Issuu on Google+


Novi Ustav Srbije Neka otvorena pitanja

R

asprava o novom ustavu Srbije poèela je da se vodi još pre promene režima 5. oktobra 2000. godine, ali je svoju kulminaciju ova rasprava u javnosti doživela tokom 2001. i 2002. godine. Do sada je objavljeno sedam predloga novog ustava Srbije. Predloge su objavili: Beogradski centar za ljudska prava, Demokratska stranka Srbije, profesor Pavle Nikoliæ, Forum Iuris, Demokratska stranka, ustavna komisija Skupštine Srbije i Liberali Srbije (sve predloge štampao je u jednoj studiji Friedrich Ebert Stiftung). Rasprava je zamrla tokom 2003. godine, ali je u drugoj polovini 2004. ponovo oživela. Vlada Srbije je krajem marta ove godine podnela na raspravu novu verziju ustava Srbije. To verzija još uvek nije usvojena, ali se èini da meðu politièkom elitom više nema neslaganja u pogledu sadržaja ustava. Ako je suditi prema ovom predlogu, može se zakljuèiti da je jedino kompromisno rešenje mogao da predstavlja Ustav Srbije iz 1990. godine: vladin predlog je manje više replika ustava iz 1990. godine. U njemu se zadržava identièna struktura vlasti (uz uvoðenje institucije ombudsmana i ojaèano ustavno sudstvo) i isti nivo centralizacije Srbije. Nakon ovog ustavnog kompromisa ostalo je još samo da se politièke stranke nagode oko detalja koji nisu vezani za sadržaj ustava, što ne iskljuèuje moguænost da se neka sadržajna pitanja opet otvore. U akademskoj javnosti, meðutim, postoji još nekoliko kontroverznih pitanja oko kojih se vodi rasprava. Okrugli sto koji su 15. novembra organizovali Institut Džeferson i Ekonomist magazin,

Među političkom elitom više nema neslaganja u pogledu sadržaja ustava

pokušao je da iz jednog akademskog ugla ovim kontroverznim pitanjima van skupštinske debate priðe verovatno po poslednji put. Institut je zamolio profesore Iliju Vujaèiæa i Slobodana Samardžiæa da napišu uvodne referate koji su poslužili kao osnova za diskusiju. U referatima se diskutuju pomenuta kontroverzna pitanja: karaktera (odn. definicija) države, direktna izbornost predsednika, decentralizacije Srbije i naèin donošenja novog ustava. Povodom karaktera države u javnosti su se uglavnom vodile rasprave oko toga hoæe li Srbija biti definisna kao država graðana ili kao država srpskog i ostalih naroda koji u njoj žive. U predlogu ustava Demokratske stranke Srbije, koji je kasnije uzet kao osnova za vladin predlog ustava, predlaže se prvo rešenje. Beogradski centar za ljudska prava predlaže da se Srbija definiše kao “multikulturna demokratska država svih graðana i svih naroda koji u njoj žive”. Forum Iuris, pak, iznosi predlog da Srbija bude “ustavna demokratska zajednica svih graðana i graðanki i nacionalnih zajednica koje u njoj žive”. S obzirom na preovlaðujuæe raspoloženje u Skupštini Srbije nakon izbora od 28. decembra 2003. godine, najverovatnije æe biti prihvaæeno rešenje po kome se Srbima dodeljuje centralno mesto u ustavu. Poseban problem koji æe novi ustav Srbije morati da reši jeste regionalizacija Srbije. Opšti razlozi za regionalizaciju su dalja demokratizacija zemlje i moguænost da se svaki region u Srbiji razvija u skladu sa svojim specifiènostima. Regionalizacija podrazumeva odricanja suverene vlasti (u ovom sluèaju republike Srbije) od odreðenih ovlašæenja i njeno nepovratno prepuštanje nižim organima vlasti. Regionalizacija bi trebalo da regijama omoguæi izvorna ovlašæenja i samostalno ureðivanje zakonodavnih, sudskih i izvršnih (naroèito finansijskih)

poslova, ali ne preko taèke preko koje ona podrzumeva državnost, odnosno secesiju. Dominantno raspoloženje meðu najveæim politièkim strankama jeste da se u Srbiji ne izvrši regionalizacija koja æe podrazumevati suštinskiju autonomiju regiona. Postojeæi nivo decenralizacije srbije, koji je sada relativno mali, ostaæe manje više identièan i nakon usvajanja novog ustava. Nakon tri neuspešna kruga predsednièkih izbora 2002. i 2003. godine bilo je dosta polemike u javnosti o tome da li ukinuti direktan izbor predsednika republike, i odluèiti se za rešenje da predsednika bira parlament. Èesti izbori za predsednika pokazali su se kao izvor politièke nestabilnosti. Osim toga, predsednik, samo zato što ima narodni legitimitet, èesto pokušava da samostalno vodi politiku i na taj naèin se sukobljava s vladom. Bez obzira na to, verovatno je da æe institucija direktno izabranog predsednika preživeti ustavnu reformu. Kako je veæ napomenuto, oko veæine ovih kontroverznih pitanja u politièkoj eliti postoji konsenzus, osim u pogledu poslednjeg. Pitanje donošenja novog ustava otvoreno je upravo zahvaljujuæi uslovima za promenu koje propisuje Ustav iz 1990. godine. Te uslove je veoma teško zadovoljiti, i zbog toga se kao jedno od moguæih rešenja nameæe strategija diskontinuiteta sa postojeæim pravnim poretkom (promena ustava mimo procedure koju nalaže ustav iz 1990. godine). Ovo pitanje je, zbog svoje osetljivosti izazvalo najviše pažnje meðu uèesnicima u raspravi, što je dokumentovano u ovom prilogu EM. Institut Džeferson i Ekonomist magazin æe u tri naredna meseca održati još tri rasprave oko pitanja koja u javnosti izazivaju razložno neslaganje (spoljna politika, socijalna politika, politika konkurentnosti srpske privrede). Dušan Pavloviæ Okrugli sto: Novi ustav Srbije

3


ILIJA VUJAČIĆ

Normativna reintegracija Ako se radi o ustavnoj reintegraciji zajednice, onda ona podrazumeva povezanost moralnih utemeljenja i pravnopolitièke rekonstrukcije

P

romena režima u Srbiji nakon oktobra 2000. godine sledila je strategiju kontinuiteta, unutar koje bi se izvršavale pravne i politièke reforme. Izbegavanjem protivustavne demontaže institucija saèuvan je demokratski legitimitet i nije se upalo u pravni nihilizam. Od tada su prošle èetiri godine pune politièke nestabilnosti, brojnih kršenja ustava, „snalaženja u hodu“ izmeðu imperativa reformi i brojnih ustavnih ogranièenja. Sve je to zaèinjeno unutardosovskom borbom za vlast u kojoj su žrtve bile i reforme i ustavna rekonstrukcija. I što se više odugovlaèilo sa ustavnom rekonstrukcijom to su sve napadnije politièka sporenja i dnevno-politièki interesi stranaka prebacivani na ustavni teren, optereæujuæi i konaèno onemoguæavajuæi donošenje novog ustavnog okvira. Tako se i u sluèaju Srbije pokazala taènom ocena da je najpovoljniji momenat za promenu ustava odmah nakon politièke promene režima. On je, meðutim, propušten i što je vreme više prolazilo to je „prozor konstitucionalne prilike“ sve više zatvaran. Oèekivanja da æe sa izbornim raspetljavanjem doæi do veæe politièke stabilnosti, pokazala su se neosnovanim odmah nakon iznošenja izbornih rezultata i muka oko formiranja koalicione vlade sa tankom i nesigurnom skupštinskom veæinom iza sebe. Tako su i oèekivanja da æe se uspostaviti povoljnija konstitucionalna prilika izjalovilo, pa su i preoptimistièke nade o brzom donošenju ustava (prvi obeæani vidovdanski rok je odavno prošao) izneverene, sa dobrim izgledima da æe predlog ustava uveliko patiti od mana dnevno-politièkih trgovina i politièkih kalkulacija stranaka. Iako je zbog poznatih razloga u meðuvremenu „otupela“ oštrica temeljne promene društva i države u Srbiji, osnovni cilj ustavne reforme treba i da-

4 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

lje da bude stvaranje ustavnih i sistemskih uslova za konstitucionalno-demokratsku rekonstrukciju Srbije kao moderne politièke zajednice, koja je u devedesetim godinama bila višestruko dezintegrisana, a postmiloševiæevsaka vlast nije uspela da je reintegriše. Prilika za to je donošenje novog ustava. Srbiji je, dakle, potrebna normativna reintegracija društva. Ovakav jedan cilj moguæe je ostvariti samo celovitom ustavnom revizijom koja bi podrazumevala temeljnu rekonstrukciju u onim domenima koji èine srž ustavnog sistema: legitimacijski osnov, osnovne slobode, organizacija vlasti, teritorijalno-politièka organizacija. Ako se radi o ustavnoj reintegraciji zajednice, onda ona podrazumeva povezanost moralnih utemeljenja i pravnopolitièke rekonstrukcije, a rezultat ove povezanosti ili kombinacije upravo jeste zasnivanje i izgradnja zajednice na novim univerzalistièkim vrednosnim principima na kojima bi poèivao novi ustav posmatran kao vrednosno utemeljenje zajednice. Definicija države Osnovno ustavno pitanje od koga se polazi u jednoj koherentnoj ustavnoj strukturi je pitanje definisanja države, odnosno problem utemeljenja politièke zajednice. Ono što æu ja preporuèiti jeste rešavanje utemeljenja politièke zajednice na naèin ustavnog patriotizma. Dva su razloga iz kojih je opravdano pribegavanje ovom, a ne drugim naèinima (re)integracije. Prvi je naèelana preferencija koja poèiva na uspostavljanju konstitucionalne demokratije, koja leži na dva uzajamno povezana principa: jednake slobode (demokratija) i ogranièene vlasti (konstitucionalizam). Drugi razlog leži u èinjenici da se radi o jednoj etnièki heterogenoj zajednici u kojoj bi svaki drugi naèin integracije nužno etnificirao ne samo politièki, nego i ustavni

prostor, koji bi onda pod pritiskom pluralizma identiteta vodio stalnom preispitivanju osnovnih temelja zajednice. Otud se naèin ustavnog patriotizma pokazuje i funkcionalno najprimerenijim, jer najbolje rešava probleme etnièke raznovrsnosti, a da ne dovodi u pitanje etnièki pluralizam. Uopšte, pitanje definisanja zajednice je pitanje o identitetu politièke zajednice i ono se svodi na pitanje o tome šta je zajednièko njenim pripadnicima. Koje su zajednièke vrednosti, koje pripadnici zajednice dele? Naravno, država može postojati i bez zajednice. Tako se formiraju autoritarne države koje imaju sve elemente državnosti i institucionalizma, ali se ne radi o zajednici, veæ o skupu podanika koji žive pod odreðenim ustavom i zakonom, kojima se njihov status podanika jedne države pravno utemeljuje i fiksira, èije održavanje je u rukama države kao monopola fizièke prinude. U tom sluèaju se uspostavlja takvo stanje u kome se svaki podanik nalazi u stanju da je „nateran u državu“. Ovim smo dali negativan odgovor na pitanje zašto je to „zajednièko“ važno u jednoj ustavnoj demokratiji, jer oèigledno da podanièki status nije stvar izbora pripadnika zajednice i da on lišava neku državu prava da se naziva ustavnom demokratijom. Što se tièe pozitivnog odgovora on proizlazi iz stava da to „zajednièko“ mora imati neku èvrstu strukturnu vezu sa konstitucionalnom demokratijom. Izbegavanje prethodne zamke da se zajednièko odreðuje u jednom kontektstu koji je suprotan ustavnoj demokratiji, podrazumeva da se to „zajednièko“ definiše preko nekog osnovnog postulata koji jednu zajednicu ili državu èini ustavnom demokratijom. To je nesumnjivo jednakost individualne slobode pripadnika zajednice. Dakle, moderna država konstitucionalne demokratije biva politièkom zajednicom onda kada


zadovoljava ovaj uslov. Jednakost individualne slobode je stožerni princip na kome leži temeljni ustavni osnov osnovnih sloboda i prava kao primarno naèelo jednog modernog ustava. Da bismo se približili adekvatnom odgovoru na pitanje šta konstituiše konstitucionalnu demokratiju i na koji naèin je ona relevantna za Srbiju, moramo da razmotrimo dva odnosa koji je konstituišu: odnos pojedinca i zajednice i odnos pojedinca i vlasti. U prvom sluèaju se to svodi na pitanje kako pomiriti zahteve individualizma i (etnièkog) pluralizma? Na èemu zasnovati jedinstvo politièke zajednice i ostvariti njenu integraciju? Kako pri uspostavljanju konstitucionalne demokratije ostvariti integraciju koja æe saèuvati individualnu slobodu i uspostaviti zajednièke vrednosti u uslovima etnièke heterogenosti? Jedini naèin da se u takvim uslovima uspostave zajednièki vrednosni principi jeste da se definicija politièke zajednice izdigne iznad etnificirajuæe stvarnosti koja ne dopušta nalaženje zajednièke vrednosne orijentacije, a da se ujedno ta stvarnost etnièkog pluralizma, ne ospori i ne anulira. Taj naèin da se saèuvaju i individualna sloboda i zajednièki vrednosni principi jeste uspostavljanje apstraktnog identiteta politièke zajednice. Ovaj identitet poèiva na tako definisanom položaja pojedinca koji ne sme da dovodi u pitanje ni njegovu slobodu ni zajednicu. Iz tog razloga nužno je izbeæi komunitarnu, u ovom sluèaju etnièku koncepciju zajednice, bilo da se odreðuje kao nacionalna, bilo kao multinacionalna, odnosno multikulturna. U oba sluèaja posledice su jednako loše, jer etnièko utemeljenje zajednice nadmašuje univerzalnu odliku graðanske pripadnosti, daje prioritet kolektivnim u odnosu na individualna prava i zahteva konsekventno razvijanje ili jedne striktno nacionalne države ili jedne konsocijalne koncepcije

Ilija Vujačić: Kako do liberalnog ustava konstitucionalne demokratije?

države, što su jednako loše opcije, jer otežavaju integraciju. Prva ima za posledicu iskljuèivanje drugih etnièkih grupa iz zajednièkog smisla, a druga, pak, vodi dezintegrativnim procesima, jer se koncept konsocijacije okonèava u takvim vidovima teritorijalne autonomije, koji vode segmentaciji i federalizaciji države. Naime, kada se partikularni identiteti (dakle, etnièke zajednice) uzimaju kao akteri društvene integracije onda ovaj pluralizam mora pravno i politièki da se iskaže, što vodi etnièkom prekrajanju zajednice. To konaèno vodi prenaglašavanju etnièkih partikulariteta do nivoa dezintegracije i separatizma, èega je upravo žrtva bila Srbija. Kao što je loše rešenje komunitarno (etnièko) definisanje Srbije kao nacionalne ili multinacionalne države, svejedno, isto tako su - iz istih principijelnih razloga - loša rešenja i kombinacije koje idu na kompromisno utemeljenje zajednice. Nije moguæe kompromisno utemeljenje zajednice preko zajednièkog

porekla i istovremeno preko univerzalnih moralnih naèela (pa reæi, recimo, „država srpskog naroda i svih graðana“). Niti je moguæe, kao što sam pokazao, kompromisno utemeljenje preko razlièitog etnièkog porekla (reæi, recimo, „država srpskog naroda i drugih etnièkih zajednica koje u njoj žive“). Jedini zajednièki imenitelj uzajamno nesvodivo razlièitih ljudi koji bi bio iole smislen jeste univerzalno prihvatljiv najmanji sadržatelj, a to je jednaka sloboda. Time se obezbeðuje da se pojedinci kao pripadnici politièke zajednice javljaju u svojstvu apstraktnih graðana, a izbegava njihovo ustavno etnièko identifikovanje, koje bi onemoguæavalo dolaženje do zajednièkih vrednosti. Razlog ovome leži u èinjenici da ustav ne može neposredno priznavati partikularne identitete, jer æe biti ekskluzivan, a ne inkluzivan. Jedini naèin da ih prizna jeste posredno kroz principe koji omoguæavaju pluralizam. A ti principi su za etnièki heterogenu zajednicu važni utoliko što ni jeOkrugli sto: Novi ustav Srbije

5


I u slučaju Srbije pokazala se tačnom ocena da je najpovoljniji momenat za promenu ustava odmah nakon političke promene režima. On je, međutim, propušten i što je vreme više prolazilo, to je "prozor konstitucionalne prilike" sve više zatvaran dan partikularni identitet ne može biti priznat ukoliko ne prihvata ove zajednièke vrednosti. Tako se u konstitucionalnoj demokratiji, zasnovanoj na ustavnom patriotizmu, rešava problem pluralizma (etnièkih) identiteta. Partikularni identiteti ostaju važeæi, ali ne optereæuju polje nalaženja zajednièkih vrednosti. Na taj naèin identitet zajednice odreðuje privrženost pripadnika zajednice zajednièkim vrednostima, odnosno ustavni patriotizam preko koga se odreðuje osnovna lojalnost pripadnika zajednice ustavu kao garantu njihovog položaja jednake slobode. Što se tièe drugog konstitucijskog odnosa konstitucionalne demokratije, odnosa izmeðu pojedinca i vlasti, on uspostavlja ravnotežu slobode i poretka. Iako se država zasniva na principu slobode, ona joj je ipak i stalna potencijalna pretnja. Sledeæi modernu konstitucionalnu teoriju i politièku istoriju od kraja 18. veka, koja polazi od jednake slobode, vlast se izvodi i legitimira svojom svrhom zaštite jednake slobode èlanova zajednice. Tako se (ogranièena) vlast javlja u funkciji jednake slobode. A to formira kontekst konstitucionalne demokratije. Ustav je tako sredstvo usklaðivanja slobode i poretka na taj naèin što se ustavno institucionalizovanje ili pravno pozitiviranje slobode u obliku osnovnih prava garantuje politièkim konceptom ogranièene vlade i podelom vlasti. Tako se osnovna prava i ogranièena vlast javljaju kao konstitutivni elementi konstitucionalne demokratije. Preambula Sa ovakvim definisanjem države nije u suprotnosti preambulno naglašavanje stava o kontinuitetu državnosti Srbije, kao izrazu istorijskih težnji i rezultatu oslobodilaèkih i konstitucionalnih borbi srpskog naroda i njegovog trajnog i neotuðivog prava na samoopredeljenje.

