Issuu on Google+

MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ CZYM RÓŻNI SIĘ SOCJALDEMOKRATYCZNA POLITYKA SPOŁECZNA OD LIBERALNEJ I KONSERWATYWNEJ?

Prof. dr hab. Mirosław Księżopolski

Warszawa 26.04.2012


W 1999 roku ukazał się artykuł duńskiego polityka społecznego, Petera Abrahamsona, zatytułowany The Welfare Modelling Business. W tekście tym Abrahamson wprowadził termin, który roboczo można przetłumaczyć jako „przemysł modelowania”. Abrahamson zwrócił uwagę na zmiany w zainteresowaniach badawczych ostatniej dekady, kiedy to gwałtownie wzrosło zainteresowanie tworzeniem typologii polityki społecznej i wyróżnianiem różnych jej modeli. Przedtem istniało coś, co można określić mianem pierwszej generacji tworzenia modeli polityki społecznej. W 1990 roku ukazała się typologia trzech reżimów welfare state autorstwa Espinga Andersena. Od tamtego czasu rozpoczęła się ogromna dyskusja nad tą typologią, pojawił się też szereg innych typologii. W momencie kiedy Abrahamson anonsował powstanie nowej gałęzi przemysłu, nie przewidywał zapewne, że obecnie, w tzw. trzeciej generacji modelowania, dominują badania ilościowe,. Obecne pokolenie liczy i tworzy rozmaite bazy danych. Dzięki temu mamy teraz dużo danych, które możemy ze sobą porównywać. Jednocześnie pojawiają się też różne nowe punkty odniesienia i nowe techniki badawcze. Istnieje zapewne wiele typologii, które są mi obce, szczególnie jeśli chodzi o typologie ilościowe. Przedstawiony przez mnie wybór stanowi tylko pewien przykład – typologii modeli społecznych istnieje naprawdę bardzo dużo. Postaram skupić się na tych, które pokazują pewne strategie rozwiązywania problemów społecznych, czy też zaspokajania podstawowych potrzeb ludności. Główne z nich wymienia Esping Andersen, ale są jeszcze inne. Łatwiej będzie nam zrozumieć specyfikę socjaldemokratycznej strategii rozwiązywania problemów społecznych kiedy umieścimy ją na tle innych strategii funkcjonujących w rozwiniętym świecie – modele, o których mówię, obejmują bowiem kraje wysoko rozwinięte. W innych krajach również pojawiają się próby modelowania czy tworzenia typologii polityk społecznych, ale sama polityka społeczna musi się tam w pełni rozwinąć, by można było myśleć o typologiach. Wszystko zaczęło się dość dawno temu, w latach 60. Dwóch amerykańskich badaczy, Harold Wilensky i Charles Lebeaux, badało politykę społeczną w Stanach Zjednoczonych. Na początku nie mieli oni zamiaru tworzyć typologii porównawczej. Ich punktem wyjścia było założenie, iż w pewnym momencie polityka społeczna w Stanach prowadzona była zgodnie z tzw. residual conception – koncepcją rezydualną. Podług tej koncepcji państwo może ingerować pod postacią różnych programów polityki społecznej dopiero wtedy, kiedy zawodzą normalne, właściwe dla gospodarki rynkowej, sposoby. Te podstawowe sposoby to właściwe funkcjonowanie jednostki na rynku i ewentualnie oparcie rodziny. Kiedy te przyjęte sposoby zawodzą, państwo może wkroczyć do akcji. Polityka społeczna generalnie nie jest w tym modelu potrzebna. Wilensky i Lebeaux twierdzili, że wszystkie kraje uprzemysłowione, w tym także Stany Zjednoczone, prędzej czy później zaczną prowadzić politykę społeczną zgodną z tzw. institutional conception, czyli koncepcją instytucjonalną. Oznaczało to, iż od pewnego etapu rozwoju społecznogospodarczego, rozbudowana polityka społeczna będzie niezbędna. Teza ta zbliżona była dość do idei konwergencji polityk społecznych, albo do idei determinizmu technologicznego. Im bardziej uprzemysłowiony kraj, tym bardziej konieczne staje się prowadzenie polityki społecznej według koncepcji instytucjonalnej. Ich hipoteza wprawdzie nie sprawdziła się, ale obaj doszli do wniosku, że badane przez nich koncepcje polityki społecznej porównywać można z innymi, funkcjonującymi w innych krajach. Koncepcja Wilensky'ego i Lebeaux spodobała się Richardowi Titmussowi, profesorowi polityki społecznej z Wielkiej Brytanii. Doszedł on jednak do wniosku, że czegoś w niej brakuje – nie było tam etapu pośredniego. Dlatego też zasugerował trzy modele polityki społecznej. Pierwszym był model marginalny – w zasadzie taki sam jak koncepcja rezydualna – w którym polityka społeczna jest wyjątkowym, postrzeganym jako mało potrzebny elementem ingerencji państwa w sprawy socjalne. Drugi model, to model wydajnościowy (achievement performance model) albo służebny, podług którego polityka


