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Gobernanza y Gesti贸n Local

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Gobernanza y Gestión Local Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública Revista semestral Año 1 Número 1

CONSEJO EDITORIAL Presidente:

Mtro. José Alfonso Lima Gutierrez

Secretario Técnico:

Mtra. Vida Inés Vargas Cuavalo

Vocales:

Mtra. Emma Beatriz Barrientos Mercado Mtro. Mario Demetrio Palacios Moreno Mtro. José Alfonso Lima Gutiérrez Mtro. Tirso Briones Altamirano Mtro. Saúl Molina Mata Mtro. Rodolfo Ortiz Ortiz Mtra. Vida Inés Vargas Cuanalo Mtro. Victor Manuel Rosales Muñoz Mtro. Alejandro Rosete Josa

Director:

Mtro. Manuel Guillermo Ruíz Salas

Coordinador de redacción

Mtra. Yolanda Salgado

Coordinador de Diseño

Lic. J. Leonardo Escutia

Coordinador de Enlace y Distribución

Mtra. Yolanda Gudiño Cicero

Coordinador de Relaciones Públicas

Lic. Margarita Álvarez

Gobernanza y Gestión Local es una publicación de la licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, su propósito es ser un espacio de reflexión académica para discutir temas teóricos, empíricos y experiencias gubernamentales en el ámbito de la administración pública, la política y el gobierno. En ella se intenta contribuir al análisis y formulación de respuestas a problemas públicos y gubernamentales y está dirigida a estudiantes, profesores, servidores públicos y a todos aquellos interesados por los temas estatales. 3


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Índice Diana Vicher, Charles-Jean Bonnin, Trascendencia y resonancia en el mundo ---------------------------------------------- 5 Mario Demetrio Palacios, Breviario sobre la teoría y la práctica de la administración pública ---------------------------------- 36 Víctor Manuel Rosales, Reforma del Estado y modernización administrativa: un enfoque teórico ---------------------------------- 61 Vida Inés Vargas, Gerencialismo y Gobernanza: las dos caras de la nueva gestión pública ------------------------------------------------- 75 Alfonso Lima, Administración y políticas públicas desde una perspectiva local: aportes para un enfoque multidisciplinario -------------

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Manuel Guillermo Ruíz: El tema en cifras ------------------------------------------- 101 Entrevista a René Grada, Oficial Mayor de Gobierno del Estado de Tlaxcala ------------------------------------------------------------------------ 108 Entrevista a Víctor Hugo Cahuantzi, Presidente de la Gran Comisión del Congreso Local. LIX legislatura del Estado de Tlaxcala ------

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Alejandro Rosete, Recomendaciones Bibliográficas ----------------------------- 126

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Charles-Jean BONNIN Trascendencia y resonancia en el mundo Dra. Diana Vicher1 Resumen. En este trabajo se profundiza sobre la importancia y trascendencia del trabajo de Charles-Jean Bonnin, creador de los principios de la administración pública y fundador innegable de la disciplina moderna de la administración pública. La finalidad del texto es dar a conocer mayores detalles sobre el impacto que ha tenido el trabajo de Bonnin con sus obras, ya sea como sustento o como refuerzo de otros planteamientos teóricos. En segundo lugar, hacer lo mismo acerca de la difusión de su obra siguiendo el sendero de la localización de sus textos en las bibliotecas alrededor del mundo. Abstract. In this work is deepened about the importance and transcendency of Charles-Jean Bonnin's work, creator of the principles of the public administration and undeniable founder of the modern discipline of the public administration. The purpose of the text is to give to either know major details on the impact that has had the Bonnin’s work with its books, this is, like sustenance or like reinforcement of other theoretical positions. In second place, make the same thing about the diffusion of their work following the path of the localization of their texts in the libraries around the world. Palabras clave: Obras de Bonnin, administración pública, trascendencia de Bonnin, citas de Bonnin, bibliotecas.

Introducción Con la consolidación de la administración pública y la reconstrucción de su historia plenamente corroborada, sólo restaba reconocer al científico que identificó sus principios y a la 1

Dra. en Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, profesora de asignatura en la misma Facultad. Posdoctorante en la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México. 5


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Ciencia, misma que nació en los tiempos del Estado Moderno. Charles-Jean Baptiste Bonnin, empieza a tener su justo reconocimiento, ya que durante algún tiempo pareció olvidado, y es él por sí mismo quien nos muestra la importancia y trascendencia de su pensamiento, pues, a pesar de lo poco conocido que hasta hace algún tiempo parecía ser, cada vez con más ímpetu, está siendo ubicado en el sitial que le corresponde dentro del distinguido grupo de científicos sociales de su generación, mismos que aportaron al mundo nada más y nada menos que los principios de una ciencia. Así pues, aunque Bonnin no tuvo la fortuna de desarrollar su pensamiento en un ambiente propicio a la comprensión de la importancia de sus ideas, él ha trascendido y poco a poco nos permite seguir encontrando rastros de su presencia, de su labor, de su erudito trabajo. Como ya se ha demostrado, existen evidencias contundentes de que Bonnin no fue un desconocido en su época,2 sin embargo, nadie es profeta en su tierra y Bonnin sigue siendo poco reconocido en su propia patria. No obstante, cada vez con mayor frecuencia pueden ser encontradas citas de sus obras, tanto en Francia como en los Estados Unidos o incluso en Turquía. Cada vez más se está conociendo a este científico que por causas que todavía quedan por descubrir, fue olvidado. Y sin embargo, como ya se ha señalado: Bonnin tiene mañana porque efectivamente sigue vivo en las bibliotecas y las aulas, y mucho más de lo que se podría haber pensado. Poco se puede agregar ya al gran trabajo que ha elaborado el Dr. Omar Guerrero sobre la vida y la obra de Bonnin. Al leer el estudio introductorio que Guerrero elaboró para situar al autor y su obra, no queda duda de la importancia y trascendencia de Bonnin, 2

Guerrero, Omar, “Estudio Introductorio”, en Bonnin, Charles-Jean, Principios de administración pública, México, FCE, pp. 23-25. 6


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así que lo que nos proponemos para este trabajo es ofrecer evidencias que ayuden a continuar abundando sobre la repercusión y resonancia internacional de sus escritos. Así que procederemos a señalar que sus obras están esparcidas por todo el mundo, desde Francia hasta Alemania y desde Japón hasta México. Que sus textos se han tomado como base para la elaboración de múltiples trabajos e investigaciones y, finalmente, que existe plena consciencia de la importancia del trabajo de Bonnin, ya que se han elaborado diversas investigaciones sobre el contenido de su obra, y retomando lo poco que se conoce sobre su vida. Con este trabajo también pretendemos dar a conocer una labor de búsqueda y rastreo de las obras de Bonnin, debe ser difundido, que debe ser puesto al alcance de todo aquel que estudia administración pública, y no sólo para quienes lo estudian, sino también para quien la practica; es más, para todo el público en general, porque en todos los estados que comprenden el mundo, no hay nadie que no esté en contacto, en algún o a cada momento, con la administración pública. Obra de Charles-Jean Bonnin: ediciones y traducciones Hasta donde se conoce, los escritos elaborados por Charles-Jean Bonnin suman un total de 19, uno de ellos inédito. A éstos se deben agregar las ediciones de 1809, 1812 y 1829 de los Principios de Administración Pública, lo mismo que la traducción portuguesa de 1822 (Lisboa), la italiana de 1824 (Nápoles), y la traducción al castellano realizada en Panamá en 1838, todas traducidas de la tercera Ed. Francesa de 1812. Aquí cabe agregar la edición mexicana de 2004 donde se realiza una traducción de los Principios de Administración Pública 1808 y 1809 del francés al español y la reproducción de la edición facsimilar de 1838 (basada en la edición francesa de 1812) y el facsímil publicado en 1834 7


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(basado en la edición francesa de 1829). Asimismo, están las ediciones de 1821, 1831 y 1833 de la Doctrina Social, que además cuenta con una versión castellana fechada en 1821 y otra portuguesa de 1847. Estas obras, en orden cronológico, son las siguientes: AÑ O

O B R A P U B LI C A D A ,   N U E V A   E D I C IÓ N  O   T R A D U C C I Ó N  

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1 . D e  L 'E x ce ll e n c e   de  C o r ne il le  [ D e  l a   e x ce le n ci a   de  c o rn e il le ].

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2 . R e f le x i on s  su r  M o nt e s q ui e u  [ R e f le x i o ne s  so br e  M o n t e s qu i e u ].

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3 . R é f ut a t io n  d e s s y s t e m e s  d e s  p u bl ic is te s   o u  e x a m e n   de s  ca us e s  d e   la   so ci a b i li té  e t  d u  d ro i t  n a t ur e l  [R e fu ta c i ó n  de  l o s s is te m a s  de  l o s p u b li ci st a s   o  e x a m e n  d e   la s  c a u s a s  d e   la   s o c ia b i li da d  y  d e l  de r e c h o  na tu r a l ].  

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4 . D e  l 'o r d re  e t  d e   la  c ul t ur e  d e s  c o nn a i ssa nc e s [ D e l  o rd e n  y  d e  l a  c u lt u r a  d e   lo s   co n o c im ie n to s] .  5 .   M a n i é r e   d 'é t u d ie r  le s  lo is  [ La  m a n e r a   d e   e st u di a r   la s  l e y e s ].   

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6 . D e  l ’ im p o rt a n c e   e t  d e   la  n é c e s it é   d ’u n  c o d e   a dm i n ist r a t if  [D e  l a  i m po r t a n ci a   y  d e   la   n e c e s id a d  d e  u n  c ód i g o  a d m in i s t ra ti v o ].  

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7 . D ro i t  p ub l ic  f ra nc o is  [D e re c ho   pú b li co   fr a n c é s] . 2 ª .  E d.  D e  l o s  p r in c ip io s  d e   A d m in is tr a c i ón   Pú b li c a :  P r in ci p e s  d ’ a d m i n is t r a t io n  p u b li qu e ,  p or   se rv i r  a   l’ e tu d e s  d e s  lo i s   a d m i n ist r a t iv e s ,  e t  co n si d é r a t io n s  su r  l ’i m po r t a n ce  e t  la   n é c e s sit é   d ’  u n  c od e  a d m in i st ra ti f,  s uv i e s  d u  P r oj e c t  d e   c e   co d e .  

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3 ª . E d.  D e  l o s  P r in c ip io s  d e   A d m in is tr a c i ón   Pú b li c a :  P r in ci p e s  d ’ a d m i n is t r a t io n  p u b li qu e . 

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8 . Co n si d e ´r a t io n s  p ol it i qu e s   e t  m o r a l e s   su r  l e s  c o ns ti t ut i on s [C o n s d ie r a ci o ne s   po lí t ic a s  y   m o ra le s  e n  l a s  Co n st it u ci o ne s ] . 

18 15

9 . D e  l a   ré v o lu t io n  e ur o p é e  [D e  l a  r e v o lu c ió n  e u r o p e a ] . 

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1 0 . E lé m e n s n a t u r a ls  d e   la  c hr o n o lo g i e   [E l e m e n t o s n a t u r a le s   de  l a   cr o n o lo g ía ]. 1 1 .  L e g is l a t io n  c o ns t it ut i on n e l le  [ Le g is la c i ó n  co n s t it u ci o na l] .    1 2 .  S e ssi o n  d e   1 8 1 9  [ S e si ó n  d e   1 8 1 9 ].   E s  u na  "c o le cc i ón   de  d i sc us io n e s   p a r la m e nt a r i a s" .    1 3 .  D o ct r in e  so c ia l  [D o ct r in a   s o c ia l ],  s ub t it u la da :  "P r in c ip io s  u n iv e rs a le s  de  l a s   le y e s  y   la s r e la ci on e s   de  p u e b lo   a  p u e b l o,   de d uc i do s  d e   la   n a tu r a l e z a  d e  lo s  h o m b r e s  y   de  l o s  d e r e c h o s d e l  g é n e r o   hu m a n o ".  

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1 4 . É tu d e s  l é g i s la ti v e s  [ E s t ud i o s l e g is l a t iv o s] .  2 ª .  E d.   de  l a  D o c tr i na  S o c ia l   V e rs ió n  ( tr a d u c ci ón )  e s pa ño l a   de  l a   D o c tr i na  S o c ia l .  

Fuente: Elaboración propia con base en el estudio introductorio de Omar Guerrero al texto de Bonnin, Charles-Jean, Principios de administración pública, México, Fondo de Cultura Económica, 2004, pp. 25-33. 8


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Se puede afirmar que los textos de Bonnin que han tenido mayor influencia, mundialmente hablando, son los Principios de Administración Pública y la Doctrina Social, en sus diferentes ediciones. Después de la lectura de este trabajo, el lector sacará sus propias conclusiones. Este trabajo está dividido en dos apartados diferentes: a. Citas, referencias a las obras de Bonnin que diversos autores han utilizado para sustentar y fortalecer conceptos e ideas en sus textos de revistas o libros. b. Existencia o presencia de las obras de Bonnin en bibliotecas alrededor del mundo. Primera Parte Citas y referencias a las obras de Bonnin3 Siglo XIX 1811. En la publicación “Literatura Alemana–periódicos”, de noviembre de 1811, se realiza una reseña sobre el texto Derecho Público Francés o Código Político de Bonnin. En el documento se apunta como detalle de referencia que la obra es del “autor de los Principios de Administración Pública”.4

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Acerca de Bonnin se han realizado 4 trabajos puntuales. El primero, de Pierre Escoube, data de 1958, el segundo de Guy Thuillier, de 1992; el de Jacqueline Morand-Devillier, de 1996 y el estudio introductorio a la reedición de los principios de administración pública de Bonnin, elaborado por Omar Guerrero en el año 2004. 4 Jenaische Allegemeine Literatur – Zeitung, Num. 251, Den-November, 1811, pp. 217-219. Thüringer Universitäts- und Landesbiubliotek jena, www.urmeldl.de. 9


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1840. Florentino González toma el texto de Bonnin y lo utiliza como base para, ajustándolo a la realidad de su entorno, aplicarlo a un régimen republicano. Con esa base, elabora todo un tratado para trasladar los principios de Bonnin al régimen de la entonces Gran Colombia (Venezuela, Nueva Granada y Quito). Así pues, González identificó una ciencia desconocida en América y se enfrentó a la tarea de sentar las bases para su estudio, lo que tuvo como resultado que él obtuviera el mérito de introducir la ciencia de la administración al continente americano por la vía directa de Bonnin.5 Este también fue constantemente citado por estudiosos de la Ciencia de la administración en España, entre éstos podemos mencionar a José Posada de Herrera, Manuel Ortiz de Zúñiga y Agustin Silvela.6 Alejandro Olivan, el español que fundó la disciplina en España entre los años 1841-1842 fue profundamente influido por Bonnin, lo cual es evidente cuando se revisa su obra donde los temas y sus definiciones coinciden, aunque Olivan no lo cita, por ejemplo, cuando se refiere a la administración como el brazo que ejecuta o cuando habla de la administración general y de las administraciones especiales.7 Pero, la influencia más sobresaliente que puede ubicarse dentro del desarrollo de la Ciencia es la que recayó sobre Lorenz von Stein a quien muchos atribuyeron el mérito que Bonnin había logrado 58 años antes. Tal como Omar Guerrero lo ha constatado, en buena parte de la obra de Von Stein yacen conceptos desarrollados originalmente por Bonnin.8 5

González, Florentino, Elementos de Ciencia Administrativa, Escuela Superior de Administración Pública, Santa Fe de Bogotá, 1994, estudio introductorio y pp. 67-72. 6 Guerrero, Omar, obra citada, p. 154. La obra de Von Stein data de los años 1864-1884. 7 Ibid. Las coincidencias entre la obra de Bonnin y Olivan las ubicamos en la edición facsimilar publicada en 1954. Olivan, Alejandro, De la Administración Pública con relación a España, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1954. La versión original fue publicada en 1841-1842. 8 Guerrero, obra citada, p. 155. 10


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Siglo XX 1945. En el artículo titulado “El Oficial Justo”, Leonard D. White9 señala que el término administración pública pertenece a Bonnin, no obstante, señala a Bonnin como a un admirador de Napoleón. Según se aprecia, White conoció varias de sus obras como las Cartas sobre Educación, la Doctrina Social, los Estudios Legislativos y los Versos a Madame Bonnin, así como la edición de 1809, obra que refiere como primera edición de los Principios. Cabe señalar que la obra que consulta directamente es la 3ª edición de los Principios, la de 1812. Leonard White, tal vez en ese afán suyo de desligar a la administración pública norteamericana de la influencia europea, no pudo ver la trascendencia de los escritos de Bonnin, dejando la gloria a otros estudiosos de la materia. Es curioso, por ejemplo, que en su texto Introducción a la Administración Pública, publicado en 1954, nueve años después del artículo, sólo refiriera una frase de la edición de los Principios de 1812 para señalar que el valor de su libro lo atribuía a sus amigos, tal como lo hizo Bonnin respecto de su obra Principios en el año 1812.10 1954. En este año se publica una nueva edición del texto De la Administración Pública con relación a España de Alejandro Olivan, en cuyo prólogo Eduardo García de Enterría pone de manifiesto que siendo este texto el primero libro publicado en la materia, hasta entonces en España sólo se había enseñado la

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White, Leonard D., “The Just Official”, Reviewed work(s): Principes d' administration publique by Charles-Jean Bonnin, Public Administration Review, Vol. 5, No. 3 (Summer, 1945), pp. 271-274. 10 White, Leonard, Principios de Administración Pública, México, Compañía General de Ediciones, 1964, pp. XV-XVI. 11


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ciencia administrativa a partir de traducciones francesas como la de Bonnin.11 1958. Entrada la segunda mitad del siglo XX Pierre Escoubé “rescató del silencio” a Bonnin. Escoubé dedica un artículo completo a Bonnin, reivindicandolo como el precusor de la ciencia administrativa.12 1960. Mosher y Cimmino señalan que Bonnin se refiere a la doctrina administrativa como aquella que se sustrae a los límites del tiempo y del lugar porque es universal, cualquiera que sea el sistema de administración de los diferentes pueblos.13 1961. En su obra Georges Langrod refiere los orígenes y lugar de la ciencia de la administración pública francesa en el desarrollo de la administración en Europa, en el pasado y en el presente; allí establece que se desarrollaron trabajos para proveer una genuina teoría de la administración, entre estos, señala los textos de Bonnin.14 Langrod consultó la edición de los Principios de 1812 pero sabe que la primera edición es de 1808. 1964. Hermann Finer señala que el texto de Bonnin es un tratado sobre administración pública cuyo análisis sobre el administrador contempla una amplia explicación sobre el papel de los funcionarios y su vinculación con el gobernante, con los medios de administración y la administración de los asuntos públicos, por ejemplo.15

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Olivan, Alejandro, De la Administración Pública con relación a España, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1954, p. 4. 12 Guerrero, Omar, obra citada, p. 17. 13 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la administración, Madrid, Ediciones RIALP, 1951, p. 34. Estos autores consultaron la edición de 1812 de los Principios de Bonnin. 14 Langrod, Georges, Some Current Problems of Adminsitration in France Today, San Juan de Puerto Rico, Escuela de Adminsitración Pública, 1961, p. 76. 15 Finer, Hermann, Teoría y práctica del Gobierno Moderno, Madrid, Editorial Tecnos, 1964, p. 979. 12


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1969. Fritz Morstein Marx,16 es notable en el trabajo de Morstein Marx que cita la edición de 1808. 1976. En el texto más grande escrito sobre la burocracia, Alejandro Nieto García ratifica con las propias palabras de Bonnin que hasta la aparición de los principios de administración pública no se había tenido una idea elemental de lo que es la administración pública. Nieto utiliza la versión de 1812. 1980. J. Chevallier y Danielle Loschack explican que Bonnin es el precursor de la ciencia administrativa moderna, no como una simple recolección de preceptos o compilación de textos, sino como una verdadera ciencia social en el plano teórico y práctico.17 1987. Daniel W. Martin.18 Martin fue el primer norteamericano en poner de manifiesto que la administración pública tiene raíces que datan del siglo XVIII, que no es una invención norteamericana. Esto es, que la construcción de la ciencia de la administración pública se desarrolló en Europa, de manera precisa en Francia, con el trabajo de Bonnin, mismo que Martin utiliza para demostrar que los conceptos más importantes de la literatura norteamericana en administración pública ya habían sido desarrollados en Francia hacía 1859, muchos de éstos se remontan al trabajo de Bonnin de 1812. Martin consultó el texto de 1812 pero tiene conocimiento de la segunda edición y alguna idea de la primera edición, texto de 1808. No obstante, no fue más allá, aunque tampoco dio mayor detalle para saber dónde había encontrado datos de su existencia. Esto, como sabemos, no sería confirmado sino hasta el año 2004,

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Fritz Morstein Marx, “Inventory of Administrative Study in Europe: The Speyer Conference”, Public Administration Review, Vol. 29, No. 4 (Jul. - Aug., 1969). 17 Chevallier, J y Loschack Danielle, La Ciencia Administrativa, México, Fondo de Cultura Económica, INAP, 1983 (1980). 18 Martin, Daniel W., “Deja Vu: French Antecedents of American Public Administration”, Public Administration Review, Vol. 47, No. 4 (Jul. - Aug., 1987), pp. 297-303. 13


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con la traducción al español, que confirmó las conjeturas de Martin, pero tampoco reveló el misterio de su ubicación física. 1992. Guy Thullier Como bien lo señaló Thuillier en 1992, los principios de administración pública de 1812 son la edición que tuvo mayor influencia en el extranjero, por ejemplo, estará en el origen del código administrativo portugués. Thuillier, indica que los escritos de Bonnin aparentemente tuvieron una gran influencia en España, Portugal y Brasil, pero no encontró evidencia de esto, no obstante señala que un artículo del profesor Mario Reis Marques viene a mostrar la importancia de la lectura de Bonnin en Portugal en los años 1820-1850, en su texto Referencias francesas y alemanas en la formación del derecho administrativo portugués, en el Anuario de la historia administrativa europea, Baden-Baden, t. II, 1990, p. 246 y sig. Asimismo, en 1822 se publicaron los extractos de los Principios en portugués. Thuillier.19 1996. Jacqueline Morand-Devillier ha sido una cruzada francesa que ha intentado la recuperación del pensamiento de Bonnin en Francia, ella realizó un artículo sobre los principios de administración pública donde plasma información muy importante sobre la vida y obra de Bonnin, además de que realiza un análisis sobre algunos elementos centrales de los Principios.20 1988. Jean Tulard, en su artículo sobre el nacimiento de la administración francesa señala que desde 1812 Bonnin publica los principios de administración pública, y que uno puede ver en Bonnin al padre de la ciencia administrativa.21 Como se puede 19

Thullier, Guy, "Les principes d'administration publique" de Charles-Jean Bonnin, La Revue Administrative, may-juin, 1992, p. 205. 20 Morand-Deviller, Jacqueline, “Les Principes d’administration publique de Jean-Charles Bonnin”, (1750-1940), La Revue Administrative, Janvier-Février, 1996. 21 Tulard, Jean, “Napoléon et la naissance de l'administration française”, Revue du Souvenir Napoléonien, Numéro 359, Mois juin, Année 1988, Page 4. http://www.napoleon.org/fr/salle_lecture/articles/files/Napoleon_naissance_admi nistration_francaise.asp. 14


