 2001 (expediente 00-007706-0007-CO), de las 08:56 horas del m11 de julio del 2001 (expediente 00-006286-0007-CO), 566995 de las 15:36 horas del 17 de octubre de 1995, 5981-95 de las 15:51 horas del 7 de noviembre de 1995, 6489-93 de las 10:24 horas del 9 de diciembre de 1993, 300-90 de las 17:00 horas del 21 de marzo de 1990, 3180-93 de las 15:18 horas del 6 de julio de 1993 y 185-95 de las 16:35 horas del 10 de enero de 1995. 4

Derecho comparado: Téngase en cuenta las Sentencias del Tribunal Constituconal 66-1984, de 6 de Junio

(Suplemento al B.O.E. de 19 de Junio), 115-1987, de julio (Suplemento al B.O.E. de 29 de julio), fundamento jurídico 4, y 238-1992, de 17 de diciembre (Suplemnto al B.O.E. de 20 de enero de 1993), todas ellas sobre la ejecutoriedad de los actos administrativos y la regulación legal de las medidas cautelares que impliquen la suspensión de los mismos (Legislación administrativa Parte General 21° Edición 15 de Julio de 2006, Impresión Pinelo Talleres Gráficos, s,l, Camas-Sevilla, PEDRO ESCRIBANO COLLADO, Pág 751).

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Los derechos de la Administración provenientes de su capacidad de derecho público serán también ejecutivos por los mismos medios que esta Ley señala para la ejecución de los actos administrativos. Artículo 148.Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación. Artículo 149.1. Los medios de la ejecución administrativa serán los siguientes: a) Ejecución forzada mediante apremio sobre el patrimonio del administrado, cuando se trate de crédito líquido de la Administración, todo con aplicación de las normas pertinentes del Código de Procedimientos Civiles sobre embargo y remate, con la salvedad de que el título ejecutivo podrá ser la certificación del acto constitutivo del crédito expedida por el órgano competente para ordenar la ejecución; b) Ejecución sustitutiva, cuando se trate de obligaciones cuyo cumplimiento puede ser logrado por un tercero en lugar de obligado, en cuyo caso las costas de la ejecución serán a cargo de éste y podrán serle cobradas según el procedimiento señalado en el inciso anterior; y c) Cumplimiento forzoso, cuando la obligación sea personalísima, de dar, de hacer o de tolerar o no hacer, con la alternativa de convertirla en daños y perjuicios a prudencial criterio de la Administración, cobrables mediante el procedimiento señalado en el inciso a). 2. En caso de cumplimiento forzoso la Administración obtendrá el concurso de la policía y podrá emplear la fuerza pública dentro de los límites de lo estrictamente necesario. La Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 10


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Administración podrá a este efecto decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles. Artículo 150.1. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la debida comunicación del acto principal, so pena de responsabilidad. 2. Deberá hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo caso de urgencia. 3. Las intimaciones contendrán un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir. 4. Las intimaciones podrán disponerse con el acto principal o separadamente. 5. Cuando sea posible elegir entre diversos medios coercitivos, el servidor competente deberá escoger el menos oneroso o perjudicial de entre los que sean suficientes al efecto. 6. Los medios coercitivos serán aplicables uno por uno a la vez, pero podrán variarse ante la rebeldía del administrado si el medio anterior no ha sufrido efecto.

Artículo 151.Queda prohibida la resistencia violenta a la ejecución del acto administrativo, bajo sanción de responsabilidad civil, y, en su caso, penal. Como se interpreta la norma.

El Doctor Eduardo Ortiz Ortiz señala al respecto que el Estado goza de un privilegio que consiste en que si el particular no cumple la obligación impuesta por un acto, puede proceder a la ejecución coactiva sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional, esto se conoce como la ejecutoriedad administrativa (Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann, San José, 2000, pág 346).

Por su parte la Procuraduría General de la

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República, en relación con la ejecutoriedad de los actos administrativos, ha considerado lo siguiente: “uno de los principios que rige el accionar de la Administración Pública es el de la ejecutoriedad de sus actos, conforme al cual puede disponer su realización o cumplimiento sin necesidad de recurrir a los Tribunales. No forma parte del acto, sino que es una facultad otorgada a la Administración. El artículo 146, párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública, nº 6227 de 2 de mayo de 1978, consagra dicho principio al disponer que "la Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar". En relación con esta norma, el Profesor Eduardo Ortiz, en sus comentarios ante la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración que conoció el proyecto de la citada Ley General, señaló: "Este es el principio llamado de la ejecutoriedad del acto administrativo (...) Significa que un acto administrativo produce su efecto contra el administrado y puede ser ejecutado contra éste, aún si el administrado se opone administrativamente o judicialmente ..." (Acta No. 102, pág. 2, sesión del 1º de abril de 1970). Ese privilegio conferido a la Administración por parte del ordenamiento jurídico, se justifica en razón de los intereses públicos involucrados en su accionar. En tesis de principio, se supone que la Administración, representada por los diferentes entes y organismos públicos que la componen, buscará tutelar siempre los más altos intereses colectivos (bienestar social, seguridad, distribución equitativa de la riqueza, etc.), por lo que se le ha de dotar de los medios necesarios para ejecutar por sí misma y sin autorización judicial los actos administrativos válidos y eficaces. La ejecutoriedad del acto administrativo es uno de esos instrumentos, ya que permite, sin necesidad de recurrir a otras instancias, particularmente las judiciales, poder concretar, por mano propia y de forma oportuna, los efectos buscados al dictarse aquel. Para dar sustento a esta facultad jurídica, se parte de una presunción iuris tantum de legalidad del acto en unión con el principio de eficacia de la actuación administrativa. Ahora bien, esta facultad de la Administración no es irrestricta y de manera excepcional el ordenamiento permite la suspensión de la ejecución del acto, cuando la misma pueda causar daños o perjuicios graves de imposible o difícil reparación”. (Dictámen C-244-98 del 16 de noviembre de 1998). Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 12


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Lo anterior permite concluir que el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública señala que los recursos en sede administrativa, en virtud del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, no suspenden los efectos del acto impugnado. No obstante, de forma muy acertada, la misma norma establece la posibilidad de que la Administración suspenda la ejecución del acto cuestionado hasta tanto no sean resueltas las gestiones recursivas planteadas, cuando de su ejecución se puedan producir daños de imposible o difícil reparación. El dictamen C-089-96 7 de junio, 1996 de la Procuraduría General de la República, al referirse a los alcances de la norma en cuestión señaló: “... sería totalmente inconveniente para el interés público que los particulares pudieran frenar la ejecución de los actos administrativos interponiendo acciones legales, en sede administrativa o judicial, que funcionaran como obstáculos para retrasar la actividad de la Administración, a tal punto de tornar imposible, en una buena parte de los casos, el fin perseguido, de manera particular en aquellos en que la actuación devenía urgente. Para evitar esta situación el legislador previó en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública que "los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución" de los actos dictados que fueren eficaces, válidos o anulables. El Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, en sus comentarios ante la Comisión Permanente de Asuntos de Gobierno y Administración que estudió el proyecto de esta Ley, señaló: "Este es el principio llamado de la ejecutoriedad del acto administrativo (...) Significa que un acto administrativo produce su efecto contra el administrado y puede ser ejecutado contra éste, aún si el administrado se opone administrativa- mente o judicialmente ..." (Acta No. 102, pg.2, sesión del 1º de abril de 1970) ...Ahora bien, esta facultad no es irrestricta, y permite al servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación (artículo 148 ibíd). Esta norma retoma para la vía administrativa un instituto típico del proceso judicial, cual es el incidente de suspensión del acto administrativo, tutelado en el artículo 91 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Ley No. 3667 de 18 de agosto de 1976 En cuanto a la delimitación de los daños o perjuicios graves o de difícil o imposible reparación, la doctrina ha expuesto: "..., tenemos que los daños y Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 13


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perjuicios que se invoquen en sustento del incidente de suspensión del acto impugnado, no sólo pueden cobijar daños materiales, sino también pueden referirse a bienes estéticos, ecológicos, históricos y morales (...). Debe entenderse que no basta una lesión a un interés superfluo, exiguo, afectivo o romántico, o meras contrariedades económicas. El daño y perjuicio tiene que ser de difícil o imposible reparación. El legislador no ha querido definir condiciones específicas ni preceptuar un cuantum, no podría hacerlo por la índole de la institución. (...) Es nuestro criterio que en esto estriba la complejidad principal de este incidente, valga decir que en caso de acogerse la pretensión principal anulándose el acto impugnado, los daños y perjuicios que el daño hubiere ocasionado sean de difícil o imposible reparación, entendiéndose que es aquel que causará el acto impugnado, y la posibilidad de dicho perjuicio debe fundarse o probarse o alegarse seriamente, en ciertos casos aún cuando no se funde ni se pruebe el perjuicio mismo que se podría derivar de la ejecución del acto administrativo. (...) Si bien es cierto, como se ha dicho, que la Administración cuenta con esta potestad administrativa, no menos lo es que debe ser muy cuidadosa en su utilización. En efecto, el párrafo tercero del artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública estatuye claramente que no procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y sanciona con responsabilidad penal al servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes. También debe cuidarse la Administración de no violentar derechos fundamentales al dictar sus actos, cual podría suceder, a manera de ejemplo, por incumplimiento del debido proceso o por indebida fundamentación de los mismos. No es lógico que persiguiendo intereses de tipo general se violenten derechos fundamentales que se encuentran a la base del mismo orden público. Es imprescindible "una gradación de intereses, en donde la satisfacción de los intereses públicos encomendados por el legislador a la Administración pública se realice con respeto a los derechos fundamentales" (Lafuente, op. cit, p. 39)” (Visto en DAGJ-16142002)

