Fecha de recepción: 31 de agosto de 2011 / Fecha de aprobación: 3 de octubre de 2011
Público
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
Informe final sobre resultados presentados a la profesora eleonora lozano en el marco de investigación profesoral María Mónica Borda Olarte Valentina Escalante Giraldo
Universidad de los Andes Facultad de Derecho Revista de Derecho Público N.o 27 Julio - Diciembre de 2011. ISSN 1909-7778
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010 Informe final sobre resultados presentados a la profesora eleonora lozano en el marco de investigación profesoral María Mónica Borda Olarte1 Valentina Escalante Giraldo2
Resumen A partir de una extensa revisión bibliográfica sobre la jurisdicción contenciosa tributaria, se concluyó que las investigaciones sobre ésta resultan extrañas a la actividad de nuestra academia. En general, abundan estudios sobre la justicia penal, constitucional y civil, pero en el campo administrativo se ha olvidado la pregunta sobre el estado de cosas actual de aquella jurisdicción que conoce todos los actos administrativos relacionados con tributos. Sin cuestionarnos sobre las causas de la escasez de estudios, esta investigación resalta que la importancia de indagarse por esta jurisdicción no sólo radica en la pregunta sobre su eficiencia y la capacidad de recibir y tramitar conflictos frente a las demás de su especie, sino a la necesidad de informar, por primera vez, a todos los operadores jurídicos sobre la forma como opera actualmente esta jurisdicción, las falencias que se encuentran en su
Abstract From an extensive literature review on the tax jurisdiction, it was concluded that the investigations on this subject are foreign to our academy. In general there are many studies on criminal, constitutional and civil justice, but in the administrative field has been forgotten the question about the current state of affairs in this jurisdiction, that is aware of all the administrative acts related with taxes. Without questioning the causes of lack of studies, this research highlights that the importance to investigate this jurisdiction lies, not only, on the question of its efficiency and ability to receive and deal with conflicts, but the necessity to inform, for the first time, to all the legal practitioners -including the taxpayers- about the way how this jurisdiction operates, the weaknesses in its operation, the statistics on amounts in disputes, the favorability of judgments and the length of process, among other issues.
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María Mónica Borda Olarte, Abogada con opción en Economía de la Universidad de los Andes. Actualmente se desempeña como investigadora del Banco Mundial. mm.borda423@uniandes.edu.co, monicaborda8@gmail.com.
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Valentina Escalante Giraldo, Abogada y Politóloga de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Especialización en Tributación de la Universidad de los Andes. Abogada Junior de la Firma Alberto Preciado y Asociados. v-escala@uniandes.edu.co, vescalante@albertopreciado.com
funcionamiento, las estadísticas sobre montos
Keywords: Administrative jurisdiction, Tax juris-
en disputa, la favorabilidad de los fallos y la duración en promedio de los procesos, entre otras
diction, Tax law, Council of State, Section Four Council of State, Judicial Congestion.
cuestiones. Palabras clave: jurisdicción contencioso administrativa, jurisdicción contencioso tributaria, derecho tributario, Consejo de Estado, Sección Cuarta Consejo de Estado, congestión judicial.
Sumario
Consideraciones preliminares - Introducción - I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL - A. La Jurisdicción contencioso tributaria y la jurisdicción contencioso administrativa - B. Acciones de Nulidad Simple y Nulidad y Restablecimiento del Derecho - II. PRESENTACIÓN DEL ESTADO DEL ARTE: LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA - A. Funcionamiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - B. Congestión Judicial - C. Causas de la congestión - D. Propuestas para lograr mayor eficiencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo - IV. PRESENTACIÓN DE LA BASE DE DATOS SOBRE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO Y ANÁLISIS DE LA MUESTRA - A. Sobre los consejeros ponentes: ¿especialistas en derecho tributario? - B. Tipo de acciones que se ejercen ante la jurisdicción contencioso tributaria - C. Comentarios sobre las Instancias - D. Tribunales de origen - E.Duración de los procesos (promedio en años) - F. Montos en disputa: ¿qué tan altas son las pretensiones monetarias que se debaten en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho? - G. Favorabilidad de los fallos: ¿reconocen nuestros consejeros las pretensiones de los ciudadanos y contribuyentes? - V. CONCLUSIONES - Bibliografía
Aunque los jueces y el aparato judicial no habían
El presente documento es un informe de investigación que contiene el trabajo realizado por
ocupado un lugar protagónico en las discusiones académicas, se ha vuelto necesario, y particularmente útil, adoptar estos temas como objeto de
las estudiantes María Mónica Borda Olarte y Valentina Escalante Giraldo para la profesora Eleonora Lozano Rodríguez, docente de la cátedra de derecho tributario, y Directora de la Especialización en Tributación de la Universidad de los Andes. El trabajo se realizó bajo la modalidad de asistencia de investigación, y se llevó a cabo entre septiembre de 2010 y enero de 2011. Por esta razón es importante recalcar que la información que se presenta a continuación, es un informe de lo trabajado en esos meses, y por tanto no representa el documento final realizado por la Profesora Eleonora Lozano titulado “Revisión Jurisprudencial (Sección Cuarta, Consejo de Estado, 2005-2010)”, sino por el contrario, es tan sólo una muestra de la información recolectada para construir dicha investigación.
Introducción Tal como lo afirman los profesores Rodrigo Uprimny, César Rodríguez y Mauricio García, las discusiones sobre el sistema judicial en Colombia han adquirido un inusitado protagonismo en las últimas dos décadas, no sólo porque el debate sobre la reforma a la administración de justicia se ha convertido en asunto prioritario en la agenda política de nuestros últimos mandatarios, sino porque la actividad judicial ha tenido hondas repercusiones en el desarrollo y funcionamiento del país.
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Consideraciones preliminares
estudio teniendo en consideración la ineficacia y debilidad de nuestro sistema judicial, y la forma como estos problemas han incidido en las transformaciones económicas, sociales y políticas durante los últimos años. De esta manera, ha aumentado el número de estudios que se preguntan sobre las tendencias históricas del funcionamiento de la justicia, sobre la modernización del aparato judicial, sobre las virtudes y críticas de las reformas al sistema y, en general, sobre aspectos administrativos (incluyendo oferta y eficiencia en el trámite de resolución de conflictos) de la rama judicial del poder público. Sin embargo, parece a simple vista que preguntarse sobre la justicia tributaria en Colombia, no ha sido de interés, o resulta extraño a la actividad de nuestra academia. En general abundan estudios sobre la justicia penal, constitucional y civil, pero en el campo administrativo se ha olvidado la pregunta sobre el estado de cosas actual de aquella jurisdicción que conoce todos los actos administrativos relacionados con tributos. Sin cuestionarnos sobre las causas de la escasez de estudios, resaltamos que la importancia de indagarse por esta jurisdicción no sólo radica en la pregunta sobre su eficiencia y la capacidad de recibir y tramitar conflictos frente a las demás, sino a la necesidad de informar, por primera vez, a todos los operadores jurídicos, incluyendo a los mismos contribuyentes, sobre la forma como opera actualmente esta jurisdicción, las falencias que se encuentran en su funcionamiento, y las estadísticas sobre
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María Mónica Borda Olarte / Valentina Escalante Giraldo
montos en disputa, favorabilidad de los fallos a los contribuyentes, duración en promedio de los procesos, entre otras cuestiones.
tiene el sector justicia en los análisis sociales y
Siguiendo la clasificación que hacen Uprimny,
el desempeño y las dinámicas de la administración de justicia” (Uprimny, Rodríguez Garavito, &
Rodríguez y García sobre los estudios encaminados al análisis de la administración de justicia, el enfoque que tiene este informe de investigación, es “tradicional” por cuanto busca indagar principalmente aspectos fundamentales de la oferta de justicia en materia contencioso tributaria, entendiendo ésta como la capacidad
García Villegas, 2006, pág. 320). De esta manera, se considera necesario realizar intentos para mostrar el funcionamiento de la administración de justicia no sólo a partir de descripciones cualitativas, sino a partir de cifras.
de la jurisdicción de tramitar los conflictos que llegan a su conocimiento y la eficiencia con la que se absuelven estos pleitos. De igual forma, se adopta un enfoque mixto, tanto cuantitativo como cualitativo, por cuanto se busca en un primer acápite, hacer un recuento del estado del arte sobre los estudios que se han hecho en el país sobre la jurisdicción contencioso administrativa en general, para presentar en una segunda parte, los resultados de un análisis estadístico que se basó en el estudio de una muestra de 600 sentencias falladas por el Consejo de Estado entre los años 2005 y 2010.
Es fundamental mencionar en este punto, que este proyecto es de autoría de la Profesora Eleonora Lozano Rodríguez, docente de la cátedra de derecho tributario y Directora de la Especialización en Tributación de la Universidad de los Andes. La profesora Lozano desarrolló esta iniciativa con el interés de construir un análisis dinámico de una muestra representativa de sentencias del Consejo de Estado, que permitiera a los distintos operadores jurídicos comprender los principales problemas o falencias en la justicia tributaria, así como las tendencias presentadas para su solución.