społeczna powinna być podporządkowana systemowi ekonomicznemu. Trzeci model, który Titmuss nazwał instytucjonalno-redystrybucyjnym, odpowiada institutional conception Wilensky'ego i Lebeaux. Omówię tę koncepcję szerzej przy omawianiu koncepcji Espinga Andersena, obejmują one bowiem podobne strategie polityki społecznej, chociaż kryteria wyróżniania są tam nieco odmienne. Następnie pojawiła się typologia dwóch amerykańskich badaczy, Timothy'ego Tiltona i Normana Furnissa. Obecnie funkcjonuje ona w Stanach Zjednoczonych. Wydawałoby się, że rynek naukowy jest obecnie rynkiem globalnym, jednakże w Stanach często mówi się o tej typologii, nie widziałem zaś odniesienia do niej w żadnym europejskim tekście – jest tu ona zupełnie nieznana. Tilton i Furniss podchodzą do kwestii polityki społecznej inaczej niż poprzednicy, pisząc o państwie pozytywnym, w którym polityka społeczna ma być podporządkowana interesom właścicieli kapitału, którzy prowadząc politykę społeczną chcą uchronić się przed pewnymi ewentualnymi żądaniami pracowników. W Europie często się mówiło o bonapartystycznym charakterze polityki społecznej, dążącej do pacyfikacji klasy robotniczej czy w ogóle obywateli danego kraju, żeby nie przyszło im czasem do głowy, że należy coś zmienić. To jest właśnie państwo pozytywne. Po drugie, mamy państwo minimalnego bezpieczeństwa. Władze publiczne powinny zagwarantować zaspokojenie potrzeb o charakterze minimalnym. Wszystko to powinien gwarantować rynek. Wreszcie trzecia koncepcja – dobrobytu społecznego. Tutaj naszym celem jest nie tylko zaspokojenie potrzeb na poziomie minimum, ale także generalne wyrównanie warunków życiowych przez cały okres życia jednostki. Tych koncepcji w międzyczasie nie było zbyt wiele, ale przełomem był rok 1990, kiedy Esping Andersen – którego Peter Abrahamson opisał w notce biograficznej jako Duńczyka, którego matką była Szwedka, a który kształcił się w Stanach Zjednoczonych i pracuje we Włoszech – zaproponował własną typologię polityki społecznej. Po pierwsze zamienił pojęcie „modeli” na „reżimy”, stąd mowa o „reżimach welfare state”. Następnie wyróżnił trzy modele: liberalny, konserwatywno-korporacyjny i socjaldemokratyczny. Warto podkreślić, że jego typologia była bardzo dobrze umocowana empirycznie. Kryteria wyróżnienia stosowane przez Andersena to przede wszystkim indeks dekomodyfikacji – po polsku można by to tłumaczyć jako „odtowarowienie” – czyli uniezależnienie obywateli od rynku w zaspokajaniu potrzeb. Andersen skupił się na tym, na ile dana polityka społeczna uwalnia obywatela kraju od konieczności aktywności zawodowej w celu zaspokajania swoich podstawowych potrzeb. Choć dekomodyfikacja jest zjawiskiem ważnym dla modelu socjaldemokratycznego, drugie kryterium – kryterium stratyfikacji – jest jeszcze ważniejsze. Stratyfikacja określa poziom wpływu polityki społecznej na zmiany w strukturach społecznych, jak również instrumenty, za pomocą których się tego dokonuje. Trzecie kryterium to rynek państwa w ubezpieczeniach emerytalnych, choć dekomodyfikacja i stratyfikacja to kryteria główne. Model Espinga Andersena wzbudził wielkie zainteresowanie i do dzisiaj pozostaje główną typologią polityk społecznych. Wspomnę jeszcze o pewnych elementach krytycznych, formułowanych pod kątem tej typologii, lecz niezależnie od krytyki, typologia reżimów welfare state traktowana jest jako punkt wyjścia. Przy omawianiu socjaldemokratycznej strategii polityki społecznej, bardzo silnie podkreśla się zasługi Andersena w wyróżnieniu bardzo przejrzystych typów polityk społecznych. Andersen dokonał tego jako pierwszy – poprzednie klasyfikacje uwzględniały tylko parę krajów, on zaś uwzględnił – jeśli dobrze pamiętam – 18 najważniejszych, rozwiniętych krajów. Andersen próbował też empirycznie uzasadnić zastosowany przez siebie podział poszczególnych krajów do danych typologii. Do socjaldemokratycznego modelu polityki społecznej zaliczył głównie kraje skandynawskie, a także Austrię, Holandię i Belgię. Wiele osób uważa, że te trzy państwa powinny znaleźć się raczej w grupie państw modelu konserwatywno-korporacyjnego – w przypadku krajów skandynawskich nie ma takich wątpliwości, choć Finlandia i Dania czasami pojawiają się w trochę innej konfiguracji.