La jurisprudencia constitucional5 ha sido conteste en el sentido de que la Administración puede ejecutar por sí misma los actos que dicte, siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de 5

Sentencia: 02160, Expediente: 01-001541-0007-CO, Fecha: 20/03/2001, Hora: 3:45:00 PM, Emitido por: Sala Constitucional y otras. Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 14


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impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración, esto por cuanto debe partirse de que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos -de ser dictados conforme al ordenamiento jurídico-, de él se deriva el de la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede válidamente ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de concretos intereses públicos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. Ese privilegio conferido a la Administración por parte del ordenamiento jurídico, se justifica en razón de los intereses públicos involucrados en su accionar. En tesis de principio, se supone que la Administración, representada por los diferentes entes y organismos públicos que la componen, buscará tutelar siempre los más altos intereses colectivos (bienestar social, seguridad, distribución equitativa de la riqueza, etc.), por lo que se le ha de dotar de los medios necesarios para ejecutar por sí misma y sin autorización judicial los actos administrativos válidos y eficaces. La ejecutoriedad del acto administrativo es uno de esos instrumentos, ya que permite, sin necesidad de recurrir a otras instancias, particularmente las judiciales, poder concretar, por mano propia y de forma oportuna, los efectos buscados al dictarse aquel. Para dar sustento a esta facultad jurídica, se parte de una presunción iuris tantum de legalidad del acto en unión con el principio de eficacia de la actuación administrativa. Ahora bien, esta facultad de la Administración no es irrestricta y de manera excepcional el ordenamiento permite la suspensión de la ejecución del acto, cuando la misma pueda causar daños o perjuicios graves de imposible o difícil reparación. Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 15


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Suspensión de la ejecutoriedad del acto administrativo. Para el otorgamiento de la cautelar de suspensión de los efectos6 del acto administrativo, es necesario que concurran varios presupuestos: en primer término el periculum in mora, que consiste en el temor razonable y objetivamente fundamentado de la parte actora de que la situación jurídica sustancial aducida resulte seriamente dañada o perjudicada de forma grave o irreparable durante el transcurso de tiempo necesario para dictar la sentencia principal; uno de los perfiles relevantes de este presupuesto está constituido por lo que en doctrina se ha denominado "bilateralidad del periculum in mora", lo que impone aplicar el principio de proporcionalidad, ponderando los diversos intereses involucrados al acceder a la suspensión de la ejecución, debiendo así valorar el interés del solicitante (privado) frente a los intereses públicos o de terceros, por lo que sólo se otorgará la medida cuando el perjuicio que pueda sufrir el solicitante, sea cualitativa y cuantitativamente superior al daño sufrido por la contraparte. Otro de los presupuestos está constituido por el fumus boni iuris, que sería esa apariencia de buen derecho que se manifiesta en la seriedad de la demanda presentada. Así las cosas, y luego de la ponderación de estos presupuestos, el Tribunal, llega a un convencimiento idéntico al del Juzgador de instancia, motivo que impone confirmar el fallo combatido. El éxito de una medida cautelar depende además, de la reparación del daño y de su relación con el interés público, el que debe prevalecer en resguardo de la seguridad de toda la comunidad, de modo tal, que si la inejecución pone en peligro alguno de esos valores, el beneficio pedido ha de denegarse. Por último, debe ponderarse si frente a ese interés o derecho privado cuya 6

Debe añadirse que la medida cautelar en esta vía es instrumental, accesoria y provisional, en el tanto procura asegurar la eficacia de la sentencia de un eventual expediente principal. Desde esta perspectiva, debe realizarse un análisis que garantice la aplicación de la tutela cautelar ponderando los bienes jurídicos objeto de tutela alegados por ambas partes. Es de aclarar que en este momento procesal no pueden ser analizadas cuestiones que aludan a la legalidad del acto adoptado sede administrativa, ni se entra a estudiar el eventual buen derecho del actor sobre aspectos de fondo del asunto, que deberán ser resueltas en etapas ulteriores, por lo que esta instancia debe ser analizada con extrema prudencia a fin de no incursionar sobre aquél. Tales argumentaciones deben ser relegadas para el proceso de cognición (Sentencia: 00203 Expediente: 06-000392-0161-CA, Fecha: 07/04/2010, Hora: 11:45:00 AM, Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo Sección I). Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 16


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tutela cautelar se pretende, existe o no un interés público contrapuesto que convierta en gravosa la petición esbozada, pues de ser así, sería difícil, cuando no imposible, acoger la medida requerida. Hay que aclarar, que no se trata de cualquier interés público, sino solamente de aquel que posea el mismo rango del derecho fundamental a la tutela cautelar (incluso como parte del derecho fundamental de la tutela judicial, también consagrado en nuestra Constitución Política), y por ende que sea capaz de relegarlo por intereses superiores. En todo caso, ese interés general (referido a derechos fundamentales de la colectividad o de terceros), no debe prevalecer en todos y cada uno de los supuestos, como tampoco, excluirse en forma indiscriminada, en todos ellos, y para el evento de que exista deberá estar claramente expresado en el motivo o contenido de la conducta, o en su caso, comprobado en el procedimiento cautelar. Para que proceda el presente tipo de incidente7, debe la medida administrativa causar al actor daños de imposible o difícil reparación 8. Para la ley y la doctrina, el acto administrativo, promulgado por una autoridad competente revestida al efecto con tal potestad, es un acto legal ejecutable y obligatorio, bajo la responsabilidad de la Administración Pública; de manera que la suspensión de sus efectos por disposición judicial sólo puede ser extraordinaria, por excepción. En consecuencia no se trata de un 7

"…la ley es clara en cuanto a que el criterio fundamental para acoger la gestión radica en la intensidad de la lesión y la protección de los derechos e intereses de la persona, los que no pueden ser sacrificados en beneficio de la función pública, a menos de que haya un interés comunal grave…" (Nº235-2002, de las 14:00 horas del 19 de junio de 2002) 8

Se ha aducido en no pocas oportunidades el argumento de la reparabilidad del perjuicio el cual es posible en todos los casos y de ahí que se excluya bajo ese único razonamiento la suspensión. Esta Sección del Tribunal se inclina por acoger el criterio doctrinario de la “dificultad de la reparación” aun cuando los eventuales daños y perjuicios derivados de la ejecución puedan ser cuantificados económicamente y por ende reparables. Al respecto, el supra aludido Voto N° 402-95 señaló: “V.-…la dificultad o imposibilidad en la reparación no cabe excluirla alegando la posibilidad de valorar pecuniariamente el daño o perjuicio. En este sentido la doctrina se ha mostrado partícipe de rechazar categóricamente la afirmación apodíctica, alegada por la Procuraduría General de la República, de la solvencia de la Administración Pública, por lo que resulta absolutamente improcedente rechazar la suspensión de la ejecución con fundamento en una argumentación puramente crematística…” (la negrita es propia). En consecuencia, dado que en la especie se ofrecen los supuestos necesarios de admisibilidad, a saber: “periculum in mora” y el “fumus boni iuris”, se impone acoger la presente articulación." (Sentencia: 00118, Expediente: 03-000873-0163-CA, Fecha: 22/04/2005 Hora: 10:30:00 AM, Emitido por: Tribunal Contencioso Administrativo Sección III) Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 17


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simple trámite, sino que deben mediar razones legalmente calificadas, que consisten en la producción de lesiones especialmente graves. Dentro de este cuadro, deviene lógico que tales alegatos deben ser demostrables, aportar elementos de convicción que con un razonamiento lógico en razón de las probables consecuencias, lleven al juez a la conclusión de que los perjuicios son calificados. Por otro lado, la Jurisprudencia ya ha resuelto que, cuando se demuestre que se van a producir, pero que a pesar de ello, a juicio del juzgador, resulten cuantificables y reparables, el incidente no procede. Se ha recalcado la importancia que tiene la 'apariencia' o 'humo' de 'buen derecho' de la demanda principal, para el otorgamiento de una medida cautelar.

La doctrina y

jurisprudencia nacional así lo han reconocido desde vieja data, pues ciertamente no es posible enervar los efectos de un acto administrativo, en el marco de una impugnación jurisdiccional de éste que, a primera vista, aparezca como incoherente, descabellada o carente de todo fundamento. El "fumus boni iuris", como también se conoce a este requisito, se yergue pues como uno de los aspectos esenciales a valorar, cada vez que se pretenda excepcionar la actividad formal de la Administración, de sus privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad, derivados a su vez de la presunción de legitimidad de que éstos gozan. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II en su resolución número 171-2001 de las diez horas treinta minutos del diecinueve de junio del dos mil uno, estableció al respecto lo siguiente: "…para que la medida cautelar sea procedente, se afirma que además debe existir seriedad en la demanda, es decir, una probabilidad de acogimiento de la cuestión princiPAL. ES ESTE EL DENOMINADO PRINCIPIO DEL FUMUS BONI IURIS, QUE PARA LA DOCTRINA NO ES OTRA COSA QUE LA PROBABLE ESTIMACIÓN POSTERIOR DEL DERECHO MATERIAL DEL ACTOR EN LA SENTENCIA. ESA SERIEDAD Y CONSISTENCIA DE LAS PRETENSIONES INVOCADAS POR EL ACTOR, QUE HACEN POSIBLE EL ACOGIMIENTO DE LA DEMANDA EN LA SENTENCIA DEFINITIVA.