La importancia de adoptar un análisis cuantitativo para el estudio de la jurisdicción contencioso tributaria, al igual que para muchas investigaciones, radica en la necesidad de implementar
Compartimos tanto el interés de la Profesora Lozano, como la opinión de otros académicos
al estudio del aparato judicial, el manejo de cifras y modelos cuantitativos, puesto que el desinterés por desarrollar este enfoque en materia socio-jurídica, ha “determinado un cierto atraso de la justicia y de la política judicial en relación con otras políticas públicas, en especial aquellas relacionadas con la economía y con la política. [...] A pesar de la importancia creciente que 6
en el diseño de estrategias de reforma económica y política, no existen indicadores compartidos, que sean confiables y válidos, para medir
según la cual muchos debates sobre la justicia “podrían ganar en rigor e interés si hubiera mejores cifras sobre el funcionamiento de la (misma) en sus diferentes manifestaciones” (Uprimny, Rodríguez Garavito, & García Villegas, 2006, pág. 319). Lo anterior, no sólo porque los debates en la academia ganarían calidad, sino porque las políticas públicas que se generen en el marco de estas discusiones también ganarían mayor seriedad y compromiso.
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fras de la “justicia”, independientemente de la jurisdicción sobre la que se aborde la investigación, “[...] implica tomar conciencia de la importancia que tiene no sólo la recolección de datos judiciales para la elaboración de políticas públicas en esa materia, sino también del debate metodológico y conceptual que se origina
I. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL A. La Jurisdicción contencioso tributaria y la jurisdicción contencioso administrativa Desde 1913, por intermedio de Ley 130 de ese
alrededor de tales cifras” (Uprimny, Rodríguez Garavito, & García Villegas, 2006, pág. 320).
mismo año, es creado el Consejo de Estado, un tribunal que ha tenido como función principal someter a control jurisdiccional las actuaciones
En concordancia con lo anterior y respondien-
de la administración colombiana, función que a propósito, ha mantenido hasta la actualidad con
do a las necesidades planteadas, el presente informe se divide en tres ejes temáticos y una consideración final a modo de conclusión. En el primer acápite se presenta el marco teórico sobre la jurisdicción contenciosa tributaria y a las acciones que se interponen ante ésta para informar al lector, de forma breve, sobre la forma como opera esta jurisdicción. En el segundo capítulo se expone el estado del arte de las investigaciones sobre la jurisdicción contencioso administrativa y los problemas que encuentra la doctrina en este campo. Por último se presentarán, los resultados del análisis cuantitativo sobre el funcionamiento de la jurisdicción contencioso tributaria basado en el estudio de 600 sentencias proferidas por el Consejo de Estado en el periodo 2005-2010, para terminar con unas breves conclusiones.
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Mejorar los estudios cuantitativos sobre las ci-
algunos cambios en su funcionamiento y organización. La Constitución de 1991 en su artículo 237 estableció de manera concreta que serían atribuciones del Consejo “desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, y revisar las diferentes actuaciones y manifestaciones de la administración. De esta forma la jurisdicción de lo contencioso administrativo se instituyó para 1) juzgar las controversias originadas en la actividad de la entidades públicas y de las personas privadas que desempeñaran funciones propias de los distintos órganos del Estado como 2) para conocer las controversias relacionadas con la expedición de diferentes actos administrativos. El Código Contencioso Administrativo, así como la Ley 270 de 1996, establecieron la división del Consejo de Estado en cinco secciones, cada una de las cuales tiene el deber de ejercer separadamente las funciones según la especialidad que le sea asignada. Así, la Sección Primera conoce de la nulidad y competencia residual, la Sección Segunda conoce sobre los procesos en materia laboral, la Sección Tercera se encarga
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sobre los procesos atinentes a la responsabili-
acción no puede perseguir ningún otro interés
dad del Estado, la Sección Cuarta se encarga sobre los temas tributarios y finalmente, la Sección Quinta es la máxima jurisdicción electoral.
que el de restaurar el orden jurídico vulnerado con el acto” (Palacio, 1999, pág. 186)
Además de esto, se cuenta con una sala de consulta y de servicio civil que no desempeña funciones jurisdiccionales.
su contenido y la define como “La acción, de
Se tiene entonces que en materia de justicia
larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en nuestro medio, que tiene como
contencioso-tributaria fue designado como juez competente para conocer sobre las controver-
finalidad específica la de servir de instrumento para pretender o buscar la invalidez de un acto
sias que surjan en la materia, además de los
administrativo, proveniente de cualquiera de
jueces administrativos y los magistrados de tribunales administrativos, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, cuerpo judicial que tiene como función dirimir los conflictos resultantes en materia tributaria, que provengan de particulares y de entidades públicas. Las acciones que se interponen ante estos jueces, si bien son diversas, para efectos de esta investigación se limitaron a la de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho que se explicarán a continuación.
las ramas del poder público, por estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto[...]” (C-513 de 1994). Así mismo anota la Corte que a través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución Política institucionalizó, así como también el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa.
B. Acciones de Nulidad Simple y Nulidad y Restablecimiento del Derecho La Nulidad Simple se define como la “acción pública, [...] consagrada en el artículo 84 del Códi-
De esta manera se argumenta que “[...] La acción de nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121, 123, Inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que a nivel
go Contencioso Administrativo (cca), que permite que cualquier persona pueda acudir ante el juez
constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238)” (C-513 de 1994).
contencioso Administrativo para que un acto administrativo que infringe el orden jurídico, sea extraído del mismo [sic], declarando su nulidad”
Respecto al papel que debe cumplir el juez frente a esta acción, se tiene que éste se encuentra
(Palacio, 1999, pág. 193). Esta acción busca el restablecimiento de la legalidad para asegurar la actuación lícita de la administración, y por ello contiene “un fin altruista, pues quien ejercita la 8
Con respecto a la acción de nulidad simple, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre
limitado a pronunciarse únicamente sobre el examen de validez del acto administrativo que se invoca. Lo anterior debido a que como lo estima la ley, el juez sólo puede hacer el análisis de
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Para la procedencia de esta acción, se entiende
y el acto que se entiende viciado, para confrontarlos, y de esa forma determinar si existe o no alguna ilegalidad dentro del acto. De esta forma,
que en primer lugar debe obtenerse la nulidad del acto que causó el perjuicio al particular. A partir de lo anterior se debe pedir la indemni-
la sentencia sólo podrá pronunciarse sobre si el acto puede ser considerado o no como nulo.
zación, siempre y cuando se haya declarado la nulidad del acto administrativo que la causa, es
Sin embargo, debe advertirse que el juez se encuentra “investido de la potestad de sustituir en su decisión el acto viciado por la disposición que restablezca el derecho (art. 170 cca). [...] y Así, el juez puede declarar la nulidad total del acto, o sólo una parte de ella, atendiendo a lo que resulta del juicio de legalidad a que se le somete frente a las normas que han sido citadas como infringidas” (Palacio, 1999, pág. 188). Por último se hace importante mencionar que la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo produce efectos erga omnes “por cuanto el acto declarado inválido [que] sale del orden jurídico, de anulatorio favorece a todo el mundo” (Palacio, 1999, pág. 189). En segundo lugar, la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, consagrada en el artículo 85 del cca, modificado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, es la acción “que permite a la persona afectada con un acto de la Administración obtener su nulidad y posteriormente el restablecimiento del derecho que le ha sido conculcado con el mismo [sic]” (Palacio, 1999, pág. 214). La finalidad de esta acción no sólo se dirige a obtener la nulidad del acto administrati-
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la norma que el demandante encuentra violada
decir, “la reparación del daño adquiere su significación en aquellos eventos en los cuales el restablecimiento del derecho no puede obtenerse in natura y debe acudirse a una indemnización como consecuencia de la nulidad” (Palacio, 1999, pág. 216). El Consejo de Estado se ha pronunciado sobre esta acción y ha recalcado que ésta envuelve dos pretensiones. La primera, la de anulación del acto administrativo, semejante a la única que integra la acción llamada “de nulidad”, es decir, la nulidad de los actos (art. 84), “[...] procediendo ésta cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera”; la única diferencia que señala la ley en cuanto hace a esta pretensión común de ambas “acciones” es que la de “restablecimiento del derecho”, además de lo anterior, exige que la persona que la incoa “se crea lesionada en un derecho suyo, amparado por una norma jurídica” (Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990).
vo, sino que también busca que se restablezca el derecho que se ha vulnerado, por intermedio de una indemnización de los daños causados, o
Así las cosas, aunque la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es típicamente de carácter subjetivo (“Toda persona que se crea le-
la restitución de lo indebidamente pagado.
sionada en un derecho suyo…”), “[...] guarda estrecha armonía con la acción de nulidad simple
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(tutelar el derecho objetivo), puesto que como se deriva de la simple lectura del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo vigente, los motivos que se pueden invocar por el deman-
Figura 1. Diferencias entre las acciones de impugnación de los actos administrativos
dante, en una u otra acción, son comunes. De allí que una de las pretensiones que contempla la acción de restablecimiento del derecho sea la anulación del acto administrativo y que otra, consecuencia de los resultados favorables de ésta, el restablecimiento en su derecho” (Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990). Sin embargo, ese restablecimiento está supeditado a que el derecho subjetivo del interesado exista, porque si no existe, mal puede restablecerse algo que nunca ha estado en el patrimonio jurídico de una persona. De lo anterior se deriva que aunque la acción necesariamente debe ser planteada contemplando las dos solicitudes inseparables, es decir, la de la nulidad del acto y la del restablecimiento del derecho, esto no significa que el juez administrativo deba acceder a ésta última, dado que en el juicio concreto que haga, es posible que el derecho que se requiere restablecer, no exista (Consejo de Estado. Sección Segunda. Providencia del 15 de noviembre de 1990). Así las cosas, la siguiente figura sintetiza las grandes diferencias entre estas dos acciones:
Busca restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada para asegurar así la regularidad jurídica de la actividad administrtiva
Nulidad simple art. 84 CCA
Acciones de impugnación que giran en torno a actos administrativos Nulidad y restablecimiento del derecho art. 85 CCA
Está dirigida a la protección directa del derecho subjetivo del administrado, vulnerado o desconocido por el acto de la administración y busca la condena de ésta para que sea efectivo el restablecimiento
Fuente: creación de las autoras. Teniendo en cuenta el objeto de estudio de la presente investigación, se concluye anotando que pueden existir nulidades en materia de derecho tributario siempre que surja a la vida jurídica un acto administrativo que establezca un impuesto, tasa o contribución y que dé lugar de manera expresa a una violación del ordenamiento jurídico, ya sea por no contener algún elemento de la obligación tributaria, o por el simple hecho de que su existencia sea contra derecho. Igualmente habrá lugar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que sea necesario que por medio del tributo creado, se haya vulnerado una norma específica y para el resarcimiento de la obligación se haga necesario una reparación adicional.