6 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

Ovo je sasvim u skladu sa ranijim definisanjem konstitucionalne demokratije preko ustavnog patriotizma, jer se ova direktna veza srpskog naroda i države nigde kasnije u ustavu ne pretaèe u neke ekskluzivistièke norme. Tako se Srbija ne definiše etnièki kao nacionalna država, ali se istièe èinjenica da Srbije ne bi bilo bez srpskog naroda. Ustavna prava i slobode Veæ je pomenuto da su osnovna prava i sistem organizacije (ogranièene) vlasti dva konstitutivna elementa konstitucionalne demokratije. Dva su važna principa što se tièe ustavnih osnovnih prava u konstitucionalnoj demokratiji. Jedan je da osnovna prava treba da budu ustavno jasno odreðena i da poseduju neposrednu ustavnu zaštitu, što ne dopušta nikakvo pozivanje na naknadno zakonsko preciziranje sadržaja ovih prava. Osnovna prava kao ustavna kategorija su jednostavno izuzeta iz naknadnog zakonskog definisanja sadržaja i garancija. To poveæava sigurnost od ukidanja ustavnih prava i sloboda pomoæu zakona, odnosno, od prevage demokratije nad konstitucionalizmom. A takvim zakonima koji se odnose na slobode i prava treba dati karakter zakona koji se donose po složenijoj (otežanoj) zakonodavnoj proceduri, èime se otežava njihovo olako menjanje i tako zadiranje u veæ garantovana prava. Tome naravno sledi i konsekventno izvoðenje instituta ustavne žalbe koji bi omoguæavao odgovarajuæi postupak pred ustavnim sudovima kad su u pitanju povrede i zaštita ljudskih prava i sloboda. Dalje, treba praviti naèelnu razliku izmeðu liènih i politièkih prava i socijalnih, ekonomskih i kulturnih aspiracija, kojima se pridaje karakter prava u istom smislu kao osnovnim pravima. Zato je važno da lista socijalnih prava bude što specifiènija, da bi se izbeglo da se pro-

klamuje i obeæava nešto što nije moguæe ostvariti, a što, kao ustavno proklamovano pravo državu obavezuje. Kada se aspiracije i obeæanja naðu u katalogu prava ustav se bespotrebno normativno optereæuje i pretvara u skup projekcija i lepih želja, èime se slabi njegov autoritet. Sve ono što nije moguæe ostvariti u jednoj zadugo siromašnoj zemlji i što poseduje promenljivu prirodu zaviseæi od dinamike tranzicije i uspešnosti ekonomije, ne treba stavljati u ustav. Ustavno zaštiæena (socijalna) prava treba da su ogranièena na osiguranje elementarne socijalne sigurnosti, a socijalna davanja koja nadmašuju sigurnosni minimum treba podrediti godišnjem budžetu. Kada se naðu u ustavu to im garantuje sudsku zaštitu i èini vlast odgovornom, a to raða niz problema i bespotrebnih nerešivih sporova u situaciji siromašne zemlje, koja nije u moguænosti da „isporuèi“ sva davanja koja široke ruke obeæava i zato davanja koja nadmašuju minimum standarda treba prepustiti zakonodavstvu, a u skladu sa budžetskim moguænostima. Ako se, pak, socijalna prava dovode u vezu sa moguænostima budžeta, onda je, važno da se definišu i granice monetarne i fiskalne politike i tako ode dalje od ustavnog garantovanja nezavisnosti centralne banke. Tako je moguæe postaviti gornju granicu javnim dugovima. Dva su razloga da se ovo ustavno postavi. Prvo, zemlja koja je prošla kroz najveæu inflaciju na svetu, mora biti na poseban naèin senzitivna prema monetarnoj politici, jednako kao što se zbog drugog svog iskustva pokazuje senzitivnom na velike nadležnosti predsednika. Drugo, u predizborno vreme postoji sklonost vlade da kupuje glasove i korumpira biraèe poveæavanjem plata, subvencijama, dodacima itd. Prepreka tome može biti postavljanje gornje granice javnim dugovima iskazano u pro-


Važno je da se definišu i granice monetarne i fiskalne politike, i tako ode dalje od ustavnog garantovanja nezavisnosti centralne banke. Tako je moguće postaviti gornju granicu javnim dugovima centu godišnjeg bruto nacionalnog dohotka (primer poljskog ustava). Naravno, ustav treba da štiti porodicu, materinstvo, roditeljstvo, decu, stare, nesposobne za rad, obezbeðujuæi specijalnu državnu zaštitu onima èije je oslanjanje na same sebe ogranièeno i iz objektivnih razloga im ne obezbeðuje egzistencijalni minimum. Ali iz toga ne proizlazi odreðenje države kao države socijalne pravde ili tzv. socijalne države. Za razliku od pojma „pravna država“ kojim se izražava suprotnost ideološkoj, partijskoj i devetnaestovekovnoj policijskoj državi i koja u tom smislu podrazumeva prioritet i superiornost prava nad politikom, izraz „socijalna država“ državi daje ulogu brige o blagostanju ljudi i time uveliko širi definiciju države u odnosu na društvo. Jer, proklamovanje „socijalne države“ izražava oèekivanje i ustavno obavezuje da se „socijalni“ karakter države ostvari putem prava, to jest da država ugraðuje ustavno-pravno „socijalnost“ ili solidarnost u sve elemente društvenog ureðenja. To oèekivanje i namera, pa i obaveza koja se preuzima u ime države, ne garantuje i uspešnost tog poduhvata, što opet ne zavisi od države, veæ je stvar duha i karaktera socijalnih i ekonomskih odnosa i struktura - a to veæ nije stvar u koju država treba da se upliæe. Država treba da bude ideološki neutralna, a to nikako nije ako se odredi kao „socijalna država“. To su shvatili Maðari, Èesi, Rumuni i Bugari. Neposredan izbor predsednika Ustavni sistem vlasti je za konstitucionalnu demokratiju od posebne važnosti. Tim pre kada se radi o društvima u tranziciji gde sistem organizacije vlasti dobija dodatni poseban znaèaj. Štaviše, moglo bi se reæi da je za proces demokratizacije i uspostavljanja konstitucionalne demokratije sistem vlasti od odluèujuæeg znaèaja. Dakle, odluèujuæe pita-

nje je kakav odnos izvršne i zakonodavne vlasti doprinosi uèvršæivanju demokratije u zemlji koja je tek izašla iz dužeg perioda nedemokratske vladavine i koja bi da se konstituiše na naèin konstitucionalne demokratije? Polazeæi od principa vladavine prava i ogranièene vlade i iz njih proizlazeæeg politièkog mehanizma podele vlasti, ustavna demokratija zahteva takav oblik državne vlasti koji æe garantovati demokratski legitimitet, uzajamnu kontrolu i ravnotežu vlasti, ali i njenu efikasnost. Nema jednoznaènog, a pogotovo ne apstraktnog, odgovora na pitanje koja bi varijanta sistema vlasti odgovarala konstitucionalnoj demokratiji, jer valjane konstitucionalne demokratije dobro funkcionišu u razlièitim oblicima organizacije vlasti, bilo da se radi o naglasku na saradnji i meðuzavisnosti (parlamentarizam), bilo da se radi o naglašavanju ravnoteže i uzajamne kontrole vlasti u „tvrðoj“ varijanti podele vlasti (prezidencijalizam) ili u nekoj od mešavina, što je danas uobièajenije i što je skoro potpuno zamenilo „èiste“ oblike. Dakle, pitanje koji je sistem vlasti „najprimereniji“ konstitucionalnoj demokratiji svodi se u stvari na pitanje o istorijskim, tradicijskim i opštim društvenim i politièkim okolnostima datog društva i nalaženju prave mere usklaðivanja demokratskog legitimiteta i efikasnosti vlasti u datim uslovima. Ustavi istoènoevropskih postkomunistièkih zemalja su uspostavili celu lepezu rešenja odnosa izvršne i zakonodavne vlasti, od èistog predsednièkog sistema (Belorusija) do parlamentarnog (Maðarska, Èeška, Slovaèka, Albanija), izmeðu kojih se nalazi optiranje za parlamentarni sistem sa neposredno izabranim predsednikom (Slovenija, Bugarska, Estonija), dok je u svim ostalim ili predsednièko-parlamentarni ili parlamentarno-predsednièki sistem.

Od èetiri sporna pitanja, iskristalisana u dosadašnjoj raspravi o ustavu u Srbiji, spornost položaja predsednika republike u ustavnom sistemu je, pored nekih naèelnih idejno-politièkih razilaženja, najviše pod uticajem dnevno-politièkih taktika stranaka, odnosno prenošenja politièkih sukoba kljuènih politièkih snaga na ustavni i teren partijsko-politièkih kalkulacija. U opštoj politièkoj borbi, èiji su izraz i višekratni neuspeli izbori za predsednika, zatureni su naèelniji argumenti, a zadominirale dnevno-politièke potrebe stranaka. To se pojavilo kao dodatni faktor naèelnim primedbama dosadašnjem ustavnom rešenju, koje se uglavnom kreæu oko èinjenice da je takav ustavni položaj predsednika omoguæio Miloševiæu da spreèi demokratizaciju zemlje. Pritom se rasprava uglavnom svela na neku varijantu parlamentarizma, odnosno na dve opcije, na parlamentarni sistem sa neposredno izabranim predsednikom, odnosno na nešto klasièniji sistem racionalizovanog parlamentarizma u kome su odnosi zakonodavne i izvršne vlasti zasnovani na transparentnoj podeli nadležnosti uz jasno definisanje instrumenata njihove meðusobne kontrole i garantovanje relativne autonomije vlade u okviru njenih strogo definisanih nadležnosti kroz konstruktivno izglasavanje nepoverenja. Ovde se, opet sledeæi skoro iskustvo iz devedesetih, neposredan izbor predsednika odbacuje uglavnom zbog bojazni od moguænosti populistièke manipulacije. Ako je cilj zajednice uspostavljanje konstitucionalne demokratije, do èega se dolazi preko dugotrajnijeg procesa demokratskih reformi, onda je predsednik koji simboliše državno jedinstvo - ali i identitet države kao demokratske zajednice za društvo koje se tek demokratizuje - ona instanca od koje se u uslovima politièke nestabilnosti, dubokih politièkih podela i èestih promena vlade Okrugli sto: Novi ustav Srbije

7


oèekuje da simbolizuje takvo opredeljenje i da garantuje kontinuitet demokratskih promena. Da bi mogao isporuèivati ove garancije, predsednik mora da bude biran na neposrednim izborima na period od pet godina. No i pored toga postoji niz drugih argumenata u korist neposrednog izbora predsednika. Naime, nekoliko je prednosti sistema sa neposredno izabranim predsednikom: širi izbor biraèima od izbora samo èlanova parlamenta; moguænost da biraèi sami uspostavljaju ravnotežu podržavajuæi jednu politièku grupaciju za parlament, a kandidata druge stranke ili koalicije za predsednika; neposredna veza biraèa i vlasti i jasna politièka odgovornost predsednika; izabrani kandidat se stvarno i uspostavlja na ovaj položaj, za razliku od èistog parlamentarnog sistema u kome se izmeðu izbora biraèa i sastava izvršne vlasti umeæu stranaèke trgovine i stvara velika diskrepanca u odnosu na preferencije biraèa. Negativno desetogodišnje iskustvo sa sistemom vlasti koji je uspostavljao dominaciju predsednika govorilo bi u prilog modela racionalizovanog parlamentarizma sa predsednikom koga bira parlament i koji je sveden uglavnom na „ceremonijal-majstora“. Prednost ovog sistema se nalazi u izbegavanju sukoba u situaciji dvostrukog demokratskog legitimiteta (parlamenta i predsednika). Meðutim, mi smo imali i trogodišnje iskustvo kvazi-parlamentarizma u kome je predsednik prvo bio „zamrznut“, a potom „odsutan“, pa je došlo do osamostaljivanja izvršne vlasti i njenog nametanja parlamentu, što bi navodilo da se racionalizovani parlamentarizam može poslužiti instrumentom neposredno biranog predsednika kao što je to sluèaj u Bugarskoj. Dominacija izvršne nad drugim granama vlasti u parlamentarnom sistemu se u zemljama koje izlaze iz dužeg perioda autoritarizma javlja

8 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

zbog nepostojanja adekvatnog mehanizma meðusobne kontrole vlasti, što opet dovodi do politièke nestabilnosti. Ova dominacija izvršne nad drugim granama vlasti ne predstavlja ništa manju opasnost tamo gde se predsednik bira u parlamentu, nego u sistemu sa neposredno izabranim predsednikom. Ako to imamo u vidu, onda neposredan izbor predsednika ima višestruke prednosti u okviru parlamentarnog sistema. Sistem sa jaèim, neposredno izabranim predsednikom, jeste sistem koji s razlogom predviða, i ustavno-sistemski omoguæava, èvršæu ravnotežu vlasti. Za izgradnju sistema ogranièene vlasti tamo gde je ona decenijama bila koncentrisana (i uzurpirana) ovakvo preferiranje uzajamne kontrole i ravnoteže uz obezbeðenje saradnje na osnovu položaja predsednika kao „posrednika“ predstavlja bolje rešenje, jer nepostojanje adekvatnih koènica omoguæava da se bilo koja grana izdigne iznad drugih grana vlasti. Uz uslov da ova ravnoteža ne dovede do sukoba, pa i do blokade odluèivanja i delovanja. Dobro uspostavljen sistem podele vlasti u sistemu sa neposredno izabranim predsednikom uprkos dvostrukoj demokratskoj legitimnosti nosilaca izvršne i zakonodavne vlasti, formira barijeru koncentraciji vlasti u rukama manjeg broja ljudi, iako postoji opasnost da doðe do dominacije jedne politièke grupacije koja ima i predsednika i parlamentarnu veæinu. Ali je ta opasnost svedena na minimum, jer je nerealno oèekivati da æe za duže vreme da se formira takva jednostavna veæina u prilièno segmentiranom i difuznom partijskom sistemu u Srbiji. Stoga, podela vlasti je bolje izvršena sa neposredno izabranim predsednikom, nego sa predsednikom biranim u parlamentu. Pored toga, njegova nešto ojaèana uloga ga uspostavlja kao „moderatora“ izmeðu ostalih vrhovnih

organa vlasti, što je takoðe važna „misija“ za situaciju politièke podeljenosti i oštre suprotstavljenosti, kada postoji velika politièka fragmentiranost i valjan osnov da se pretpostavi da æe parlament biti toliko politièki raznolik da æe izostati stabilne veæine. Politièka nestabilnost u pojedinim sistemima sa neposredno izabranim predsednikom je najèešæe posledica prevelikih ovlašæenja šefa izvršne vlasti. Tamo gde æe zbog karaktera partijskog sistema i oštrih politièkih podela vlade biti nestabilne, a vanredni izbori èesti, a gde su predsednikova ovlašæenja redukovana, neposredno izabrani predsednik predstavlja faktor stabilnosti. Zato je važno u ovoj kombinaciji neposrednog izbora i nadležnosti da se predsedniku ne propiše pravo da ureðuje pojedine oblasti putem ukaza i tako dominira nad zakonodavnim procesom. Dovoljno je njegova ovlašæenja u zakonodavnoj oblasti svesti na suspenzivni veto. U tom sluèaju æe parlament imati odluèujuæu reè u zakonodavnom procesu, pa samim tim i odluèujuæi položaj u odnosu na predsednika. Ali je suspenzivni veto važna instanca koju treba predvideti, jer intervencija predsednika u tom sluèaju daje signal javnosti da nešto nije sasvim u redu sa usvojenim zakonom. Negde se (Bugarska) za ovo drugo glasanje zahteva veæina iznad polovine èlanova parlamenta, ali to nije dobro rešenje. Dovoljna je ova „signalna“ funkcija suspenzivnog vera. Suspenzivni veto èini predsednika zakonodavnim èiniocem, ali ne i ravnopravnim legislativi: on odlaže, ali ne može da spreèi stupanje zakona na snagu. Teritorijalna organizacija vlasti Na poèetku iznet stav o potrebi rekonstrukcije Srbije kao politièke zajednice i države i tako ostvarenja njene reintegracije na naèin ustavnog patrioti-