NO OBSTANTE, AQUÍ DEBE TENERSE A LA VISTA, QUE POR LA NECESARIA SUMARIEDAD DEL PROCESO CAUTELAR, ES VIRTUALMENTE IMPOSIBLE PARA EL JUEZ DETERMINAR CON CERTEZA LA EXISTENCIA DE ESE BUEN DERECHO, EL QUE POR DEMÁS, DEBE DEFINIRSE NORMALMENTE EN LA SENTENCIA Y NO ANTES. ASÍ Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 18


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LAS COSAS, POR ESA PRECARIEDAD DE LOS ELEMENTOS DE COGNICIÓN, TAN SÓLO PODRÁ EXIGIRSE AL INTERESADO LA APARIENCIA DE UN BUEN DERECHO, QUE DÉ AL JUZGADOR ALGÚN VISO DE SERIEDAD DE LA DEMANDA.

NO SE TRATA ENTONCES, DE COMPROBAR EL CERTERO FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA PRETENSIÓN, NI DE PREJUZGAR SOBRE EL FONDO, O DE ESTABLECER SIQUIERA, COMO SE HA DICHO, UN “CRITERIO SUMARIO DE LAS EXPECTATIVAS DE ESTIMACIÓN DEL RECURSO”, SINO TAN SÓLO QUE AQUÉLLA NO SEA DESCABELLADA NI TEMERARIA, DE MODO QUE PUEDA EVITARSE LA EMISIÓN DE UNA MEDIDA CAUTELAR EN PERJUICIO DE LA ADMINISTRACIÓN O DE TERCEROS, SIN NINGUNA POSIBILIDAD DE TRIUNFO EN EL DERECHO PRETENDIDO. BASTARÁ CON ESA APARIENCIA INICIAL DE SERIEDAD, PARA QUE PUEDA DARSE POR CUMPLIDO EL REQUISITO DE COMENTARIO. ASÍ, EL ELEMENTO DEL FUMUS BONI IURIS DEBERÁ TOMARSE COMO CRITERIO PARA SU DENEGATORIA, SÓLO EN AQUELLOS SUPUESTOS EN LOS QUE NO EXISTA DE MANERA EVIDENTE Y MANIFIESTA SERIEDAD EN LA DEMANDA, DE MODO QUE EN EL FUERO INTERNO DEL JUEZ, EXISTA EL CONVENCIMIENTO DE QUE AQUELLA PRETENSIÓN ESTÁ DISPUESTA AL FRACASO. DE ESTA FORMA SEÑALA CALAMANDREI QUE SON DOS LAS CONDICIONES PARA QUE PUEDA ADOPTARSE LA MEDIDA CAUTELAR: LA APARIENCIA DE UN DERECHO Y EL PELIGRO DE INSATISFACCIÓN DE ESE DERECHO APARENTE. A SU VEZ, ESA APARIENCIA DE BUEN DERECHO, EXIGE UN DOBLE ANÁLISIS: DE UN LADO, LA POSIBLE EXISTENCIA DEL DERECHO O INTERÉS MATERIAL DEL RECURRENTE, Y POR OTRO, LA PROBABILIDAD DE QUE LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA (ACTIVA U OMISIVA) SEA ANTIJURÍDICA. LA PRESENCIA DEL FUMUS BONI IURIS ES, SIN DUDA ALGUNA, BÁSICA E IMPRESCINDIBLE , COMO UN ELEMENTO MÁS DE LOS REQUERIDOS PARA LA MEDIDA CAUTELAR, PERO NO POR ESO DETERMINANTE Y SUFICIENTE EN EXCLUSIVA PARA LA ESTIMACIÓN DE LA MISMA. SI SE TOMA EN ESA SU VERDADERA DIMENSIÓN (COMO UN PRESUPUESTO MÁS), SE EVITAN POSICIONES QUE A LA POSTRE PUDIERAN CREAR INTERPRETACIONES NO DESEADAS".

En relación con este elemento, lo que debe buscarse a la hora de ponderar la procedencia de una medida, no es si la acción resulta enteramente procedente, sino más bien que ésta no aparezca como infundada, para evitar que aquélla se conceda a favor de quien formula una pretensión que, de entrada y visiblemente, aparece como abiertamente improcedente. Se debe actuar con riguroso cuidado en el estudio de cada caso en particular, ello por las distintas variaciones que cada caso pudiera presentar en todo caso, el grado de certeza respecto de los temores puestos en evidencia, debe ser razonable. La suspensión temporal que puedan acordar los Tribunales, se constituye en una excepción, motivada por la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 19


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circunstancia especial de que la ejecución del acto produzca daños presentes o futuros de imposible o difícil reparación, por cuanto: a.

No son indemnizables al ser imposible su valoración económica,

b. Son cuantificables económicamente pero esto ofrece grandes dificultades, o c. Es más gravosa la reparación que la suspensión. Cabe agregar, que la determinación de los daños, no requiere plena demostración, precisamente por el carácter sumario de la cautela, bastando en algunas ocasiones que sea simplemente posible, o una consecuencia lógica de la situación, y en otras, que exista al menos, un principio de prueba. El incidente de suspensión es en consecuencia, una medida cautelar, cuyo único objetivo es evitar que en el lapso requerido para tramitar un proceso, se le cause a una de las partes una lesión grave y de difícil reparación. El propósito no es prejuzgar sobre el fondo del asunto principal debatido, sino garantizar provisionalmente la eficacia in natura de la sentencia definitiva que se llegue a dictar. Los caracteres más relevantes de las medidas cautelares son: 1. instrumentalidad con la sentencia definitiva, 2. provisionalidad; 3. urgencia para evitar el peligro en la mora, y 4. que son adoptadas en virtud de una cognición sumaria superficial efectuada por el órgano jurisdiccional sin entrar a definir el mérito del asunto. Para decretar la suspensión de un acto administrativo, no sólo deben tomarse en cuenta los daños y perjuicios que pueda causar su ejecución a los intereses privados del afectado, sino que también es necesario ponderar el interés público que exista en la ejecución del acto, y si éste debe prevalecer sobre aquél. La suspensión de un acto administrativo por un recurso de amparo. Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 20


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El artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, se refiere a la suspensión del acto administrativo impugnado en un recurso de amparo donde tratándose del artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, la suspensión opera de pleno derecho en beneficio del recurrente, con la sola interposición del recurso.

"Artículo 41.La interposición del amparo no suspenderá los efectos de leyes u otras disposiciones normativas cuestionadas, pero sí la aplicación de aquellas al recurrente, así como la de los actos concretos impugnados. Sin embargo, en casos de excepcional gravedad la Sala podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, a solicitud de la Administración de la que dependa el funcionario u órgano demandado, o aun de oficio, cuando la suspensión cause o amenace causar daños o perjuicios ciertos e inminentes a los intereses públicos, mayores que los que la ejecución causaría al agraviado, mediante las cautelas que considere procedentes para proteger los derechos o libertades de este último y no hacer ilusorio el efecto de una eventual resolución del recurso a su favor. La suspensión operará de pleno derecho, y se notificará sin demora al órgano o servidor contra quien se dirige el amparo, por la vía más expedita posible. De igual modo, el Presidente o el Magistrado instructor podrán dictar cualquier medida de conservación o seguridad que la prudencia aconseje, para prevenir riesgos materiales o evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo conforme con las circunstancias del caso. La Sala podrá, por resolución fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que se hubieren dictado".

Las consecuencias prácticas que se producen con la suspensión a la cual hace referencia la norma recién transcrita, varían según se declare con lugar o sin lugar el Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 21


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recurso de amparo. Recordando que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, los precedentes emanados de la Sala Constitucional son vinculantes "erga omnes", lo que obliga a la Administración a adaptarse a lo dispuesto en la resolución que dicte la Sala Constitucional (Bloque de Constitucionalidad).

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Conclusión. Marienhoff dice: "La ejecutoriedad del acto administrativo significa que, por principio, la Administración misma y con sus propios medios lo hace efectivo, poniéndole en práctica" (Sistema de seguridad social en salud, Hernando Torres Corredor, Universidad Nacional de Colombia 1996. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Páginas 116-117). Ósea se profiere una Resolución decretando una pensión la misma entidad que profirió el acto administrativo debe ponerlo en práctica y unilateralmente no puede quitar o suspender los efectos. Esta diferencia trae consciencias de suma importancia en el campo de la certeza jurídica propia de todo Estado de Derecho. Para analizar el tema de este documento fue necesario ver que en la teoría administrativa se diferencian la ejecutoriedad de la ejecutividad ya que la ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene la Administración para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad en cambio se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a todo nuestro ordenamiento jurídico procesal- aquel acto que, dictado con todos los recaudos que prescriben las normas legales, otorguen el derecho procesal de utilizar el proceso de ejecución.