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El funcionamiento del Consejo de Estado, ha sido objeto de innumerables críticas por la congestión que presenta por la demora con la que se tramitan los procesos en cada una de las secciones que lo componen. Se han generado casos dramáticos y alarmantes en los cuales se fallan procesos en un término de 20 años en sede contenciosa, situación que además de desgastar de manera excesiva la justicia, es vulneradora de los derechos de defensa de las partes en litigio -en especial del debido proceso de aquellos ciudadanos que buscan el reconocimiento de sus bienes jurídicos ante la justicia administrativa-. Con el fin de abordar esta problemática, se presenta a continuación, un análisis general del estado del arte de las investigaciones sobre el funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativa. Debe anotarse que los estudios en materia de la jurisdicción contencioso tributaria no existen en Colombia, razón por la cual el estado del arte se limita en exclusiva a describir las investigaciones y estudios que se han realizado sobre el funcionamiento y estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso administrativa en general, sin ahondar en el funcionamiento de la Sección Cuarta, sede de altísima importancia en nuestro estudio debido a que como se dijo anteriormente, es la que conoce los asuntos relativos a tributos. Así las cosas, los ejes temáticos que aborda la literatura revisada y que serán descritos a conti-
nuación son los siguientes: A) el funcionamiento
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II. PRESENTACIÓN DEL ESTADO DEL ARTE: LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA
de la jurisdicción contencioso administrativo, B) la problemática de congestión judicial en la jurisdicción contencioso administrativo C) causas que generan la congestión judicial y D) las medidas propuestas por el Gobierno Nacional y las diferentes Organizaciones para lograr una jurisdicción más efectiva.
A. Funcionamiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa En términos generales se puede afirmar que la mayoría de estudios consultados tratan sobre la construcción de indicadores para medir la eficiencia de la jurisdicción contenciosa, sobre las duraciones -en promedio- de cada una de las etapas e instancias que se surten al interior de los procesos, así como el porcentaje que ocupan las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en juzgados administrativos como en tribunales y en el Consejo de Estado. Frente a la operatividad de la jurisdicción contencioso administrativa, la investigación realizada por la Organización Deustche Gesellschaft Fur Technische Zummermarbeit (gtz) en el año 2006 concluyó que la duración promedio de un proceso es de 13.6 años, contados desde la admisión de la demanda en el Tribunal hasta la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado. De lo anterior se destaca que los periodos donde más se alargan los procesos son en la etapa probatoria, la sentencia de primera instancia, el ingreso al despacho para fallo y, finalmente, el fallo (gtz C. D., 2006, pág. 16).
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Debe anotarse que la mayoría de conclusiones
a la Sección Cuarta, objeto de análisis en esta
a la que llegan los estudios sobre el funcionamiento se basan en el análisis de indicadores que miden la productividad de la jurisdicción
investigación, se reportó una cantidad de ingresos de 713 y de egresos de 632 procesos (gtz C. D., 2006, pág. 134), para este mismo periodo,
administrativa, tales como: 1) el número de procesos que ingresan en un determinado periodo,
lo que hace que mantenga un índice bastante cercano al de ingreso.
es decir, la tasa de ingreso, 2) el número de procesos que en el mismo periodo son fallados o terminados por algún medio alternativo o tasa de egreso, 3) la tasa de inventario inicial, referente al número de procesos con los que se inicia en un periodo, 4) el inventario final, referente al número de procesos con los que se termina en un periodo y finalmente 5) la carga laboral, entendida como la suma del inventario inicial y el inventario final. La mayoría de estudios resaltan que a partir de estos indicadores la tasa de ingreso de los procesos es mucho mayor a la de egreso, asunto que trae como consecuencia que la carga laboral de la jurisdicción contencioso administrativa cada año se haga mayor. Sin embargo, esta conclusión ha sido analizada a partir de estudios individualizados sobre el funcionamiento del Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos, como se verá a continuación. Frente al caso concreto del Consejo de Estado, se resalta que una de las salas donde existe mayor congestión es la Sección Segunda, que para el año 2002 reportó una cantidad de ingresos de 6.185 procesos y 3.458 egresos (gtz C. D., 2006, pág. 134), lo que resulta paradójico, ya que además de ser la sala con mayor número de egresos, es aquella en la que se presenta un nivel más alto de congestión. Con respecto 12
La gtz analiza de forma independiente el número de procesos que en promedio ingresan en un año por secciones, concluyendo que por magistrado, ingresan a la Sección Tercera del Consejo de Estado 959 litigios, siendo la sala que cuenta con mayor promedio de casos, frente a tan solo 297 que ingresan a la Sección Cuarta (gtz C. D., 2006, pág. 141) A lo anterior debe sumarse que la carga procesal en todas y cada una de las secciones se debe en un 43,6% a las acciones de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho (gtz C. D., 2006, pág. 135) y el 61,53% de procesos que ingresan al Consejo de Estado, lo hacen por intermedio del recurso de apelación, es decir, para su conocimiento en segunda instancia (gtz C. D., 2006, pág. 143). Por otra parte para el catedrático Rafael Ballén Molina, quien realizó un estudio de la productividad de procesos que cursan tanto en el Consejo de Estado como en los Tribunales Contenciosos Administrativos, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo pasó de atender 89 procesos en 1990 a atender 3.826 procesos durante 2002. Como consecuencia de lo anterior el volumen de trabajo para este periodo creció 43 veces. Desde ese entonces el crecimiento promedio anual ha sido del 51%, y el acumulado asciende al 4.300%, cifra que debe evaluarse frente
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de dieciséis a veintisiete en los últimos veinticinco años. Así las cosas, se concluye que “(e)l aumento del número de plazas de magistrados no corresponde a la evolución de la demanda del servicio” (Ballén Molina, 2006, pág. 35). En el caso bajo análisis de la Sección Cuarta, agrega el autor Ballén Molina que de los procesos que entraron en 2002 a esta Sección “18% fueron de única instancia y 82% de segunda instancia. Asimismo, en ese período salieron 632 procesos, de los cuales 10% fueron de única instancia y 90% de segunda instancia” (Ballén Molina, 2006, pág. 41). Finalmente, se encontró que frente a la carga de las acciones interpuestas el 82% del total de procesos son de nulidad y restablecimiento del derecho y el 10% del total de procesos son de simple nulidad de actos administrativos. En particular, el 4% del total de procesos a cargo de la Sección Cuarta correspondió a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos a los de carácter laboral, y presentó una congestión de 73% durante 2002. Así mismo, “(e) l 3% del total de negocios a cargo de la Sección Cuarta correspondió a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra resoluciones que fallen excepciones y ordenen llevar adelante la ejecución de los procesos de cobro administrativo y presentó una congestión de 84% durante 2002” (Ballén Molina, 2006, pág. 47). Esta cifra es complementada con el estudio realizado por el Consejo Superior de la Judicatura en el año 2010, en el que se presenta un análisis cuantitativo frente al impacto que han tenido las políticas de descongestión impulsadas por
el Gobierno Nacional. Con un análisis general de los despachos pertenecientes a esta jurisdicción –juzgados, tribunales y las secciones del Consejo de Estado, se establece que durante el 2009, esta Jurisdicción presentó una demanda de 176.839 procesos y una atención de 182.136, equivalente a un índice de evacuación parcial de 103%, es decir, que proporcionalmente, de cada 100 procesos que ingresaron durante el 2009, se desacumularon 3 del inventario inicial. Se destaca de igual forma el índice de evacuación parcial en los Juzgados Administrativos, que alcanzó un 111.2% lo que significa que de cada 100 procesos ingresados en el año se desacumularon 11 del inventario. En igual sentido, se resalta la gestión del Consejo de Estado, “[...] que alcanzó un índice de evacuación parcial del 99,5%, logrando equilibrar sus ingresos con egresos” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 14) para lo cual “(s)e hace importante mencionar la distribución de la demanda de justicia en esta jurisdicción, la cual se radicó en un 65.4% en los Juzgados Administrativos, un 29,4% en los Tribunales Administrativos y un 5,2% en el Consejo de Estado.” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 15)
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al número de funcionarios, que ha evolucionado
De igual forma, el estudio describe que para el primer semestre del año 2010, se presentó una demanda cercana a los 103.589 procesos y una atención de 99.220, lo que equivale a un índice de evacuación parcial del 96%, es decir, que proporcionalmente, de cada 100 procesos que ingresaron durante el primer semestre se acumularon en toda la jurisdicción 4 procesos. En lo que respecta al Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, se obtuvo que durante el primer semestre presentaron “[...] una
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desacumulación de procesos con un índice de
70,60 días en la sección cuarta y 103,32 días
evacuación parcial de 105% lo que quiere decir que de cada 100 procesos que ingresaron a los Juzgados Administrativos se desacumularon
en la segunda; y la de alegatos entre 25,00 días en la sección cuarta y 119,00 días en la primera” (Restrepo Medina, 2008, pág. 259)
5 del inventario inicial” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 33) lo que significa que
De esta forma, concluye el autor que al conside-
en el último año se lograron desacumular 2 procesos más que en el 2009.
