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Revista

Acción Electoral Revista

Acción Electoral

Jurado Nacional de Elecciones

Revista Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones

Presidente

Año 1, Número 1

Hugo Sivina Hurtado

Julio, 2012

Sobre esta edición Tema: Revocatoria de autoridades en el Perú. Principales aspectos: orígenes, principios y experiencia comparada; el proceso de revocatoria en el Perú, el reembolso de gastos en el proceso de revocatoria; diferencias entre vacancia y revocatoria; y la revocatoria como desafío constitucional a las democracias contemporáneas.

ISSN 2304-7604 Miembros del Pleno José Humberto Pereira Rivarola Elías Ayvar Carrasco José Luis Velarde Urdanivia

Palabras clave: revocatoria, reembolso, vacancia, suspensión, democracia, derecho electoral, autoridades locales, autoridades regionales, experiencia comparada, democracia directa, mandato de representación, representatividad, legitimidad democracia, Perú.

Acción Electoral Fundada en 2012, es una revista especializada en asuntos electorales, democracia y buen gobierno, del Jurado Nacional de Elecciones. Los artículos presentados son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del JNE. La pertenencia del autor a un centro laboral sirve solo como información complementaria y no implica una posición oficial en la misma.

Jurado Nacional de Elecciones (JNE) escuelaelectoral@jne.gob.pe www.eseg.edu.pe

©Acción Electoral Director

Roque Bravo Basaldúa

Codirector

Virgilio Hurtado Cruz

Editor

Martín Soto Florián

Comité de redacción Hernán Espino Cortés, Omar Livia Quiñónez, José Naupari Wong, Silvia Sánchez Gómez, Fernando Velezmoro Pinto, Tereza Villanueva López Asistentes

Jimmy Cusi y Ronald Castillo

Corrección de estilo Enrique Hulerig Villegas Esta revista está publicada bajo una licencia Creative Commons Atribución 2.5 Perú. Queda permitida su reproducción, traducción y comunicación pública total o parcial, siempre que se cite la fuente. Todos los artículos pueden ser descargados desde www.eseg.edu.pe


Índice Revista

Acción Electoral

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Editorial

Roque Bravo Basaldúa Director

7 Comité editorial Bruce Ackerman

25

El proceso de revocatoria peruano

Silvia Sánchez Gómez

Carlos Blancas Bustamante Jacobo Domínguez Francisco Ezquiaga Flavia Freidenberg Owen M. Fiss Roberto Gargarella Gorki Gonzales Stephen Holmes Ulises Montoya A.

37 50

El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria

Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú Fernando Velezmoro Pinto

Joan Oliver Araujo Henry Pease García-Yrigoyen Yanina Welp Eugenio R. Zaffaroni

61

Daniel Zovatto

72

Comité editorial


Editorial Dentro del conjunto de herramientas institucionales disponibles para el ejercicio de la democracia directa, se cuenta con la figura de la revocatoria de autoridades. Al ser esta una figura reciente y controversial, es necesario ponerla en perspectiva sus usos, fundamentos, consecuencias, así como la reciente experiencia peruana al respecto y la más relevante en países donde también se ha establecido dicha figura legal. La revocatoria de autoridades es una institución introducida en el Perú por la Constitución de 1993, cuya primera acción legal se registra en el año 1997. A la fecha se han realizado 3 367 consultas de revocatoria, y han resultado efectivamente revocados de sus cargos 1 057 autoridades, entre alcaldes (740) y regidores (847). Si bien las consecuencias sociopolíticas de dicha realidad escapan a los alcances de la presente investigación, es importante dejar anotado que este primer esfuerzo institucional sentará las bases para posteriores trabajos sobre el particular.

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Acción Electoral r REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

La revocatoria es una figura creada para brindar, garantizar y hacer expeditivo el derecho de participación de los ciudadanos electores, empoderándolos en relación a sus autoridades, locales y regionales, en etapas posteriores a la elección. En ese sentido, el Jurado Nacional de Elecciones ha planificado desarrollar investigaciones cuya finalidad será compartir con la sociedad información relevante para la construcción de una sociedad respetuosa de la democracia constitucional y sus instituciones, siendo sin duda una de las más importantes la referida al tema de revocatoria de autoridades regionales y municipales. Acción Electoral busca no solo divulgar los criterios con los que se administra la justicia electoral, sino también contribuir a la reflexión de los problemas jurídicos vinculados a la democracia, al ejercicio del poder y al buen gobierno. La publicación está compuesta por un comité editorial integrado por académicos y profesionales de reconocida trayectoria en el análisis de temas ligados al quehacer electoral, el Estado de derecho y la reflexión crítica del sistema democrático. Es pues nuestro deseo que este esfuerzo editorial del Jurado Nacional de Elecciones sea de utilidad para la sociedad peruana en su conjunto, para las autoridades y representantes de la nación, así como para la comunidad académica.

Roque Bravo Basaldúa Director

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UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA A Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA YENLA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y YEXPERIENCIA COMPARADA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA COMPARADA Fernando VELEZMORO SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ www.eseg.edu.pe PINTO

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MARTÍN SOTO FLORIÁN Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la misma universidad.

L

1. Revocatoria y democracia a democracia se desarrolla de muchas formas. En sus orígenes, James Madison planteaba dos dificultades que todo gobierno debe enfrentar: la responsabilidad de controlar a los ciudadanos y la obligación de controlarse a sí mismo[1]. De dicha idea surgirán extensas discusiones, cuyo arribo dará vida a las bases del sistema representativo y a su organización, instituciones y gobierno[2]. A partir de tales debates, los padres fundadores de la democracia norteamericana sostuvieron la necesidad de un sistema de frenos y contrapesos [3], el que sirvió de inspiración a las repúblicas nacientes de aquellos días. No obstante ello, la existencia

de un poder representativo que legisle, un ejecutivo unipersonal dotado de amplios poderes y un aparato judicial encargado de la aplicación correcta de las leyes, será un producto contramayoritario[4], fruto de una necesidad concreta: “corregir, purificar o ‘filtrar’ la voz de la mayoría, pasándola por el ‘tamiz de un grupo selecto de representantes”[5]. La participación de las mayorías fue vista como posibilidad de “turbulencia y excesos”. La democracia fue tenida entonces como “el peor de todos los males políticos”: de la expresión ‘directa’ de la ciudadanía solo podían esperarse decisiones irrazonables, basadas en la mera ‘pasión’[6]. Más allá de las novedades institucionales, los rasgos del sistema representativo de los albores republicanos fueron instaurados y mantenidos en las jóvenes democracias de nuestros países. Ello es así, puesto que si bien las ideas cambian, nuestra capacidad colectiva para definir esquemas alternativos se encuentra limitada por las instituciones en las que ya vivimos[7]. Como parte del escenario descrito se observa que los asuntos electorales se enmarcan en la oportunidad ciudadana de participar en la democracia, por medio de la elección popular. Fuera de ello, su presencia es tenue y su desarrollo pobre. Ello hace sentido si se considera que los derechos y libertades políticas no han

1 «In framing a government which is to be administered by

men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself». Extraído de: Hamilton, Alexander, y James Madison. “The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments” [Feb 8, 1788]. En: The Federalist Papers. The Federalist, núm. 51. New York: Random House, 1973, p. 337. Disponible también en: http:// www.foundingfathers.info/federalistpapers/fedindex.htm; También: Tribe, Laurence H., y Michael C. Dorf. Interpretando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010, p. 39 y ss.

4 Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 69-70.

2 Gargarella, Roberto. Nos l os representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, Capítulos II y III.

7 Nedelsky, Jennifer. Private Property and the Limits of American Constitutionalism: The Madisonian Framework and its Legacy. Chicago: The University of Chicago Press, 1994, p. 202.

Ackerman, Bruce. La nueva división de 3 Cfr. poderes. Barcelona: Fondo de Cultura Económica, 2007.

5 Manin, Bernard. Elections, elites and Democracy: On the Aristocratic Character of elections. Chicago: The University of Chicago, 1993, Capítulo 2. Farrand, Max, ed. The Records of the Federal Convention of 6 1787. 4 vols. New Haven, Connecticut: Yale University Press, 1937. Citado por Gargarella, Roberto. Loc. cit.

sido un asunto pacífico, sino más bien se han caracterizado por presentar siempre resistencias y temores[8]:

a condiciones de razonamiento público (deliberación colectiva)[11], no aparece del todo presente en dichas miradas.

“Liberales y conservadores compartían, en muchos aspectos, su mirada sobre los derechos: ambos miraban con desconfianza los derechos más vinculados con las aspiraciones sociales de la comunidad; ambos preocupados por asegurar protección para el que consideraban el sagrado derecho a la propiedad privada, y ambos resistían, sobre todo, una aproximación generosa en relación con los derechos políticos: era demasiado arriesgado –o demasiado temprano– para ampliar los derechos políticos (…)”[9]

El derecho electoral se transforma así en conocer y dominar reglas, procedimientos y plazos, y no en un asunto de principios y contenidos ligados a la esencia misma del sistema democrático. Se piensa en elecciones antes que en un sistema electoral, dejando muchas veces de lado los fundamentos que deben dar vida a las instituciones que sirven a la consecución de los fines de la democracia y el buen gobierno.

En consonancia a ello, intelectuales como Blackstone afirmaban que “los derechos políticos debían corresponder únicamente a aquellos dotados de voluntad propia”. Dicha “voluntad propia” tenía relación directa con –y se lograba por medio de– derechos de propiedad[10]. Los asuntos electorales y su justicia han sido tradicionalmente relegados a lo procedimental. Los debates académicos nos remiten a la elección como acto y a la técnica para el conteo y asignación de votos, así como a las estrategias para ganarlos. La idea de vincular de modo manifiesto el ejercicio del poder (representación política) 8 Hamilton, Alexander, James Madison, y John Jay. El Federalista. México: FCE, 2010. También: Holmes, Stephen. “Precommitment and the Paradox of Democracy”. En: Elster, Jon y Rune Slagstad, edts. Constitutionalism and Democracy. Cambridge, Massachussetts: Cambridge University Press, 1997, pp. 197-207. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003, pp. 154-201, y 202-257.

En el marco de una democracia deliberativa se tienen diferentes formas de construir la democracia misma. En el caso peruano es la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC)[12], la que desarrolla cuáles son aquellas formas en las que es posible participar y ejercer los derechos políticos. Dentro de dicha gama de posibilidades se encuentra la figura de la consulta popular de revocatoria de autoridades.

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El Perú necesita mejorar la forma en que se hace y realiza la política. Es necesario renovar la confianza en las instituciones pero por sobre todo en la ciudadanía. En el ánimo de compartir los principales alcances, en atención a la institución de la revocatoria y su experiencia legislativa comparada, el presente texto ofrece un acercamiento preliminar de la consulta popular de revocatoria de autoridades

9 Gargarella, Roberto. “Los fundamentos de una comunidad de iguales y el art. 22”. En: Gargarella, Roberto, coord. La Constitución en 2020. 48 propuestas para una sociedad igualitaria. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011, p. 226.

11 Cohen, Joshua. “Democracia y libertad”. En: Jon Elster, comp. La democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2001, p. 237 y ss. A propósito de esta lectura es posible pensar que en el Perú la precariedad del sistema democrático haya sido regla antes que excepción. Cfr. Dargent, Eduardo. Demócratas precarios. Élites y debilidad democrática en el Perú y en América Latina. Lima: IEP, 2011.

10 Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England. 4 vols. London: Spettigue, 2nd edition,1844. Citado por Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 37-38.

12 La Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, fue promulgada el 18 de abril de 1994. Posteriormente, algunos de sus artículos fueron suspendidos, para ser luego restablecidos por la Ley N.° 37520, del 26 de setiembre de 2001.

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UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA A Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA YENLA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y YEXPERIENCIA COMPARADA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA COMPARADA Fernando VELEZMORO SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ www.eseg.edu.pe PINTO

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a la ciudadanía en su conjunto. De esta forma, será posible conocer además de los principales motivos que sustentan dicha institución, los principales países en la región en los que tiene vigencia.

2. Consulta popular de revocatoria de autoridades: apuntes preliminares y expectativas La democracia requiere para su mejora y fortalecimiento de la participación constante de la ciudadanía[13]. Para ello, se ocupa de generar reglas y procedimientos que permitan dicha participación, más allá de la sola elección de representantes[14]. En atención a la institución de la revocatoria, si bien es de reciente data en el Perú, no lo es en países como los Estados Unidos[15]. A finales de 1800, diferentes estados de la Unión enmendaron sus constituciones, promoviendo la incorporación de fórmulas de iniciativa popular[16]. La democracia directa se volvió un rasgo permanente de la vida política estadounidense, sin embargo, el hecho de que la iniciativa popular, el plebiscito y la 13 Cfr. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003. Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995. Laurence H. Tribe, y Michael C. Dorf. Interpretando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010 14 Manin, Bernard. The principles of Representative Government. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.

revocación de mandato no hayan sido tan utilizados “se debe a que mejoró el nivel de las legislaturas locales”[17]. Además de ello, es importante anotar que, de modo general, recurrir a métodos de democracia directa no ha dado lugar a la adopción de medidas radicales o perjudiciales para las minorías. Su existencia tendió, más bien, a influir sobre las legislaturas y a producir consensos más sólidos[18]. En ese sentido, la revocatoria o “recall” es, como en el Perú, una herramienta de nivel local y estatal[19 ]. El derecho de revocar los mandatos de los representantes fue siempre un reclamo poderoso y presente en los debates constitucionales de 1787, sin embargo, para los padres fundadores, la exigencia de tal derecho resultó siempre inaceptable[20]. Se sostuvo que alteraría la voluntad de los representantes, y que promovería autoridades elegidas “por los perjuicios de sus estados, y no por el bien de la Unión”[21]. Los defensores de la revocación de mandatos fueron conocidos como los “populistas”. Ellos afirmaban que para los mandatos prolongados (superiores a un año), los electores debían de contar con una herramienta adicional 17 Prud’homme, Jean-François. Consulta popular y democracia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997. 18 No obstante ello, desde 1904 se han aprobado entre 35% y 40% de las iniciativas populares sometidas avotación a nivel estatal, sin embargo, la revocación de mandato prácticamente no se ha empleado. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative Referendum and Recall. Cambridge, Massachussetts: Harvard University Press, 1999, pp. 69,195 y ss.

15 Beard, Charles Austin, y Birl E. Shultz. Documents on the State wide iniciative, Referendum and recall. New York: The MacMillan Company, 1912. El “recall” permite a los ciudadanos remover a una autoridad electa de su cargo. Cfr. Drage, Jennifer. “Initiative, Referendum, and Recall: The Process”. En: Journal of the American Society of Legislative Clerks and Secretaries, vol. 5, núm. 2, 2000. Disponible en: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/ elections/initiative-referendum-and-recall-overview.aspx

20 Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p.122.

16 Tal es el caso de Dakota del Sur, Utah y Oregon. Entre 1906 y 1918, diecinueve estados más adoptaron este procedimiento. En 1959, otros cuatro se sumaron a los anteriores. Vid. Prud’homme, Jean-François. Consulta popular y democracia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997. También: Beard, Charles Austin, y Birl E. Shultz. Documents on the State wide iniciative, Referendum and Recall. New York: The MacMillan Company, 1912.

21 Williams, Norman R. “Direct Democracy, the Guaranty Clause, and the Politics of the ‘Political Question’ Doctrine: Revisiting Pacific Telephone”. En: Oregon Law Review, Vol. 87, 979, 2008. Disponible en: <http://law.uoregon. edu/org/olrold/archives/87/NWilliams.pdf>. Farrand, Max, ed. The Records of the Federal Convention of 1787. 4 vols. New Haven, Connecticut: Yale University Press, 1937, p. 298.

Los mecanismos de la democracia directa han sido 19 discutidos pero nunca adoptados a nivel nacional. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative Referendum and Recall. Loc. cit.

que les permita controlar a sus elegidos. Mandatos prolongados –insistían los “populistas”– traerían como resultado que los representantes se desentendieran de sus votantes y comenzaran a actuar con autonomía respecto de estos[22]. Es pertinente anotar que los temores de los “populistas” parecen tener vigencia. No es inusual que representantes, al día siguiente de haber sido electos, anuncien planes y medidas contradictorios con sus promesas y propuestas electorales. “De allí que los ‘populistas’ no hayan hecho más que tratar de frenar un mal previsible, apelando a la razonable idea de que, aún luego de las elecciones, el pueblo seguía siendo depositario del poder. Sostuvieron entonces que ‘cuando una persona autoriza a otra a llevar adelante un cierto trabajo en su nombre debe retener el poder de reemplazarla”[23]. Actualmente, la revocatoria se inserta en un contexto de empoderamiento ciudadano para la mejora de las autoridades que nos representan. Dicha figura legal favorece el ejercicio de los derechos de participación y control, al tiempo que busca lograr que las decisiones de las autoridades electas sean el mejor reflejo posible de la voluntad deliberada del pueblo[24].

3. Revocatoria en el Perú: principales alcances Por medio de la consulta popular de revocatoria, los electores pueden destituir o ratificar en su cargo al

22 Llegando incluso a buscar el favor de quienes no apostaron por ellos en un primer momento, pero a cuyos interesen sirven, en el ánimo de beneficiarse con su voto, en una próxima elección. Cfr. Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p. 122-123. 23 Storing, H., ed. The Complete anti-Federalist. Chicago: University of Chicago Press, 1981, p. 289. Citado en: Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p. 123. 24 Zovatto, Daniel, y J. Jesús Orozco Henríquez, coords. Reforma política electoral en América Latina, 1978-2007. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM / IDEA Internacional, 2008, pp. 3-209.

representante anteriormente electo. Se fortalece de esta forma, el compromiso de los ciudadanos con el buen funcionamiento del sistema democrático y sus instituciones, al permitir a las peruanas y peruanos decidir asuntos específicos directamente en las urnas. Los mecanismos de participación y control político y ciudadano constituyen una precondición para la democracia. En ese sentido, la democracia será resultado de la forma en la que constitucionalmente se participe y controle el quehacer político[25]. La revocatoria es una de las herramientas constitucionales con las que es posible participar, mejorar y afirmar la democracia peruana, en sus ámbitos correspondientes: locales y regionales.

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Los rasgos principales que permiten describir dicha institución jurídica en el Perú se mencionan a continuación: Es un derecho de corte constitucional, que asiste a todo ciudadano. Se fundamenta en la necesidad de controlar la representación política. Busca retirar de sus funciones a la autoridad electa[26]. Los sujetos a los que se dirige son: autoridades regionales y municipales, así como jueces de paz, cuya elección sea popular. Su promoción no requiere acreditación legal de los motivos que la inspiran: su legitimidad se encuentra en las firmas y en los votos que la iniciativa logré.

25 Holmes, Stephen. “Precommitment and the Paradox of Democracy”. En: Elster, Jon, y Rune Slagstad, edts. Constitutionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp. 195-240. 26 Siendo su naturaleza diferente a la de una vacancia o suspensión. Cfr. En esta publicación: Velezmoro Pinto, Fernando: “Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú”.

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Para su procedencia se requieren las firmas del 25% de los electores de determinada circunscripción, hasta un máximo de 400 000 firmas.

Otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente. Son derechos de control ciudadano:

No puede interponerse durante el primer ni el último año del mandato.

Revocatoria de autoridades;

Dependiendo de los resultados del proceso, el Jurado Nacional de Elecciones reemplaza a la autoridad revocada o convoca a nueva elecciones.

Demanda de rendición de cuentas;

A continuación, una breve descripción sobre su naturaleza, finalidad, función, sujetos, requisitos, plazos y temporalidad, así como sobre sus efectos y consecuencias. 3.1. Sobre su naturaleza La ciudadanía cuenta con un cuadro importante de derechos constitucionales, entre los que se encuentran los denominados derechos políticos, los que clásicamente han sido expresados como el derecho a elegir y ser elegido. En el marco de una democracia deliberativa, dichos derechos tienen por finalidad generar accesos y garantías para la participación y el control ciudadano de la actividad política. Dado que la democracia es una construcción colectiva de libertad y cooperación para una vida buena en sociedad, son los ciudadanos los llamados a asumir el desafío de vigilar el desempeño y cumplimiento de la autoridad electa. Para ello, el sistema les brinda determinadas herramientas, entre las que se cuenta la revocatoria. Son derechos de participación ciudadana los siguientes: Iniciativa de reforma constitucional;

Remoción de autoridades; Otros mecanismos de control establecidos por la legislación vigente. Los derechos descritos se encuentran en un proceso de afirmación y desarrollo. Se insertan en el marco de una tendencia que reclama la incorporación de la voz y el voto ciudadano, de modo más constante y con vocación de permanencia. Ya en 1914 la Corte Suprema de los Estados Unidos de América fijaba algunos criterios, entre ellos –el más importante– que “los asuntos de democracia directa municipal (pensando en la “recall”) son políticos más que judiciales” (Bonner v. Belsterling, 1911, también Pacific State Tel. & Tel Co. v. Oregon, 1912)[27]. De ello se desprende que en el Perú la revocatoria no constituye una sanción, sino más bien una suerte de cuestionamiento a la legitimidad en la representación lograda en las urnas, un llamado de atención, un retiro de la confianza depositada por los electores en la autoridad. 3.2. Sobre su objeto El inicio de un procedimiento de revocatoria tiene por objeto someter a evaluación, mediante la consulta, la gestión de una autoridad local o regional democráticamente electa y plenamente individualizada. Incluye

Iniciativa en la formación de las leyes; Referéndum;

En el Perú la revocatoria es una institución no aplicable a congresistas ni al presidente de la República. Eso quiere decir que su objeto se limita a circunscripciones subnacionales. Es importante mencionar que, pese a que a la fecha no se ha suscitado ningún caso ante el Jurado Nacional de Elecciones, sería posible incorporar también a las autoridades electas en los municipios de centros poblados. 3.3. Sobre su función y fundamentos La institución de la revocatoria de autoridades, al ser un procedimiento de control, sirve para reforzar o retirar la confianza y legitimidad democrática con que cuenta dicha autoridad. En atención a ello, las razones por las que se inicia una revocatoria no requieren ser probadas. Los fundamentos del pedido de revocatoria se exponen sin necesidad de motivación ni desarrollo ulterior. Los fundamentos más frecuentes por los que se solicita la revocatoria de autoridades municipales son: Mal uso de los recursos públicos. Incumplimiento de funciones.