Jednakże prawie we wszystkich modelach zarówno Szwecja jak i Norwegia idealnie wpisują się w model socjaldemokratyczny. Strategie Titmussa i Andersena traktuję wspólnie, wydaje mi się bowiem, że określają one pewne wspólne strategie rozwiązywania problemów społecznych i zaspokajania potrzeb. Przejdźmy do pierwszej strategii, którą Titmuss nazywa marginalną, Andersen zaś liberalną. Strategia ta zakłada, iż to jednostka jest odpowiedzialna za sytuację w której się znajduje, a więc za powtarzanie i rozwiązywanie problemów społecznych. Jednostkę może wspierać rodzina lub organizacje charytatywne, ale generalna idea jest taka, że to jednostka sama jest „kowalem własnego losu”. W związku z tym, państwo może wkraczać pod postacią polityki społecznej tylko wtedy, kiedy jednostka sobie nie radzi, kiedy nie udaje jej się funkcjonować na rynku, a pomoc rodziny i organizacji charytatywnych nie dociera do niej. Pomoc państwa pod postacią polityki społecznej ma mieć charakter doraźny, nie powinno się zatem w żadnym wypadku tworzyć programów, które będą obejmować szersze kategorie. Im mniej polityki społecznej, tym lepiej – dobra polityka gospodarcza to najlepsza polityka społeczna – takie kryterium dobrej polityki społecznej obowiązuje w modelu liberalnym. Polityka społeczna jest niepotrzebna, gdyż większość obywateli poradzi sobie na rynku. Poza tym, jest tu ona traktowana jako szkodliwa, gdyż przyzwyczaja ludzi do biernego czekania na pomoc państwa, słabej pracy lub braku pracy w ogóle. Dodatkowo, pieniądze na politykę społeczną zmniejszają ilość środków na inwestycje produkcyjne – tej idei sprzeciwiają się szczególnie socjaldemokraci. Powiedziałbym, że Andersen też jest socjaldemokratą – nie wiem czy obecnie, ale takie były jego początki. Andersen pracował z drugim naukowcem, Walterem Korpim. Kiedy tworzył swoją typologię, oparł się na danych szwedzkiego Instytutu Badań Społecznych. Walter Korpi bardzo dużo pisze na temat tego, że wcale nie jest tak, że polityka społeczna szkodzi gospodarce. W ramach modelu liberalnego uważa się jednakże, że środki na pomoc społeczną ograniczają środki na inwestycje produkcyjne. Istnieją związane z tym teorie, takie jak na przykład teoria dziurawego wiadra, autorstwa Arthura Okuna. Jeżeli zabieramy obywatelom lub przedsiębiorcom pieniądze w postaci podatków i składek ubezpieczeniowych, trafiają one do wiadra, z którego potem wypłacamy świadczenia, często tym, którzy te składki pacą. Według Okuna wiadro to jest dziurawe, więc w międzyczasie, póki pieniądze nie zostaną wypłacone, spora ich część wycieka w różny, niepotrzebny sposób. Na wejściu zabieramy więc o wiele więcej z gospodarki, zwracając do niej o wiele mniejszą kwotę. Te niepotrzebne wydatki to również niepotrzebne koszty polityki społecznej. W strategii liberalnej dominują świadczenia o charakterze selektywnym, od dochodu lub według kryterium tzw. means-test, za pomocą którego bada się wielkość majątku. Do danego domu przychodzą pracownicy socjalni i patrzą co posiada żyjąca tam rodzina – co wisi w szafie, z jakiego korzysta się tam telewizora itd. Jeśli używa się telewizora plazmowego, świadczeń nie ma. Jeśli to telewizor stary, czarno-biały – choć u nas już takich nie ma – to działa to na korzyść. Pomagamy więc tylko tym, którzy mają do dyspozycji środki poniżej pewnej granicy, na przykład granicy ubóstwa, choć w modelu liberalnym ta granica jest ustawiona bardzo nisko – wiąże się z ubóstwem absolutnym. W modelu tym dużą rolę odgrywają prywatne ubezpieczenia i usługi. Wychodzi się z założenia, że obywatele sami powinni wykupywać polisy ubezpieczeniowe. Pracodawcy mogą im ewentualnie pomagać, państwo może ich do tego stymulować na przykład przez wprowadzanie ulg podatkowych dla tych, którzy odłożyli jakieś pieniądze na koncie emerytalnym. Ale na tym kończy się pomoc. Państwo, szczególnie w czystym modelu liberalnym, nie powinno wprowadzać żadnej formy obowiązkowych ubezpieczeń, obywatele powinni bowiem robić to dobrowolnie, przez co ponoszą konsekwencje z braku własnego działania, odpowiadają za niepowodzenia, a odnoszą korzyści jeśli im się powiedzie. Jeśli dobrze ulokowali pieniądze i mają z czego żyć to jest to ich zasługa,