rar la totalidad de los expedientes analizados en
Frente a la distribución de la demanda por tipología de procesos, desataca el estudio que el
cia es de 299,78 días y en segunda instancia de 170,50 días, para una duración total de 430,28
31.4% corresponde a Procesos de Nulidad y Res-
días. En el caso del tribunal esos lapsos son de
tablecimiento del Derecho, el 0,86 a procesos de Nulidad Simple. Respecto a los egresos, por tipología de procesos, se resalta que la mayor proporción de salidas corresponde a procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con 41%, frente a los procesos de nulidad simple se presenta la cifra de 0,69% (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 16)
550,09 días para la primera instancia, 556,56 días para la segunda y 1.106,65 días para la totalidad del proceso. Como consecuencia de ello, las cifras muestran que hay congestión “[...] porque los juzgados no han podido lograr que los egresos sean al menos equivalentes a los ingresos, de manera que al no poder hacerlo se produce una acumulación de expedientes que no es simple retardo sino congestión, porque si se compara la carga resultante con la media de egresos, esta relación indica que se requerirían varios años sin recibir nuevos procesos para poner al día los despachos judiciales” (Restrepo
Por otra parte, y según lo establece el catedrático Manuel Alberto Restrepo, en el caso de los Tribunales administrativos, “la fase de admisión oscila entre 13,26 días en la sección cuarta y 53,90 días en la segunda; la de notificación entre 47,37 días en la sección cuarta y 142,76 días en la primera; la de pruebas entre 133,68
14
la muestra, la duración media de un proceso en los juzgados administrativos en primera instan-
Medina, 2008, pág. 262) Finalmente, cabe resaltar, a modo de conclusión
días en la sección cuarta y 350,63 días en la tercera; la de alegatos entre 85,23 días en la sección cuarta y 204,78 días en la primera; la
sobre el funcionamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, que a pesar de que se encuentran una serie de investigaciones sobre
de sentencia entre 64,16 días en la segunda y 319,06 días en la tercera”. En el caso de los Juz-
la operatividad en cuanto a tiempo y eficiencia, no existen en el medio estudios sobre la calidad
gados Administrativos “la duración de la fase de admisión oscila entre 20,91 días en la sección cuarta y 55,20 días en la segunda; la de notifi-
de los fallos ni la formación de nuestros jueces, asuntos que por cierto, afectan de sobremanera el debido funcionamiento de la administración
cación entre 32,15 días en la sección cuarta y 129,70 días en la primera; la de pruebas entre
de justicia, sin importar el asunto o rama del derecho sobre el que se esté fallando.
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El doctrinante Leonardo Torres Calderón con-
Las cifras y estadísticas presentadas anterior-
sidera que existe congestión judicial siempre y cuando “el aparato judicial establecido por la Constitución y la ley no es capaz de responder
mente muestran que, aunque en los últimos años ha existido una visión más alentadora sobre la eficacia de la jurisdicción contencioso administrativa, se mantiene un serio problema de congestión judicial que se evidencia tanto en los diferentes despachos según su jurisdicción y competencia, así como en las salas del Consejo de Estado. Este hecho lo recalca el Magistrado Ricardo Monroy Church, dado que si bien se han adoptado medidas, todavía se presenta congestión judicial en la jurisdicción contencioso administrativa, “entendida esta como una acumulación excesiva de carga judicial o de procesos que supera la capacidad instalada de respuesta de un despacho judicial, de una jurisdicción o del sistema judicial en su conjunto” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 9). Esta problemática, según el Magistrado, puede ser vista en: i) la existencia de un índice de evacuación total que se hace preciso mejorar, ii) una distribución de cargas en las que el nivel de los juzgados concentra un porcentaje cercano al 65% de la demanda de justicia, iii) una proporción abultada de los procesos de carácter laboral, iv) un ingreso significativo de procesos debido a actuaciones de la administración que se apartan de la jurisprudencia reiterada y v)
oportunamente a las necesidades de las personas” (Torres Calderón, 2002, pág. 126), situación que puede hacerse evidente cuando la demanda de justicia, es superior a la capacidad de respuesta oportuna de los operadores jurídicos. En concordancia con esto, y tal como lo establece la Organización alemana gtz, la congestión es una grave problemática que el Estado debe afrontar teniendo en consideración que: a) deslegitima al Estado, b) es enemigo de la pronta y cumplida justicia, c) dificulta el acceso a la justicia, d) va en contra del principio de la celeridad y por tanto es violatorio del principio que se consagra en el artículo 228 de la Constitución Política, e) además de ser hostil del derecho al plazo razonable que tienen quienes son parte en los procesos que se presentan en esta jurisdicción (gtz C. D., 2006) Se hace evidente que al interior de la jurisdicción contencioso administrativa se presenta una importante problemática de congestión judicial, no sólo por la poca capacidad de respuesta que muestran tener los operadores jurídicos ante la demanda de justicia por parte de los administrados, sino por la demora que existe en cada una de las instancias procesales, que puede
un crecimiento de la demanda originado en un mayor acceso del ciudadano a la justicia, entre otras cosas, vinculado a la creación de los juz-
ser explicada por la actuación dilatoria que en muchas oportunidades asumen las partes, así como la libertad que se ha otorgado a los jueces
gados administrativos (Consejo Superior de la
bajo la cual no les es imperativo dentro de su actuar el respeto por los términos que la misma
Judicatura, 2010, pág. 9)
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
B. Congestión Judicial
ley ha establecido para su accionar, elementos
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María Mónica Borda Olarte / Valentina Escalante Giraldo
que demuestran la deslegitimación que ha veni-
estableció que las causas exógenas, son aque-
do sufriendo la justicia, así como la violación a principios constitucionales con los que cuentan los usuarios de la justicia, como lo es el debido
llas que se refieren a la alta demanda de acceso a la administración de justicia, fenómeno que se debe: “al mayor conocimiento de sus derechos
proceso.
por parte de los administrados y el incremento de las fuentes de responsabilidad estatal, la ju-
C. Causas de la congestión
dicialización de los conflictos con el Estado, el ejercicio abusivo de las acciones constituciona-
Según la literatura investigada, diferentes autores han establecido la existencia de dos tipos
les, la inadecuada distribución de competencias entre juzgados y tribunales administrativos y la
de causas por medio de las cuales puede ser explicado el fenómeno de congestión judicial la jurisdicción contenciosa administrativa en el
reticencia administrativa al cumplimiento de la jurisprudencia.” (Restrepo Medina, 2008, pág. 269)
país, a saber, las causas endógenas y exógenas al sistema. Así las cosas, las causas exógenas han sido enmarcadas como aquellas que no son propias del sistema de justicia administrativo y que por tanto se deben al devenir de la sociedad, tales como: i) el cambio social, que ha traído consigo ii) la modernización del Estado, que puede ser visto en las orientaciones de la Constitución Política, que por intermedio del artículo 90, abrió paso a que los administrados pudieran demandar al Estado por responsabilidad extracontractual y contractual, bajo el ejercicio de la acción de repetición; iii) además de la amplitud de la tarea del Contencioso, que puede ser vista en la participación en elecciones de altos funcionarios, así como iv) la ausencia de juzgados administrativos en varias zonas del país, v) la hiperinflación normativa, y vi) la existencia de recursos extraordinarios que son más dilatorios que medios de defensa. El autor Manuel Alberto Restrepo en su obra sobre la jurisdicción contencioso administrativa, 16
Frente a las causas endógenas -aquellas que son internas del sistema- fueron establecidas, por la organización alemana gtz, como causales generales: i) la amplia cantidad de tareas con las que cuenta la Sala Plena del Consejo de Estado, ii) el alto volumen de apelaciones, iii) el desplazamiento de la carga probatoria hacia los magistrados, iv) el renacimiento de los términos y la ausencia de términos para los despachos comisorios (gtz C. D., 2006, pág. 18) Según esta enunciación podría decirse, de acuerdo con lo establecido por el doctrinante Manuel Alberto Restrepo, que estas causas son todas aquellas que se encuentran relacionadas con los eventos que originan demoras en el trámite de los procesos, como son la negligencia en el aporte de pruebas documentales con la presentación de la demanda3, la demora injustificada en el pago de los gastos del proceso, así 3
Frente a este punto la nueva Ley 1395 de 2010 estableció que con la presentación de demanda y la contestación de la demanda las partes tenían la obligación de aportar todas y cada una de las pruebas documentales con las que contaran, ya que de lo contrario se tendría como un indicio grave en su contra.