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apreciar, pese a que la referencia no se remita a la edición de 1808, está muy claro que hay conocimiento y conciencia del logro histórico de Bonnin. 1991. En su libro la Integración de Europa de Napoleón, Stuart Woolf cita el texto de Bonnin “Principios” de 1812 para señalar la importancia de los hechos y las estadísticas en el afianzamiento del sistema administrativo francés, esto es, que: “a partir del conocimiento de los hechos, los gobiernos buscarán los remedios apropiados a las necesidades de las naciones”.22 1996. Gilles J. Guglielmi, profesor de derecho público de la Universidad de Paris-X Nanterre, en su artículo sobre “la idea de codificación en la construcción del derecho administrativo francés del siglo XIX”, señala que Charles-Jean Bonnin es el fundador de la ciencia administrativa, y que su principal aporte es haber investigado más allá de la estructuración global de la materia administrativa, el conocimiento distintivo más indispensable del Estado de derecho aplicable. Señala asimismo, que fue poco seguido por los publicistas (se entiende aquellos relacionados con el estudio y práctica de la administración pública) posteriores que se contentaron con insistir en la necesidad de otras utilizaciones del derecho.23 Aquí cabe agregar que Jacqueline Morand Deviller ya había señalado que este estudioso reconoce los méritos de Bonnin en cuanto a la organización de las acepciones orgánicas y sintéticas de la administración. 1998. En el texto publicado por la Universidad de Orleans en 1998, bajo el título de La administración territorial de Francia 22

Woolf, Stuart, Napoleon's Integration of Europe, New York, Routledge, 1991, p. 87. 23 Guglielmi, Gilles J., “L’idée de codification dans la construction du droit administratif français au XIXe siècle”: http://www.reds.msh-paris.fr/communication/textes/gugli1.htm, p. 6. El artículo apareció en la revista Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte, n° 8, 1996, pp. 109-133. à l’Annuaire d’Histoire administrative européenne. 15


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(1750-1940), se tratan temas como el espacio y territorio, el centro y la periferia, y notables y funcionarios. Los encargados de dicho trabajo son una cincuentena de historiadores, juristas y politólogos tanto franceses como extranjeros que confrontan y analizan la singular alianza entre liberalismo y centralismo de la Francia contemporánea, y el impacto del modelo administrativo francés, así como otras cuestiones esenciales en el corazón del Estado moderno, sólo por mencionar algunos puntos centrales. Dentro de los trabajos individuales que conforman este enorme trabajo de 671 páginas se encuentra el trabajo de Jacqueline MorandDeviller: “Les principes d’administration publique ” de Charles-Jean Bonnin.24 Siglo XXI 2004. El portugués, João Bilhim atribuye a Bonnin la publicación del primer libro sobre derecho administrativo y señala que en esta época es cuando en Francia se distingue entre derecho administrativo y la administración pública. Al respecto se cita la edición de los Principios de Administración de 1812. Aunque es evidente el desconocimiento de los contenidos y ediciones anteriores, así como del aporte real de Bonnin con dicho texto, resalta el hecho de que una sociedad empresarial de innovación y consultoría conozca y reconozca a Bonnin.25 2005. También en el año 2005 António M. España utilizó el texto Príncipes d’administration publique, 1812, para resaltar la importancia del texto con respecto a como aquél que se preocupa 24

Morand-Deviller, Jacqueline, “Les principes d’administration publique” de Charles-Jean Bonnin, en L’Administration territoriale de la France (1750-1940), Actes tu Colloque d'Orleans, Presses Universitaires d’Orléans 1998, pp. 439456. 25 Bilhim, João, “Qualificação e valorização de competências”, Portugal, Sociedade Portuguesa de Inovação Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovação, S.A., 2004, pp. 8-9. http://www2.spi.pt/inovaut/docs/Manual_VIII.pdf. 16


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por las insuficiencias en el derecho administrativo, relacionándolas con el desconocimiento de la especificidad de los actos administrativos o de las leyes administrativas. Se citan partes del texto donde se señala tanto el código administrativo, la generalidad de las nuevas instituciones, las leyes, los agentes, la organización y las relaciones administrativas. Y uno de los elementos más importantes que se señalan es que la administración pública es el principio de todo orden en el Estado, que garantiza y da seguridad de las personas y sus propiedades. Además, se retoman los planteamientos de Bonnin sobre la prudencia administrativa y se cita al texto de Franciso Soares Franco: Extracto dos Principios fundamentaes do sistema administrativo de França por Mr. Bonnin, e sua comparação com os de Portugal, Lisboa, Typographia Rollandiana, 1822.26 2006. En 2006, Jean-Louis Mestre utilizó el concepto de Bonnin de derecho administrativo, plasmado en la edición de 1812 de los Principios de Administración Pública, tomo II, p. 204.27 En el artículo titulado «Hacia la nueva gerencia pública en la administración pública canadiense: Un recorrido a través de los siglos», se señala que la administración pública canadiense está influida por dos tendencias: la tradición europea y la tradición americana. Para señalar los antecedentes europeos se explica que la disciplina se definió en Francia en 1812 por Charles Jean Bonnin como la ciencia que estudia las relaciones entre los

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Hespanha, António M., “O Direito Administrativo Como Emergência De Um Governo Activo (C. 1800 - C. 1910) (2).doc (25-06-2005 20:05:00), pp. 4-6, http://www.hespanha.net/papers/2006_o-direito-administrativo-comoemergencia-de-um-governo-activo.PDF. 27 Mestre, Jean-Louis, «Administration, justice et droit administratif», in Annales historiques de la Révolution française, Numéro 328, [En ligne], mis en ligne le: 11 mai 2006. URL : http://ahrf.revues.org/document608.html. Consulté le 17 août 2008. 17


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administrados y la administración pública a fin de que ésta funcione de manera eficáz.28 2007. En el año 2007 Luis Jean-Philippe en su trabajo sobre «La influencia del modelo napoleónico en España (1814-1845)», señala que una evidencia de dicho influjo es que en 1834 se efectuó la traducción al idioma español de los Principios de Administración Pública de 1808 de Bonnin, en forma de Compendio. Esto es, se señala que este texto francés se ubica entre aquellos que influyeron en la configuración del modelo administrativo legal de España, lo mismo que del derecho administrativo.29 Vida Azimi, en su proyecto de investigación sobre el Estado en Europa en los años treinta señala que en Antonio Manuel Hespanha y en André Ventura, portugueses, existe una influencia doctrinal francesa que se deja sentir notablemente a través de la traducción del Compendio de principios de administración pública de Charles Jean Bonnin en 1822, y que dicha influencia se confirma, a su vez, por la reforma progresiva de las instituciones [portuguesas] sobre una base liberal en el curso del siglo XIX.30 La obra de Bonnin: De la revolución europea, es citado por Sonenescher, Michael en su texto Antes del diluvio: deuda pública, inequidad, y los orígenes intelectuales de la revolución francesa,31 28

Girard, Sylvie, «Vers le nouveau Management public dans l'administration publique canadienne: Un parcours à travers les siècles», http://administrationpubliquequebec.hautetfort.com/archive/2006/06/index.html. 29 Jean-Philippe Luis, «L’influence du modèle napoléonien en Espagne (18141845)», in Annales historiques de la Révolution française, Numéro 336, [En ligne], mis en ligne le: 15 juillet 2007. URL : http://ahrf.revues.org/document1732.html. 30 Azimi, Vida, Directrice de recherche au CNRS/CERSA-Université Paris II, Les Dix Anxieuses: L’état en Europe dans les années trente, Revue Administrative, n°357, mai 2007, page 330-332, http://www.cersa.cnrs.fr/IMG/pdf/Azimi_10_anxieuses_2007.pdf. 31 Sonenscher Michael, Before the Deluge: Public Debt, Inequality, and the Intellectual Origins of the French Revolution, Princeton, Princeton University Press, 2007, p. 354. 18


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para señalar la convergencia de ideas acerca de el futuro de las monarquías europeas, y sobre la idea del régimen representativo entre Say y Bonnin. Además, el autor también hace alusión al texto que Bonnin elaboró cuando estuvo en prisión, de acuerdo con Sonescher, por sus simpatías con Napoleón. No obstante, en los archivos de se señala que el motivo de la reclusión, tal como lo ha documentado Omar Guerrero, obedeció a las críticas hechas por Bonnin a la iglesia católica en su texto Estudios legislativos, 1822, cuya destrucción fue ordenada por la Corte Real de Paris en noviembre de 1822.32 Cabe aclarar también que el texto que Bonnin escribió estando en prisión, en 1822 es el texto inédito: La religion sous le raport philosophique et politique [La religión bajo la relación filosófica y política]. Citas de la Edición 2004 de los Principios de Administración pública. A cuatro años de que los textos de Bonnin se publicaran, después de poco más de 150 años, la obra se está difundiendo y avivando más el pensamiento de Bonnin, así nos hemos encontrado por ejemplo que el Dr. Koray Karasu, de la Universidad de Ankara en Turquía, elaboró un artículo titulado “Una nota sobre el inicio de la disciplina de la administración pública”, donde cita repetidas veces la edición de 1812 de Bonnin; y sobre todo destaca el hecho de que el autor hace alusión a la edición del año 2004, publicada en México.33 Esto es, la nueva edición de los principios de Bonnin ¡ya ha llegado hasta Turquía! 32

Catalogue des Écrits, Gravures et Dessins. Paris: Librairie Adolphe Delhays, 1850. Maynard de Franc, Catalogue des ouvrages condamnés depuis 1814 jusqu'àce jour (1er septembre 1827), Paris, Pillet Ainé, 1827, p. 21. 33 Karasu, Koray, "Kamu Yönetimi Disiplininin Kökenine Iliskin Bir Not" [A Note About The Beginning of the Public Administration Discipline], II. Kamu 19


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Otro estudioso, ahora colombiano, Miguel Malagón Pinzón, utiliza la edición 2004 para sustentar su trabajo sobre "Las visitas indianas, una forma de control de la administración pública en el Estado absolutista",34 y la misma fuente es utilizada para su trabajo sobre “El juicio de cuentas, primer institución de control fiscal de la administración pública, en 2004.35 Cabe señalar que en México hay muchas citas a la obra de Bonnin y a la nueva edición de 2004, sólo que nuestro interés es resaltar lo que no se conoce y se está realizando en otros países.36 Segunda Parte Textos de Bonnin en bibliotecas del mundo La presencia o ausencia de un texto en las bibliotecas es indicativo del interés manifiesto entre las universidades y los estudiosos en determinada época o momento, y también es un factor que nos puede dar luces sobre la notoriedad de un autor y el interés por su pensamiento. De allí que sea interesante la Yönetimi Forumu Bildirileri (Ankara: Hacettepe Universitesi Yayini, 2004), s. 225 - 242. (in Turkish). 34 Miguel Malagón Pinzón, utiliza la edición 2004 para sustentar su trabajo sobre "Las visitas indianas, una forma de control de la administración pública en el Estado absolutista", Vniversitas, diciembre, número 108, Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia, 2004, pp. 821-838. http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/825/82510821.pdf. En la página 81 se cita el texto Principios de administración pública, 2004, en las páginas 37-48. 35 “El juicio de cuentas, primer institución de control fiscal de la administración pública”, Estudios socio-jurídicos, Universidad de Rosario, Colombia Bogotá, Colombia, julio-diciembre, año/vol. 6, 2004, pp. 278-298, http://www.urosario.edu.co/FASE1/jurisprudencia/documentos/facultades/jurispr udencia/volumen6_2/09%20El%20juicio%20de%20cuentas.pdf. 36 Entre los mexicanos que consultan y citan a Bonnin encontramos en primer lugar al Dr. Omar Guerrero, al Dr. José Juan Sánchez, Dr. José Martínez Vilchis, Dr. Francisco José Díaz Casillas, Dr. Roberto Rives Sánchez, Dr. Gildardo Campero y otros muchos estudiosos que con su trabajo desarrollan la disciplina en México. 20


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auscultación de los catálogos de bibliotecas para dimensionar el atractivo que determinó la adquisición de las obras de Bonnin, esto es, el beneficio que brindaban. Cabe señalar que la exploración se basa en las bibliotecas nacionales, centrales o más importantes, así que el dato exacto de todos los textos que existen en cada país todavía está por verificarse.37 Es obligado iniciar la auscultación de obras en la Biblioteca Nacional de Francia. 38 Allí se encuentran la mayoría de las obras de Bonnin (16), no obstante, la gran ausente es la primera edición de los Principios de Administración Pública de 1808. Los textos que pueden encontrarse son los siguientes: 1. Poesías A Madame Bonnin (poésies et lettre de C.-J.-B. Bonnin)1825. 2. Abrégé des ″Principes d'administration″, 1829. 3. De la Révolution européenne, 1815. 4. Doctrine sociale, 3e édition, 1831. 5. Doctrine sociale, 1820 (1ª. Ed.). 6. Doctrine sociale, 1821 (2ª. Ed.). 7. Doctrine sociale, textuellement formée des Déclarations de droits françaises et américaines,. 4e édition, 1833. 8. Droit public français, ou Code politique, 1809. 9. Élémens naturels de la chronologie, lettre à M. Volney, de l'Institut de France, 1820. 10. Législation constitutionnelle, 1820. 11. Lettres sur l'éducation, écrites en octobre et en décembre 1823, dans sa prison, par le publiciste C.-J.-B. Bonnin, sur l'éducation de sa fille 1825. 37

Los títulos de los textos se han dejado en el idioma original pues estos ya están traducidos en el cuadro cronológico de las obras ubicado en las páginas 3 y 4 de este trabajo. Por esta razón, para no duplicar constantemente las traducciones, invitamos a remitirse a dicho cuadro en caso de cualquier duda sobre algún texto. 38 http://catalogue.bnf.fr/. 21


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12. Pensées de C.-J.-B. Bonnin, suivies des éloges de Corneille et de Montesquieu, 1824. 13. Principes d'administration publique, Troisième édition 1812. 14. Principes d'administration publique pour servir à l'étude des lois administratives, et considérations sur l'importance et la nécessité d'un code administratif, suivies du projet de ce code, 2e edition, 1809 15. Réfutation de l'avenir, selon Lamennais et Châteaubriand, par J.-C.-B. Bonnin 1834. 16. Session de 1819, ou Recueil des discussions législatives aux deux Chambres pendant cette session... par Collin (C.J.-B. Bonnin.) 1820. También pueden encontrarse los Principios de Administración en otras universidades como la Université François–Rabelais39 donde se ubica el Abrégé des principes d'administration, 1829 y en la Biblioteca Nacional y Universitaria de Estrasburgo (Bibliothèque nationale et universitaire, Strasbourg),40 donde hay un ejemplar de los Principes d'administration publique, 2e éd. 1809. INGLATERRA. Esta nación se ha caracterizado por tener excelentes Universidades y bibliotecas y allí hemos encontrado también las obras de Bonnin. En la British Library41 hay dos textos, las Considérations politiques et morales sur les constitutions, 1814 y la tercera edición de los Principes d’administration publique. Cambridge también aloja los textos de Bonnin en la Biblioteca Universitaria de Cambridge (Cambridge University Library).42 Allí hay cinco textos. 1. Considérations politiques et morales sur les constitutions, 1814. 39

http://portail.scd.univ-tours.fr/. http://www.bnu.fr/BNU/FR/Catalogue. 41 http://catalogue.bl.uk. 42 http://copac.ac.uk. 40

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2. Doctrine sociale, 1821. 3. Doctrine sociale, 1833 (Quatrieme édition) 5. Pensées de C. J. B. Bonnin : suivies des éloges de Corneille et Montesquieu, 1824. En Leeds, Inglaterra, en el acervo de la Universidad de Leeds (University of Leeds),43 se encuentra el texto Doctrine sociale, textuellement formée des déclarations de droits francaises et américaines [electronic resource] 1833, 4e éd. Por su parte, la Escuela de Economía de Londres, en su biblioteca de Ciencia Política y Economía (London School of Economics, British Library of Political and Economic Science),44 conservan un ejemplar de los Principes d'administration publique, 3rd ed., 1812. En Manchester, la Escuela de Negocios (Manchester Business School)45 tiene un ejemplar de la Doctrine Sociale, - 4e éd, 1833. Además, en la misma Universidad de Manchester, en la biblioteca John Rylands (The John Rylands University Library)46 se localizan los Pensées de C. J. B. Bonnin : suivies des éloges de Corneille et Montesquieu, 1824. En Oxford, en la Biblioteca de Ciencias Sociales (Social Science Library),47 se puede acceder a la 4ª edición del texto Doctrina Social de 1833 La Universidad de Warwick, (England, Warmick University),48 también cuenta con un ejemplar de la 4ª. edición de la Doctrine sociale.

43

http://lib.leeds.ac.uk. http://www.lse.ac.uk/library. 45 http://catalogue.library.manchester.ac.uk. 46 http://catalogue.library.manchester.ac.uk 47 http://library.ox.ac.uk. http://catalogue.ulrls.lon.ac.uk 48 http://webcat.warwick.ac.uk. 44

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ESTADOS UNIDOS. En la auscultación a los catálogos ha sido reveladora la presencia de la obra de Bonnin en los acervos de las bibliotecas de los Estados Unidos. Así, nos encontramos con que la Biblioteca del Congreso49 tiene 4 textos, dos de ellos ediciones de los principios de la administración pública. 1. Principios d’administration publique, 1812. 2. Traité du droit, contenant les principes du droit natural e du droit des nations, 1808. 3. Legislation constitutionelle ou Recueil des cosntitutions françaises; precedes de declarations des droits de l’homme et du citoyen, publiées en Amérique et en France, 1820. 4. Principii di amministrazione publica del sig. R Carlo Giovanni Bonnin, 1824. Harvard, una de las más prestigiosas universidades (Harvard University50), tiene en sus bibliotecas 6 obras de Bonnin. 1. Compendio de los principios de administración, 1834.2. Doctrine sociale, textuellement formée des déclarations de droits francaises et américaines / 1833 3. Législation constitutionnelle : ou recueil des constitutions françaises : précédées de déc 1820 4. Principes d’administration publique. 1812 Book 5. Droit public français, ou Code politique, 1809 Book6. Traité du droit, contenant les principes du droit naturel et du droit des nations, pour servir 1808. AUSTRALIA. En la Biblioteca Nacional51 se puede encontrar la Doctrine sociale, textuellement formee des declarations de droits francaises et americaines, 1833. 49

http://catalog.loc.gov. http://lms01.harvard.edu 51 http://catalogue.nla.gov.au/ 50

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CANADÁ. En la Biblioteca Nacional52 hay tres textos: De la révolution européenne, 1815; los Principes d'administration publique, 1812; y la Doctrine sociale, 1833. CHILE. La Biblioteca Nacional53 alberga el Compendio de los principios de administración, 1834 y el Abrégé des principes d’administration, 1829. COLOMBIA. Es el país latinoamericano que cuenta con más obras. En la biblioteca Nacional54 hay tres textos: los Principes d'administration publique, 1812; el Abrégé des principes d`administration, 1829; y Ciencia administrativa, ó principios de administración pública: estractados de la obra francesa de Carlos Juan Bonnin, con algunas notas importantes, para el uso de la juventud istmeña, Panamá, 1838. ALEMANIA. Universidad de Jena. (Thüringer Universitäts- und Landesbibliothek Jena) tiene en su acervo los Principes d'administration publique, Ed. 1812.55 Además, es notable que los Principes d'administration publique, edición 1809. Se encuentren en las cinco universidades diferentes de esa nación, estas son: 1. Niedersächsische staats- und universitätsbibliothek Göttinguen, Göttingen, Niedersächsische Staats- und Universitätsbibliothek / Universität Göttingen.56 2. Kiel, Universitätsbibliothek Kiel. 57 52

LAC Catalogue, Canadian Libraries http://searchrecherche.collectionscanada.ca. 53 http://www.bncatalogo.cl. 54 http://www.bibliotecanacional.gov.co. 55 https://kataloge.thulb.uni-jena.de 56 http://opac.sub.uni-goettingen.de. 57 http://kiopc4.ub.uni-kiel.de. 25


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3. Universidad de Rostock, Universitätsbibliothek Rostock UB, HMT, IAP, IfoK, IOW, LISA, FBN. Regional Katalog Rostock.58 4. Regional Library of Mecklenburg-Vorpommern. Schwerin, Landesbibliothek Mecklenburg-Vorpommern.59 5. Universidad de Weimar, Herzogin Anna Amalia Bibliothek. Online-Katalog der HAAB Weimar.60 DINAMARCA. La biblioteca real de la Universidad de Copenhagen, (Copenhagen University Library, The royal library)61 conserva un ejemplar del texto De la Revolution Européenne,1815. ESTONIA, un hallazgo interesante se hizo en la Biblioteca Nacional de Estonia62 donde encontramos un ejemplar de los Principes d'administration publique, pour servir à l'étude des lois administratives, et considérations sur l'importance et la nécessité d'un code administratif, suivies du projet de ce code, de 1809. ESPAÑA, en la Biblioteca Nacional63 pueden encontrarse el Compendio de los principios de Administración, 1934 y la Doctrina social ó principios universales de las leyes y de las relaciones mutuas de las naciones texto en castellano de 1821. Cabe agregar que la nueva edición de 2004 se puede encontrar en once diferentes Bibliotecas de España: en la U n i v e r s i d a d d e A l i c a n t e , 64 l a U n i v e r s i d a d C o m p l u t e n s e d e M a d r i d , 65 l a Universidad de Cantabria. 58 59 60

http://katalog.ub.uni-rostock.de. http://wisopc4.hsb.hs-wismar.de.

http://weias.ub.uniweimar.de:8080/DB=2/LNG=EN/CLK?IKT=12&TRM=141469714. 61 https://rex.kb.dk. 62 http://ester.nlib.ee/. 63 http://catalogo.bne.es/. 64 http://gaudi.ua.es/. 65 http://cisne.sim.ucm.es. 26


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Biblioteca Universitaria,66 la Universidad de Granada,67 la Universidad de Coruña,68 la Universidad de La Laguna, Campus de Guajara en Santa Cruz de Tenerife,69 la U n i v e r s i d a d R e y Juan Carlos Biblioteca de la Universidad Rey J u a n C a r l o s , 70 l a Universidad de La Rioja,71 la Universidad de Santiago de Compostela,72 la Universidad de Valladolid73 y la Universidad de Zaragoza.74 FINLANDIA, la Universidad de Helsinki, Helsingin Yliopisto75 posee un ejemplar de los Principes d’administration publique, 1812. JAPÓN, esta nación ha sido una gran sorpresa ya que en el catálogo de la Universidad de Waseda (Waseda University Library Catalog), en la biblioteca Central (Central Library, Waseda Univesity),76hay cinco textos de Bonnin. Tres de ellos corresponden a los Principios de Administración, veamos: 1. Abrégé des principes d'administration, 1829. 2. Doctrine sociale, textuellement formée des déclarations de droits francaises et américaines 1833. 3. Lettres sur l'éducation, écrites en octobre et en décembre 1823, dans sa prison : sur l'éducation de sa fille, 1825. 4. Principes d'administration publique, 1812.