czerpią z tego korzyści i satysfakcję, dokonali tego bowiem sami. Z drugiej strony wychodzimy z założenia, że obywatel powinien zarabiać na rynku tyle, by móc kupować na tymże rynku usługi. W ten sposób, zamiast czekać na usługi publiczne, obywatel będzie mógł zaspokajać swoje potrzeby korzystając z usług prywatnych o znacznie wyższej jakości, szczególnie jeśli chodzi o ochronę zdrowia. Druga strategia to strategia konserwatywno-korporacyjna. Tutaj również wychodzi się z założenia, że jednostka jest odpowiedzialna za sytuację, w której się znajduje, i to przede wszystkim od jej pracy zależy poziom zaspokojenia jej potrzeb. Tutaj jednakże nie ufamy jednostce tak bardzo jak w modelu liberalnym, tam uważamy bowiem, że wolność jednostki jest najważniejsza, że trzeba jej pozwolić robić co tylko zechce, nawet jeśli popełnia błędy. W drugim modelu – tego w literaturze nie piszą – wychodzi się z założenia, że jednostce nie można ufać, więc na pewno znajdzie się odsetek obywateli, który, korzystając z własnej wolności, nie odłoży pieniędzy, nie ubezpieczy się prywatnie, w związku z czym wyciągnie rękę do państwa. Państwo wychodzi z założenia, że poprzez politykę społeczną winno się tworzyć pewne przymusowe programy, szczególnie o charakterze ubezpieczeniowym. Wprowadzamy przymus płacenia składki, odkładania pewnej sumy pieniędzy na poczet ewentualnych, przyszłych ryzyk socjalnych. Dlaczego można nazwać ten model służebnym? Jest tu bowiem wyraźnie powiedziane, że potrzeby ludzkie powinny być zaspokajane według stażu pracy, zasług i wydajności pracy. To odróżnia ten model od modelu socjaldemokratycznego. W modelu konserwatywnym wyraźnie chcemy utrwalać za pomocą polityki społecznej istniejące podziały społeczne. Chcemy utrwalać podziały, które wykształciły się w procesie pracy, zachowując za pomocą polityki społecznej obecny kształt struktury społecznej. Świadczenia i ubezpieczenia mają dokładnie odzwierciedlać status jednostki osiągnięty na rynku, powinny więc być zróżnicowane w zależności od tego jak wydajnie ktoś pracował, jak dużo zarabiał itd. Wszyscy ci, którzy nie pracują, mogą otrzymywać świadczenia, tak jak w modelu liberalnym, tylko że świadczenia te to świadczenia niskie, tylko dla osób ubogich, które sobie nie poradziły. Polityka społeczna ma zaś stymulować wszystkich obywateli do aktywności zawodowej, gdyż ich standard życia będzie zawsze o wiele wyższy w sytuacji zagrożenia gospodarczego, niż standard życia osób, które nie pracują. Andersen zwraca też uwagę na rolę rodziny. W strategii konserwatywnokorporacyjnej mamy dość konserwatywne podejście do wizji rodziny – rodzina odpowiada za zaspokajanie potrzeb jej członków. W czystym modelu konserwatywnym dominuje model rodziny opartej na jednym żywicielu. Owszem, akceptuje się ideę aktywności zawodowej kobiet, lecz preferuje się kobiety zajmujące się przede wszystkim prowadzeniem gospodarstwa domowego, wychowywaniem dzieci albo świadczeniem usług opiekuńczych dla niepełnosprawnych czy starszych osób w rodzinie. Czasem słyszy się jak konserwatyści twierdzą, że najlepszy byłby powrót do „starych dobrych czasów”, by członkowie rodziny mogli mieć zapewnioną opiekę i bezpieczeństwo. Chodzi o to, by kobiety zajmowały się w dalszym ciągu tym, czym zajmowały się 50 czy 100 lat temu. Obecnie, kobiety weszły na rynek pracy, w związku z czym trzeba tworzyć alternatywne formy zaspokajania potrzeb. Może trochę upraszczam, ale chciałbym podkreślić pewne rzeczy. Oczywiście nie przeczytacie tego państwo w literaturze – poprawność polityczna obowiązuje wszędzie, więc nikt tak tego nie ujmie. Przemiany rodziny następują tak gwałtownie, że możliwość pełnienia przez kobiety funkcji gospodyni jest dziś o wiele bardziej ograniczona niż kilkadziesiąt lat temu. Zaskoczę jednakże państwa – sam bardzo się zdziwiłem, kiedy zobaczyłem statystyki odnośnie aktywności zawodowej kobiet. Okazało się, że kobiety w Holandii cechują się bardzo niską aktywnością zawodową w porównaniu z innymi krajami. Próbowałem pytać kolegów – nie zwracali na to uwagi, ale w Holandii aż do początku lat 70. panował zwyczaj, że kobieta, która zawierała związek małżeński, często rezygnowała z pracy. Na pewno rezygnowała z pracy gdy urodziła dziecko. Stąd to konserwatywne podejście – kobieta zakłada rodzinę, więc nie powinno jej


już być na rynku pracy. Obecnie, w Holandii odnotowuje się jeden z najwyższych wskaźników aktywności zawodowej – coś się zmieniło. Nie zmieniło się to, że kobiety nie pracują na pełen etat, zdecydowana większość kobiet aktywnych zawodowo pracuje bowiem w niepełnym wymiarze pracy. Kobiety pojawiły się tam na rynku, a jednocześnie pełnią funkcję gospodyń domowych. Chcą być aktywne zawodowo, ale nie na tyle, by nie móc pełnić funkcji związanych z obowiązkami rodzinnymi. W Niemczech aktywność zawodowa kobiet zwiększa się dzięki zatrudnieniu w niepełnym wymiarze czasu pracy. Model socjaldemokratyczny godzi obowiązki zawodowe i rodzinne inaczej – być może w modelu konserwatywnym jest to rozwiązane lepiej; takie