Nasuprot strahu od obuhvatnije decentralizacije i regionalne autonomije koje se vide kao pretnja teritorijalnom jedinstvu države, pošto navodno neizostavno vode do njene destabilizacije, decentralizacija i regionalizacija su izraz samopouzdanja države i izvor stabilnosti zma konstitucionalne demokratije, tièe se, jasno, i teritorijalne organizacije vlasti. Ceo koncept ustavne demokratije viðen na ovaj naèin podrazumeva radikalni otklon od dosadašnjeg ustavnog sistema i diskontinuitet sa prethodnom politièkom praksom. To se odnosi i na teritorijalnu organizaciju vlasti, kakva je uspostavljena krajem osamdesetih godina prošlog veka sa radikalnom centralizacijom. Èinjenica da takva centralizacija nije dovela do politièke stabilizacije Srbije, da je štaviše, pogodovala dezintegrativnim procesima i pojaèala i ubrzala separatistièke tendencije, kao i iskustva zemalja poput Italije i Španije, koje su izlazeæi iz autoritarnog sistema na suoèavanje sa dezintegrativnim i separatistièkim težnjama odgovorile novim tipom integracije, govore u prilog temeljnije decentralizacije Srbije koja bi podrazumevala celovit i obuhvatan koncept regionalizacije. Decentralizacija predstavlja važan elemenat demokratizacije i konstitucionalnog naèela ogranièenja vlasti u smislu uspostavljanja vertikalne podele i ravnoteže vlasti. I naèelni normativni razlozi sadržani u konceptu konstitucionalno-demokratske reintegracije i pragmatièno-politièki razlozi izbegavanja daljeg rasparèavanja zemlje, govore u prilog regionalizacije Srbije. Razlozi za regionalizaciju Srbije ipak pre svega leže u slabostima nasleðenog centralizovanog državnog i teritorijalnog ureðenja i posledicama do kojih je doveo u vidu separatistièkih tendencija u Srbiji u prethodnoj deceniji, ali je regionalizacija Srbije potrebna radi sveopšte demokratizacije društva i stvaranja demokratskog sistema koji bi omoguæio autonomiju. To, meðutim, ne znaèi niti je moguæe da se ovakva regionalizacija izvrši odjednom i u kratkom roku, ali zato ustav treba da otvori a ne da zatvori moguænost regionalizacije Srbije.

Uopšte je prelazak iz autoritarizma u konstitucionalnu demokratiju blisko povezan sa pretvaranjem centralizovane u decentralizovanu zajednicu. Otud se decentralizacija i regionalizacija moraju posmatrati kao procesi koji su u funkciji demokratizacije i liberalizacije. Dakle, transformisanje jedne zajednice, koju je karakterisala kontrolisana ekonomija i autoritarni politièki poredak, u tržišnu ekonomiju i liberalno-demokratski poredak, podrazumeva uporedost demokratizacije, decentralizacije i deregulacije, s obzirom da demokratija i autonomija idu zajedno i uzajamno se podržavaju i podupiru, predstavljajuæi dva isprepletana i neraskidiva procesa. Ciljevi demokratizacije nisu ostvarljivi u potpunosti, a da se istovremeno ne izvrši i decentralizacija i deregulacija. Nasuprot strahu od obuhvatnije decentralizacije i regionalne autonomije koje se vide kao pretnja teritorijalnom jedinstvu države, pošto navodno neizo-

stavno vode do njene destabilizacije, decentralizacija i regionalizacija su izraz samopouzdanja države i izvor stabilnosti, jer stvaraju i sposobnost za prepoznavanje i poštovanje interesa i potreba odreðenih podruèja, kultura, inicijativa i time doprinose procesu demokratske konsolidacije društva i države. Upravo je centralizacija sa svojom krutošæu, apsorptivnim, koncentrišuæim i autoritarnim tendencijama i rezultatima, postala izvor nestabilnosti, uzrok napetosti u etnièki heterogenom društvu i, na kraju, separatizma, jer je manjinsko pitanje pretvarala u teritorijalno. Problemu teritorijalne organizacije, posebno regionalizacije, treba priæi pragmatièki, uz veliki stepen otvorenosti rešenja i postupno, putem malih i opreznih koraka, sa šire otvorenim moguænostima, nego što je unapred ustavno cementiranje rešenja sa utvrðenim brojem regiona, njihovim granicama i nadležnostima, utvrðenim terminima za Okrugli sto: Novi ustav Srbije

9


Podela vlasti je bolje izvršena sa neposredno izabranim predsednikom, nego sa predsednikom biranim u parlamentu

njihovo uspostavljanje itd. Dakle, treba izbeæi shvatanje i projektovanje regionalizma kao obaveze u smislu obavezivanja opština da se organizuju u regione, ustavno propisivanje jednakih nadležnosti i jednoobraznost unutrašnje organizacije regiona i opština. U tom sluèaju regionalizacija prestaje da bude pravo graðana na samoorganizovanje i postaje obaveza, što produkuje niz problema. Konaèno, pre pristupanja regionalizaciji treba imati u vidu slab upravni kapacitet naših opština, njihovo siromaštvo, prevelika oèekivanja od centralne vlasti i naviku oslanjanja na inicijative „odozgo“, što æe moæi samo postepeno da se menja i to samo ako se opštinama i buduæim regionima prepusti da sami procenjuju svoje finansijske, preduzetnièke i upravljaèke sposobnosti. Promena jednog izrazito centralizovanog autoritarnog sistema u decentralizovani sistem vlasti predstavlja složen i dalekosežan poduhvat koji zahteva celovitu rekonstrukciju i sobom nosi znatne politièke, ekonomske i socijalne posledice, a pre svega znatnu promenu politièkog sistema. O složenosti tog poduhvata dovoljno govore podaci iz drugih istoèno-evropskih postkomunistièkih zemalja u kojima je od odluke o decentralizaciji do njene realizacije i ustanovljavanja decentralizovanog sistema prolazilo od sedam (Poljska), osam (Maðarska) do deset godina (Èeška). Slièno je bilo i sa Italijom i Španijom prilikom njihovog izlaska iz autoritarizma. Posebno je ilustrativno iskustvo Španije gde je nakon prvih slobodnih izbora 1977. godine u januaru 1978. predložen novi model teritorijalne organizacije. Istovremeno je napravljen nacrt ustava sa predlogom dalekosežnog federalnog sistema, koji su pratile stotine amandmana i velike kritike. U takvoj situaciji podeljene javnosti, pribeglo se jedinom valjanom sredstvu - pragmatiè-

10 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

nom rešenju korak po korak. Tako je u maju 1978. godine postignuta saglasnost oko autonomnog položaja Katalonije, Baskije i Galicije, a za ostatak zemlje je pitanje autonomije ostalo kao otvorena moguænost. Stvaranje drugih autonomnih zajednica i demarkacija njihovih teritorijalnih granica ostavljeni su za postepena osvajanja onog stepena i vida autonomije koji bi u granicama ustava odgovarao odnosnoj teritoriji. Konaèno, tek je 1994. usvojen nov model teritorijalne organizacije vlasti u Španiji kao državi autonomija. Imajuæi ova iskustva u vidu za slièan put bi trebalo i Srbija da se opredeli. To bi znaèilo ustavno utvrditi postojanje dveju autonomnih pokrajina Vojvodine i Kosova i Metohije i otvoriti ustavne moguænosti za formiranje i drugih autonomija (regiona) sa manjim opsegom nadležnosti i nižim stepenom autonomije u odnosu na ove dve autonomne pokrajine. Pritom bi ustav odredio gornji i donji „prag“ nadležnosti regiona, a da se konkretna realizacija prepusti kasnijem ustavnom zakonu o teritorijalnoj organizaciji u politièki mirnijim uslovima kada se ostvari izvestan stepen politièke stabilnosti, smanje politièke tenzije, konsoliduje partijski sistem i ostvari ekonomski napredak. Pritom, to bi znaèilo da ni Vojvodina ni Kosovo i Metohija ne bi bili izuzeti od unutrašnje regionalizacije. Dakle, ustav bi za sada trebalo samo da obezbediti ustavni okvir unutar koga razlièiti nivoi autonomije mogu da se naknadno uspostave. Ovakvo ustavno regulisanje osnovnog oblika regionalne autonomije bi trebalo da odredi: 1) maksimalni obim nadležnosti, 2) minimalni sadržaj autonomije i 3) utvrðene procedure preuzimanja autonomije. Ova otvorenost, naravno, mora da bude ogranièena izvesnim brojem ustavnih normi koje odreðuju proceduru ostvari-

vanja regionalne autonomije uz jasnu rezidualnu klauzulu u korist centralne vlasti. Sve ostalo bi trebalo da se prepusti ustavnom zakonu. Ovde je važno da se regionalizacija shvati kao proces koji bi se ostavarivao korak po korak i koji bi dopuštao buduæim eventualnim regionima da sami odrede stepen autonomije koji su spremni da preuzmu u ustavno datim granicama. Pragmatiènost pristupa navodi na uvoðenje dispozitivnog naèela za razlièite stepene autonomije, prema želji za autonomijom i moguænostima upravljaèkih kapaciteta eventualnih regiona. Otvorenost ustavnih rešenja znaèi ostavljanje sistemu da se definiše kako se bude razvijao. Dakle, ne treba nametati definitivnu strukturu, veæ samo obezbediti ustavni okvir unutar koga autonomija može da se uspostavi. Sama inicijativa za pokretanje procesa za preuzimanje autonomije ostavila bi se opštinama koje žele da formiraju region i time dao prioritet onima koji preuzimaju odgovornost - eksplicitnoj preferenciji graðana tih opština i njihovoj lokalnoj odluci. Samo graðani „u lokalu“ i njihove opštine mogu najbolje znati svoj interes, proceniti svoje ekonomske moguænosti i upravljaèke kapacitete i spremnost za preuzimanje odgovornosti za sopstveni položaj, što bi zadovoljilo kombinaciju èetiri gore navedena principa. Èetiri su osnovna principa koja teritorijalna rekonstrukcija države treba da zadovolji da bi se moglo govoriti o uspešno ostvarenoj decentralizaciji i regionalizaciji. Prvi je princip demokratije koji podrazumeva široku participaciju graðana na nižim nivoima teritorijalne organizacije kao malih „škola demokratije“ koje od graðana èine odgovorne i politièki kompetentne uèesnike u odluèivanju. Drugi je princip supsidijernosti koji podrazumeva da ono što hoæe i može da samostalno obavlja niža i uža


Sa ustavotvornom skupštinom koja bi odluku donela dvotrećinskom većinom, naknadna verifikacija na referendumu ne bi bila potrebna

jedinica, ne treba na sebe da preuzima viša i šira jedinica vlasti. Time se postiže veæa efikasnost izvršenja odluka, jer se donose tamo gde æe njihovi efekti najneposrednije da se osete. Princip ekonomske racionalnosti podrazumeva preuzimanje preduzetnièke odgovornosti za sopstvenu sudbinu od strane svih nivoa vlasti i svih teritorijalnih zajednica. Onaj koga se najneposrednije tièu i ko snosi posledice odluka (jednako koristi i štete) taj treba i da donosi i sprovodi odluke. Konaèno, princip liberalizma podrazumeva ogranièenu državu, odnosno najmanji moguæi stepen državne regulacije, bez obzira na nivo na kome se ta regulacija obavlja, to jest, da li se radi o centralnoj vlasti ili vlasti u autonomnim teritorijalnim zajednicama. On podrazumeva i liberalnu supsidijernost, da ono što hoæe i mogu da obavljaju privatne agencije, ne treba na sebe da preuzimaju javne ustanove. Dakle, važno je da decentralizacija bude praæena deregulacijom. Naime, u manjoj ili veæoj decentralizaciji koja nije praæena liberalizacijom (deregulacijom), prenosi se veæi ili manji obim nadležnosti sa centralne na pokrajinske, regionalne i opštinske vlasti u prostom postupku spuštanja istog obima ovlašæenja (regulacije) sa višeg na niže nivoe organizacije vlasti i tako zadržava praktièno isti kvantum državne regulacije koji je i ranije bio zastupljen, samo što ga manje ili više disperzira i dekoncentriše u jednom linearnom postupku devolucije. U tom smislu možemo razlikovati veæi ili manji stepen decentralizacije i demokratizacije, ali ne i liberalnog smanjenja obima državne regulacije. Rezultat tako obavljene decentralizacije i regionalizacije je da praktièno isti obim regulacije ostaje da deluje samo što se raspodeljuje na veæi broj nosilaca. Time se zadovoljava princip demokratije i supsidijernosti, ali ne i ekonomske racionalnosti i liberalizma.

Jer, kada se i izvrši dalekosežna demokratska decentralizacija uz uspostavljanje manje ili veæe konstitucionalne ravnoteže vlasti i obezbeðenjem ustavnosudske zaštite autonomije, možemo imati uzorno demokratizovanu, decentralizovanu i konstitucionalizovanu državu, ali opet ništa manje monopolsku nego što je do sada bila, jer æe državni monopol samo da se umnoži i diverzifikuje. Sama vladavina prava i podela i ravnoteža vlasti ne umanjuju kvantum državne regulative, pa dobijamo isti obim države, ali na razlièitim punktovima. Dakle, održavanje postojeæeg prevelikog nivoa ili èak i umnožavanje državne regulacije i kontrole, primetno je kao najizgledniji prvi rezultat neke opsežne decentralizacije i regionalizacije koja ne bi bila voðena liberalnim uvidima, jer bi se i centralna država i teritorijalne jedinice regiona postavile kao nove regulativne agencije. Tako bi se lokalnoj zajednici i regionima dale preširoke ingerencije nad privredom. Postupak donošenja ustava Kada je „prozor konstitucionalne prilike“ bio širom otvoren nakon oktobra 2000. godine, nije se pristupilo promeni ustava, uprkos iskustvima drugih zemalja koja su pokazala da kada se taj ustavotvorni trenutak propusti, svaki sledeæi put prozor je sve zatvoreniji. Problem donošenja novog ustava je razlièito rešavan u drugim tranzicionim zemljama. Negde se išlo na više parcijalnih revizija, a negde na totalnu ustavnu reviziju. Što se tièe Srbije tu je stvar komplikovanija iz više razloga. Prvo, zato što je tranzicija bila odložena èitavih deset godina, a onda i zbog karaktera Ustava Srbije koji spada u „tvrde“ ustave sa veoma složenim i „teškim“ postupkom revizije. Sve to je uslovilo da se i èetiri godine posle demokratskih promena u Srbiji nije došlo

do novog ustava. Za to vreme su nuðene razlièite opcije, od ustavotvorne skupštine, kao izraza pravnog i politièkog diskontinuiteta, do raznih vidova oèuvanja legaliteta, uz manja ili veæa pravna domišljanja kako izbeæi neobièno težak uslov referendumskog izjašnjavanja sa podrškom veæine od ukupnog broja upisanih biraèa. Uprkos svoje generalne strategije pravnog kontinuiteta, suoèena sa situacijom „tvrdog“ ustava i „istopljene“ podrške u parlamentu, prethodna dosovska vlast je napustila revizioni postupak predviðen Ustavom, ali se taj pokušaj završio neslavnim krajem u Ustavnom sudu. Uzimajuæi promenu ustava kao svoj osnovni zadatak i ispunjavanje glavnog predizbornog obeæanja, nova vlada je pokrenula postupak promene ustava sledeæi svoju strategiju i opšte opredeljenje legaliteta i ustavnog kontinuiteta i predložila celovitu ustavnu reviziju na ustavno propisan naèin. Nisam siguran da æe i ovaj pokušaj uspeti, upravo zbog zahteva da ustav podrži veæina upisanih biraèa. Dva su naèina da se izbegne ovaj referendumski uslov. Jedan je da se vrši njegova promena novom pravnom ekvilibristikom, drugi je da se pristupi jednom mnogo realnijem i valjanijem naèinu da se on posredno iskljuèi, a to je ustavotvorna skupština. Pri tome bi skupština u aktuelnom sastavu donela odluku (koju æe kad tad morati da donese zbog nemoguænosti zadovoljenja referendumskog uslova) o raspisivanju izbora za ustavotvornu skupštinu i na taj naèin stavila van snage revizioni postupak predviðen po sadašnjem ustavu. Ti izbori bi morali da se obave po proporcionalnom sistemu. Sa ustavotvornom skupštinom koja bi odluku donela sa dvotreæinskom veæinom naknadna verifikacija na referendumu ne bi bila potrebna. Okrugli sto: Novi ustav Srbije