66

http://catalogo.unican.es/cgi-bin/abnetopac/O7089/ID97293325?ACC=161. http://adrastea.ugr.es. 68 http://kmelot.biblioteca.udc.es/. 69 http://absysweb.ccti.ull.es/. 70 http://centauro.urjc.es/. 71 https://catalogo.unirioja.es/. 72 http://iacobus.usc.es/. 73 http://almena.uva.es/. 74 http://roble.unizar.es/. 75 Kansalliskirjasto, Sulj. varasto ei kotilainaan. https://helka.linneanet.fi. 76 http://www.wul.waseda.ac.jp/index.html. 67

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5. Principes d'administration publique, pour servir à l'étude des lois administratives, et considérations sur l'importance et la nécessité d'un code administratif, suivies du projet de ce code. 1809. HOLANDA, la Biblioteca Nacional de Holanda, Biblioteca Real (Koninklijke Bibliotheek, Nacionales Bibliotheek van Nederland)77 conserva un ejemplar de los Principes d'administration publique, 1812 y otro del Droit public français, ou Code politique, 1809. ITALIA.78 En este país hemos encontrado los textos de Bonnin en diferentes bibliotecas. En la Biblioteca Nacional Universitaria (Biblioteca nazionale universitaria) ubicada en Torino se encuentran las Lettres sur l'education, ecrites en octobre et en decembre 1823. En la Biblioteca de disciplinas Humanísticas de la Universidad de Boloña (Biblioteca di Discipline umanistiche dell'Università degli studi di Bologna) se ubican los Pensees de C. J. B. Bonnin, suivies des Eloges de Corneille et de Montesquieu, 1824. Además, en la Biblioteca Antoine Barnave del Laboratorio de historia constitucional de la Universidad de Macerata (Biblioteca Antoine Barnave del Laboratorio di storia costituzionale dell'Università degli studi di Macerata), están los Principes d'administration publique, de 1812. Por su parte, la traducción al italiano: Principii di amministrazione pubblica version italiana de 1824 está en 7 bibliotecas de Italia que son las siguientes: 1. Biblioteca nazionale Sagarriga Visconti-Volpi – Bari. 2. Biblioteca del Dipartimento di scienze giuridiche dell'Universita' degli studi di Ferrara – Ferrara. 3. Biblioteca provinciale – Foggia. 77 78

KB-catalogus boeken en tijdschriften http://www.kb.nl/. http://www.bncf.firenze.sbn.it/. 28


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4. Biblioteche del Dipartimento di diritto pubblico, processuale civile, internazionale ed europeo dell'Universita' degli studi di Milano – Milano. 5. Biblioteca nazionale Vittorio Emanuele III - Napoli – NA. 6. Biblioteca della Societa' napoletana di storia patria - Napoli - NA 7. Biblioteca universitaria Alessandrina – Roma. NUEVA ZELANDA, la biblioteca General de la Universidad de Auckland (Universidad de University of Auckland, General Library)79 tiene en sus acervos el texto Doctrine sociale, 4e éd., 1833. PORTUGAL, la Biblioteca Nacional80 tiene dos textos de Bonnin entre sus colecciones, la Doutrina social ou princípios (Aphorismos) universaes das leis e das relações dos povos ,1847 y los Principes d'administration publique, 1812. POLONIA, la biblioteca nacional (Polish Nacional Library)81tiene dos textos, la Doctrine sociale, textuellement formée des déclarations de droits françaises et americaines, 1833 y los Principes d'administration publique, 1812 MÉXICO. En nuestro país desafortunadamente no existe ningún texto de Bonnin en bibliotecas universitarias o públicas. Los únicos ejemplares que se conocen están en bibliotecas particulares. Estos son: la traducción de 1834, de la edición francesa de 1829, de Don Jesús Rodríguez y Rodríguez;82 y del Dr. Omar Guerrero la Doctrina Social, dos tomos de la edición de 1812 de los Principios y un tomo de la traducción italiana de los Principios. 79

http://nzlc.natlib.govt.nz/. http://porbase.bnportugal.pt/. 81 http://karo.umk.pl/ 82 Guerrero Omar, Introducción a los Principios de Administración Pública, obra citada, p. 9. 80

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Conclusiones Tal como ha sido patente, cada vez se está obteniendo mayor conocimiento sobre la influencia y trascendencia real que CharlesJean Bonnin tuvo desde su tiempo y en adelante. Es evidente que una gran cantidad de estudiosos tanto de la administración pública como del derecho administrativo han abrevado en su pensamiento, y que sus ideas no quedaron olvidadas sino que han pasado de generación en generación desde hace 200 años, desde Francia hacia Colombia, a España, a Alemania, a Italia, y hoy día hasta Turquía. Como lo hemos podido apreciar, Bonnin nos ha dejado el rastro de su presencia y su ideario, mismo que podemos consultar prácticamente en cualquier país del mundo. En ese sentido, este trabajo constituye tan sólo un avance en el descubrimiento del impacto real que ha tenido Charles-Jean Bonnin con su obra en todo el mundo. Resta todavía mucha tela de donde cortar para llegar al objetivo. Bibliografía •

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Francia Http://catalogue.bnf.fr/. http://portail.scd.univ-tours.fr/. http://www.bnu.fr/BNU/FR/Catalogue. Inglaterra http://catalogue.bl.uk. http://copac.ac.uk. http://lib.leeds.ac.uk. http://www.lse.ac.uk/library. 33


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Breviario sobre la teoría y la práctica de la Administración Pública. Mtro. Mario Demetrio Palacios

Resumen. Este artículo es una síntesis de la trayectoria histórica de la relación entre la teoría y la práctica en la formación de administradores públicos. La exposición del tema se ordena en tres partes. En la primera, se establece la distinción entre práctica y teoría política y entre práctica y teoría administrativa, entre formación empírica y formación profesional de los funcionarios públicos, así como las diferencias entre un sistema de notables y vasallos sustentado por entero en un mundo de relaciones personales y patrimoniales y un sistema burocrático encargado de la organización y las tareas administrativas del Estado. La segunda parte, describe la formación profesional de administradores públicos en México 35


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desde la época colonial hasta nuestros días, señalando algunas de las contradicciones, desaciertos y éxitos más importantes en esa tarea, por último, la tercera parte, describe los enfoques dominantes desde la segunda mitad y hasta fines del siglo XX, en la formación de este tipo de profesionistas. Palabras clave. Teoría política, teoría administrativa, burocracia, Estado, administración pública, formación profesional, formación empírica.

Teoría y práctica de la organización administrativa del Estado El filósofo de Estagira, nos enseñó que de la específica mezcla de experiencia social, el análisis y la síntesis brota el conocimiento. En efecto, los expertos nos dicen que fue aproximadamente en el siglo IV antes de Cristo, en la antigua Grecia, donde surgió por primera vez en la historia de la humanidad una explicación racional que se distanciaba de una plataforma mítica de descripción e interpretación del orden político. Bajo estos supuestos, se asiste por primera vez a la construcción de un sistema de conceptos que se distingue y se aparta de un sistema de imágenes y símbolos míticos, es decir, a la distinciónseparación entre mito y razón en la explicación de la relación entre gobernantes y gobernados. Tal es el carácter y el legado teórico de Aristóteles. Sin embargo, el hecho de la relación entre los que tienen el poder para mandar y los que tienen la obligación de obedecer, es un fenómeno muy anterior a su racionalización teórica: “El orden político surgido, al parecer, en el marco de pequeñas unidades, como las “ciudades-templo” mesopotámicas, se extiende desde los milenios III y II a los “grandes imperios burocráticos”, que exigen un alto grado de organización económica, administrativa y militar”.1 En las ciudades-templo y los grandes imperios burocráticos la percepción e interpretación del orden político discurrió a través del 1

García Pelayo, Manuel, Los mitos políticos, Alianza. España, 1981. p. 12. 36


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mito y cualquier forma distinta de comprensión estas sociedades de la antigüedad no la conocieron, por consiguiente, no vamos a encontrar en ellas un sistema de conceptos o una teoría política propiamente dicha. Por otra parte, respecto a la organización y las tareas administrativas, el sistema de enseñanza aprendizaje que prevaleció en la antigüedad, afirma Omar Guerrero, se limitaba a: “(…) la norma del consejo o advertencia, ya sea para los reyes, ya lo sea para los altos funcionarios o modestos oficiales de las cancillerías”.2 Ejemplo de ello, nos dice Guerrero, son el “Arthasastra de Kautilya” y los “Espejos de Príncipes”. Por lo tanto, no vamos a encontrar en las sociedades de la antigüedad nada parecido a una teoría de la administración pública. Un proceso estricto de racionalización de la organización administrativa del gobierno en términos teóricos, una reflexión con base en un sistema de conceptos, es decir, un proceso de sistematización y conceptualización de un conjunto de hechos y fenómenos relacionados con las tareas administrativas del Estado y su adecuada enseñanza, o sea, una teoría de la Administración Pública, en cuanto tal, acompañada de una formación académica de funcionarios públicos, sólo surge en el siglo XVIII en el Estado absoluto y el cameralismo alemán: “(…) el paso decisivo por el cual el cameralismo adquirió una forma científica, fue el que ingresara en las universidades alemanas como objeto de enseñanza. A partir de ese momento, se empieza hablar de las ciencias camerales, a saber: economía, policía y cameralística”.3 Fueron los monarcas del Estado absoluto alemán quienes establecieron la formación universitaria de los funcionarios públicos. A partir de ese momento, la experiencia social e histórica relacionada con la administración de los asuntos del Estado es objeto de reflexión y análisis uniéndola a una plataforma cognitiva 2

Guerrero, Omar, Las Ciencias de la Administración en el Estado Absolutista, Fontamara, 2ª. edición, México, 1988, p. 108. 3 Ibídem., p. 105. 37


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que tenía como propósito satisfacer tanto la necesidad de conocimientos en administración pública como la necesidad de formar administradores públicos profesionales, bajo estos criterios: “(…) la enseñanza universitaria de las ciencias camerales tuvo como centro y cúspide el establecimiento de una especialidad profesional propiamente administrativa, (…)”.4 Desde 1727, El cameralismo alemán sienta las bases de la práctica administrativa a partir de la unidad entre la experiencia que se adquiere con el tiempo en el ejercicio del cargo y el aprendizaje escolarizado. Supo diseñar una estrategia para unir dos mundos; el antiguo mundo de los funcionarios empíricos y el nuevo mundo de los funcionarios profesionales. En suma, el cameralismo alemán supo conjugar la experiencia y el aprendizaje escolarizado lo cual le permitió superar viejas formas de organización e interpretación de las tareas administrativas y fortalecer al Estado monárquico absoluto. El cameralismo alemán, nos dice Omar Guerrero, también fue capaz de trascender: “El hecho que fueron los alemanes quienes hicieran del estudio cameral motivo de enseñanza universitaria, aceleró los pasos de las ciencias camerales hacia su consolidación en cuanto tales. Y no es un secreto que la moderna ciencia de la administración, forjada en Francia a finales del siglo XVIII, no es otra cosa que la continuación intelectual, en el Estado burgués de derecho, de los desarrollos académicos de la ciencia de la policía durante el Estado absolutista”.5 Resumiendo, en esta breve descripción del binomio política-administración, se destaca que una racionalización teórica del orden político, una interpretación basada en un sistema de conceptos y separada por completo de un sistema de imágenes y símbolos míticos sólo la encontramos en Grecia en el siglo IV antes de Cristo, por otro 4 5

Ibídem., p. 106. Ibídem., p. 105. 38


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lado, una racionalización teórica de la organización y las tareas administrativas del gobierno, sólo la encontramos en el siglo XVIII, en las sociedades germánicas, específicamente, en Prusia. Por último, cabe mencionar, que si desde el punto de vista histórico la teoría política y la teoría de la administración pública nacieron por separado; desde una perspectiva lógica, la teoría política y la teoría de la administración pública se reclaman mutuamente en términos de una cabal formación profesional de administradores públicos. Durante el siglo XVIII, “en las universidades de Halle y Frankfurt del Oder”, 6 la administración pública se convirtió por primera vez en unidad de análisis, sin embargo, antecede a este hecho un largo proceso de transición que comprende significativas y profundas transformaciones que llevaron de la monarquía señorial a la monarquía absoluta. Durante el siglo XVI, la administración de justicia en el seno de la vieja monarquía señorial manifiesta las siguientes características básicas: (i) Un tradicional modo de aplicar la justicia, desde una perspectiva estrictamente personal, llegó a su fin: “En efecto, tocó a los Reyes Católicos ser los últimos monarcas que administraron justicia personalmente, función que había ocupado un lugar de primordial importancia entre las actividades de los distintos monarcas desde los tiempos alto medievales”.7 (ii) La monarquía señorial, incorporó elementos que llevaron a un proceso de diferenciación estructural y funcional. Esto quiere decir que se empezó ha configurar un nuevo modelo en el que: “(…) la administración de justicia dejó de ser la suprema razón del gobierno, suma y compendio de los fines del poder real; perdió su antigua primacía y pasó a convertirse en una más de las 6

Ibídem., pp. 107 – 108. González, María del Refugio y Lozano, Teresa. “La Administración de justicia”. En: Borah, Woodrow. El gobierno provincial en la Nueva España: 1570 – 1787. UNAM, Instituto de Investigaciones Históricas, Serie Historia Novohispana – 33, 1ª. edición, México, 1985, p. 75. 7

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complejas y múltiples tareas que le correspondían al Estado”.8 (iii) Se transitó del poder regio señorial al poder regio absoluto, y de la unidad regional a la unidad nacional: “En este proceso el rey–juez, cabeza de la comunidad, cedió paso al rey–gobernante, cabeza del Estado”.9 Estos rasgos, corresponden a la salida de la matriz pre-moderna señorial que culmina con la configuración de la monarquía absoluta, cuya característica más extrema es la centralización de la producción normativa y coactiva en manos del monarca. Bajo estos supuestos, la producción normativa y coactiva se desplazó del seno de la vieja y tradicional sociedad señorial al seno del Estado monárquico absoluto, por consiguiente, se convertía en realidad una de las condiciones para la transición hacia el moderno Estado nación. La monarquía absoluta, es una configuración estatal intolerante con los espacios paralelos de poder, de hecho, emerge de la descomposición de tales espacios cuando el poder del monarca absoluto se sobrepone al poder de los señores feudales y al poder eclesiástico. Este proceso de sobreposición, no fue simple ni pacífico y terminó por doblegar y someter de manera contundente poderes regionales y autonomías locales a un sólo centro de decisión político-administrativa.10 Una descripción detallada de este proceso de centralización monárquica, no es posible en el espacio de este trabajo, sin embargo, intentaré reseñarlo siguiendo siempre a Uvalle. El rey-gobernante cabeza del Estado, como actor político-estratégico fue capaz de fundar una nueva organización centralizada del gobierno; ya no será la voluntad personal del monarca, sino la ley, el recurso por excelencia para dirimir los conflictos sociales; el poder regio 8

Ibídem., p. 75. Ibíd., p. 75. 10 Uvalle Berones, Ricardo, El gobierno en acción: la formación del régimen presidencial de la administración pública, FCE, México, 1984, pp. 29 – 78. Véase también: Guerrero, Omar. Introducción a la administración Pública, Harla, México, 1985, pp. 37 – 60. 9

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absoluto crea “códigos de conducta” vinculantes para todos los que viven en la jurisdicción real atemperando el hecho de que se hagan justicia por su propia mano; el poder regio absoluto se transformó en juez por encima de las partes (judex super partes), ejerciendo su dominio a escala nacional mediante un ejército de funcionarios rigurosamente subordinados a él, afianzando su presencia y su poder en todas las localidades. En este proceso de consolidación-centralización del poder absoluto, los funcionarios al servicio del monarca jugaron un papel determinante: “(…) los nuevos jueces dependían del rey y representaban sus intereses en contra de las ciudades, abadías, señoríos, etcétera”.11 Los funcionarios de la monarquía absoluta, se distinguen de los viejos “caballeros de capa y espada” de la monarquía señorial, por sus capacidades técnicas y profesionales. 12 Bajo el poder del monarca absoluto, el funcionario real sumó a su perfil los rasgos de un especialista en tareas políticoadministrativas, es decir, de un funcionario experto con base en un saber especializado que trascendió la sola formación empírica. En suma, el Estado absoluto coadyuvó a la configuración de una estructura administrativa moderna y a la configuración de la administración burocrática que se desarrollaría en el moderno Estado nación. En la lógica de la transición, la monarquía absoluta se transformó en Estado burocrático. Al respecto, comenta García Pelayo que: “(…) si el absolutismo francés acuñó la expresión L’Etat C’est Moi, en Alemania se acuñó la frase Der Staat sind die Beamten, el Estado son los funcionarios”.13 Esta específica configuración estatal es burocrática, por dos razones, en primera, por ser: “(…) un sistema de gestión y administración altamente racionalizado y de máxima eficiencia técnica, caracterizado por ciertas notas como la organización jerárquico-autoritaria, la 11

González, Op. Cit., p. 76. Ibídem., p. 76. 13 García Pelayo, Manuel. Burocracia y tecnocracia, Alianza, Madrid, 1982, p.22. 12

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asignación de funciones en virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa delimitación de competencias entre las distintas ramas que lo integran, la estructuración con arreglo a normas y reglas técnicas objetivas e impersonales, el procedimiento formal y escrito en la tramitación y resolución de los asuntos, etc.”.14 En segunda, por constituir un cuerpo burocrático en el sentido que Max Weber le otorga a este concepto, justamente por el carácter impersonal de su actuación y por la rigurosa subordinación de su actuación a las órdenes de la autoridad superior y a la ley: “Para Weber, como es sabido, el tipo más puro de poder legal es el que se vale de un aparato burocrático, definido como el modo formalmente más racional de ejercitar el poder, y la burocracia es el ejemplo histórico más relevante de poder ejercitado conforme a leyes preestablecidas”.15 Por lo tanto, en el Estado moderno, la capacidad objetiva del funcionario es el referente principal de un sistema de gestión que se caracteriza por el manejo de instrumentos racionales para estimar, tramitar y resolver los asuntos de la administración pública. El conjunto de funcionarios integran un cuerpo burocrático cuyos rasgos más significativos son: “(i) Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestión, de manera que hay una separación entre función y propiedad. (ii) No ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior. (iii) Estar dotados de un específico saber (…) y de status jurídico y/o social. (iv) Tener como profesión única o principal el servicio a la organización burocrática. (v) Actuar leal y metódicamente, (…) sometiendo rigurosamente su actividad a las formas y contenidos de unas normas o de unos precedentes, aunque ello contradiga sus propios criterios y convicciones”.16 Por 14

Ibídem., pp. 15 – 16. Bobbio, Norberto. Estado y poder en Weber, UNAM, Estudios Políticos Contemporáneos, México, 1987, p. 32. 16 García Pelayo, Burocracia…, Op. Cit., p.19. 15

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estas razones, el sistema burocrático, se distingue del sistema de notables y vasallos sustentado por entero en un mundo de relaciones personales y patrimoniales encargados de las tareas administrativas en las monarquías señoriales. La concentración de medios políticos y de administración; primero, en manos del monarca absoluto y después en el Estado, así como la separación entre funcionarios y medios de administración, hizo que se consolidara la forma más avanzada de organización administrativa en el Estado Moderno. Teoría y práctica de la Administración Pública en México Durante el largo y sinuoso período colonial, México adquirió las prácticas político-administrativas del absolutismo español y tuvo sobre estas prácticas escaso o nulo entendimiento tal y como lo afirma Don Francisco del Paso y Troncoso: “La máquina del gobierno y administración de los dominios españoles en ambas Américas fue complicadísima y funcionó embrolladamente por cerca de tres siglos. Hoy tenemos dificultad para entenderla, y para mí pienso que muchos de aquellos tiempos tampoco la entendían”.17 Esto quiere decir que la práctica y la organización administrativa de los inmensos territorios coloniales nunca fue objeto de sistematización y estudio en las aulas universitarias. Es por eso que la administración pública en el México colonial no fue el resultado de conjugar la experiencia de los funcionarios y el aprendizaje escolarizado, sino principal y únicamente, el resultado de la experiencia que los funcionarios coloniales adquirían con el tiempo en el ejercicio de sus cargos y que se transmitían por tradición oral. Más aún, la práctica y la organización administrativa 17

Del Paso y Troncoso, Francisco. “División Territorial de la Nueva España en el año de 1637”. Citado en: O´Gorman, Edmundo. Historia de las Divisiones Territoriales de México, Porrúa, Colección Sepan Cuantos, No 45, México, 1979, p. 4. 43


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en el México colonial, sufrió el influjo de una serie de acontecimientos que impactaron negativamente su desarrollo: la censura, el elitismo, la supremacía del pensamiento teológico o confesional y el control que ejercía la metrópoli española de todo cuanto acontecía en los territorios de ultramar, fueron restricciones que frenaron la producción de algo nuevo y si algo llegó a producirse no fue resultado de la academia ni de la investigación en el aula universitaria ni fue conocido en su época: “Algunos de los escritos políticos más importantes de la colonia no se publicaron, y tuvieron un público muy restringido; se trata de las instrucciones que los virreyes dejaron a sus sucesores, así como los Informes de los visitadores. Sólo en el siglo XIX sería posible dar a conocer varios de estos trabajos, que contienen algunos de los análisis más interesantes de la estructura y proceso políticos coloniales; la política como tema de reflexión o de acción, era un campo limitado al extremo en el ámbito del México colonial”.18 La época colonial, se caracterizó en primer lugar, por un enorme rezago, la confusión y tres siglos de dominación que provocaron una aguda ceguera situacional con relación a la organización administrativa del gobierno transatlántico. En segundo lugar, por la presencia de importantes actores políticos e intelectuales que deliberadamente identificaron la organización administrativa del Estado con el orden divino, es decir, personajes que interpretaron el hecho de la administración pública desde la óptica de un sistema de imágenes y símbolos religiosos. En esta perspectiva, Meyer y Camacho, comentan que en la obra que lleva por titulo: “Historia real sagrada, luz de príncipes y súbditos”, escrita por un conocido obispo español y funcionario monárquico colonial: “En su ataque a Maquiavelo, el virrey Juan de Palafox un eclesiástico interesado teórica y prácticamente en la política -, 18

Meyer, Lorenzo y Camacho, Manuel. “La Ciencia Política en México” En: Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales. No 115 – 116, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 1984, p. 65. 44


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opondría argumentos teológicos a los del gran modernizador del análisis político: ¡la divina providencia - según Palafox - era la explicación y justificación de las reglas de gobierno!”19 Esta interpretación del gobierno, que no distingue entre el trono y el altar, entre el poder espiritual y el poder terrenal, supone que tanto para la comprensión como para la enseñanza de las tareas administrativas del gobierno es suficiente la fe y no el análisis o la reflexión. Las consecuencias de esto fueron nefastas para la formación profesional de administradores públicos durante todo el período colonial en México. En la etapa independiente, el conocimiento de las tareas administrativas del Estado no logró conquistar un espacio propio en el mundo académico. La docencia y la investigación en administración pública, prácticamente fueron algo inexistente y, si en la etapa colonial la formación de administradores públicos se supeditó a la teología, en la etapa siguiente el derecho tendría la supremacía en la formación de funcionarios públicos. Sin embargo, el enfoque jurídico centrado principalmente en el derecho administrativo y constitucional, constituyó la superación de la etapa anterior en términos del desmantelamiento de la matriz confesional de interpretación de los hechos y los fenómenos de naturaleza político-administrativa. Por lo mismo, el siglo XIX se puede considerar como una etapa de racionalización de las tareas administrativas, a la par, que proporcionó una plataforma cognitiva y un lenguaje especializado separados por completo de la influencia y el reduccionismo de un sistema de imágenes y símbolos religiosos prevalecientes hasta entonces. Pero también, el siglo XIX, fue una época de enormes convulsiones y dramáticos acontecimientos, en la que: “(…) no hubo momento de reposo: levantamientos, asonadas, divisiones, cuartelazos, sublevaciones, planes de gobierno, proyectos de constitución, golpes de Estado, 19