rozwiązanie wybierają przynajmniej Holenderki. Przejdźmy do modelu socjaldemokratycznego. Należy zdać sobie sprawę z tego, że w modelu socjaldemokratycznym wychodzi się z zupełnie innych założeń, niż w modelach pozostałych. Po pierwsze uważa się, że to społeczeństwo, a nie jednostka, odpowiedzialne jest za występowanie i rozwiązywanie problemów społecznych. Dostrzega się to, że jednostka może się do tego przyczyniać, ale odpowiedzialność wiąże się z tym, w jakim społeczeństwie, w jakim systemie społeczno-gospodarczym funkcjonuje dana jednostka. To system jest przyczyną określonych problemów społecznych danej jednostki, tego czy daje sobie radę jeśli chodzi o zaspokojenie swoich podstawowych potrzeb. Kładziemy nacisk na odpowiedzialność społeczną – jeśli społeczeństwo jest odpowiedzialne za powstawanie problemów społecznych, społeczeństwo powinno też utworzyć system, który będzie pomagał w zaspokojeniu potrzeb i rozwiązywaniu problemów. Druga sprawa – inne podejście do rynku. W modelu liberalnym uważa się, że nie istnieje lepszy i bardziej sprawiedliwy mechanizm dystrybucji niż rynek. Rynek jest tu o wiele bardziej sprawiedliwy niż wszystkie kombinacje, wymyślane przez władze publiczne, nie oddają one bowiem faktycznego zaangażowania i wysiłku poszczególnych jednostek w zaspokajaniu swoich potrzeb. Rynek, który płaci za pracę, jest o wiele sprawiedliwszym mechanizmem dystrybucji niż mechanizm wypracowany przez politykę społeczną. Socjaldemokraci tak nie uważają, twierdząc, że rynek nie jest dobrym mechanizmem zaspokajania potrzeb. Według nich, dostatecznie duża grupa obywateli nie poradzi sobie na rynku. W związki z tym konieczne jest działanie państwa. W drugim modelu polityka społeczna ma uzupełniać rynek. W modelu socjaldemokratycznym mówi się wyraźnie, że polityka społeczna ma zastąpić rynek w procesie zaspokajania potrzeb, ma gwarantować obywatelom zaspokajanie potrzeb w oparciu o kryterium potrzeby. Pomaga się więc wszystkim tym, którzy znaleźli się w określonej sytuacji życiowej. Można użyć przykładu samotnych matek. W modelu liberalnym będziemy pomagać tylko tym rodzinom lub samotnym matkom, które sobie nie radzą, nie mają pieniędzy na utrzymanie. Nie obchodzą nas wszystkie rodziny czy wszystkie rodziny samotnych matek, uważamy bowiem, że większość z nich znakomicie sobie poradzi. W modelu konserwatywnokorporacyjnym najczęściej jest tak, że prawa rodziny do pomocy zależne są od tego, czy ktoś w tej rodzinie pracuje, czy jest ubezpieczony. Kiedy byłem w państwa wieku, musiałem nosić zaświadczenia z uczelni, by pokazać, że jestem studentem, dzięki czemu rodzice mogli dostać na mnie zasiłek rodzinny. Dostawali go zaś tylko dlatego, bo pracowali. Gdyby nie pracowali, nikt by żadnego zasiłku nie wypłacał. Jeśli natomiast chodzi o model socjaldemokratyczny, wychodzimy z założenia, że potrzeba jest najważniejsza, więc zasiłki będą przysługiwać każdej rodzinie z dziećmi, bo każda rodzina, w której wychowuje się dziecko, ma potrzebę zapewnienia i zagwarantowania jej odpowiedniej ilości środków, by mogła je utrzymać i wychowywać. W modelu liberalnym pomagamy tylko rodzinom ubogim, w modelu konserwatywnym tylko osobom ubezpieczonym, czyli tym, w których rodzinie ktoś pracuje. Zresztą do dziś jest tak w Polsce – moja córka wpisana jest do mojej książeczki ubezpieczeniowej, dzięki czemu ma prawo do bezpłatnego leczenia. Gdybym nie pracował, nie miałaby sama z


siebie prawa do leczenia. Podobnie kobieta, która nie pracuje, nie ma prawa do bezpłatnej opieki ubezpieczeniowej czy świadczeń medycznych. Otrzyma takie prawo jedynie wtedy, kiedy przyniesie legitymację, podbitą w zakładzie pracy jej małżonka. Natomiast w modelu socjaldemokratycznym wychodzimy z założenia, że każda rodzina ma określone potrzeby i w związku z tym każde dziecko czy każda kobieta, nawet niepracująca, ale funkcjonująca w ramach tej rodziny, ma prawo do określonych świadczeń i usług. Nie jest tak dlatego, gdyż jest uboga, czy dlatego, że pracuje albo jej maż pracuje, ale dlatego, że jest obywatelem danego kraju. Model socjaldemokratyczny zakłada zupełnie inne prawo do pomocy, związane z obywatelem, albo coraz częściej mieszkańcem danego kraju. To uprawnia jednostkę do określonych świadczeń pieniężnych lub świadczeń o charakterze usługowym. Jednocześnie, system socjaldemokratyczny pełni w różnym stopniu zadania redystrybucji dochodów. O ile w modelu liberalnym sprawiedliwe jest to, że jeden zarabia dużo, a drugi mało, bo widocznie różnią się wydajnością pracy, o tyle w modelu socjaldemokratycznym wychodzimy z założenia, że dysproporcje dochodowe i inne