27 May, Janice C. The Texas State Constitution: A Reference Guide. Texas: Greenwood Press, 1996, pp.39-40

3.4. Sobre sus sujetos Sujeto activo: El promotor. Es el ciudadano que adquiere el kit electoral y se compromete con el proceso de revocatoria. Sujeto pasivo: Autoridades sometidas a consulta. Son los sujetos a los que se dirige la solicitud, vale decir, autoridades regionales y municipales democráticamente electas (alcaldes, presidentes regionales, regidores y consejeros regionales), así como jueces de paz, cuya elección sea popular[ 29]. Son instituciones que también participan del proceso: Reniec, ONPE y JNE. 3.5. Sobre sus requisitos

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Para la realización de la consulta se requiere: i.Presentar una solicitud ante la ONPE y reunir el 25% firmas de los electores de la circunscripción electoral, hasta un máximo de 400 mil firmas[30]. ii.Superar la verificación de autenticidad de las firmas recolectadas, ante el Reniec. iii.Subsanar –de ser el caso– las observaciones planteadas por el Reniec. Luego de ello, el JNE convocará a un proceso de consulta de revocatoria en un plazo de noventa días después de presentada la solicitud. El voto en este proceso electoral es obligatorio.

Incumplimiento de las promesas electorales, planes de gobierno, otros ofrecimientos. 28 Constitución Política peruana de 1993: Art. 2.17: A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum. Art. 31: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas (…).

Iniciativa en la formación de ordenanzas municipales y regionales; Consulta previa en el caso de los pueblos originarios;

también a los jueces de paz que provengan de elección popular[28].

Art. 139.17: La participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados, conforme a ley.

29 Mediante la revocatoria el pueblo destituye del cargo a una autoridad previamente electa. Por otro lado, existe la remoción como figura legal que permite cesar en el ejercicio de cargo a una autoridad que ha sido designada por el gobierno central o regional, y que no ha sido democráticamente elegida. Por ejemplo, gobernadores, directores regionales, gerentes municipales, etcétera. La remoción no comprende a los jefes políticos militares en las zonas declaradas en estado de emergencia. Cfr. Ley N.° 26300, artículo 27. 30 Esto quiere decir que si el 25% del total de electores de un determinado distrito, provincia o departamento excede las 400 000 personas, solo se requerirá de este último número de firmas para que proceda la realización de la consulta.

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3.6. Sobre su oportunidad, plazos y temporalidad La oportunidad para presentar la petición de revocatoria se da luego de finalizado el primer año y antes de iniciar el último de la gestión de la autoridad que se desea someter a dicho procedimiento. Los plazos de mayor relevancia se encuentran previstos en el cronograma que el JNE publica con ocasión de este procedimiento. Al cierre del presente artículo, el JNE se encuentra ad portas de aprobar el padrón electoral remitido por el Reniec[31]. Las autoridades reemplazantes asumen funciones a partir del momento de la entrega de credenciales por parte del JNE, y por el tiempo que reste del mandato de la autoridad revocada. 3.7. Sobre sus efectos La autoridad sometida a consulta quedará revocada si la propuesta a favor de la revocatoria alcanza la mitad más uno de los votos válidos, siempre que hayan votado el 50% o más de electores hábiles en el padrón electoral del lugar donde se realiza la consulta. Se realizarán nuevas elecciones cuando se revoque a más de un tercio (1/3) de los miembros del concejo municipal o del consejo regional. Para el caso de las regiones, al presidente revocado lo reemplaza el vicepresidente, al vicepresidente revocado lo reemplaza el consejero hábil de la lista a la que pertenece el revocado que resulte electo mediante votación de la mitad más uno del número legal de los consejeros.

31 El cronograma para la consulta popular de revocatoria correspondiente al presente año se encuentra en la Web del JNE: http://portal.jne. gob.pe/procesoselectorales/Documentos%20%20 Procesos%20electorales/Revocatorias%20 2012/CRONOGRAMA%20DE%20REVOCATORIA.pdf

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En los demás casos, la autoridad revocada será sustituida por su correspondiente accesitario.

Solo se podrá realizar un proceso de revocatoria, después de culminado el primer año de gestión y antes del último.

Las autoridades revocadas no pueden participar de las elecciones a que hubiere lugar para cubrir su vacancia. En las demás elecciones no tendrán impedimento alguno tras haber sido revocadas.

Para la aprobación de la revocatoria se requerirá la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos.

Los promotores de aquel proceso de revocatoria que finalice con la salida de la autoridad sometida a consulta tienen el derecho a reclamar el reembolso por los gastos efectuados[32].

4. Experiencia comparada: revocatoria por países A continuación, un recuento de los países de la región en los que es posible encontrar la figura de la revocatoria de autoridades democráticamente electas. Al final del presente texto se inserta un cuadro resumen con las dinámicas correspondientes a los países glosados (Tabla 1). 4.1. Ecuador En Ecuador la revocatoria de mandato es un derecho ciudadano plasmado en la Constitución Política, en sus artículos 109 al 113, y en los artículos 199 al 201. Además de ello, se encuentra tipificada en el Código de la Democracia, en donde se plasman los lineamientos básicos para el procedimiento de consulta, que son los siguientes: Solo pueden ser revocados los cargos elegidos por el pueblo mediante procesos electorales, incluyendo al presidente de la República. Para las autoridades municipales es necesaria la firma del 10% de ciudadanos de la circunscripción electoral, mientras que para el presidente el 15% de firmas. 32 Cfr. en esta misma publicación: Omar Livia Quiñones, Martín Soto Florián y Tereza Villanueva López: “El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria”.

Si la autoridad es revocada cesará de su cargo y será reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la Constitución. En la mencionada Ley no se hace referencia al reembolso de fondos utilizados en el proceso de revocatoria. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral, en su Resolución N.° PLE-CNE-2-6-1-2011, Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria de mandato, se ocupa de los procedimientos de las instituciones glosadas, así como de los correspondientes a los gastos, conforme se aprecia también en la Resolución N.° PLE-CNE-3-27-7-2010. El presupuesto para realizar la revocatoria es asumido por el Estado y destinado a las instituciones encargadas. Con respecto a la campaña, está prohibida la contratación privada de propaganda y publicidad sobre el proceso electoral en prensa escrita, radio, televisión y vallas publicitarias, siendo el gasto máximo permitido en la campaña electoral un monto no mayor al límite establecido para la elección de la máxima autoridad de la jurisdicción en la cual se realiza la campaña. Los fondos utilizados en la campaña son privados, no existiendo el reembolso de lo utilizado. 4.2. Bolivia En el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley de Régimen Electoral, en sus artículos 25 al 34, permite la revocatoria de todas las autoridades elegidas por medio de una elección popular. La propuesta de revocatoria será llevada a cabo por cualquier persona

que goce de plenos derechos políticos, y siempre que ello sea a la mitad y antes del último año del mandato de la autoridad sometida a proceso de revocación. 4.3. Venezuela La Constitución venezolana, en su artículo 72, reconoce el derecho de los ciudadanos a revocar a toda autoridad democráticamente electa, incluyendo al presidente de la República. Dicho derecho de revocatoria se encuentra desarrollado en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Poder Popular, artículos 75 y 76, donde además fija que para iniciar dicho proceso es necesario que la autoridad sometida a revocación se encuentre a la mitad del mandato para el que fue elegido.

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

4.4. Colombia La Constitución de la República, en sus artículos 103 al 106, así como en la Ley N.° 134, del 31 de mayo de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, consagra en su punto 4 el derecho a revocar autoridades popularmente electas. Concretamente, se refiere al gobernador o alcalde, siempre que haya transcurrido al menos un año de la toma del cargo. Dicho derecho podrá ser ejercido solo por aquellos ciudadanos que hayan participado (votado) en el proceso electoral en el que la autoridad sometida a revocatoria fue electa. 4.5. Chile En Chile la revocatoria no se encuentra regulada. 4.6. Argentina En la República Argentina no se encuentra tipificado en las leyes electorales nacionales los procesos de revocatoria de autoridades. Los únicos procesos de consulta son los referidos en la Ley N.° 25.432 donde se regulan los procesos para que mediante el voto ciudadano se aprueben proyectos de ley. Para este caso los partidos tienen

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derecho a mostrar su postura a favor o en contra de los proyectos sometidos a consulta, para lo cual el Estado asume los costos de espacios en medios de comunicación masiva. Sin embargo, ciudades como Buenos Aires, al abrigo de sus propias constituciones locales, han estatuido el derecho a revocar. Al respecto, se puede ver la Ley N.° 19.945, del Código Electoral Nacional, así como la Ley N.° 25.432, de Consulta Popular Vinculante y No Vinculante.

Actualmente, 26 estados cuentan con dicha institución. La forma en que ha sido reglamentada depende de cada estado. A modo de ejemplo, es posible mencionar el caso de California, en donde en la misma elección en la que se somete a “recall” a una autoridad electa, como es el caso del gobernador, se puede votar por un aspirante a dicho cargo[33].

Tabla 1. Tabla 1. Cuadro comparativo de países.

Cuadro comparativo de países. PAÍS

ECUADOR

4.7. Panamá En Panamá la revocatoria se sustenta en el artículo 151 de la Constitución, y es desarrollada por los artículos 361 al 376 del Código Electoral. Tanto los partidos políticos como cualquier ciudadano son los sujetos legitimados para promover la consulta popular de revocatoria. Podrán ser revocados de sus mandatos, luego del primer año y antes del último, diputados y corregidores, sean principales o suplentes.

PANAMÁ

BOLIVIA

4.8. México Los estados que integran los Estados Unidos Mexicanos tienen regulaciones específicas para el ejercicio de los derechos de control y participación política. En ese sentido, se ha identificado que 18 de los 32 estados cuentan con procedimientos de revocatoria para autoridades locales: gobernaciones, municipios y/o ayuntamientos. Cualquier ciudadano puede iniciar dicho proceso, siendo los plazos diferentes, dependiendo de cada estado (ver cuadro).

Ley de Régimen Electoral Título II, Capítulo II Art.25 al Art. 34

Personas que gocen de derechos políticos

Autoridades elegidas por la voluntad popular

Una vez cumplido el primero y antes del último año del periodo que fue elegido

Partidos políticos y ciudadanos en general

Diputados principales o suplentes, corregidor principal o suplente

Una vez cumplido el primero y antes del último año del periodo que fue elegido

Personas que gocen de derechos políticos

Autoridades elegidas por elección popular

A la mitad y antes del último año del periodo que fue elegido

COLOMBIA

Gobernador o Alcalde

Al menos debió transcurrir un año de la toma de sus funciones

VENEZUELA

Constitución Política, Título III, Capítulo IV, Art. 72 Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Poder Popular, Título III, Capítulo IV, Art. 75 y Art. 76

Todos los ciudadanos con pleno goce de sus derechos

Toda autoridad elegida por medio de elección popular

Después de que la autoridad cumpla con la mitad de su cargo elegido

Constitución de la Ciudad de Buenos Aires Libro II, Título II, Art. 67

Todos los ciudadanos con pleno goce de sus derechos

Toda autoridad elegida por medio de elección popular

Una vez cumplido un año hasta antes de los seis meses para finalizar su mandato

Cualquier ciudadano, luego el Congreso del estado

Ayuntamientos y gobernaciones

No determina un plazo exacto, solo da requisitos

Gobernaciones y cargos estaduales de elección popular

Los plazos varían según los Estados.

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Al respecto: Garrett, Elizabeth. “Democracy in the wake of the California Recall”. En: The Elgar Handbook on Public Law and Public Choice. California: USC Center in Law, Economics and Organization, 2009, pp. 239-284.

Constitución Política, Título V, Capítulo I, Art. 151 Código Electoral de Panamá, Capítulo XV, Sección I, II, y III Art. 361 al Art. 376

PERIODO PARA LA ACCIÓN

Solo los ciudadanos que participaron en la elección de la autoridad

ARGENTINA

33.

Constitución Política Título IV, Capítulo II Sección Segunda Art.109 al Art. 113 Ley Orgánica Electoral – Código de la democracia Art. 199 al Art. 201

SUJETO PASIVO

SUJETO ACTIVO

Constitución Política, Título IV, Capítulo I Art. 103 al Art. 106 Ley 134, Mecanismo de Participación Ciudadana Punto 4

4.9. Estados Unidos de América Los Estados Unidos de América cuentan con el “recall” como procedimiento estadual. En ese sentido, no es un derecho constitucional de la federación, sino más bien uno propio de las constituciones de los respectivos estados que las han implementado.

UBICACIÓN NORMATIVA

ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales. Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales.

Cualquier ciudadano, luego el Congreso del estado

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

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5. Apuntes finales A la fecha, el Jurado Nacional de Elecciones ha convocado y llevado a cabo procesos de consulta popular de revocatoria de autoridades locales en los años 1997, 2001, 2004, julio y octubre de 2005, 2008 y 2009. Desde 1997, a la fecha, han sido revocadas un total de 1 057 autoridades locales; de ellas 210 han sido alcaldes y 847 regidores (Ver Tabla 2). Conforme es posible apreciar, existe una cantidad importante de autoridades que han sido sometidas a consulta popular de revocatoria: de 1997 a 2009, 3 367 autoridades han visto su legitimidad cuestionada por parte de la ciudadanía a la que representan. En ese sentido, resulta fundamental estudiar la institución de la revocatoria de autoridades, toda vez que dicha herramienta se viene consolidan-

do en su uso por parte de la ciudadanía. Observar los procesos de revocatoria permite conocer, de alguna manera, el clima social en determinadas jurisdicciones, las mismas que podrían tener conflictos sociales actuales o en latencia. Por otra parte, resulta importante atender la incidencia de los principales partidos políticos en lo que será el proceso de revocatoria correspondiente al año 2012. Al respecto, el Partido Aprista Peruano descuella con un total de 103 autoridades susceptibles de ser revocadas en setiembre próximo. Asimismo, es relevante también la presencia de agrupaciones y movimientos políticos de índole local y regional que exhiben un alto número de alcaldes y regidores que podrían ser revocados.

Tabla Tabla3. 3. Organizaciones Organizacionespolíticas políticascon conmayor mayorcantidad cantidadde desolicitudes solicitudesde derevocatoria revocatoria2012 2012 Organización Organización política política

Provincial

Alcalde Regidor Regidor Alcalde Alcalde Regidor Regidor Alcalde

AUTORIDADES CONSULTADAS VS AUTORIDADES REVOCADAS % AÑO AUTORIDADES REVOCADAS

CONSULTADAS

REVOCADAS

TOTAL DE AUTORIDADES CONSULTADAS

ALCALDE

REGIDOR

TOTAL DE AUTORIDADES REVOCADAS

ALCALDE

REGIDOR

TOTAL Total

21

82

103

1

13

57

71

1

12

54

68

9

40

49

7

32

41

FUERZA 2011 (**)

9

32

41

UNIÓN POR EL PERÚ

8

31

39

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL RÍO SANTA CAUDALOSO

7

29

36

MOVIMIENTO REGIONAL FUERZA SOCIAL CAJAMARCA

8

27

35

PARTIDO DEMOCRÁTICO SOMOS PERÚ

7

26

33

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL TODOS CON AYACUCHO

4

25

29

MOVIMIENTO POPULAR KALLPA

6

21

27

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE TRABAJANDO PARA TODOS

5

20

25

6

17

24

MOVIMIENTO REGIONAL INDEPENDIENTE CUENTA CONMIGO

3

18

21

RESTAURACIÓN NACIONAL

4

16

20

JUNTOS SÍ SE PUEDE

4

15

19

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE INNOVACIÓN REGIONAL

5

14

19

3

7

18

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE SURGE AMAZONAS

5

12

17

FUERZA LORETANA

4

13

17

PARTIDO APRISTA PERUANO ACCIÓN POPULAR ALIANZA PARA EL PROGRESO

1

CONCERTACIÓN PARA EL DESARROLLO REGIONAL - LIMA PERÚ POSIBLE (*)

1

NUEVA AMAZONÍA

Tabla 2.

Distrital

FRENTE REGIONAL PROGRESISTA IQUEÑO

1

1

1

7

1997

71,10%

190

61

729

135

42

93

2001

6,10%

628

166

462

38

11

27

2004

15,70%

878

187

691

138

29

709

2005 (JUL)

64,70%

67

13

54

43

8

35

PARTIDO POPULAR CRISTIANO UNIDAD NACIONAL

4

12

16

2005 (OCT)

37,10%

27

6

21

10

3

7

MOVIMIENTO INDEPENDIENTE RECONSTRUYAMOS ÁNCASH

3

13

16

FRENTE REGIONAL TUNA

3

13

16

2008

43,50%

1,239

240

999

539

95

444

ALIANZA POR AREQUIPA

3

13

16

2009

45,60%

338

67

271

154

22

132

PARTIDO HUMANISTA PERUANO

3

12

15

261

1023

1310

Fuente: JNE. Elaboración propia.

TOTAL GENERAL

4

22

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

(*) PERÚ POSIBLE - SÚMATE presenta un total de seis. (**) ALIANZA CAJAMARCA SIEMPRE VERDE - FUERZA 2011 presenta un total de veintidós. Fuente: JNE. Elaboración propia.

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Tabla 5. Tabla 5. Cuadro histórico de revocatorias. Cuadro histórico de revocatorias. Tabla 4. 4. Tabla Distribución de de solicitudes solicitudes de de revocatoria revocatoria 2012 2012 por por regiones regiones Distribución REGIÓN ÁNCASH

Revista Accion AcciónElectoral Electoral Revista

DISTRITO

TOTAL

1

39

40

LIMA-PROVINCIA

32

32

CAJAMARCA

27

27

APURÍMAC

20

20

AYACUCHO

20

20

HUANCAVELICA

15

15

AREQUIPA

15

15

14

15

14

14

10

11

SAN MARTÍN

1

AMAZONAS LA LIBERTAD

1

PUNO

9

9

LORETO

9

9

JUNÍN

9

9

PIURA

8

8

6

7

ICA

1

HUANUCO

5

5

TACNA

3

3

LAMBAYEQUE

3

3

CUSCO

3

3

LIMA

3

3

MOQUEGUA

2

2

TOTAL GENERAL

20

PROVINCIA

4

266

270

Fuente: JNE. Elaboración propia.

AÑOS

1997

2001

2004

2005

2005

2008

17 de octubre

3 de julio

30 de octubre

7 de diciembre

29 de 30 de noviembre septiembre

Circunscrip172 ciones en 60 distritos 187 distritos distritos 15 distritos donde se 1 provincia 1 provincia realizó la 1 provincia consulta

6 distritos

242 distritos 3 provincias

72 distritos

4 provincias 266 distritos

166 alcaldes 462 regidores

240 alcaldes 999 regidores

67 alcaldes 271 regidores

265 alcaldes 1045 regidores

Consultas Populares de 23 de 25 de Revocatoria de Autorinoviembre noviembre dades en el Perú

Número de 61 alcaldes 129 autoridades consultadas regidores

Número de 42 alcaldes 11 alcaldes 93 27 autoridades regidores regidores revocadas

Padrón Electoral

128016

314,476

2009

2012

187 alcaldes 691 regidores

13 alcaldes 54 regidores

6 alcaldes 21 regidores

29 alcaldes 109 regidores

8 alcaldes 35 regidores

En proceso: 95 alcaldes 22 alcaldes 30 de 3 alcaldes 444 132 septiembre 7 regidores regidores regidores serán las votaciones.

367,046

94,290

11,263

603,924

164,274

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

El padrón se cierra el 2 de junio

Fuente: JNE. Elaboración propia.

Fuente: JNE. Elaboración propia.

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Revista Accion AcciónElectoral Electoral Revista 22

El Jurado Nacional de Elecciones, mediante la Resolución N.° 0561-2012-JNE, del 31 de mayo del año en curso, ha convocado a consulta popular de revocatoria en 266 distritos y cuatro provincias del país. En este proceso de revocatoria se verán involucradas un total de 1 310 autoridades, las que se dividen en 265 alcaldes, distritales y provinciales, así como 1 043 regidores. Todos ellos deberán enfrentar en las urnas la voluntad de sus electores el próximo 30 de setiembre. Las solicitudes de revocatoria aprobadas que cumplieron con los requisitos establecidos por la Ley N.° 26300, vale decir, referirse a una autoridad en particular, contar con fundamento no motivado, alcanzar el número mínimo de firmas aprobadas, y cumplir con los plazos establecidos por el JNE, fueron 270. Los distritos que participarán en la consulta popular se encuentran distribuidos en veinte regiones del país, ubicándose la mayor parte de ellos en Áncash (39), Lima (35), Cajamarca (27), Apurímac y Ayacucho (20), Arequipa y Huancavelica (15), San Martín y Amazonas (14), La Libertad (10), Junín, Loreto y Puno (9), Piura (8), Ica (6), Huánuco (5), Lambayeque, Cusco, Tacna (3) y Moquegua (2).

tribuir a la reflexión sobre una herramienta en la que peruanos y peruanas depositan su confianza, se inserta el presente texto. Comprender las razones por las que dicho fenómeno se presenta y las condiciones bajo las que se suscita deben ser objeto de posteriores reflexiones.

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Se estima que el número de electores que participarán en este proceso asciende a 762 357, si se toma en cuenta el padrón electoral de las Elecciones Generales de 2011.

__________. “Los fundamentos de una comunidad de iguales”. En: Gargarella, Roberto, coord. La Constitución en 2020. 48 propuestas para una sociedad igualitaria. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011.