La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto

administrativo, cuya finalidad es producir determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, sin necesidad de la intervención de otra autoridad del Estado. En la doctrina moderna, la ejecutoriedad de manera alguna puede confundirse con la ejecutividad.

La ejecutoriedad es propia de cualquier acto

administrativo, en cuanto significa la condición del acto para que pueda ser efectuado. La ejecutividad equivale, a la eficacia que tal acto para que pueda ser efectuado, la ejecutoriedad del acto, la cual determina que la administración, aplique el orden jurídico y ejecute por sí misma el acto, con la posibilidad de acudir a diversas medidas de coerción para asegurar su cumplimiento, sin embargo vimos como no siempre se debe asociar la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 23


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coerción con la ejecutoriedad, pues el administrado libremente podría acudir en cumplimiento del acto administrativo. En casos muy particulares que deben ser analizados por el Juez detenidamente se podrá detener (suspender) la ejecutoriedad del acto administrativo, para esto es necesario que concurran varios presupuestos: en primer término el periculum in mora; uno de los perfiles relevantes de este presupuesto está constituido por lo que en doctrina se ha denominado "bilateralidad del periculum in mora", otro de los presupuestos está constituido por el fumus boni iuris, que sería esa apariencia de buen derecho que se manifiesta en la seriedad de la demanda presentada. Por último, debe ponderarse si frente a ese interés o derecho privado cuya tutela cautelar se pretende, existe o no un interés público contrapuesto que convierta en gravosa la petición esbozada, pues de ser así, sería difícil, cuando no imposible, acoger la medida requerida. También podría darse esta suspensión basados en el artículo 41 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, donde se refiere a la suspensión del acto administrativo impugnado en un recurso de amparo donde la suspensión opera de pleno derecho en beneficio del recurrente, con la sola interposición del recurso (Recurso de Amparo). La ejecutoriedad del acto administrativo es un instrumento que permite, sin necesidad de recurrir a otras instancias, particularmente las judiciales, poder concretar, por mano propia y de forma oportuna, los efectos buscados al dictarse un acto administrativo. Para dar sustento a esta facultad jurídica, se parte de una presunción iuris tantum de legalidad del acto en unión con el principio de eficacia de la actuación administrativa. Sin embargo no debe este nunca causar daño al administrado y este tampoco se encuentra indefenso ante la administración.

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Anexo 1. Doctrina. Se entiende por doctrina jurídica la opinión de los juristas prestigiosos sobre una materia concreta, aunque no es una fuente formal del Derecho. En el siglo XIX fue Savigny quien exaltó la trascendencia de la doctrina de los juristas. La doctrina estudia los manantiales de donde brota el derecho: investiga el papel histórico y las relaciones existentes entre las diversas fuentes; esclarece el significado de las normas y elabora, para entender en toda su extensión, el significado de los modelos jurídicos9. Quienes deseen conocer el orden jurídico de un país, acudirán a sus leyes, pero frecuentemente no irán directamente al texto legal, sino a algún libro de autor reconocido, que además de exponer la normativa, la comentará y dará sus opiniones al respecto, en cuanto a su interpretación. Esta interpretación de los autores prestigiosos del derecho se llama doctrina, y es frecuentemente citada por los abogados en sus demandas y contestaciones, y son tenidas en cuenta, aunque no en forma vinculante, por los jueces, al momento de dictar sentencia. No es fuente formal de derecho, ya que no es obligatoria, pero gravita en las decisiones, para apoyar los argumentos, que se tratan de probar. En la antigua Roma, doctrina y jurisprudencia estaban profundamente ligadas. En realidad, la jurisprudencia se refería a la doctrina de los jurisconsultos, o sea a aquellos conocedores de lo justo y lo injusto, por su especial sabiduría sobre el orden jurídico, y no a los fallos concordantes sobre un mismo asunto. Tanto así que Augusto, el primer emperador romano, otorgó a ciertos juristas “el ius publice respondendi” que significaba que sus opiniones valían como ley. Con la codificación del siglo V, ordenada por Teodosio II y Valentiniano III, surgió la Ley de Citas que le otorgaba obligatoriedad a las opiniones de cinco juristas: Papiniano, Paulo, Ulpiano, Gayo (que antes no había gozado del ius publice respondendi, pero la autoridad de sus opiniones igual lo hacían ser muy tenido en cuenta por los jueces) y Modestino. En caso de empate en las opiniones de estos juristas, la opinión de Papiniano valía doble. Cambiando esto con Justiniano en el Corpus Iuris Civilis, que recopiló la opinión de los juristas (iura) en el Digesto, diciendo que no 9

LASTRA, José Manuel, "Fundamentos de derecho", Ed. Porrúa, México 2005, p.45. Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 25


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otorgando fuerza de ley a ninguno de ellos ni prelación, aunque sí una autoridad indiscutida en sus opiniones, tal como acontece en la actualidad. Aclarado el concepto se presenta una serie de citas de varios autores sobre el concepto de pie al origen de este documento, la ejecutoriedad10 del acto administrativo. La ejecutoriedad de los actos administrativos supone que la Administración autora puede proceder a ejecutarlos por sus propios medios, sin necesidad de acudir a los Tribunales. La ejecutoriedad constituye, pues, un complemento de la ejecutividad de los actos administrativos (ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y PROTECCIÓN DE LA INFANCIA. Ángeles de Palma del Teso. INAP. 2006). Al efecto, valga citar un principio general básico de interpretación que señala que: "Cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234.) "La ejecutoriedad tienen este sentido: es la capacidad que tiene la propia Administración de poner en práctica, por sus propios medios, el acto administrativo. La ejecutoriedad supone que el acto es ejecutivo (válido y perfecto) e implica la capacidad real de surtir efectos (Derecho Administrativo General. Editorial EUNED, Año 1999, Jorge Enrique Romero Pérez, Pág 128) Conviene establecer con meridiana claridad el significado que comporta el valor de ... ejecutoriedad ... otro carácter con categoría de principio, según CASSAGNE es la EJECUTORIEDAD; explica este tratadista: "Como un principio consubstancial al ejercicio de la función administrativa se halla la ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad de los órganos estatales que ejercen dicha función administrativa para disponer la 10

En concordancia con la doctrina aquí presentada, a nivel de doctrina se ha colegido que: “Todo

procedimiento debe ser cauce rápido, ágil y flexible de actuación de las Administraciones Públicas”. (ESCUSOL BARRA Eladio y

RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ Jorge, Derecho Procesal Administrativo:

procedimiento administrativo y proceso ante los tribunales contencioso administrativos, Madrid, Tecnos, 1995, pág. 105.)

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realización o cumplimiento del acto sin intervención judicial, dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico". El carácter de ejecutoriedad del acto administrativo en sentido restringido, admite dos sentidos, conforme al primero, que es obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse; y, en un segundo sentido, que entraña una fuerza especial, gracias a la cual la Administración puede ejecutar coactivamente el acto contra la oposición de los interesados, sin tener que contar con el concurso del órgano jurisdiccional (El derecho administrativo iberoamericano N°9, Santiago González-Varas Ibáñez,Francisca Villalba Pérez,Juan Carlos Cassagne,Unión Iberoamericana de Municipalistas, Imprenta Comercial MOtril,Granada, Pág 449). En palabras del jurista italiano Oreste Raneletti: “La razón y la justificación de tal carácter de los actos administrativos radica, en cambio, a nuestro modo de ver, en la naturaleza pública de la actividad que la Administración ejercita mediante ellos; en la necesidad de los intereses colectivos, para los cuales fueron emitidos dichos actos, y por consiguiente los fines correspondientes del estado, queden rápidamente satisfechos. La facultad de exigir coactiva y directamente las propias decisiones deriva del concepto mismo del poder público, al que le es esencial. Sin ella los órganos del poder público dejarían de ser tales. Por otra parte, un sistema que sometiere la Administración, en su actividad pública, a las normas aplicables a los particulares, pondría al desenvolvimiento de esa actividad tales obstáculos que la tornarían enteramente ineficaz.”. (“Teoría degli atti amministrativi speciali”, pág. 127, citado por Marienhoff, Miguel S. “Tratado de Derecho Administrativo”, pág. 375 y ss., ediciones e impresiones Abeledo-Perrot, tercera edición, 1992). En el mismo sentido, se pronuncia el tratadista argentino Roberto Dromi, cuando expresa: “Partiendo de la concepción de que el poder del Estado es uno y único, no podemos negar a la Administración la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlos” (...omissis...) “La ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder. La ejecutoriedad es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 27