Ibídem., p. 65. 45


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invasiones o amenazas de invasiones, saqueos, pillaje, movimientos separatistas y, frente a todo ello, la incapacidad de los gobiernos y del Congreso para establecer el orden y organizar a la administración pública. Esta, que presentaba señales de desorden profundo, funcionaba sólo en base al préstamo y vivía del agio de manera regular, a tal grado que – como decía Justo Sierra – Había entrado el orden en el caos”.20 No obstante, frente a las enormes desventajas de este contexto para la práctica y la enseñanza de la administración pública: “Una nueva generación, la más brillante de la historia de México, llegaba al poder. La mayoría eran jóvenes de treinta y cuarenta años nacidos después de 1820. Eran profesionistas del derecho, de la medicina, del periodismo y de la cátedra. Nacidos después de consumada la independencia, veían más hacia el futuro. Aspiraban a conformar una sociedad igualitaria y no concebían otro imperio que el de la ley”.21 De esta generación que enarboló un proyecto liberal de emancipación se distingue, por supuesto, la vida y la obra de Benito Juárez. A su muerte en 1871, ya se había alcanzado enormes progresos de tal manera que: “El gobierno consolidó su autoridad moral y diseñó los fundamentos de la administración pública de los gobiernos subsecuentes, especialmente en las políticas de colonización, recursos hidráulicos, comercio, hacienda pública, educación, equilibrio de los tres poderes y, sobre todo, convencer al pueblo y a los políticos de que, sobre los intereses personales, de facción o grupo, está el de la nación regida por un orden constitucional”.22 Sin embargo, en esta centuria no hubo nada parecido a una escuela de administración pública, por lo 20

Flores Caballero, Romeo. Administración y Política en la Historia de México. Fondo de Cultura Económica – Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2ª. edición, 1988, p. 95. 21 Ibídem., p. 97. 22 Ibíd., p.119. 46


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tanto, la formación profesional de administradores públicos fue algo que tampoco existió. En términos generales, el ámbito académico en esta época se encontraba dominado por la teología, el derecho y la historia. 23 En México, los primeros intentos de profesionalización de los funcionarios públicos surgieron a principios del siglo XX, cuando en la: “(…) Escuela de Comercio y Administración (…) se fundó, en 1905, la carrera de Perito Empleado de la Administración Pública, que constituyó la primera carrera profesional de administrador público, propiamente hablando, aunque su perfil curricular era particularmente contable fiscal y su campo de desempeño el de hacendario, al cual ingresaban con preferencia”.24 En esta etapa, México se encuentraba inmerso en una severa crisis de alcance político, económico y social, cuya expresión más aguda desencadenó el conflicto armado y la caída del General Porfirio Díaz. Una vez más, el conjunto de circunstancias seguidas de un altísimo costo en vidas humanas y en pérdidas materiales, no son favorables para la teoría y la práctica de la Administración Pública. En esta perspectiva: “Al finalizar el porfiriato (1907), Justo Sierra había concebido ya la creación de una carrera de ciencias jurídicas y sociales, pero la Revolución trastocó este proyecto junto con todo el desarrollo universitario. Cuando finalmente la Revolución se “institucionalizo” fue posible y necesario reanudar la marcha, sobre todo por que el Estado se había echado a cuestas tareas administrativas que ni 23

Meyer, Lorenzo, “La Ciencia Política y su práctica académica en México”. En: Benítez Zenteno, Raúl y Silva Ruíz, Gilberto. El desarrollo de las Ciencias Sociales y los estudios de posgrado en México. Consejo Mexicano de Ciencias Sociales COMECSO y Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco, México, 1ª. edición, 1984, p. 97. 24 Guerrero, Omar, “La experiencia mexicana en la formación de administradores públicos”. En: Revista de la Educación Superior, No 91, enero-marzo de 1994, Asociación Nacional de Universidades e Institutos de Educación Superior ANUIES, México. Disponible en: http://www.anuies.mx/servicios/p_anuies/index2.php?clave=publicaciones/ 47


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siquiera había sido posible imaginar a principios del siglo, y requería de personal adiestrado en tareas de administración pública”.25 En los años posteriores a 1917, pero con base en la experiencia de la Escuela de Comercio y Administración, se funda en 1920: “(…), la Escuela Superior en Administración Pública, que se incorporó a la Universidad Nacional de México en 1925. También, como el caso anterior, el énfasis curricular estaba puesto en la contabilidad fiscal”. 26 Como se ha visto, una específica mezcla de acontecimientos históricos, ausencia de decisiones, decisiones equivocadas y un énfasis curricular en otras disciplinas pero no en administración pública, han resultado muy desfavorables en la formación profesional de administradores públicos en México. El proceso de formación profesional en este campo ha atravesado por enormes restricciones y adversidades que le han restado fuerza en términos de alcanzar una identidad propia. Sin embargo, casi a finales de la década de los años cincuentas, un nuevo y significativo esfuerzo cambió el destino de la disciplina, cuando: “(…) bajo la Dirección del Dr. Pablo González Casanova, se inauguró un seminario de Administración Pública dando lugar a la modificación de la entonces carrera de Ciencias Políticas. A ésta se le añade la Administración Pública por considerársele una disciplina con objeto y campo de estudios íntimamente ligados”.27 Tendría que pasar más de siglo y medio, tomando como referencia la fecha en que se registró la primera experiencia escolarizada en la formación profesional de administradores públicos en los países germánicos, para que la administración pública se empezara a profesionalizar en México y no exenta de problemas. En la época contemporánea, 25

Meyer, Lorenzo, “La Ciencia Política y su práctica…Op. Cit., p. 98. Guerrero, “La experiencia..., Op. Cit. 27 Döring, Erika, “La Enseñanza de la Administración Pública en México”. En: Revista de Administración Pública, No 40, Octubre – Diciembre de 1979, Instituto Nacional de Administración Pública, México, pp. 45 – 46. 26

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se ha reconocido que la teoría política y la teoría de la administración pública configuran una matriz lógico-histórica que es imprescindible en la formación profesional de administradores públicos, de tal manera que: “Si por una parte, se ven privilegiados el momento de la teoría en la especialidad en ciencia política y el momento técnico en la administración pública, es necesario que hagamos explícito que tal separación ha llevado a un empobrecimiento de la teoría y a una abstracción de la técnica. Así como el politólogo debe conocer en detalle y con precisión la traducción técnico-instrumental de la voluntad política para adentrarse en el funcionamiento de la máquina del Estado, igualmente el administrador público debe adentrase en los procesos de formación de la actividad política, lo que le implicaría un conocimiento más profundo de la filosofía y teoría políticas. No reconocer esta necesidad por ambas partes aceleraría el deterioro en la formación intelectual y politológica de los dos tipos de profesionales”.28 A partir de estas consideraciones estamos obligados a revisar, aunque sea someramente, cuales han sido los enfoques dominantes en la formación de administradores públicos a partir de la década de las años sesentas en adelante y discernir sobre sus resultados y sus consecuencias. Los enfoques dominantes en la formación de administradores públicos en México Desde de los años sesenta, una trilogía de enfoques y escuelas fueron dominantes en la formación de administradores públicos en México, en primer lugar, estaban las Escuelas de Derecho, donde 28

Calderón Rodríguez, José María, “Ciencia Política: Presupuestos teóricos y bases para un replanteamiento”. En: Benítez Zenteno, Raúl y Silva Ruíz, Gilberto. El desarrollo de las Ciencias Sociales y los estudios de posgrado en México. Consejo Mexicano de Ciencias Sociales COMECSO y Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco, México, 1ª. edición, 1984, pp. 95 – 96. 49


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la formación predominante tuvo un ángulo jurídico y el énfasis curricular estaba en el Derecho Administrativo y sus respectivos problemas; en segundo lugar, estaban las Escuelas de Ciencias Políticas, donde la formación de administradores públicos se realizaba desde el estudio y la reflexión de la teoría política pero no desde la teoría de la administración pública. Ambas escuelas, creían dotar a los futuros administradores públicos de la capacidad de análisis e interpretación pero lo hacían desde sus muy particulares puntos de vista, desde la óptica jurídica o política que tendían a privilegiar. Un tercer enfoque reducía el estudio de la Administración Pública a la administración general y la formación de administradores públicos no se distinguía de la formación de gerentes privados ya que esta escuela pretendía dotar a los futuros funcionarios públicos de la capacidad técnica sin distinguir el manejo de ámbitos, sectores y organismos desde su específica naturaleza pública o privada.29 Parece que cada enfoque quería responder a una expectativa diferente. El primero, a la expectativa de legalidad, el segundo, a la expectativa de democracia y, el tercero, a la expectativa de eficiencia. Cada enfoque influyó poderosamente en la teoría y en la práctica de la administración pública, cada enfoque influyó en la formación intelectual y en la práctica profesional. Sin embargo, prevaleció la desarticulación entre ellos y este desajuste fue la causa principal del deterioro en la formación profesional e integral de los administradores públicos durante esos años. La docencia y la investigación en administración pública bajo la lógica de estos enfoques difieren substancialmente en cuanto a calidad, cantidad y contenido de los conocimientos que se deben poseer para alcanzar el dominio de esta disciplina. Paralelamente, concurre el hecho de la enorme dificultad para logar algún consenso entre las 29

Véase: Cabrero Mendoza, Enrique, La formación Profesional de Administradores Públicos en México. ¿Qué estrategia adoptar? Documento de trabajo No 5, CIDE, México, 1983. 50


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diferentes instituciones privadas o públicas de educación superior dedicadas a la profesionalización de administradores públicos, se puede decir, que a cada programa educativo, corresponde una diferente visión del objeto, vale decir, del cuerpo de teoría, metodología y técnicas en relación con esta disciplina. En esta perspectiva, Omar Guerrero comenta que existe: “(…) un mapa curricular con tantos y tan grandes contrastes, que es difícil entender que se trata de una sola especialidad universitaria” 30 Como en el pasado, el conjunto de circunstancias prevalecientes tanto a nivel doméstico como internacional, jugaron un papel determinante en la formación de este tipo de profesionistas. No se puede dejar de mencionar que durante esos años se vivió intensamente bajo la tensión de dos proyectos que pugnaban por imponer sus respectivas concepciones de sociedad. Bajo esta óptica, mientras que un proyecto privilegiaba la construcción de una sociedad libre, proclive a la autorregulación y con una mínima presencia e intervención estatal, el otro proyecto prefería la construcción de una sociedad más igualitaria, sin el enorme abismo entre muy pocos que tienen todo y muchos que tienen muy poco y, por supuesto, con una mayor presencia e intervención estatal. Bajo estos supuestos, se traspasaron categorías a las estructuras curriculares que serían decisivas en la formación profesional de administradores públicos. Si el referente de mayor peso para la formación profesional de administradores públicos era la sociedad autorregulada, el perfil tenía un carácter más centrado en aquellas categorías que dominan la vida civil o privada. Aquellas que tienen más sentido para la realización de los intereses privados o particulares lucrativos, mientras que si el referente para la formación profesional de mayor peso era una 30

Guerrero, Omar, La Formación Profesional de Administradores Públicos en México. Instituto de Administración Pública del Estado de México IAPEM, Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México UAEM, México, 1995, pp. 281 – 282. 51


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sociedad más igualitaria el perfil mostraba un carácter más centrado y más abiertamente comprometido con los intereses sociales y públicos, con la satisfacción de las necesidades de los grupos y de los colectivos más desprotegidos y débiles de la sociedad. Se llegó a plantear la contraposición entre rentabilidad financiera y rentabilidad social como criterios rectores en la formación de este tipo de profesionistas. Para una cabal descripción-explicación de estas concepciones antagónicas de la sociedad se requiere más espacio del que tenemos aquí. Sin embargo, con un propósito más ilustrativo que explicativo, señalaré dos cosas; en primer lugar, entre estas dos concepciones no cabían puntos intermedios, de tal manera que para la concepción individualista tenía que prevalecer la realización sin restricciones de los intereses de las partes y, el radio de acción de la sociedad, debía ser más amplio que el radio de acción del Estado mientras que para la concepción de inclinación igualitarista tenía que prevalecer la realización sin restricciones de los intereses del todo y, el radio de acción del Estado, debía ser más amplio que el radio de acción de la sociedad. En segundo lugar, desde la concepción de una sociedad estatalizada que fue la visión dominante en América Latina, se configuró un modelo gubernamentalizado de la disciplina y de la profesión en administración pública, es decir, la administración pública fue concebida como un modelo de ingeniería social de un Estado planificador comprometido con las tareas del desarrollo económico. En esta perspectiva, uno de los exponentes más conspicuos de la sociología política en América Latina, focalizó el Estado desde sus funciones económicas. José Medina Echavarría, observó que se: “(…) destacan las siguientes funciones del poder político respecto de la actividad económica: la función de estímulo,

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la función distributiva y la función integradora”.31 Desde este punto de vista, el Estado irrumpe en la esfera económica. Por lo mismo, sus funciones se concibieron en estrecha relación con los problemas del desarrollo. La función de estímulo se refiere a las acciones del Estado cuando este influye en la calificación, cantidad, calidad y división del trabajo, así como en el consumo.32 Al mismo tiempo: “La función distributiva del poder político es bien conocida por las maneras en que puede actuar sobre la distribución de los ingresos o de las potencialidades de acción económica implicadas en el otorgamiento del crédito. La función integradora se lleva a cabo siempre que el poder político logra en cierta medida ordenar o unificar el campo de las actividades económicas: proponiendo metas, tratando de armonizar el crecimiento de los diversos sectores o de imponer determinadas normas de coherencia al sistema económico en su conjunto”.33 En suma, mediante la función de estimulo el Estado influye en el trabajo y el consumo, a través de la función distributiva el Estado influye en la distribución de la riqueza y, con la función integradora, el Estado influye en la regulación de la economía. Medina Echavarría, destacó el carácter protagónico del Estado en las tareas del desarrollo y el crecimiento económico. Cabe señalar, que bajo estos supuestos, las funciones del Estado están estrechamente relacionadas con la formulación de políticas regulatorias y redistributivas que resultan imprescindibles e irrenunciables para llevar a la sociedad de una situación actual o presente de escasez, crisis, desigualdad y restricción de recursos a una situación futura o deseable de desarrollo, crecimiento y modernización. Las funciones que Medina Echavarría le atribuyó al poder, fueron las funciones típicas del llamado intervencionismo 31

Medina Echavarría, José. Discurso sobre política y planeación, Siglo XXI editores, 1ª. edición, México, 1972, p. 19. 32 Ibídem., p. 20. 33 Ibídem., p. 20. 53


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estatal y del denominado Estado planificador creado por la Comisión Económica Para América Latina, que tenía como objetivo enfrentar los desafíos del desarrollo en la región. Juan Carlos Portantiero, definió al Estado planificador como: “(…) un modelo de articulación entre economía, política y sociedad que comenzó a diseñarse tras la crisis del 30, que se reforzó en la postguerra y que comenzó a quebrarse a mediados de los setenta”.34 La fractura de esta configuración estatal, fue el resultado de una profunda crisis, que según Aguilar Villanueva, alcanzó cuatro importantes dimensiones y terminó por transformar radicalmente la actividad gubernamental y el modo de pensar en ella: “La crisis fiscal, administrativa, política y cultural en la que, a partir de la segunda mitad de los años setenta, se desplomaron los Estados sociales y particularmente los Estados del desarrollo – los Estados promotores y rectores del desarrollo en países rezagados – dio pie a la necesidad de introducir y exigir reformas de fondo en varias dimensiones esenciales del Estado. Las reformas estatales de los últimos años han plasmado y llevado a efecto las tesis y valores de lo que ha sido llamado el “consenso neoliberal” el cual ha sido en los años ochenta y noventa el consenso internacionalmente dominante respecto de la organización, tamaño, función y alcances del Estado”.35 Es importante mencionar que las reformas fiscal, administrativa, política y cultural, posteriores a la crisis del Estado planificador, provocaron ruptura con el modelo gubernamentalizado de la disciplina y de la profesión en administración pública, vigente hasta entonces. En esta 34

Portantiero, Juan Carlos, “Estado y sociedad en el contexto de la transición democrática” En: Seminario: La construcción de instituciones para la democracia en América Latina. Instituto Federal Electoral - IFE, México, octubre de 1998. 35 Aguilar Villanueva, Luis F, “La administración pública y el público ciudadano”. En: Revista del Senado de la República, Enero-Marzo 1977, Vol. 3, No 6, México, p. 48. 54


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perspectiva, Aguilar Villanueva sostiene que el neoliberalismo acarreó profundos cambios en las: “(…) dimensiones claves del Estado (…)”.36 Pero no sólo eso, también provocó: “(…) un giro en la manera de entender y ejercer la administración pública.”37 Por consiguiente, en los años ochenta y noventa surgen tres nuevos enfoques que articulados configuran la propuesta más reciente para la formación de administradores públicos en México. En primer lugar, está la: “Escuela Institucional: Inspirada en los valores de la legalidad, la certidumbre jurídica y el trato imparcial a los ciudadanos”.38 Esta Escuela promueve la cultura de la legalidad en el ejercicio político–administrativo. En segundo lugar, la Escuela de Análisis de Políticas Públicas, esta Escuela se inspira: “(…) en los valores de la eficacia-eficiencia-calidad administrativa y en las teorías de decisión, organización y gestión (…)”.39 Esta Escuela quiere fomentar un buen diseño de la decisión pública, quiere mejorar la calidad de la decisión del gobierno, pero también, incorpora una nueva visión en la que se cierra la brecha entre los políticos y los administradores, es decir, entre políticos y expertos.40 Por último, está La Escuela de la Gerencia Pública o de la Gestión Pública: “Inspirada en los valores de la flexibilidad gubernamental y de la interacción-cooperación entre gobierno y ciudadanía en el desarrollo de la función pública. “Empoderamiento” de los ciudadanos. Administración de las fronteras interorganizacionales (entre sectores, gobiernos, agencias, programas y niveles)”.41 Esta Escuela incorpora una nueva visión de la administración pública separándola de la idea tradicional de que los gobiernos tienen que hacer todo: “(…) llamando la atención sobre la necesidad de vincular más 36

Ibídem., pp. 48 – 49. Ibídem., p. 49. 38 Ibídem., p. 63. 39 Ibídem., p. 63. 40 Ibídem., p. 54. 41 Ibídem., p. 63. 37

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sistemáticamente a los administradores públicos con el público ciudadano o, dicho más programáticamente, de “desburocratizar la administración pública” y, en consecuencia, promover formas permanentes y procesos sistemáticos de colaboración entre las organizaciones públicas y privadas (lucrativas o no) para mejorar el desempeño de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. Mérito de las varias corrientes de la gerencia pública en sus avances recientes ha sido el abrir la administración pública al público, precisamente en nombre de la administración. Abrir la posibilidad de pensar y practicar la administración pública postburocráticamente y, dicho de manera más retórica, postgubernamentalmente”.42 En resumen, en la concepción postburocrática o nueva gobernabilidad, el gobierno no tiene por qué resolver todos los problemas y, surge cada vez más y con más fuerza, la idea de una acción orgánica con la sociedad. En esta visión posgubernamental, no todo lo público es gobierno, por lo tanto, se asiste al surgimiento de una nueva Administración Pública indirecta o no gubernamental. Está triada de disciplinas, corrientes académicas y/o concepciones teórico-metodológicas, que articuladas todas ellas, configuran una perspectiva nueva, distinta sobre la teoría y la práctica de la organización administrativa del Estado, no hubiera sido posible sino a condición de una ruptura. Esto quiere decir, que la nueva visión de la administración pública, requiere de una condición, en ese sentido, la ruptura con la visión monolítica del Estado; con la visión que reduce la acción pública a la acción de los gobiernos; que identifica lo público sólo con lo gubernamental; que identifica en el Estado y el gobierno al protagonista principal de la acción pública; con la lógica estandarizada de la acción gubernamental; con las soluciones gubernamentales establecidas 42

Ibídem., p. 57.

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jerárquicamente y burocráticamente implementadas; con la visión jerarquizada de la acción del gobierno; en síntesis, ruptura con la tradición académica e intelectual que tiende a hipostasiar la realidad, vale decir, a colocar un supuesto interés general-mítico, por encima del interés verdadero, deseado, preferido y posible de los ciudadanos en su conjunto. En otras palabras, la superación de la visión autocrática en la identificación y en la solución de los problemas sociales y públicos. Por lo mismo, el presente es visto como un presente de ruptura, más aún, al presente se suma la variable espacio y este se transforma en espacio activo, vale decir, en un entorno progresivamente democrático, la tierra fértil de la nueva administración pública. Bibliografía: •

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Reforma del Estado y Modernización Administrativa: un enfoque teórico Mtro. Victor Manuel Rosales Muñoz1 RESUMEN: La vigencia del Neoliberalismo y la Globalización obligaron al Estado a reformarse. Dicha transformación ha implicado un cambio estructural y funcional en, al menos, cinco vertientes: la jurídica, la económica, la política, la social y la administrativa. Por la trascendencia de esta última se hace necesario comprender el significado, los objetivos y mecanismos que exige el tránsito de una Administración Pública tradicional a una de carácter postburocrático. PALABRAS CLAVE: Reforma del Estado, Neoliberalismo, Globalización Modernización Administrativa, eficacia y eficiencia, legitimidad A manera de Introducción

A pesar de los beneficios generados por el intervencionismo estatal2 las crisis económicas cíclicas, los acentuados déficits públicos, la concentración del capital, del ingreso y de la producción así como, la inequidad social evidenciaron que la 1

Victor Manuel Rosales Muñoz es Maestro en Ciencias Políticas y Gestión Pública por la Escuela Libre de Derecho de Puebla, A. C. y candidato a Doctor en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla. Desde hace diez años se desempeña como catedrático en la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Así mismo, ha sido Jefe de los Departamentos de Competitividad Gubernamental; Evaluación de los Servicios Públicos Municipales; y Diseño de Políticas Públicas, en el Ayuntamiento del Municipio de Puebla. 2 a) Una política fiscal de carácter distributivo, orientada a la obtención de ingresos para financiar programas de beneficio social, con base en el cobro de impuestos en función de los ingresos; b) la creación de leyes de protección al trabajo orientadas a la defensa de los empleados frente a la posible explotación de los empleadores a través de la fijación de salarios mínimos, de la aceptación de los sindicatos como órganos de representación e intermediación y de la implementación de políticas de seguridad social; y c) la expansión de los servicios públicos en materia de salud, educación, vivienda y alimentación. 60


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expansión del Estado no garantizaba la distribución equitativa de la riqueza. El Estado, más que garante del mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad se transformó en un ente costoso, burocrático, centralista, propietario, irracional, proteccionista, paternalista, ineficaz e ineficiente. Esta situación trajo como consecuencia una crisis de legitimidad, originada por la incapacidad del gobierno para canalizar el creciente descontento social dentro de un marco institucional; y un estancamiento económico, causado por la sobrecarga de demandas sociales dirigidas al aparato público. En la década de los ochenta, las fallas estructurales del Estado y los cambios ocurridos en el contexto internacional originan el agotamiento de la matriz estadocéntrica y, al mismo tiempo, el surgimiento de un nuevo paradigma: el Neoliberalismo. En estricto sentido, el Neoliberalismo implica la afirmación del mercado como principio básico y exclusivo de la organización social. Esto significa que el mercado es ahora el sujeto dotado de razón y en consecuencia, se asiste a una traslación de la razón del Estado a la razón del mercado. Una vez que el Neoliberalismo se instauró como modelo económico, político y social, el debate sobre el Estado y su reforma generó dos posturas: la visión minimalista del Estado y la visión transformadora del mismo. La visión minimalista considera al Estado como un obstáculo para el libre despliegue de las fuerzas del mercado y, por tanto, concibe a la reforma como un proceso encaminado a eliminar, o por lo menos a restringir, las funciones, el tamaño y la intervención del Estado en la economía. Significa el retiro del Estado de los terrenos de la producción, el comercio y las finanzas a fin de que el capital privado -nacional o extranjero- se responsabilice de esas actividades y se logre con ello la recuperación económica. La visión transformadora del Estado puede ser analizada desde dos perspectivas: la justificación aparente y el verdadero trasfondo. En 61


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cuanto a la primera, se plantea que el Estado tiene responsabilidades sociales, políticas y económicas indelegables por lo que no debe abandonar sus funciones rectoras sino compartirlas con los demás actores de la sociedad. En este sentido, se hace necesario un Estado mínimo sólo en tamaño y atribuciones pero con una máxima capacidad de respuesta a las demandas sociales. El verdadero trasfondo de la reforma estatal evidencia la necesidad del mercado de contar con un Estado que logre eliminar los obstáculos a la integración económica mundial y ofrezca las condiciones normativas y de seguridad militar indispensables para la consolidación del capitalismo global. Paradójicamente, y ante las consecuencias propias del avance de la economía capitalista, es el propio mercado el que vuelve a ubicar al Estado en el centro de la discusión, aunque ya no se trata del mismo Estado. La idea central de la visión transformadora del Estado gira en torno a redefinir su articulación con el mercado; bajo esta perspectiva, la tarea del Estado es ahora, velar por el buen funcionamiento del mercado. Por lo anterior es necesario superar el debate en torno a la visión minimalista del Estado y centrarse en el análisis del significado y las implicaciones de la reforma estatal desde el enfoque transformador en sus dos vertientes. La principal razón del deslinde de la idea de un estado mínimo es que, en última instancia, lo trascendental no es el tamaño del Estado sino su capacidad de salvaguardar los intereses del mercado y, al mismo tiempo, compensar los desequilibrios que éste genera en la sociedad. La reforma del Estado

Toda forma de Estado se encuentra determinada por el contexto histórico-social en el que surge; consecuentemente, las re-formas son necesarias cuando en el entorno, como variable determinante, 62


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ocurren una serie de cambios que demandan una adecuación de las funciones y las estructuras del aparato público. Las transformaciones contextuales que hicieron necesaria la más reciente Reforma del Estado inician en la década de los ochenta con el fin de la Guerra Fría; la caída del Muro de Berlín y la unificación de las dos Alemanias; y la desintegración de la Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas. Estos acontecimientos históricos representan el punto de partida de la configuración de un Nuevo Orden Mundial porque significaron la desaparición de la bipolaridad que estructuraba al mundo debido al agotamiento del equilibrio conceptual de las ideologías y a la estructuración de la sociedad en torno al capitalismo. Esto implicó que las rivalidades militares e ideológicas del pasado fueran sustituidas por la competencia comercial y tecnológica. El eje del nuevo sistema social es la Globalización3 y a partir de ella puedan ser explicados tres importantes cambios: 1. La modificación de la base de acumulación y, en consecuencia, el establecimiento de una nueva división internacional del trabajo.