Es difícil conocer que espera la sociedad peruana de sus instituciones, de sus representantes, y de cada uno de quienes la integran. No es fácil tampoco enfrentar la realidad de nuestra democracia: frágil aún y en construcción constante. A pesar de la importancia social y jurídica que la institución de la revocatoria tiene en el Perú, los estudios sobre democracia no se han ocupado de dicha figura. En el ánimo de con-

Hamilton, Alexander, y James Madison. “The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments” [Feb 8, 1788]. Extraído de: The Federalist Papers. The Federalist, n. 51. New York: Random House, 1973, p. 337. Disponible también en: Founding Fathers.Info. The Federalist Papers Online. http://www.foundingfathers.info/federalistpapers/fedindex.htm

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Revista Revista Accion AcciónElectoral Electoral 26

SILVIA SÁNCHEZ GÓMEZ Silvia Sánchez Gómez es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), es egresada de la Maestría con mención en Derechos Humanos y Derecho Constitucional por la misma casa de estudios. Post Título de Derecho Procesal Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es autora de varios artículos de investigación sobre derecho electoral.

1. Justificación

L

a revocatoria es un derecho constitucional reciente en su aparición y ejercicio. El presente artículo tiene por finalidad compartir la forma en que dicho derecho se vehiculiza. Para tal fin, se expone, de modo ordenado y claro, el marco normativo aplicable, las instituciones que participan de la revocatoria, así como los trámites, etapas y plazos que deben ser realizados para el correcto ejercicio del derecho de revocatoria. En ese ánimo, se comparten también apuntes sobre casos que permiten apreciar la forma en que el procedimiento de revocatoria se concretiza.

2. Normativa aplicable La consulta popular de revocatoria es un proceso que permite a los ciudadanos decidir si las autoridades que los representan, y que fueron democráticamente electas, continuarán en sus cargos hasta culminar el periodo o no. Este derecho ha sido reconocido como fundamental en la Constitución Política peruana de 1993[1]. 1. Véase en esta misma edición: “La revocatoria: orígenes, principios y experiencia comparada”, de Martín Soto Florián.

El proceso de consulta popular de revocatoria –en adelante proceso de revocatoria– se regula por la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), la misma que se ocupa del referéndum, la iniciativa legislativa, la iniciativa de reforma constitucional, la remoción de autoridades y la demanda de rendición de cuentas, como mecanismos de participación directa de la ciudadanía en los asuntos propios de una democracia[2].

tos de reciente creación, se encuentran excluidas del proceso de revocatoria 2012[4].

crático, por lo que actualmente se encuentra consolidada y no ha sido cuestionada.

3. Etapas del proceso de consulta popular de revocatoria

Durante esta etapa, la ONPE cumple dos papeles importantes: i) administrar la venta de los kits electorales; y ii) recibir las solicitudes de la consulta popular de revocatoria.

Los artículos referidos al proceso de revocatoria se recogen en el Capítulo III de la citada Ley, “De la revocatoria y remoción de autoridades”, el mismo que en el año 2009 fue modificado en varios de sus artículos, conforme a las Leyes N.° 28421 y N.° 29313

Durante la etapa previa a la convocatoria de la consulta popular de revocatoria, así como en su etapa posterior, participan las tres instituciones que componen el Sistema Electoral. En atención a la etapa posterior, se ha optado por aplicar supletoriamente la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.° 26859; sin embargo, no se cuenta con previsión legal alguna referida a la etapa previa a la convocatoria.

Es importante destacar que el marco normativo descrito no establece los procedimientos específicos que competen a las instituciones que conforman el Sistema Electoral peruano: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Organismo Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); no obstante, corresponde a cada uno de ellos emitir la reglamentación pertinente. Por otra parte, las autoridades municipales y regionales pasibles de ser sometidas a consulta serán aquellas elegidas en el proceso electoral del año 2010[3].Las autoridades elegidas durante el año 2011 (34 distritos de las Elecciones Municipales Complementarias, a excepción del distrito de Huacachi, en el que aún no se elige a sus autoridades), así como las Nuevas Elecciones Municipales de los cuatro distri-

2. Es importante anotar que en el año 1996, por medio de las Leyes N.° 26592 y N.° 26670, se modificaron algunos de sus artículos, los mismos que fueron restituidos en 2001, mediante la Ley N.° 27520. 3. Solo es posible someter a proceso de revocatoria durante el periodo que dure el mandato de la autoridad, excluyendo la posibilidad de llevarse a cabo en el primer o último año del mandato. Cfr. Ley N.° 26300, LDPCC, artículo 21.

3.1. Etapa previa a la convocatoria. Cumplimiento de los requisitos para la procedencia de la consulta

A continuación, haremos un breve recuento del tránsito procedimental previo al proceso de revocatoria, que se realiza ante cada una de las instituciones que integra el Sistema Electoral. a. Ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) La ONPE es la entidad responsable de organizar y ejecutar los procesos electorales en el Perú. En atención al proceso de revocatoria, y pese a que la Ley N.° 26300, LDPCC no lo señala, es esta institución la encargada de la venta de los kits electorales (instrumento con el que se inicia la etapa previa). Dicha práctica ha sido reconocida por los organismos que componen el Sistema Electoral, así como por las demás instituciones que conforman el sistema demo-

Sobre la venta de los kits electorales Los kits electorales son el conjunto de documentos, formatos y materiales necesarios para iniciar los procedimientos de inscripción de organizaciones políticas, de participación ciudadana y de control políticos[5]. Para el año 2012, la venta de los kits electorales para iniciar los procesos de consulta popular de revocatoria se inició el primer día hábil del año. El ciudadano que adquiera un kit electoral será tenido por promotor de la consulta y será el único legitimado para cualquier reclamación o escrito[6]. En una misma circunscripción, más de un ciudadano puede adquirir el kit electoral para solicitar la consulta popular de una o varias autoridades[7].

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

No obstante lo descrito, ante la ausencia de regulación específica no resulta claro si el inicio del procedimiento se da con la adquisición de los kits electorales o cuando se presenta la solicitud con las firmas habilitantes ya reunidas. Pese a dicha deficiencia normativa, es posible sostener que el inicio del proceso de revocatoria se da con la presentación, por

5. Para mayor detalle acerca de lo que contiene un kit electoral, véase: http://www.web.onpe.gob.pe/venta-kits.html 6. Más adelante se hará la diferenciación entre promotor y representante. Ver punto referido al Reniec.

4. La ONPE solo podrá vender kits electorales respecto de los lugares en los que se eligió autoridades durante el proceso de Elecciones Regionales y Municipales del 2010, mas no se toma en cuenta a los elegidos durante el 2011.

7. El promotor es aquel ciudadano que representa los derechos de participación y control ciudadano o el petitorio de una determinada acción de demarcación territorial. Tiene las mismas características que las de un personero.

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parte del promotor, de la solicitud de revocatoria. Ello por las siguientes razones:

simple, adjuntando copia simple de su DNI.

i) Frente a la compra-venta de kits electorales, no existe posibilidad de pronunciamiento que incida sobre la procedencia o no de la consulta de revocatoria, mientras que, ante la presentación de la solicitud de consulta, la ONPE realiza una primera calificación formal de los requisitos exigidos por Ley para luego remitirlo al JNE, a efectos de que este se pronuncie sobre su procedencia en la resolución que convocará al proceso[8];

Realizar el pago de la tasa correspondiente y adjuntar una copia.

ii) Existe la posibilidad de que el promotor desista de reunir las firmas y su pedido (en abstracto, este nunca llegaría ante la ONPE). Conforme al Texto Único Ordenado de la ONPE, los requisitos para adquirir los kits electorales son: Presentar una solicitud de compra de los formatos para la recolección de firmas de adherentes, dirigida a la jefa de la ONPE (existe un formato que es facilitado por la ONPE, es el Formato 020). Debe señalarse la autoridad o autoridades a las cuales se solicitará sean sometidas a consulta, así como el fundamento de la revocatoria (el fundamento debe ser mencionado, no justificado, sustentado, ni probado). Adjuntar una copia del documento nacional de identidad (DNI) vigente del promotor o promotores. Si el promotor nombra a un representante, este debe de ser acreditado mediante una carta poder

8. Esto debe diferenciarse del pronunciamiento que emite el Reniec respecto de la verificación de firmas. Ello se realiza una vez que el solicitante presenta ante dicha entidad la cantidad de firmas requeridas por Ley. No obstante, este pronunciamiento incide solo sobre si se ha alcanzado o no el mínimo de firmas de adherentes.

Asimismo, cabe establecer una diferencia entre el inicio del procedimiento aludido y el inicio del proceso de consulta popular. Este último tampoco ha sido definido por el Pleno del JNE, por lo que existe aún la incertidumbre sobre si se inicia el primer día de la venta de los kits, con la compra de dichos kits, con la presentación de la primera solicitud ante la ONPE o con la resolución de convocatoria por parte del JNE.

Los supuestos más frecuentes por los cuales se solicita la realización de la consulta de revocatoria, según información difundida por la ONPE[9], son: Asumen con desinterés y negligencia sus funciones. No responden a la demanda de servicios para la comunidad. Son incapaces de dialogar o escuchar. Se encuentran habituados al consumo de licor. Malversan los fondos del municipio.

Sobre la solicitud de la consulta popular de revocatoria

Contratan familiares en el municipio (nepotismo).

La solicitud de inicio del procedimiento se presenta acompañada de la iniciativa correspondiente, la relación de los nombres, documentos de identidad, firma o huellas digitales de los promotores de la iniciativa, así como del domicilio común, ante la autoridad electoral. Dicha solicitud deberá señalar qué autoridades son las que se someterán a consulta, individualizando a cada una de ellas, y no necesita acreditar el fundamento que justifica el pedido de revocatoria.

Incumplen con las promesas ofrecidas en campaña.

Las autoridades respecto de quienes se puede solicitar la revocatoria son: Gobierno Regional

Gobierno Municipal (provincial o distrital)

Presidente regional

Alcalde (provincial o distrital)

Vice Presidente regional

Regidores (provinciales o distritales)

Consejeros regionales Fuente: JNE Elaboración propia.

Utilizan los bienes de la municipalidad o gobierno regional. Se asignan dietas indebidas. Abusan del poder y maltratan a la población. No reconocen los acuerdos del consejo regional o concejo municipal. No viven en la localidad. Cometen irregularidades licitaciones de obras.

en

las

La consulta se llevará adelante siempre que el 25% de los electores de una autoridad, con un máximo de 400 000, firme la solicitud de revocatoria. Una vez culminado el proceso de verificación de firmas por parte del Reniec, y solo si se ha alcanzado el mínimo de adherentes requerido por la Ley N.° 26300, LDPCC (no hay pago de tasas en este caso), la ONPE recibe la solicitud 9. Cfr. Portal institucional ONPE: http://www.web.onpe.gob. pe/revocatoria2012.html

y realiza una calificación formal de los requisitos que, en caso de ser positiva, es remitida al JNE. Recibidas la solicitud (ONPE) y el acta de verificación de firmas (Reniec), el JNE convocará a la consulta de revocatoria, pudiendo acumular las iniciativas para realizar dicho acto electoral de forma conjunta. b. Ante el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) Una vez adquirido el kit electoral se deberá reproducir (fotocopiar) la lista de adherentes las veces que sea necesario, a efectos de alcanzar la cantidad de firmas requeridas. Los adherentes deberán llenar sus datos en las listas, conforme aparecen en sus DNI (nombres, número de DNI y firma).

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

Un ciudadano puede firmar varias peticiones de revocatoria, aunque tengan como origen la iniciativa de diferentes promotores, tomando en cuenta, por ejemplo, si se ha iniciado dicho proceso en su distrito, en su provincia o en su región. La firma no será invalidada en caso de hallarse registros del mismo ciudadano en listas de adherentes diferentes. Recabadas las firmas, se deberá solicitar al Reniec la verificación de las mismas[10]. Estas serán admitidas siempre y cuando asciendan a una cantidad igual o mayor al número requerido de firmas (25% de electores, hasta un máximo de 400 000)[11].

10. Esta competencia ha sido determinada por la Ley N.° 26300, LDPCC, y su modificatoria, la Ley N.° 27706. En ella se señala que corresponde al Reniec la verificación de las firmas de adherentes para dar inicio a cualesquiera de los procedimientos establecidos en dicha ley. 11. Es la Resolución N.° 604-2011, de fecha 6 de julio de 2011, la que ha definido las cantidades exactas de firmas requeridas para solicitar la revocatoria de autoridades de cada distrito, provincia y región de nuestro país, en base al último padrón de electores de las Elecciones Generales del 2011.

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La norma vigente que rige los procedimientos de verificación de firmas es la Directiva N.° DI-287/GOR/008, “Verificación de firmas de listas de adherentes y libros de actas de constitución de comités”, aprobada mediante la Resolución Jefatural N.° 262-2010-JNAC/RENIEC. Superada satisfactoriamente esta etapa, el Reniec expide una “constancia de verificación positiva de firmas”, en la que señala, además, si el promotor ha alcanzado o superado el mínimo requerido. Dicha constancia es entregada al promotor o a su representante, a efectos de que se adjunte a su solicitud ante la ONPE. Al respecto, cabe indicar que en el transcurso de este procedimiento el promotor puede designar a un representante, quien lo representará frente al acto de comprobación de firmas. Ello sucede –principalmente– en los casos en los que el promotor se encuentra en algún distrito o ciudad alejada de la capital (en la cual se encuentra el local central del Reniec), lugar donde se realiza la comprobación de firmas. Además, cabe señalar que la adquisición del kit electoral concluye con la entrega de los documentos y materiales que aquel conlleva, por lo que no cabe desistimiento de la compra-venta de los kits, a diferencia del procedimiento de recolección de las firmas, del que sí es posible desistirse. Solo basta que el promotor presente una solicitud de desistimiento ante la ONPE, para que este organismo emita pronunciamiento al respecto. En ningún supuesto, de proceder dicho desistimiento, se podrá devolver la tasa cancelada por la adquisición del kit[12]. c. Ante el Jurado Elecciones (JNE)

Nacional

sitiva de firmas) y ONPE (presentación de solicitud); el expediente generado por esta última institución será remitido al JNE. El JNE generará un expediente jurisdiccional por cada solicitud ingresada. También realizará un control, tanto sobre la forma (cumplimiento de los requisitos), como respecto a la existencia de recursos legales recaídos sobre el pedido de someter a determinada autoridad a consulta. Respecto a las solicitudes ingresadas antes del vencimiento del plazo previsto (fecha límite a la convocatoria), el JNE procede a expedir una resolución en la que se acumulan dichas solicitudes para realizar en un solo acto y fecha, en forma conjunta o con otros procesos electorales, el proceso de consulta de revocatoria[13]. El JNE, máxima autoridad de la justicia electoral, es el ente encargado de emitir la resolución con la que formalmente se convoca al proceso de consulta popular de revocatoria. Cada uno de sus actos será debidamente notificado a los interesados (promotor y autoridad, o autoridades, de quienes se solicita sean sometidas a consulta). 3.2. Convocatoria y realización de la consulta popular de revocatoria El acto que origina formalmente la consulta popular de revocatoria es, en estricto, la convocatoria que realiza el JNE[14]. A partir de ese momento se inicia la organización del proceso mismo, el que está a cargo de la ONPE, y en el que también intervienen el Reniec y el propio JNE, en el marco de sus

de

Superadas las etapas anteriores, ante Reniec (entrega de la constancia de verificación po12 Ver la Resolución Jefatural N.° 004-2012-SGCAA-SG/ ONPE, de fecha 27 de enero de 2012

13. El artículo 46 de la Ley N.° 26300, LDPCC señala que: “La autoridad electoral podrá acumular las iniciativas que se acrediten y someterlas a consulta de los ciudadanos en forma conjunta o con otros procesos electorales”. 14. El artículo 21 de la Ley N.° 26300, LDPCC establece que: “El Jurado Nacional de Elecciones convoca a consulta electoral, la que se efectúa dentro de los noventa días siguientes de solicitada formalmente”.

respectivas competencias. Durante esta etapa se aplica supletoriamente la Ley Orgánica de Elecciones, dado que la Ley N.° 26300, LDPCC no regula dicho procedimiento.

3.3. Etapa posterior a la consulta

La ONPE es la encargada de la organización y difusión del proceso a través de su sede central y oficinas descentralizadas. Entre sus labores se incluye la elaboración del material electoral, cédulas de sufragio y actas electorales, la distribución de las mesas de sufragio y de los miembros de dichas mesas, la distribución de los locales de votación, así como la realización del cómputo y capacitación a los miembros de mesa.

La consulta popular de revocatoria procede (es válida) siempre que hayan asistido a sufragar no menos del 50% de los electores hábiles del padrón electoral. Para revocar efectivamente a una autoridad se requiere de la mitad más uno de los votos válidos .

Por su parte, el Reniec tiene la función de confeccionar el padrón electoral que será utilizado el día de la votación (consulta), y cuyos principales problemas se detallarán más adelante. Finalmente, el JNE, en base a sus atribuciones jurisdiccionales, es el encargado de administrar la justicia electoral y resolver cualquier controversia que se genere durante el desarrollo del proceso. Para ello cuenta con sus órganos descentralizados: los Jurados Electorales Especiales (JEE), que se instalan en los lugares en los que se realizarán las consultas. Entre las principales funciones de los JEE se cuentan: i) resolver en primera instancia los conflictos legales que pudieran suscitarse, analizar las actas electorales observadas por las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales de la ONPE, así como los pedidos de nulidades a que hubiere lugar; ii) acreditar a los personeros y observadores electorales; iii) proclamar los resultados y emitir las actas correspondientes; y iv) acreditar a las nuevas autoridades. Las actuaciones del JEE son susceptibles de ser apeladas ante el JNE, pues esta es la máxima y definitiva instancia en materia electoral.

a. Procedencia y aprobación de la consulta

[15]

REVOCATORIA

En tal sentido, para revocar a una autoridad deben cumplirse, en forma concurrente, los dos supuestos antes mencionados. Un ejemplo simple es el que se detalla a continuación:

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

Padrón Electoral igual a 1000 electores Procede la revocatoria con un mínimo de 500 electores 230

Si No

210

Blancos

Votos validos 440

10 50

Nulos 0

50

100

150 200

250

Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidos: 440 / 2 + 1 = 221. En el ejemplo propuesto, con 230 votos a favor de la opción “SI”, se revoca a la autoridad.

3.3.2. Acreditación autoridades

de

las nuevas

Proclamados los resultados y resueltos los recursos planteados (nulidades), el JNE, a través de los JEE, acredita a quienes reemplazarán a las autoridades revocadas y completarán el mandato, conforme se indica a continuación: a) Tratándose del presidente regional, se acredita al vicepresidente regional.

15. Para llegar a establecer la cantidad de los votos válidos se requiere sumar la totalidad de los votos efectuados, descontando los votos nulos o blancos.

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b) Tratándose del vicepresidente regional, se acreditará a quien resulte elegido por el Consejo Regional entre los consejeros hábiles integrantes de la lista (agrupación o partido) a la que pertenece la autoridad revocada, mediante votación de la mitad más uno del número legal de dichos consejeros. c) Tratándose simultáneamente del presidente regional y el vicepresidente regional, se acreditará a quienes resulten elegidos por el Consejo Regional entre los consejeros hábiles integrantes de la lista a la que pertenecen las autoridades revocadas, mediante votación de la mitad más uno del número legal de los consejeros. d) Tratándose de un consejero regional, la acreditación recaerá en el correspondiente accesitario. e) Tratándose del alcalde, se acreditará al primer regidor hábil que sigue en la lista electoral a que pertenece la autoridad revocada. f) Tratándose de un regidor, se acreditará al correspondiente suplente en la lista electoral a que pertenece el regidor revocado. Proclamados los resultados, el JNE acredita a las nuevas autoridades. Si no se revocó a más de un tercio de sus miembros, las nuevas autoridades acreditadas completarán el periodo para el que fueron elegidas las autoridades revocadas. De lo contrario, si se revocó a más de tercio de sus miembros, las autoridades acreditadas ocuparán el cargo hasta que se elija a los remplazantes mediante nuevas elecciones. 3.4. Nuevas elecciones municipales La Ley señala que si se confirma la revocatoria de más de un tercio de los miem-

bros del concejo municipal o del consejo regional, se convocará a nuevas elecciones, dentro de los plazos establecidos, tanto en la Ley de Elecciones Municipales como en la Ley de Elecciones Regionales. No obstante, surge la disyuntiva acerca de si dichas nuevas elecciones serán convocadas solo respecto de aquellas autoridades que fueron revocadas en sus cargos o respecto de todo el concejo municipal o consejo regional. Sobre este particular, hasta las nuevas elecciones convocadas para el 2009, el JNE realizaba la convocatoria del total de los miembros de los concejos municipales en los que se revocó a más de un tercio de los mismos, incluyendo a aquellos cuya revocatoria no se solicitó, o que, aunque habiendo sido sometidos a consulta, no lograron el número de votos para lograr su revocatoria. Dicho criterio se sustentó en que debía aplicarse el mecanismo que más favorecía a la lista ganadora, cuyo propósito era que la misma obtenga el mayor número de cargos en los concejos municipales. Su fuente fue el artículo 25, numeral 2, de la Ley de Elecciones Municipales[16]. Posteriormente, el Pleno del Jurado definió un nuevo criterio: la convocatoria a nuevas elecciones se realizará solo con relación a aquellos miembros que fueron revocados de sus cargos. Dicho criterio fue definido en el Acuerdo del Pleno, de fecha 17 de abril del 2009. Sus principales argumentos fueron: El propósito es que las autoridades que no fueron revocadas completen el periodo para el que fueron electas, democráticamente, en un proceso regular de elección ciudadana. 16. Dicha norma establece que una de las reglas en las que se sustenta la elección de regidores y alcaldes de un concejo municipal es que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores del concejo municipal, o lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas.