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la contestación de la demanda, la falta de oportunidad del demandado en atender la solicitud de pruebas documentales en su poder, la carga
D. Propuestas para lograr mayor eficiencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
laboral inicial de los juzgados y, finalmente, la insuficiencia de los despachos de especialidad
En concordancia con lo anteriormente expues-
laboral (Restrepo Medina, 2008, pág. 269)
to, se encontró que existen varias propuestas establecidas tanto por el Gobierno Nacional,
Por tanto, el diseño de opciones estratégicas
como por los doctrinantes e investigadores del tema, con el fin de que sea afrontada la difícil
para superar la problemática detectada debe incidir sobre las dos vertientes de causalidad. De esta forma frente a las causas exógenas, debe proponerse la creación de un comité mixto o externo que determine la procedencia del ejercicio de acciones y recursos, reformar el régimen de las acciones populares, redistribuir las competencias entre juzgados y tribunales, aumentar las causas de única instancia, establecer costas y responsabilidades personales gravosas frente a fallos condenatorios por desconocimiento de jurisprudencia uniforme y reiterada. De igual forma respecto de las causales endógenas, deberían tomarse medidas transitorias de descongestión en los juzgados, que disminuyeran la carga inicial, así como el incremento de despachos de especialidad laboral (Restrepo Medina, 2008, pág. 269) Teniendo en consideración lo anterior, debe advertirse que en las políticas de descongestión que se estructuren por el Gobierno Nacional y que sean propuestas por los organismos contratados como asesores del tema, no sólo deberán tenerse en cuenta aquellos elementos considerados como fallas internas del sistema, sino los elementos externos que en muchos casos son efectos paralelos pero que tienen una incidencia directa en el problema real.
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
como en la fijación en lista del expediente para
situación de congestión y fallas que presenta la jurisdicción contencioso administrativa. Las propuestas se centran en: la construcción de un precedente de carácter vinculatorio para los jueces administrativos y la formación de jueces más educados, así como la creación de una mayor cantidad de despachos judiciales. La organización alemana gtz propone que frente a los fallos del Consejo de Estado, deben ser instaurados mecanismos que brinden seguridad jurídica a los usuarios de la justicia administrativa, por lo que se considera necesario: “procurar que exista jurisprudencia vinculante con un amplio espectro, el mayor posible, de aplicación” (gtz C. D., 2006, pág. 22) asunto para el cual se deben desarrollar mecanismos adicionales que permitan que el recurso de casación de esta jurisdicción pueda emplearse para sentar jurisprudencia sin que sea necesario que todos los litigios sean conocidos y decididos por la Sala Plena de Consejo de Estado. Frente a lo anterior debería establecerse que: a) las Altas Cortes en sus sentencias se ocupen de expresar clara y específicamente en qué aspectos se determina o se modifica la jurisprudencia, b) las sentencias que unifican jurispru-
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dencia deben publicarse prontamente tanto en
judiciales que obedece a que en Colombia no
medios físicos como electrónicos; c) además de la creación de mecanismos para asegurar la observancia de la jurisprudencia, es decir, que la
existe una escuela de formación de jueces y magistrados. Una de sus propuestas se basa en la creación de un posgrado para la formación
unificación de precedente jurisprudencial debe ir en concordancia con la construcción de me-
de jueces, magistrados y litigantes, obligatorio para todos aquellos que quieran ingresar a la
canismos que procuren por que los fallos sean conocidos, es decir, mecanismo que aumentan
rama judicial del país. Sin embargo anota que la carencia también se encuentra en los mismos
su publicidad, por lo que se hace “fundamental contar con relatorías que se encuentren al día
abogados que muchas veces inician las acciones, sin haber agotado los diferentes requisitos
en la descripción de las sentencias y que la difusión de las mismas sea oportuna [sic]” (gtz C. D., 2006, pág. 30).
de procedibilidad o sin la debida formulación de cargos, lo que amerita un gran esfuerzo por parte del juez para poder interpretar las comuni-
Así existirá unificación de jurisprudencia cuando el Consejo de Estado en su Sala Plena considere que es necesario sentar jurisprudencia sobre la materia y que el juez que no se ajuste a la jurisprudencia de las Altas Cortes, sin observar el procedimiento para cambiarla en las respectivas materias, incurre en sanciones disciplinarias (gtz C. D., 2006, pág. 52) En segundo lugar se propone la adopción de un modelo de derecho comparado, conocido como el proceso testigo, aplicado en la jurisdicción española, que consiste en “evacuar una importante cantidad de causas con idéntica situación jurídica a partir de una decisión “líder”, siendo preciso adoptarla por razones de eficiencia y de igualdad para garantizar un acceso a la administración de justicia con respuestas rápidas y oportunas” (gtz C. D., 2006, pág. 21). Por otra parte, para Rafael Ballén Molina uno de los principales problemas de la jurisdicción y por tanto factor de congestión, es la carencia de formación profesional de los funcionarios 18
caciones de las partes, en especial la demanda (Ballén Molina, 2006, pág. 48) Por su parte el doctrinante Torres Calderón, quien ha efectuado importantes estudios sobre la congestión en la Jurisdicción Contenciosa, ha presentado varias propuestas que pueden ser enumeradas en la siguiente forma: a) En seguimiento de lo propuesto por la Ley 270 de 1996, la creación una de mayor cantidad de juzgados administrativos. b) La limitación del tiempo de atención al público en las secretarias, con el fin de aumentar el tiempo de trabajo en los despachos de los magistrados y en las secretarías más congestionadas de los tribunales. c) La creación de jueces de acciones constitucionales que decidan sobre éstas en única instancia, con la posibilidad de una revisión aleatoria ante la Corte Constitucional. d) La limitación del número de apelaciones y consultas.
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miento del derecho, controversias contractuales
puestas tendientes a mejorar cada una de las etapas procesales.
y reparación directa, el nivel de conciliaciones es bastante bajo y los organismos administrativos por miedo a ser investigados, prefieren
Finalmente en un estudio presentado por el Consejo Superior de la Judicatura en el año 2010, fueron analizadas las políticas planteadas por el Gobierno desde el 2009, con el fin de fortalecer la gestión judicial y construir una jurisdicción efi-
no comprometer el erario público, si no existe la mediación de una decisión judicial, proferida dentro del margen de un proceso. En este mismo orden de ideas, debe anotarse
ciente y de mejor calidad. Así, frente al análisis del nivel de congestión de despachos adminis-
que las medidas que se tomen deben mantener un equilibrio entre eficacia y calidad de la
trativos, se estableció que con la implementa-
justicia, debido a que el impulsar medidas de
ción de nuevos juzgados y mayor cantidad de empleados,“(e)l promedio de egresos por despacho, tanto en los juzgados que tuvieron medida, como en aquellos donde no se adoptó, se incrementó en 18% y 27%, respectivamente, con respecto del año anterior.” (Consejo Superior de la Judicatura, 2010, pág. 67) De esa forma para los despachos donde se aplicaron las medidas el egreso promedio fue de 48 procesos, mientras que en 2009 fue de 41, contrario a los despachos que no tuvieron medida, debido a que reportaron un egreso promedio de 33 procesos frente a 26 en 2009.
descongestionamiento tendientes únicamente a la generación de una justicia más veloz, podrían dar lugar a que se dejen de lado la calidad de los fallos elaborados por los jueces, quienes deben cumplir con la exigencia de proferir fallos que se encuentren debidamente motivados y sustentados.
Estas cifras permiten entender que la creación de despachos y servidores adicionales son be-
Siguiendo el orden propuesto, en el presente
néficas para la eficacia en la justicia. Sin embargo, deben concretarse, paralelamente, medidas que desincentiven el uso de la demanda frente a esta jurisdicción y se establezca el uso activo de medidas alternativas de justicia, como los demás medios alternativos de resolución de conflictos (Masc), ya que, aunque la conciliación haya sido establecida como requisito de procedibilidad, por la Ley 1285 de 2009 para el ejercicio de las acciones de nulidad y restableci-
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
e) Además de un número importante de pro-
IV. PRESENTACIÓN DE LA BASE DE DATOS SOBRE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO TRIBUTARIO Y ANÁLISIS DE LA MUESTRA
acapite se expondrán los resultados obtenidos del análisis cuantitativo de 600 fallos emitidos por el Consejo de Estado -sección cuarta- en materia tributaria en el periodo 2005-2010. Para ello, se realizará la descripción de los rasgos generales de la muestra estudiada, posteriormente se harán unas breves anotaciones sobre las variables analizadas en estas sentencias y se concluirá con los resultados del análisis estadístico de éstas.
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María Mónica Borda Olarte / Valentina Escalante Giraldo
La vía de análisis escogida, a saber, el estudio
relevancia adquieren para comprender el esta-
“cuantitativo” de ponencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, requirió que la investigación se enfocara en diferentes variables que
do de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria en Colombia:
describen aspectos puntuales tanto del contenido, como de los acciones en las que se enmar-