11


SLOBODAN SAMARDŽIĆ

Nelagode i strepnje Nad Srbijom se veæ nadvila opasnost dileme: da li je bolje imati i loš ustav, nego nikakav

U

Srbiji se veæ više od èetiri godine govori o „novom ustavu“. Ako bismo hteli da budemo precizniji hronièari, morali bismo da kažemo da je ova tema u javnom životu Srbije prisutna i duže vreme. Veæ od samog usvajanja važeæeg ustava, septembra 1990. godine, jedan deo politièke i struène javnosti, nezadovoljan postupkom usvajanja i sadržajem tog ustava, tražio je njegovu potpunu promenu. Ipak, politièki uslovi za takav èin bili su ispunjeni mnogo kasnije, sa obaranjem režima koji se identifikovao sa tim ustavom. Zašto novi ustav do danas nije donesen, predstavlja važno pitanje, na koje æemo ovde samo uzgredno i samo posredno odgovoriti. Zadržavanje na tome, udaljilo bi nas od ustavnih pitanja stricto sensu, na koja bismo po slobodnom izboru hteli da odgovorimo. Pre toga, ipak, treba nakratko da se osvrnemo na fenomen „novog ustava“. Dugotrajna prisutnost tog fenomena u Srbiji postala je zanimljivost po sebi. Pomenuli smo period od èetiri godine za koji bar možemo reæi da više nema tzv. režimske prepreke za donošenje novog ustava. Naprotiv, novi nosioci vlasti kontinuirano drže ovu temu na vrhu svojih politièkih prioriteta. Dovoljno dugo za zamor struène i akademske javnosti, koja je u prve dve godine manifestvovala veliki entuzijazam kada je o njenom specifiènom prilogu reè. U tom kratkom periodu bilo je izraðeno nekoliko predloga novog ustava, što je, takoðe, bilo praæeno velikim brojem struènih i javnih rasprava. Onda je nastupio zastoj, koji je posledica unutrašnje blokade politièkih uèesnika. Ustavni sporovi postali su neposredan odraz politièkih sporova u mnogo veæoj meri, nego što su politièki sporovi bili posledica razlièitih ustavnih projekcija. Drugim reèima, tema o novom ustavu otišla je u

12 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

drugi plan dnevnog politièkog života, i to do te mere da se jedva i primeæuje. Ovu temu ponovo je u politièki kalendar vratila sadašnja Vlada Srbije iznošenjem pred Odbor za ustavna pitanja Skupštine svoj Nacrt Ustava Republike Srbije, na osnovu skupštinske Odluke o pristupanju donošenja novog ustava od 30. marta 2004. Više nego sam sadržaj Nacrta, struènu i politièku javnost zainteresovalo je opredeljenje za prihvatanje postojeæeg ustavnog postupka za njegovu promenu. Po tom pristupu, novi ustav neæe biti ustav revolucionarnog diskontinuiteta, veæ æe, nasuprot tome, njegov inovirani normativni sadržaj morati da proðe kroz strogi postupak institucionalizovane politièke saglasnosti. Otuda ne treba da èudi što je šira javnost, pa i ona struèna, pomerena u drugi plan. Sasvim prirodno, jer se o ustavu (pogotovo „novom“) ne može veèito debatovati. Ali, isto tako prirodno, bar u modernom vremenu, on se jednom mora doneti. Ukratko, posle èetiri godine nije problem u tome što su stvar u svoje ruke uzeli politièari, jer, na kraju krajeva, sam postupak æe naterati da konaènu odluku donese i dvotreæinska veæina poslanika i apsolutna veæina biraèkog tela. Ono što, meðutim, izaziva nelagodu i strepnju jeste pitanje sposobnosti glavnih uèesnika da postignu saglasnost oko složenog ustavnog teksta. Jer, nad Srbijom se veæ nadvila opasnost dileme: da li je bolje imati i loš ustav nego nikakav. Određenje države Za modernu državu najvažnije je kakvo ureðenje ima i koliko efikasno štiti osnovna prava i slobode. Samim tim, te dve teme èine jezgro materijalnog ustava. Ali, moderni ustavi po pravilu sadrže i mnoge odredbe deklarativnog, simbolièkog i teleološkog karaktera. Neke se tu nalaze iako su u istorijskom pamæenju i

javnom diskursu samorazumljive. Odredbe koje u odgovarajuæim ustavima, recimo, polaze od „francuskog naroda“, ili „nemaèkog naroda“ nisu sporne ni i u tekstu ni u kontekstu ta dva ustava, koja se s pravom smatraju velikim doprinosima savremenom konstitucionalizmu. Takve odredbe ne govore ni o individualnim ni o kolektivnim pravima, one govore o istorijskom poreklu konkretne države. Njihov ustavni znaèaj nije normativan, veæ simbolièki, što ustav sebi može da dopusti iz prostog razloga što je najviši pravni akt države. U Srbiji kao da ovakve stvari nisu samorazumljive. Zastupnici ustavnog diskontinuiteta (ustav kao prekid sa prošlošæu, kao ishod revolucije) Srbiju i simbolièki doživljavaju kao novu politièku tvorevinu (zajednicu), èija ustavna simbolika po definiciji ne sme da bude istorijska, veæ pre treba da izrazi politièku volju za novim poèetkom i shodno tome jednu apstraktnu normativnu projekciju. Kada se u jednom od ustavnih projekata kaže: „Republika Srbija je multikulturna politièka zajednica svih graðana i svih naroda koji u njoj žive, zasnovana na miru, toleranciji, vladavini prava, poštovanju ljudskih prava i sloboda, tržišnoj privredi i socijalnoj pravdi“,1 onda se država definiše posredstvom idealne projekcije a ne istorijskog fakticiteta.2 Ona se ovom definicijom prazni od svoje istorije i istovremeno sadržinski ispunjava novim, u osnovi poželjnim, normativnim elementom. Na drugoj strani, nalaze se definicije uobièajenog istorijskog karaktera. Kao primer citiraæemo jednu: „Srbija je država srpskog naroda i svih njenih ravnopravih graðana bez obzira na rasu, nacionalnost, etnièko poreklo, jezik i veroispovest“.3 Definicija je, rekli bismo, tradicionalno-liberalna. U njoj se uporedno istièe poreklo države - kroz izrièito pominjanje njenog istorijskog državotvor-


nog titulara, i njen liberalni karakter ravnopravnost graðana. Sadržinski sliènu definiciju daje i pomenuti Nacrt Ustava Republike Srbije u èlanu 1: „Republika Srbija je država srpskog naroda i svih graðana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi“. U oba sluèaja, kao i u prethodno pomenutim, reè je izrièito o simblièkoj obradi odgovarajuæe ustavne materije. Iako se sve citirane odredbe nalaze u normativnom delu projektovanog ustava (sve u èl. 1), ovde se oèigledno ne radi o njihovoj normativnopravnoj sadržini. U suprotnom, dobar deo potonjeg sadržaja ustavnih predloga, pre svega onaj o zaštiti prava i o organizaciji vlasti, u svim sluèajevima morao bi da bude radikalno razlièit od predloženog. U sluèaju multikulturalne definicije Srbije, u normativnom delu ustava morala bi posledièno da prevlada konsocijativna institucionalizacija Srbije, dok bi u tradicinalnoj definiciji graðani srpske nacionalnosti imali odreðene pravnonormativne prednosti. To, meðutim, nije sluèaj ni u jednom od ovih ustavnih predloga.4 Èinjenica je, meðutim, da su latentni i manifestni javni sporovi oko ovog pretežno simbolièkog ustavnog pitanja u nas prilièno veliki. Oni su, delimièno, i izraz opšte nastrojenosti uèesnika u sporovima prema ustavnom pitanju. Za jedne, koje bih uslovno nazvao ustavnim revolucionarima, novi ustav je prilika da Srbija ne samo iskoraèi iz sopstvene istorijske predodreðenosti, veæ i iz uobièajene državne simbolike karakteristiène kako za moderne tako i za najnovije ustave. Drugi, koji bi se takoðe uslovno mogli podvesti pod ustavne tradicionaliste, za Srbiju traže simbolièko rešenje koje je najviše saglasno kako preovlaðujuæem stanju duhova u zemlji tako i ustavnoj stvarnosti u svetu. Objektivno gledano, pošto je talas demokratske revolucije u Srbiji prošao bez

Slobodan Samardžić: Ne sme se odustati od namere da se državi udari narazrušiv temelj

neposrednog ustavnog epiloga, sada više nema ni mesta ni opravdanja za velike simbolièke uzlete. Današnja uloga novog ustava Srbije nije u tome da projektuje neki uzoran demokratski ideal, veæ je u tome da definiše norme i institucije jednog funkcionišuæeg sistema. U tom smislu i ustavna simbolika definicije države treba da bude više saglasna stvarnosti nego idealu. Za tu svrhu, po našem mišljenju kratka i jezgrovita definicija iz Nacrta Vlade Srbije u dovoljnoj meri ispunjava svoj ustavni cilj. Organizacija vlasti Uspostavljanje sistema vlasti u državi predstavlja jedan ustavni izbor. Ali, izvršiti ustavni izbor ne znaèi puki èin biranja meðu datim alternativama. Na paleti demokratskih sistema vlasti, kakvom Srbija teži, postoji solidan izbor modela, ali prosto biranje nekog od njih ne bi predstavljalo pravi ustavni izbor. I to iz prostog razloga što takav izbor mora da reflektuje i dubinske i površinske slojeve jedne konkretne politièke situacije. Ako ustav treba duže da važi, a to je cilj svakog ustava, onda on mora da bude izraz politièke strukture jedne zajednice, ali i dovoljno širok okvir za njen razvoj u vremenu. Stoga je vršenje ustavnog

izbora ravno odreðivanju karaktera jedne države. Ali, ovde nije reè ni i svojevoljnom ni o proizvoljnom odreðivanju pravca državnog života. Svojevoljan ustavni izbor karakteristièan je za autokratske režime kojima ustav u krajnjoj liniji ne predstavlja normativni - ne samo pozitivnopravni nego i vrednosni - okvir vladavine, veæ samo jedno od sredstava. Nešto je drugaèiji sluèaj sa proizvoljnim ustavnim izborom. On je èesto posledica lošeg ustavnog inženjeringa, kada se državi, koja uvek predstavlja jedinstvenu politièku strukturu, propiše formalno korektan ustav sa svim savremenim ustavnim standardima, ali bez voðenja raèuna o njenim trajnim posebnostima. Sistem vlasti je jedna od osnovnih tema ustavne materije. Opredeljenje za ovaj ili onaj njegov tip uvek je èin njegovog konkretnog oblikovanja koje se vrši u konkretnom politièkom okruženju. Ono je objektivno odreðeno postojeæim ustavom za èiju promenu se u Srbiji zalaže gro stranaka i najveæi deo politièke javnosti. Reè je o situaciji koja se mora ustavno prevaziæi, što postavlja posebne zadatke sadašnjoj ustavnoj politici. Oblast ureðenja vlasti treba da izrazi jedan optimum ustavnog okvira za Okrugli sto: Novi ustav Srbije

13


Odredbe koje u odgovarajućim ustavima, recimo, polaze od "francuskog naroda", ili "nemačkog naroda" nisu sporne ni i u tekstu, ni u kontekstu ta dva ustava

demokratski sistem Srbije u nastajanju. Ovde je naglasak na jednoj politièkoj realnosti koja izražava sadašnji trenutak Srbije i jednoj politièkoj projekciji koja treba da izrazi ostvarljivu zamisao njenog demokratskog organizovanja u bližoj i daljoj buduænosti. Kada je o ureðenju vlasti reè, Srbija ne treba naprosto da izabere model koje æe ustavno oblikovati, veæ treba da kreira sistem koji æe postojeæu situaciju obuhvatiti u svoj njenoj posebnosti i istovremeno je prilagoðavati normama dobrog, a to znaèi demokratski kontrolisanog i efikasnog politièkog poretka. Osnovno pitanje u tom okviru jeste pitanje o položaju ustavno uspostavljenih institucija vlasti. U tom smislu nesporno je da æe novi ustav Srbije poæi od naèela podele vlasti i shodno tom naèelu izvršiti ustavnu raspodelu ovlašæenja.5 Tek se po ovom drugom, po ustavnoj raspodeli ovlašæenja, može videti kakav sistem vlasti æe ubuduæe imati Srbija. U trouglu tri grane vlasti - zakonodavne, izvršne i sudske - ustavni odnos prve dve, njihov odnos prema ustavotvornoj vlasti i njihov meðusobni odnos pretoèen u institucije, predstavlja srž konkretnog ureðenja vlasti. To æe po svoj prilici biti i glavni problem u buduæem ustavu Srbije, problem koji æe se nalaziti u trouglu tri organa vlasti - parlamenta, vlade i predsednika Republike. Oko nezavisne sudske vlasti i njenog odnosa prema druge dve nema veæih ustavnih sporova, a modaliteti rešenja u ovoj oblasti ne mogu mnogo uticati na pitanje tipa i oblika ureðenja vlasti.6 Sudska vlast ima u ovom kontekstu specifièno mesto. Dok modaliteti odnosa institucionalnih nosilaca legislative i egzekutive mogu biti razlièiti - od stroge meðusobne podele do razlièitih vrsta prožimanja - sudska vlast mora biti što nezavisniji od druge dve. Ako se, recimo, u sistemu vlasti buduæe Srbi-

14 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

je zadrži ustavnosudska kontrola ustavnosti i zakonitosti, nju je moguæe efikasno sprovoditi samo uz pretpostavku nezavisne uloge ustavnog suda. To je opšte mesto. U našim uslovima ravnoteža izmeðu legislative i egzekutive na duži rok zamisliva je jedino u trouglu parlamenta, vlade i predsednika države. Tek stabilnost sistema vlasti u ovom užem smislu može da stvori ambijent za razvoj nezavisnog sudstva i posebno kreativnu ulogu ustavnog suda. Gledano sa stanovišta strukture moæi, sudska vlast je najslabija unutar sistema tri grane vlasti. Nije realno oèekivati da ustavni sud može sam doprineti stabilizovanju èitavog sistema vlasti u situaciji u kojoj politièka moæ stoji neobuzdana pravnim stegama. A ona pristaje da se podredi pravu samo ukoliko je realno ogranièena nekom drugom politièkom moæi. Pravo je izraz i sredstvo njihovog sporazuma o meðusobnoj trajnoj ravnoteži i kontoli. Da bi ustavni sud uopšte arbitrirao u njihovom sukobu, koji je ustavno definisan kao sukob meðu nadležnostima, i da bi njegova arbitraža bila delotvorna, razlièite politièke moæi koncentrisane u državnim institucijama moraju biti spremne na to da regulativno naèelo za rešenje sukoba mora biti van njih i iznad njih. Ali, da bi ustavni sud igrao ovu ustavnu ulogu, ne samo da on u svojoj delatnosti mora biti nezavisan, nego i sam sistem vlasti u svom najosetljivijem jezgru, a to je kako smo rekli odnos legislative i egzekutive, mora biti konsolidovan i stabilan.7 Tek ovde nalazimo se na pragu pravog problema kada govorimo o Srbiji. Danas se svi lako mogu složiti sa tim da je u Srbiji od 1990. godine, od usvajanja njenog Ustava, izvršna vlast igrala mnogo znaèajniju ulogu od parlamenta, i to bez obzira na njihov meðusobni ustavom uspostavljeni odnos. Bilo je ja-

sno da je ona vodila politièku igru a da sama nije bila podložna odgovarajuæoj parlamentarnoj kontroli, iako Ustav predviða mehanizme takve kontrole. Koliko je izvršna vlast bila politièki dominantna govori èinjenica da je u jednom periodu (1990. do 1997) ulogu dominatora sprovodio predsednik Republike, a u drugom (2000. do 2003) predsednik vlade. Da nije bilo treæeg perioda (od 1997. do 2000) moglo bi se zakljuèiti da su se u Srbiji kao dominatori u vlasti smenjivali nosioci ustavne bicefalne egzekutive - predsednik Republike i predsednik vlade. Ali, èinjenica da je u naznaèenom meðuperiodu u Srbiji glavni èinilac vlasti bio predsednik savezne države najbolje govori o tome da je vlast u Srbiji sve vreme bila koncentrisana u vaninstitucionalnom centru politièke moæi. U prva dva perioda u vrhu vladajuæe stranke i posebno njenom voði, a u treæem periodu u neformalnom predsedavajuæem telu vladajuæe koalicije. Da li je iz ovakve situacije, koja karakteriše dugogoroèan naèin vršenja vlasti u Srbiji uprkos njenim razlièitim politièkim i personalnim nosiocima, moguæe preæi na parlamentarni sistem vlasti. Da li je, drugim reèima, realno oèekivati, pa i ustavno poželjno, da se ustavne promene izvrše u pravcu uspostavljanja modelski èistog parlamentarnog sistema vlasti. Osnovni zadatak svakog pravog narodnog predstavništva - parlamenta, tj. skupštine - jeste da izražava interese društva i pretaèe ih u zakonska pravila njegovog života. Odkako je postao opšte narodno predstavništvo na osnovu opšteg i jednakog prava glasa, parlament taj zadatak obavlja sve više na posredan naèin i pod sve direktnijim uticajem izvršne vlasti, koja formalno proizlazi iz njega. Ovde, razume se, imamo u vidu evropski sistem parlamentarne ili parlamentarno-predsednièke vlade, koji æe po