powinny być łagodzone i zmniejszane przez politykę społeczną. Weźmy pod uwagę kryterium stratyfikacji Espinga Andersena. W modelu liberalnym twierdzi się, że państwo w żadnym wypadku nie powinno się wtrącać – należy się pełna swoboda, „od pucybuta do milionera”. Tutaj, w zależności od wydajności jednostki, jest ona w stanie zmienić swoje miejsce w strukturze społecznej własnym działaniem. W modelu konserwatywnym utrwalamy strukturę społeczną, pomagamy proporcjonalnie do tego, gdzie dana jednostka znajduje się w strukturze społecznej – im wyżej, tym większa pomoc. Petryfikujemy więc te struktury. W modelu socjaldemokratycznym chcemy zmieniać struktury społeczne. Nie mówię o efektach, bo może nie są one takie, jakich chcieliby socjaldemokraci, ale intencją jest zmiana struktur. Tak więc bardziej sprawiedliwe jest społeczeństwo, w którym panuje większa równość i mniejsze dysproporcje społeczne, niż takie, w którym w pełni odzwierciedlone są podziały społeczne wykształcane na rynku. To są podstawowe różnice pomiędzy tymi modelami. Mimo iż Esping Andersen jest powszechnie podziwiany, równocześnie stanowi ulubiony obiekt krytyki – liczba cytowań Espinga Andersena jest najwyższa ze wszystkich badaczy społecznych. Cytują go zarówno ci, którzy pozytywnie odnoszą się do jego podziału, jak i ci, którzy bardzo go krytykują. Istnieje kilka nurtów krytycznych. Najważniejszym dla nas jest ten, w którym mówi się, że podział trójdzielny zaproponowany przez Andersena jest nie do końca prawidłowy, brakuje w nim bowiem kilku modeli. Wymienia się model południowoeuropejski, w zasadzie równoważny strategii konserwatywnej, z położeniem większego nacisku na rodzinę, szczególnie odnośnie zasady subsydiarności. Państwo w żadnym wypadku nie powinno zastępować rodziny, czy też podstawowych struktur wspólnoty lokalnej, pracowniczej czy religijnej, w zaspokajaniu podstawowych potrzeb. Model śródziemnomorski, południowoeuropejski, uznaje się za niedojrzały model konserwatywny – podkreśla się tu miękkie państwo, które nie jest w stanie egzekwować swoich postanowień, a w którym grupy interesu i partie polityczne, szczególnie na szczeblu lokalnym, mogą decydować o wielu rzeczach. Mówi się, na przykład, o dużym klientelizmie – czasami można dostać prawo do świadczenia socjalnego dzięki temu, że popiera się pewną partię polityczną. Proszę sobie wyobrazić jakby coś takiego wyglądało w Polsce. We Włoszech, czy w krajach południowych, jest to popularne. Kolejną cechą jest niejednorodny system polityki społecznej – bardzo szczodre świadczenia dla jednych – szczególnie dla tych, którzy mają stałe zatrudnienie – i bardzo wysokie świadczenia emerytalne. Proszę spojrzeć co się dzieje ze stopą zastąpienia w Grecji – emerytury wynoszą tam prawie 100%. Grecy bronią tego jak tylko mogą. Jednocześnie mamy tam bardzo szczodre świadczenia dla jednych, lecz bardzo słabą ochronę dla tych, którzy dopiero wchodzą na rynek pracy, czy też dla młodocianych


bezrobotnych, czy kobiet, które wchodzą na rynek pracy. Te grupy są bardzo słabo chronione, dlatego walczą zaciekle o swoje interesy, mimo iż nie mają dobrej reprezentacji związkowej. Model południowoeuropejski przez jednych traktowany jest jako faktycznie istniejący, przez innych zaś jako podtyp modelu konserwatywnego. Wyróżnia się też model radykalny. Obejmuje on przede wszystkim Australię i Nową Zelandię. Niektórzy zaliczają do niego również Wielką Brytanię. Są to kraje zazwyczaj zaliczane do modelu liberalnego, jednakże strategie zaspokajania potrzeb są tam odmienne. Próg ubóstwa, który uprawnia do pomocy dla osób poniżej określonego dochodu, nie jest tak niski jak w Stanach Zjednoczonych, jak w typowym modelu liberalnym. Jest on ustawiony o wiele wyżej. Osoby, które uzyskują dochody mniej więcej z przeciętnej średniej, mają prawo do świadczeń zależnych od dochodu. Zarówno w Australii, jak i w Nowej Zelandii próbuje się wpływać na pracodawców i rynek, aby wynagrodzenie i ochrona stosunku pracy nie była w pełni zależna od pracodawców, jak to jest w typowym modelu liberalnym. Szczególnie dotyczy to płac minimalnych. Australia ma najwyższe płace minimalne na głowę na godzinę, w przeliczeniu na siłę nabywczą. Nowa Zelandia również ma jedne z najwyższych płac minimalnych. To jest jeden z powodów wyróżnienia modelu radykalnego. Walter Korpi uznaje go za model adresowany. Istnieje też model wschodnioazjatycki, również istniejący pod wieloma nazwami. Przeważnie opisuje się tu większą rolę rodziny i zakładu pracy w zaspokajaniu potrzeb. Moim zdaniem strategia modelu wschodnioazjatyckiego polega na tym, że państwo nigdy nie