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SUPERINTENDENCIA DE REGULACION ECONOMICA - Facultades De los artículos 18 de la Ley 19 de 1958 y 2° y 23 del Decreto legislativo 1653 de 1960 resulta, a primera vista, que las potestades concedidas a los Alcaldes y al Ministerio de Fomento por los artículos 1°, 6º y 7º del Decreto 0102 de 1957, pasaron a la Superintendencia de Regulación Económica desde que ésta quedó debidamente organizada. La incompetencia de esta entidad, en lo tocante con la regulación de precios, requiere un estudio que, por su índole propia, escapa a los poderes jurídicos del juzgador dentro del marco de un auto de suspensión provisional. LA LEY 7° DE 1943 Y EL DECRETO NUMERO 0102 DE 1957 – No cumplen los requisitos de la suspensión provisional. Tampoco aparece demostrada, con la evidencia que requiere la medida cautelar de la suspensión provisional, la tesis propugnada en la demanda respecto a que la Ley 7 de 1943 fue sustituida totalmente por el Decreto 0102 de 1957 / PODER EJECUTIVO Naturaleza de las atribuciones conferidas al Ejecutivo por el estatuto del 43 / INCIDENCIA QUE SOBRE LA MATERIA PUEDE TENER EL ARTÍCULO 121 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL / PRESENTACION DE LIBROS Y PAPELES COMO SISTEMA DE INTERVENCION ESTATAL / CONFISCACION Y VALOR DE LAS MULTAS – Facultad de la Superintendencia de Regulación Económica La disposición que faculta a la Superintendencia imponer multas sucesivas hasta por la suma confiscación, porque, además de señalar un claramente que las penas deben graduarse en y a la capacidad económica del infractor.

de Regulación Económica para de $ 500.000 no autoriza la límite a la sanción, sugiere proporción a la falta cometida

PUBLICACION Y VIGENCIA

DEL DECRETO 2709 DE 1962 - La publicación exigida por el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal se refiere a la ley y no al acto administrativo, circunstancia que por sí sola y considerando la diversidad de naturaleza jurídica entre esos dos tipos de ordenamientos, sería suficiente para no acceder a la medida provisional solicitada

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA Bogotá, D. E., noviembre veintiocho (28) de mil novecientos sesenta y dos (1962) Radicación número: Actor: GONZALO GAITAN Demandado: MINISTERIO DE FOMENTO

Admítese la demanda formulada por el doctor Gonzalo Gaitán contra el Decreto número 2709 de 2 de octubre de 1962, expedido por el Gobierno Nacional. En consecuencia, se dispone: 1° Notifíquese al señor Agente del Ministerio Público; 2° Comuniqúese esta providencia al señor Ministro de Fomento;


3° Fíjese el negocio en lista por el término de cinco días para los efectos del ordinal 39 del artículo 126 del Código Contencioso Administrativo.