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algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo. El fundamento último de la ejecutoriedad lo encontramos en la relación dialógica de mando y obediencia, de prerrogativa y garantía, por lo cual el contenido y alcance de la ejecutoriedad dependerá del ordenamiento político-institucional que le sirve de sustento. En los regímenes democráticos, en donde la relación autoridad-libertad, mando-obediencia se desenvuelve con un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurídico reconoce a la autoridad el privilegio o la prerrogativa de obtener el cumplimiento del acto administrativo sin recurrir al órgano judicial. Esto es así porque previamente atribuyó al órgano ejecutivo la competencia para gobernar, mandar, ejecutar y administrar, competencia imposible de imaginar sin la consiguiente fuerza para hacer cumplir u obtener, en última instancia, la ejecución coactiva del acto administrativo. Al mismo tiempo que reconoce la prerrogativa al Estado, reconoce la garantía al administrado, a través de la figura de la suspensión del acto administrativo. Sostener que el título o derecho de la Administración y la posibilidad de obtener su cumplimiento debe ser sometido al órgano judicial, significa subordinar el órgano ejecutivo al judicial, lo cual no condice con nuestro ordenamiento jurídico, que establece el equilibrio y la igualdad de los órganos que ejercen el poder político.” (“Derecho Administrativo”, pág. 249 y ss., Ediciones Ciudad Argentina, sexta edición, 1997). Estas razones han permitido al distinguido tratadista Miguel S. Marienhoff señalar que “dado el fundamento jurídico de la ‘ejecutoriedad’, resulta obvio que ésta no requiere norma positiva expresa que la consagre, aunque puede existir tal norma en un determinado ordenamiento legal. La ‘ejecutoriedad’ del acto administrativo hallase ínsita en la naturaleza de la función ejercida.” (ob.cit.) La ejecutoriedad, que es la otra consecuencia que se deriva directamente de la autotutela, supone la susceptibilidad de materializar forzosamente un acto de gravamen en caso de resistencia (BARCELONA LLOP, J.: Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa, cit, p. 39)

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La ejecutoriedad se traduce en la innecesaridad para la Administración de procesos judiciales de ejecución para el cumplimiento forzoso de tales actos. La ejecución forzosa es la potestad administrativa en virtud de la cual se puede materializar coactivamente la ejecutoriedad de los actos administrativos de gravamen (MARTÍN REBOLLO, L: "Ley del Suelo y juicio interdictal (Los interdictos contra la Administración por obras municipales o amparadas en autorizaciones municipales), en Estudios jurídicos en homenaje al profesor Aurelio Menéndes. Tomo IV, Civitas, Madrid, 1996, pp, 4527-4533, en concreto, 4530). La ejecutoriedad que es la posibilidad de la Administración de ejecutar el acto por si misma, incluso en caso de resistencia abierta o pasiva de las personas afectadas pudiendo acudir en tal caso a diversas medidas de coerción (Tratado de Derecho Administrativo cit, pág 130, nota 76). Como consecuencia, podemos señalar que la ejecutoriedad de los actos administrativos es aquella característica de los mismos en virtud de la cual la administración no tiene necesidad de incoar un proceso de ejecución para que lo mandado en los mismos sea cumplido en contra de la voluntad de los particulares. Por ello la ejecutoriedad del acto administrativo es la posibilidad de ejecución coactiva de los mismos por la administración, es decir, es la posibilidad que tienen las autoridades administrativas de usar los procedimientos administrativos de ejecución en cada caso de resistencia u oposición de parte de los particulares. Entonces, como consecuencia, si la ejecutividad de los actos administrativos representa la innecesaridad que tienen la Administración de acudir a un proceso de ejecución ante los órganos jurisdiccionales (Aspectos de la Ejecutividad y Ejecutoriedad de los actos administrativos fiscales y la aplicación del principio "Solve et Repete", Pág 22, Dr Allan R. Brewer Carías, Visto en Website http://www.allanbrewercarias.com el 12/10/2010 a ls 12:10 PM)

Anexo 2. Ejemplos de Ejecutoriedad del Acto Administrativo. Sentencia: 00119 Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 29


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Expediente: 00-008164-0007-CO Fecha: 05/01/2001 Hora: 9:27:00 AM Emitido por: Sala Constitucional Tipo de Sentencia: De Fondo Redactor: Vargas Benavides Adrián Clase de Asunto: Recurso de amparo Texto de la sentencia Exp: 00-008164-0007-CO Res: 2001-00119 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas con veintisiete minutos del cinco de enero del dos mil uno. Recurso de amparo interpuesto por Alfonso Chacón Mata, portador de la cédula de identidad número uno- setecientos veintisiete- seiscientos cincuenta y dos, a favor de Fressy Siles Ramírez, contra el Instituto Costarricense de Electricidad. Resultando: 1.Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciocho horas y once minutos del veintiocho de setiembre de dos mil (folio 1), el recurrente interpone recurso de amparo contra el Instituto Costarricense de Electricidad y manifiesta que en contra de la amparada Siles Ramírez se ha tramitado un procedimiento administrativo disciplinario por manejo de recursos institucionales, debido a un faltante de dinero en efectivo. Señala que el pasado veinticinco de setiembre le fue notificado a la ampara el acto final del expediente número Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 30


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T-010-2000 del veintiuno de setiembre del dos mil, en el cual la Subgerencia de Telecomunicaciones ordenó su despido sin responsabilidad patronal, el cual sería efectivo dos días después de su notificación. Alega que en la comunicación de dicho acto final, la Dirección de Recursos Humanos del Sector del Telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad le informó que contra el acto final procedían los recursos de revocatoria y apelación, que debían ejercerse dentro del tercero día ante la Subgerencia de Telecomunicaciones, siendo que el abogado de la amparada interpuso los recursos ordinarios el pasado veintiséis de setiembre. Aduce que a la amparada le están ordenando que no vuelva a laborar a la institución y que entregue todos sus documentos de trabajo; además, en una conversación telefónica con el Departamento de Planillas en San José, le indicaron que a partir de esa semana ya no estaría en las planillas como trabajadora del Instituto Costarricense de Electricidad, pero estima que al obligar a la amparada a acatar la resolución administrativa de despido sin que se encuentre firme, se está violando la garantía fundamental del debido proceso en perjuicio de la amparada, pues no se ha concluido debidamente el procedimiento administrativo incoado. Solicita el recurrente que se suspenda el acto impugnado, que se ordene a la Administración abstenerse de cometer actos que atenten contra los derechos constitucionales de la amparada, y que se condene en costas, daños y perjuicios. 2.Informa bajo juramento Róger Echeverría Coto, en su calidad de Subgerente para Telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad (folio 33), que en cumplimiento del principio de legalidad y en garantía del debido proceso, la institución que representa instauró un Procedimiento Ordinario Disciplinario en contra de la amparada, expediente administrativo número T-010-2000. Indica que la apertura del procedimiento se dio mediante acto del Órgano Director del Procedimiento de las catorce horas del cuatro de julio del dos mil, en el cual se siguieron los procedimientos correspondientes, con amplia participación de la señora Siles Ramírez a fin de que hiciera valer sus derechos, todo de conformidad con lo establecido en la Ley General de la Administración Pública, artículos Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 31


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211, 308 y concordantes. Afirma que en ese acto de apertura se dio traslado de cargos a la amparada, se le indicó el fundamento legal y el contenido del expediente administrativo, con amplio acceso al mismo y se señaló la fecha y hora para la comparecencia. Recalca que la amparada participó en el proceso, con amplia libertad de ejercer recursos y ofrecer pruebas, y una vez concluida la fase de recepción de testimonios ofrecidos tanto por la defensa como por parte de la Administración y hechas las conclusiones por parte del representante de la amparada, , el Órgano Director procedió a deliberar y emitir su recomendación, la cual fue enviada al Comité Mixto de Relaciones Laborales, de conformidad con lo establecido en el numeral 30-19 del Estatuto de Personal de la Institución; luego el Comité deliberó y emitió su recomendación a la Subgerencia de Telecomunicaciones, la cual en ejercicio de su potestad sancionadora conferida por ley emitió la decisión final, sin que para ello fuesen vinculantes ninguna de las recomendaciones hechas por este último órgano. Acepta como cierto que el procedimiento terminó mediante acto final de las nueve horas del veintidós de setiembre del dos mil, a través del cual se ordenó el despido sin responsabilidad patronal de la amparada, lo cual afirma que fue debidamente notificado no solo vía fax –señalado para tal efecto por la señora Siles Ramírez-, sino también mediante acta de notificación de las diez horas treinta minutos del 25 de setiembre del dos mil. El despido se hizo efectivo dos días después de su notificación. Dice que efectivamente, en la comunicación del acto final se informó a la amparada sobre los recursos que contra el mismo cabrían y el plazo para su interposición, e indica que ella interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio ante la Subgerencia para Telecomunicaciones el día veintiséis de setiembre de dos, ejerciendo el recurso de revocatoria con apelación en subsidio. Afirma que el recurso de revocatoria fue analizado y resuelto, pero fue imposible notificarlo a la amparada, en razón de que el fax señalado por ella era el de su oficina en el Instituto Costarricense de Electricidad y ya para ese momento no estaba laborando. Asimismo, alega que antes de que se llevara a cabo dicha notificación, dadas las circunstancias mencionadas la amparada interpuso el presente recurso, por lo que con el propósito de no transgredir sus derechos constitucionales procedió –mediante nota ICETEL 4679 del diez de octubre del dos mil– a indicarle a la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 32