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“La globalización representa más que nada la confirmación de las leyes del mercado como racionalidad prevaleciente. La vigencia universal de la lógica del mercado relativiza las particularidades nacionales”. Lechner, Norbert. “La reforma del estado entre modernización y democratización” en Salvadori, Massimo L., Norbert, Lechner, et. al. (1997), Un estado para la democracia, Miguel Ángel Porrúa-Friedrich Ebert Stiftung, México, Col. Las ciencias sociales, p. 34. “La globalización no es sino la multiplicación de los espacios de interacción fuera de las coordenadas de organización temporal y espacial propias de los estados modernos. Esta interacción se da inicialmente en el ámbito económico, entre los agentes privados, pero a razón de este último se extiende a la esfera política y social”. García Vázquez, Arturo (2001), La refundación del estado mexicano a inicios del siglo XXI, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública (CNCPyAP)-Miguel Ángel Porrúa, México, p. 18. 63


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2. La aceleración del progreso científico y tecnológico, lo que no sólo modificó los sistemas de producción sino además, la forma de convivencia social. 3. La Reforma del Estado como mecanismo para renovar el quehacer gubernamental. Ante la inexistencia de una concepción única sobre la Reforma del Estado es conveniente analizar algunas de las nociones que se han vertido al respecto para estar en posibilidades de comprender su significado. Según el peso que se asigna al Estado en comparación con el que se atribuye al mercado, existen tres enfoques sobre la Reforma del Estado: 1) el neoliberal, asociado a la propuesta de reducción sustancial del tamaño y del papel del Estado; 2) el neoinstitucionalista, vinculado a la intervención moderada del Estado como resultado del reconocimiento de que las necesidades sociales no pueden ser atendidas exclusivamente por la iniciativa privada sino que es necesaria la participación estatal; y 3) el neointervencionista, que postula un Estado dinámico con capacidades suficientes para la cobertura de sus funciones en tanto no genere desequilibrios fiscales y financieros4. Esto quiere decir que la perspectiva neoliberal de la Reforma del Estado pugna por una minimización de las dimensiones y funciones del Estado para dar paso a una máxima intervención del mercado en todos los ámbitos de la vida social. Por su parte, los neoinstitucionalistas están a favor de equilibrar las participaciones del Estado y el mercado en la tarea de atender las necesidades sociales. En tanto que el neointervencionismo, desde una postura más realista, propone un cambio en la forma de actuación del Estado de tal modo que proteja los intereses del mercado y funja como catalizador de las consecuencias negativas que éste origina 4

Cfr. Sánchez González, José Juan,, Administración pública y reforma del estado en México, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), México 1998, pp. 67-71. 64


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a la sociedad. El desarrollo de estos tres enfoques obedece a una serie de ajustes que se fueron haciendo necesarios tras la comprensión de que la Reforma del Estado no implica exclusivamente un redimensionamiento del aparato público en un sentido minimalista sino que además, se requiere de un compensador e integrador de la vida social. Es de este modo como el discurso antiestatista de la década de los ochenta ha cedido su lugar al de la revalorización del Estado. Según Echebarría5 la Reforma del Estado puede explicarse a partir de dos tipos de reformas: las institucionales y las sustanciales. Las reformas institucionales afectan el diseño y funcionamiento de las instituciones mientras que las reformas sustanciales se vinculan con el contenido de la acción pública, redefiniendo sus fines, objetivos y alcances. La Reforma del Estado tiene como fin la eliminación de inercias, deterioros, ineficiencias y rutinas que reducen su capacidad institucional e impiden el desenvolvimiento pleno de sus facultades y capacidades; con la reforma se revigoriza al Estado en momentos en los que la calidad de sus resultados empieza a declinar. Sin embargo, la magnitud de la Reforma del Estado no es comprensible si no se clarifica cuáles son sus objetivos. Incorporando diversas perspectivas se puede afirmar que son objetivos de la Reforma del Estado: la liberalización económica, la vigencia del Estado de Derecho, la instauración de regímenes democráticos, la modernización de la administración pública y la participación corresponsable de los ciudadanos en los asuntos públicos. Con base en las tipologías establecidas por Echebarría y retomando los objetivos antes señalados se puede afirmar que la Reforma del Estado es un proceso integral que hace referencia a 5

Echebarría Arizabarreta, Koldo (2000), “Reivindicación de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales” en Reforma y democracia, Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, octubre, Núm. 18, pp. 1-4. 65


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una serie de adecuaciones políticas y administrativas -reformas institucionales- y a un conjunto de adecuaciones jurídicas, económicas y sociales -reformas sustanciales-. La modalidad política plantea la transición de regímenes autocráticos a regímenes democráticos a través del establecimiento de condiciones institucionales para la elección de representantes a través del voto ciudadano. La modalidad administrativa establece la necesidad de modernizar la estructura y funcionamiento del aparato público para incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y legitimidad gubernamentales. La modalidad jurídica concibe una serie de modificaciones y reformas al marco normativo vigente con el fin de ampliar la eficacia en la impartición de justicia. La modalidad económica propone la liberalización de las fuerzas del mercado como condición para la inserción del Estado al proceso de Globalización. La modalidad social sugiere un cambio en el comportamiento de la sociedad en virtud de la nueva concepción de lo público, dejando de lado la actitud pasiva y de simple receptora para convertirse en corresponsable del quehacer gubernamental. Por lo tanto, la reforma debe entenderse como una serie de ajustes del Estado como poder y como aparato en función de la lógica del mercado; es decir, la reforma no es tal si no se llevan a cabo transformaciones en todas sus vertientes de lo contrario, sólo se estará en presencia de adecuaciones parciales y no de una auténtica Reforma del Estado. Sin restar importancia a las modalidades política, económica, jurídica y social, se plantea que la Modernización Administrativa es fundamental para el logro de la reforma porque se reitera que ésta no es viable en un Estado que conserva una administración pública tradicional en la que la ciudadanía no confía por considerarla ineficaz, ineficiente, corrupta y desvinculada de la problemática social. Es por ello que en el siguiente apartado se desarrolla con mayor amplitud la vertiente

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administrativa de la Reforma del Estado a partir de su conceptualización, alcances y características. Modernización de la administración pública La idea más elemental de la Modernización Administrativa se relaciona con el establecimiento de nuevas estructuras y procedimientos al interior del aparato público; sin embargo, estas transformaciones sólo representan el punto de partida de un proceso cuyas etapas subsecuentes sintetizan la importancia del mismo, en tanto que se relacionan con su fin último: la búsqueda de nuevas y más cercanas relaciones entre el gobierno y la sociedad. Por lo tanto, la Modernización Administrativa debe entenderse como una estrategia de transformación que modifica el comportamiento de los organismos públicos a partir de la introducción de cambios en la estructura y los procedimientos administrativos con el fin de incrementar los niveles de eficiencia y eficacia, pero además es también una estrategia que pretende hacer de la tarea de gobernar una actividad más transparente y más incluyente ante la necesidad de incrementar los niveles de legitimidad. La consecución de estos objetivos obedece al conjunto de reformas que se exigieron a la administración pública, las cuales pueden agruparse en tres generaciones, a saber: La primera, encaminada a lograr el control del gasto gubernamental, se basó en la idea de que el gobierno debería “hacer más con menos” debido al estrecho presupuesto público por lo que se exigieron como medidas la reducción del sector público, la privatización de las empresas públicas así como las restricciones fiscales. La segunda generación de reformas, encaminada a mejorar los servicios y las relaciones con el ciudadano, se basó en la idea de “un mejor gobierno” por lo que se exigieron como medidas la 67


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introducción de estándares de calidad, la profesionalización de los funcionarios públicos, la mejora continua, la simplificación administrativa, entre otros. Debido a que estas dos primeras generaciones de reformas se centraron en la dimensión operativa del aparato público, se hizo necesario el desarrollo de una tercera generación de reformas orientada a la recuperación del sentido político de la administración pública, por lo que se exigieron como medidas la transparencia en la gestión, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Debido a la importancia que tienen estas reformas y al aporte modernizador de cada una de ellas, a continuación se analizará el significado de los objetivos que persiguen es decir, la eficacia, la eficiencia y la legitimidad gubernamentales. Eficacia y Eficiencia

La distinción clara entre eficiencia y eficacia permite comprender la finalidad específica de cada una de ellas aún cuando estén estrechamente vinculadas. La eficiencia resulta de la relación entre los recursos empleados y los resultados obtenidos buscando la optimización de los primeros en la consecución de los segundos por lo tanto, se es eficiente cuando se hace un uso adecuado del tiempo, los recursos humanos, materiales y financieros en el cumplimiento de los objetivos establecidos. La eficacia, por su parte, es una resultante de la relación entre resultados alcanzados y objetivos planteados; es el grado en que la organización procesa insumos para generar productos que responden a las demandas y expectativas de aquellos a los que están dirigidas las acciones. A nivel gubernamental la eficiencia se logra al interior del aparato público mientras que la eficacia tiene su origen a nivel interno pero, su punto de llegada se encuentra en la relación con el entorno, que en el caso de las organizaciones públicas lo constituye la sociedad. Cabe destacar que tanto la eficiencia como 68


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la eficacia deben tratar de alcanzarse en forma proporcional ya que el privilegio de alguna de estas variables por encima de la otra genera un desequilibrio en el proceso modernizador. Un nivel alto de eficiencia y uno muy bajo de eficacia habla de una adecuada administración de los recursos sin la consecución plena de los objetivos. Un nivel alto de eficacia y uno muy bajo de eficiencia implica el logro de objetivos sin un uso racional de los recursos para alcanzarlos. Niveles bajos de eficiencia y eficacia significan una inadecuada administración de los recursos así como, el incumplimiento de los objetivos. Mientras que, altos niveles de eficacia y eficiencia se traducen en la optimización de los recursos y el logro de los objetivos establecidos. La Modernización Administrativa es, por tanto, un proceso integral que busca la renovación del aparato público con el fin de reestructurar su relación con la sociedad. Aunque debe tomarse en cuenta que en este proceso se presentan diferentes situaciones de cambio a partir de las orientaciones y profundidad6 que van teniendo las mismas, tales como la reestructuración del aparato, la reforma administrativa, el cambio organizacional y la renovación institucional. La reestructuración del aparato tiene una orientación intraorganizacional y se focaliza únicamente a las estructuras por lo que satisface el prerrequisito modernizador de la eficiencia. La reforma administrativa orienta el cambio tanto a nivel interno de la organización como en su relación con el entorno y lo focaliza sobre las estructuras organizacionales de este modo, cumple con el prerrequisito de la eficacia. El cambio organizacional se orienta 6

La orientación se refiere a los ámbitos de acción y límites planteados lo que significa cambios exclusivamente al interior del aparato o bien, que incluyan la relación del aparato con los grupos de la sociedad. la profundidad implica la focalización de los esfuerzos del cambio solamente sobre la estructura orgánica o abarcar la inducción de un cambio a nivel de los individuos que integran el aparato. Cabrero Mendoza, Enrique (1995), Del administrador al gerente público, INAP, México, p. 49. 69


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al interior del aparato público pero con mayor profundidad dado que rebasa las transformaciones estructurales y se sitúa en la modificación de los comportamientos de los miembros de la organización por lo tanto, constituye una etapa previa a la modernización integral. La renovación institucional asume la necesidad de orientar el cambio al interior del aparato público y en su relación con la sociedad a partir de profundas reformas a nivel estructural y de las conductas individuales; es a través de la renovación institucional que se alcanza la eficiencia, la eficacia y la legitimidad gubernamentales y por tanto, la Modernización Administrativa. Es a partir de la imprecisión en torno a la conceptualización de la Modernización Administrativa que se ha entendido, entre otras más, la privatización de empresas públicas, la descentralización y desconcentración político-administrativa, la profesionalización del servidor público, la desregulación, la automatización de los procesos, la consideración del ciudadano como cliente, la calidad en la gestión, el achicamiento del aparato público, etc. En realidad, lo anterior además de otros cambios, constituyen en su conjunto las acciones propias de la modernización del aparato público; lo importante es tener claro que dependiendo de la situación de cambio en la que se encuentre la organización es que se requieren cierto tipo de transformaciones. A la reestructuración del aparato público corresponden el redimensionamiento organizacional, los nuevos diseños estructurales como la reducción de niveles jerárquicos, la organización horizontal y flexible así como, los cambios funcionales tales como la reingeniería de procesos, la desconcentración y la desregulación administrativas; porque su objetivo es la maximización del rendimiento gubernamental con el mínimo de recursos, tiempo y costos. 70


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Son parte de la reforma administrativa el redimensionamiento del aparato público, la simplificación, la adopción del principio del ciudadano como cliente o usuario, la contratación de servicios externos y/o la concesión a privados de los derechos de administración y la descentralización administrativa. A través de estas acciones se busca introducir cambios estructurales y funcionales con el fin último de ampliar la cobertura e incrementar la calidad en la prestación de servicios y en la generación de bienes públicos. El cambio organizacional se caracteriza por la profesionalización del servicio público, la definición de un nuevo perfil del funcionario público, el desarrollo de una nueva cultura organizacional y la instauración de esquemas de incentivos y ascensos basados en la meritocracia para incrementar la capacidad operativa de la organización. El logro de la renovación institucional, además de las acciones propias de las anteriores situaciones de cambio, requiere de la apertura gubernamental a la participación permanente de grupos y/o actores gubernamentales y de la sociedad en el quehacer público logrando dirimir diferencias, articular esfuerzos y generar consensos. Por ello, en este proceso están presentes la descentralización política, la rendición de cuentas y la transparencia. Legitimidad

Una administración pública ágil, de resultados y cercana a la ciudadanía sienta las bases para reactivar la credibilidad de la sociedad en el gobierno; aunque la eficiencia y la eficacia no son factores condicionantes de la legitimidad gubernamental ya que ésta depende de variables de carácter eminentemente político; porque implica una rearticulación entre la esfera políticoinstitucional y el resto de las esferas sociales. 71


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El focalizar la modernización exclusivamente a las reformas en la estructura y los sistemas operativos incrementa los niveles de eficiencia y eficacia administrativa más no contribuye, de facto, a incrementar la legitimidad del gobierno. Para el logro de la eficiencia se exige un uso racional de los recursos públicos; para el logro de la eficacia es necesario que la administración pública responda ágil y oportunamente a las demandas y necesidades de la sociedad buscando la satisfacción de los ciudadanos. En tanto que la legitimidad se obtiene mediante un gobierno confiable al escrutinio ciudadano. Es a partir de este orden de ideas que se ha desarrollado la teoría de la governance (distinta de la corriente gerencial o de management que aborda el tema de la Modernización Administrativa desde una perspectiva netamente operativa), la cual considera que la recuperación de la credibilidad social en las instituciones públicas no se logra con la simple provisión tecnocrática de programas, obras y servicios públicos. El enfoque de la governance complementa la visión de reforma estructural promovida por la gerencia pública ya que en su conjunto logran elevar los niveles de eficiencia, eficacia, y legitimidad gubernamental; es decir, sólo el incremento de las racionalidades administrativa y política del gobierno de forma vinculada conducen a la tan anhelada Modernización Administrativa. Como ya se ha dicho el proceso modernizador opera según una secuencia lógica, por ello es conveniente advertir que en el caso de los países latinoamericanos, después de concluida la implementación de las reformas de primera generación, se ha avanzado muy poco en el campo de la gestión y menos aún en el diseño de estrategias encaminadas a la consecución de la legitimidad gubernamental. Por tal motivo se considera trascendental ahondar en el tema de la práctica gerencialista en el sector público, a partir de la explicación del significado y funcionamiento de la gerencia pública así como del análisis del 72


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nuevo perfil que deben tener los funcionarios públicos para estar en posibilidades de introducir y dirigir el cambio modernizador. De este modo, será posible evolucionar hacia estadios superiores de Modernización Administrativa que posibiliten rebasar el plano de la racionalidad en el uso de los recursos público. BIBLIOGRAFÍA •

Cabrero Mendoza, Enrique, Del administrador al gerente público, INAP, México 1995.

Echebarría Arizabarreta, Koldo, “Reivindicación de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales” en Reforma y democracia, Revista del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, octubre 2000, Núm. 18.

García Vázquez, Arturo (2001), La refundación del estado mexicano a inicios del siglo XXI, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública (CNCPyAP)-Miguel Ángel Porrúa, México 2000.

Salvadori, Massimo L., Norbert, Lechner, et. al., Un estado para la democracia, Miguel Ángel Porrúa-Friedrich Ebert Stiftung, México 1997, Col. Las ciencias sociales.

Sánchez González, José Juan, Administración pública y reforma del estado en México, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), México 1998.

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Gerencialismo y Gobernanza: Las dos caras de la nueva gestión pública Mtra. Vida Inés Vargas Cuanalo1 Resumen: El desarrollo de la Nueva Gestión Pública ha significado la superación del modelo burocrático weberiano. El nuevo paradigma postburocrático exigió un cambio en la estructura, funciones y valores en el sector público. En un primer momento fue necesario realizar procesos de ajuste orientados a recuperar la capacidad financiera gubernamental. Posteriormente se requirió incrementar la capacidad administrativa del aparato público para mejorar la relación con los ciudadanos, en términos de mayor calidad y resultados. Y tras permanecer durante mucho tiempo como un paradigma políticamente acrítico, actualmente se demanda que sea complementado con una visión democratizadora: la de la gobernanza. Palabras Clave: Nueva Gestión Pública, gerencialismo, gobernanza, eficacia, eficiencia, legitimidad.

Introducción

Sin pretender agotar esta temática debido a la extensión del presente ensayo, el objetivo general del mismo es analizar desde una perspectiva eminentemente teórica las dos vertientes a partir de las cuales se ha desarrollado el proceso de la modernización administrativa, a saber: el gerencialismo público y la gobernanza. Como advertencia metodológica se establece que este documento incluye ideas que han sido desarrolladas por otros autores desde 1

Vida Inés Vargas Cuanalo es Maestra en Ciencias Políticas y Gestión Pública por la Escuela Libre de Derecho de Puebla, A. C. y candidato a Doctor en Administración Pública por el Instituto de Administración Pública del Estado de Puebla. Desde hace diez años se desempeña como catedrático en la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Tlaxcala; y desde hace tres años en la Maestría de Administración Pública Estatal y Municipal del Centro de Investigaciones Jurídico-Políticas (CIJUREP) de esta misma institución.

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sus particulares puntos de vista y con distintos propósitos; la principal aportación de este trabajo consiste en sistematizar y analizar dichas ideas con fines didácticos. Gerencialismo público como racionalidad administrativa.