SUSPENSION PROVISIONAL El Presidente de la República, "en uso de sus facultades y en especial de las que le confiere el artículo 29 de la Ley 7a de 1943", expidió el Decreto número 2709 de 2 de octubre de 1962, por medio del cual se autoriza al Director Ejecutivo de la Superintendencia de Regulación Económica para imponer multas sucesivas hasta de $ 500.000.00 cada una a los responsables "de cualquier acto de especulación, acaparamiento o escasez artificial que produzcan alzas injustificadas de los artículos de primera necesidad y de consumo popular". En ese ordenamiento se consideran como tales las materias primas, bienes intermedios, maquinaria agrícola, industrial y automotora con sus repuestos y accesorios, herramientas de trabajo, de artes y de oficios, materiales de construcción, combustibles, semillas, abonos, insecticidas y fungicidas, rancho, bebidas alcohólicas, cigarrillos y gaseosas, textiles y vestuario, víveres, drogas y productos farmacéuticos, textos y útiles escolares. Se agrega en el estatuto que los fabricantes, productores y comerciantes de esta clase de bienes quedan obligados a facilitar la inspección de sus libros, balances, estados financieros y todos los documentos que se consideren necesarios para la fijación de precios y la imposición de las sanciones de que trata el decreto. Se dispone también que éste rige desde su expedición. Por considerar que esas disposiciones infringen los artículos 32, 34 y 48 de la Constitución Nacional, 1°, 29, 39 y 11 de la Ley 153 de 1887, 71 del Código Civil y 52 del Código Político y Municipal, lo mismo que las Leyes 2 a de 1958, 105 de 1959, 79 de 1960, 141 de 1961, 1° y 155 de 1959 y los Decretos legislativos 102 y 140 de 1957, el doctor Gonzalo Gaitán solicita del Consejo de Estado que se decrete su nulidad y la suspensión provisional. Asevera el demandante que los artículos relacionados en el Decreto 102 de 1957 son los mismos que enumera el acto enjuiciado, que ambos estatutos versan sobre materias iguales y que persiguen idénticos objetivos. Como son de distinta categoría y contradictorios entre sí, el segundo tiene que ser nulo. Agrega que mientras en el Decreto legislativo se atribuye a los Alcaldes y al Ministerio de Fomento la aplicación de las medidas legales contra la especulación, en el Decreto ejecutivo se faculta para ello a la Superintendencia de Regulación Económica, y que en tanto que en aquél se autorizan multas hasta de $ 500.00 a 10.000.00, en éste se establecen multas hasta de $ 500.000.00. Sigue afirmando el actor que hay identidad de fines entre el Decreto legislativo comentado y la Ley 7a de 1943, e identidad en la materia regulada en los dos ordenamientos. Ello implica que no pueden coexistir y que, en consecuencia, debe prevalecer el último. De esa premisa deduce el demandante que la Ley 7 a de 1943 quedó derogada y que por lo tanto, el acto acusado se apoya en una disposición inexistente. Se expresa, además, que la autorización de inspeccionar libros y papeles de contabilidad viola la Constitución, porque ésta sólo faculta para utilizar esos procedimientos en ciertos casos que no son los contemplados en la decisión enjuiciada; y que la imposición de multas sucesivas hasta de $ 500.000 implica una confiscación contraria al artículo 34 de la Carta. Se dice igualmente que el ordenamiento atacado quebranta las otras disposiciones superiores de derecho citadas en la demanda, en razón de que desconoce los decretos legislativos


aludidos, el orden jerárquico de las leyes, y el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal. La decisión administrativa enjuiciada la expidió el Presidente de la República en ejercicio de sus facultades generales y de las especiales conferidas por el artículo 2° de la Ley 7a de 1943, como reza el epígrafe del decreto. De consiguiente, el estudio de su legitimidad debe adelantarse teniendo en cuenta ese doble punto de vista.

LAS ATRIBUCIONES GENERALES Y LA COMPETENCIA Dice el artículo 18 de la Ley 19 de 25 de noviembre de 1958, posterior al Decreto 0102 de 1957 pero anterior al acto acusado, que el Gobierno, con el objeto de coordinar los servicios, darles dirección adecuada y proveerá su eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales y semioficiales, y "hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución". Con apoyo en esas atribuciones y posiblemente en las facultades extraordinarias que en la misma Ley se le conceden, el Ejecutivo dictó el Decreto legislativo número 1653 de 15 de julio de 1960, por medio del cual se creó la Superintendencia de Regulación Económica y se le fijaron sus funciones. En los literales e) y f) del artículo 2 o de ese estatuto se dice que corresponde al nuevo organismo hacer los estudios de los costos de producción y fijar los precios de las mercancías de primera necesidad que deban controlarse, lo mismo que ejercer las otras facultades que la ley o el Gobierno le otorguen. Siguiendo el mismo criterio, el artículo 23 dispone que las atribuciones de los Ministerios en materia de precios pasan a la Superintendencia de Regulación Económica una vez que esa oficina esté funcionando. Los textos comentados sugieren nítidamente la idea de que las potestades concedidas a los Alcaldes y al Despacho de Fomento por los artículos 1°, 6° y 7° del Decreto 0102 pasaron a la nueva depedencia administrativa desde que ésta quedó debidamente organizada. Es esta una hipótesis que, por tener un soporte directo en los ordenamientos comentados, no la puede desechar el juzgador sin un análisis a fondo de la incidencia que tenga en los planteamientos de la demanda. La posibilidad de que la Ley 19 y el Decreto 1653 hayan podido modificar el régimen de competencia para el señalamiento de los precios, y la circunstancia de que este aspecto de la litis no se haya tratado en el libelo, obligan a la Sala Unitaria a no acceder, por este aspecto, a decretar la suspensión provisional, máxime si se considera que una decisión de ese tipo, por su índole propia, requiere de un alto grado de certeza sobre la incompetencia de la Superintendencia en lo relativo a la regulación de precios. Esta seguridad no se puede tener frente a lo que claramente ordenan la Ley y el Decreto citados.