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señora Siles Ramírez la suspensión de la notificación de lo resuelto en el recurso de revocatoria incoado, hasta que la Sala resuelva lo concerniente a esta acción. Acepta también como cierto que de conformidad con lo dispuesto en el acto final en que se ordenó el despido sin responsabilidad patronal, la señora Fressy Siles Ramírez no debía laborar más en la institución a partir del veintiocho de setiembre del dos mil, lo cual de conformidad con la normativa vigente al respecto implicaba además la devolución de implementos de trabajo y el no pago del salario a partir de la terminación del contrato de trabajo. Explica que la actuación de la administración se fundó en el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, previsto en la Ley General de la Administración Pública, por el cual se debe hacerse efectivos los actos administrativos aún cuando existan recursos pendientes de resolver. Reitera que durante el procedimiento no se violó derecho alguno de la amparada. Solicita que se desestime el recurso planteado. 3.Informa bajo juramento Kathia Solano Mata, en su calidad de Coordinadora del Área Apoyo Recursos Humanos y Salud Ocupacional del Sector Telecomunicaciones de Instituto Costarricense de Electricidad (folio 177), que a título personal no ha tenido ninguna participación directa en el proceso que aquí se investiga y que su participación se limita a ser coordinadora del Área de Recursos Humanos e integrante del Órgano Director del Procedimiento Ordinario Disciplinario, órgano en el cual se delega de manera oficial la instrucción de cada caso concreto. Indica que la actuación del área en que labora se limita a cumplir con lo establecido en el Capítulo XXX, Numeral 30-19 c) del Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad, que se refiere al trámite a seguir en la realización de los procedimientos ordinarios disciplinarios que se instruyen por parte del Instituto Costarricense de Electricidad. Indica que dicha depedencia no tiene entre sus facultades el despido sin responsabilidad patronal de un funcionario, sino que son la Gerencia General o la Subgerencia las depedencias los órganos que tienen autoridad para ordenar el despido sin responsabilidad patronal. Recalca que su actuación estuvo apegada al debido proceso, a la Ley General de la Administración Pública, y al Estatuto de Personal Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 33


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del Instituto Costarricense de Electricidad. Finalmente, dice que se adhiere a los argumentos planteados por el Ingeniero Róger Echeverría Coto, Subgerente para Telecomunicaciones del ICE. Solicita que se desestime el recurso planteado. 4.En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales. Redacta el magistrado Vargas Benavides; y, Considerando: I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial: 1. Mediante resolución de las catorce horas del cuatro de julio del dos mil, la Dirección de Recursos Humanos del Instituto Costarricense de Electricidad dio inicio a un procedimiento ordinario disciplinario contra la amparada Fressy Siles Ramírez (informe a folio 33 y folio 46). Lo anterior, fue notificado a la amparada a las once horas quince minutos del siete de julio del dos mil, (folio 53). 2. El diecisiete de julio del dos mil, la amparada Fressy Siles Ramírez contestó la audiencia conferida por el Órgano del Procedimiento sobre la apertura del procedimiento ordinario, (folio 55), 3. Mediante resolución de las diez horas con treinta minutos del veinticinco de agosto del dos mil, el Órgano Director del Procedimiento Disciplinario, emitió su recomendación de despido sin responsabilidad patronal de la amparada Fressy Siles Ramírez, (informe a folio 34 y folio 130).

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4. El cuatro de setiembre del dos mil, el Comité Mixto de Relaciones Laborales recomendó rechazar la recomendación hecha por el Órgano Director del Procedimiento, y en su lugar propuso que se conmutara el despido con una prevención, (folio 142). 5. Mediante resolución de las nueve horas del veintidós de setiembre del dos mil, la Subgerencia de Telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad emitió el acto final del procedimiento seguido contra la amparada Fressy Siles Ramírez, ordenando su despido sin responsabilidad patronal el cual se haría efectivo dos días después de la notificación, (folio 148). Lo anterior fue notificado a la amparada Siles Ramírez a las diez horas con treinta minutos del veinticinco de setiembre del dos mil, (folio 8, informe a folio 34 y folio 161) 6. El veintiséis de setiembre del dos mil, la amparada Siles Ramírez presentó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el acto final emitido por la Subgerencia de Telecomunicaciones, que ordenó su despido sin responsabilidad patronal, (informe a folio 35 y folio 166) 7. Mediante resolución de la Subgerencia ICETEL del Instituto Costarricense de Electricidad de a las once horas del tres de octubre del dos mil, se declaró sin lugar el recurso de revocatoria planteado por la amparada en contra del acto final que ordenó su despido sin responsabilidad patronal, (folio 173). II.La recurrente reclama que el acto administrativo que dispuso su despido sin responsabilidad patronal se hizo efectivo a pesar de que no se encontraba firme, puesto que presentó un recurso de revocatoria con apelación en subsidio en su contra que no ha sido resuelto. Por su parte, la autoridad recurrida manifiesta que el despido se hizo efectivo en razón del principio de ejecutoriedad del acto administrativo, regulado en la Ley General de la Administración Pública. Además, aduce que aunque sí se resolvió en tiempo el recurso de revocatoria incoado contra el acto de despido, la notificación respectiva fue imposible llevarla a cabo, por cuanto la recurrente había señalado para recibir notificaciones el fax de Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 35


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su oficina en el Instituto Costarricense de Electricidad y a ese momento ya no laboraba para la institución; no obstante, como en el ínterin la señora Siles Ramírez interpuso el presente recurso, el Instituto Costarricense de Electricidad dispuso la suspensión de la notificación de lo resuelto hasta tanto la Sala resuelva esta acción, con el fin de no transgredir los derechos fundamentales de la amparada. III.Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, cual es la ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede ejecutar forzosamente sus actos en aras de la satisfacción de intereses públicos concretos, independientemente de que se encuentren firmes. Así mediante resolución número 2180-96 de las nueve horas veintiún minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis se señaló lo siguiente: "…debe partirse de que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos -de ser dictados conforme al ordenamiento jurídico-, de él se deriva el de la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede válidamente ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de concretos intereses públicos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. La Administración puede ejecutar por sí misma los actos que dicte, siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración. Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 36


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Al respecto, los numerales 146 y 148 de la Ley General de la Administración Pública señalan, en lo conducente, que: "Artículo 146.1.La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar (…)." "Artículo 148.Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación." En esta línea de argumentación, es evidente que en el caso concreto no se constata la alegada violación a los derechos fundamentales de la amparada por el hecho de que se ejecutara la orden de despido, sin encontrarse firme el acto administrativo que lo ordenó, por cuanto a la luz de la normativa y la jurisprudencia constitucional de cita, la impugnación del acto de despido dictado contra ella no tiene efectos suspensivos ni tampoco la Administración había decretado su suspensión. De forma que no constatando arbitrariedad alguna en lo actuado, y por lo tanto al no encontrar mérito alguno para acoger este recurso, se impone su desestimatoria como en efecto se hace, sin perjuicio de lo que en definitiva resuelta el Instituto Costarricense de Electricidad una vez se pronuncie sobre las impugnaciones interpuestas. Por tanto: Se declara sin lugar el recurso. Luis Fernando Solano C.

Eduardo Sancho G.

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Carlos M. Arguedas R.

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Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B.

Manrique Jiménez M.

Gilbert Armijo S.

Sentencia: 04054 Expediente: 02-003027-0007-CO Fecha: 03/05/2002 Hora: 9:42:00 AM Emitido por: Sala Constitucional Tipo de Extracto: Voto de mayoría Rama derecho: Derecho Constitucional Redactor del Texto de Origen: Armijo Sancho Gilbert Voto de mayoría Estima esta Sala que los reparos del recurrente no son atendibles. En cuanto a este tema en concreto, esta Sala en la sentencia número 2001-0119 de las nueve horas veintisiete minutos del cinco de enero del dos mil uno estimó: "II.La recurrente reclama que el acto administrativo que dispuso su despido sin responsabilidad patronal se hizo efectivo a pesar de que no se encontraba firme, puesto que presentó un Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 38


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recurso de revocatoria con apelación en subsidio en su contra que no ha sido resuelto. Por su parte, la autoridad recurrida manifiesta que el despido se hizo efectivo en razón del principio de ejecutoriedad del acto administrativo, regulado en la Ley General de la Administración Pública. Además, aduce que aunque sí se resolvió en tiempo el recurso de revocatoria incoado contra el acto de despido, la notificación respectiva fue imposible llevarla a cabo, por cuanto la recurrente había señalado para recibir notificaciones el fax de su oficina en el Instituto Costarricense de Electricidad y a ese momento ya no laboraba para la institución; no obstante, como en el ínterin la señora Siles Ramírez interpuso el presente recurso, el Instituto Costarricense de Electricidad dispuso la suspensión de la notificación de lo resuelto hasta tanto la Sala resuelva esta acción, con el fin de no transgredir los derechos fundamentales de la amparada. III.Es reiterada la jurisprudencia de esta Sala en cuanto a que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, cual es la ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede ejecutar forzosamente sus actos en aras de la satisfacción de intereses públicos concretos, independientemente de que se encuentren firmes. Así mediante resolución número 2180-96 de las nueve horas veintiún minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis se señaló lo siguiente: "…debe partirse de que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos -de ser dictados conforme al ordenamiento jurídico-, de él se deriva el de la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede válidamente ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de concretos intereses públicos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 39