La modernización administrativa, como vertiente constitutiva de la Reforma del Estado, ha sido coherente con las transformaciones de las que ha sido objeto este ente. La primera generación de reformas, realizada a principios de la década de los ochenta, se enfocó al combate de la crisis financiera estatal por lo que sus principales medidas fueron el adelgazamiento del aparato público y el saneamiento de las finanzas gubernamentales. Esto quiere decir que en este primer momento lo que se pretendió fue, a través de una medida neoliberal conservadora, restablecer el equilibrio fiscal y de la balanza de pagos a través del achicamiento del Estado y el predominio total del mercado. Un balance de estas primeras reformas evidenció que el ajuste estructural logró la estabilización de las economías ante el peligro hiperinflacionario sin embargo, no resolvió una serie de problemas básicos presentes en la sociedad. Después de un tiempo se constató que la solución no estaba en el desmantelamiento del aparato público sino en su reconstrucción. Es así como se da inicio a una segunda generación de reformas, durante la segunda mitad de los años ochenta, basadas en la reestructuración y reorganización de las administraciones públicas con el objetivo de mejorar la actuación gubernamental como complemento a la delimitación del tamaño del Estado. Teniendo como base la primera ola de reformas que permitieron la redefinición de las funciones estratégicas del Estado, se emprenden una serie de reformas institucionales enfocadas a la modernización de la administración pública es decir, a la recuperación de la capacidad financiera, administrativa y de intermediación del aparato público. 75


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En la búsqueda de la racionalidad organizativa y operativa se toman medidas como la profesionalización de la función pública, la introducción de estándares de calidad en la gestión, la tecnologización de los procesos y la mejora regulatoria, básicamente. Lo anterior significa que una vez alcanzado el imperativo de las finanzas públicas sanas, por la vía de la compactación de las funciones y estructuras administrativas, la preocupación de la Nueva Gestión Pública se centró en generar resultados tangibles, útiles y de alto impacto social. En la búsqueda por reconstruir y mejorar la capacidad administrativa del aparato público surge la gerencia pública, una estrategia orientada a reconocer aquellos procedimientos, técnicas y métodos que habían tenido éxito en la iniciativa privada y que resultaba pertinente trasladarlas al sector público. El enfoque gerencial pone énfasis en la reconstrucción de la capacidad administrativa de la Nueva Gestión Pública, “…guarda indudablemente relación directa con las medidas de ajuste y equilibrio hacendario, que fueron indispensables para poder sacar al Estado desarrollador de su bancarrota fiscal y marasmo administrativo y que son indispensables para mantener la salud de las finanzas estatales y asegurar la viabilidad del mismo Estado, su capacidad creíble para realizar sus funciones sociales básicas. Pero obedece también a la necesidad de asegurar la capacidad de respuesta gubernamental a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades que surge de una sociedad que tiene sectores cada vez más autónomos y hasta autosuficientes”2. Por recuperación y reactivación de la capacidad administrativa debe entenderse “…básicamente el acento que hoy se pone en que las estructuras administrativas incorporen nuevas formas organizativas y nuevos métodos gerenciales a fin de que 2

Aguilar Villanueva, Luis F., Gobernanza y gestión pública, FCE, México, Col. Administración Pública, 2006, pp. 41-42. 76


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los gobiernos den sentido de dirección a sus comunidades, estén en condiciones de manejar sus entornos adversos o favorables, sean factores de éxito y agentes de futuro, aseguren economíaeficacia-eficiencia y calidad en la provisión de los bienes y servicios públicos y, sobre todo, aseguren que la acción de gobierno y administrativa tenga como propósito y resultado la creación/agregación de valor (público) a los activos de sus comunidades, sea porque desarrollan la capacidad de ciudadanos (particularmente entre los pobres y vulnerables) o porque se incrementan la utilidad general de la comunidad y le disminuyen costos y daños. Por estas razones, comienzan a introducirse en la Administración Pública esquemas de organización posburocrática y a emplearse los métodos avanzados de gestión financiera, dirección estratégica, administración de calidad (control, aseguramiento, mejora continua y certificación), gestión del desempeño, rediseño de procesos, gestión del conocimiento, formatos alternativos de control interno, presupuesto por resultados…con exigencias de profesionalización del personal público (con o sin el formato de los tradicionales servicios civiles de carrera), la incorporación del gobierno electrónico o digital y con énfasis en la formulación y observancia de códigos de ética pública”3. En suma, las características distintivas de la gerencia pública son el desarrollo de un cambio organizacional al interior del aparato administrativo y la consideración del ciudadano como cliente, buscando su plena satisfacción en relación a los servicios que recibe de parte del gobierno. No obstante, el cambio organizacional implica un proceso de reestructuración gubernamental no sólo a nivel de su tamaño y constitución, sino más bien en su naturaleza profunda; y se distingue por tener un carácter innovador. Al respecto Enrique Cabrero y David Arellano han diseñado una propuesta 3

Ibídem., p. 43. 77


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metodológica para la innovación en las organizaciones públicas, misma que dividen en cuatro niveles4: a) Nivel Funcional: se refiere al mejoramiento tanto del proceso administrativo como en el uso de los recursos públicos. b) Nivel Estructural: está relacionado con las reformas administrativas a nivel de las estructuras y formas organizacionales. c) Nivel Comportamental: significa el desarrollo de nuevas actitudes y valores al interior del aparato público; es decir al fomento de una Nueva Cultura Organizacional. d) Nivel Relacional: tiene que ver con el establecimiento de nuevas formas de vinculación entre el gobierno y la sociedad. Por lo que respecta a la propuesta denominada orientación al cliente, ésta implica un cambio en la relación entre proveedores y destinatarios de los servicios públicos. Para ello se recomienda el establecimiento de estándares de calidad, la instrumentación de sistemas de quejas y la realización de evaluaciones para monitorear el desenvolvimiento de la gestión pública con fines de mejora continua. Este enfoque ha sido objeto de diversas críticas argumentando que representa una negación de la ciudadanía, en tanto que “…convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios, ignorando el papel que tiene en la resolución de conflictos, en el establecimiento de objetivos nacionales, en el control del uso de la fuerza en la sociedad, en la inversión en el futuro de la nación, en la consecución de los valores 4

V. Cabrero Mendoza, Enrique y David, Arellano Gault, “Análisis de innovaciones exitosas en organizaciones públicas. Una propuesta metodológica”, en Gestión y política pública, CIDE, enero-junio, Vol. II, Núm. 1, 1993, pp. 59-86. 78


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constitucionales y los objetivos políticos; lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la satisfacción de los consumidores”5. Por estas razones para algunos autores la gerencia pública resulta reduccionista al limitar al ciudadano a la simple práctica del consumo; advirtiendo el efecto negativo que esta visión podría tener sobre la categoría ciudadano como un ser social holístico comprometido con otros y con la sociedad en su conjunto: se le fracciona en múltiples identidades individualistas, separadas entre sí según la relación entablada con los diferentes proveedores de servicios, y restringe así su identidad, identificación y cohesión con la comunidad. En este sentido, es necesario pensar en el gobernado más como ciudadano que como cliente; es decir, como un ser social capaz de reconocer la existencia de un interés colectivo, no equiparable a la suma de los intereses individuales (tal como se expresa en las relaciones de mercado). Por lo tanto, la preocupación por una administración pública más ágil, participativa y descentralizada debe combinarse con el fomento de una ciudadanía más activa, acorde con una perspectiva socio-céntrica. Lo que significa incluir dentro de los propósitos de la modernización administrativa el fortalecimiento de la sociedad civil. Gobernanza como racionalidad política A partir de los noventas se hace patente un nuevo desafío en lo referente a la modernización administrativa: hasta entonces este proceso se había centrado en una dimensión operativa dejando de lado la dimensión política del gobierno. El error derivó de la

5

Carrol, James, “The retoric of reform and political reality in the national performance review” en Public administration review, mayo-junio, Vol. 55, Núm. 3, 1995, p. 302. 79


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creencia en que la legitimidad gubernamental6 se lograría como consecuencia de la eficiencia y la eficacia administrativas cuando en realidad, es resultado del ajuste entre la actuación del aparato público y un sistema de valores socialmente aceptados sobre cómo debe ser la administración pública en un Estado democrático y de Derecho. Un poder es legítimo en la medida en que se constituye y se ejerce legalmente; se justifica en términos de creencias y valores presentes en la sociedad; y cuando existe evidencia de su aprobación social a través de manifestaciones de consentimiento como lo son el pago de impuestos, el cumplimiento de regulaciones o la participación ciudadana7. Hasta ahora “el paradigma de la Nueva Gestión Pública apareció como un planteamiento éticamente neutro, ligado a racionalidades funcionales de carácter estrictamente eficientista. Poco a poco, la conexión neoliberal-postburocratismo eficientista se ha ido poniendo de manifiesto, y hoy en día son muchos los balances críticos sobre estos años de reformismo administrativo políticamente acrítico. En el actual escenario, aún es más evidente que sin la introducción de algunos valores y de un cierto diseño estratégico de las actuaciones administrativas, la gestión pública en sí misma se convierte en autorreferencial”8. Es decir, las 6

Ernesto Carrillo distingue dos fuentes de legitimidad: la legitimidad institucional basada en la credibilidad social en su gobierno como resultado de una identificación de las creencias, percepciones y valores considerados por la sociedad sobre cómo debe ser el comportamiento gubernamental. Y la legitimidad por rendimientos que se obtiene generando políticas, bienes y servicios públicos que responden a las demandas sociales. Carrillo, Ernesto (1996-1997), “Legitimidad y modernización de la administración pública”, en Gestión y análisis de políticas públicas, INAP, Madrid, septiembre-abril, Núms. 7-8, p. 144. 7 Ibídem., pp. 144-145. 8 Subirats, Joan, “¿Qué gestión pública para qué sociedad? Una mirada prospectiva sobre el ejercicio de la gestión pública en las sociedades europeas actuales”, citado en Moyado Estrada, Francisco, “Más allá de la burocracia, la gestión pública de tercera generación”, en Prospectiva, México, noviembre, año 9, Núm. 25, 2003, p. 9. 80


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transformaciones al interior del aparato gubernamental constituyen sólo una parte del cambio pero, en el ámbito público, se requiere además de la construcción de un modelo comprometido con los valores de la sociedad. Esta exigencia es resultado de la aparición de nuevos actores en el escenario político-administrativo cuya participación se ha hecho necesaria en la toma de decisiones públicas para legitimar las acciones del gobierno, socavando con ello la legitimidad indiscutible que anteriormente caracterizaba exclusivamente al Estado. Bajo esta perspectiva surge el tema de la Gobernanza9, como estrategia complementaria a la reforma estructural y operacional de la administración pública y cuyo objetivo es el fortalecimiento de las capacidades políticas del gobierno. La Gobernanza se entiende “…como un espacio potencial de profundización democrática, a partir de dos vectores clave: la participación y la proximidad”10. “Hablar de governance implica no sólo el reconocimiento de una pluralidad de actores, sino la articulación de estos actores en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones relacionadas con proyectos públicos compartidos”11. En este sentido, son tres los rasgos que caracterizan a la governance o Gobernanza: 1) la inexistencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de manera monopólica; 2) la interdependencia entre los actores en el momento de resolver problemas, perseguir objetivos y conseguir resultados; 3) la conformación de interacciones más o menos sostenidas con cierto 9

Governance, en su acepción de origen, o Gestión Pública de Tercera Generación en virtud de las limitantes que han evidenciado las reformas de primera y segunda generación en materia de legitimidad gubernamental. V. Moyado Estrada, Francisco. art. cit. 10 Blanco, Ismael y Ricard, Goma,, “La crisis del modelo de gobierno tradicional. Reflexiones en torno a la governance participativa y de proximidad”, en Gestión y política pública, CIDE, México, primer semestre, Vol. XII, Núm. 1, 2003, p. 6. 11 Ibídem., p. 17. 81


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grado de estabilidad y permanencia. La Gobernanza es producto de la lucha por la democratización del gobierno, por salir del autoritarismo y entrar a una nueva etapa de ciudadanos activos y participativos, que están atentos a las decisiones, acciones y resultados, no sólo de la administración pública, sino de todos los poderes públicos. El enfoque propio y distintivo de la Gobernanza es el que destaca la insuficiencia del gobierno para gobernar las sociedades contemporáneas, aún en el caso de que contaran con la máxima capacidad institucional, fiscal y administrativa y supieran aprovecharla a nivel óptimo. De esto se desprende la necesidad de integrar a diversos actores, cada uno con poderes, intereses y recursos propios que son indispensables para la resolución de las problemáticas públicas. Aunque es importante señalar que el modo de integrarlos ha dejado de ser mediante mando jerárquico; el nuevo esquema de gobernación señala que se deben construir interdependencias y alianzas entre los actores, donde el gobierno ya no director sino coordinador. Esto significa que la modernización administrativa sólo será posible cuando se suscite un cambio en la estructura y funcionamiento del aparato público pero también, se logre recuperar la legitimidad gubernamental a través del incremento de los niveles de desarrollo, equidad, igualdad y participación de la sociedad. Gobernanza “…significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituyen la sociedad civil”12. Como consecuencia de lo anterior debe comprenderse que hoy en día el gobierno será producto de una interacción compleja entre múltiples actores de naturaleza diversa que intentarán evitar 12

Maynetz, Renate, “El estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”, en Reforma y Democracia, CLAD, octubre, Núm. 21, 2001, p. 9. 82


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excesos perniciosos como las imposiciones, la corrupción, la discrecionalidad y la deshonestidad. La gobernanza es, por tanto, “…la suma de las numerosas maneras de cómo los individuos y las organizaciones públicas y privadas dirigen y manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente de ajuste entre sus intereses diversos o en conflicto y de impulso de acciones de cooperación. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de asegurar su observancia, así como los arreglos informales que la gente y las instituciones pactan o consideran que son de su interés y utilidad”13. Esta visión reemplaza la actuación exclusiva y unilateral del gobierno por una actuación incluyente del sector privado y la sociedad civil; donde los ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones y concilian sus diferencias en interacción con el gobierno. A través de la Gobernanza se pretende recuperar la naturaleza pública y política de la administración pública, entendido este proceso como poner el acento en “…la legalidad de la elección, designación y actuación de las autoridades y los funcionarios, lo que significa combatir la arbitrariedad, la discrecionalidad, la excepción, la discriminación en el trato y la impunidad,…el ejercicio legalmente respetuoso de los recursos públicos, que se traduce en bloquear cualquier forma de patrimonialismo y corrupción, el acceso a la información sobre la actuación del gobierno y las condiciones de la sociedad, así como la rendición de cuentas al público ciudadano mediante la cual los gobernantes informan y justifican las razones que sustentan las decisiones del gobierno y los resultados alcanzados por su acción. [Se entiende 13

Definición acuñada por The Coimission on Global Governance de la OCDE, citada en Aguilar Villanueva, Luis F., “Los perfiles de la gobernación y gestión pública al comienzo del siglo XXI”, en Enlace, CNCPyAP, México 2001 Núm. 51, p. 21. 83


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asimismo como]…la exigencia de que las políticas públicas y los actos de autoridad perseveren incansablemente en su orientación hacia el interés y beneficio público de la comunidad política…y la exigencia de que los ciudadanos tomen parte en la deliberación de los asuntos públicos y de la puesta en práctica y evaluación de las políticas públicas”14. “En términos descriptivos, el giro hacia la gobernanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte de un Estado jerárquico y ordenador, que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse en parte de un Estado facilitador”15. Es muy importante aclarar que la Gobernanza sin gobierno no es factible ya que pese a la importancia de las redes y vínculos de los organismos públicos con las organizaciones de la sociedad civil, el gobierno sigue ocupando un lugar clave tanto en la definición de los objetivos para la sociedad como en la vigilancia de la implementación de las acciones públicas. El gobierno tiene todavía un rol central e inaplazable de dirección y coordinación de la sociedad, dado que buena parte de las organizaciones sociales no muestran una aceptable capacidad o disposición para resolver sus problemas y autoregularse, o bien tienden a ser dependientes del gobierno en el desahogo de sus problemas. La puesta en marcha de un modelo de Gobernanza resulta más viable en la medida en que existen organizaciones sociales fuertes así como normas institucionalizadas que legitimen su participación directa en el quehacer público. Siendo más probable que dicha participación se realice a través de redes de actores y en menor grado por parte de ciudadanos activos que quieran participar de manera individual. 14

Aguilar Villanueva, Luis F. Gobernanza…Op.cit., p. 42. Peters, Guy B. “Cambios en la naturaleza de la administración pública: de las preguntas sencillas a las respuestas difíciles”, en Pardo, María del Carmen (Comp. 2004). De la administración pública a la gobernanza, COLMEX, México, pp. 85-86. 15

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Conclusión

En síntesis, la modernización administrativa integral sólo será posible cuando se suscite un cambio en la estructura y funcionamiento del aparato público pero también, se logre recuperar la legitimidad gubernamental a través del incremento de los niveles de desarrollo, equidad, igualdad y participación de la sociedad. El enfoque de la Governance complementa la visión de reforma estructural promovida por la gerencia pública ya que en su conjunto logran elevar los niveles de eficiencia, eficacia, y legitimidad gubernamental. Esto quiere decir que sólo el incremento de las racionalidades administrativa y política del gobierno de forma vinculada conducen a la tan anhelada modernización administrativa. Gobernanza y Nueva Gestión Pública son un binomio indisoluble; la primera, se orienta a reivindicar, recuperar y reconstruir la naturaleza pública del aparato gubernamental, mientras que la segunda busca reconstruir su capacidad administrativa. Ambas son respuestas de la sociedad y del gobierno para enfrentar y superar las crisis política, administrativa y económica por las que atraviesan actualmente los Estados.

BIBLIOGRAFÍA •

Aguilar Villanueva, Luis F., “Los perfiles de la gobernación y gestión pública al comienzo del siglo XXI”, en Enlace, CNCPyAP, México, 2001, Núm. 51.

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Carrol, James, “The retoric of reform and political reality in the national performance review” en Public administration review, mayo-junio,1995, Vol. 55, Núm. 3.

Maynetz, Renate. “El estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna”, en Reforma y Democracia, CLAD, octubre 2001, Núm. 21.

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Pardo, María del Carmen (Comp. 2004), De la administración pública a la gobernanza, COLMEX, México.

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Administración y políticas públicas desde una perspectiva local: aportes para un enfoque multidisciplinario Mtro. Alfonso Lima Gutiérrez1 Resumen: La administración pública ha tenido una evolución teórica e institucional. Los aportes intelectuales apuntan a innovadores enfoques para atender los nuevos y más complejos problemas públicos que sumados a los ya existentes hacen del trabajo público un reto para el Estado y los gobiernos, quienes a través de sus estructuras administrativas intentan dar respuestas con más certidumbre. La teoría de políticas públicas como un enfoque multidisciplinario o conjunto de ciencias trata de construir ese herramental para entender comprender y explicar la nueva realidad social cuya dificultad difícilmente una sola disciplina es capaz de interpretarla. Palabras clave: Administración pública, Políticas públicas, Gobiernos locales, Multidisciplinariedad

Introducción Adelantándonos al recuento del presente año, seguramente no habrá duda en denominarlo como el de las crisis, no solo el de la crisis. Apenas, empezábamos a acostumbrarnos (más que olvidarnos) a la austeridad que había generado el encarecimiento de alimentos a nivel mundial, cuando estalló la bomba financiera internacional detonada por el fenómeno hipotecario norteamericano. En el momento en el que se escriben estas líneas se ve aún lejano el horizonte de la recuperación, ya que intelectuales y analistas nos se equivocan al equiparar la agudeza del acontecimiento con la crisis de finales de los años veinte del 1

El autor es licenciado en ciencias políticas y administración pública y candidato a doctor en desarrollo regional por El Colegio de Tlaxcala. Profesor de tiempo completo en la Universidad Autónoma de Tlaxcala en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas y del Centro de Investigaciones Jurídico Políticas 87


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siglo pasado. Quizá la gran diferencia es que hoy encontramos un grado de complejidad mucho mayor ya que actualmente la simple intervención gubernamental como receta de antaño parece resultar insuficiente. Lo que si es indudable, es la imposibilidad de la autorregulación de los mercados. La doctrina defendida por el todavía presidente de los Estados Unidos está plenamente devaluada y ha demostrado que los gobiernos (cualquiera que sea su nivel) no deben ser meros espectadores de la dinámica mundial, sino figurar como articuladores del desarrollo. En estos momentos se está declarando el fin del estado pequeño. En esa dinámica protagonista del Estado, el propósito de este ensayo es hacer un análisis breve de la evolución de la administración pública que permita revalorarla y orientarla hacia los enfoques multidisciplinarios como lo es el caso de la teoría de políticas públicas2. La administración pública históricamente ha sido una de las instituciones públicas más cuestionadas. Su tamaño ha determinado en buena medida el tamaño del Estado, cuando éste pecó de obeso, la carga que llevaba a cuestas era una estructura administrativa excesiva proporcional a sus atribuciones y a las extralimitaciones en que había incurrido. La reforma del estado que ha ido en paralelo con la transición democrática ha sufrido los mismos tropiezos, raspones y postergaciones que no han cuajado como se esperaba; en ese entorno, conviene señalar que si bien la administración pública ha jugado un papel central, sin que sea precisamente para bien, en estos momentos de transformaciones aceleradas es cuando parece oportuno su reivindicación. Las administraciones públicas 2

Méndez, José Luis, “El campo de las políticas públicas: promesas y peligros” en Carlos E. Massé y E. A. Sandoval, Políticas públicas y desarrollo municipal, El Colegio Mexiquense, México 1995, pp. 29 – 34.

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Desde sus orígenes, la administración pública ha sido una práctica inherente a las civilizaciones humanas, como objeto y fenómeno real. Los rasgos de la teoría administrativa desde la antigüedad están fuertemente vinculados a la teoría política. La aportación de la teoría política griega es así la herencia de lo más antiguo de la disciplina en el mundo occidental. Las primeras aportaciones científicas se remontan al inicio del siglo XVIII con los cameralistas prusianos quienes establecieron las primeras cátedras sobre las actividades administrativas. El reconocimiento de la administración pública como ciencia se le atribuye a Charles Jean Bonnin. El la llama ciencia de la administración en su Compendio de los principios de la administración publicado por primera vez en 1808,3 donde su objetivo era explicar el sentido y contenido de la administración en la Primera República Francesa. Décadas después quienes tomarían la batuta en el desarrollo del pensamiento administrativo serían los norteamericanos como Woodrow Wilson en su obra El estudio de la administración en el año de 1887. Ya en el siglo pasado aparecen nombres como Goodnow, White, Taylor y Fayol, los últimos con aportaciones desde el enfoque privado. En el plano institucional, la administración pública permitió durante muchos años aprender de la acción gubernamental. Se debe recordar que durante el siglo XIX y los primeros años del siglo pasado, la concepción del Estado se sustentaba en el modelo de Estado gendarme, centrado en las tareas de ofrecer seguridad y soberanía además de la impartición de justicia. Aquel modelo de Estado no interventor se circunscribía a lo que la norma jurídica le permitía. De esta manera el enfoque normativo

3

Véase Bonnin, Charles – Jean, Principios de administración pública, (Compilación y estudio introductorio de Omar Guerrero), Fondo de Cultura Económica, México 2004. 89


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era vigente y el derecho administrativo era prácticamente suficiente para interpretar la acción de gobierno. A partir de la de la década de los treinta, en los países industrializados la concepción del Estado evolucionó de mínimo o liberal a providencia. El rescate de muchas economías le había valido tal mote. Esta primera fase del Estado interventor se ampliaría con las nuevas responsabilidades hacia la provisión de servicios públicos como educación, salud, vivienda e infraestructura. En una fase de mayor amplitud y complejidad se configuraría el Estado benefactor, caracterizado por una amplia participación estatal, donde el principal objetivo era la oferta masiva de servicios públicos. Es el principio de la segunda mitad del siglo XX cuando paralelamente, el enfoque jurídico normativo tradicional de la administración pública comienza a perder capacidad de explicación de los nuevos fenómenos y cuando empiezan a aparecer trabajos como los de Lasswell que constituirán un nuevo enfoque que no solamente supera la visión normativa, sino que rompe con el enfoque dicotómico entre política y administración. El grado de complejidad y amplitud de las nuevas responsabilidades condujo a que los aparatos estatales crecieran. Aparecen estructuras que tratan de dar respuesta a los nuevos problemas que se adjudica el Estado. Es el momento de mayores atribuciones pero también de mayor gasto, el campo gubernamental se confunde con el espacio público y la lógica de la acción es poco precisa. Las décadas de los cincuenta y sesenta en el contexto estadounidense, marcarían esta evolución con la aparición y consolidación de la escuela de políticas públicas, la cual estaría orientada a la toma de decisiones a gran nivel. Desde esa jerarquía intelectual se generaron las condiciones para diseñar e implementar la política social norteamericana de la época. No resulta extraño en tal circunstancia que este nuevo enfoque esté asociado al modelo de intervención estatal y su instauración, 90


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crecimiento y parcial declinación se deba a la presencia estatal de cada país. Con dicha experiencia, hoy podemos asegurar el resurgimiento de las políticas públicas (y la consolidación en el contexto mexicano) a partir de dos fenómenos coyunturales recientes; primero, los procesos globalizadores que dejan poco espacio a las particularidades, y que si tal enfoque parecía ser exclusivo de las democracias consolidadas de los países desarrollados, actualmente pueden ser casi generalizables y exportables a cualquier país; y segundo, la crisis norteamericana ha marcado el fin de la era del Estado pequeño. En esta nueva reconfiguración estatal, el papel de los gobiernos cualquiera que sea su nivel, es convertirse en los promotores de políticas públicas con mayor certidumbre. Análisis y práctica de las políticas públicas y multidisciplinariedad El enfoque de políticas es relativamente reciente, estamos hablando de medio siglo en el contexto de origen que son los Estados Unidos. Pero cabe hacer mención que en el contexto latinomericano incluido México, su desarrollo es aún más reciente y no va más allá de un par de décadas. El interés por los estudios y puesta en marcha de las políticas en el mundo es creciente. Son cada vez más los centros académicos que las estudian, las publicaciones se incrementan y ningún gobierno quiere estar exento de su práctica. Este enfoque junto con el gerencial son los predominantes en la nueva gestión pública; es innegable que representan las formas actuales de definir el trabajo gubernamental; empero, la disputa por la preponderancia en otros