LAS ATRIBUCIONES ESPECIALES Y LAS SANCIONES En la Ley 7a de 1943 se dictan disposiciones de carácter económico y se expresa que no podrán ser materia de indebidas especulaciones los artículos de primera necesidad y de consumo popular, como los víveres, drogas, etc. Igualmente se agrega en el estatuto que para efectos de cumplir tales objetivos, el Gobierno podrá expedir las necesarias medidas de control, fijar las condiciones para el otorgamiento de licencias de importación, exportación y venta, señalar las sanciones correspondientes, y crear los respectivos servicios (artículos 1° y 2°). Se establecen así los lineamientos generales de la política económica que ha de seguir el Ejecutivo, política que está claramente orientada a la protección de las clases populares. En desarrollo de esa idea cardinal, el legislador consagra una prohibición y dota al Organo Administrativo de los poderes jurídicos indispensables para hacerla cumplir. Es oportuno anotar que para el ejercicio de las funciones reguladas en el artículo 2° de la Ley, no se le conceden al Gobierno facultades extraordinarias como ocurre en los casos previstos en los artículos 6°, 12, 13, 18 y 19 del mismo estatuto, hecho que por sí solo sugiere que para el legislador del 43 el Ejecutivo podía hacer cumplir los primeros ordenamientos de la Ley por medio de simples decretos reglamentarios, pero que igual cosa no podía hacer con relación a las otras atribuciones. Así lo entendió el Gobierno al expedir los Decretos ordinarios


928 de 1945, 2163 del mismo año, 2004 de 1947 y 2341 de 1951, por medio de los cuales se crearon la Interventoría de Precios y la Oficina Nacional de Precios, se dictaron otras disposiciones sobre la materia, y se suprimieron aquellos organismos. De esta manera, las tres primeras autorizaciones de la Ley 7 a vinieron a constituir el típico mandato del Congreso que habilita al Estado para intervenir en la explotación de las empresas privadas, de acuerdo con el artículo 32 de la Carta (sentencia de 10 de octubre de 1962. Actor, Víctor Domínguez Gómez. Ponente, el mismo que suscribe la presente decisión). De las anteriores premisas surgen estas observaciones: a) La Ley 7a de 1943 no fija precios, ni establece sanciones. Simplemente habilita al Gobierno para intervenir en la distribución de los artículos de primera necesidad y de consumo popular, y para señalar aquéllos y éstas; b) Para ejercitar esas funciones no se le otorgaron al Ejecutivo facultades extraordinarias, hecho indicador de que tales actividades determinar precios y sanciones podían desarrollarse mediante decretos destinados a la ejecución de la ley, vale decir, mediante simples ordenamientos reglamentarios, y c) En el momento de declararse la turbación del orden público, lo mismo que al expedirse el Decreto extraordinario 0102 de 1957, el Gobierno tenía, "además de las facultades legales" conferidas por el estatuto comentado, las extraordinarias de que trata el artículo 121 de la Constitución. En tales circunstancias, el Organo Administrativo, durante la situación de emergencia, podía escoger uno de estos caminos si estimaba que la fijación de precios y sanciones era materia que afectaba la situación de estado de sitio: U operar con apoyo en las atribuciones ordinarias concedidas por el artículo 29 de la Ley 7a de 1943, estatuto que le permitía obrar por medio de simples decretos reglamentarios y emplear procedimientos sencillos y eficaces; o dictar mandamientos de tipo extraordinario si quería aumentar sus poderes jurídicos con relación a los que le concedía la Ley 7a. El Gobierno del 57 escogió este último camino, pero no para agilizar sus funciones intervencionistas, sino para restringirlas obstensiblemente y hacer más demorado el procedimiento. El objetivo perseguido por el artículo 121 de la Constitución, norma que sirve de fundamento al Decreto 0102 de 1957, es el de extender el radio de acción del Ejecutivo durante el estado de sitio y el de permitirle una mayor libertad de movimiento, a efectos de conjurar el desorden. De allí que en tales situaciones de emergencia pública, la norma estudiada reconozca al Gobierno, "además de las facultades legales", la atribución de expedir mandamientos más amplios y drásticos que los autorizados por la ley. De esta manera, lo ordinario, pero restringido, queda sustituido temporalmente por lo extraordinario y rápido, y el estatuto que limita los poderes del Ejecutivo, por el que los extiende. Pero la hipótesis contraria resulta, por lo menos, dudosa. Si la ley vigente permite al Gobierno actuar de manera sencilla y expedita por medio de decretos reglamentarios, sin necesidad de acudir a los ordenamientos de excepción; si los poderes que da la ley son más eficaces y extensos que los que otorga el decreto extraordinario; y si la razón de ser de las facultades legislativas que se conceden en esa oportunidad es la de vigorizar la acción del Organo Administrativo, no se ve claro cómo las atribuciones más amplias han de quedar sustituidas por otras que