A. Sobre los consejeros ponentes: ¿especialistas en derecho tributario?
can estas sentencias (nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho). La información que se utilizó para construir estas variables y con ello una base de datos, se
la jurisdicción contencioso tributaria en los años
obtuvo en su totalidad de la selección aleatoria
ponentes, compuesto equitativamente por hombres y mujeres. El consejero ponente que más casos recibió en este periodo fue Héctor Ro-
de 600 fallos emitidos por el Consejo de Estado, sección cuarta, tanto en única, como en segunda instancia. Así mismo, se consultó el portal en internet de la rama judicial para hacerle seguimiento a los fallos recientes y con ello determinar tanto fechas de recepción de los casos, como fechas de emisión de sentencias. Las variables independientes que se tuvieron en cuenta en esta investigación se escogieron, buscando que éstas comprendieran aspectos generales necesarios para entener el funcionamiento de la jurisdicción contencioso tributaria. Así las cosas, se consideró que estas debían responder a: (1) tipo de proceso (2) Consejeros Ponentes que fallaron los casos (3) información sobre fecha de radicación de los procesos y fecha de emisión de fallos (4) información sobre entidades o personas demandantes o accionantes (5) información sobre los tribunales de origen, si era del caso, (6) montos en disputa en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y (7) resultados de los fallos. En lo que respecta a los resultados obtenidos, se presenta a continuación los datos que mayor 20
A partir de la muestra analizada, se encontró que la mayoría de los procesos estudiados por 2005-2010, fueron conocidos por un grupo de 8
mero Díaz con 184 procesos, seguido por Juan Ángel Palacio con 102, y Martha Teresa Briceño con 91 como se ilustra en la siguiente tabla: Tabla 1. Distribución de las sentencias según consejero ponente Consejero Ponente Carmen Teresa Ortiz Héctor Romero Díaz Hugo Fernando Bastidas Juan Ángel Palacio Ligia López María Inés Ortiz Martha Teresa Briceño William Giraldo
Número de procesos fallados 5 184 45 102 73 68 91 31
Fuente: Elaboración de las autoras Aunque no resulta interesante para el lector conocer con exactitud la distribución de casos entre este grupo de Consejeros Ponentes dada su escasa utilidad práctica, consideramos fundamental hacer un pequeño recuento de la formación académica de cada uno de ellos, con el fin de determinar si en efecto, la sección cuar-
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ciones civiles, comerciales y casación civil en la
consejeros preparados en derecho tributario y disciplinas afines, que tengan la capacidad de conocer sobre esta materia, y emitir fallos serios
Universidad Nacional. Además de ser profesor en diferentes posgrados y diplomados, Romero
e informados sobre: 1) Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales y 2) Los procesos de nuli-
Díaz fue Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Civil; Magistrado Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil; Conjuez Consejo Superior de la Judicatura, tribunales Bogotá y Cundinamarca, y Presidente Comisión Reforma Código de Procedimiento Civil (1989), (Cáma-
dad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral
ra de Comercio de Bogotá) entre otros. No se encontró en su trayectoria profesional y acadé-
precedente.
mica, especialización en derecho tributario o afines.
Así las cosas, se encontró que la formación académica de cada uno de los ponentes estudiados en esta investigación, es la siguiente: 1. Carmen Teresa Ortiz: (actual consejera de la Sección Cuarta) abogada de la Universidad Santo Tomás y especialista en Derecho del Trabajo de la Universidad Nacional. Se desempeñó como Directora de Gestión de Ingresos de la DIAN, institución donde ocupó diversos cargos desde 1993. Además trabajó como Abogada Auditoría, Abogada Ponente y Abogada Especialista en el Ministerio de Hacienda. Ha sido catedrática de Impuesto sobre la Renta y Complementarios en las Universidades Santo Tomás, Jorge Tadeo Lozano, Externado de Colombia y Católica de Colombia; docente de Derecho Tributario, Administrativo, Financiero, Privado y Económico en las Universidades Libre, Externado de Colombia y Nacional de Colombia (Consejo de Estado). No se encontró en su trayectoria académica especialización en derecho tributario o afines. 2. Héctor Januario Romero Díaz: (consejero para el periodo 2004-2009) Doctor en Derecho, especializado en derecho civil y comercial. Se ha desempeñado como profesor de obliga-
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
ta del Consejo de Estado, está compuesta por
3. Hugo Fernando Bastidas: (actual consejero de la sección cuarta) abogado de la Universidad de Nariño, institución de la que es también profesor de posgrados. Obtuvo el título de especialista en derecho administrativo en la Universidad del Rosario y “[...] se ha dedicado por más de 20 años al estudio y aplicación de temas propios del derecho público, en especial, del derecho administrativo. Ejerció como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca durante los últimos ocho años antes de ser promovido a Consejero de Estado. Fue asesor jurídico de la Gobernación de Nariño, litigante y profesor de la Universidad Nacional, y de la Universidad Javeriana” (Consejo de Estado). No se encontró en su trayectoria profesional y académica, especialización en derecho tributario o afines. 4. Juan Ángel Palacio Hincapié: (consejero para el periodo 2000-2008) abogado experto en Contratación Estatal, especializado en Derecho Administrativo y Público de la Universidad Pontificia Bolivariana de la Ciudad de Medellín, Maestría en Derecho Administrativo de la Universidad Sergio Arboleda de Bogotá D.C.; con amplia experiencia docente, académica y de la Magistratura en las áreas de Derecho
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María Mónica Borda Olarte / Valentina Escalante Giraldo
Administrativo, procesal, contratación pública,
ceWaterHouse Coopers; consultora y asesora
responsabilidad del Estado, derecho tributario y público económico. Doctrinante en Derecho
legal- tributaria de Valencia Neira & Asociados y conjuez del Consejo de Estado (Consejo de
Administrativo con una producción de varios libros y artículos; investigador científico en el
Estado)
área de Contratación Estatal como director de la Línea: Contratación Estatal del Grupo De-
8. William Giraldo: (actual consejero ponente)
recho Público, reconocido por Colciencias en Categoría A, 2006-2009; Así mismo, tiene 30 años de experiencia en el campo docente, en pregrado y postgrado en las asignaturas: Contratación Estatal, Derecho Administrativo, Derecho Procesal Administrativo, Derecho Probatorio (Elección Visible). No se encontró en su trayectoria profesional y académica, especialización en derecho tributario o afines. 5. Ligia López: (consejera para el periodo 20012009) abogada de la Universidad Externado de Colombia, doctora en Finanzas Públicas e Impuestos de la Universidad de la Sorbona de París. Es ex funcionaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, Dian, y autora de varios libros sobre impuestos e industria y comercio. Fue Directora de la revista Impuestos de Legis. Ejerce como Consultora Jurídica en empresas públicas y privadas y también es catedrática en Derecho Tributario de las Universidades Javeriana y Externado (El Tiempo ) 7. Martha Teresa Briceño de Valencia: (actual presidenta de la Sección Cuarta) Doctora en derecho y ciencia política de la Universidad Santo Tomás. De igual forma es especialista en Derecho Tributario y en Contabilidad Financiera de la Escuela Superior de Administración Pública y, en Resolución de Conflictos de la Universidad Externado de Colombia. En el campo profesional se ha desempeñado, entre otras cosas, como Jefe de la División de Recursos Tributarios de la DIAN; gerente del Departamento de Servicios Legales e Impuestos de Pri-
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abogado de la Universidad de Manizales, con especialización en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario y estudió un postgrado en Barcelona, España. Desde 1996, se desempeñó como Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. También fue Secretario General de la Alcaldía de Manizales, Secretario de Tránsito, Gerente de la Beneficencia de Manizales, Secretario de Educación Departamental, Gerente General de Telecom y Académico. No se encontró en su trayectoria profesional y académica, especialización en derecho tributario o afines. Del anterior recuento se puede concluir que la mayoría de los Consejeros Ponentes tienen formación en derecho administrativo más no en derecho tributario o disciplinas afines. Salvo las Consejeras Ponentes Martha Teresa Briceño de Valencia y Ligia López que tienen postgrados en esta materia, los demás consejeros se han desempeñado principalmente en derecho administrativo y en contratación estatal. El Doctor Héctor Januario Romero Díaz, a diferencia de sus pares, no tiene formación en derecho público sino en derecho privado, situación que lleva a concluir que desde una perspectiva académica, nuestros consejeros ponentes no han tenido formación profesional para enfrentar los retos y el conocimiento que requiere la sección cuarta dedicada al tema de tributos.
Esta información presentada es de vital relevancia dado que como lo acepta la mayoría de estudios sobre la rama judicial en América Latina,
Julio - Diciembre de 2011 - Universidad de los Andes - Facultad de Derecho - Revista de Derecho Público N.o 27
De esta forma, se llama la atención sobre la ne-
uno de los aspectos más relevantes para el mejoramiento de los sistemas de administración de justicia. En efecto, la calidad de las decisio-
cesidad de fortalecer las escuelas judiciales al servicio de nuestros jueces, que propendan por una formación integral de éstos. Las razones
nes judiciales dependen tanto del personal que las aplica como de las normas en que se basa
para la creación o fortalecimiento de escuelas judiciales son variadas, aunque generalmente
para hacerlo” (Salas & Rico), y por ello es cuestión indispensable contar tanto con jueces de
consisten en la ausencia de cursos de formación legal continuada en las facultades de De-
base, como con consejeros especializados en derecho tributario y hacienda pública cuando se
recho del país, así como en la calidad cada vez más baja de dichos programas. “Incluso cuando
trata de enfrentar aquellos pleitos que conoce la Sección Cuarta.
existen cursos de formación superior en Derecho, los programas de las facultades no prevén cursos relacionados con las tareas judiciales.
Aunque en nuestro caso los consejeros de la Sección Cuarta, han tenido en su mayoría estudios y formación en derecho administrativo y contratación estatal, esto no implica que sus estudios sean suficientes para asumir los retos que enfrenta la jurisdicción, no sólo en materia de avances en la legislación, sino en materia de represión y acumulación de casos. Tal como lo advierten algunos estudios, la capacitación es uno de los problemas comúnmente señalados por los jueces como preocupante para la profesionalización de su gremio. Asimismo, las encuestas de opinión señalan la necesidad de capacitación del personal judicial. Según un estudio colombiano, los jueces que identificaron este problema como uno de los aspectos fundamentales del sistema de justicia hicieron sobre el diversas observaciones referentes a la preparación previa de los funcionarios para las múltiples facetas que abarca la labor judicial (conocimientos jurídicos, psicológicos y administrativos) y a la necesidad de mantenerse actualizados y de capacitar a los empleados judiciales (Salas & Rico).