En la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos el mecanismo de revocatoria está orientado a que las autoridades que no cuentan con respaldo popular sean excluidas de sus cargos. Por ende, realizar nuevas elecciones respecto del total de los miembros, incluyendo a aquellos que no fueron revocados resulta contradictorio con los fines de la citada Ley. Las autoridades no revocadas tienen derecho a mantenerse en sus cargos para completar el periodo de gobierno al cual fueron elegidos. En el mismo sentido fue emitida la Resolución N.° 502-2009-JNE, de fecha 5 de agosto de 2009. En ella se preciso que las organizaciones políticas que participen de las nuevas elecciones deberán presentar listas de candidatos conformadas por candidatos en igual número que las autoridades revocadas. De igual forma, las autoridades que fueron revocadas no podrán postular en las elecciones que se realicen para cubrir sus cargos, pero sí en las siguientes elecciones ordinarias[17]. 3.5. Transferencia del cargo Las normas que regulan el procedimiento de transferencia del cargo de autoridades son la Ley N.° 26864, Ley de Elecciones Municipales (artículo 34) y la Ley N.° 26997, Ley que establece la conformación de comisiones de transferencia de la administración municipal. Según estas, se debe conformar comisiones de transferencia de la administración municipal, las que deben constituirse a los cinco días hábiles siguientes a la proclamación de las autoridades electas. De no producirse ello, la instalación se realizará dentro de los cinco días hábiles siguientes. En este caso, el alcalde electo designará a todos los integrantes de la comisión.

La labor de la comisión de transferencia culmina a más tardar un día antes de la instalación pública del nuevo concejo municipal. De acuerdo con la Ley de Elecciones Municipales, los alcaldes y regidores electos asumen sus cargos el primer día de enero del año siguiente al de la elección. En tal sentido, se entiende que en dichos casos el plazo máximo con que cuenta una autoridad electa para asumir funciones es el primer día de enero del año siguiente al de su elección. Para ejercer dichas funciones, las autoridades deben juramentar sus cargos conforme al procedimiento señalado en el artículo 6 de la Ley de Transferencia.

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

A partir de las resoluciones N.° 148-2003JNE y N.° 554-2009-JNE, el Jurado establece que los ciudadanos que sean proclamados o convocados para asumir los cargos de alcaldes y regidores, por circunstancias diferentes a la realización de elecciones municipales ordinarias, tienen un plazo máximo de treinta días calendarios posteriores a su proclamación o convocatoria para que puedan asumir sus respectivos cargos. Dicho plazo fue reducido a diez días hábiles, conforme a la Resolución N.° 827-2009-JNE, último criterio definido por el JNE. Cualquier incumplimiento de la Ley que impide la instalación de las nuevas autoridades, sea de parte del alcalde en ejercicio, de autoridades, funcionarios o servidores, deberá ser puesto en conocimiento del Ministerio Público, a afectos de las denuncias y responsabilidades correspondientes.

17. El artículo 29, en concordancia con el artículo 25 de la Ley N.° 26300, LDPCC.

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4. Casos y principales problemas que se presentan durante el proceso de consulta popular de revocatoria 4.1. Pedidos de exclusión del proceso de revocatoria de determinadas autoridades o del distrito, una vez efectuada la convocatoria Uno de los pedidos más frecuentes en el marco del proceso de consulta popular de revocatoria durante el año 2009 fue la exclusión de determinadas autoridades (por ejemplo, el alcalde), pero también del distrito (en este caso, significaba la exclusión de todos los miembros de quienes se solicitaba sean sometidos a consulta). Los motivos eran diversos, pero todos ellos apuntaban a un mismo objetivo: lograr el retiro de las firmas de adherentes con las que se había alcanzado el mínimo exigido para que proceda la consulta popular; ello con el fin de no cumplir con dicho requisito exigido por ley (alcanzar el 25% de firmas que respaldan la solicitud de revocatoria). Entre otros fundamentos se señalaba que los adherentes se desistían de sus firmas de respaldo al proceso de revocatoria, para lo cual adjuntaron declaraciones juradas suscritas por dichos adherentes, en las que sostenían haber sido sorprendidos para firmar en base a engaños, o que las firmas eran falsas, o que los adherentes eran personas fallecidas, o que no eran vecinos, etcétera. Estos pedidos eran efectuados ante el JNE por las mismas autoridades sujetas a consulta o por terceros. También hubo impugnaciones planteadas ante el Reniec. Uno de estos pedidos fue el simbólico caso del distrito de Aquia. Caso del distrito de Aquia “En este caso, posteriormente a la convocatoria del proceso de consulta popular de

revocatoria del 2009, realizada por el JNE, se impugnaron la inscripción del domicilio de veintidós ciudadanos con los que presuntamente se habría alcanzado el mínimo de firmas para que procediese la convocatoria a revocatoria en el distrito de Aquia. Frente a ello, Reniec declaró fundadas las impugnaciones de veinte de los veintidós ciudadanos cuestionados, dieciocho de los cuales habían suscrito el padrón de adherentes. Como dato adicional, en este caso se declararon válidos 375 adherencias cuando solo se necesitaba 365, siendo esto así, existía la posibilidad de que al restársele 18 firmas a la solicitud presentada por el promotor, se pudiera excluir a las autoridades de este distrito del proceso ya convocado. Sobre dicho caso, el JNE advirtió, en la Resolución N.° 751-2009-JNE, lo siguiente: a) Observó el procedimiento de impugnación del domicilio de los ciudadanos del Reniec, principalmente en cuanto a las notificaciones, en razón de que, durante el procedimiento, los veintidós ciudadanos no fueron notificados del mismo (en sus domicilios); solo se les puso en conocimiento a través del Diario Oficial El Peruano, además del diario de mayor circulación de la región. Al culminar el proceso del que eran parte, se les notificó en sus domicilios la resolución final. Pese a que el Reniec estimó procedente la impugnación de sus domicilios, seis de ellos, al ser notificados, fueron encontrados en sus domicilios, once fueron recibidos por familiares directos y solo a tres no se les ubicó. Ello significó que, por lo menos seis de los ciudadanos cuya impugnación de domicilio fue declarada fundada habían sido notificados personalmente en sus domicilios, supuestamente incorrectos o que no les correspondían.

b) Asimismo, el Jurado consideró errado el criterio del Reniec, al considerar que las constancias domiciliarias, en las que se da cuenta de que los ciudadanos no domiciliaban en Aquia, servirían para acreditar que, efectivamente, dichos ciudadanos no domicilian en el referido distrito, en virtud de que las citadas constancias fueron expedidas por la misma autoridad de quien se solicitó sea sometido a consulta (el alcalde). c) Se consideró que el inicio del procedimiento de impugnación (9 de julio de 2009) se realizó más de once meses después de que el Reniec emitiera la constancia de verificación positiva de firmas, a efectos de que sea adjuntada a la solicitud de consulta popular de revocatoria (el 1 de agosto de 2008) y que la verificación ulterior del distrito de residencia, en el marco de procedimiento de impugnación de domicilio, no desvirtuaba que los dieciocho ciudadanos sí hayan tenido la calidad de vecinos del distrito de Aquia al momento de adherirse a la solicitud de revocatoria. Por dichos fundamentos, el JNE declaró infundada la solicitud de exclusión del distrito de Aquia de la consulta popular de revocatoria, y exhortó al Reniec a que evalúe la legalidad del procedimiento llevado a cabo en este caso, recomendando nuevamente a dicha entidad que adecúe su procedimiento de impugnación de domicilio a los principios de preclusividad, celeridad y razonabilidad, que rigen todo proceso electoral. Casos similares a este fueron resueltos durante los últimos procesos de revocatoria, vale decir, de los años 2008 y 2009, mediante las resoluciones N.° 611-2009-JNE, N.° 553-2009-JNE[18], N.° 286-2008-JNE, 18. En este caso, el Pleno definió que las únicas partes legitimadas en el proceso de revocatoria son el promotor y las autoridades; ello en virtud de que fue el procurador público de la municipalidad la que pertenecían las autoridades sometidas a consulta quien solicitó la exclusión del pedido de revocatoria del distrito al que pertenece la municipalidad.

N.° 140-2008-JNE[19], N.° 284-2008, Auto N.° 2 del Expediente N.° J-2008-776[20], y Auto N.° 3 del Expediente N.° J-2008-797. 4.2. Impugnaciones posteriores a la fecha de la consulta Durante la etapa posterior a la consulta popular de revocatoria se presentan mayormente casos de apelación de resoluciones de los JEE vinculados a actas observadas, nulidades de actas electorales, de mesas de sufragio, o de todo el proceso de consulta en el distrito, provincia o región, sea por las causales de los literales a, c y d del artículo 363 de la Ley Orgánica de Elecciones, esto es, por incidentes registrados el mismo día de la elección y en la misma mesa de sufragio o por la causal del literal b del indicado artículo, es decir, cuando haya mediado fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia para inclinar la votación a favor de alguna de las opciones sometidas a consulta. En este último supuesto, los motivos son diversos: realizar propaganda prohibida en los alrededores del local de votación, parcialidad del personal de la ONPE a favor de alguna de las opciones, apagón durante el conteo de los votos, existencia de votantes golondrinos, uso de cédulas y actas adulteradas, etcétera.

REVOCATORIA

Acción Electoral

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En jurisdicciones electorales pequeñas, principalmente las del interior del país, resulta claro que existiendo pocos ciudadanos habilitados para votar, la pugna por cada uno de los votos resulta siendo trascendental, ya que un voto podría definir la exclusión de las autoridades de sus cargos. Por ello, la interposición de recursos 19. Se resolvió un pedido de exclusión por cuestionamientos al procedimiento de verificación de firmas por parte del Reniec. El JNE derivó dicho pedido al citado organismo electoral para los fines correspondientes. 20. El JNE devolvió el expediente al Reniec, a efectos de que se pronuncie en primera instancia sobre pedido de nulidad de cuatro firmas de ciudadanos que se habrían adherido a la solicitud de consulta.

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UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA A Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LAYDEVACANCIA YENLA EL PROCESO DE PERUANO ELREVOCATORIA PROCESO REVOCATORIA PERUANO www.eseg.edu.pe Fernando VELEZMORO Silvia SÁNCHEZ GÓMEZ SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ www.eseg.edu.pe PINTO

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resulta siendo una práctica frecuente. Acreditar de modo fehaciente dichos hechos, a fin de lograr la nulidad de la mesa de sufragio o del proceso de revocatoria en el distrito, provincia o región, resulta muy difícil. En atención a ello, el Jurado, en abundantes pronunciamientos, ha declarado infundadas las nulidades planteadas, bajo dichos supuestos, durante los procesos de consulta del 2008 y 2009. Otro caso que merece atención es el siguiente: Cantidad de votos necesarios para revocar a una autoridad, el caso del distrito de Jeberos Durante el proceso de consulta de revocatoria del año 2009 en el distrito de Jeberos, provincia de Alto Amazonas, departamento de Loreto[21], la resolución del JEE que dispuso la conformación de un nuevo concejo distrital fue apelada. En dicho proceso habría procedido la revocatoria, al lograrse 633 votos por el sí frente a 632 votos por el no. En atención al recurso presentado, el Pleno del JNE, en aplicación del artículo 23 de la Ley, determinó que para que se confirme la revocatoria de una autoridad se necesita de la votación favorable (por el sí) de por lo menos la mitad más uno de los votos válidos: dado que en el distrito de Jeberos los votos válidos sumaban 1 265 (633+632), era necesario contar con 633,5 votos[22]. Por lo tanto, el Pleno consideró que para revocar al alcalde se necesitaban 634 votos y no 633.

Fuentes documentales Leyes

Ley N.° 26592 Ley N.° 26670 Ley N.° 27590 Ley N.° 26300 Ley N.° 27706

Resoluciones

N.° 286-2008-JNE N.° 140-2008-JNE N.° 148-2003-JNE N.° 553-2009-JNE N.° 554-2009-JNE N.° 611-2009-JNE N.° 827-2009-JNE N.° 873-2009-JNE N.° 751-2009-JNE

Revista

Acción Electoral r REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

Autos Auto N.° 2 del Expediente N.° J-2008-776 Auto N.° 3 del Expediente N.° J-2008-797

Enlace http://www.web.onpe.gob.pe/venta-kits.html

21 Resolución N.° 873-2009-JNE, seguida en el Expediente N.° J-2009-964. 22 El resultado de dividir 1 265 votos entre dos y adicionarle uno es 633,5 votos. Ello, producto del redondeo al número inmediato superior, representaba 634 y no 633 votos.

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EL DESAFÍO DE REVOCATORIA: OBSTÁCULO O PARA ELEN DESARROLLO LOCAL Y LA REGIONAL UNA APROXIMACIÓNEL A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA Y LA DEREEMBOLSO AUTORIDADES REGIONALES YDE MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN A LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL LA VACANCIA YEN EL DE GASTOS ELLA PROCESO DE REVOCATORIA EL PROCESO DE REVOCATORIA PERUANO EL PROCESO REVOCATORIA PERUANO EL DESAFÍO DE LAEN REVOCATORIA. OBSTÁCULO OREQUISITO REQUISITO PARA DEMOCRACIA REEMBOLSO DE GASTOS ELLAPROCESO DEREVOCATORIA DEMANDATO, MANDATO DE AUTORIDADES Hernán ESPINOFernando CORTÉS JoséSÁNCHEZ NAUPARIPINTO WONG www.eseg.edu.pe VELEZMORO Silvia GÓMEZ

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Omar Livia Quiñones es abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Actualmente cursa estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicación. Ha sido comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Tereza Villanueva López es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofía del Derecho. Docente del curso Introducción a la Teoría General del Derecho en la Universidad Particular Ricardo Palma.

1. Justificación

L

as instituciones de democracia directa implican costos que no son exclusivos de la revocatoria de autoridades, sino que integran un grupo más grande de derechos que tienen por finalidad empoderar a la ciudadanía, a la vez que generan mecanismos para acercar la representación política, dotándola de un sentido democrático[1].

1. Holmes, Stephen, y Cass R. Sunstein. El costo derechos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011.

de los

En el ordenamiento jurídico peruano puede observarse que el reembolso de gastos es el mecanismo adoptado para recompensar algunos costos incurridos por los promotores (ciudadanos que adquieren el kit electoral y se comprometen con el proceso de revocatoria) en el ejercicio de sus derechos de participación y control ciudadano. El presente texto se ocupará del reembolso de gastos ante el proceso de revocatoria de autoridades (en adelante, el reembolso), en consonancia con la normativa vigente; la misma que delimita el reembolso a: i) los gastos efectuados ante la autoridad electoral; y ii) los gastos por concepto de difusión, los cuales se materializan en consonancia a: i) las posibilidades presupuestales del JNE; y ii) en la forma en que este lo decida. Posteriormente, se abordarán los criterios desarrollados por la justicia electoral peruana a partir de un estudio de casos, y en la parte final algunos comentarios críticos sobre esta institución[2].

2. Fundamentos del reembolso Los sistemas democráticos contemporáneos observan en el financiamiento de los actos políticos institucionales el camino para mejorar el funcionamiento del quehacer cotidiano de la política. Para ello, se han generado instituciones y mecanismos que actúen en función de reglas que permitan ejercer derechos políticos que contribuyan a la afirmación de la democracia. El reembolso constituye una cara diferente pero complementaria a lo que significa la financiación[3]. En ambos casos, dichas 2. Lo dicho aquí es aplicable también a las figuras del referéndum, iniciativa legislativa, y otros contemplados en el artículo 47. 3. De la revisión a la legislación de los países de América Latina, puede observarse que la financiación, con recursos públicos, a partidos políticos, suele caracterizarse por el acceso gratuito a medios públicos o privados de comunicación, las exoneraciones tributarias y el uso de bienes públicos para actividades políticas, entre otros mecanismos.

instituciones persiguen finalidades similares: colaborar al buen funcionamiento de la democracia al tiempo que se contribuye con el buen gobierno de las autoridades democráticamente electas, reconociendo además que dicho ejercicio de derechos comporta costos que merecen ser asumidos[4].

correcto funcionamiento del sistema democrático. La revocatoria contribuye a la búsqueda de idoneidad en los representantes, luego de haber sido elegidos, al tiempo que favorece la rendición de cuentas, la transparencia y fomenta la constante cercanía con los representados.

Por otro lado, una institución como la del reembolso es, quizá de modo intuitivo, consistente con teorías complejas desarrolladas desde la public choice: personas sin recursos económicos y sin organización carecerán de cualquier oportunidad de influir en los escenarios institucionales o de toma de decisión[5]. En ese sentido, incentivar la participación y el control del quehacer de los representantes demanda la internalización de dichos costos por parte de quien se beneficia de dicho accionar: el sistema democrático y sus instituciones.

De esta forma, esta institución opera como una suerte de recompensa o reconocimiento pecuniario a una parte de los costos en que un ciudadano incurre en el ejercicio de sus derechos de control[6]. Por dicha razón, la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), provee un incentivo que se traduce en el reconocimiento de los gastos, sujeto a ciertas condiciones y categorías, conforme veremos en los siguientes párrafos.

El reembolso –en el contexto peruano– se habilita legalmente frente al ejercicio del derecho de control que busca revocar a una autoridad (local o regional), electa por voto popular, siempre que dicha iniciativa de revocatoria concluya con la separación del cargo de la autoridad consultada. Es decir, es un requisito de cualquier solicitante del reembolso haber iniciado –en calidad de promotor– dicho procedimiento, y que el mismo concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta popular. En atención a ello, debe comprenderse el sentido institucional que la consecución de dicho propósito tiene: colaborar y servir al

4. En ese sentido, los derechos “no son un don divino, ni tampoco fruto de la naturaleza; no se exigen solos”; por ello, será difícil garantizarlos y favorecer su desarrollo, si no se asumen los costos que todo derecho (y su realización) comporta. Holmes, Stephen, y Cass R. Sunstein. El costo de los derechos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011, pp. 53-99, 135-140, y 242-252. 5. Al respecto: Mueller, Dennis C. “Public Choice: A survey”. En Journal of Economic Literature, vol. 14, Issue 2 (Jun., 1976), pp. 395-433.

REVOCATORIA

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3. Propuesta y origen del reembolso en el Perú La Constitución de 1993 consagra un elenco de nuevos derechos políticos de participación y control, los cuales fueron desarrollados por el Congreso de la República en la Ley N.° 26300, LDPCC, creando además una nueva figura legal: el reembolso. Esta figura, al plantear la posibilidad de que sean devueltos los gastos en los que incurren quienes logran, a través de un proceso electoral, hacer realidad sus pretensiones de remover a sus autoridades, incide de forma concreta en promover el ejercicio de los derechos de participación y control político. He aquí el origen y fundamento legal del derecho al reembolso.

6. Es importante anotar que si bien existe un reconocimiento económico a la colaboración que presta quien promueve una revocatoria, es también cierto que para la consecución de dicha recompensa (reembolso), el promotor debe lograr la revocatoria. Es aquí donde se observa que, en el ánimo de evitar un uso perverso de dicha institución, solo se reconocen los gastos de quien promueve la iniciativa y tiene éxito (y por los conceptos descritos).

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El debate constitucional que produce la citada ley tiene como insumos los proyectos de ley N.° 1375-94 y N.° 1454-94, recibidos por la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República[7]. De ellos, solo el anteproyecto elaborado por el Centro de Estudios Parlamento y Sociedad (CEPYS) propuso la figura del reembolso[8]. Como puede apreciarse, más allá de la clásica fórmula legislativa que estipula un plazo típico para la reglamentación de toda norma (noventa días), en el caso concreto del reembolso –proyecto del CEPYS– se propuso que este se reglamente de modo específico. Concretamente, en lo referido a los gastos efectuados ante la autoridad y los de difusión. Así, es posible leer en la única disposición final del referido proyecto: “Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o reforma constitucional, y las peticiones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho al Comité Promotor de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión de acuerdo con los lineamientos dispuestos por el reglamento de la presente ley” [énfasis nuestro][9]. 7. Dichas iniciativas fueron presentadas por los congresistas Róger Cáceres Velásquez, Gustavo García y José Barba Caballero, quienes acogieron el documento presentado por CEPYS, y por los integrantes del Movimiento Democrático de Izquierda, Henry Pease, Gloria Helfer y otros, respectivamente. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima: Congreso de la República, 12 de abril de 1994. 8. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima: Congreso de la República, 12 de abril de 1994. 9. Proyecto de Ley N.° 1375-94.

El sentido fijado por la propuesta CEPYS (requerir una reglamentación del reembolso) es consistente con sus fundamentos y la fórmula legislativa enunciada. De una primera lectura se aprecia que dicho enunciado refleja, en su construcción lingüística, una disposición abierta susceptible de producir problemas de ambigüedad y vaguedad, debido a la indeterminación del contenido de los conceptos a ser reembolsados y por dejarse al arbitrio del JNE la forma en que se hace efectivo el mismo[10]; además, no proporciona ningún límite respecto de los alcances de los conceptos susceptibles de reembolso. Por otro lado, la propuesta también prevé la existencia de un comité promotor, y no la de un solo ciudadano promotor: “Se prevé el reembolso de los gastos efectuados durante el proceso de promoción por aquellos comités cuya iniciativa haya culminado con éxito, en retribución de su aporte al fortalecimiento del sistema democrático y a la eficacia de los mecanismos de participación y control ciudadano” [énfasis nuestro][11]. El texto aprobado no recogió la propuesta para una específica reglamentación del reembolso, contenida en el proyecto citado, sino que dejó en manos del JNE la definición de dicho asunto, en cuanto a sus montos y formas.

4. El reembolso en la normativa peruana vigente

LDPCC contempla en su artículo 47 la siguiente redacción[12]: “Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o disposición constitucional, y las peticiones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión, conforme a las posibilidades presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elecciones y en la forma que este lo decida” [énfasis nuestro]. El contenido del artículo puede ser desagregado conforme se muestra en la Tabla 1 de la siguiente página. Si bien existe un conjunto de posibilidades susceptibles de ser reembolsadas, se han considerado solo dos opciones: gastos realizados ante la autoridad electoral y gastos por concepto de difusión[13]. Dichos conceptos podrían comprender:

11. Exposición de motivos del Proyecto de Ley N.° 1375-94.

Gastos procesales ante la autoridad jurisdiccional. b. Gastos de difusión: Son aquellos costos que tienen relación con la publicidad o propaganda del proceso de revocatoria, los mismos que podrían implicar:

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Difusión y propaganda del proceso de revocatoria, en términos de neutralidad, sin ninguna opción a favor o en contra. En ese sentido, estarían relacionadas las siguientes actividades: Gastos de difusión de contenido.