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del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. La Administración puede ejecutar por sí misma los actos que dicte, siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración. Al respecto, los numerales 146 y 148 de la Ley General de la Administración Pública señalan, en lo conducente, que: "Artículo 146.1.La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar (…)." "Artículo 148.Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación." En esta línea de argumentación, es evidente que en el caso concreto no se constata la alegada violación a los derechos fundamentales de la amparada por el hecho de que se ejecutara la orden de despido, sin encontrarse firme el acto administrativo que lo ordenó, por cuanto a la luz de la normativa y la jurisprudencia constitucional de cita, la impugnación del acto de despido dictado contra ella no tiene efectos suspensivos ni tampoco la Administración había decretado su suspensión. De forma que no constatando arbitrariedad alguna en lo actuado, y por lo tanto al no encontrar mérito alguno para acoger este recurso, se impone su desestimatoria como en efecto se hace, sin perjuicio de lo que en Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 40


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definitiva resuelta el Instituto Costarricense de Electricidad una vez se pronuncie sobre las impugnaciones interpuestas." Consideraciones que son aplicables al caso en estudio, por la evidente similitud fáctica existente y por no existir motivos que justifiquen variar el criterio vertido en la resolución parcialmente transcrita. En consonancia con ello, no observa esta Sala que en el presente caso y con los hechos descritos se haya configurado la alegada violación a los derechos fundamentales del amparado. Por ello, de conformidad al artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, procede rechazar por el fondo el presente recurso, como al efecto se declara. 2008. Sala Constitucional Nº 15325 de las 15:09 hrs. del 10 de octubre. Sentencia: 15325 Expediente: 08-011245-0007-CO Fecha: 10/10/2008 Hora: 3:09:00 PM Emitido por: Sala Constitucional Tipo de Sentencia: De Fondo Clase de Asunto: Recurso de amparo * 080112450007CO * Exp: 08-011245-0007-CO Res. Nº 2008-015325 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y nueve minutos del diez de octubre del dos mil ocho.

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Recurso de amparo interpuesto por Fernando Roldán Chacón, mayor, casado, funcionario público, vecino de San Blas de Moravia, cédula de identidad número 1-473- 720 contra la Gerenta de la División Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Resultando: 1.Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las diez horas cuarenta minutos del catorce de agosto del dos mil ocho el recurrente presenta recurso de amparo contra la Gerenta de la División Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Manifiesta que es funcionario público de gestión, y desde mil novecientos ochenta y cuatro se desempeña como Jefe de la Unidad Administrativa Cuatro, adscrito al Departamento de Ingeniería y Mantenimiento del Hospital Doctor Rafael Ángel Calderón Guardia. El veintiuno de julio del dos mil cinco, la Junta Directiva de la Institución, acordó nombrar un órgano director externo a fin de instruir el debido proceso correspondiente a lo ocurrido en dicho centro hospitalario el doce de julio del dos mil cinco y rendir el informe correspondiente. Señala que luego de dos años, el trece de agosto del presente año se le comunicó la resolución de primera instancia, en la cual se ordenó su cese sin responsabilidad patronal. Acusa que a pesar de que dicho acto no se encuentra firme -ya que no ha fenecido el plazo de ley para la impugnación-, la autoridad recurrida ejecutó dicho despido de forma inmediata, e incluso le prohibió la entrada a su centro de trabajo. Considera violentados sus derechos fundamentales. 2.Informa Rosa Climent Martín, Gerente de la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social (folio 77) que de conformidad con la resolución de las dieciséis horas cuarenta y seis minutos del veinte de agosto del dos mil ocho el accionante fue reinstalado en su cargo como Jefe del Departamento de Ingeniería y Mantenimiento en el Hospital Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia. 3.Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 42


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Informa Rosa Climent Martín, Gerente de la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social (folio 84) que en esta Sala se tramita el expediente 08-011250-0007-CO, recurso de amparo interpuesto por el recurrente Roldán Chacón y otros, en el cuál reclaman los mismos hechos alegados en el presente recurso de amparo, a saber que, el veintiuno de julio del dos mil cinco la Junta Directiva acordó nombrar órgano director externo a fin de instruir debido proceso a causa de lo ocurrido el doce de julio del dos mil cinco y rendir el informe correspondiente. Que el trece de agosto del dos mil ocho se le comunicó la resolución de primera instancia, en la cuál se ordenó su despido con responsabilidad patronal. Que dicho acto no está firme pero que el despido se ejecutó de forma inmediata prohibiéndole la entrada a su centro de trabajo. Que al estar referido el presente recurso de amparo a los mismos hechos respecto de los cuales ya se remitió informe a la Sala, se omite hacer referencia nuevamente a los mismos. Solicita se acumulen ambos procesos. 4.A folio 86 aparece escrito del accionante el cuál aclara que únicamente presentó este recurso de amparo. Que el expediente 08-001250-0007-CO fue presentado por el Dr. Hernández Castañeda y el Lic. Vílchez Martínez. Que al no haber contestado el informe solicitado a la autoridad recurrida, lo procedente es declarar con lugar el recurso. 5.A folio 95 aparece escrito del accionante el cuál aclara que el recurso de amparo se presenta por la aplicación material de un acto que no se encuentra firme, que no era el acto final, y que de previo a su ejecución debían agotarse los remedios procedimentales e instancias que, a lo interno de la Caja Costarricense de Seguro Social están normadas en lo que atañe a materia disciplinaria. 6.Consta a folio 97 escrito de la Gerente de la División Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social que establece que el expediente de los investigados fue remitido a la Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 43


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Comisión Local de Relaciones Laborales del Hospital Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia. Que una vez conocida la recomendación de la comisión el asunto pasará a ser analizada por la Junta Nacional de Relaciones Laborales, y en virtud de ello la resolución del recurso de revocatoria quedará pendiente hasta conocerse ambos pronunciamientos. Posteriormente a ello, a fin de cumplir con la doble instancia y según lo que sea en su oportunidad resuelto, el asunto eventualmente sería elevado en apelación de la Caja Costarricense de Seguro Social. 7.En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales. Redacta la Magistrada Salazar Cambronero; y, Considerando: I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos: a) que por resolución #1 de las 7:00 horas del 29 de marzo de 2006 el órgano director del procedimiento administrativo seguido al Dr. Luis Paulino Hernández Castañeda, Carlos Vílchez Martínez y Fernando Roldán Chacón dictó el auto de apertura del procedimiento (folio 630 de la copia certificada del expediente administrativo); b) que el 12 de julio de 2007 el órgano director del procedimiento rindió su informe final a la Gerente Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social (folio 1820 de la copia certificada del expediente administrativo); c) que mediante resolución #37250-2 de las 9:12 horas del 13 de agosto de 2008 la Gerenta de la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, con base en el informe de conclusiones del órgano director del procedimiento administrativo, aplicó en el caso de los

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tres investigados la sanción de despido sin responsabilidad patrimonial (folio 2466 de la copia certificada del expediente administrativo); d) que la resolución #37250-2 se notificó ese mismo día a los funcionarios (folios 2587, 2588 y 2589 de la copia certificada del expediente administrativo); e) que una vez ejecutado el despido se dispuso que los sancionados no debían ingresar a las oficinas que tenían en el Hospital, dado que ya no eran funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social y con el fin de salvaguardar bienes institucionales. Se les indicó que debían gestionar por escrito el retiro de artículos personales (informe de folio 84 de este expediente y resolución #37250-2 a folio 2466 de la copia certificada del expediente administrativo); f) que los investigados Hernández Castañeda y Vílchez Martínez presentaron el 19 de agosto de 2008 ante la Caja la gestión denominada recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad absoluta concomitante, con excepción de prescripción y caducidad de procedimiento (informe de folio 84 de este expediente y folio 2591 de la copia certificada del expediente administrativo); g) que el investigado Roldán Chacón presentó el mismo día recurso de revocatoria con apelación en subsidio, oposición a gestión de despido y nulidad concomitante (folio 2713 de la copia certificada del expediente administrativo);

h) que por medio de los oficios 37492-5-A-08 del 20 de agosto y 374585-A-08 del 26 de agosto, ambas fechas de este año, la Gerenta Médica remitió los recursos interpuestos contra el acto final del procedimiento a la Comisión Local de Relaciones Laborales del Hospital Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia (folio 2784 de la copia certificada del expediente administrativo); i) que en razón de la interposición de este amparo se ordenó reinstalar a los investigados en sus cargos y levantar los sellos impuestos en lo que fueran sus oficinas en el Hospital Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 45


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Calderón Guardia (folios 2843 y 2847 a 2850 de la copia certificada del expediente administrativo). II.Objeto del recurso: Acusa el accionante que la autoridad recurrida ejecuto la resolución que ordenó su cese sin responsabilidad patronal, a pesar de que dicho acto fue impugnado; asimismo alega que durante la ejecución del acto de despido se le prohibió la entrada a su centro de trabajo, tampoco se le permitió retirar sus objetos personales. III.Referente al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, esta Sala en resolución 2000-02557 de las 9:55 horas del 22 de marzo de 2000, dispuso: “...en razón de que la recurrente alega que el acto estaba suspendido por la presentación de los recursos de revocatoria y apelación, menester es referirse a lo establecido en los artículos 140 a 145 en relación con la eficacia del acto administrativo, y 146 a 151, referidos a la ejecutoriedad de los actos emanados de la Administración Pública. Así, el artículo 140 establece que: ‘El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte.’