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
“(l)a formación del personal judicial constituye
Además, la enseñanza universitaria en materia jurídica suele ser fundamentalmente teórica, ignorando los aspectos practicas de la función judicial” (Salas & Rico). No sobra mencionar que la congestión judicial se relaciona de manera directa con la formación profesional de los jueces y magistrados. Una de las mayores causas de congestión en el Consejo de Estado responde al elevado número de apelaciones que interponen los contribuyentes y ciudadanos inconformes con las decisiones de los fallos de los jueces de base. Esto podría reflejar, entre otras cosas, la falta de técnica y de conocimiento en la materia de nuestros funcionarios judiciales y por ello se resalta nuevamente, la importancia que tiene en nuestro ordenamiento la capacitación y formación especializada en hacienda pública y derecho tributario de cada uno de los miembros de las secciones que conocen de asuntos relacionados con tributos.
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María Mónica Borda Olarte / Valentina Escalante Giraldo
B. Tipo de acciones que se ejercen ante la jurisdicción contencioso tributaria
ta y Servicio Civil, en concepto de 23 de agosto
Con respecto al tipo de acción que ejercieron
de 2005, radicación 1.672, en lo que respecta a los procesos de nulidad simple, dado su impacto en la colectividad, es claro que una vez des-
los demandantes ante la jurisdicción contencioso administrativa para el periodo en estudio, se
virtuada la presunción de legalidad de un acto administrativo por desconocer las condiciones
encontró que de los 600 procesos estudiados, el 23% corresponde a acciones de nulidad sim-
de ejercicio de las potestades tributarias a las que debía sujetarse, la declaratoria de nulidad
ple (un total de 136 procesos), mientras que el 77% restante correspondió a acciones de nulidad y restablecimiento del derecho (464 proce-
trae consigo la perdida de validez y de vigencia del acto administrativo, y con ello, de su fuerza
sos estudiados). Lo anterior se ilustra mediante la siguiente gráfica: Figura 2. Tipo de acción que se ejerce ante la jurisdicción contencioso- tributaria:
ejecutoria, pues conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo todo acto administrativo es obligatorio mientras no sea suspendido o anulado por la jurisdicción especializada. En consecuencia, se busca que los artículos anulados ya no formen parte del ordenamiento jurídico, y no sean fuente de la obligación tributaria sustancial del impuesto, tasa o contribución, pues éste perdió su causa y legitimidad para su cobro, al igual que las cargas o deberes secundarios de percepción, recaudo y traslado de los recursos derivados de la existencia del tributo. Debe afirmarse entonces, que después
Fuente: Elaborado por las autoras Los anteriores resultados permiten concluir en lo que respecta al tipo de acción instaurada, que la mayoría de operadores jurídicos que iniciaron
inexistente y los recursos que con posterioridad a ella se hayan percibido, deben ser devueltos de oficio a los contribuyentes.
las acciones, lo hicieron en calidad de contribuyentes en la búsqueda de la declaratoria de
C. Comentarios sobre las Instancias
nulidad de actos administrativos relacionados con impuestos, contribuciones fiscales y parafiscales, y el correspondiente restablecimiento
Frente a las instancias de los procesos, se encontró que la mayoría de las acciones conocidas
del derecho. Debe recordarse en este punto que tal como lo recuerda el Consejo de Estado, Sala de Consul24
de la ejecutoria de la sentencia, no procede liquidación, cobro o recaudo alguno del impuesto
por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, son recursos de apelación tanto de fallos proferidos en procesos de nulidad simple, como de nulidad y restablecimiento del derecho en diferen-
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adelante. En particular, se obtuvo que el 82% de los procesos estudiados (correspondiente a 492 fallos) son recursos de apelación, mientras que
Figura 4. Procesos de nulidad simple: número de instancias
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
tes tribunales de origen como se estudiará más
el 18%, equivalente a 108 procesos, fueron conocidos directamente por la sección cuarta del Consejo de Estado en sede de única instancia. El siguiente diagrama permite ilustrar lo anterior: Figura 3. Instancias de los procesos conocidos por la Sección Cuarta
Fuente: Elaborado por las autoras Frente a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versan sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, se obtuvo que de un total de 464 procesos estudiados,
Fuente: Elaborado por las autoras. En particular, se obtuvo que de un total de 136 procesos estudiados de nulidad simple que versan sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, el 56%, es decir, un total de 75 procesos, fueron conocidos por el Consejo de Estado en única instancia. El 44% de los procesos de nulidad simple, fueron interpuestos ante otros tribunales de origen y fueron de conocimiento
el 7% fueron conocidos por el Consejo de Estado en primera instancia, mientras que el 93%, correspondiente a 432 procesos provenían de otros tribunales de origen, y fueron estudiados por la sección cuarta del Consejo en segunda instancia: Figura 5. Instancias en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho
del máximo tribunal de lo contencioso administrativo, en segunda instancia. Lo anterior se ilustra mediante el siguiente gráfico: Fuente: Elaboración de las autoras
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D. Tribunales de origen
venientes del Tribunal Administrativo de Cun-
En lo que respecta al origen de los procesos, se
dinamarca, el 17% son procesos directamente instaurados ante el Consejo de Estado, el 9 % tiene como tribunal de origen al Tribunal Admi-
construyó la siguiente tabla que permite definir la procedencia de los fallos, ya sea en primera, segunda o única instancia:
nistrativo del Valle del Cauca y el 7% provienen del Tribunal Administrativo de Antioquia. Los de-
Tabla 2. Tribunales de origen de los procesos co-
más procesos provienen de otras regiones del país y suman un total de 16%.
nocidos por la Sección Cuarta. Tribunal Consejo de Estado Antioquia Atlántico Bolívar Boyacá Caldas Casanare
Número de Procesos 102 40 17 5 2 5 5
Cauca Cesar Córdoba Cundinamarca
4 1 1 308
Guajira Huila
1 4
Magdalena
3
Meta Nariño Norte de Santander
8 3 4
Pereira
2
Quindío
2
Risaralda
10
San Andrés
3
Santander
6
Sucre
1
Tolima
7
Valle del Cauca
56
Fuente: Elaboración de las autoras De un total de 600 procesos estudiados, se tiene que el 51% corresponde a procesos pro26
Así las cosas, se concluye que la mayoría de las sentencias apeladas que son de conocimiento del Consejo de Estado, provienen de los Tribunales Administrativos de los departamentos de Cundinamarca, Valle del Cauca, Antioquia y Atlántico. De igual forma se concluye que un gran número de procesos, tanto de nulidad simple como de nulidad y restablecimiento del derecho tienen trámite directo ante el mismo Consejo de Estado. Lo anterior se ilustra mediante la siguiente gráfica: Figura 6. Tribunales de origen de los procesos conocidos por la Sección Cuarta
Fuente: Elaboración de las autoras
E.Duración de los procesos (promedio en años) Lo primero que debe advertirse frente a la duración de los procesos es que las demandas tanto
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lizado de esta jurisdicción. Como bien se sabe,
cimiento del derecho estudiadas en esta muestra fueron interpuestas, en promedio entre los años 1997 y 1998. La duración de los procesos
la congestión judicial, impide o dificulta el cumplimiento de uno de los presupuestos básicos del Estado Social de Derecho, a saber, la pronta
estudiados, que se contabiliza desde el año en que se interpone la demanda, hasta la fecha en
y cumplida administración de justicia, bajo el entendido que no responde oportunamente a
que falla el Consejo de Estado, es en promedio la siguiente:
las necesidades de los ciudadanos, ni resuelve oportunamente los procesos puestos a conoci-
Tabla 3. Duración de los procesos estudiados Tipo de proceso
Promedio en años
Nulidad simple
4.7
Nulidad y Restablecimiento
4.72
Fuente: Elaboración de las autoras Así las cosas, se tiene que de los 600 procesos estudiados, la mayoría tardó aproximadamente 4 años en obtener fallo definitivo, lo que implica, según lo visto en el estudio del estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso administrativo, que la resolución de los procesos es lenta. Por otra parte se encontró que aunque a simple vista pareciera que los procesos de nulidad simple y nulidad y restablecimiento pueden tener duraciones distintas, los dos tipos de procesos resultan de larga duración, siendo un poco más demorados en promedio, los procesos de nulidad y restablecimiento. Con lo anterior se corrobora la opinión generalizada de los académicos según la cual la duración de los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo es extremadamente lenta, y la congestión judicial es un mal genera-
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
de nulidad simple, como de nulidad y restable-
miento de nuestros jueces.
F. Montos en disputa: ¿qué tan altas son las pretensiones monetarias que se debaten en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho? Del total de sentencias estudiadas, es decir, de una muestra de 600 sentencias, se tomaron aquellas correspondientes a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para determinar en promedio, la cuantía que se discute en estos asuntos. Es preciso anotar en este punto, que además de descartar los fallos de nulidad simple, por ser de aquellos donde no se compromete una suma determinada de dinero, tampoco se incluyó en el análisis los procesos de nulidad y restablecimiento donde no fue posible cuantificar el monto en disputa por las siguientes razones: i) el objeto del litigio no era propiamente la obtención de una suma de dinero sino el restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica, o ii) se conoció por la lectura del fallo que existía un monto en disputa pero no aparecía una cuantificación de éste. De esta manera, se concluye que de los procesos de nulidad y restablecimiento en materia tributaria estudiados, el monto en disputa fue en promedio de quinientos setenta y un millones
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de pesos ($ 571.000.000), y la mayoría de contribuyentes que instauraron esta acción con el fin de ser reparados fueron personas jurídicas.