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contextos es permanente.4 Durante gran parte del siglo pasado varias disciplinas quisieron apropiarse del campo de estudio de las políticas públicas. En sus orígenes la ciencia económica reclamó la paternidad legítima de su enfoque; actualmente, lejos de concebir a alguna disciplina como la propietaria de las políticas públicas, es mejor señalar que son un conjunto de ciencias las que participan en el proceso. La economía, la ciencia política y la administración pública encuentran un balance interdisciplinario, es mas algunos autores defienden la necesidad de que ningún modelo teórico o disciplina domine la visión de las políticas públicas5 sino que se reivindique la necesaria contextualización de diferentes marcos de análisis y métodos desde los cuales se capture la complejidad económica, política, social y cultural que incide en el desarrollo de las políticas públicas. De la misma manera, las ciencias con un objeto de estudio definido como la economía, la sociología, la política etc. han reorientado recientemente sus campos del saber hacia la multidisciplinariedad o interdisciplinariedad. Las políticas públicas, tienen por un lado la virtud, pero a la vez por el otro, la dificultad o complejidad de poseer una orientación multidisciplinaria desde que aparecieron. Esto quiere decir, que gobernar con políticas públicas no facilita el quehacer institucional, al contrario, lo complica y dificulta, pero esto no significa un retroceso, ya que el

4

Bozeman, Barry, La gestión pública, su situación actual, Fondo de Cultura Económica, México 1996, pp. 38 -39. Este autor afirmaba a mediados de la década pasada que el enfoque de políticas públicas en los Estados Unidos estaba en descenso. La preponderancia la tenían las escuelas comerciales, quienes traducidas responderían al enfoque gerencial, situación que no resulta extraña en la medida que esta segunda orientación responde al modelo de Estado no interventor, mientras que el primero se desarrolló paralelo a al modelo de Estado Benefactor. 5 Parsons, Parsons, Wayne, Políticas públicas, una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas, FLACSO – Miño Dávila, México 2007, p. 32. 92


Gobernanza y Gestión Local

beneficio es, mayor certidumbre y efectividad en la toma de decisiones y en consecuencia mejores resultados. Si bien fueron varias las disciplinas que quisieron apropiarse de la génesis de las políticas públicas, la orientación a las políticas,6 es el artículo que se reconoce como el pionero en su estudio y es una invitación al análisis para la toma de decisiones en la administración pública con el apoyo de un conjunto de ciencias. En los años posteriores, al quedar claro el rompimiento con el enfoque tradicional dicotómico entre política y administración, donde unos deciden y otros ejecutan, las políticas públicas se convertirían en el eje articulador entre estas dos disciplinas. Las políticas públicas no son fenómenos que se puedan entender o ejecutar con enfoques unilaterales. Toda política implica por naturaleza aspectos políticos, económicos, administrativos y culturales, requiere de visiones multidisciplinarias. Por eso el propio Lasswell hablaba no de la ciencia sino de las ciencias de las políticas, es decir todo un conjunto de disciplinas que apoyan el estudio de las políticas o policy sciences 7 Las políticas públicas pueden identificarse de manera simplificada como una técnica o instrumento, de manera más sofisticada como una tecnología de gobierno hasta de la manera más compleja como un conjunto de ciencias, en este caso de las políticas. Así los fenómenos que atiende no pueden entenderse independientemente de su magnitud con enfoques unidisciplinarios. Dos son las demandas principales de las políticas públicas: que sean eficientes y que sean democráticas. Para cumplir con 6

Lasswell, Harold (1951) “La orientación a las políticas” en Luis F. Aguilar. El estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México 1994. 7 En el idioma inglés se distinguen los conceptos de policy que se refiere a los aspectos gubernamentales y politics relativo a los aspectos propiamente de poder. La traducción al español se hace conjuntamente con el concepto política con las dos acepciones, por lo que por cuestión práctica se utiliza el concepto de políticas para referirse las políticas públicas y política lo relativo al poder. 93


Gobernanza y Gestión Local

estas dos premisas es innegable el respaldo multidisciplinario. Relativo a la eficiencia o racionalidad, las ciencias políticas y administrativas requieren del apoyo de la ciencia económica, ya que ésta cuenta con los mayores avances en los modelos de optimización. Es cierto que la racionalidad en las políticas no debe acotarse a los modelos eficientistas, circunscribirse completamente a la técnica no deja espacio a la política, por ello, en políticas públicas la construcción de alternativas y decisiones deben de considerarse como las opciones subóptimas. El principio democrático o democratizador, ya que toda política pública es producto de las democracias y contribuye a la consolidación de las democracias, se cumple con el involucramiento de actores gubernamentales y no gubernamentales, de actores públicos y privados, colectivos e individuales. Para dar respuesta a ese nuevo ingrediente “público” las disciplinas políticas y administrativas requieren del apoyo de ciencias como la sociología y psicología social sin ellas es imposible conocer las estructuras sociales y la base comportamental de las sociedades. En contextos como el nuestro8, la transición de un sistema semiautoritario no acaba de aterrizar en un régimen democrático, donde los tropiezos se ven marcados por una presencia centralista y con la emergencia de algunos feudos locales que interrumpen la adecuada coordinación entre gobiernos y como resultado encontramos políticas públicas acotadas. Desde la perspectiva latinoamericana, una de las principales limitaciones del enfoque de políticas públicas, reside en suponer que éstas se dan en sistemas políticos competitivos, en tanto que a lo largo de la historia se han 8

Cabrero, Enrique, “Usos y costumbres en la hechura de las políticas públicas en México. Límite de las Policy sciences en contextos cultural y políticamente diferentes”, en Gestión y política pública, Vol. IX, Núm. 2, CIDE, México, 2000, pp. 189 – 229. Conviene señalar que este artículo se refiere a México, pero en espacio más restringido como el contexto local tlaxcalateca , las afirmaciones tienen plena vigencia. 94


Gobernanza y Gestión Local

observado que han permanecido sistemas políticos de corte antidemocrático y personalista, cuya organización vertical limita al enfoque a un plano secundario. La presencia sectorizada es común en los diferentes órdenes de gobierno en nuestro país y define los temas de las agendas9 teóricamente definidas como las políticas temáticas (policy issues). Esta forma de ordenar el quehacer gubernamental obliga a una reafirmar la necesidad de la multidisciplinariedad, ya que cada sector requiere de un conjunto de ciencias para su trabajo. Para las políticas públicas de salud se necesita el respaldo de las ciencias de la salud, al igual que las políticas medioambientales o de seguridad pública requieren de un conjunto de disciplinas para llevarse a cabo. Indudablemente el enfoque de políticas públicas está asociado a la reconfiguración del espacio público, a la relación que hay entre el Estado, la sociedad y el mercado. De esta manera éstas encuentran sentido en toda actividad humana regulada e intervenida por la acción gubernamental. Las premisas de las políticas públicas que obligan a que sean legítimas y eficientes, solo se logra cuando en el aparato público gubernamental existen las instituciones públicas que responden a los intereses y objetivos de la sociedad. Al respecto, se requieren al menos cuatro aspectos para cumplir con tal situación10: a) Desarrollo y consolidación de una cultura de gobierno sustentada en torno a la preocupación del decisor por la opinión del público.

9

Cabrero, Enrique, Políticas públicas municipales, una agenda en construcción, Miguel Ángel Porrúa – CIDE, México 2003, p. 18. 10 Bazúa, Fernando y Valenti G., “Política pública y desarrollo”, en Massé, Carlos y E. Sandoval, Políticas públicas y desarrollo municipal, El Colegio Mexiquense – UAEM, México 1995, p. 65. 95


Gobernanza y Gestión Local

b) Desarrollo y consolidación de un tipo de mentalidad buropolítica que incorpora como condicionante fundamental la racionalidad científico técnica en la toma de decisiones, principalmente las estratégicas. c) Desarrollo y consolidación de una tradición de análisis técnico científico en materia de problemas de gobierno y toma de decisiones principalmente en materia económica. d) Desarrollo y consolidación de una tendencia a la permeabilidad política y la flexibilidad decisional en el ciclo de políticas de gobierno, complementada por una cultura de transparencia y rendición de cuentas. La multidisciplinariedad en las ciencias sociales, actualmente se configura como una caja de herramientas con mayores alcances. Con todo lo prometedor, positivo y original que pueda tener, ha implicado una carencia de rigor intelectual y de identidad en ese campo académico. En términos estrictos, se puede decir que un campo de estudios o disciplina existe cuando posee tres características: a) una unidad temática, es decir, una delimitación en su objeto de estudio; b) una unidad teórica, lo cual significa, un conjunto más o menos delimitado de teorías causales; y, c) una unidad metodológica.11 Esta opinión cuestiona así que la unidad temática es multifacética. En cuanto a la unidad teórica lejos de haber una serie de teorías explicativas existe una verdadera “babel” de estudios algunos de ellos tan distantes como un extremo y otro. Ante esta dificultad la respuesta que han ofrecido algunos estudiosos es que las políticas públicas son el vínculo entre varias disciplinas. Así la diversidad disciplinaria permite contar con varios enfoques como alternativas ante los problemas sociales. Por tal motivo el objetivo es buscar sin que se pierda la 11

Ibidem.

96


Gobernanza y Gestión Local

orientación multi o interdisciplinaria, simplemente precise más su objeto de estudio y sus teorías causales, en esa medida las respuestas a los problemas tendrán mayor precisión. Conclusiones Las políticas públicas, las ciencias regionales y otros nuevos enfoques holísticos, han recurrido a la multidisciplinariedad para ofrecer respuestas integrales a la nueva dimensión pública y social desde el eclecticismo científico. Los nuevos tiempos nos obligan y exigen aprender de nuevo, el olvidado e irremplazable arte de la elección racional en la política y en las políticas, es decir, la democracia y la eficiencia de la gestión pública. Como lo dice Giandomenico Majone12 necesitamos de ciencias en el enfoque de políticas públicas y de estrategias de análisis que nos conduzcan a que una adecuada formulación debe tener como sustento la argumentación y la persuasión de los actores predominantes. Las administraciones públicas deben redimensionar sus estructuras de operación mediante tecnologías de gobierno como políticas públicas que conduzcan a modelos novedosos de relaciones intergubernamentales que deriven en políticas descentralizadas con mayor presencia regional y local. En México, es incipiente el trabajo gubernamental con sistemas de control flexible, estructuras horizontales, procesos modernos, funcionarios públicos capacitados, permeabilidad organizacional, rendición de cuentas, transparencia y responsabilidad pública. En la medida de su madurez iremos encontrando las condiciones de articulación con actores no gubernamentales para la vigencia de 12

Majone, Giandomenico, Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública A. C. – Fondo de Cultura Económica, México 1995, p. 49. 97


Gobernanza y Gestión Local

políticas públicas. La utilidad de este enfoque se sitúa en los espacios locales, la gran decisión o políticas de gran nivel se han superado. El esquema vertical tradicional solo puede invertirse o equilibrarse con un replanteamiento de los temas locales. Contextos como el de Tlaxcala que conocen la vida de las democracias en sus pueblos y localidades de manera histórica, donde los mecanismos de participación directa y representativa y donde los ejercicios deliberativos de los asuntos públicos son parte de la vida cotidiana nutren el quehacer institucional. Localmente no se ha tenido que esperar la apertura reciente del sistema político mexicano, el cual después de un par de décadas enfrenta aliados y adversarios. Este enfoque intenta también colocar a la administración pública en una posición que contradice al pensamiento tradicional según la cual los burócratas constituyen un impedimento para que los sistemas puedan cambiar. Comúnmente se ha pensado que las organizaciones públicas deben de ser entidades ajenas a la política; aquí por el contrario, se propone que lo mismo que pueda burocratizarse la política, la administración se politice, pero bajo esquemas flexibles y mecanismos institucionales adecuados el resultado es que la administración pública lejos de ser limitante sea detonante de mejores prácticas a partir de correctos diseños e implementaciones adecuadas. El control e influencia social que las comunidades en Tlaxcala tienen sobre sus autoridades permiten construir esquemas democráticos y democratizadores que conduzcan también a la eficacia.

98


Gobernanza y Gestión Local

Bibliografía • •

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Gobernanza y Gesti贸n Local

EL TEMA EN CIFRAS

111213

5678910

1234

Manuel Guillermo Ruiz Salas1

100


Gobernanza y Gestión Local

EMPLEADOS DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA FEDERAL 2007 CONCEPTO PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA CONSEJERIA JURIDICA DEL EJECUTIVO FEDERAL PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA SAGARPA

PERSONAL(1) 1680 127

SCT

22369

SEDESOL

5741

SECONOMIA

4173

SEP

93842

SENER

858

SEGOB

11635

SHCP

6226

SEDENA

197615

FUNCION PUBLICA

2064

SRA

2011

SEMAR

55733

SEMARNAT

4994

SRE

3793

SESA

17222

SSP

21492

22268 20386

101


Gobernanza y Gestión Local

SECTUR

1776

STPS

4683

TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

2000

TRIBUNALES AGRARIOS

1557

TOTAL

504245

(1) NO INCLUYE EL PERSONAL DE LOS ORGANOS DESCONCENTRADOS FUENTE: SHCP/ 2007 TOMADA DEL ALMNAQUE MEXICANO. SERGIO AGUAYO QUEZADA. AGUILAR 2007

Funcionarios de la administración pública federal por puesto según sexo, 2006 Puesto

Total

Total

92 261 66 941

25 320

Secretario y homólogos

32

28

4

Subsecretario y homólogos

89

77

12

Oficial Mayor y homólogos

44

39

5

Titular de la unidad

137

114

23

Coordinador General y homólogos

35

33

2

Director General y homólogos

1 845

1 586

259

Auditor y homólogos

1 640

1 488

152

Asesor y homólogos

223

137

86

Director General Adjunto y homólogos

995

832

163

102

Hombres

Mujeres


Gobernanza y Gestión Local

Director de Área y homólogos

9 626

7 710

1 916

Subdirector y homólogos

23 707 17 707

6 000

Jefe de Departamento y homólogos

29 998 21 490

8 508

Enlace y homólogos

23 890 15 700

8 190

NOTA:

Incluye los poderes Judicial y Ejecutivo, este último comprende los sectores centralizado, paraestatal y autónomo. Excluye al Poder Legislativo. Sólo se incluyen los datos de las unidades administrativas que proporcionaron información. Cifras a junio de 2006. FUENTE: INMUJERES. Las mujeres en la toma de decisiones. Participación femenina en los poderes del Estado, 2006. www.inmujeres.gob.mx (08 de septiembre de 2008).

Funcionarios de la administración pública federal por unidad administrativa según sexo, 2006 Unidad administrativa

Total

Total

92 261 66 941

25 320

Poder Judicial

475

296

179

Suprema Corte de Justicia

475

296

179

Poder Ejecutivo

91 786 66 645

25 141

Centralizado

55 602 38 344

17 258

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

455

350

105

Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

87

56

31

Consejo Nacional para Personas con Discapacidad

4

3

1

Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental 35

20

15

Oficina de Políticas Públicas y Crecimiento con Calidad

75

44

31

Procuraduría General de la República

4 213

2 632

1 581

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

5 036

4 130

906

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

3 456

2 766

690

103

Hombres

Mujeres


Gobernanza y Gestión Local

Secretaría de Desarrollo Social

1 706

1 115

591

Secretaría de Economía

2 298

1 503

795

Secretaría de Educación Pública

3 459

2 098

1 361

Secretaría de Energía

543

383

160

Secretaría de Gobernación

3 203

2 236

967

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

12 282 8 213

4 069

Secretaría de la Función Pública

1 342

882

460

Secretaría de la Reforma Agraria

1 016

704

312

Secretaría de Marina

191

137

54

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

7 628

5 576

2 052

Secretaría de Relaciones Exteriores

862

443

419

Secretaría de Salud

1 150

702

448

Secretaría de Seguridad Pública

4 378

2 970

1 408

Secretaría de Turismo

216

141

75

Secretaría del Trabajo y Previsión Social

1 967

1 240

727

Paraestatal

32 430 25 541

6 889

Aeropuertos y Servicios Auxiliares

235

183

52

Banco Nacional de Comercio Exterior

396

294

102

Banco Nacional de Obras y Servicios

24

19

5

Fondo de la Vivienda del ISSSTE

68

46

22

Comisión Federal de Electricidad

2 293

2 127

166

Comisión Nacional Bancaria y de Valores

731

476

255

Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte

128

97

31

Consejo Nacional de Educación para la Vida y el Trabajo

122

71

51

Consejo Nacional de Fomento Educativo

141

89

52

Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal

40

27

13

Fondo Nacional de Empresas Sociales

490

346

144

Fondo Nacional de Fomento al Turismo

248

160

88

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

3 318

2 400

918

Instituto Mexicano del Seguro Social

1 858

1 277

581

Instituto Nacional de Desarrollo Social

98

49

49

104


Gobernanza y Gestión Local

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

2 206

1 551

655

Instituto Nacional de las Mujeres

167

55

112

Luz y Fuerza del Centro

249

222

27

Petróleos Mexicanos

17 726 14 813

2 913

Procuraduría Agraria

451

340

111

Procuraduría Federal del Consumidor

325

214

111

Pronósticos para la Asistencia Pública

158

88

70

Registro Agrario Nacional

566

387

179

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia

392

210

182

Autónomo

3 754

2 760

994

Comisión Nacional de los Derechos Humanos

918

568

350

Instituto Federal Electoral

2 836

2 192

644

NOTA:

Sólo se incluyen los datos de las unidades administrativas que proporcionaron información. Cifras a junio de 2006. FUENTE: INMUJERES. Las mujeres en la toma de decisiones. Participación femenina en los poderes del Estado, 2006. www.inmujeres.gob.mx (08 de septiembre de 2008).

Presidentes Municipales por entidad federativa según sexo

Entidad federativa

Total

Hombres

Mujeres

Estados Unidos Mexicanos

2 455

2 325

111

Aguascalientes

11

11

0

Baja California

5

5

0

Baja California Sur

5

4

1

Campeche

11

11

0

Coahuila de Zaragoza

38

37

1

Colima

10

10

0

Chiapas

118

115

3

67

65

2

16

15

1

39

38

1

Chihuahua Distrito Federal Durango

a

105


Gobernanza y Gestión Local

Guanajuato

46

44

2

Guerrero

81

77

4

Hidalgo

84

82

2

Jalisco

125

124

1

México

125

122

3

Michoacán de Ocampo

113

110

3

Morelos

33

31

2

Nayarit

20

19

1

51

47

4

570

534

17

Puebla

217

208

9

Querétaro Arteaga

18

18

0

Quintana Roo

8

7

1

San Luis Potosí

58

55

3

Sinaloa

18

17

1

Sonora

72

67

5

Tabasco

17

16

1

Tamaulipas

43

41

2

Tlaxcala

60

54

6

Veracruz de Ignacio de la Llave

212

195

17

Yucatán

106

91

15

Zacatecas

58

55

3

Nuevo León Oaxaca

b

NOTA:

Cifras obtenidas a través del Sistema Nacional de Información Municipal, versión 7.0. a Para el Distrito Federal se refiere a Jefes Delegacionales. b La sumatoria no coincide con el total debido a que en 19 presidencias municipales no se especificó el sexo. FUENTE: INAFED. www.inafed.gob.mx (5 de septiembre de 2008). Para el Distrito Federal: GDF www.df.gob.mx (5 de septiembre de 2008).

106


Gobernanza y Gesti贸n Local

ENTREVISTA

107


Gobernanza y Gestión Local

Entrevista realizada al Q.B.P José Adrian René Grada Yauhtentzi, Oficial Mayor de Gobierno Realizada el 9 de Octubre de 2008 El objetivo de la entrevista es recabar información para la revista de divulgación científica editada por la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública, con el propósito de conocer acerca de la gestión del gobierno estatal (2005-2011).

¿Cuál es la situación de la Administración Pública desde esta óptica de esta área de gobierno? La Oficialía Mayor de Gobierno tiene básicamente la función de la atención del personal que labora en el poder Ejecutivo, el capital humano, su interacción y relación con otras organizaciones. Esto quiere decir que a la Oficialía Mayor de Gobierno nos interesa mucho antes que otra cosa que cumplir con el propósito del funcionamiento del Sr. Gobernador que es de un gobierno con sentido humano. Si nosotros tenemos a servidores públicos que tengan un espacio digno donde halla iluminación, donde halla sanitarios limpios, donde halla escritorios, donde halla papelería, que todos los insumos que ellos requieran, sean proporcionados al Poder Ejecutivo a partir de la Oficialía Mayor de Gobierno habrá un mejor funcionamiento. Tenemos dos áreas, mas bien tres en caso de la Dirección de Humanos, que todavía es la unidad de recursos humanos en lo que tiene que ver con las altas, las bajas, los permisos, las permutas, además, de los programas de información de formación, de capital humano, en el que ya hablamos de profesionalización, ya no se habla de una carrera civil de servidores públicos, sino ahora se habla de una profesionalización de los servidores públicos que es lo que actualmente se maneja. Las direcciones 108


Gobernanza y Gestión Local

que tienen así como dije, la Dirección de Recursos humanos, la Dirección de Adquisiciones y la Dirección de Recursos Materiales, o sea no sólo que sea bien atendido el servidor publico para que atienda bien al contribuyente o a quien lo solicite sino que halla una armonía y un espacio. Estamos hablando del siglo XXI donde existe la modernización a través de lo que se conoce como la sistematización y automatización dentro del trabajo del poder Ejecutivo y la atención hacia el público. ¿Cuáles son los servicios administrativos, técnicos y materiales que tiene a cargo esta dependencia para con la Administración Pública Estatal? En el caso de la Dirección de la Oficialía Mayor, tenemos la Dirección de Recursos Humanos que tiene que ver, con quienes laboramos en el poder Ejecutivo desde el personal sindicalizado, personal de confianza, el personal de honorarios que son los operativos y los funcionarios, o sea, todos estamos englobados. Dentro de la dirección de Recursos Humanos de la Oficialía Mayor de Gobierno en un número aproximado de 6000, los que trabajamos en el Poder Ejecutivo, de ahí tendremos que proporcionarles de acuerdo a las dependencias los recursos materiales que se requieren a través inicialmente de las partidas, que se hacen donde se presentan las requisiciones y posteriormente las adquisiciones de la Dirección de Adquisiciones así a también tenemos la Dirección de Recursos Materiales, que tienen que ver con la parte de los muebles prácticamente. Posteriormente tenemos la Dirección de Patrimonio Gubernamental que tiene que ver con los inmuebles. La siguiente Dirección que tenemos es la Dirección que se denomina Dirección Administrativa propia de la Oficialía Mayor, cada dependencia tiene una Dirección Administrativa. Nosotros tenemos la nuestra, 109


Gobernanza y Gestión Local

las cuatro que les anuncie primeramente tienen que ver con todo el Poder Ejecutivo, la Dirección de Recursos Humanos, la Dirección de Adquisiciones, la Dirección de Recursos Materiales y la Dirección de Gobierno, de Patrimonio Gubernamental son básicamente los inmuebles, después la Dirección Administrativa y ya solo de la Oficialía Mayor y, seis en este caso para Tlaxcala tenemos la Dirección de Procesos que en otros Estados esta en la Secretaria de Gobierno. Nuestro modelo de Oficialía Mayor, es un modelo que no a variado en algunos otros Estados, ahora se llaman Direcciones Administrativas, sin embargo, las nuestras todavía funcionan como Oficialía Mayor de Gobierno a partir de aquí tenemos que la interacción con todas las demás dependencias como la otra que es la Secretaria de Finanzas que tiene que ver con todo el Poder Ejecutivo y una mas que es la Contraloría del Ejecutivo que todas estas tienen que ver con todo el Poder Ejecutivo con todos los que laboramos y atendemos al público, las demás no porque ya son de actividades muy particulares y muy especificas. ¿Cómo logra esta área la calidad de sus servicios en la Administración Pública Estatal? Bien, ¿cómo lo logramos? La calidad la tenemos en dos componentes, estamos en el proceso de nuestra certificación a través de ISO, y la otra es la Acreditación de nuestros servicios a través de la credibilidad que tiene que ver con otras evaluaciones nacionales e internacionales. En Tlaxcala estamos iniciando esta parte de la acreditación, en el caso académico que para nosotros tendría crediticio creíble lo que estamos haciendo previamente a la estandarización de los servicios operativos e internacionales del ISO, estamos trabajando con ellos, están colocándose letreros, las personas se están identificando, las cosas deben de estar en su lugar; de tal manera que cualquier oficina que halla en otro país, 110


Gobernanza y Gestión Local

otro Estado, nosotros estamos también de la misma manera. Algunas dependencias ya tienen la acreditación. Recordemos que ISO no es general sino para ciertas actividades en tareas especificas, el nuestro es precisamente eso. Si nosotros tenemos un ISO y tenemos una acreditación de nuestros servicios administrativa por supuesto ofreceremos una administración que tenga calidad. ¿Quién les da la Acreditación? Hay organismos que como las ACAS, las artes académicas son dependencias reconocidas internacionales y después nacionales y esos a su vez las hacen estatales y por supuesto por dependencia. ¿Qué dependencias requieren más servicios administrativos? ¿Por qué? Bueno, de hecho las tenemos en esta parte de la Oficialía Mayor, tiene que ver con todo el personal, o sea, todas las dependencias que existen en el Poder Ejecutivo tienen que ver con nosotros y nosotros con ellos porque básicamente el capital humano que labora tiene que ver con nosotros, quienes ingresan, quienes se retiran, quienes se pensionan, quienes hacen permutas, quien tiene sanciones, quien tiene reconocimientos, todos esos a través de Oficialía Mayor. Básicamente es nuestra parte, esa es una y la otra es darle insumos con los que trabajan. ¿Qué programas se han atendido con mayor prioridad en esta gestión de Gobierno y por qué?