las cercenan. Si ello pudiera ocurrir, se invertirían los términos de la relación lógica y desaparecería la causa de las facultades extraordinarias. Esto último es lo que sucede en el caso estudiado. La Ley 7 a otorga al Ejecutivo amplísimos poderes para fijar precios y sanciones por medio de simples decretos reglamentarios, y así se venía haciendo en épocas de normalidad. No obstante, durante el estado de sitio, es decir, en el momento en que es preciso robustecer la acción del Gobierno, se abandona aquel procedimiento rápido, eficiente y práctico, para utilizar el más demorado y menos eficaz de los decretos extraordinarios, sin que con este sistema se garantice más la efectividad de las medidas. Estas observaciones cobran mayor valor en la actualidad, si se toma en consideración que los decretos de estado de sitio, además de su vigencia transitoria y del mayor número de requisitos qué deben reunir, están sujetos al procedimiento dilatorio de enviarlos al Congreso y eventualmente a la Corte Suprema de Justicia para que juzgue de su constitucionalidad, sistema que no opera con relación a los decretos ordinarios. De otra parte, el mismo artículo 121 establece que las facultades del Gobierno durante el estado de sitio se limitan a la suspensión de aquellas leyes incompatibles con esa situación de emergencia. Esa incompatibilidad surge, como es obvio, de las restricciones impuestas por esas leyes y de la necesidad de eliminar tales restricciones con el fin de vigorizar la acción ejecutiva. Pero si el mandamiento del Congreso permite una mayor libertad de movimiento que el decreto extraordinario, no parece lógico que aquél no sea compatible con el estado de sitio y, en consecuencia deba suspenderse, en tanto que éste sí lo sea y mantenga su vigencia. Ello implicaría que durante la turbación del orden se prefirieran los procedimientos engorrosos y demorados a los sencillos, eficaces y rápidos. Las anteriores apreciaciones indican que la tesis de la sustitución total de la Ley 7 a de 1943 por el Decreto 0102 de 1957, no aparece demostrada con el grado de certeza que requiere un auto de suspensión provisional, máxime si se considera que el Gobierno, al expedir el mandamiento extraordinario, se limitó a derogar los decretos de la misma clase que fijaban precios y sanciones, pero se abstuvo de suspender la Ley analizada que simplemente daba facultades para señalar aquéllos y éstas, como consta en el artículo 10 del Decreto 0102 de 1957. No es improbable que se haya obrado de esa manera en razón de que el Ejecutivo hubiere estimado que entre la ley y la situación de estado de sitio no existía incompatibilidad, ni que la hubiera entre un estatuto que da amplísimas potestades para determinar sanciones permanentes y otro que las establece concretamente pero de manera transitoria.