De ahí que el acto administrativo se considerará eficaz desde el momento en que sea notificado o comunicado al administrado, situación que efectivamente se dio, ya que en razón de ello la amparada procedió a presentar los recursos administrativos de revocatoria y apelación subsidiaria y la incidencia de nulidad que le interesa. Por ello, el acto impugnado se reputa como eficaz y capaz de producir sus efectos materiales sobre la esfera de derechos del administrado. IV.Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 46


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Por otra parte, el artículo 146.1 de la Ley General de la Administración Pública, establece que: ‘1. La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar.’ Esta premisa permite hacerse una idea de la materialización de los actos administrativos eficaces, los cuales resultarán ejecutorios a partir del momento en que se hayan notificado o comunicado al administrado, aún si éste se opone a cumplir con lo ordenado por la Administración. V.Saldado lo anterior, resta determinar si un acto eficaz y ejecutorio, puede suspenderse válidamente con la interposición de los recursos ordinarios de revocatoria y apelación. Al efecto, el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, establece que: ‘Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación.’ Del texto transcrito se desprende claramente que la suspensión del acto administrativo no opera de oficio al presentarse los recursos ordinarios previstos por la legislación administrativa. Al contrario de lo que alega la recurrente, el acto eficaz es ejecutorio a pesar de la interposición de los recursos ordinarios, a no ser que la administración considere que la ejecución causaría perjuicios graves o de imposible o difícil reparación, lo que deberá alegarse directamente ante la administración. De ahí que, no corresponde a este Tribunal decidir si el acto debe o no suspenderse, ya que ello es potestativo para la Administración previa valoración de los perjuicios que la ejecución del acto acarrearía al administrado. VI.Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 47


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De lo anterior, se colige que la actuación de la Administración no resulta violatoria de los derechos de la amparada, ya que el acto es eficaz y ejecutorio, y su ejecución no se suspende —de oficio— con la interposición de los recursos planteados. Resta decir que no observa este Tribunal que se haya violado con dicha actuación el derecho a la defensa y al debido proceso que le asiste a la amparada, toda vez que del propio memorial inicial se desprende que ésta tuvo la oportunidad de recurrir en contra de las intenciones de la administración, y aún le asisten remedios en contra de la ejecución del acto administrativo, los cuales puede plantear en esa vía o en la contencioso administrativa y civil de hacienda, a fin de discutir ahí lo que le interesa, derecho que no se ve enervado con la ejecución del acto que aquí impugna. Por lo expuesto, el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”. Asimismo mediante sentencia 2008-10286 de las 16:11 horas del 19 de junio del 2008, dispuso lo siguiente: “II.Objeto del recurso. El recurrente alega que la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, presentó una propuesta de sanción, contra la cual él interpuso los recursos pertinentes; siendo que a pesar de que los mismos no han sido resueltos, se ordenó ejecutar la sanción. III.Sobre el fondo. En el caso bajo estudio, se desprende del elenco de hechos probados que mediante resolución número 22263-5-A de las ocho horas del veintisiete de mayo de dos mil ocho, la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, en su condición de Órgano Decisor del Procedimiento Disciplinario llevado a cabo en contra del accionante, determinó como medida disciplinaria su despido sin responsabilidad patronal. Cabe advertir que contra la mencionada resolución, el amparado ejerció su derecho de defensa al interponer los recursos pertinentes. En ese sentido cabe aclararle al petente, que la mencionada resolución no es tal y como él lo aduce, una propuesta de despido, sino que es Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 48


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la resolución final del procedimiento, lo anterior por cuanto fue dictada por el Órgano competente, es decir el Decisor, al cual le corresponde adoptar el acto administrativo que concluye normalmente el procedimiento con vista en la prueba recabada y tramitada por el instructor. Ahora bien, posteriormente, con base en la resolución número 22263-5-A, la Gerencia Médica, dispuso en la resolución número 24242-08 de las ocho horas del cinco de junio de dos mil ocho, ejecutar el despido del recurrente, acto que estima el mismo es improcedente, toda vez que se dictó sin haber resuelto los recursos incoados por la resolución 22263-5-A. Sobre este punto, debe resaltársele al interesado que el numeral 148 de la Ley General de la Administración Pública, expresamente indica que lo recursos administrativos no tienen el efecto suspensivo de la ejecución del acto, razón por la cual la Administración goza de las potestades necesarias para poder hacer ejecutar el acto final del procedimiento administrativo que se llevó a cabo contra el petente. Así las cosas, dado que no observa este Tribunal lesión alguna a los derechos fundamentales del amparado, lo procedente es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se ordena.”. IV.Con relación a la ejecutoriedad de la resolución 37250-2 de las 9:12 horas del 13 de agosto de 2008: Después de analizar los elementos probatorios aportados este Tribunal descarta la lesión a los derechos fundamentales del promovente. Del informe rendido por el representante de la autoridad recurrida -que se tiene por dado bajo fe de juramento con las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción- y la prueba aportada para la resolución del asunto ha sido debidamente acreditado que por resolución #1 de las 7:00 horas del 29 de marzo de 2006 el órgano director del procedimiento administrativo seguido al Dr. Luis Paulino Hernández Castañeda, Carlos Vílchez Martínez y Fernando Roldán Chacón dictó el auto de apertura del procedimiento. Que el 12 de julio de 2007 el órgano director del procedimiento rindió su informe final a la Gerente Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Que mediante resolución #37250-2 de las 9:12 horas del 13 de agosto de 2008 la Gerenta de la Gerencia Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social, con base en el informe de Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 49


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conclusiones del órgano director del procedimiento administrativo, aplicó en el caso de los tres investigados la sanción de despido sin responsabilidad patrimonial. Que la resolución #37250-2 se notificó ese mismo día a los funcionarios. Que una vez ejecutado el despido se dispuso que los sancionados no debían ingresar a las oficinas que tenían en el Hospital, dado que ya no eran funcionarios de la Caja Costarricense de Seguro Social y con el fin de salvaguardar bienes institucionales. Se les indicó que debían gestionar por escrito el retiro de artículos personales. Que los investigados Hernández Castañeda y Vílchez Martínez presentaron el 19 de agosto de 2008 ante la Caja la gestión denominada recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad absoluta concomitante, con excepción de prescripción y caducidad de procedimiento. Que el investigado Roldán Chacón presentó el mismo día recurso de revocatoria con apelación en subsidio, oposición a gestión de despido y nulidad concomitante. Que por medio de los oficios 37492-5-A-08 del 20 de agosto y 374585-A-08 del 26 de agosto, ambas fechas de este año, la Gerenta Médica remitió los recursos interpuestos contra el acto final del procedimiento a la Comisión Local de Relaciones Laborales del Hospital Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia. Que en razón de la interposición de este amparo se ordenó reinstalar a los investigados en sus cargos y levantar los sellos impuestos en lo que fueran sus oficinas en el Hospital Calderón Guardia. De lo anterior, y la jurisprudencia parcialmente transcrita la Sala rechaza que la ejecutoriedad de la resolución #37250-2 de las 9:12 horas del 13 de agosto de 2008 presente vicios de constitucionalidad, por el contrario la misma se encuentra amparada al artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que, el acto administrativo dictado puede ser ejecutado por la Administración a pesar de que el interesado ejerza su derecho a la doble instancia, ya que, la impugnación del despido no produce efectos suspensivos. En consecuencia, lo procedente es declarar sin lugar el recurso en este extremo. V.En cuanto a la actuación de las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social, propiamente el sellar el acceso a las oficinas y supeditar la posibilidad de retirar objetos Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 50


Ejecutoriedad del acto administrativo.

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personales al envío de peticiones escritas: No explica la accionada en su informe la necesidad de tal medida, pues se limita a indicar que con la ejecución del acto de despido los sancionados dejaban de ser funcionarios de la Caja y que debía resguardarse los bienes institucionales que estaban en esos recintos (folio 98, expediente 08-001250-0007-CO). Sin embargo, ni siquiera los hechos y motivos por los cuales se les sancionó se vinculan con la apropiación incorrecta o destrucción dolosa de bienes de la Caja que obligara a adoptar una medida de urgencia sobre el acceso físico a las oficinas, al punto de impedirles retirar inmediatamente sus objetos privados. Con ello, considera la Sala que se lesionó el principio de razonabilidad, en cuanto al elemento concreto de la necesidad de la medida, así como el derecho a disponer de los propios bienes sin restricciones injustificadas. Procede acoger, consecuentemente, este único extremo del amparo, con aplicación del artículo 52 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en vista de que la obstaculización del acceso a la oficina del actor fue ya levantada. Por tanto: Se declara con lugar el recurso únicamente por haber impedido al actor retirar sus objetos personales, con base en lo dispuesto por el artículo 52 párrafo 1º de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a los efectos de condenar a la Caja Costarricense de Seguro Social al pago de las costas, daños y perjuicios causados, que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B.

Presidenta a.i. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G.

Roxana Salazar C.

Una cosa no es justa por el hecho de ser ley. Debe ser ley porque es justa. Página 51


La Ejecutoriedad del Acto Administrativo