Figura 7. Favorabilidad en los procesos de nulidad simple
G. Favorabilidad de los fallos: ¿reconocen nuestros consejeros las pretensiones de los ciudadanos y contribuyentes? Atendiendo a la diferente naturaleza que presentan los procesos de nulidad simple con res-
Fuente: Elaboración de las autoras
pecto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, se hizo necesario en este punto,
Figura 8. Favorabilidad en los procesos de nuli-
dividir la muestra en dos grupos, cada uno de los cuales está compuesto por las sentencias que responden a cada tipo de acción. Como
dad y restablecimiento del derecho
consecuencia de esta revisión se encontró que en materia de nulidad simple, el 54% de fallos dados por el Consejo de Estado rechazaron la nulidad propuesta por medio de la acción, el 35% declararon la nulidad de los actos administrativos relativos a impuestos, tasas y contribuciones, mientras que el 11% declararon la nulidad parcial. En lo que respecta a las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho se encontró que el 41% de los procesos fueron fallados a favor de los contribuyentes, el 38% a favor de la administración (en su mayoría fallos favorables a la DIAN o Secretarías de Hacienda), mientras que el 21% de los procesos, se fallaron parcialmente a favor de los contribuyentes. La comparación entre los dos tipos de acción se puede observar en la siguiente gráfica:
Fuente: Elaboración de las autoras De lo anterior se concluye que, contrario a lo que muchos operadores jurídicos piensan, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho los consejeros ponentes de la Sección Cuarta del Consejo de Estado han reconocido en casi la mitad de los procesos fallados las pretensiones formuladas por aquellos contribuyentes inconformes con los actos relativos a tributos que generan consecuencias jurídicas adversas a sus intereses. De igual forma, debe concluirse sobre las acciones de nulidad simple, que si bien no es más alto el porcentaje de nulidades que se reconocen con respecto a las de restablecimiento, el porcentaje sigue siendo
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judicial pues el elevado número de apelaciones
ridades administrativas teniendo en mente que la declaratoria de nulidad proviene de la desatención de un acto a las disposiciones legales
que interponen los contribuyentes inconformes con las decisiones se relaciona, entre otras
y constitucionales vigentes.
Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
elevado, asunto que debería alarmar a las auto-
causas, con la falta de conocimiento y precariedad de los fallos que emiten los jueces en derecho tributario.
V. CONCLUSIONES De la información anteriormente presentada, se concluye que la jurisdicción contencioso tributaria no es ajena a los problemas que sufre la jurisdicción contencioso administrativa en general. Aunque diferentes estudios resaltan que la sección cuarta es más eficiente comparativamente que las demás secciones del Consejo de Estado, por cuanto atiende y tramita de forma más rápida los conflictos que llegan a su conocimiento, de esto no se puede concluir que la jurisdicción tributaria está garantizando los derechos derivados del debido proceso tanto de contribuyentes como de los ciudadanos.
2. El número de fallos apelados es excesivo: esto implica, entre otras cosas, que las sentencias emitidas por jueces administrativos y tribunales no cumplen con estándares mínimos de calidad y contenido a tal punto que tanto contribuyentes como ciudadanos, consideran que el alto tribunal de lo contencioso administrativo es quien debe pronunciarse sobre el objeto de litigio a raíz de las fallas que cometen los jueces de base. 3. La congestión judicial y la morosidad sigue siendo alta: la ineficiencia de la sección cuarta y de toda la jurisdicción contencioso administrativa es reflejo de la ineficacia del aparato judicial en general. Por esta razón se considera pertinente ahondar en el estudio de posibles
De una lectura rápida de los resultados obte-
soluciones a este mal, y tener como base para la construcción de propuestas, los plantea-
nidos en el análisis cuantitativo, resultan alarmantes cuatro aspectos que deben atacarse a
mientos descritos en el estado del arte de este documento.
través de políticas o reformas a la administración de justicia, a saber: 1. La mayoría de nuestros jueces no tienen la formación académica requerida para enfrentar los retos que trae consigo la sección cuarta del Consejo de Estado: la falta de técnica y de conocimiento en tributación y hacienda pública de nuestros funcionarios judiciales es alarmante. Esto no sólo tiene consecuencias en la calidad de los fallos, y por ende en la vulneración del derecho al debido proceso de los ciudadanos, sino que infiere directamente en la congestión
4. Los problemas no se predican exclusivamente de la jurisdicción contencioso tributaria, sino de la administración pública encargada del manejo y dirección de asuntos tributarios: sin pretender ahondar en esta problemática, consideramos que la excesiva demanda de acciones de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho por parte de los contribuyentes, puede ser consecuencia de problemas en la emisión y ejecución de los actos administrativos relativos a impuestos, tasas y contribuciones. Es necesario incluir esta problemática en cualquier análisis que se haga, toda vez que
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no sólo deben buscarse herramientas para lo-
afronta una grave problemática de congestión
grar que los contribuyentes y la administración solucionen sus controversias a través de otros
judicial, lo que indica que los operadores de la justicia no pueden afrontar la demanda que
mecanismos, sino exigir a la propia administración, ajustarse a derecho en cada una de sus
existe por parte de los usuarios del sistema, lo que lleva a que cada año el nivel de ingresos
actuaciones para evitar así las declaratorias de nulidad y el restablecimiento de derechos que-
sea mayor al de egresos y se genere un importante fenómeno de acumulación de procesos
brantados.
en los diferentes despachos. Sin embargo, la congestión ha sido explicada no sólo desde las
Con respecto al estado del arte presentado, las conclusiones que se rescatan son las siguientes: 1. No existen estudios en el medio sobre la jurisdicción contencioso tributaria: si bien la construcción que se hizo del estado del arte, se formó a partir de la literatura referente a la jurisdicción contencioso administrativa en general, debe anotarse que 1) los estudios sobre esta jurisdicción “general” son escasos y 2) se hace necesario que además del impulso de estudios que analicen el funcionamiento en general de la jurisdicción administrativa, también se investigue de manera particular el trabajo individualizado de cada una de las salas del Consejo de Estado, con el fin de entender de manera más detallada las causas específicas que dan lugar a la congestión al interior tanto de las etapas procesales, como de las secciones en particular. 4) Es necesario impulsar la investigación sobre la justicia tributaria, toda vez que esta jurisdicción presenta un sin número de problemas, que como se vio a lo largo de esta investigación, proviene entre otras cosas de la falta de conocimiento que sobre la materia tienen nuestro jueces. 2. Existe congestión judicial en la operatividad de la jurisdicción contencioso administrativa: la totalidad de la literatura revisada coincide en afirmar que la jurisdicción administrativa
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condiciones internas o endógenas del sistema, sino también desde las condiciones exógenas a este, ya que la apertura de las acciones que debe asumir la jurisdicción, como es el caso de la acción de reparación directa, ha dado lugar a que los niveles de congestión aumenten. 3. La mayoría de las propuestas elaboradas por el Gobierno Nacional y las investigaciones relevantes apuntan a la importancia de la construcción de un mayor número de despachos judiciales y de cargos temporales: La generalidad de las propuestas hasta el momento iniciadas por el Gobierno, frente a la problemática de la congestión judicial, se han abordado desde la construcción de nuevos despachos judiciales, así como la creación de cargos temporales que permitan una mayor movilidad de los procesos al interior de las oficinas judiciales. De igual forma se ha propuesto la adopción de medidas tendientes a la descongestión de las diferentes etapas procesales, como lo son la Ley 1395 de 2010 y el nuevo Código Contencioso Administrativo -que próximamente entrará en vigencia- normatividad por medio de la cual se pretende desestimular las causas endógenas que ocasionan la congestión. Sin embargo, son pocas las medidas que intentan atacar las causas exógenas del problema, frente a las cuales tampoco se han iniciado estudios para entender cuál es el real efecto porcentual que pueden tener frente a la problemática de conges-
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se incentiven políticas que tengan una mirada más global de la problemática y por tanto tengan una visión doble frente a las fallas tanto internas como externas del sistema. 4. No existen estudios que indaguen sobre la “calidad de los fallos” que emite tanto el Consejo de Estado, Sección Cuarta, como los tribunales y juzgados administrativos en general: En
C-513 de 1994, Antonio Barrera Carbonell (Corte Constitucional). Cámara de Comercio de Bogotá (s.f.). Recuperado el 2011 de Mayo de 2011, de http://camara.ccb.org.co/documentos/434_2007_4_24_9_3_1_Arbitros_A_ por_perfiles.pdf
concordancia con lo expuesto, se obtiene que la mayoría de propuestas sobre el mejoramien-
Colección Deustche Gesellschaft Fur Technische Zummermarbeit (gtz) (2006). Estrategias
to de la operatividad de la jurisdicción contenciosa administrativa se centran en el aumento de la eficacia y velocidad del sistema judicial administrativo. Sin embargo ninguno de los estudios, y por tanto de las medidas propuestas, se ha centrado en la importancia de desarrollar políticas que midan o evalúen la calidad de los fallos que están siendo proferidos por los jueces administrativos, lo que hace que sea necesario prender las alarmas frente a la construcción de una jurisdicción, que por cumplir con las metas de eficacia, esté dejando de lado la calidad de sus fallos y la verificación de que éstos cumplan con todos y cada uno de los principios enunciados por la Constitución y la Ley.
para la Descongestión en lo Contencioso Administrativo: Proceso Modelo y Proceso Testigo Tomo III. Bogotá.
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Estado de cosas actual de la jurisdicción contencioso tributaria: 2005-2010
tión; razón por la cual se hace necesario que
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