Uloga novog ustava Srbije nije u tome da projektuje neki uzoran demokratski ideal, već da definiše norme i institucije jednog funkcionišućeg sistema

svoj prilici pre predstavljati referentni okvir buduæeg ustavnog izbora Srbije, nego amerièki (i latinoamerièki) predsednièki sistem, koji nema samo striktnu podelu izmeðu legislative i egzekutive, veæ sadrži i odreðeni dualizam vlasti. Ako stvar tako posmatramo, onda æe nam u prvi plan iskrsnuti jedan ustavno ne tako vidljiv sistemski element, a to je stranaèki sistem. Evo veæ vek i po osnovni medijator politièkog života, i onog u parlamentu i onog u vladi, jesu politièke stranke kao najpodesniji sažimatelji društvenih interesa u tzv. masovnim demokratijama. Generalno, kvalitet i stabilnost i parlamenta i vlade zavise od kvaliteta i stabilnosti stranaèkog sistema u zemlji. Uz obièaj poštovanja zakona, koji se gradi vremenom, jedino su stranke, solidno utemeljene u biraèko telo, u stanju da održavaju postojanost i preglednost realnog politièkog života. Ako pogledamo oba uspešna modela parlamentarnog sistema u Evropi - britanski i nemaèki - lako æemo uspostaviti korelaciju izmeðu njihovih stranaèkih sistema i važeæih sistema vlasti. Britanski kabinetski tip nije zamisliv bez faktièkog dvostranaèkog sistema, potpomognutog veæinskim izbornim sistemom koji treæu stranku trajno eliminiše iz udela u vlasti. Isto tako ni nemaèki kancelarski tip nije moguæe zamisliti bez faktièkog trostranaèkog sistema.8 I kao što kabinetski tip nije moguæ sa dvojnom koalicionom vladom, tako ni kancelarski ne bi bio moguæ sa trojnom koalicionom vladom. U oba sluèaja ustavno jaki premijer (tj. kancelar) moguæ je zahvaljujuæi ne samo stabilnoj nego i jednostavnoj stranaèkoj strukturi parlamenta. Možda na ovom mestu treba skrenuti pažnju na èinjenicu da je Nemaèka teškom mukom došla do svog stabilnog stranaèkog sistema i da su tome direktno doprinele odluke Saveznog ustavnog suda o zabranama stranaka sa

U našim uslovima ravnoteža između legislative i egzekutive na duži rok zamisliva je jedino u trouglu parlamenta, vlade i predsednika države

radikalnim programima (nacistièke stranke 1953 i komunistièke 1956). U Srbiji danas sasvim izvesno ne postoji stabilan stranaèki sistem. U tom pogledu antisistemski su delovali i Miloševiæev režim devedesetih i DOS-ov režim od 2000. do 2003. Kada je o prvom reè, on je podsticao fragmentaciju stranaka forsiranjem malih i beznaèajnih stranaka kako u vlasti tako i u opoziciji, održavajuæi faktièku vlast jedne stranke i liènu vlast voðe. Ovde valja reæi da se ovaj delujuæi sistem vlasti nadaleko razlivao izvan ustavnih okvira racionalizovanog parlamentarizma koji je bio ustavno uspostavljen 1990. godine. Zanimljivo je da za svo to vreme opozicija nije afirmisala manji broj jaèih stranaka, što je uticalo na njen stil i sistem vladanja kada je preuzela vlast. U tom periodu (2000-2003) parlament je ostao stranaèki nedefinisan i kao takav zavisan od vlade. Za svo to vreme, vlada nije imala protivtežu ni u ustavnom šefu države. U jednom delu tog perioda, sve dok mu nije istekao mandat, on jednostavno nije vršio svoju funkciju, što je bila posledica politièkog dogovora u svesno simuliranom stanju ustavnog vakuma. Ali, posle isteka mandata predsednika i dvostrukog neuspeha izbora novog, dominanirajuæa vlada prionula je svesnom kršenju ustava uspostavivši neustavnog vršioca dužnosti. U tom periodu Srbija je imala krajnje nejasan sistem vlasti u kome ne samo da je vlada sa predsednikom na èelu arbitrirala, veæ je i sama podsticala nasleðeni politièki hiperpluraliram, koji se protezao van institucionalnog sistema u pravcu nepreglednog nevladinog sektora. Ovaj, pak, sa svoje strane nije bio bez uticaja na institucije sistema, pa i na samu vladu koja ga je, osim toga, darivala dobrim mestom u državnom budžetu. Gotovo da ne treba ni govoriti da se ovaj politièki život, i stranaèki i nestra-

naèki (u smislu postojanja brojnih uticajnih nevladinih organizacija), kretao u zakonski neureðenom prostoru. Za sve to vreme Srbija nije imala ni zakon o politièkim strankama ni zakon o nevladinim organizacijama. Ustavna rešenja ne mogu po sebi odluèujuæe da doprinesu preobražaju politièkog života zemlje u kojoj vlada nered i gde se ide iz jedne politièke krize u drugu. Vanredni parlamentarni izbori, održani krajem 2003. godine, donekle su rašèistili stranaèku scenu Srbije i posebno, nakon ustanovljenja nove vlade, doprineli uspostavljanju ustavnog stanja kada je reè o predsedniku Republike. Ali, ne mogu izbori da stvore takav stranaèki sistem koji bi pogodovao ustavnom uvoðenju parlamentarnog sistema vlasti. Slab stranaèki sistem predstavlja dugoroèniji strukturni problem organizacije vlasti u Srbiji, o èemu govori i nestabilnost sadašnje manjinske vlade. Ovakvo stanje ne može biti prevaziðeno prostim ustavnim „uvoðenjem parlamentarizma“. Predsednik Republike Oèigledno je da æe za dogledno vreme parlament u Srbiji biti slabija karika u lancu politièkih institucija. Dok se stranaèka scena ne uprosti i ne oslobode kanali parlamentarnog života koji su bili prepunjeni brojnim interesnim skupinama, pretežnu ulogu imaæe vlada. Ona æe permanentno nastojati da arbitrira u parlamentarnim sporovima, jer bez stabilne veæine i isto tako stabilne opozicije parlament æe se zakonito baviti ne samo svojim poslom veæ i sobom kao problemskim delom svakog konkretnog pitanja.9 Kada pominjemo stabilu parlamentarnu veæinu, onda mislimo na koalicionu vladu od najviše dve stranke. Koaliciona vlada od tri i više stranaka prelazi u nov kvalitet strukturno slabe vlade i nesigurnog odnosa vlaOkrugli sto: Novi ustav Srbije

15


Očigledno je da će za dogledno vreme parlament u Srbiji biti slabija karika u lancu političkih institucija

dine veæine i opozicione manjine u parlamentu. Stalni prevremni izbori su sudbina takvog parlamentarizma i tako æe u Srbiji biti sve dok se ne konsoliduje stranaèki sistem. Ovakva vrsta problema ne može se ustavno rešavati samo na relaciji parlament - vlada. Nestabilan parlament proizvodi prividno jaku vladu, koja se i sama iscrpljuje u oèajnièkom traganju za parlamentarnom veæinom. Izbori, pod pretpostavkom dobrih izbornih zakona, taj problem mogu da ublaže, ali ne i da ga sistemski reše. Bar ne dok se stranaèka scena ne stabilizuje. Zbog toga u Srbiji uloga predsednika države sistemski dobija na težini. Jedino ustavno ojaèani predsednik Republike, polazeæi od parlamenarnog modela vlade, može da uspostavi potrebnu ravnotežu izmeðu slabog parlamenta, koji treba da jaèa, i dominirajuæe vlade. Šta to treba konkretno ustavno da znaèi. Predsednik Republike treba da ima izvornu legitimnost biraèkog tela. Drugim reèima, treba da bude neposredno izabrani državni organ. Iz tog instituta (neposrednih izbora), meðutim, ne bi trebalo nužno da proizaðu i njegova izvanredno jaka ustavna ovlašæenja u odnosu na vladu i parlament. Ovo nije pledoaje ni za polupredsednièki, a nekmoli za predsednièki sistem vlasti. U odnosu na vladu, predsednik Republike treba da ima samo ovlašæenje predlagaèa mandatara, koje je ogranièeno voljom parlamentarne veæine. Dakle, ni izbor ministara, ni uèešæe u radu vlade, ni traženje izveštaja o njenom radu, ni predsedavanje njenim sednicama, ni samostalno postavljanje pitanja njenog razrešenja. Neposredan izbor predsednika Republike ne bi, dakle, u nekom direktnom ustavnom smislu oslabio vladu. Ona bi, u odnosu na predsednika Republike, imala slobodan manevarski prostor u izvršnoj vlasti. Bila bi, osim toga, zaštiæe-

16 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

na mehanizmima tzv. racionalizovanog parlamentarizma: konstruktivnim nepoverenjem, rokom izmeðu predloga o smeni i glasanja, nemoguænošæu novog postavljanja pitanja nepoverenja u odreðenom roku, itd. Ali, u odnosu na parlament, gde postoji uska politièka veza izmeðu parlamentarne veæine i vlade, predsednik Republike imao bi pravo suspenzivnog veta. Ovo pravo ima bolji uèinak u situacijama gde su vlade koalicione, pogotovo sa više od dve stranke, jer je veæa moguænost da se neka od njih, koja kontroliše deo poslanièke veæine, složi sa intervencijom predsedika. Osim toga, predsednik Republike kao neposredno izabrani organ, korišæenjem ovog prava skrenuo bi pažnju javnosti na neku važnu odluku parlamenta za koju smatra da nije u interesu društva. U ovakvom sistemu parlamentarne vlade predsednik države bio bi korektivni èinilac rada i parlamenta i vlade. Pošto æe na duži rok vlade biti koalicione, i prema tome njihove parlamentarane veæine ranjive i krhke, predsednik vlade nalazio bi u predsedniku države starijeg savetnika i saradnika u svim prilikama kada koalicija i njena veæina zapadnu u krizu. Ovakve situacije mogle bi se prevazilaziti uz politièko posredovanje predsednika Republike a da se ne raspisuju izbori kad god vlada zapadne u krizu. Vanredni izbori su skupi mehanizam korekcije, a u situacijama trajnije fragmentacije biraèkog tela na veæi broj stranaka, oni ne mogu da reše pitanje nestabilne vlade. Zbog toga neposredno izabrani predsednik države može ovde delovati kao stabilizujuæi institucionalni èinilac.10 Ovaj element polupredsednièkog sistema u svoje najveæe iskušenje dolazi prilikom nepodudaranja dve veæine one stranaèke u parlamentu i predsednièke. Ali, èisto stanje kohabitacije postoji samo kada je predsednik države

istovremeno lider stranke koja trenutno sedi u opozicionim redovima. Ovo nisu poželjne situacije za mlade demokratije i njih bi, bar za poèetak, trebalo sistemski izbeæi. Ako je u odnosima izmeðu vlade i parlamenta potreban korektivni element u vidu neposredno izabranog predsednika države, onda bi on morao da bude maksimalno stranaèki neutralan èinilac vlasti. Kažemo „maksimalno“, jer je u našim uslovima, kao i uopšte u savremeno doba, teško oèekivati izgradnju jake politièke liènosti bez stranaèke infrastrukture pa i iskustva u stranaèkom životu. Dakle, teško je zamisliv predsednik države koji nije stranaèka liènost (voða), a njegova uloga kao predsednika mora biti stranaèko-politièki što neutralnija. Za ovu protivreènu situaciju nema drugog rešenja do da za vreme svog predsednièkog mandata ta liènost obustavi sve svoje stranaèke funkcije i aktivnosti.11 Sve što je dosad reèeno predstavlja strukturni razlog za uvoðenje, ili ustavnu reafirmaciju12, direktno izabranog predsednika u novi sistem vlasti u Srbiji. Ovome se mogu dodati još dva sistemska razloga sa kojima se Srbija ili veæ suoèava ili æe se svakako suoèiti. Prvi od njih sadržan je u izglednoj ustavnoj decentralizaciji vlasti bilo u kojoj formi da se ona izvrši. Državi bi u tom sluèaju bio neophodan direktno izabrani inokosni organ koji bi na simbolièkoj i politièkoj ravni (u smislu politièke zajednice) predstavljao garant njenog jedinstva i bio politièki moderator njene složene institucionalne strukture.13 Drugi dodatni razlog sadržan je u odredbama Ustavne povelje Srbije i Crne Gore o Vrhovnom savetu odbrane. Druga država èlanica, Crna Gora, zadržala je institut neposrednog izbora za predsednika Republike. Uz predsednika državne zajednice, bilo bi prirodno da Srbija u ovom znaèajnom telu zajednice


Novi ustav neće biti najbolji u Evropi, niti "najnapredniji" u bilo kom pogledu, ali ima dobrih izgleda da bude odgovarajući današnjoj Srbiji

O izgledima novog ustava U Srbiji danas nema izrièitih protivnika donošenju novog ustava, dok je broj politièkih zagovornika podjednako veliki kao u vreme oduševljenog zalaganja za ustavne promene. Proces je zašao u mirnije vode profesionalne politike, tako da se temeljne promene ustava nužno kombinuju sa zadovoljavanjem manje-više konkretnih politièkih interesa.

Samim tim, na delu je politika kompromisa. Najveæi zagovornici èistog parlamentarnog modela sada su spremni da prihvate predsednièke elemente u sistemu vlasti, zagovornici regionalizacije odustali su od izrièitog regionalnog modela države, dok zagovornici ustavnog status-a quo traže samo garantovane posleustavne izborne revandikacije. Idealne ustavne projekcije zamenile su one optimalne. Ovakvo stanje predstavlja skup dovoljnih uslova da Srbija konaèno dobije novi ustav. On neæe biti najbolji u Evropi, niti „najnapredniji“ u bilo kom pogledu, ali ima dobrih izgleda da bude odgovarajuæi današnjoj Srbiji. To znaèi da jednom društvu u stanju tegobnih

preobražaja i jednoj državi koja još nema trajno definisan okvir pruži normativni i institucionalni osnov na kome æe se ovi procesi lakše i sigurnije odvijati. Rastereæeni potrebe da donesu revolucionarni ustav i usredsreðeni na stvarne probleme i potrebe Srbije, politièki uèesnici imaju daleko lakši posao nego što se to doskora mislilo. Ipak, u ovom trenutku neophodno je da današnju ustavnu politiku maksimalno odvoje od svakodnevnih politièkih problema i sporova. Ako se odustalo od postupka koji je pretpostavljao posebnu ustavotvornu skupštinu, ne sme se odustati od namere da se državi udari narazrušiv temelj. Ostalo se može prepustiti narednim generacijama graditelja.