En general, pueden identificarse con aquellos costos que se realizan frente a los or-

Gastos de distribución de contenidos.

13. A efectos de la presente investigación, se entenderá por gasto: aquellos desembolsos dinerarios acreditados en un documento legalmente reconocido susceptible de ser sustentado ante la autoridad pertinente.

Acción Electoral

Difusión y propaganda de determinada opción política en contra de la revocatoria.

Gastos de producción de contenido.

12. Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley N.° 26670, publicada el 11.10.96, y, restituido en su plena vigencia, de conformidad con el artículo 2 de la Ley N.° 27520, publicada el 26-09-2001.

REVOCATORIA

Difusión y propaganda de determinada opción política a favor de la revocatoria.

a. Gastos ante la autoridad electoral

En lo que respecta al reembolso en la normativa peruana vigente, la Ley N.° 26300,

10. Sobre los problemas, en el contexto lingüístico, que pueden presentarse en el lenguaje jurídico, ver: Gascón, Marina, y Alfonso García Figueroa. La argumentación en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima: Palestra, 2003, pp.120-124.

ganismos que conforman el sistema electoral[14]. Suelen estar fijados, previamente, en una norma emitida por la administración pública o también reconocidos en los TUPA de cada institución. Así, por ejemplo, de manera didáctica, podría realizarse la siguiente subdivisión: Gastos estrictamente administrativos.

Gastos de implementación de contenidos (en soportes).

14. En el Perú, con la Constitución de 1993, se estableció que el Sistema Electoral está compuesto por el JNE, ONPE, Reniec, siendo cada una responsable, respectivamente, de verificar la legalidad de los procesos electorales, llevar el registro de los cambios en el estado civil de los ciudadanos y dictar las normas que permitan el desarrollo adecuado en los procesos electorales.

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Accion AcciónElectoral Electoral Revista Revista Accion Acción Electoral Revista

5. El reembolso en la perspectiva de la justicia electoral peruana: Criterios desarrollados por el Jurado Nacional de Elecciones

JNE un total de tres solicitudes de reembolso de gastos[15]. Dichos casos se encuentran contenidos en los expedientes jurisdiccionales N.° J-2009-547, N.° J-2009-549 y N.° J-2010-004, los que fueron tratados de manera uniforme y culminaron con la denegación de su solicitud (ver Tabla 2).

En el marco de los procesos de revocatoria del mandato de autoridades de los años 2008 y 2009, han sido presentadas ante el

a. Gastos administrativos:

Tabla 1 SUPUESTOS

Iniciativas normativas

Autoridades

¿CUÁNDO SE REEMBOLSA? Se logra la expedición de: ordenanzas municipales / regionales, ley o disposición constitucional. Se concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta.

¿QUÉ SE REEMBOLSA?

Los gastos efectuados ante la autoridad electoral. Los gastos por concepto de difusión.

CONDICIÓN LIMITATIVA La realización del reembolso está sujeta a: i) las posibilidades presupuestales del JNE, y ii) en la forma en que este lo decida.

Fuente: Ley N.° 26300, LDPCC. Elaboración propia.

Tabla 2 Casos de revocatoria presentados durante los años 2008 y 2009.

RESOLUCIÓN Resolución N.° 524-2009JNE Resolución N.° 526-2009JNE Resolución N.° 035-2010JNE

PROCEDENCIA Provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali Distrito de Jacas Chico, provincia de Yarowilca, departamento de Huánuco Distrito de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, departamento de Moquegua

MONTO SOLICITADO (expresado en nuevos soles) S/. 99 703,20 S/. 8 060,23

S/. 1 764,50 Fuente: JNE. Elaboración propia.

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En las resoluciones N.° 524-2009-JNE, N.° 526-2009-JNE y N.° 035-2010-JNE, correspondientes a los expedientes antes señalados, se observa que el JNE, máximo intérprete de la justicia electoral, desarrolló los alcances normativos respecto a los conceptos que pueden ser reembolsables, así como a otros aspectos que deben ser tomados en cuenta por los promotores. En ese sentido, se señaló lo siguiente:

Comprenden aquellos pagos efectuados ante los organismos que componen el sistema electoral. En atención a estos, el JNE ha interpretado que se refieren al costo del kit electoral, el mismo que debe ser reclamado ante la entidad que lo brinda, es decir, la ONPE, y no ante el JNE. b. Gastos de difusión: Como ya se ha mencionado, son aquellos gastos relacionados, de manera directa, con los actos de propagación, divulgación y publicidad que los promotores hayan realizado en el marco del proceso de revocatoria. Para el JNE solo serían reconocidos aquellos que cubran la inacción o insuficiente labor estatal dirigida a esta misma actividad, y de allí que exija la neutralidad en la difusión de la revocatoria. También se precisó el lapso de tiempo respecto del cual se reconocerían estos gastos: desde la convocatoria al proceso hasta el mismo día de la votación (nuevamente bajo el supuesto de neutralidad en la difusión)[16]. 16. Es oportuno señalar que los otros actos de difusión, que por lo general propician los promotores y que estarían cargados de una intención valorativa a favor de que las autoridades sean revocadas, tendrían que estar limitados por la prohibición establecida para la propaganda electoral: solo serán pasibles de reembolso los actos de difusión neutros. Por otra parte, la temporalidad se rige por lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica de Elecciones: “(…) [desde veinticuatro horas antes [del día señalado para las elecciones] se suspende toda clase de propaganda

Además, debe tenerse presente que con las solicitudes de reembolso de los promotores no puede dejarse de adjuntar la documentación que acredite los gastos realizados (boletas o facturas), así como una copia del material difundido (en soporte impreso o digital, según sea el caso) que permita al JNE verificar el acto y su neutralidad. Finalmente, puede apreciarse que para el JNE no serían gastos reembolsables los siguientes: consumo de alimentos, compra de combustibles, pinturas, papelería, útiles de oficina, alquileres de locales o vehículos, así como aquellos que no tengan directa relación con la difusión de la revocatoria en sí o que promocionen o incentiven en el electorado una intención de voto específica.

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Por lo tanto, de dichos lineamientos jurisprudenciales creemos que, al menos, es posible sostener que el JNE ha respondido de la siguiente forma (ver Tabla 3).

6. Propuesta para la mejora del reembolso Se ha establecido que el reembolso debe darse de conformidad con las posibilidades presupuestales del JNE, y en la forma en que este disponga. De la experiencia comparada, los mecanismos que mejor contribuyen al fortalecimiento de las instituciones de democracia directa se sitúan entre la financiación (directa o indirecta) y el reembolso (en términos generales, y no tan precisos, también se suele hablar de compensación y resarcimiento). En ese sentido, puede verse que otros ordenamientos jurídicos reconocen como actividades que contribuyen al ejercicio de la democracia directa, y que, por lo tanto, son materia de financiamiento o reembolso, las siguientes:

política”.

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Tabla 3 3 Tabla Fuente: JNE. Elaboración propia ¿Quién está habilitado para solicitar el reembolso? ¿Desde qué momento es posible solicitar el reembolso?

¿Cuáles son los gastos reembolsables?

¿Ante qué autoridad se debe solicitar el reembolso?

¿Cómo debe ser la difusión del reembolso?

¿Cómo se deben justificar los gastos efectuados por los promotores?

¿Qué gastos no son reembolsables?

El promotor de la revocatoria. La solicitud de reembolso de gastos puede ser presentada desde el día siguiente y posterior a la proclamación de resultados del proceso de revocatoria. Los gastos materia de reembolso se dividen en: Gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec). Gastos por concepto de difusión. Los reembolsos por concepto de gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral deben ser solicitados ante la institución donde se efectuó el mismo. Los demás gastos que comprenden aquellos relacionados con las actividades de difusión deben ser solicitados al JNE. La difusión debe realizarse en respeto del principio de neutralidad, sin incurrir en incitaciones para que la ciudadanía vote por determinada opción, sino solo favoreciendo la información y participación en el proceso electoral. Aquellos gastos que propicien una alternativa o lesionen el principio de neutralidad no serán considerados para un posible reembolso. Los documentos para justificar los gastos, administrativos y de difusión, deben contar con el sustento legal debido: boletas de venta, facturas, órdenes de servicio, recibos por honorarios. En los lugares en donde no sea posible acceder a dichos documentos, se deberán presentar declaraciones juradas. Por ejemplo: Los gastos realizados en actividades de difusión cuyo fin haya sido apoyar o inducirá una intención determinada de voto en el electorado, realizando actos de proselitismo. Los gastos efectuados por concepto de hospedaje, alimentación, pasajes y movilidad no guardan ninguna relación con el derecho que les asiste a los promotores de solicitar el reembolso por la difusión de la consulta popular de revocatoria. Fuente: JNE. Elaboración propia

En España, para el caso de la iniciativa legislativa popular[17] existe la figura de la compensación o resarcimiento estatal de gastos[18] en favor de la comisión promotora de la iniciativa (similar al promotor, en el caso peruano). Para ello, se ha fijado un tope presupuestal que es revisado anualmente, de acuerdo a la variación del índice de precios de consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de las Cortes Generales[19].

En el Perú se optó por el reembolso como el mecanismo para contribuir con la promoción de las iniciativas de democracia directa, respecto de dos conceptos: gastos ante la autoridad electoral y gastos de difusión. Por ello, más allá de la partida presupuestal asignada a la ONPE[21] para gastos de difusión de los distintos procesos electorales, es importante resaltar que lo dicho no debe ser obstáculo para materializar el reembolso a los promotores.

En Ecuador existe una suerte de financiamiento indirecto para el ejercicio de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato de autoridades. En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral, en uso de sus facultades reglamentarias, ha establecido la posibilidad de contratar espacios publicitarios (prensa escrita, radio, televisión o vallas publicitarias), así como de utilizar los espacios en los medios de comunicación, que por ley le corresponden, para otorgar a las diferentes opciones la posibilidad de dar a conocer a la ciudadanía sus puntos de vista[20].

Es necesario contar con mecanismos que permitan hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados para este rubro, más aún si consideramos que todos estos gastos pueden ser reconducidos a los contribuyentes.

17. Institución que en el caso peruano se encuentra desarrollada, como parte de los derechos de participación ciudadana, en el artículo 2 de la Ley DPCC, y que constituye, así como la revocatoria, un mecanismo de democracia directa. 18. En España, la Ley Orgánica 3/1984, que regula la Iniciativa Legislativa Popular, prevé en su artículo 15 dicha figura (en favor de la comisión promotora, y siempre que se alcance la tramitación parlamentaria de la iniciativa) por dos conceptos: la difusión de las proposiciones y el recojo de firmas. Para ello, se estable un tope máximo de 300 000 euros, monto que es revisado anualmente, según las variaciones del índice de precios al consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de sus Cortes Generales. 19. Por ejemplo, con fecha 25 de enero de 2012, mediante acuerdo de la Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado español, se fijó la cuantía de la compensación estatal en 327 894 euros. Ver: Boletín Oficial de Las Cortes Generales, 6 de febrero de 2012, núm. 2. <www.congreso.es/public_oficiales/L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF>. 20. Artículo 33 del Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. Aprobado con la Resolución N.° PLE-CNE-2-6-1-2011, el 6 de enero de 2011: <www.cne.gob.ec/index. php?option=com_docman&Itemid=94>.

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En ese sentido, el reembolso encuentra un límite para su viabilización, en el hecho de que el Estado prevé y ejecuta recursos públicos para dicha actividad. Por ejemplo, del presupuesto total de los organismos que componen el Sistema Electoral, la ONPE contó para los procesos de revocatoria con los siguientes montos (ver Tabla 4). De dichos montos, un porcentaje es empleado en actividades de difusión: Es por todo lo anterior que resulta necesario desarrollar alternativas que contribuyan a maximizar el reembolso como institución, en lo que respecta a los gastos de difusión, fijando para ello una partida específica en el presupuesto de cada proceso electoral pertinente. Junto a ello, es necesario establecer topes para el reconocimiento de gastos,

21. Artículo 17 de la Ley N.° 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales: La gerencia de Información y Educación Electoral estará a cargo de las comunicaciones con las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y con los Jurados Electorales, las relaciones interinstitucionales, campaña de educación, difusión y orientación al elector, relaciones con los medios de prensa, comunicación a los ciudadanos designados miembros de mesa, así como de la difusión de los resultados

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EL DESAFÍO DE REVOCATORIA: OBSTÁCULO O PARA ELEN DESARROLLO LOCAL Y LA REGIONAL UNA APROXIMACIÓNEL A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA Y LA DEREEMBOLSO AUTORIDADES REGIONALES YDE MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN A LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL LA VACANCIA YEN EL DE GASTOS ELLA PROCESO DE REVOCATORIA EL PROCESO DE REVOCATORIA PERUANO EL PROCESO REVOCATORIA PERUANO EL DESAFÍO DE LAEN REVOCATORIA. OBSTÁCULO OREQUISITO REQUISITO PARA DEMOCRACIA REEMBOLSO DE GASTOS ELLAPROCESO DEREVOCATORIA DEMANDATO, MANDATO DE AUTORIDADES Hernán ESPINOFernando CORTÉS JoséSÁNCHEZ NAUPARIPINTO WONG www.eseg.edu.pe VELEZMORO Silvia GÓMEZ

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que incluya los dos conceptos susceptibles de ser reembolsables. Todo esto, en función de variables, cálculos y resultados, según los siguientes valores mínimos: a. Las variables Para establecer un parámetro objetivo que permita fijar los montos máximos factibles de reembolso es necesario conocer: 1. El número de electores hábiles por distrito electoral, a los que pertenece la autoridad o autoridades que serían consultadas. 2. El presupuesto asignado por el Estado, en lo correspondiente a gastos de difusión, para el proceso electoral. De esta forma, los promotores podrán distribuir de una mejor manera su presupuesto, al tiempo que diseñan estrategias electorales acordes a los recursos disponibles. De manera adicional, también sería necesario establecer mecanismos para el control y fiscalización del financiamiento económico de gastos de los promotores en las revocatorias.

Dichos valores no deberán superar lo que en principio el Estado ya gasta en dicha actividad. En atención a ello, será necesario que dicha información sea detallada, accesible y desglosada. b. El cálculo A partir de las variables antes señaladas, a modo de ejemplo, imaginemos un proceso de revocatoria con los siguientes datos:

1.

Corresponde a 60 distritos electorales.

2.

La cantidad de electores en cada distrito fluctúa entre 500 a 5 000 ciudadanos, siendo el total de electores hábiles para el proceso: 150 000.

3.

El presupuesto total asignado para gastos de difusión es 3 000 000 de nuevos soles.

¿Cuánto gastaría (idealmente) el Estado por cada elector (considerando el universo electoral de los 60 distritos)? El resultado de dividir el total presupuestario (tres millones) entre el total de electores (130 000), arroja como resultado la cantidad de veinte nuevos soles.

Tabla 4 Año

Proceso Consulta Popular de Revocatoria Presupuesto institucional modificado (S/.)

1997

2001

6 000 000 17 232 800

200

5 249 883

2005-1

3 690 765

2005-2

34 872

2008

21 800 000

2009

18 926 104

2012

24 773 259

Fuente: ONPE Elaboracion propia

c. El resultado Siguiendo con la dinámica del ejemplo: 1. En el distrito electoral A, donde se encuentran 500 electores, correspondería realizar una inversión de 10 000 nuevos soles. 2. En el distrito electoral B, con 5 000 electores, corresponderán S/. 100 000. Es importante anotar que se requiere incorporar otras variables a la asignación de presupuesto por distrito electoral, tales como accesibilidad geográfica y a medios de comunicación, número de autoridades a ser consultada, niveles educativos y de pobreza de la ciudadanía, idioma mayoritariamente hablado, entre otros. No obstante ello, el presente ejemplo busca mostrar cómo ante la ausencia de fórmulas objetivas para la asignación y distribución de un presupuesto, el ejercicio del derecho se dificultaría hasta hacerse inviable. Si llevamos el ejemplo propuesto al más reciente proceso de revocatoria ocurrido en el año 2009 en el Perú, se tiene que, de un total de 72 distritos que sometieron a procesos de revocatoria a sus autoridades, 26 de ellos contaban con una población menor a 1 000 electores; por otro lado, 26 distritos tenían un electorado que oscilaba entre los 2001 y los 10 000 ciudadanos. Así, distritos como Ancón (región Lima, provincia Lima) contaron con un total de 20 221 electores, mientras que otros más apartados e inaccesibles, solo tuvieron 201 electores registrados en el padrón; tal fue el caso del distrito de San Antonio (región Apurímac, provincia Grau). Resulta paradójico, sin embargo, que en los distritos donde se requiere mayor cantidad de votantes, como Ancón (en Lima) se logré revocar a las autoridades (alcalde y cinco regidores) con un total de 14 779 votantes, mientras que en el distrito de San

Antonio (Apurímac) ello no haya sido posible, dado que solo votaron 61 ciudadanos[22]. Es posible que el universo electoral limeño (Ancón) haya participado en mayor número en virtud a las diferentes fuentes de información con las que cuentan, así como por otras circunstancias, tales como la accesibilidad que brinda el ser un distrito urbano y la facilidad en el desplazamiento a los centros de votación que ello conlleva. Por otro parte, los distritos del interior del país (Apurímac, por ejemplo), aun cuando requieren una menor cantidad de votos, tienden a contar con menor participación ciudadana. Ello podría tener relación con la difusión de la información, así como el acceso a los centros de votación y los costos de acudir efectivamente, entre otros[23].

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Como se ha podido apreciar de los párrafos precedentes, es fundamental realizar estimaciones y cálculos objetivos que permitan acercarnos a un justo medio que, considerando las diferentes variables presentes al momento de votar, permitan maximizar la participación democrática de los ciudadanos en este tipo de procesos, así como la correcta asignación (económica) a la labor que realizan quienes promueven estas iniciativas.

7. Apuntes críticos A. Conforme a la norma habilitante, el JNE ha fijado algunos parámetros que están referidos a exigir neutralidad y subsidiariedad en la labor de difusión 22 Para que una autoridad sea revocada se requiere que hayan asistido al menos el 50% de los electores hábiles. Al votar 61 ciudadanos de un total de 201 del padrón electoral, no se satisface dicho requisito, el mismo que reclamaba 101 votantes. 23 Es importante destacar que el ausentismo electoral en el área rural no responde necesariamente a incentivos como la multa por el no sufragio. Un estudio a profundidad del tema podría dar cuenta de cuáles son las razones que explican dicho fenómeno, el mismo que resulta fundamental, pero que desborda la presente investigación.

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del promotor. Ocurre sin embargo que en los hechos, la figura del reembolso por gastos de difusión se ha tornado impracticable. Al respecto, la concepción actual justifica el reembolso en tanto los promotores desarrollan una labor que le corresponde al Estado y que este no logra realizar, la misma que se predica neutral. No obstante, dicha exigencia (neutralidad y subsidiariedad en la difusión) contraviene al natural propósito del promotor, que es retirar a la autoridad del cargo. En ese sentido, resulta necesario analizar si es correcto que el fundamento del reembolso, institución que toma vida del derecho constitucional de revocatoria de autoridades, se encuentre sujeto a tratar de remediar la inacción del Estado, en términos de neutralidad y con la condición de que se logré efectivamente la revocatoria. Por lo anterior, pensar el reembolso bajo las condiciones actuales (la exigencia de que se comporten de modo neutro y siempre que la autoridad no cumpla con su labor de difusión), no hace sentido con generar incentivos para que los ciudadanos se involucren en el control político de sus autoridades. B. Conforme ha sido dicho, el límite objetivo al reembolso debe ser adoptado en función a un cálculo promedio entre el presupuesto anual destinado a la revocatoria y la cantidad de población hábil en determinado distrito electoral donde ha de realizarse la misma; de modo que pueda extraerse la media por cada elector, y que cuando dicho proceso concluya con la revocatoria de la autoridad, los promotores no puedan recibir más de la sumatoria del número de ciudadanos que efectivamente acudieron a votar.

C. Un punto no tratado por la legislación nacional, y que es importante dejar anotado, es el referido a la labor de fiscalización de gastos que debe ser realizada en todo proceso electoral. Al respecto, es necesario contar con regulación que permita dicha labor, la cual podría ser promovida por el propio JNE mediante la facultad de iniciativa legislativa que ostenta.

Bibliografía Gascón, Marina, y Alfonso García Figueroa. La argumentación en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima: Palestra, 2003. Holmes, Stephen, y Cass R. Sunstein. El costo de los derechos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011. Mueller, Dennis C. “Public Choice: A survey”. En Journal Literature, vol. 14, Issue 2 (Jun., 1976), 395-433.

of Economic

Fuentes documentales Congreso de los Diputados. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Sección Cortes Generales, X Legislatura, 6 de febrero de 2012, núm. 2. Madrid: Congreso de los Diputados, 2012. Disponible en: http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF Congreso de la República del Perú. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima: Congreso de la República, 12 de abril de 1994. Consejo Nacional Electoral del Ecuador. Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. [Aprobado con la Resolución N.° PLECNE-2-6-1-2011, el 6 de enero de 2011]. Disponible en: http://www.cne. gob.ec/index.php?option=com_ docman&Itemid=94

Expedientes jurisdiccionales N.° J-2009-547 N.° J-2009-549 N.° J-2010-004

Resoluciones N.° 524-2009-JNE N.° 526-2009-JNE N.° 035-2010-JNE


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Fernando Velezmoro Pinto es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP. Actualmente, sigue la Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la UNMSM. Es autor de artículos de investigación y expositor en programas de capacitación a magistrados en diversas cortes superiores de justicia del país.