angażuje się w rozwój polityki społecznej. Zamiast tego dokłada wszelkich starań, by rozwijały się przedsiębiorstwa – pomaga więc w rozwoju gospodarczym. Zakłada się, że przedsiębiorstwa, dzięki temu, że będą gwarantować miejsca pracy, będą też gwarantować zaspokajanie pewnych potrzeb. Rodzina ma pełnić funkcje opiekuńcze i dochodowe, a zakład pracy ma gwarantować zatrudnienie i zaspokajanie potrzeb w sytuacji kryzysowej. Zamiast koncentrować się na polityce społecznej, koncentrujemy się więc na tym, by wszyscy mieli miejsca pracy, dzięki czemu będą mogli zaspokajać swoje potrzeby. Kolejnym modelem jest model liberalno-kolektywistyczny, który dosyć dawno temu wymyślił Norman Ginsburg, angielski neomarksista. Państwo gwarantuje minimum zaspokojenia podstawowych potrzeb wszystkim obywatelom, natomiast wszelkie pozostałe potrzeby powinny być spełniane na własną rękę przez samych obywateli. Jeśli chcesz mieć zaspokojone podstawowe potrzeby, państwo ci to w jakiś sposób gwarantuje. Natomiast jeśli chcesz więcej – zależy to już od ciebie. Modele Espinga Andersena krytykowane były chyba głównie przez kobiety, przede wszystkim dlatego, że przyjął on perspektywę męską. Dekomodyfikacja miała być uwolnieniem mężczyzny od funkcjonowania na rynku. Lecz co z kobietami? Kobiety obarczone są nie tylko pracą zarobkową, ale i gospodarstwem domowym. Pojawiło się więc kilka modeli, dwa podane przez Catherine Jones i Alana Siaroffa, które pokazują pewną inną orientację na rodzinę. Przeprowadza się też liczne badania empiryczne, które mają weryfikować trafność klasyfikacji Espinga Andersena. Walter Korpi nie udostępnia oryginalnych danych, lecz różni ludzie próbują na własną rękę weryfikować jego obliczenia, często dochodząc do wniosku, że niektóre kraje powinny być zaklasyfikowane inaczej. Jeśli chodzi o model socjaldemokratyczny, najlepiej wpasowują się weń Szwedzi i Norwegowie. Finlandia często schodzi na pozycję modelu konserwatywnego. Dania pojawia się czasem zupełnie gdzie indziej. Najbardziej, moim zdaniem, ciekawe są badania dwóch Amerykanów, Scruggsa i Allana, którzy starali się dokładnie przeliczyć indeks dekomodyfikacji, w ten sam sposób, w jaki obliczył go Andersen. Wprowadzili oni nieco zmodyfikowany indeks dekomodyfikacji – pojawiają się tam pewne różnice. Do modelu socjaldemokratycznego zaliczyli również Szwajcarię, która na pewno ma zdecydowanie słabiej rozwiniętą politykę społeczna niż kraje skandynawskie, ale według pewnych wskaźników jest bardzo podobna


do modelu socjaldemokratycznego. Trzy najważniejsze cechy modelu socjaldemokratycznego, podawane najczęściej w literaturze, to uniwersalizm w pełnieniu świadczeń, dojrzenie do równości i – o czym często się nie mówi – rola państwa w polityce społecznej. Państwo uważa się w ramach tego modelu za główny podmiot odpowiedzialny za zaspokajanie potrzeb i rozwiązywanie problemów socjalnych. Spójrzmy na to, co dzieje się, gdy pojawia się problem społeczny. W krajach modelu liberalnego – najlepiej widać to w Stanach Zjednoczonych, gdyż tam model ten funkcjonuje najpełniej – obywatele zwracają się do państwa w ostatniej kolejności, państwu bowiem się nie ufa. Obywatele próbują rozwiązać swoje problemy na własną rękę lub przez organizacje komercyjne, organizując na przykład koncert lub zbiórkę funduszy na dany cel. Państwo wkracza dopiero wtedy, gdy okazuje się, że nic innego nie dało się zrobić. W krajach socjaldemokratycznych, kiedy pojawia się problem, państwo od razu ma się tym zająć – państwu się ufa. Czy w Polsce ufa się państwu czy nie? Społeczeństwo polskie traktuje państwo jak „ich”, kogoś zewnętrznego. Obywatele to „my”, a państwo to „oni”. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest wspólną instytucją obywateli, zarządzającą ich składkami – postrzega się ją raczej jako instytucję państwową, która zabiera nam pieniądze. Często mówi się, że państwo kradnie pieniądze przez ZUS. W okresie próby wprowadzenia ubezpieczeń pielęgnacyjnych czytałem komentarze w prasie: „czeka nas nowy podatek”. Nie traktowano tego jako składkę na zaspokajanie wspólnych potrzeb, tylko jako nowy podatek. W krajach socjaldemokratycznych, co ważne, państwu się ufa. To jest już element tradycyjny – nie było to czymś nowym, wprowadzonym w chwili, gdy socjaldemokraci doszli do władzy. Ufało się tam państwu od bardzo dawna. Jeżeli uzależnimy zaspokajanie potrzeb jednostki od przynależności do struktury, na przykład do rodziny albo do wspólnoty pracowniczej, albo od funkcjonowania jednostki na rynku – to jeśli ona tam nie funkcjonuje, a coś się jej stanie, to nikt jej nie pomoże. Jedynym