1) Vid. Ustavna rešenja za Srbiju i Jugoslaviju; predlozi nezavisne grupe eksperata, Beogradski centar za ljudska prava, 2001, str. 21 2) Po pristupu, mada ne i po sadržaju, slièno obeležje sadrži definicija Srbije u ustavnom predlogu grupe Forum Iuris po kome je Srbija „ustavna demokratska zajednica svih graðana i nacionalnih zajednica koje u njoj žive“. Vid. Projekat Ustava Republike Srbije, Novi Sad, 2002. str. 20 3) Pavle Nikoliæ, Ustav Kraljevine Srbije, Beograd, 2001, èl. 1 (str. 13) 4) Generalno, svi se oni koncepcijski kreæu u okvirima parlamentarnog sistema vlasti sa elementima institucionalizovane pozitivne diskriminacije manjinskih nacionalnih zajednica. U tim okvirima postoje velike razlike u pogledu oblika vladavine i oblika državnog ureðenja. 5) Ovo je opšte mesto svih postojeæih projekata novog ustava Srbije 6) Od ovog naèelnog stava moramo odstupiti kada je reè o vertikalnoj organizaciji vlasti u novom ustavu Srbije i sudskom sistemu u ukupnom decentralizovanom sistemu vlasti. U javnoj diskusiji do sada su se pojavili i predlozi koji predviðaju veæi ili manji stepen autonomije, pa i nezavisnosti, sudskog sistema u pokrajini Vojvodini (predlog novog ustava Srbije Foruma Iuris dat u jesen 2001, ili predlog Osnovnog zakona AP Vojvodine, dat krajem 2002). Mi se u ovom radu ogranièavamo na horizontalnu organizaciju vlasti, te stoga ovaj aspekt problema ostavljamo po strani. 7) O ovome nam jasno govori noviji razvoj u Srbiji. Od izbora novog sastava Ustavnog suda Srbije 2002. godine niko ne može da tvrdi da ovaj sud nije

nezavisan u svom radu. Ali, u njegovoj dosadašnjoj praksi pokazali su se problemi u sprovoðenju nekih njegovih odluka. To je bila posledica èinjenice da je DOS-ova vlada tako nešto sebi mogla da dopusti. Ona, dakle, nije bila efektivno ogranièena u tom svom naumu, što govori da u tom momentu nije imala nikakvu institucionalnu protivtežu. 8) Odkakao je stupila na politièku scenu u prvoj polovini osamdesetih, stranka Zelenih samo je duplirala sistemsku ulogu liberala kao manjeg koalicionog partnera jedne od dve velike stranke koje se manjaju na vlasti. 9) O tome jasno govori èinjenica da se u parlamentu Srbije u dugom nizu godina najduže raspravlja o dnevnom redu i o tumaèenju skupštinskog poslovnika. 10) U tom kontekstu zanimljiva je ideja Ðovanija Sartorija o „alternirajuæem prezidencijalizmu“ izložena u njegovoj knjizi Uporedni ustavni inženjering (Filip Višnjiæ, Beograd). Ovaj stari analitièar uporednih sistema vlasti ovde govori o sistemskom dopunjavanju dva tipa - parlamentarnog i predsednièkog - ali ne u smislu njihovog simultanog postojanja (što bi bila neka vrsta polupredsednièkog sistema), veæ u smislu njihovog sukcesivnog smenjivanja. Autor govori o alternativnom predsednièkom sistemu koji bi se ustavno aktivirao u momentu krize vlade u nekoj fazi njenog redovnog mandata, dakle vlade koja od poèetka ustanovljenja deluje u okviru parlamentarnog sistema vlasti. Kada vlada zapadne u stanje parlamentarne krize ne raspisuju se vanredni izbori, veæ na snagu stupa alternativni predsednièki model gde kompletnu izvršnu vlast preuzima redovno i direktno izabrani predsednik države. Ovakva moguænost do sada nigde

u praksi nije testirana; u krajnjoj liniji i ideja je relativno nova. Ali, teoretski gledano predlog je jako zanimljiv za sisteme koji imaju strukturne probleme koje ne mogu da reše primenom nekog od poznatih modela. Takav je oèigledno i primer Srbije. 11) Za ovu svrhu nije dovoljna formulacija, koju nalazimo i u postojeæem Ustavu Srbije i u veæem broju ustavnih predloga, po kojoj predsednik Republike za svoga mandata ne može vršiti drugu javnu ili profesionalnu funkciju. Zbog podložnosti da ona može biti razlièito tumaèena, takva formulacija mora izrièito zabraniti delovanje predsednika Republika kao stranaèkog lidera ili istaknutog aktiviste. 12) Ovde imamo u vidu èinjenicu da je naš predlog, kada je o ustavnoj ulozi predsednika Republike reè, u dobrom delu podudaran sa postojeæim ustavnim rešenjem. Treba, meðutim, svakako izmeniti potupak njegovog razrešenja suprotno sadašnjim odredbama koje ga èine praktièno nesmenjivim državnim organom (razume se, u okviru njegovog mandata). U ovaj postupak svakako bi trebalo ukljuèiti merodavnu ocenu ustavnog suda o njegovom kršenju ustava. U ovom pravcu kreæe se veæi deo postojeæih ustavnih predloga. 13) U tom pogledu, Nacrt Vlade daje uzorno rešenje veæ u prvom stavu prvog èlana Ustava koji govori o ustavnim nadležnostima predsednika Republike: „Predsednik Republike izražava državno jedinstvo Republike Srbije.“ (èl. 197. st. 1). Osim toga, ovakva ustavna i politièka uloga predsednika države ne bi iskljuèivala, veæ bi naprotiv podrazumevala, kontrolnu ulogu vlade i ustavnog suda u delovanju decentralizovanih državnih struktura.

takoðe ima predstavnika izabranog na neposrednim izborima. Buduæi da je funkcija odbrane ustavno prenesena nadležnost na nivo državne zajednice, neobièno je znaèajno da predstavnik Srbije u ovom organu bude liènost od veæeg ustavnog autoriteta.

Okrugli sto: Novi ustav Srbije

17


Osnovni problem sadašnjeg Ustava je u garantovanju i zaštiti ljudskih prava, jer u njemu nemamo ustavnu žalbu da štitimo ta ljudska prava Vladimir Đerić: Ustavotvorna skupština - opasna za slabašnu srpsku demokratiju

VLADIMIR ĐERIĆ

Dve skupštine Ja bih krenuo od prethodnog pitanja, jer mislim da to pitanje nije dovoljno raspravljeno ni u jednom od ova dva inaèe vrlo dobra i zanimljiva uvodna izlaganja. To je pitanje promene Ustava. Kolega Vujaèiæ je dao ideju o ustavotvornoj skupštini,. Tu ima argumenata i „za“ i „protiv“ i voleo bih da danas i o tome prièamo. Samardžiæ je rekao da bi trebalo iæi na veæ zacrtanu, Ustavom odreðenu proceduru, znaèi sa referendumom. Ja imam primedbe na oba rešenja, odnosno imam neka pitanja. Ako uzmemo proceduru koja je sadašnjim Ustavom odreðena, mislim da je potpuno nemoguæe ostvariti izlazak 51 odsto upisanih biraèa. I obrnuto, ako bi se taj uslov mogao ostvariti, to bi znaèilo stopostotnu podršku svih politièkih stranaka tom predlogu. Iz toga proistièe jedan drugi problem - kako æe taj ustav da izgleda. To æe biti jedan najmanji zajednièki imenitelj i mogu reæi da imam utisak da je onda bolje uopšte ne menjati Ustav. Ako æemo imati taj politièki spektrum od radikala do, ne znam šta je na drugoj strani, možda je bolje ne menjati Ustav, odnosno ne žuriti sa promenom Ustava. Èini mi se da kada ustav nije donet u prethodnih godinu-dve, odnosno neposredno posle 5. oktobra, mi uopšte ne treba da žurimo sa tom promenom. Ja vidim da ova država funkcioniše sa ovim Ustavom. Kako-tako, ali funkcioniše. Osnovni problem sa sadašnjim Ustavom nije u tome što u njemu piše da se garantuje društvena svojina i još

18 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

neki pojmovi koji dolaze iz socijalizma, jer to je praktièno neživi deo Ustava. Osnovni problem sadašnjeg Ustava je u garantovanju i zaštiti ljudskih prava, jer u Ustavu nemamo u Ustavu žalbu da štitimo ta ljudska prava. Ta situacija je donekle olakšana donošenjem Povelje Zajednice Srbija i Crna Gora, ali sudska zaštita i dalje ne postoji. Doduše, sudovi su dužni da primenjuju i Povelju, ali ne postoji potpuna zaštita ljudskih prava, osim pred sudom Državne zajednice koji ne funkcioniše. No, postoji Evropski sud za ljudska prava koji možemo da koristimo. Šta hoæu da kažem? Hoæu da kažem da nas niko ne bije po glavi da što pre donesemo jedan ustav koji æe biti najmanje zajednièki imenitelj svih politièkih strana. Mislim da to neæe biti dobar ustav. Nravno, uvek je dobro ako iza ustava stoji društveni konsenzus, ali mislim da u našem konkretnom sluèaju nije moguæe iæi sa tako jednim velikim konsenzusom da bi 51 odsto upisanih biraèa glasalo „za“, tj. da bi ustav bio usvojen. Što se tièe druge ideje, a to je ustavotvorna skupština, u naèelu nemam ništa protiv, ali postoji mišljenje da bi ustavo-

tvorna skupština mogla da bude opasna za ovu slabašnu srpsku demokratiju. Ona bi bila organ sa vrlo velikim ovlašæenjima i pitanje je šta bi ta ustavotvorna skupština u jednom trenutku mogla da radi i koje bi sve funkcije odluèila da vrši. To ne možemo da predvidimo. Drugo, mislim da donošenje tog ustava kasni. Kažem da je trebalo da bude donet vrlo brzo posle 5. oktobra. Jedino rešenje koje ja vidim jeste da, prvo, ustavotvorna skupština dobije jedan dugaèki mandat da donese ustav, ali da to ne bude to ova sadašnja skupština - mada postoje takve ideje ali mislim da bi to bilo vrlo opasno - nego da se izabere jedno telo koje bi dugo radilo na tom ustavu, jedno godinu-dve dana i na koje bi na neki naèin svi zaboravili, a onda bi se za godinu-dve verovatno promenila i Narodna Skupština, možda bi bili i novi izbori, ko zna šta bi bilo. Ti ljudi bi trebalo da sednu i da rade. Vujaèiæ: Znaèi dve skupštine Ðeriæ: Da, da, dve skupštine, apsolutno. Jedna, da kažem, redovna i, druga, ustavotvorna, sa jednim dugaèkim mandatom. Drugi cilj te ustavotvorne skupštine bio bi da se naðu mehanizmi da u njoj budu predstavnici ne samo po politièkih stranaka nego i drugih delova društva, kako bih rekao, drugih socijalnih aktera. Vi kao politikolozi bolje znate kako funkcioniše naš partijski sistem i u kojoj meri stranke ne izražavaju do kraja ono što su širi društveni interesi. Ne kažem da ne ih izražavaju uopšte, ali ih ne izražavaju do kraja. Konaèno, mislim da bi bilo vrlo važno da, možda, posle te ustavotvorne skupštine bude referendum, na kome bi ustav bio usvojen, ali, naravno, taj referendum trebalo bi da bude referendum sa jednom obiènom veæinom. Ne bi trebalo da ima taj nemoguæ zahtev od 51 odsto upisanih biraèa da glasaju „za“.


Slobodan Antonić: Propast referenduma - šamar vlastima i ozbiljna politička kriza

Za to postoje dva razloga. Jedan je u tome što ustav zaista leži u narodu i to je poruka i iz ovog sadašnjeg Ustava. Druga stvar jeste da ako veæ ne možemo da ispunimo uslov iz Ustava, ako nismo na poziciji totalnog ustavnog diskontinuiteta, onda treba da se trudimo da pratimo postojeæu proceduru promene Ustava koliko god je to moguæe. Vlada Srbije je izašla sa nacrtom ustava, ali nije iznela predlog kako da se važeæi ustav promeni. Možda je implicite, ne govoreæi ništa, izašla sa idejom da se ide po postojeæoj proceduri, ali ja mislim da je ta postojeæa procedura apsolutno neostvarljiva ili, ako Vlada misli da je ostvarljiva, treba da preduzme odgovornost i da pokaže da taj predlog ustava može da se donese po toj proceduri.

SLOBODAN ANTONIĆ

(O)živeo ustav

I ja bih želeo da svoju pažnju u ovom trenutku usmerim na pitanje promene ustava, odnosno naèin donošenja novog ustava. Samardžiæ je uzdržan kada je u pitanju ustavotvorna skupština, a Vujaèiæ pominje jedno ranije višegodišnje zalaganje, da se ipak ide na ustavotvornu skupštinu. Mislim da se po sadašnjim ustavnim odredbama Ustav gotovo ne može promeniti. Ja sam raèunao da bi prema biraèkom telu sa ovih poslednjih neposrednih izbora trebalo za ustav da glasa tri miliona i 200 hiljada ljudi. Toliko biraèa nije izašlo na poslednjih šest izbora, ukljuèujuæi i lokalne izbore. Poslednji put je toliko biraèa izašlo na izbore za predsednika Srbije 2002. godine i to u vreme veoma zaoštrene politièke borbe, veoma ambiciozne, da ne kažem agresivne Vlade, i že-

lje biraèa da se izjasne. Dakle, to je bio svojevrstan referendum o svemu što se tada dešavalo i tada je izašlo više od 50 odsto biraèa. U današnjim okolnostima, kada su politièke tenzije malo splasnule, kada se uspostavila kohabitacija meðu nekada rivalskim protivnicima, mislim da je vrlo teško oèekivati da izaðe više od 50 odsto graðana, a kamoli da toliko glasa za ustavne promene. U takvoj sitauciji, mislim da referendum ne bi uspeo i postavlja se pitanje šta ako referendum ne uspe. Možda je put do razrešenja te situacije u stvaranju kompromisa i dogovora politièkih stranaka oko nacrta novog ustava, s tim da se prethodno postigne dvotreæinska veæina u Skupštini, pa ako se to postigne da sve politièke snage apeluju na svoje biraèe da izaðu i glasaju. Propast referenduma ne samo da bi bio šamar vlastima, nego mnogo ozbiljnija politièka kriza, veæa nego prilikom propasti predsednièkih izbora. Zato se aktivira ova druga ideja o ustavotvornoj skupštini, ideja koja je više puta pominjana. Vrlo je interesantno podsetiti se kako je doèekana u javnosti kada je 30. januara 2002. godine Vojislav Koštunica

u svojstvu lidera tada najpopularnije stranke predložio da se izabere ustavotvorna skupština. Pogledajte reakcije u to vreme. One su bile gotovo jednoglasno negativne. Na primer, u „Politici“ je protiv tog predloga govorio Slobodan Vuèetiæ, mislim da onda još nije bio predsednik Ustavnog suda, koji je navodio pravne razloge protiv toga. Demokratska stranka, kroz usta Gorana Vesiæa, oštro se suprotstavila toj ideji. Zanimljivo je da je „Danas“ dao naslov izveštaja sa konferencije za štampu „Koštunica ponudio anarhiju“, ta ideja je ocenjena kao anarhija. JUKOM, Jugoslovensko udruženje pravnika za ljudska prava, takoðe je je bilo odluèno protiv toga, uz obrazloženje da je to samo gubljenje vremena, tome se suprotstavio GSS, Dragor Hiber je takoðe rekao da to znaèi oduzimanje legitimiteta ranijim pravnim propisima. Od politièkih snaga jedino je SPO podržao tu ideju, a od struènjaka kasnije su je podržali i Zoran Tomiæ i Nebojša Popov. Sada imamo jednu zanimljivu situaciju, da je Vojislav Koštunica, koji se i sam zalaže za oèuvanje kontinuiteta, bar u pravnom smislu, ovde pozvao na potrebu diskontinuiteta sa Miloševiæevim režimom i rekao, otprilike, ovako: Ako hoæete istinske reforme, duboke reforme, onda morate da imate diskontinuitet, a ako imate diskontinuitet, onda morate da imate ustavotvornu skupštinu. S druge strane, oni koji su se najviše zalagali za diskontinuitet, odbili su tu ideju o ustavotvornoj skupštini. Sada imamo drugaèiju situaciju, da èovek koji se onda založio za ustavotvornu skupštinu, napustio je tu ideju, a nedavno je Milan St. Protiæ na javnoj tribini rekao da Demokratskoj stranci više odgovara ustavotvorna skupština. Imamo sada situaciju u kojoj su se uloge promenile. Ustavotvorna skupština bi trebalo da donese jedan revolucionarni akt. Sada Okrugli sto: Novi ustav Srbije

19


Za ustav bi trebalo da glasa tri miliona i 200 hiljada ljudi. Toliko birača nije izašlo na poslednjih šest izbora, uključujući i lokalne

imamo situaciju, kao što je ovde neko lepo primetio, da je takozvani Miloševiæev Ustav jednostavno oživeo. Problem sa Miloševiæevim režimom nije bio taj da je on imao autoritarni ustav. On je imao jedan ustav koji je u osnovi demokratski, ali je imao fasadni karakter za autoritarnu strukturu. Struktura moæi nije odgovarala onome što je pisalo u Ustavu, pa je Ustav prosto bio samo fasada. Kao da se sada desilo to da se taj Miloševiæev ustav ispunio sadržajem i da je sada poèeo da živi, njegove glavne odredbe su oživele. Sada o tome brine Ustavni sud. Ustavni sud je nekoliko puta na neki naèin afirmisao ideju ustavnosti i zakonitosti nasuprot ideji celishodnosti. Praktièno smo se navikli na to da se Ustav mora poštovati. Sada æemo imati situaciju, da bismo izašli iz politièke i ustavne blokade, moraæemo opet da uradimo nešto što je protivustavno. Što je neustavno. To bi bio ozbiljan rizik. Jer, protivustavno je bilo i ukidanje odredaba 132. i 133. èlana o promeni Ustava i donošenje ne-

kakvog akta koji bi znaèio prenošenje ustavnih ingerencija na ustavotvornu skupštinu. U oba sluèaja to bi bilo protivustavno, a na neki naèin bilo bi i rizièno. Rizièno zato što se poredak nekako stabilizovao i što se aktuelni Ustav, koji ima odreðene mane, koje su u referatima

DUŠAN PAVLOVIĆ:

Za ustavotvornu skupštinu Ustavni diskontinuitet je opasan zbog toga što se ulazi u taj „bestežinski prostor“, pa onda postoji tendencija onoga ko u takvim uslovima donosi ustav da na neki naèin donese ustav slièan ovome koji imamo danas. Današnji ustav spada u ustave koji se teško menjaju, a te odredbe su u Ustav i stavljene zbog toga da bi se zacementirala ta, da tako

ZORAN IVOŠEVIĆ

Organizacija sudstva

Moja namera je da saopštim kako vidim sudstvo u regionalizovanoj Srbiji, pošto æe, èini mi se, to ipak biti naša realnost. Ja tu regionalizovanu Srbiju zamišljam kao državu koja ima opštine, kao osnovne teritorijalne jedinice, okruge, kao stub regionalne zajednice opština, oblasti kao regionalne zajedice opština. U takvoj Srbiji vidim dve autonomne pokrajine, koje bi takoðe morale biti regionalizovane po istom principu. U opštinama vidim opštinske sudove, u okruzima vidim okružne sudove, ali bi i jedni i drugi sudovi morali biti prvostepeni sudovi. Tako ih vidi i važeæi Zakon o ureðenju sudova, ali on neda da ti