1. Introducción

L

a permanencia en el cargo de una autoridad democráticamente elegida depende de muchos factores. Contra lo que pudiera pensarse regularmente, existen situaciones en las cuales dicha autoridad se ve impedida de continuar ejerciendo el cargo hasta el término de su mandato, dándose por culminada la relación representativa entre los electores y el representante político[1], posibilitándose el reemplazo por una nueva autoridad. Así, la ausencia del ejercicio del cargo representativo puede originarse, en el ordenamiento jurídico peruano vigente, por la presencia de tres instituciones, independientes entre sí, a saber: la revocatoria, la vacancia y la suspensión de autoridades políticas. En las líneas que siguen se desarrollarán sus diferencias conceptuales y de diseño institucional. Ello porque es evidente que un mínimo nivel de conocimiento exige, desde una perspectiva analítica, una diferencia-

FERNANDO VELEZMORO

1. Sánchez Agesta, Luis. Principios de teoría política. Madrid: Editora Nacional, 5ta ed., 1974, p. 277. Citado por: Falconí, Juan, “La vacancia de autoridades elegidas democráticamente: necesarias precisiones conceptuales para su mejor entendimiento”. En: Revista Electrónica del Centro de Estudios de Derecho Municipal. Lima: Universidad de San Martín de Porres, año 2, núm. 2, 2008, p. 10.

ción terminológica preliminar, de modo tal que en el desarrollo de la discusión pueda hablarse de dichas instituciones sin caer en confusiones inútiles. Pero no solo eso. Es obvio que el ejercicio de comparación solo puede ser posible si se tienen claramente definidos los objetos de estudio y los sujetos que intervienen, para lo cual será necesario recurrir a la legislación nacional, específicamente a la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (LPDC), la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entre otras; así también, se contará con la ayuda de alguna bibliografía especializada.

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2. La elección popular como punto de partida El presente texto trata, obvio es decirlo, de la interrupción del ejercicio del cargo por parte de autoridades políticas elegidas democráticamente. Esto supone ya un primer nivel de diferenciación entre el conjunto de funcionarios y servidores del Estado. Así, es posible diferenciar dos clases de funcionarios públicos: aquellos provenientes de elección popular y aquellos que no, y cuya presencia en el aparato estatal depende de la voluntad de otro órgano estatal o de otros funcionarios públicos. Precisamente, por esta diferencia de origen, el ordenamiento ha reservado mecanismos distintos para exigir su salida del cargo y permitir su reemplazo por otras autoridades. Se trata así de situaciones en las cuales el legislador establece un régimen especial para que se dé por vacía la posición que ocupaba el funcionario. Este apartamiento del régimen general del funcionariado público común tiene unas notas características, sea por el órgano que lo declara, por el procedimiento que se sigue y por las con-

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secuencias que de él se derivan. Dichas diferencias se justifican por el origen popular de su elección. A lo largo de la historia parece haberse consolidado la elección popular como mecanismo de legitimación del poder estatal. En las circunstancias actuales, un conjunto de cargos, en específicas e importantes posiciones del entramado estatal, son ocupados como consecuencia de un proceso electoral abierto. El proceso electoral se constituye, pues, en el mecanismo legitimador, por cuanto se expresan allí, específicamente en el acto de sufragio, la voluntad ciudadana para que determinada persona sea el titular del cargo público. Como es notorio, no todos los puestos públicos provienen de elección popular. La dinámica de los sistemas constitucionales ha reservado el origen popular solo para ciertos cargos. Ello parece ser consecuencia de una determinada ingeniería constitucional, presente en cada momento constituyente, lo cual varía según los procesos políticos y no obedece, en modo alguno, a la importancia intrínseca de tales órganos a ocupar. Factores como la historia, las modas o las conveniencias políticas pueden influenciar en este hecho. Piénsese por un momento en los organismos constitucionales autónomos que, separados de los clásicos poderes del Estado, han adquirido cada vez más importancia. Respecto de ellos no se ha impuesto la necesidad de legitimarlos democráticamente a través del voto popular, es decir, que esté compuesto por funcionarios elegidos democráticamente; antes bien, por ejemplo, en el caso del Tribunal Constitucional se ha preferido dotarlo de legitimidad, derivada de su elección por el Parlamento.

Pues bien, como quiera que no es posible ni necesaria a los efectos del presente trabajo enunciar razones generales por las que determinados cargos son elegidos popularmente y otros no, más allá de lo establecido normativamente, nos limitaremos a analizar los supuestos en los que es procedente separar del cargo a autoridades democráticamente elegidas.

3. Revocatoria, vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales 3.1. Revocatoria de autoridades regionales y municipales La revocatoria, según la legislación nacional, es el proceso de consulta popular que viabiliza un derecho de control de la ciudadanía sobre la autoridad popularmente elegida[2]. Tiene por finalidad inmediata el apartamiento del cargo derivado del resultado del proceso electoral en el que se pregunta a la ciudadanía sobre la permanencia de la autoridad[3]. Se trata, por decirlo de algún modo, de una antielección, es decir, de una manifestación popular, expresada en

las urnas, que busca la salida de la autoridad, lo cual es exactamente lo contrario a lo que sucedió en su elección[4]. El proceso electoral de consulta popular de revocatoria, por lo menos en el Perú, no es causalizado, es decir, para su procedencia no se exige la demostración de que la autoridad haya incurrido en determinada conducta, o lo que es lo mismo, en una causal de revocatoria. Basta como requisito formal y, por lo tanto, primer filtro de procedencia, recolectar una cantidad de firmas a favor de la consulta para que esta proceda[5]. Se trata de un procedimiento de orden enteramente político, puesto que se sustenta no en la comisión de una conducta prevista normativamente, sino en el convencimiento de la ciudadanía de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de una autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es también de índole político: al igual que el acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas para determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta, solo que esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar su salida del cargo. De allí que se sostenga también que la revocatoria y sus resultados descansen sobre razones de índole política, relacionadas con

2. Solo de manera marginal, por no ser objeto del presente trabajo, podemos decir que no existe un derecho ciudadano a revocar a una autoridad. Antes bien, según la legislación nacional, existe sí un derecho a someter a consulta popular a una autoridad popularmente elegida, previo cumplimiento de los requisitos establecidos, para decidir si es revocada o no de su cargo. Pensar que existe un derecho a revocar a una autoridad comportaría admitir que este es afectado cuando el resultado de la consulta popular es negativo a la pretensión revocatoria. En la teoría de los derechos fundamentales podría decirse que se trata de un derecho prestacional sujeto a determinados requisitos, cuyo contenido consiste en exigir al Estado la instauración de un proceso electoral de consulta sobre la permanencia en el cargo, hasta su término, de la autoridad democráticamente elegida. 3. “La revocación constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con anterioridad a la expiración del periodo para el que fue elegido” (Cfr. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, “Revocatoria del mandato” [voz]. En: Diccionario Electoral, San José, Costa Rica: Centro de Asesoría y Promoción Electoral, p. 1).

4. “La revocatoria plantea un diseño institucional que tiene una función negativa, dado que una revocatoria se gana cuando el funcionario objeto del proceso en cuestión no logra permanecer en el cargo que ejerce, y viceversa, se pierde el fin último de este mecanismo, el cual es la anulación del contrato, cuando la persona logra permanecer en el cargo” (García Chourio, José Guillermo. Instituciones de democracia directa y participación ciudadana. Lima: Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Escuela Electoral y de Gobernabilidad de Jurado Nacional de Elecciones, Serie Cuadernos para el Diálogo, N.° 19, 2008, p. 44). 5. Si bien la normativa infralegal exige que la solicitud de adquisición de planillones para la recolección de firmas sea fundamentada, es decir, que se expongan los motivos que llevan al promotor a solicitar la revocatoria, en la práctica no supone limitación alguna, puesto que no requiere ser probada. En otras palabras, se trata solamente de completar el formulario con la invocación de alguna razón por la que se solicita la revocatoria sin que esta pueda constituir objetivamente un límite para su procedencia.

la valoración de la ciudadanía respecto al desempeño de sus autoridades[6]. Al no estar regladas las razones para solicitar la revocatoria, ni para expresarla en el sufragio, la decisión es igual de política que el acto de elección de la autoridad: un voto de confianza. Debe señalarse, además, según la ley, que la posibilidad de revocar se limita únicamente a autoridades regionales y municipales, mas no así a los congresistas, ni al presidente y vicepresidente de la República. La razón estriba, en nuestra opinión, en evitar que el proceso de formación y trámite de la revocatoria se convierta en un factor desestabilizante del sistema político. Para impedir que el proceso de revocatoria genere un debate constante sobre la permanencia o no del presidente de la República o de los congresistas (que representan a la nación en su conjunto), el legislador ha preferido admitirla únicamente en ámbitos electorales reducidos geográfica y demográficamente, como son las regiones, las provincias y los distritos. Ello impediría, según el diseño, que la revocatoria sea un tema central en la política nacional, que interrumpa el normal desenvolvimiento de la cosa pública en todo el país. Algo permisible, en cierto modo, en ámbitos regionales y locales en los que las competencias de los entes territoriales ostentan distintas competencias, consideradas de menor importancia que los órganos del gobierno central o nacional.

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Con todo, tampoco parece ser cierta la justificación de que la ausencia de revocatoria de congresistas se deba a que en el Parlamento se encuentra representada la pluralidad del cuerpo electoral, y no solo la de los vencedores de la lid eleccionaria[7]. Así, 6. García Chourio. Op cit., p. 45. 7. Este es el sentido expresado por el autor de la voz “Revocatoria del mandato” del Diccionario Electoral CAPEL. Loc. cit.

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según esta lógica, las minorías parlamentarias canalizarían las voces disidentes de la política general del gobierno nacional, por lo que no se concibe que se recurra a una institución de la democracia directa, como lo es la revocatoria, para que ese descontento popular con la gestión de la mayoría sea adecuadamente canalizado. Tal razonamiento no es correcto desde el momento en que órganos colegiados como los concejos municipales y los consejos regionales reflejan también una pluralidad en su conformación y no por ello resultan excluidos de la posibilidad de ser sometidos a una consulta popular de revocatoria del mandato. En efecto, según la legislación electoral, los escaños o posiciones al interior de dichos entes de gobierno local y regional se completan mediante el uso de la cifra repartidora, lo que asegura que quienes no resultaron vencedores integren el colegiado, aunque constituyan una minoría respecto de la organización política vencedora. Por otro lado, constituye una nota definitoria de los procesos de revocatoria que no procedan al inicio del mandato de los funcionarios públicos ni tampoco al final. En uno u otro caso obedecen a razones diferentes. Así, en la medida en que la revocatoria constituye un juicio sobre la idoneidad para continuar ejerciendo el cargo público hasta la culminación del mandato, es obvio que tal evaluación debe realizarse sobre la base de la actuación desempeñada en un determinado periodo de tiempo; de allí que no resulte procedente solicitar la revocatoria antes de dicho plazo inicial. De otra parte, la imposibilidad de peticionar la convocatoria a consulta de revocatoria en la última parte del mandato obedece a cuestiones de orden práctico: tratándose de un proceso electoral que conlleva una considerable cantidad de tiempo en la preparación de los comicios como en su cómputo, un probable resultado favorable a la revocatoria imposibilita

que la autoridad remplazante desarrolle una gestión de gobierno adecuada o siquiera eficaz por el escaso tiempo con el que cuenta, que es solamente el que resta hasta la finalización de mandato original de la autoridad revocada[8]. La consulta popular de revocatoria solo puede ser solicitada y llevada una sola vez durante el periodo del mandato de la autoridad, con independencia de si el resultado fue negativo. De allí que se sostenga que la revocatoria puede suponer la confirmación de la legitimidad democrática de la autoridad, porque de este modo, siendo sometida al juicio de las urnas, y siendo confirmado por el cuerpo electoral, la autoridad no solo ratifica su permanencia en el cargo hasta el final de su mandato sino que también descarta de una vez por todas los cuestionamientos encaminados a separarla del cargo por parte de sus opositores políticos. Finalmente, su trámite se asemeja al de las elecciones políticas. Precisamente, por tratarse de un proceso estrictamente político, intervienen las entidades estatales propias de los procesos electorales. Así, a grandes rasgos, según la norma peruana, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) se encarga de la venta de los planillones para la recolección de las firmas necesarias para solicitar la convocatoria al proceso de revocatoria, las cuales son verificadas por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec). Una vez realizado esto, la 8. Por lo demás, también se argumenta que esta improcedencia de someter a consulta en el último tramo del mandato se sustenta en que el juicio negativo que el electorado pudiera tener respecto de la autoridad puede expresarse en los siguientes comicios periódicos. Así: “no tiene sentido desarrollar una consulta popular cuando ya está próxima la terminación del periodo para el cual fue electa la persona. Si bien es cierto que existen diferencias notables entre una votación para la revocación y una votación para la designación, las elecciones ordinarias permitirán la acción gubernativa y, eventualmente, elegir a otra persona o partido”. (Cfr. García Campos, Alan. “La revocación del mandato: un breve acercamiento teórico”. En: Quid Juris. México: Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, año 1, núm. 1, 2005, p. 28).

ONPE remite el expediente al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) para que realice la convocatoria y dé inicio oficial al calendario electoral, en el que se elabora y aprueba el padrón de electores por el Reniec y el JNE, respectivamente. Luego, la ONPE se encarga de las actividades preliminares al sufragio (sorteo y capacitación de miembros de mesa, impresión de cédulas, distribución del material electoral, entre otros), así como el cómputo del mismo, reservándose al JNE como máxima instancia de la jurisdicción electoral, la resolución de los conflictos electorales (nulidad de elecciones o de actas electorales computadas) y la proclamación definitiva de resultados. 3.2. Vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales En términos generales, la vacancia puede ser entendida como la situación en la cual un cargo o una posición carecen de titular. En esa medida, se comprende que en el lenguaje ordinario se diga que un puesto se encuentra vacante cuando no ha sido cubierto por persona alguna, pero también cuando se sostenga que existe un número determinado de posiciones por completar. En el ordenamiento jurídico peruano, en el caso de las instancias regional y municipal de gobierno, la vacancia es, además de una situación fáctica (ausencia de titular), también un procedimiento por el cual se arriba a esa situación. Con esto se afirma que al hablar de vacancia no solo se refiere a la ausencia de titular de un cargo regional o municipal, como en el lenguaje común, sino también al procedimiento para declarar la vacancia, a pesar de que cuenta con un titular. La vacancia así entendida se aproxima al concepto de destitución[9].

9. De allí que se haya afirmado que “vacancia significa pérdida del cargo o empleo”. Ver al respecto: Hernández Canelo, Wálter. Elecciones, vacancia y suspensión de alcaldes y regidores. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, s/f, p. 5.

El procedimiento de vacancia en el ordenamiento jurídico peruano en materia regional y municipal no sería otro que el de destitución de la autoridad que detenta el cargo para que, una vez producido ello, se genere la situación de vacancia propiamente dicha, y se complete dicha posición con otro titular. La suspensión, por su parte, comparte las mismas características que se acaban de esbozar respecto de la vacancia. La única nota distintiva es la definitividad de esta última frente a la temporalidad de la primera, por cuanto la vacancia se pronuncia por única vez y determina la salida de la autoridad sin que sea posible su retorno, mientras que la suspensión provoca el alejamiento temporal del cargo, cada vez que ella sea declarada.

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La suspensión y la vacancia son así procedimientos que se inician con un pedido y culminan con una decisión. Vacar o suspender significa declarar jurídicamente que una autoridad debe abandonar el cargo, definitiva o temporalmente, y que otra, de manera inmediata, ha de asumirlo, para que el gobierno regional o municipal no se vea interrumpido, con todos los inconvenientes que ello involucra (p.e.: ineficiencia en la prestación de los servicios públicos). La vacancia o la suspensión solo pueden ser declaradas luego de un procedimiento que se asemeja a los de tipo administrativojurisdiccional, por cuanto solo proceden a pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia entidad regional o municipal; con la invocación del acaecimiento de una de las causales señaladas en la ley (artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la LOM), se garantiza el derecho de defensa o contradicción de los términos de la solicitud, a fin de que se siga un trámite formal en etapas y plazos previamente establecidos y, finalmente, que la decisión sea expresada en un acto formal, del mis-

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mo modo que las resoluciones judiciales, con expresión de las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es posible impugnar dicha decisión, sea estimatoria o desestimatoria, ante otra instancia, para que resuelva de manera definitiva la controversia presentada. La vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales se encuentran causalizadas. Tanto para iniciar el procedimiento como para definir si el titular es vacado o suspendido debe demostrarse que este ha incurrido en alguna de las causales establecidas en la ley. Las causales de vacancia y suspensión pueden ser de dos tipos: i) aquellas que refieren a una sanción como consecuencia de una conducta desarrollada; y ii) las que refieren el acaecimiento de un hecho que imposibilita el ejercicio del cargo por quien fue elegido popularmente para ello. Dentro de las causales de vacancia que constituyen una sanción, podemos mencionar en el ámbito municipal: i) el ejercicio de cargos o funciones administrativas o ejecutivas por parte de los regidores; ii) ausencia de la jurisdicción municipal por más de treinta días consecutivos sin autorización del concejo municipal; iii) cambio de domicilio fuera de la jurisdicción municipal; iv) inconcurrencia justificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o a seis no consecutivas durante tres meses; v) nepotismo; vi) infringir las prohibiciones de contratar sobre bienes municipales. En el ámbito regional: i) dejar de residir injustificadamente por 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido para el uso de la licencia; e ii) inasistencia injustificada a las sesiones del consejo regional a tres sesiones consecutivas o a cuatro no consecutivas en el periodo de un año. La suspensión constituye una sanción en el ámbito municipal cuando sea consecuencia

de la comisión de una falta grave, de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal. Las causales de vacancia y suspensión como sanción tienen una característica fundamental: constituyen la descripción de actos cometidos por los alcaldes, regidores, presidentes o consejeros regionales en el ámbito de su desempeño como tales. De allí que la instancia que ha de constarlos será el propio órgano del que forman parte o con el que se relacionan de manera permanente: el concejo municipal o el consejo regional. Estos son los que han de decidir, en primera instancia, si la causal ha sido realizada, sin que se puedan valer, por inexistentes, de pronunciamientos de otros órganos externos. Todas estas conductas, consideradas como causales de vacancia y suspensión constituyen una sanción a conductas que afectan bienes jurídicos de índole estrictamente municipal y no de otro tipo, con prescindencia de que sean pluriofensivos, es decir, que afecten bienes jurídicos de otro orden, como el penal, por ejemplo. Como se dijo, existen también causales que no dependen directamente del accionar de los alcaldes, regidores, presidentes o consejeros regionales, sino que comportan la constatación de situaciones externas a ellos o de la que si bien son responsables, se han desarrollado en ámbitos externos al gobierno regional o municipal. En esos casos, el concejo municipal o regional se encarga de constatar su realización, para lo cual se sirven de pronunciamientos emitidos por entidades externas. El procedimiento de vacancia y suspensión tendrá por finalidad declarar la existencia de la imposibilidad fáctica o jurídica para desempeñar el cargo popularmente elegido, de modo tal que se posibilita que otro lo desempeñe temporal o definitivamente. Tales causales de vacancia son, en el ámbito municipal: i) muerte; ii) asunción de otro

cargo proveniente de mandato popular; iii) enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de sus funciones, condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad; iv) por sobrevenir alguno de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elección; en tanto, en el ámbito regional: i) fallecimiento; ii) incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; iii) condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad. Las causales de suspensión que no constituyen sanciones, en el ámbito municipal, son: i) incapacidad física o mental temporal; ii) licencia autorizada por el concejo municipal, por un periodo no mayor a treinta días; iii) mandato de detención penal; iv) sentencia judicial condenatoria emitida en segunda instancia por delito doloso con pena privativa de la libertad; en tanto, en el ámbito regional: i) incapacidad física o mental temporal debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; ii) mandato firme de detención derivado de un proceso penal. Al establecerse las causales específicas de vacancia y suspensión regional y municipal puede decirse que son de aplicación ineludible los principios de legalidad y tipicidad. Así, según el principio de legalidad, la vacancia o suspensión solo serán posibles si se constata la realización de la conducta (tratándose de sanción) o del acontecimiento, previstos previamente en la ley. Por el principio de tipicidad, la vacancia y suspensión solo serán aplicadas si se ha constatado que tales conductas o acontecimientos coinciden con la descripción realizada por el legislador en la norma que las regula. El planteamiento realizado, según el cual una gran parte de las causales de vacancia y sus-

pensión constituyen sanciones, trae como consecuencia la asunción de los conceptos y categorías del derecho sancionador, los cuales constituyen, en último término, una garantía de los derechos del alcalde, regidor, presidente o consejero regional, no solo de los de tipo material, como trabajo o ejercicio del cargo representativo, sino también de los de orden formal o procedimental, como los que se derivan del debido proceso y la tutela procesal (a la defensa, la doble instancia, a probar, a impugnar, motivación, procedimiento preestablecido por ley, entre otros)[10]. De lo anterior se descarta la viabilidad de una solicitud de vacancia o suspensión por hechos que puedan ser considerados lesivos a bienes jurídicos municipales o regionales, pero que no se encuentren considerados como causales en la ley. Asimismo, se asegura que la decisión se adopte con criterios estrictamente jurídicos de aplicación e interpretación de las normas jurídicas, con lo que se descarta cualquier posibilidad de evaluación política válida. La vacancia o suspensión han de determinarse así sobre la base de los hechos referidos en la solicitud y estrictamente demostrados en el curso del procedimiento.

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Tratándose la declaración de vacancia o suspensión de la constatación de actos o situaciones específicas y concretas descritas

10. Al desarrollarse el procedimiento, según la ley peruana, en sede administrativa, en primera instancia (como el concejo municipal o el consejo regional), como en la sede especial del Jurado Nacional de Elecciones, le son aplicables las garantías de un derecho disciplinario general. Al respecto, puede verse Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del derecho disciplinario. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 3ra ed., 2004. Específicamente, para el procedimiento administrativo sancionador resultan de utilidad: Nieto, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 4ta ed., 2005; Gómez Tomillo, Manuel, e Íñigo Sanz Rubiales. Derecho administrativo sancionador (Parte General). Pamplona: Aranzadi-Thomson Reuters, 2da ed., 2010.