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Básicamente en la actual administración del Sr. Gobernador Héctor Israel Ortiz Ortiz, es que demos parte inicial en el caso de Oficialía Mayor un gobierno con sentido humano, lo cual esta hecho de personas no de equipos, ni de papeles básicamente, eso es lo que estamos tratando de hacer a través de programas que son, de pues, no me gusta la palabra de capacitación, me gusta la palabra información y formación y con ello estamos trabajando, pues desde lo que tiene que ver con las relaciones humanas de autorrealización, de planeación, básicamente para que sepamos hacer las cosas de esta manera. Ello tiene que ver con la interrelación con las demás dependencias. Desde aquí tenemos que, y hemos hecho programas que tenga que ver, que sea para todas las dependencias, así ellos tendrán seguramente actividades parecidas a las nuestras, sin embargo, nosotros tenemos que ver con la armonía, la buena relación entre personas que son operativos y los que son ejecutivos. ¿Qué acciones se están implementando para lograr la modernización y desarrollo de la Administración Pública Estatal?

Lo que estamos haciendo es a través de los sistemas de cada dependencia, crear una intranet. Aun no la contamos al 100%, se esta trabajando, esto quiere decir que el Sr. Gobernador que encabeza esta administración tenga desde su oficina una computadora y sepa todo lo que pasa hacia abajo, y que nosotros sepamos que sucede entre nosotros. Esto quiere decir que en la Oficialía Mayor ya tenemos una base de datos, la cual debe integrase con el caso de la Secretaria de Finanzas, pues para que se relacionen para conocer cuáles son sus pagos, cuáles son sus prestaciones, para conocer cuándo es que se dan de baja, cuándo se dan de alta, dónde viven, cuál es su formación académica, cuáles son los cursos que se requieren en cada una de las dependencias, entonces lo que nosotros estamos haciendo es 112


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eso. Como dije: la modernización implica dos cosas, una que es la sistematización de información y la automatización de la misma, en la dependencia y entre las dependencias es la creación de nuestra intranet, y por supuesto ustedes saben que existe el portal del gobierno del Estado que está en el internet. Estamos trabajando además en acciones que tiene que ver con el acceso a la información, a la transparencia y a la rendición de cuentas, eso lo tenemos ya trabajando en las demás dependencias, a través de este portal. En la actualidad ¿Cuál es el avance que ha tenido la Administración Pública en relación al Plan Estatal de Desarrollo (2005-2019)

El avance que hemos tenido en el cumplimiento del Plan Estatal de Desarrollo, considero que es alrededor del 80%, todavía por supuesto habrá acciones que nos faltan por cumplir porque están contempladas en el programa que se va a realizar. Ustedes conocen la Administración del Sr. Gobernador Héctor Israel Ortiz Ortiz, se ha estado cumpliendo. Claro! hay ponderables que pues, dependen de situaciones de materiales como lo es su costo, la adquisición del mismo y de algunas otras cosas, sin embargo en este momento creo que ya estamos al 80% de las actividades del Plan Estatal de Desarrollo. ¿No les ha afectado la crisis todavía? Hasta el momento ha afectado, pero aquí mas bien el Sr. Gobernador ha tenido el tino desde un principio de establecer lineamientos de racionalidad y austeridad, entonces ustedes verán que no hemos contratado significativamente personal, no ha habido parque vehicular al contrario los vehículos se tratan de mantener lo mejor posible sin tener que comprar nuevos, sólo si son muy necesarios, esto también lo hacemos a través de la 113


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austeridad en lo que hoy se conoce como ADE, que es el programa que tiene el CFL, de consumo Nacional de Energía, los otros programas los estamos teniendo en otras dependencias a través de la Oficialía Mayor por instrucciones del Sr. Gobernador. Esto nos ha permitido sostener esta situación difícil económica importante que atraviesa todas las economías de los países, y la nuestra por supuesto del Estado, la racionalidad de la austeridad. ¿Qué aspectos deben de ser modificados en las leyes para que respondan a las exigencias de la modernización? Adecuarlas simplemente a la realidad, muchas de ellas están obsoletas, ahí encontramos que las leyes deben ser revisadas permanentemente en el Congreso del Estado y adecuarlas simplemente. Por ejemplo en el caso nuestro, tiene que ver no con Oficialía Mayor directo sino que indirectamente, la dirección de pensiones y jubilaciones, la dirección de pensiones se tienen que revisar en muchos aspectos, entonces solamente esto es un ejemplo de tantos que existen. Hoy día la cotidianidad y la interrelación entre las personas y las instituciones es mayor y se requieren de reglas actuales para poder estar operando con resultados positivos, a veces la legislación, las reglas no son tan fáciles de cambiar porque opinan todos y a algunos les conviene y a otros no. Por ejemplo con el conocimiento del Sr. Gobernador como abogado que es por supuesto muy reconocido y talentoso, el ha promovido muchas reformas que ustedes ya conocen en el Congreso del Estado y otras más que van a estar en función más adelante.

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¿Cómo considera usted que impactaran las recientes reformas constitucionales a la Administración Pública Estatal? El impacto de las reformas van a ser para que todos estemos viviendo de acuerdo a las exigencias, esto quiere decir que las leyes no son mas que reglas con las que uno tiene que operar diariamente entre quien representa a la autoridad como servidor publico y entre quien recibe, exige y merece esta respuesta a su petición. Si nosotros no cambiamos lo que ya tenemos establecido de por lo menos 20, 30, 40 y hasta 50 años es obsoleto, por lo tanto Tlaxcala no es lo mismo desde hace 50 años de lo que es hoy, ni económico, ni político ni social, básicamente. ¿De qué manera los egresados de la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública están vinculados con la Administración Pública Estatal? Actualmente tenemos varios compañeros egresados de ésta importante licenciatura. Tiene dos características muy importantes la licenciatura. Es una licenciatura que habla de Ciencias Políticas, pero además de Administración Pública, son dos en una, la Ciencia Política que tiene que ver mas que nada con la parte filosófica y la parte teórica y la parte operativa que es la administración pública. Por supuesto en nuestro país uno de los problemas que tenemos es precisamente que en la administración pública tenemos presidentes de comunidad, presidentes municipales diputados locales estatales, federales y senadores y todos los que somos parte de la administración, pues muchas veces uno llega por experiencia, o a veces se llega por compromisos e incluso hasta por suerte, los dos últimos son los que mas a veces se dan pero quien realmente como les decía existe en este preciso momento una reunión de profesionalización 115


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que se celebró hace unos días. Entonces yo creo que la presencia de los compañeros que egresan de la licenciatura de Ciencias Políticas y Administración Pública es muy importante para tener una administración, ya que nos habla de mayores métodos y mejores resultados en menor tiempo.

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Entrevista realizada al Lic. Víctor Hugo Cahuantzi Gonzáles. Presidente de la Gran comisión del congreso local. LIX Legislatura Realizada el día 29 de Septiembre de 2008. El objetivo de nuestra entrevista es recabar información para revista de divulagación científica que está siendo editada por licenciatura en ciencias políticas y administración política, con propósito de conocer acerca de la Administración Pública y reforma del Estado.

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¿Cuál es el objeto de las reformas estatales? Bueno, desde luego que el primer objetivo es que tengamos en Tlaxcala una legislatura acorde a la realidad, que muchos de los artículos de la constitución hoy en día han sido rebasados por la propia dinámica de las instituciones y de la propia sociedad ese sería en principio lo que nos motivó a nosotros tener una revisión de nuestro marco jurídico a través de la constitución y ver que era lo que podíamos insertar, desde luego considerando mucho las reformas que se han hecho en materia federal y que de alguna manera también han de ser consideradas en los ámbitos estatales. ¿Cuáles son los ámbitos que toma en cuenta la reforma del estado en Tlaxcala? Los ámbitos que consideramos para tener reformas, entre otros tenemos: en materia de pueblos indígenas, en materia electoral, en materia de transparencia, en materia de seguridad pública, en materia de donación de órganos, en materia de derechos humanos, en fin son muchos temas los que abordamos a través

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de la reforma hacia los artículos de la constitución y que todos desde luego que inciden en la vida social de los Tlaxcaltecas. ¿Cómo impactará la reforma del estado en la administración pública del estado de Tlaxcala? De manera positiva, primero porque tendremos en las instituciones un marco acorde a la realidad que será empleado en este caso para favorecer a la sociedad, y bueno son reformas que están actuales que tienen que ver con transparencia, con derechos humanos, con apoyos diversos a la población y que bueno son importantes porque solamente quiero destacar por ejemplo, el asunto de la deuda pública que por más de quince años esta reforma estuvo en un 3% de la constitución, hoy en día en esta reforma que realizamos la 101 tenemos la posibilidad de que el gobierno del estado pueda tener una deuda pública del 20% y los municipios de un 15%, esto significa un apoyo considerable para los municipios que puedan tener proyectos que sirvan a la comunidad en general. ¿Y esto no significa endeudar al municipio? No. Esto significa que con dinero bien empleado, con transparencia, pero sobre todo con proyectos viables que se puedan compartir con la sociedad y la sociedad pueda considerarlos adecuados, no importa que se adquiera la deuda siempre y cuando ésta se pueda considerar en pago a través de las instituciones que hacen los préstamos y que desde luego que no es ninguna deuda si se sabe utilizar.

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¿Cómo considera que la reforma del estado pueda contribuir a mejorar la administración pública? De esa manera que a la hora que en este caso las instituciones podrán planear dentro de sus programas esta posibilidad de préstamo. Por ejemplo el gobierno del estado tiene diferentes secretarías y que a través de ellas con proyectos viables pueden hacérselo notar al gobernador y el gobernador pudiera tener esa posibilidad de subsanar una deuda importante para que Tlaxcala pueda tener un desarrollo mejor, en materia del empleo, en materia de programas que son necesarios para el estado. ¿Qué actividades se están llevando a cabo en la legislatura para consolidar la reforma del estado? Estamos llevando reformas a ley secundarias para que esto pueda ir permeando en este ánimo, son diversas reformas secundarias que vamos a abordar en materia de salud, por ejemplo ya está en la constitución lo referente a donación de órganos, ahora que queremos, que en esta disposición de la ley de salud pueda quedar con claridad, cuál es el trámite para que en este caso quienes requieran de este tipo de apoyos puedan obtenerlos de manera jurídica, muchas veces en la donación de órganos hoy en día hay una cultura con los mexicanos Tlaxcaltecas, pero a veces falta el trámite legal, el trámite legal muchas veces frena en este caso. En aspecto de salud es importante el tiempo, es importante que quienes tengan esta posibilidad de solicitar un órgano y a demás de que existe esa posibilidad y también sepan que el marco normativo ya está disponible en la ley secundaria que vamos a abordar para que éste trámite se pueda hacer efectivo.

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¿Qué otra actividad? Bueno, el caso de hoy en día por ejemplo tenemos una ley secundaria que tiene que ver que ya aprobamos incluso, que tiene que ver con la vivienda, es un instituto que se ha creado a través de la ley secundaria y que será la que tenga la posibilidad de observar las carencias en esta materia de poder acercar vivienda barata y digna a la población que así lo requiera a través de este programa social, que desde luego tendrá un presupuesto y que tendrá ese fin de buscar la posibilidad de que los tlaxcaltecas puedan obtener una vivienda a un precio accesible y sobre todo vivienda digna ¿no?. ¿Y en materia de empleo? En materia de empleo desde luego que nosotros este tipo de empréstitos que hemos pedido son importantes, porque por ejemplo hacemos un cálculo que el gobierno del estado pudiera acceder a un préstamo por medio de mil millones de pesos que esto detonaría en proyectos productivos, que de consolidarse le darían empleo a los jóvenes que están en las universidades, a la gente que lo requiere porque hoy en día se debería consolidar el aspecto de carreteras, de corredores industriales. El aspecto de enlazarnos a programas federales como en el caso concreto del arco norte que es una carretera que enlaza al norte del país con Tlaxcala, pero bueno sobre todo esto va a generar que Tlaxcala pueda propiciar un desarrollo si es que lo sabemos aprovechar y que de esa manera impacta, entonces imagínese usted de un 3% que nadie lo tocaba porque era una cantidad irrisoria, hoy en día tener la posibilidad de conseguir un préstamo del 20% y los municipios del 15% es realmente importante siempre y cuando en este caso los presidentes municipales tengan esa visión y puedan tener un área que pueda ayudarles a hacer proyectos y que estos 120


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proyectos puedan hacer viables en su aplicación, que puedan ser irrelevantes para que una comunidad o un municipio pueda tener beneficio inmediato y viable. ¿Cuál es el avance que tiene la legislatura en cuanto a la reforma del estado? Ya tenemos un avance significativo, nosotros cuando nos propusimos iniciar los trabajos en el primer periodo ordinario de sesiones lo consideramos que era importante entrarle en este caso a los cimientos que es la constitución, para que después de allí partieran las leyes secundarias. Nuestro primer período fue muy productivo porque logramos llevar a cabo estas reformas y ahorita en este segundo periodo estamos consolidando las leyes secundarias mas importantes, entre otras, las leyes orgánicas, las del ejecutivo, las del legislativo y las del judicial, estamos considerando también las del CIPET que tienen que ver con los procedimientos electorales de Tlaxcala, y estamos considerando también la ley de deuda pública que yo creo que la próxima semana si es que tenemos un consenso con los coordinadores estaríamos ya abordando el tema y aprobándola. ¿Cómo repercute esta reforma en el presupuesto estatal? En el presupuesto estatal realmente diría que de manera no significativa, sí distributiva, se está haciendo un presupuesto de acuerdo a sus participaciones federales y un presupuesto de acuerdo a la captación de los recursos propios proveniente de algunos impuestos locales, sin embargo se direcciona cada año cuando se manda el presupuesto del ejecutivo, se direcciona para qué tipo de dependencia va este recurso, y bueno impacta de manera favorable porque hoy tendremos más transparencia a 121


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través de estas reformas que hemos publicado que estamos también abordando que tiene que ver con observar los recursos saber su destino y además también poder medir si ese recurso que se dio a una institución está medible y está dando resultados, por ejemplo la Secretaría de Desarrollo Económico es una impulsora de que en Tlaxcala puedan establecerse empresas, se pueda generar empleos y a través de estas promociones ellos tienen asignado un recursos determinado, un presupuesto, y este tiene que ser medido, tiene que ser considerado no nada más de ellos, pero es allí como se mide si los recursos que se le asignan realmente están siendo empleado para el destino que fueron programados. ¿Cuáles considera que serán los beneficios que se obtendrán con esta reforma? Los beneficios, bueno pues son diversos, primero que la sociedad tlaxcalteca pueda tener un marco jurídico que le sirva, que no sea obsoleto, que esté actualizado a las instituciones públicas que tengan instrumentos legales para poder también aplicarlos con la sociedad y bueno al gobierno del estado que es lo mismo que la administración de manera importante porque hay proyectos que a veces no se pueden abordar por falta de recursos y si los obtenemos y los aplicamos de manera adecuada van a ser definitivamente positivos, por ejemplo hay un proyecto que el gobernador ha estado comentando o por lo menos yo lo he visto anunciado en los medios referente a un tren urbano, que pudiéramos tener con Puebla y Tlaxcala, sería un tren rápido que desde luego que vendría a acortar ganancias la economía para los trabajadores, los estudiantes, y que sería un proyecto de vanguardia. Este proyecto es costoso con lo que tenemos sería complicado poderlo utilizar solamente en un proyecto, sin embargo con un tipo de empréstito pudriéramos tener esa posibilidad de 122


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pagarlo a un plazo considerable sin que esto signifique que vamos a quitarle operatividad al próximo gobernante, pero sí tener un beneficio inmediato que finalmente va a ser para beneficiar a la sociedad en general, eso sería un proyecto que pudiera ser viable ¿no?. Obvio que para cualquier proyecto se requieren recursos pero los recursos deben ser empleados, tenemos los instrumentos hoy en día, la constitución a través de reformas de transparencia a las reformas a la fiscalización de los recursos públicos y bueno ahora vamos a tener que entrarle a las leyes secundaras y desde unas leyes para poder definir bien los parámetros. ¿Intenta la reforma del estado descentralizar la administración pública? La reforma del estado intenta fortalecer en este caso a las instituciones, nosotros hemos tenido por ahorita la posibilidad de considerar la Judicatura del Poder Judicial ha sido un tema polémico para la sociedad creo que ha sido positivo, le ha impactado de manera favorable, lo ve de manera viable, sin embargo, hay otro sector en este caso, el Poder Judicial que lo siente como una invasión de facultades, pero bueno, nosotros consideramos que ha dado resultados, incluso en el ámbito federal de ser como lo hemos considerado en la constitución y de quedar así y considerando que la economicidad no prosperara que ha presentado el Poder Judicial, sea importante considerar una forma de cómo la propia ciudadanía pudiera tener una observación puntual de lo que está siendo, en este caso la justicia del estado y de que puede estar siendo observada a través de controles administrativos en este caso.

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¿Cuáles serán las modificaciones que tendrá la ley Orgánica de la Administración Pública a partir de la Reforma del Estado? Tiene que ver la reforma a la ley de la Administración Pública, primero saber si las dependencias que tenemos están haciendo un trabajo que está también acorde a la realidad y acorde a la constitución, sí será importante que además de las secretarías, direcciones que se consideraran ahorita se puedan incrementar o se puedan, disminuir también tiene que ver mucho el tema de la ley de la Administración pública con la transparencia. Hoy en día la sociedad demanda mucho de los funcionarios públicos que exista honestidad, que exista transparencia, que halla instalaciones adecuadas, que la gente pueda dar de verdad esa confianza ciudadana o que muchas veces quieren contribuir con sus impuestos y que muchas veces al llegar a filas tan complicadas o a lo mejor no tener incentivos simplemente se retiran y entonces esto es en decremento de lo que se pueda utilizar para el servicio público, entonces tiene que ver con reconsiderar muchos aspectos; ustedes saben que hoy la impartición de justicia también es un factor importante que a la gente le interesa y a veces muchas veces donde se imparte son lugares deprimentes que no tienen ningún sentido de transparencia y que bueno tenemos que hacer una adecuación muy importante en materia de la Administración Pública, y en la cuestión de nuestra Ley Orgánica del Poder Legislativo tenemos que afinarla a las reformas que ya le hicimos a la constitución, pero además también considerar algunos puntos que están siendo avanzados en otros estados y porque no retomarlos aquí ¿no?, son cosas que tenemos que considerar.

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RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFICAS Mtro. Alejandro Rosete Sosa* El sistema económico mundial y la gobernanza global. Antonio Luis Hidalgo Capitán, Edición electrónica gratuita, 2007. “Si observamos las relaciones económicas capitalistas, podemos percibir que los seres humanos mantenemos con otros seres humanos, de ubicaciones geográficas cercanas y remotas, una serie de interrelaciones de producción, distribución, intercambio y consumo, basadas en el mercado. Dichas relaciones se dan a lo largo y ancho de casi todo el planeta y tan sólo quedarían al margen de éstas ciertas comunidades indígenas primitivas aisladas y ciertos países de socialismo real relativamente autárquico, donde las relaciones económicas serían de diferente naturaleza. Así pues, en el dominio de las relaciones económicas, podemos distinguir una entidad casi-mundial compuesta de seres humanos que mantienen relaciones capitalistas, a diferencia de otros grupos minoritarios de seres humanos cuyas relaciones económicas no son de naturaleza capitalista. A dicha entidad la denominaremos sistema económico capitalista casi-mundial o, de forma más breve, sistema económico mundial”. Desde una perspectiva sistémica el autor, Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad de Huelva, España, y profesor titular de la misma, luego de realizar una distinción en el sistema económico mundial trabaja con la ideología capitalista para describir las instituciones que permiten la gobernanza del sistema económico mundial y los procesos surgidos en éste. Si el lector está familiarizado con las ideas y terminología de autores sistémicos tales como Ludwig von Bertalanffy, Francisco Varela y Humberto Maturana el texto le resultará de fácil y amena 126


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lectura en tanto que a los neófitos les asegura una perspectiva de estudio interesante ya que la economía es vista como una especie de “organismo vivo” capaz de autogenerarse y de mantenerse en constante proceso de adaptación. Otra hecho que hace atractiva la obra es su fácil acceso a través de la internet. El texto completo está a disposición de los lectores en la siguiente dirección electrónica: http://www.eumed.net/libros/2007b/280/

Gobernanza y gestión pública. Luis F. Aguilar Villanueva. Fondo de Cultura Económica, México, 2007. Parecerá una verdad de Perogrullo pero un gobierno debe gobernar. ¿Cómo hacen los gobiernos para actuar con eficacia y eficiencia ante sociedades cada vez más complejas y demandantes? Aguilar Villanueva, famoso por introducir en nuestro país a fines de los ochenta toda la parafernalia de las Políticas Públicas, hoy ofrece al lector un nuevo texto en el que hace énfasis en la gestión estratégica y la gestión de calidad como métodos para facilitar a los gobernantes su tarea. También pone de manifiesto que muchas de las responsabilidades que tocan al Estado hoy son realizadas por ciudadanos ajenos a las instituciones públicas y que cuentan con la capacidad de movilizar recursos y voluntades en forma tal que resultaría difícil para cualquier gobierno hacer lo mismo. Siempre vanguardista Luis F. Aguilar aborda ahora el tema de la gobernanza y sin duda lo hace muy bien0. *Profesor de tiempo completo de la UAT.

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Revista de la licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública

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