20 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

pominjane, ipak pokazao kao Ustav koji može da opstane. Zato mislim da u situaciji kada je i državni okvir Srbije nerešen, manja je šteta ne drmati te temelje sistema nego saèekati da se reši pitanje Crne Gore i Kosova pa zatim iæi na ustavne promene.

sudovi profunkcionišu do 1. januara 2007. godine. Iz kojih razloga, ne znam. U okrugu vidim i prvostepene specijalizovane sudove za trgovinske sporove, za radne sporove i za upravne sporove, u oblastima vidim apelacione sudove opšte nadležnosti i apelacione sudove specijalizovane nadležnosti za trgovinske sporove, za radne sporove i za upravne sporove. Sudska vlast bi imala tri vrhovna kasaciona suda. Najviši sud u zemlji bio bi, naravno, Vrhovni sud Srbije. Najviši sud u teritorijalnim autonomijama bio bi Vrhovni sud autonomne pokrajine. Nadležnost Vrhovnog suda pro-

kažem, revolucionarna ideja promene koja se odigrala 1988-1989. godine u ovoj zemlji i u tom smislu bi svaka ustvotvorna skupština koja negira postojeæi ustavni poredak bila opasna. Meðutim, ta opasnost postojala bi samo ukoliko bi se išlo na tu varijantu neposredno posle 5. oktobra. Jer, onda kada ste imali sveopšte narodno oduševljenje stirala bi se na èitavoj teritoriji Republike, dakle i na teritoriju pokrajine, ali u meri koja bi odredila ustavom odreðeZoran Ivošević: Ako ima svoje zakone, pokrajina treba da ima i svoje sudove


Podržavam ideju da se postojeće pravne procedure izbegnu, a da ustavotvorna skupština bude ta koja će doneti novi ustav Dušan Pavlović: Treba da se donese zakon o novoj proceduri promene Ustava

zbog toga što se Miloševiæ konaèno uklanja i što se instalira nešto novo, postojala je moguænost da se donese ta vrsta revolucionarnog ustava. Mi i dan-danas imamo politièke aktere koji imaju takav pristup, i ustavno i politièki uopšte, ali mislim da je broj tih aktera znana prava i dužnosti Republike. Nadležnost Vrhovnog suda pokrajine prostirala bi se na teritoriji pokrajine, u okvirima njenih ustavom utvrðenih prava i dužnosti. Dakle, samo u domenu primene zakona koje bi donosila teritorijalna autonomija. Reèi „teritorijalna autonomija“ èini mi se da su sasvim dovoljne da dopustimo moguænost da i ona ima svoje zakone. Jer, ako automija znaèi biti samostalan zakonodavac, onda je sasvim izvesno da iskrena autonomija podrazumeva da ta autonomija ima svoje zakone. Ako ima svoje zakone, onda ništa nije prirodnije nego da ima i svoje sudove. Kako bi se primenjivali zakoni i drugi propisi u toj regionalizovanoj Srbiji od strane regionalizovanih sudova? Svi prvostepeni i apelacioni sudovi opšte i

èajno opao od oktobra 2000. do danas. Tako da u uslovima u kojima bi se izabrala ustavotvorna skupština, dva ili tri izborna turnusa nakon 5. oktobra, opasnost od revolucionarnog ustava bila bi eliminisana. Ja zbog toga podržavam ideju da se postojeæe pravne procedure izbegnu, a da ustavotvorna skupština bude ta koja æe doneti novi ustav. Naravno, tu se otvara i pitanje kršenja ustava, o èemu je gospodin Antoniæ govorio, tj. postavlja se pitanje šta bi bilo i kako bi Ustavni sud na to reagovao, da li bi se neko žalio itd. Mislim da treba da se donese zakon o novoj proceduri promene Ustava koja bi podrazumevala ustavotvornu skupštinu, a onda da se na referendumu postavi pitanje biraèkom telu da li odobrava taj zakon, odnosno tu novu proceduru promene postojeæeg Ustava koja nije u skladu sa njim. Ukoliko bi narod relativnom veæinom odluèio da se to prihvati, onda bi i Vlada i Ustavni sud mogli da se opravdaju time da postoji suverena volja naroda koja je specijalizovane nadležnosti u zemlji, a to znaèi i u pokrajinama, primenjivali bi republièke zakone i druge republièke propise. Prvostepeni i apelacioni sudovi uopšte i specijalizovane nadležnosti u pokrajini primenjivali bi republièke i pokrajinske zakone i druge republièke propise u onoj meri u kojoj im to odobravaju prava i dužnosti pokrajine usklaðena ustavom. Kakav bi bio režim kasacione nadležnosti? U vanrednim pravnim lekovima, protiv pravosnažnih presuda, donesenih na osnovu republièkih zakona, odluèivao bi Vrhovni sud Republike. O vanrednim pravnim lekovima protiv pravosnažnih presuda, donetih na osnovu pokrajinskih zakona i drugih pokrajinskih propisa, odluèivao bi vrhovni sud pokrajine.

odluèila da se ta procedura više ne primenjuje i onda bi se po tom novom zakonu obavila promena Ustava.

ALEKSANDAR SIMIĆ

Konsenzus je moguæ Ja sam se o ovoj temi dva puta izjašnjavao. Napisao sam jedan tekst u kome sam postavio pitanje da li ono što se desilo posle saveznih izbora u jesen 2000. godine i Miloševiæevog nepriznavanja rezultata tih izbora moglo da dovede do revolucije i, saglasno revolucionarnom legitimitetu, do promene ustavnog položaja i ustavno-pravnog poretka ili ne, a drugo je bilo pitanje o domašaju i karakteru Miloševiæevog ustava. Prvo sam izneo sumnju da ono što se desilo oktobra 2000. godine ima uopšte kapacitet da bude revolucija i da nosi legiKakav bi bio režim predlaganja izbora sudija? Pošto su sudovi državni organi, i sudska vlast bi morala da ostane državna funkcija. To znaèi da bi izbor sudija trebalo da bude u rukama parlamenta. Ali, predlaganje sudija - ne. Ono je veæ sada u rukama Visokog saveta pravosuða, a u toj regionalizovanoj Srbiji ja vidim dva takva organa. Jedan je u republici, a drugi u autonomnoj pokrajini. Visoki savet republike sam bi predlagao sudije u svim sudovima Srbije van teritorije pokrajine, a Visoki savet republike i Visoki savet pokrajine, zajedno, predlagali bi sudije u sudovima u pokrajini, osim sudija Vrhovnog suda pokrajine. Visoki savet u pokrajini bi sam predlagao sudije Vrhovnog suda pokrajine. Okrugli sto: Novi ustav Srbije

21


Aleksandar Simić: Najuspešniji su oni ustavi koji su najviše u saglasnosti sa realnošću

timitet saglasno tome, i drugo, tvrdio sam da je taj takozvani Miloševiæev ustav, opet krajnje implicitno, u osnovi sakriven, onim što je Antoniæ govorio, aktivnom prezentacijom delovanja Miloševiæa. Druga rasprava je bila u organizaciji G17 Plus 2003. godine, kada je tadašnji potpredsednik Savezne vlade, gospodin Labus, prosto nacrtao oko èega se sve akteri za donošenje ustava slažu i ne slažu. Ispalo je da se ne slažu samo oko dva-tri pitanja, a da se u svemu drugome slažu i pitanje je samo dobre volje kada æemo novi ustav da donesemo. Ja sam tada osporio stav profesorke Pajvanèiæ, koja je tvrdila da razlike skoro ne postoje. Ja sam tvrdio da novi ustav neæe biti skoro donet. Koliko se seæam, razlike su tada bile da li æe se država zvati država srpskog i drugih naroda, ili država graðana i da li æe predsednik biti direktno biran ili ne, kao i teritorijalna organizacija Srbije, što je u osnovi bio zahtev za regionalizaciju. Dobro je što danas govorimo o ovoj temi i vrlo dobro je što su Institut „Džeferson“ i „Ekonomist“ to pokrenuli. Dobro je što danas imamo saglasnost u bitnim stvarima. Ja mislim da je takozvani Miloševiæev Ustav, odnosno važeæi Ustav Srbije, sadržavao najveæi demokratski kapacitet jednog ustava koji je napravljen u Istoènoj Evropi krajem osamdesetih godina. To se ne može izvesti samo iz èisto pravno-dogmatske analize tog ustavnog teksta, veæ i iz domašaja koje je taj ustavni tekst trebao da ima. Taj ustavni tekst je pokušao da razbije titoistièku organizaciju Srbije i još Demokratske Federativne Jugoslavije, Federativne Narodne Republike Jugoslavije, pa na kraju SFRJ. Taj ustav je u tome uspeo. U tom smislu to je bio ustav koji je u potpunosti odgovorio zahtevu vremena. Koje su posledice po ovaj narod i ostale narode od uspeha tog ustava? Te

22 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

posledice se sada ispituju i na raznim drugim nivoima. Nije èudo što tužilac Najs u Hagu vrlo èesto u procesu protiv Miloševiæa koristi ustavno-pravne argumente iz tog ustava ili, što je još gore, koristi vrlo nestruèna objašnjenja, odnosno tumaèenja tog ustava. Koliko je taj ustav moderan govori èinjenica da on skoro da ne zahteva usaglašavanje sa postojeæom Ustavnom poveljom. Naravno, ne govorim tu o ravnopravnosti svojine, niti o poštovanju ljudskih i manjinskih prava, ali ako se konstituiše Sud državne zajednice, a ovih dana se nešto radi na tome da se u budžetu Srbije obezbede sredstva za njega, i postoje obeæanja da æe on poèeti da radi makar u onom segmentu vezanom za ustavnu žalbu, taj problem bi mogao da bude rešen. Meðutim, mi nismo mogli da prepoznamo pravi sadržaj tog ustava, jer je on prosto bio konzumiran od jednog vrlo autoritativnog i, s druge strane, režima koji je u poèetku imao ogromnu, skoro prebliscitarnu podršku naroda. S treæe strane, pokazuje se koliko taj ustav sada poèinje da živi. Imamo paradoksalan sluèaj da èovek koji je pisao taj

ustav, uz profesora Markoviæa, a to je Slobodan Vuèetiæ, predsednik Ustavnog suda Srbije, u poslednje dve godine ga na odgovarajuæi naèin tumaèi. Naravno, neko može da kaže da su neke odluke Ustavnog suda diskutabilne, da su neke odluke zakasnile, da je za neke odluke možda trebalo više hrabrosti, pa èak i u vreme vanrednog stanja možda je trebalo doneti neke privremene mere. Ali, u osnovi, ako se pogledaju ingerencije Ustavnog suda Srbije u poslednje dve godine, videæemo da je to tumaèenje zasnovano na ideji ustavnosti a ne na ideji celishodnosti. Da li u ovom trenutku mi imamo realne politièke i pre svega društvene moguænosti za ustavnu reviziju koja ne bi bila saglasna postojeæem Ustavu? Mislim da nemamo. Ja se ovde mogu sporiti sa Vladom Srbije, ali mislim da, ne samo u ovom trenutku, nego se pokazalo i definitivno, nemamo nikakvih moguænosti da izvršimo ustavnu reviziju a da ona ne bude ne saglasna postojeæem ustavnom tekstu. Prvi razlog je što je ustav iz 1990. donet posle jednog procesa koji je osporio državnost pokrajina. Takva promena ustava koja ne bi bila saglasna toj proceduri, implicite bi menjala i tu njegovu iskljuèivost, odnosno to njegovo dostignuæe. U trenutku kada je kosovski problem pred nama veæ više godina i koji æe biti pred nama više godina, bilo kakva promena koja ne bi imala tu vrstu legitimiteta, a to je da se više od 51 odsto biraèa saglasi sa ustavnom promenom, dovodila bi u pitanje svaki novi ustavni tekst. Teoretska ili intelektuelna projekcija koja želi da u Srbiji uspostavi više ili manje sistem neke idealne liberalne demokratije, u osnovi ne odgovara srpskoj realnosti. Može stajati teza da pokušamo da preko ustava menjamo tu realnost. Ja sam sve više sklon da mislim da su u svetskoj istoriji ustavnosti uspešni oni


Miloševićev Ustav, odnosno važeći Ustav Srbije, sadržavao je najveći demokratski kapacitet jednog ustava koji je napravljen u Istočnoj Evropi krajem osamdesetih godina

ustavi koji su bili najviše u saglasnosti sa realnošæu i postizali najveæi kompromis koji je u tom trenutku mogao da bude postignut. O tome najbolje govori primer amerièkog Ustava. Ako je neko društveno, da ne kažem revolucionarno dostignuæe koje je prethodilo donošenju Ustava, znaèajnije, tim više je postupak za reviziju takvog ustava morao da bude povezan sa realnošæu. Iz toga se može izvuæi zakljuèak da je dostignuæe Miloševiæa 1989-90. bilo takvo da je on morao da napravi težak postupak ustavne revizije, oèigledno da je razumevanje tadašnje srpske elite bilo takvo, ali istovremeno je takvo razumevanje moralo da se proveri u narodu, jer je narod na izborima, odnosno na referendumu, prihvatio takvo razumevanje srpske elite i podržao ga. Šta nam je èiniti? Vlada je predložila jedan nacrt ustava koji je u osnovi, mogu da kažem, korektan. Ja na njemu nisam mnogo radio, ali kažem da je korektan, da ne bi ispalo da sam sebe hvalim. On, naravno, ima svojih nedostataka, a problem je ovo što je Ðeriæ rekao - da li Vlada može politièki da stane iza odgovarajuæeg postupka za promenu Ustava? Ja mislim da je dobro što je premijer u svom inauguracionom govoru u Skupštini nešto slièno najavio. Smatram da postizanje politièkog konsenzusa oko promene Ustava postupkom koji postojeæi Ustav sadrži, nije nemoguæ. Ja mislim da to nije nemoguæe iz dva razloga. Prvi razlog je što sada imamo predsednika Republike koji poslednjih meseci pokušava da zaista na neki naèin ulogu predsednika, kako je zapisana u Ustavu, manifestuje u politièkom životu. Po meni, tu ima nekih pogrešaka, ali nije na meni da se o tome izjašnjavam, meðutim, postoji težnja predsednika Republike da svoju ustavnu poziciju u postojeæem politièkom životu manifestuje.

S druge strane, imamo tendenciju da i parlament, posle duže vremena, pokušava da se uspostavi kao nezavisan organ vlasti, a s druge strane, veæ sam govorio o tome da je postavljanje Ustavnog suda takvo da se sve više sudska vlast postavlja kao nezavisna. To je isto sluèaj i sa redovnim sudovima, koji su bili vrlo èesto podložni dnevno-politièkim promenama i još uvek ne mogu da uspostave tu svoju kategoriju realnih merila. Ja mislim da je u ovom momentu realno da æe Ustav biti promenjen, ali samo po proceduri koja je u skladu sa postojeæim Ustavom. Saglasnost politièkih aktera u tom smislu je moguæa, jer razlièite politièke stranke postoje u razlièitim organima vlasti i obavljaju razlièite ustavne pozicije. S treæe strane, mislim da je moguæ i takav „eksces“ koji je Srpska radikalna stranka izvela vrlo aktiv-

nim ukljuèivanjem u zakonodavnu vlast i èini mi se da æe sve više participirati i povodom donošenja nekih važnijih zakona, možda i kao deo Vladine veæine i da æe sve više uèestvovati u postizanju konsenzusa za promenu Ustava. U tom smislu, mislim da je model koji je Vlada predložila izbalansiran i dobra osnova za kompromis. Tu su neke promene moguæe. Ono što je važno i na šta treba obratiti pažnju jeste model koji je Vlada predložila: to je Narodna Skupština koja se bira na èetiri godine i ima 250 poslanika, to je predsednik Republike koji se bira neposrednim glasanjem i ima mandat od pet godina, to je Ustavni sud sa instrumentom ustavne žalbe. Prema tome, treba imati u vidu da je u ovom trenutku Vladin predlog na liniji ovoga što je potrebno za promenu Miloševiæevog Ustava.