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UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA A Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES MUNICIPALES Y ENLA EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LAY VACANCIA Fernando VELEZMORO SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ www.eseg.edu.pe PINTO

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en la norma la oportunidad de su presentación no se encuentra limitada temporalmente ni tampoco a un número específico de solicitudes. Al no estar prohibidos, la ley permite la existencia de varios procedimientos de vacancia y suspensión en curso contra una misma autoridad regional o municipal, simultáneos o sucesivos, puesto que el pronunciamiento desfavorable a la solicitud únicamente comporta la no constatación de la realización del acto o de la situación que según la ley sería generadora de la vacancia o la suspensión, lo que no descarta que ellas se realicen en el futuro mientras dure el mandato de la autoridad. Por eso mismo, la ley no exige mayores requisitos para el inicio del procedimiento: apenas, para la vacancia municipal, que el solicitante sea vecino, esto es, que se encuentre domiciliado en el ámbito territorial sobre el que la autoridad ejerce su cargo, y acompañe los medios probatorios que sustentan su pretensión. No se exige lo mismo para la vacancia regional, ni para la suspensión, sea regional o municipal. Finalmente, en cuanto al procedimiento, la solicitud de vacancia o suspensión se presenta y resuelve ante el concejo municipal o consejo regional, según corresponda, el que correrá traslado de la misma a la autoridad para que ejerza su derecho de defensa, luego del cual y en el plazo establecido para cada caso, se estima o desestima la solicitud. Tanto el solicitante como la autoridad pueden impugnar la decisión administrativa para que el Jurado Nacional de Elecciones emita pronunciamiento definitivo e inapelable.

vacancia y suspensión de las mismas existen múltiples diferencias que van desde su propia definición o naturaleza jurídica hasta el procedimiento seguido y las entidades estatales que intervienen. El cuadro de la siguiente página resume, a modo de colofón, estas diferencias. PROCESO/CONCEPTO

CONSULTA POPULAR DE REVOCATORIA

PROCEDIMIENTO DE VACANCIA O SUSPENSIÓN

Naturaleza de la decision

Política (cuerpo electoral)

Jurídica (entidad estatal)

Supuestos de

Incausado (fundamentos no

procedencia

probados)

Causales legalmente establecidas

Mecanismos de

Procedimiento especial

Solicitud de compra de

Solicitud de vacancia o

planillones de adherentes

suspensión

Entidades competentes

ONPE - RENIEC - JNE

Municipalidad/Gobierno Regional - JNE

Oportunidad para

Entre el segundo y tercer año

Dentro del periodo regional/

solicitarla

del mandato

municipal

Número de veces que

Una sola vez en el mandato

Ilimitado

Manifestación de la

Proclamación de resultados

Acto administrativo

decisión

electorales

(acuerdo/resolución)

Inicio del procedimiento

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Proceso electoral

viabilización

REVOCATORIA

administrativo

puede realizarse

Fuente: JNE. Elaboración propia

3. Diferencias entre la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales Como se ha visto, entre la revocatoria de autoridades regionales y municipales y la

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Bibliografía Falconí, Juan, “La vacancia de autoridades elegidas democráticamente: necesarias precisiones conceptuales para su mejor entendimiento”. En: Revista Electrónica del Centro de Estudios de Derecho Municipal. Lima: Universidad de San Martín de Porres, año 2, núm. 2, 2008. García Campos, Alan. “La revocación del mandato: un breve acercamiento teórico”. En: Quid Juris. México: Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, año 1, núm. 1, 2005.

Revista

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García Chourio, José Guillermo. Instituciones de democracia directa y participación ciudadana. Lima: Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Escuela Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones, Serie Cuadernos para el Diálogo, núm. 19, 2008. Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del derecho disciplinario. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 3ra ed., 2004. Gómez Tomillo, Manuel, e Íñigo Sanz Rubiales. Derecho administrativo sancionador. (Parte general). Pamplona: Aranzadi-Thomson Reuters, 2da ed., 2010. Hernández Canelo, Wálter. Elecciones, vacancia y suspensión de alcaldes y regidores. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, s/f. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, “Revocatoria del mandato” (voz). En: Diccionario Electoral. San José, Costa Rica: Centro de Asesoría y Promoción Electoral. Nieto, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 4ta ed, 2005. Sánchez Agesta, Luis. Principios de teoría política. Madrid: Editora Nacional, 5ta ed., 1974.

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EL DESAFÍO DE LA REVOCATORIA: OBSTÁCULO O PARA EL DESARROLLO LOCALY Y LA REGIONAL UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, VACANCIA Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES YDE MUNICIPALES EN EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN A LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LALA VACANCIA EL PROCESO DE REVOCATORIA PERUANO EL PROCESO REVOCATORIA PERUANO EL DESAFÍO DE LALAREVOCATORIA. OBSTÁCULO OREQUISITO REQUISITO PARA DEMOCRACIA Hernán ESPINOFernando CORTÉS JoséSÁNCHEZ NAUPARIPINTO WONG www.eseg.edu.pe VELEZMORO Silvia GÓMEZ

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Hernán Espino Cortés es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Máster I en Derecho Público por la Universidad de Montesquieu-Bordeaux IV (Francia), y en Ciencia Política por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). José Naupari Wong es abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor adjunto del curso de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la PUCP.

1. Introducción

A

pesar de que la Constitución Política vigente reconoce al Estado peruano como unitario y descentralizado, lo cierto es que nos encontramos aún distantes del final del camino en lo que respecta al proceso de descentralización. Sin perjuicio de los reconocidos esfuerzos por impulsar este proceso con la dación de normas tales como la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de Elecciones Regionales, la mentalidad de muchos políticos y la mayoría de los medios de comunicación, así como de un importante sector de la sociedad civil, continúa siendo centralista. Un claro ejemplo de ello lo constituye precisamente la vigencia que ha cobrado el debate en torno al ejercicio de los derechos de participación y control ciudadano, específi-

camente el derecho de revocatoria de las autoridades regionales y municipales democráticamente elegidas. En efecto, la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), publicada el 2 de mayo de 1994, ya cerca de cumplir veinte años de vigencia, que operativiza y establece los requisitos para que proceda una solicitud de revocatoria y pueda retirarse a la autoridad regional o municipal, ha sido el soporte jurídico para que se lleve a cabo un considerable número de procesos de consulta de revocatorias como, efectivamente, lo prueba la revocatoria del mandato de varias autoridades municipales. Sin embargo, bajo argumentos tales como la ingobernabilidad que se genera con su ejercicio, la instrumentalización de la figura por parte de las organizaciones políticas que perdieron en el proceso electoral y una inusitada reivindicación de la ausencia del mandato imperativo, se ha pretendido cuestionar la continuidad del derecho de revocatoria con propuestas que van de la limitación de su ejercicio a la desaparición de dicha figura legal. En las siguientes líneas, se pretende contextualizar el derecho a la revocatoria de autoridades, en el marco de un Estado constitucional y democrático de derecho, y observar si esta figura se contrapone a la existencia de una moderna democracia política.

2. Una definición democracia

mínima

de

La democracia no consiste en un único conjunto de instituciones[1]. Existen diferentes 1. Se entiende por institución un sistema de reglas aceptadas colectivamente (procedimientos, prácticas), que nos permite crear hechos institucionales. Véase Searle, John R. “¿Qué es una institución?”. En: Revista de Derecho Político, núm. 66, 2006, p. 117. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes cimentado en una constitución escrita (p. e. Estados Unidos y Francia), no obstante muchas normas políticas presentes pueden tener una base informal, prudencial o tradicional (p.e. Gran Bretaña e Israel).

tipos de democracia y sus diversas prácticas producen un conjunto similar de variados efectos. Por lo tanto, la forma específica que tome una democracia dependerá de las condiciones socioeconómicas del país, así como también del enraizamiento de sus estructuras y prácticas políticas. La definición formalmente más divulgada de democracia la asocia con elecciones regulares conducidas y contabilizadas en forma transparente. Algunos aún consideran al mero acto de las elecciones como una condición suficiente para la democracia. Esta falacia ha sido llamada “electoralismo” o “fe en que las elecciones canalizarán la acción política en contiendas pacíficas entre élites y otorgarán legitimidad pública a los ganadores”[2]. Otra definición generalmente aceptada de la democracia la identifica con la regla de la mayoría. Desde esta perspectiva, cualquier gobierno que tome decisiones reuniendo los votos de más de la mitad de los presentes, es llamado democrático, siempre y cuando esa mayoría emerja de un electorado, de un comité, de un consejo ciudadano o de un partido. Pero, ¿la democracia es simplemente el poder del número o es el poder del número razonable? En este punto cabe mencionar que las democracias modernas han tendido a modificar el principio de la regla de la mayoría para proteger los derechos de las minorías, por lo que se han asumido precauciones constitucionales que colocan ciertos problemas fuera del alcance de las mayorías, brindando incluso tratamientos preferentes y diferenciados a los grupos desprotegidos o desaventajados.

2. Schmitter, Philippe C., y Terry Lynn Karl. “¿Qué es y qué no es democracia?”. En: Romeo Grompone, ed. Instituciones políticas y sociedad: Lecturas introductorias. Lima: IEP, 1995, p. 175.

A fin de poder optar por una definición mínima de democracia, más robusta que las descritas, debemos de asumir que, como todas las formas de gobierno, las democracias dependen de la presencia de gobernantes que ocupen roles especializados de autoridad y que puedan dar órdenes legítimas a los gobernados. Pero lo que distinguirá a los gobernantes democráticos de los que no lo son (sean estos autocráticos, autoritarios, despóticos, dictatoriales, tiránicos, totalitarios absolutistas, tradicionales, monárquicos, oligárquicos, plutocráticos, aristocráticos o sultanísticos) serán las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y las prácticas que los hacen responsables de sus acciones.

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Así, si bien los gobernantes en una democracia moderna no están sujetos a mandato imperativo[3], Robert Dahl observa que una característica clave de esta es la continua responsividad del gobierno (condición del representante que consiste en actuar de manera tal que está siempre preparado para dar cuenta y razón de sus actos, ante sus electores y la sociedad) frente a las preferencias de sus ciudadanos. En igual sentido, Riker señala que los gobernantes son totalmente responsables ante los gobernados; mientras que Schmitter y Karl sostienen que la democracia política moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobernantes son tenidos como responsables de sus acciones por los

3. Para formalizar la separación del representante del representado, los constituyentes franceses, siguiendo la opinión eficazmente presentada por Emmanuel-Joseph Siéyès (1748-1836), introdujeron en la Constitución de 1791 la prohibición del mandato imperativo con el artículo 7 de la Sección III del Capítulo I del Título III, que estipula: “Los representantes nominados en los departamentos no serán representantes de un departamento en particular, sino de toda la nación, y no se les podrá imponer a ellos mandato alguno”. Cfr. Bobbio, Norberto. Liberalismo y democracia. México: Fondo de Cultura Económica, 2001.

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ciudadanos que actúan indirectamente a través de la competencia y cooperación de sus representantes elegidos. De esta forma la relación entre ciudadanos y las acciones del gobierno democrático se describen como responsividad, responsabilidad y también transparencia[4]. Nótese que los representantes son considerados responsables de sus acciones por aquellos sobre quienes afirman tener el derecho de representar. En las democracias la rendición de cuentas funciona no solo de manera vertical, de modo que los funcionarios elegidos sean responsables frente al electorado, sino también en forma horizontal, a través de una red de poderes relativamente autónomos, es decir, otras instituciones que puedan cuestionar y castigar, las formas incorrectas de liberar de responsabilidades a un funcionario determinado (Poder Judicial, Contraloría General de la República, etcétera). Considerando las características mencionadas, Dahl ofrece una relación ampliamente aceptada de “condiciones del procedimiento mínimo” que deben estar presentes para que exista una moderna democracia política; así, tenemos que esta se distingue porque[5]: 1) El control sobre las decisiones del gobierno acerca del programa político esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos. 2) Los funcionarios elegidos son escogidos en elecciones frecuentes y legítimamente conducidas.

4. Przeworski, Adam. Qué esperar de la democracia: límites y posibilidades del autogobierno. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2010, p. 227. 5. Dahl, Robert. Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven: Yale University Press, 1982, p. 11.

3) Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección de funcionarios, y el de postular a puestos electivos en el gobierno. 4) Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo sobre problemas políticos ampliamente definidos. 5) Los ciudadanos tienen el derecho de buscar fuentes alternativas de información (las que existen y están protegidas por ley). 6) Los ciudadanos tienen el derecho de formar asociaciones u organizaciones independientes, incluyendo partidos políticos independientes y grupos de interés. La democracia moderna puede ser entendida como aquel régimen o forma de gobierno en el que el ejercicio del poder, fundado en la atribución de derechos políticos a todos los miembros adultos de la colectividad, se encuentra formal y materialmente limitada. La democracia garantiza de este modo los derechos fundamentales de los individuos, así como que estos se sientan ciudadanos y participen en la construcción de la vida colectiva. Esto, a su vez, supone un alto grado de deliberación, es decir, que la toma de decisiones se realice con la participación de todos los que han de ser afectados por estas o por sus representantes, y que la decisión se dé por medio de argumentos ofrecidos por y para los participantes que están comprometidos con los valores de racionalidad e imparcialidad. En consecuencia, el desarrollo de la democracia moderna no supone simplemente el desarrollo de más democracia (directa), sino de más reflexión, de más deliberación. Introducir la razón y la responsabilidad de los representantes es una definición y una garantía de la democracia.

3. Una convivencia difícil: democracia representativa y democracia directa La experiencia histórica ha producido y ensayado dos tipos de democracia: i) La democracia directa o democracia como participación; y ii) La democracia indirecta o democracia representativa[6]. La primera es definida como un ejercicio directo del poder, mientras que la segunda es un sistema de control y de delimitación del poder. En el primer caso, un régimen democrático está fundado en la participación de todos los ciudadanos en el gobierno de su ciudad. En el segundo, este está confiado a los mecanismos representativos de ejercicio y transmisión del poder. Son mecanismos de democracia directa la consulta popular (plebiscito/referéndum), la iniciativa legislativa popular y la revocatoria de mandato. Dichas herramientas son diferentes al esquema propuesto por la democracia representativa donde el poder es ejercido por autoridades electas que representan a la ciudadanía. De ello surge la controversia en torno a cuáles son los alcances de dicha representación y qué mecanismos de control existen en torno a la satisfacción de ese mandato. Efectivamente, la esencia de la democracia representativa reside en que las autoridades electas no están sujetas a mandato imperativo: los representantes electos no lo son de un grupo específico o particular al que deben rendir cuentas, sino que, una vez electos, representan al conjunto de la colectividad. Respecto a las características de la democracia representativa, Bobbio señala: a) (la autoridad) en cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez 6. Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Madrid: Taurus, 2006, p. 201.

elegida ya no es responsable frente a sus electores y, en consecuencia, no es revocable; b) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque esta autoridad está llamada a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquella profesión[7]. Por otra parte, la representación no puede ser “gratuita”, sino que es necesario el establecimiento de mecanismos que permitan a los ciudadanos evaluar y “sancionar”, de ser el caso, a todas aquellas autoridades que no cumplan con lo ofrecido a los ciudadanos durante una contienda electoral, siendo esto lo que legitima la revocatoria. Es preciso recordar que la revocatoria del mandato, como alternativa al principio del mandato no imperativo, tiene sus orígenes en el pensamiento político marxista, que asimila la representación no revocable a la sociedad burguesa y capitalista.

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De esta difícil convivencia entre democracia representativa y directa, surgió la idea de participación. La democracia como participación cuenta con mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía puede decidir de manera directa sobre los asuntos públicos —no todos, desde luego—, expedir normas y, además, ejercer control sobre las autoridades electas, es decir, sobre los representantes, siendo la cuestión a dilucidar cuáles serían los alcances o pará -metros para el ejercicio de dicho control. Descritas estas tres formas de concebir la democracia, consideramos que, si bien la Constitución vigente define (formalmente) al Estado peruano como un sistema representativo, nuestro ordenamiento jurídicoconstitucional aspira a la realización de una democracia participativa. Desde esta ópti7. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. Mèxico: Fondo de Cultura Econòmica, 1986, p. 37.

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ca, la noción de democracia represen -tativa en nuestra realidad ha sido matiza -da por el de democracia participativa que, a nuestro juicio, se erige como el tipo de democracia más adecuado para el ejercicio de los derechos de participación y control ciudadanos que, vale la pena recordarlo, son derechos fundamentales. Finalmente, no obstante la experiencia en el Perú, hasta la fecha no parece haber indicadores de que los mecanismos de la democracia directa hayan tenido el impacto deseado en cuanto a mejora de la re -presentación y la participación. Tampoco puede afirmarse que hayan coadyuvado el descontento con la política y los partidos. Pero más allá de la valoración que pueda hacerse en relación con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos se han consolidado. De ahí que el tema central pase por cómo utilizarlos adecuadamente y, más importante aún, cuándo y en qué casos.

4. La revocatoria como derecho de control ciudadano A efectos de determinar si resulta conveniente o necesaria la permanencia de la revocatoria, tendríamos que preguntarnos en primer lugar qué debemos entender por esta, o cuál es su alcance. Al respecto, tendríamos que señalar que se trata de un derecho fundamental que se encuentra reconocido en la Constitución precisamente porque consagra de modo material un modelo de democracia, antes que representativa, participativa, lo que exige necesariamente que exista un “cogobierno”, aunque residual y parcial, entre los representantes y los ciudadanos. Ahora bien, siendo un derecho fundamental, cabría preguntarnos: ¿quién es el titular del referido derecho? Aquí, desde nuestro modesto punto de vista, hay dos alternativas:

a. Se trata de un derecho de titularidad individual, pero de ejercicio colectivo, es decir, cualquier persona se encuentra plenamente legitimada para, de manera individualizada y sin asumir la representación de colectivo alguno, iniciar los trámites para que se lleve a cabo un proceso de consulta popular de revocatoria, como ocurriría con la adquisición del kit electoral. Sin embargo, para que pueda materializarse dicha pretensión de revocar a una autoridad en concreto, es necesario que un determinado porcentaje de la población, es decir, que un grupo de personas individualmente consideradas, decidan, a través, en primer lugar, de la suscripción de kit electoral adhiriéndose a la pretensión de revocatoria y, posteriormente, a través del sufragio, ejercer su derecho de revocatoria, coincidiendo de esta manera con la voluntad individual del promotor de la revocatoria, siendo que solo así, a través de la confluencia de intereses particulares, pueden alcanzar cada uno de ellos su objetivo específico de revocar a la autoridad. b. Se trata de un derecho colectivo que, en consecuencia, se ejerce de manera colectiva. Así, el titular del derecho a la revocatoria no es el solicitante ni tampoco los adherentes al pedido de promover una consulta popular de revocatoria ni tampoco los que, una vez que se lleva a cabo el proceso de consulta popular, votan a favor de revocar a la autoridad. Bajo esta percepción, consideramos que el titular del derecho es la ciudadanía de la circunscripción electoral en su conjunto, que es la que, al final de cuentas, decidirá revocar o no a su autoridad, pero que el mero ejercicio del derecho de sufragio, independientemente del sentido del voto, es decir, la potencialidad de definir la continuidad o no de la autoridad en el ejercicio de su cargo, lo hace titular del

derecho, el mismo que solo podrá materializarse, precisamente, a través de la actuación de ese sujeto colectivo, pero a su vez único, llamado “población electoral” de la circunscripción. Expuestas las alternativas en torno a la titularidad del derecho a la revocatoria, corresponde trasladarnos a su dimensión objetiva y preguntarnos en qué consiste este derecho. Este elemento no resulta menor si tomamos en cuenta las repercusiones de su ejercicio, lo que supone necesariamente determinar dónde o cuándo se agota el mismo (entiéndase, el ejercicio). Aquí, se presentan nuevamente dos alternativas: a. Consiste en un derecho de “promoción”, es decir, carente de cualquier contenido valorativo. Dicho en otras palabras, se trata de un derecho fundamental a través del cual se pretende someter a la población una consulta. Carece de absoluta relevancia el resultado de la consulta popular, porque lo importante es que esta se lleve a cabo. Si esto es así, el derecho a la revocatoria tendría que ser asimilado al ejercicio de un derecho de acción o, en términos coloquiales, el “derecho a demandar” o acudir ante el órgano competente para que se pronuncie sobre la pretensión. En este caso, el órgano competente sería la autoridad que decide o no la procedencia de la consulta popular de revocatoria. Dentro de esta percepción, entonces, el ejercicio del derecho a la revocatoria se agota y satisface con la convocatoria al proceso de consulta popular, que es lo que el solicitante “promovió”: que se consulte, no que se revoque. b. Consiste en un derecho a “retirar el mandato de representación” a una autoridad democráticamente elegida, lo que, como resulta evidente, supondría asignarle una

alta carga valorativa o intencional al derecho a la revocatoria. Dentro de esta concepción, el derecho se agota no con la convocatoria a la consulta popular de revocatoria, que es absolutamente neutral, máxime si esta es realizada y difundida por las autoridades electorales, sino que se agota y satisface con la proclamación de resultados electorales sobre la consulta popular. Aquí, la “autoridad competente” para pronunciarse respecto de la pretensión del solicitante no es la autoridad electoral, que canaliza la pretensión y proclama los resultados, sino que será la ciudadanía misma, la que decidirá en las urnas si dicha autoridad, como lo pretende el solicitante o promotor, debe ser revocada.