PRESENTACION DE LIBROS Y PAPELES Ya se ha visto cómo la Ley 7

a

de 1943 no es otra cosa que el mandamiento del Congreso que habilita al Gobierno para intervenir en la distribución de los artículos de primera necesidad, política que se desarrolló en el pasado y que debe realizarse en el futuro por medio de decretos ejecutivos. Se ha anotado igualmente que las razones expuestas en la demanda no son suficientes para adoptar, en una providencia de suspensión provisocial, la tesis de que aquella Ley hubiese quedado sustituida por el Decreto 0102 de 1957. En tales condiciones, no parece muy acertado el planteamiento de que deba suspenderse el artículo 4° del estatuto administrativo enjuiciado, ya que en esa norma se regula un sistema de intervención estatal, hipótesis expresamente contemplada en el canon 38 de la Constitución. Esta disposición autoriza que se exija, para tales casos, la presentación de los libros de contabilidad y demás papeles anexos. Por este aspecto, pues, tampoco se ve la ostensible violación alegada.

CONFISCACION Y VALOR DE LAS MULTAS En el acto administrativo acusado se faculta a la Superintendencia de Regulación Económica para imponer multas sucesivas hasta de $ 500.000.00, disposición que, además de señalar un limite en la cuantía, sugiere claramente la idea de que las sanciones han de graduarse en proporción a la falta cometida y a la capacidad económica del infractor. Ello significa que las multas pueden oscilar entre unos pocos pesos y el tope indicado, interpretación obvia que excluye la posibilidad de


que en el decreto se autorice la confiscación. La glosa sería pertinente si en un caso particular no se tuviera en cuenta esa proporción entre la falta, la sanción y el poder económico del sujeto penado, porque con ese procedimiento sí podría realizarse una disimulada confiscación si el valor de la multa aplicada supera las posibilidades de la persona sancionada. Pero en tal evento, la acusación, por el motivo comentado, habría que dirigirla contra el acto concreto que impone la pena confiscatoria y no contra la decisión general que, en realidad, no autoriza a tanto. PUBLICACION Y VIGENCIA El articulo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, invocado en la demanda, se refiere a la ley y no al acto administrativo, circunstancia que por sí sola y teniendo en cuenta la diversidad de naturaleza jurídica entre esos dos tipos de ordenamientos, sería suficiente para no acceder a la suspensión impetrada. Pero existen otras razones adicionales. El actor pretende asimilar los dos conceptos en cuanto al régimen de su publicación y vigencia, fundado en la conocida distinción entre ley material y ley formal. Pero ocurre que esta distinción, en cuanto se apoya en la noción de generalidad y particularidad, no es más que una concepción teórica muy extendida por obra del realismo jurídico francés, pero a la cual se pueden oponer, dentro del campo estrictamente académico, otras muy respetables, como la de la escuela alemana sobre la misma materia, que llevarían al juzgador a conclusiones diferentes a las aceptadas por el demandante. Por otra parte, para decretar la medida solicitada habría que entrar a un estudio de fondo sobre la incidencia que el artículo 83 del Código Contencioso, posterior a la disposición que se estima infringida, pudiera tener en la decisión que se adopte. Allí se dice que la acción de nulidad de un acto administrativo puede ejercitarse en cualquier tiempo, a partir de su expedición o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir. Analizar esa disyuntiva si es que en realidad la hay y estudiar si la regla comentada modificó para los actos administrativos el sistema del artículo 52 del Código Político y Municipal, son cuestiones que escapan a los poderes jurídicos del juzgador en esta oportunidad procesal. Idéntico razonamiento podría formularse en relación con este interrogante: Si la acción de nulidad puede intentarse desde la expedición o después de la publicación del acto, ¿quiere ello decir que la decisión administrativa adquiere obligatoriedad y oponibilidad desde que se expide o desde que se publique, sin consideración a ningún término adicional? No cree la Sala Unitaria que este sea él momento indicado para despejar ese delicado punto de derecho. En razón de lo expuesto, no se accede a decretar la suspensión provisional del Decreto enjuiciado en este negocio. Cópiese y notifíquese. CARLOS GUSTAVO ARRIETA. ALVARO LEON CAJIAO B., SECRETARIO

estructuracion del sistema de precios  

ley 7 de 1943

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