podmiotem, który wydaje się najlepszy w uniezależnianiu jednostki od przynależności do konkretnych struktur, są władze publiczne. Stąd też władze publiczne przejmują naszą odpowiedzialność. Być może wcale nie trzeba wiązać tego z socjaldemokracją – gdyby spojrzeć na decyzje zapadające na szczeblu lokalnym w krajach nordyckich, to w zasadzie niezależnie od tego, jaka koalicja rządziła, czy koalicja partii prawicowych czy socjaldemokratyczna, decyzje były podejmowanie podobnie – rozwijano usługi socjalne, budowano nowe szpitale, czy przedszkola. To jest głęboko zakorzenione w całym społeczeństwie, niezależnie od rządzącej partii politycznej, że pewne rzeczy władze publiczne mogą robić lepiej. Drugą cechą modelu socjaldemokratycznego – tego też specjalnie nie wyczyta się w literaturze, nawet u Espinga Andersena widać to raczej między wierszami – to unikalny związek między rozbudowaną, szczodrą, uniwersalistyczna polityką społeczną, a wysoko efektywną, otwartą gospodarką rynkową. Socjaldemokraci próbowali wpływać, dopóki mogli, szczególnie metodami keynesowskimi, na czystą gospodarkę rynkową. W Szwecji widać unikalną kombinację solidaryzacji z indywidualizmem. Nie brzmi to jak podejście socjaldemokratyczne, tzn. solidarność – tak, ale indywidualność to już liberalizm. Polityka społeczna w krajach zaliczanych do modelu socjaldemokratycznego zmierza ku temu, by umożliwić jednostce radzenie sobie samej. Model ten zakłada teoretycznie, że każdy może zaspokajać swoje potrzeby niezależnie od funkcjonowania na rynku. Z drugiej strony model ten opierał się na tym, że polityka społeczna robiła wszystko by każdej jednostce dać możliwości i umiejętności do tego, by była ona w stanie poradzić sobie sama. Stopa zatrudnienia w krajach nordyckich jest najwyższa na świecie. Być może dlatego Szwajcaria jest uznawana za socjaldemokratyczną – mamy tam wyższy poziom zatrudnienia niż w Stanach Zjednoczonych, w modelu liberalnym. W krajach skandynawskich ludzie mogą teoretycznie nie pracować żeby móc zaspokajać swoje potrzeby. Mimo to, wszyscy tam pracują.


Jednym z celów socjaldemokratów było pełne zatrudnienie, lecz nie w rozumieniu Beveridge'a, twórcy koncepcji brytyjskiej polityki społecznej. U Beverdige'a chodzi o zatrudnienie wtedy, kiedy zapanuje przewaga popytu na pracę nad podażą pracy – więcej miejsc pracy niż ewentualnych pracowników. W Szwecji socjaldemokraci przekonali się, że taka sytuacja, szczególnie po wojnie, nieuchronnie prowadzi do inflacji. Związki nie są w stanie opanować żądań swoich członków, by podwyższać im płace, w związku z tym pojawia się nadmierna inflacja, największy wróg polityki społecznej. Dlatego Szwedzi dążyli do pełnego zatrudnienia, przy czym nie chodzi o jak najmniejszą liczbę bezrobotnych – pewna nadwyżka poszukujących pracy jest potrzebna. Pełne zatrudnienie oznaczało dla nich zatrudnienie dla grup marginalnych, przede wszystkim dla niepełnosprawnych. Osoby z tych grup próbowano umieścić na rynku pracy. Podobnie w przypadku kobiet – zatrudnienie kobiet w krajach modelu socjaldemokratycznego jest jedno z najwyższych na świecie. Często mówi się, że ma to ułatwić pogodzenie obowiązków zawodowych i rodzinnych, ale chodziło też o to, by kobiety i osoby niepełnosprawne mogły pracować. Osoby niepełnosprawne mają w modelu socjaldemokratycznym pełne prawo do podstawowych środków utrzymania. Nie wymaga się od nich, jak w Polsce, stażu pracy. Zawsze zwracam uwagę na to, że ten model nie mógłby funkcjonować, gdyby nie było wysokiej stopy zatrudnienia, nie byłoby bowiem środków na stworzenie uniwersalnego systemu polityki społecznej. Ten system możliwy jest tylko dzięki temu, że jest tam dużo osób, które pracują, płacą podatki i składki ubezpieczeniowe. Spójrzmy na statystykę tzw. ubóstwa rynkowego. W Unii Europejskiej mierzy się ubóstwo przed i po transferach socjalnych, czyli przed i po zapłaceniu podatków i składek ubezpieczeniowych. Ubóstwo rynkowe w Szwecji jest wyższe o kilka punktów niż ubóstwo w Stanach Zjednoczonych. Traktuję to jako pewien wskaźnik tego, że gospodarka rynkowa funkcjonuje całkiem nieźle, chociaż w Stanach Zjednoczonych twierdzi się, że gospodarka nie jest w stanie funkcjonować w takich okolicznościach. Jeśli popatrzymy na stopę ubóstwa rynkowego – funkcjonuje ona tak, jak powinna zgodnie z rynkiem – rynek tworzy biegun bogactwa i biegun nędzy. Model socjaldemokratyczny jest tylko najbardziej efektywny jeśli chodzi o likwidację biegunów ubóstwa po transferach socjalnych. Największy odsetek tej redukcji ubóstwa występuje bowiem w krajach modelu socjaldemokratycznego.


MODELE POLITYKI SPOŁECZNEJ