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Particularmente, estimamos que el derecho a la revocatoria consiste en un derecho individual de ejercicio colectivo que tiene por finalidad retirar el mandato de representación a una autoridad democráticamente elegida. En ese sentido, carecería de toda lógica que el derecho se agote únicamente a través de la promoción de la consulta popular, sin el más mínimo contenido valorativo, puesto que la consulta popular de revocatoria, una vez convocada, debe ser difundida por los organismos electorales antes que por el promotor de la misma. De considerarse que el derecho a la revocatoria es “acrítico” o “neutral”, nada obstaría para que, antes que su configuración como un derecho de acción, pueda ser regulado como una consulta popular que tenga que realizarse en calendario fijo (es decir, sin que medie ningún promotor), a mitad del periodo representativo, lo que implicaría una absoluta “neutralidad” en la promoción o convocatoria del proceso de consulta popular, circunscribiendo el “derecho a revocar” al derecho de sufragio o el derecho a “elegir” por una opción (si se queda o se va la autoridad sometida a consulta),

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EL DESAFÍO DE LA REVOCATORIA: OBSTÁCULO O PARA EL DESARROLLO LOCALY Y LA REGIONAL UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, VACANCIA Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES YDE MUNICIPALES EN EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN A LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LALA VACANCIA EL PROCESO DE REVOCATORIA PERUANO EL PROCESO REVOCATORIA PERUANO EL DESAFÍO DE LALAREVOCATORIA. OBSTÁCULO OREQUISITO REQUISITO PARA DEMOCRACIA Hernán ESPINOFernando CORTÉS JoséSÁNCHEZ NAUPARIPINTO WONG www.eseg.edu.pe VELEZMORO Silvia GÓMEZ

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siendo deber del Estado no el establecimiento de mecanismos para “promover” la realización de la consulta popular, sino que más bien esta pueda llevarse a cabo con normalidad y puedan otorgarse las garantías para la voluntad popular. Así, resulta evidente que una persona que “promueve” o “solicita” que se someta a consulta popular de revocatoria a una autoridad municipal o regional, lo que pretende es que esta sea retirada del cargo, siendo que lo que procura es confirmar que su pretensión es compartida por la ciudadanía, para lo cual se requiere utilizar el mismo mecanismo a través del cual dicha autoridad arribó al poder: las urnas, las elecciones. Si no, carecería de sentido, por ejemplo, que la norma vigente, con sus contradicciones y deficiencias, exija al promotor de la revocatoria no solo adherentes, sino también fundamentar su pedido, más allá de que no se requiera probar dicha fundamentación[8]. Ahora bien, ¿Qué se controla con la consulta popular de revocatoria? Sobre este punto conviene mencionar que la respuesta a dicha interrogante será teórica antes que empírica, y buscará “racionalizar” el referido control ciudadano con el que se suele vincular a la revocatoria. Y es que no podemos ingresar a la esfera espiritual ni mental de los individuos para conocer, efectivamente, por qué votan a favor o en contra de la revocatoria de una autoridad. En ese sentido, el control ciudadano podría versar sobre dos puntos, aislados o conjuntamente considerados:

8. Lo descrito tendrá una impronta no solo en el plano material de ejercicio del derecho, sino también en lo que refiere al reembolso de gastos efectuados. Al respecto, ver en esta misma publicación el ensayo de Livia, Soto y Villanueva.

a. Cumplimiento del plan de gobierno, lo cual podría contar con variables de medición si se exigen además planes operativos concretos y disgregados en periodos, lo que exigiría un mayor grado de optimización del principio de transparencia de la administración pública, a efectos de que puedan elaborarse planes de gobierno realistas y objetivos. b. Legitimidad democrática, entendida desde una perspectiva de idoneidad o “moralidad” para el cargo. Si bien el incumplimiento de las promesas electorales y del plan de gobierno inciden también negativamente en la legitimidad democrática, a efectos de la presente clasificación, aludiremos en este punto a las cualidades personales de la autoridad para ejercer un cargo de autoridad o, siendo mas precisos, seguir siendo considerado como un “representante”, de los intereses de la población, de los electores. Aquí, desde luego, el parámetro de valoración del cumplimiento de este requisito de legitimidad democrática es altamente subjetivo. En tal sentido, consideramos que el control ciudadano en la consulta popular de revocatoria versa fundamentalmente sobre el cumplimiento del plan de gobierno no solo porque se trata de un parámetro objetivo en comparación de la alta dosis de subjetivismo de la evaluación de la legitimidad democrática, tal como la hemos entendido para estos efectos, sino fundamentalmente porque el plan de gobierno se erige en la herramienta idónea, junto con la revocatoria en sí misma, para suplir o “reemplazar” la ausencia de mandato imperativo, característica propia de toda democracia representativa. El mandato imperativo convierte a la autoridad en un servidor público, y tiene por finalidad salvaguardar y mantener la vinculación entre la autoridad y el pueblo que la

eligió, en atención, desde luego a un programa y propuestas concretas que la ciudadanía espera que sean cumplidas una vez confirmado el arribo del candidato al poder. Si bien dicha verificación no puede ser permanente, precisamente porque no existe el mandato imperativo, sí es periódica, y ahí ingresaría la utilidad y necesidad de la consulta popular de revocatoria. Actúa como un desincentivo a la autoridad para que no se desvincule de sus promesas electorales.

quisito para el ejercicio del derecho, esto es, para la presentación de la solicitud de revocatoria de autoridades y municipales, un mínimo de adherentes; y b) para que se concretice la pretensión contenida en la solicitud de revocatoria y que, materialmente, se concretice el ejercicio del derecho, que se produciría al momento de imponer un porcentaje mínimo de asistentes y votos favorables a la pretensión, para que se revoque a una autoridad.

5. La revocatoria en el Perú: experiencias, dificultades y ajustes necesarios

Con relación a este punto, estimamos que los porcentajes establecidos en la Ley N.° 26300, LDPCC, resultan adecuados. Sin embargo, discrepamos sí con el establecimiento de un número máximo de firmas de adherentes a una solicitud de revocatoria. ¿Por qué? Porque el parámetro previsto normativamente de 400 000 firmas, en el caso de las autoridades regionales o de la municipalidad metropolitana, podría resultar una valla fácilmente superable por representar un porcentaje inferior al previsto en la referida norma (25%).

El hecho de que la revocatoria sea entendida como un derecho fundamental de control ciudadano no debería conducir a la instrumentalización y politización de la misma con la finalidad de socavar la gobernabilidad y estabilidad de la gestión, ni mucho menos debería tener por objeto que determinadas organizaciones políticas, o personas en general, obtengan un provecho individual de la revocatoria, como la asunción al poder en reemplazo de las autoridades revocadas. Y es que debemos comprender que, frente a la inexistencia de un mandato imperativo, ante la obligatoriedad del voto, y el deber de las organizaciones políticas de presentar listas y de formular propuestas de gobierno responsables y posibles, la revocatoria debería, en principio, ser la excepción y no la regla, puesto que lo óptimo sería que se respete el periodo de gobierno para el que fueron elegidas las autoridades. Tomando en consideración este punto, debe delimitarse el ejercicio del derecho de control ciudadano de revocatoria, en vista de que esta delimitación puede ser cuantitativa y cualitativa. En lo que respecta a la dimensión cuantitativa, la delimitación puede establecerse en dos momentos: a) al colocar como re-

REVOCATORIA

Acción Electoral

AÑO 1, NÚMERO 1

Ahora bien, con relación a la dimensión cualitativa, cabe mencionar que actualmente esta no existe. Efectivamente, si bien la solicitud de revocatoria tiene que estar motivada, no se requiere que se acrediten los hechos señalados en la solicitud, por lo que esta dimensión cualitativa resulta claramente declarativa, poética e inexistente en el marco normativo actual. Esto, a nuestro juicio, pervierte y desnaturaliza la esencia de la revocatoria, al menos dentro del contexto en el que la hemos ubicado en la sección anterior. Y es que, por ejemplo, esta fundamentación sin acreditación y la inexistencia de controles en torno al sustento de un pedido de revocatoria podrían suponer la legitimación no solo de la politización del control ciudadano, sino además una transgresión a los principios constitucionales. Efectivamente,

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SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ

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EL DESAFÍO DE LA REVOCATORIA: OBSTÁCULO O PARA EL DESARROLLO LOCALY Y LA REGIONAL UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, VACANCIA Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES YDE MUNICIPALES EN EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN A LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LALA VACANCIA EL PROCESO DE REVOCATORIA PERUANO EL PROCESO REVOCATORIA PERUANO EL DESAFÍO DE LALAREVOCATORIA. OBSTÁCULO OREQUISITO REQUISITO PARA DEMOCRACIA Hernán ESPINOFernando CORTÉS JoséSÁNCHEZ NAUPARIPINTO WONG www.eseg.edu.pe VELEZMORO Silvia GÓMEZ

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al no existir mecanismo de control o verificación previo, un pedido de revocatoria podría estar sustentado en la orientación sexual, raza, creencia, estado civil o nacionalidad de la autoridad, por citar unos ejemplos, y ello no podría ser observado ni cuestionado por los órganos electorales. Así las cosas, sería la ciudadanía la que podría legitimar y revocar a una autoridad en atención a un pedido que se sustentó en argumentos evidentemente inconstitucionales. En atención a este punto, y siendo conscientes de las limitaciones del control, consideramos que el pedido de revocatoria de autoridades debería causalizarse y, eventualmente, acreditarse. Aquí, pues, resulta sumamente trascendente la finalidad de la revocatoria o lo que motiva la misma. Desde nuestro punto de vista la revocatoria supone la evaluación del desempeño de la autoridad municipal en su condición de tal, careciendo de relevancia algún criterio de índole personal. Para ello, se debería objetivizar el control. ¿Cómo? A través de los planes de gobiernos. En síntesis, lo que proponemos es que, en tanto mecanismo de control de la gestión, lo que debería analizarse es si las autoridades a las que se pretende revocar vienen cumpliendo con sus planes de gobierno o no.

6. Reflexión final A modo de reflexión final debemos señalar que en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de la confianza de la ciudadanía, los mecanismos de participación ciudadana pueden ser vistos como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participación y mantener la estabilidad de los sistemas políticos. Sin embargo, el legislador deberá hacer las correcciones necesarias a fin de que su uso no devenga en indiscri-

minado, lo que sería más perjudicial para la consolidación democrática de nuestro país. Desde esta postura, las instituciones de la democracia directa deben ser vistas como complemento de la democracia representativa, y no como un mecanismo o instrumento que socave o ataque a esta última.

Bibliografía Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México: FCE, 1986. _______. Liberalismo y democracia. México: FCE, 2001. Dahl, Robert. Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven, Connecticut: Yale University Press, 1982. Przeworski, Adam. Qué esperar de la democracia: límites y posibilidades del autogobierno. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2010, p. 227. Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Madrid: Taurus, 2006. Searle, John R. “¿Qué es una institución?”. En: Revista de Derecho Político, núm. 66, 2006. Schmitter, Philippe C., y Terry Lynn Karl. “¿Qué es y qué no es democracia?”. En: Romeo Grompone, ed. Instituciones políticas y sociedad: Lecturas introductorias. Lima: IEP, 1995.


Comité editorial

Bruce Ackerman Sterling Professor of Law and Political Science de la Universidad de Yale. Máster de la misma universidad y graduado en la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard. Es fellow de la American Academy of Arts and Sciences y miembro del American Law Institute. Autor de The Decline and Fall of the American Republic (Harvard University Press, 2010), Deliberation Day (Yale University Press, 2004), Voting with Dollars (Yale University Press, 2002). Dentro de su obra traducida al castellano destacan: La nueva división de poderes (FCE, 2007), Social Justice in the Liberal State (Centro de Estudios Constitucionales, 1993), La política del diálogo liberal (Gedisa, 1999), entre otros. Carlos Blancas Bustamante Profesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), además de titular de la cátedra de Derecho Electoral. Ha sido Ministro de Justicia y también Ministro de Trabajo. Presidente de la Comisión de Expertos que revisó el anteproyecto de Ley General del Trabajo. Autor de textos sobre derecho constitucional, derecho electoral y derecho del trabajo. Jacobo Domínguez Gudini Consejero Electoral del Instituto Electoral Veracruzano, México, para el periodo 2009-2018. Doctor en Derecho por la Universidad de Almería, especialista en Ciencia Política y Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca, con una Maestría en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Con estudios de posgrado en Derecho Penal por la Universidad de Buenos Aires, ha sido profesor en temas de derecho constitucional, electoral y parlamentario en las Universidades de Xalapa, Anáhuac y Veracruz, así como en la División de Estudios de Posgrado de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Comité editorial Francisco Ezquiaga Ganuzas Doctor en Derecho y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea. Ha ofrecido cursos y conferencias en materia electoral en diversos organismos públicos, entre los que destacan el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán. Flavia Freidenberg Directora del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca (España). Profesora del Área de Ciencia Política y de la Administración de la misma Universidad. Directora Académica del Programa de Máster y Doctorado en Estudios Latinoamericanos. Ha impartido docencia en instituciones académicas de excelencia de México, Ecuador, El Salvador, Argentina, Nicaragua, Honduras, Perú, República Dominicana y España y ha desarrollado estancias de investigación en Estados Unidos, México, Ecuador, Perú, Francia, Uruguay y Argentina. También ha sido coordinadora general del Proyecto Ciudadanía 2.0, que organizaron conjuntamente la SEGIB y el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca. Owen M. Fiss Sterling Professor Emeritus of Law and Professorial Lecturer en Derecho en Yale Law School. Estudió en las universidades de Dartmouth, Oxford y Harvard. Fue relator del juez Thurgood Marshall y luego del juez de la Corte Suprema William J. Brennan, Jr. También trabajó para la División de Derechos civiles [Civil Rights Division] del Departamento de Justicia. Antes de incorporarse como profesor en Yale, enseñó en la Universidad de Chicago. Es fellow de la American Academy of Arts & Sciences y miembro del American Council of Learned Societies. Especialista en temas de libertad de expresión, derecho constitucional, teoría legal y derecho procesal, tiene entre sus publicaciones más recientes, Troubled Beginnings of the Modern State, Liberalism Divided, A Way Out/America’s Ghettos and the Legacy of Racism (Princeton University Press, 2003), Adjudication and its Alternatives (Foundation Press, 2003), entre otras. Ha visto traducidas al español algunas de sus obras, tales como The Irony of Free Speech (Gedisa, 1999), A Community of Equals (Miño y Dávila, 2002), y The Law as It Could Be (Marcial Pons, 2007).


Comité editorial Roberto Gargarella Abogado y sociólogo. J.S.D. por la Universidad de Chicago y posdoctorado en Balliol College (Oxford). Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, L.L.M. por la University of Chicago Law School, Máster en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Es, además, profesor ordinario de la Escuela de Derecho de la Universidad Torcuato Di Tella, y profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Ha sido profesor e investigador visitante en universidades extranjeras como Columbia University, Universitat Pompeu Fabra, New York University, University of Bergen y University of Chicago. Entre sus publicaciones destacan: La Constitución en 2020 (Siglo XXI, 2011), The Legal Foundations of Inequality (Cambridge University Press, 2010), Courst and Power in Latin America and Africa (Nueva York, 2009), Teoría y crítica del Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2008), De la injusticia penal a la justicia social (Siglo del Hombre, 2008), El derecho a la igualdad (Lexis Nexis, 2007), Social Transformation and the Judiciary (Londres, 2006), Los fundamentos legales de la desigualdad (Siglo XXI, 2005), Derecho a protestar. El primer derecho (Ad Hoc, 2005), Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2004), entre otros. Gorki Gonzales Mantilla Profesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Coordinador de la Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional de la Escuela de Posgrado de la misma casa de estudios. Doctor en Derecho por la Università di Pisa, Magíster en Derecho Civil por la PUCP, visiting scholar de la Universidad de Wisconsin, becario de la Fundación Ford, tiene a su cargo la cátedra de Filosofía del Derecho, Teoría General del Derecho, Razonamiento Judicial y Argumentación Jurídica. Ha sido editor general de Derecho PUC, revista oficial de la Facultad de Derecho, y coordinador de la Red Nacional de Clínicas Jurídicas de Acciones de Interés Público. Actualmente es coordinador de la Red Peruana de Universidades. Entre sus últimas publicaciones destacan Los jueces. Carrera judicial y cultura jurídica (Palestra/PUCP, 2009), La enseñanza del Derecho o los molinos de viento (Palestra/PUCP, 2008), entre diferentes investigaciones sobre reforma judicial, política jurisdiccional e interés publico.

Comité editorial Stephen Holmes Actualmente es profesor Walter E. Meyer de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, y codirector del Center on Law and Security. Ph.D., M. Phil., y MA por la Universidad de Yale. Ha sido profesor en las universidades de Harvard, Chicago y Princeton, donde también fue miembro del Institute for Advanced Study. En Chicago y Nueva York se desempeñó como editor general de la revista East European Constitucional Review. Ha sido director del programa de la Fundación Soros para la promoción de la reforma legal en Rusia y Europa del Este. Es autor de obras como El costo de los derechos: ¿Por qué la libertad depende de los impuestos? (Siglo XXI, 2011) (con Cass R. Sunstein), Passions and Constraint: On the Theory of Liberal Democracy (University of Chicago Press, 1995), La anatomía del antiliberalismo (Harvard University Press, 1993). Ulises Montoya A. Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Abogado y Economista. Doctor en Derecho por dicha universidad, con estudios de posgrado en la Universidad de Illinois. Ha sido miembro del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones y Presidente de la Comisión responsable de elaborar el Proyecto de Código Electoral y el Código Procesal Electoral. También ha sido Decano del Colegio de Abogados de Lima, Presidente de la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú, Decano del Colegio de Economistas de Lima y Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es autor de diversos libros de derecho y ha recibido sendas condecoraciones de instituciones nacionales en reconocimiento a su labor.


Comité editorial

Comité editorial Yanina Welp

Joan Oliver Araujo

Profesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad de las Islas Baleares y Vocal del Consejo Consultivo de las Islas Baleares. Ha sido Secretario General de dicha universidad y ha obtenido diversos galardones, como el Premio Extraordinario de Licenciatura, el Premio La Ley, el Premio Extraordinario de Doctorado, el Premio Nicolás Pérez Serrano, la beca de la Faculté Internationale de Droit Compare de Estrasburgo, entre otros. Especialista en temas de derecho constitucional, electoral, con especial atención al derecho de las comunidades autonómicas, ha escrito, solo o en colaboración, una treintena de libros. Su más reciente publicación, Los sistemas electorales autonómicos (Con(Textos), 2011), ha merecido el III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet.

Henry Pease García-Yrigoyen

Director de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Sociólogo y Periodista. Doctor en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Profesor Principal de la misma Universidad. Ha sido además congresista de la república (1993-2006) y presidente del Congreso de la República (2003-2004). Entre sus principales obras se puede mencionar Por los pasos perdidos: el Parlamento peruano entre el 2000 y 2006 (Fondo Editorial del Congreso de la República, 2006), La Autocracia fujimorista. Del Estado intervencionista al Estado mafioso (Fondo Editorial de la PUCP y Fondo de Cultura Económica, 2003), Así se destruyó el Estado de derecho (Fondo editorial del Congreso de la República, 2000), Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de gobierno y sistema de partidos en el Perú (Fondo Editorial PUCP, 1999), entre otros.

Directora Regional para América Latina en el Centre for Research on Direct Democracy (C2D), Zentrum für Demokratie Aarau e investigadora asociada al e-Democracy Center (ambos adscritos a la Universidadde Zurich). También es Coordinadora académica del Programa de Doctorado «The Dynamics of Transcultural Governance and Management in Latin America», en el Centro Latinoamericano Suizo de la Universidad de St Gallen. Es Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad PompeuFabra (UPF) y Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social, por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ha formado parte de equipos de investigación en el Internet Interdisciplinary Institute (IN3-UOC), en la UPF y en la UBA. También ha realizado investigaciones para INSTRAW y FLACSO-México. Recientemente ha co-editado Caleidoscopio de la Innovación Democrática en América Latina, con Laurence Whitehead (FLACSO México, 2011); Armas de Doble Filo. La Participación Ciudadana en la encrucijada, con Uwe Serdült (Prometeo, 2009), y Democracia Directa en Latinoamerica,con Alicia Lissidini y Daniel Zovatto (Prometeo, 2008). Ha publicado extensamente sobre democracia participativa, democracia electrónica, participación ciudadana y mecanismos de democracia directa en revistas especializadas tales como The Taiwan Journal of Democracy; The information Society; Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales; Iconos; Communication, Information and Society; Revista internacional de Sociología; Diálogos Latinoamericanos o Nueva Sociedad.

Eugenio R. Zaffaroni

Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la República Argentina. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad del Litoral. Es director de la Revista de Derecho Penal y Criminología publicada por la Editorial La Ley. Ha publicado más de veinticinco libros, entre los cuales destacan Manual de Derecho Penal (Ediar, 1982), Tratado de Derecho Penal (Ediar, 1995), En busca de las penas perdidas, Estructuras judiciales (Ediar,1994), Criminología: aproximación desde un margen (Ediar, 2003), entre otras.

Daniel Zovatto

Senior Executive de IDEA International para América Latina. Doctor en Derecho Internacional por la Universidad Complutense de Madrid y Magíster en Diplomacia por la Escuela Diplomática de España. Máster en Gerencia Pública en la John F. Kennedy School of Goverment de Harvard University. Fue asimismo Director Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y Director Ejecutivo del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Ha sido también asesor de numerosos gobiernos latinoamericanos en programas de gobernabilidad democrática y reformas constitucionales, políticas y electorales. East Europe (en co-autoría con S. Gloppen et al, Palgrave, Nueva York, 2009).


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UNA APROXIMACIÓN A LA REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA A Y LA DE AUTORIDADES REGIONALES MUNICIPALES EL PERÚ UNA APROXIMACIÓN LASUSPENSIÓN REVOCATORIA DEL MANDATO, LA VACANCIA YENLA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y YEXPERIENCIA COMPARADA LA REVOCATORIA: ORÍGENES, PRINCIPIOS Y EXPERIENCIA COMPARADA Fernando VELEZMORO SUSPENSIÓN DE REGIONALES Y MUNICIPALES EN EL PERÚ www.eseg.edu.pe PINTO


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