ĐORĐE PAVIĆEVIĆ

Prag legitimnosti Dobro je što smo razdvojili ova dva pitanja - pitanje promene i donošenja ustava od prateæih pitanja kako treba menjati i kako treba da izgleda novi ustav. To je bio jedan od osnovnih nedostataka javne i politièke rasprave. Mislim da smo sve vreme imali tu klackalicu izmeðu sadržinskih pitanja, s jedne, i naèina promene ustava, sa druge strane. Znaèi, prejudiciranje toga šta treba da stoji u ustavu spreèavalo je izgradnju konsenzusa o tome kako ga menjati. Što se tièe pitanja pravnog kontinuiteta, èini mi se pomalo prenaglašenim i ja postavljam pitanje samo dve stvari. Jedna je šta bi u tom ustavu pisalo da treba 90 odsto graðana da izaðe i da se izjašnjava u tim promenama. Znaèi, pitanje svih ustava uopšte koji poveæavaju cen-

zus za moguænost promena u odnosu na ono kako su oni doneseni. Drugo se odnosi na amerièki Ustav koji je ovde pomenut kao jedan od najuspešnijih ustava u istoriji. Taj ustav je nastao u okolnostima koje su tada bile. Ljudi su se okupili u Filadelfiji, sastali su se da promene èlanove o konfederaciji koja nije mogla da naplaæuje porez državama i u meðuvremenu su sami sebi promenili mandat i rekli: Sada æemo da pravimo novi Ustav. Ali su naknadno uspeli da ratifikuju taj ustav i on je postao legitiman, zato što ga je telo koje je u tom trenutku bilo legitimno, legitimno usvojilo. Po mom mišljenju, trebalo bi postiæi politièki konsenzus o tome koji bi to bio prag legitimnosti da bi se došlo do buduæeg ustava. Možda nije potrebno Okrugli sto: Novi ustav Srbije

23


Kako bi izgledao parlament u kome se dve trećine članova zalaže za promenu Ustava, a ta promena propadne na referendumu? Kakav bi bio ugled takvog parlamenta Đorđe Pavićević: Pitanje donošenja ustava treba razdvojiti od pitanja kako treba da izgleda novi ustav

organizovati referendum po tom pitanju, kao što Dušan predlaže, posebno ukoliko imamo u vidu, a i profesor Samardžiæ je o tome govorio, da su ta pitanja veæ u postupku meðu strankama. Želim da kažem da mi je Antoniæeva argumentacija bila veoma ubedljiva,

u tom smislu da postoje vrlo male moguænosti da bez šire društvene podrške takav referendum uspe. Tu su rizici veliki. Ja bih dodao još jedno pitanje: kako bi izgledao parlament u kome se dve treæine èlanova zalaže za promenu Ustava, a ta promena Ustava propadne na referendumu. Kakav bi bio ugled takvog parlamenta, ako nije u stanju da motiviše ljude da izaðu na izbore u veæem procentu od 30-40 odsto. Zato mislim da bi ta dva pitanja trebalo razdvojiti i onda ih posebno razmatrati, da bi se došlo do nekog rešenja, pošto su obe situacije u ovom sluèaju dosta opasne i dosta riziène. Imamo situaciju ustavnog kontinuiteta koja je nezadovoljavajuæa, imamo potencijalni ustavni diskontinuitet koji otvara mnogo pitanja. Toga moramo biti svesni, je bi sve naše rasprave možda pale u vodu onog trenutka kada bi ustavotvorna skupština, ko zna kako izabrana, jer ko zna ko bi u njoj bio, dobila mandat da donese ustav, najviši dokument ove države.

ZORAN LUTOVAC

Zamke kompromisa Ako govorimo o naèinu promena Ustava, mislim da nas u ovom trenutku ogranièavaju dva momenta. Jedan je èinjenica da je Vlada stala iza toga da se ide ustavnim putem i da oèigledno za to ima dogovor sa radikalima, koji su insistirali na tome. Drugi je odluka Ustavnog suda koji je pokušaj da se ide neustavnim putem, jednostavno proglasio neustavnim. To su ogranièavajuæi momenti. Postavlja se pitanje šta je dovoljan razlog za odustajanje promene Ustava u takvim okolnostima. Da li je dovoljna in-

24 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

dicija da referendum neæe uspeti? Mi sada pretpostavljamo da neæe i to je razlog da se odustane. Da li je to dovoljan razlog? Drugo, sigurno da te indicije postoje, i ja se potpuno slažem sa ovim što je govorio Antoniæ, ali je pitanje da li je tri miliona i 200 hiljada graðana taj minimum potreban da ustav proðe na referendumu. Možda se radi o još veæem broju. Jer, koliko je biraèko telo? Da li raèunamo graðane Kosova kao biraèko telo ili ne? Ako ih raèunamo, pošto tvrdimo da je Kosovo deo Srbije, onda je

broj glasaèa koji treba da izaðu na taj referendum mnogo veæi. Time samo kažem da te indicije koje se navode u prilog neuspeha referenduma, možda su još jaèe nego što izgledaju na prvi pogled. Ipak, postavljam pitanje da li su te indicije dovoljne. Da li su one dovoljan argument da se odustane pre nego što se pokuša i dobije jedini valjani odgovor. To jeste skuplje, to je ste duže, ali mi se èini da su indicije prilièno klimav argument. Drugo, da li je politièki kompromis stranaka dovoljan? Politièki kompromis stranaka je poželjan i on bi bio uvod u ono što je nama potrebno, a to je širi društveni konsenzus. Želim samo da podsetim da je Komitet Ujedinjenih nacija za ljudska prava priznao specifièno pravo na participaciju graðana u procesu donošenja Ustava. I u toku samog procesa, a pogotovo u verifikaciji na referendumu. Tu se postavlja kljuèno pitanje na koji naèin predvideti drugi postupak. Jedan od naèina je parcijalna revizija, o èemu je govorio Dušan Pavloviæ. Ali, šta ovde nedostaje? On kaže da bi na referendumu ustav mogao da se donese relativnom veæinom. Tu je problem. Sadašnji Ustav predviða referendum na kome se odluka donosi apsolutnom veæinom od ukupnog broja biraèa, dakle 50 odsto plus jedan. Meðutim, ako se donese takva revizija, opet se postavlja pitanje èvrstine tog argumenta. Kao da ulazimo u neki zaèarani krug. Ja samo problematizujem stvari do kraja. Svi ti argumenti imaju izvesnu težinu, ali se postavlja pitanje da li je politièki kompromis koji pominje gospodin Samardžiæ, do kraja iskren kompromis? Taèno je da ovo što je Vlada uradila jeste korak u dobrom pravcu. Bilo je èak i javno izmeðu DSS i DS u dosadašnjim debatama reèeno: vi odustanite od regionalizma, mi æemo odustati od predsednika izabranog u parla-


Kako će da izgleda sadržaj tog ustava, ako dođe do kompromisa

SLOBODAN SAMARDŽIĆ

Dostižno

Zoran Lutovac: Vlada mora da preuzme odgovornost

mentu. To je bilo javno reèeno. Vlada je uèinila taj prvi korak i DS je rekao: mi smo spremni da uèinimo drugi korak. To je OK. Taèno je i da su radikali odustali do ustavnog status kvoa. Ali, šta sada radikali uvode u igru? Kada su DS i DSS došli do kompromisa, radikali pominju da su za izbor predsednika u parlamentu. Oni æe, dakle, reæi da su za promenu Ustava, ali æe predlagati nešto što ide u drugom pravcu. Sada se postavlja pitanje kako možemo doæi do šireg društvenog konsenzusa. Èini mi se, iako smo do sada imali veliki niz debata, one su uglavnom bile struène i tu i tamo se poneko iz NGO sektora pojavio, to ni medijski nije bilo dovoljno pokriveno, iako smo èak imali i predsednika i premijera u tim debatama, mediji su nekako to stavljali po strani i graðani su to oseæali. Obezvreðivan je znaèaj donošenja ustava, umesto da bude obrnuto. To mora da bude državna politika, to pitanje treba da se postavlja iz dana u dan, kao pitanje i kao naèin da graðani saznaju nešto više o tome i da im se pruži moguænost da, ovako ili onko, uèestvuju u svemu tome.

Oni æe na kraju uèestvovati putem referenduma, ali videæemo do èega æe se doæi. Kada se govori o drugom naèinu promene Ustava, postavlja se pitanje kako doæi do njega i ko æe i kakva æe sve pravila predvideti. Vlada mora da preuzme odgovornost, jer ona je zadužena da u ovom trenutku preuzme tu odgovornost i da pokuša da pronaðe kompromis, a drugi treba da joj pomognu. Opozicija ne bi trebalo da shvati taj zadatak kao dnevno-politièki nego kao stvarni zadatak, jer moramo od neèega krenuti, jer se od neèega mora poèeti da bismo gradili taj magièni konsenzus. Upravo zbog stvorene slike da Ustav nije tako važan, da se ne jede, taj prvi poželjni korak je graðenje tog magiènog konsenzusa. Iz ovoga što sam rekao proizlazi da sam više postavljao pitanja nego što sam nudio odgovore. Ja ni sam nisam siguran šta je ovde pravi odgovor. Možda je najteži naèin u ovom trenutku, èini se, najmanje sporan, a to je: pokušajmo onako kako je propisano, pa ako ne uspe, da idemo na drugi naèin. Taèno je da do sada graðani nisu izlazili u velikom broju na izbore, ali to je, izmeðu ostalog, i zbog toga što se stvaraloša slika o Srbiji - da se u Srbiji vrši stranèarenje, da se politièari meðusobno samo pljuju itd. Ako stranke nastupe jedinstveno sa predlogom ustava, to poveæava šanse da veæi broj graðana izaðe na referendum. Kao prvi korak ka jednoj, da tako kažemo, normalnoj Srbiji, u kojoj opozicija i vlast saraðuju. Ali, onda dolazimo do pitanja koje je Ðeriæ postavio: Kako æe da izgleda sadržaj tog ustava, ako doðe do kompromisa. Ako na primer SPS ne želi da u ustav uðe odredba o izruèivanju naših graðana drugim organizacijama ili državama. Nemaèka je promenila svoj ustav i donela propis da može da izruèuje.

Mislim da je dve treæine u Skupštini dovoljna pretpostavka za 50 odsto izašlih na referendum. Znaèi, svako ko izaðe, glasaæe „za“. Izaæiæe oni koji žele da glasaju „za“. Znaèi, broj od tri miliona i nešto, koji je rekao Antoniæ, prilièno je realan. Jer, ako se napravi veliki politièki konsenzus, gde se dve treæine znatno premašuje, a nije neophodno baš sto odsto, znaèi, raèuna se sa konsenzusom jaèih stranaka, onda je izlaznost vrlo verovatna. Tu postoji moguænost, koju je Lutovac pomenuo, meðustranaèkih trgovanja, no to je u politici sasvim legitimno. Ja nisam, naravno, znao za ovaj zahtev radikala. Koliko ja znam, jedini je problem uslov koji su radikali postavili da posle donošenja ustava budu raspisani izbori na svim nivoima. To je jedan mali uslov. Oni nemaju problem sa sadržajem vladinog predloga, on je manje-više za njih prihvatljiv. Naravno, to bi bio jedan težak politièki konsenzus, jer su konsekvence ozbiljne, a formalni problem je u tome što bi ustav morao da se donese na referendumu i što bi morali ubrzo da se raspišu izbori na svim nivoima. Kada pogledate raspoloženje u vezi sa izborima, ono je strašno. Verovatno bi bila mala izlaznost, ali samo na tim novim izborima, na referendum bi izašlo dovoljno ljudi, jer on predstavlja ovaj politièki konsenzus. Tu su stvari relativno u redu. Èini mi se da je to za sada jedini naèin koji nije nerealan i koga valja testirati, pogotovo s obzirom na èinjenicu da se taj kompromis pravi i da je on u jednoj politièkoj fazi i podrazumeva najjaèu ulogu neposrednih politièkih aktera, jer, konaèno, oni su blokirali i na njima je da odblokiraju. Zato mi se èini da sada prièa o ustavotvornoj skupštini nije dobra, prosto joj nije vreme te bi trebalo dopustiti da vidimo da li ovo što je predloženo može da dovede do nekog rezultata, pa eventualno posle menjati stvari. Okrugli sto: Novi ustav Srbije

25


MIŠA ĐURKOVIĆ

Ništa bez radikala Prva stvar koju, èini mi se, treba imati u vidu jeste da je, nažalost, u prvoj godini-dve posle 5. oktobra propušteno da se napravi stvarno ustavotvorna skupština, Ali, iz politièkih razloga, to nije odgovaralo onima koji su bili na vlasti. Zašto mislim da je moglo da se uradi? Jer su radikali zajedno sa SPS-om bili ispod 10 odsto i mogli bi manje da participiraju u celoj prièi, ali da ne bih prièao o onome što je bilo, da pogledamo gde smo danas. Èinjenica je da prva stvar od koje danas treba krenuti jeste da je konsenzus ipak postignut meðu glavnim politièkim akterima. Mene raduje ovo što sam èuo od kolege Lutovca i što su stavovi Demokratske stranke daleko umereniji i bliži konsenzusu nego ranije, što æe, naravno, povuæi i druge stranke, druge aktere, tj. ove dve-tri najznaèajnije partije da se približe. Ako pogledamo manjinska prava, tu se manje-više svi slažu. Individualna manjinska prava uopšte nisu sporna. Dalje, jednodomna skupština. Seæate se da je u predlogu Beogradskog centra bila dvodomna skupština. Koliko vidim, sve politièke partije su prihvatile prièu o jednodomnoj skupštini sa 250 poslanika. Treæe, definicija države. Takoðe mislim da nije sporno ni to pitanje. Mi æemo voditi sporove i u vezi sa ovom prièom koju je kolega Vujaèiæ pokrenuo i koja se odnosi na pitanje identiteta itd, ali ako pogledamo politièku scenu, koja treba da bude najrelevantnija za razumevanje toga šta stvarno imamo i šta se može postiæi, DSS je odustao od prièe o apstraktnoj državi graðana i u nacrtu koji je dala Vlada vidi se umereni pristup izmeðu etno-nacionalnog i politièko-nacionalnog principa. Mislim da Demokratska stranka takoðe ne bi trebala da ima probleme s tim. Znaèi, i u vezi s tim se može vrlo lako postiæi konsenzus. Radikali su to takoðe prihvatili.

26 Okrugli sto: Novi ustav Srbije

Da bi se ustav doneo kompromisom, na osnovu najšireg političkog konsenzusa, moramo da shvatimo da bez radikala ta stvar ne može da se uradi Miša Đurković: Kompromisni predlog Vlade sadrži osnovu koju bi manje-više svi mogli da prihvate

Èetvrto je naèin promene Ustava. Ja mislim da se sve tri kljuène politièke grupacije polako približavaju prièi koja je možda problematièna i koja možda neæe uspeti, ali mislim da nije neizvodljiva. Peta stvar o kojoj mislim da je postignut konsenzus jeste neposredno biranje predsednika. Demokratska stranka je prišla toj poziciji, a izlazak radikala sa drugaèijom prièom, mislim da nije ubedljiv i vrlo lako bi mogli da se ukljuèe u ovu prièu mnogo više, jer se ide na ono što su oni zastupali, a to je jedinstvo, centralizacija, simbolièno predstavljanje države itd. Poenta ovog mog izlaganja jeste da u vezi sa pet kljuènih stvari izmeðu kljuènih politièkih aktera, stranaka kao najvažnijih predstavnika interesa u ovom društvu, nema previše nesaglasnosti. Slažem se sa kolegom Simiæem da ovaj kompromisni predlog Vlade sadrži osnovu koju bi manje-više svi mogli da prihvate. Druga stvar je pitanje radikala. Da bi se ova prièa ostvarila, da se jednim ovakvim kompromisom ustav donese, znaèi, na osnovu tog najšireg politièkog konsenzusa, moramo da shvatimo da bez radikala ta stvar ne može da se uredi. Ja se protivim tendenciji koja je prisutna poslednje 3-4 godine, a koju su ovde neke kolege izrekle, za koju mislim da je potpuno legitimna, ali smatram da nije dobra, to je ideja o nekom oktroisanom, prilièno elitistièkom ustavu koji bi izbegao da minimum jedna treæina ili jedna polovina graðana da svoje mišljenje o njemu. Sve vreme imamo taj problem da se na najmanje jednu treæinu graðana i njihovih predstavnika, kakvi god oni bili, gleda kao na neke koji su prosto demokratski nezreli, koji predstavljaju nedemokratske snage i da ustav treba na neki naèin doneti njihovim zaobilaženjem. Mislim da to nije moguæe, a nije ni dobro, u krajnjem sluèaju.

Konaèno, ako napravimo neku politièku projekciju i zamislimo da bi odnos snaga mogao da se promeni za dve-tri godine i da æemo dobiti neki više demokratski parlament, mislim da to nije realno, jer se radikali sve više profilišu kao stranka sirotinje i isfrustriranog naroda koji živi u ovoj zemlji i koga æe, ako pogledamo ekonomsku situaciju, biti sve više. Zato hoæu da kažem da svi pokušaji zaobilaženja same demokratske procedure i iskljuèenja radikala, kao dela društva, nemaju realno utemeljenje i neostvarivi su. Otud apelujem, veæ nekoliko godina, da se oni ukljuèuju na ovakve skupove i u šire rasprave. Bez obzira šta mi mislili, dobro ili loše o njima i bili nezadovoljni, treba na sve moguæe naèine raditi na njihovoj pasivizaciji, neke kolege su veæ pisale o tome da bi trebalo prosto naterati radikale da se ukljuèe i da prihvate odgovornost. Jer, bez njih i njihovog uèešæa na ovakav naèin, znaèi, putem legitimne procedure, koja je jedina relevantna i moguæa, taj ustav ne može da se donese.


Novi ustav Srbije 2004