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Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/ Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito: http://www.amministrativo.it/Ambiente/

MARCO GRONDACCI VALUTAZIONE AMBIENTALE DEI PIANI E PROGRAMMI AGOSTO 2010

NOTE SUL D.LGS 152/2006 (TU ambiente) Aggiornate con D. LGS 16 gennaio 2008, n. 41 D. LGS 29 giugno 2010 n.1282 Ebook completo su www.iusondemand.com/pdf titolo: VIA VAS - il T.U. ambientale 2010 Di Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale Telefono: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it Agosto 2010 - distribuito tramite la banca dati: www.amministrativo.it/ambiente

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“Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”. ( GU

n. 24 del 29-1-2008- Suppl. Ordinario n.24 ) 2

Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma dell'articolo 12

della legge 18 giugno 2009, n. 69. (10G0147) ( GU n. 186 del 11-8-2010 - Suppl. Ordinario n.184)

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Sommario 1.PRINCIPI GENERALI E DEFINIZIONI ................................................................................... 5 1.1.Principi di riferimento ............................................................................................................... 5 1.2. Finalità ...................................................................................................................................... 6 1.3. Principi procedurali della VAS secondo gli indirizzi della UE ................................................8 2. AMBITO TEMPORALE DI APPLICAZIONE DELLA VAS ................................................ 10 2.1.Premessa: cosa dice il nuovo TU ambiente ........................................................................... 10 2.2. Le indicazioni della Direttiva 2001/42 .................................................................................... 10 2.3. Sentenza Corte Costituzionale 20/11/2006 – 1/12/2006 n. 398 ..............................................11 2.4. La condanna dell’Italia della Corte di Giustizia al mancato recepimento della DIR 2001/42 ........................................................................................................................................................ 13 3. AMBITO DI APPLICAZIONE .................................................................................................. 15 3.1. Definizione di Piani e Programmi: Condizioni per la sottoponibilità a VAS ........................15 3.2. Piani soggetti automaticamente a Valutazione Ambientale strategica (VAS) ...................... 15 Sul concetto di quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti soggetti a VIA, ai fini dell’applicabilità della VAS........................................................................................................................................ 17 3.3. Le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sull’ambito di applicazione della VAS................................................................................................................................................. 19 3.4. VAS e Piani Regolatori Portuali ............................................................................................ 22 3.5. Piani soggetti a verifica di assoggettabilità alla VAS ............................................................ 24 3.6. Piani e programmi esclusi a priori dall’applicazione della VAS ............................................ 26 3.7. Competenze ............................................................................................................................ 26 3.8. La Corte Costituzionale sul riparto competenze Stato-Regioni nella VAS .............................29 4. NORME DI SEMPLIFICAZIONE E COORDINAMENTO................................................. 32 4.1Accordi procedimentali............................................................................................................. 32 4.2. Coordinamento VAS e Valutazione di Incidenza .................................................................... 33 4.3. Linee di coordinamento VAS – VIA ....................................................................................... 33 5. VAS E ITER DECISIONALE: PRINCIPI GENERALI DALLE MIGLIORI ESPERIENZE ............................................................................................................................................................ 36 6. LA NATURA GIURIDICA DELLA PROCEDURA DI VAS .................................................38 7. LA DISTINZIONE TRA AUTORITÀ COMPETENTE E AUTORITÀ PROCEDENTE: 40 7.1. Quale struttura per la integrazione della VAS nel procedimento di approvazione del piano/programma ........................................................................................................................... 40 2 di 9


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7.2. La Sentenza TAR Lombardia 17/5/2010 n. 1526.................................................................... 44 7.3. Le competenze dell’Autorità competente ............................................................................... 47 7bis COMMISSIONE TECNICA DI VERIFICA DELL’IMPATTO AMBIENTALE -VIA E VAS (ARTICOLO 8)........................................................................................................................ 48 8. PROCEDURA DI VAS ................................................................................................................ 53 8.1. Lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (articolo12) .............................................. 53 8.2. Criteri per la verifica di assoggettabilità di piani e programmi di cui all’articolo 12. ............55 8.3. Elaborazione del rapporto ambientale (articolo 13) ............................................................... 57 8.4. Lo svolgimento di consultazioni (articolo 14) .........................................................................60 8.5. La valutazione del rapporto ambientale e degli esiti della delle consultazioni (articolo15) ...61 8.6. La decisione (articolo 16)........................................................................................................ 62 8.7. L’informazione sulla decisione (articolo 17); .......................................................................... 63 8.8. Il monitoraggio........................................................................................................................ 64 9.VALUTAZIONI AMBIENTALI INTERREGIONALI E TRANSFRONTALIERE..............66 9.1.Piani e programmi di interesse sovra regionale (articolo 30) .................................................. 66 9.2.Poteri del Presidente del Consiglio in caso di conflitti tra Autorità competenti alla VAS di più Regioni (articolo 31) ......................................................................................................................66 9.3.Consultazioni transfrontaliere (articolo 32) .............................................................................. 67 APPENDICE..................................................................................................................................... 69 PROBLEMATICHE DELLA PARTECIPAZIONE DEL PUBBLICO NEL NUOVO TU AMBIENTALE PARTE II IN RELAZIONE ALLA PROCEDURA DI VAS............................ 69 1.IL PROBLEMA DEL COORDINAMENTO DELLA DIRETTIVA 2001/42 CON LA DIRETTIVA 2003/35: RISCHI E POTENZIALITÀ .................................................................... 69 2.ANALISI CRITICA DEL NUOVO TITOLO II PARTE II DEL TU AMBIENTE IN RELAZIONE ALLE PROCEDURE PARTECIPATIVE E DI TRASPARENZA GENERALE DEL PROCEDIMENTO................................................................................................................ 78

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1. PRINCIPI GENERALI E DEFINIZIONI 1.1. Principi di riferimento Nei considerando della direttiva 2001/42 (attuata dal presente dlgs) si individuano le finalità più importanti della stessa: • principio di precauzione • principio di integrazione delle considerazioni ambientali nei piani e nei programmi predisposti per le future autorizzazioni dei progetti • un elevato livello di protezione dell’ambiente e lo sviluppo sostenibile • produrre un vantaggio al mondo imprenditoriale, in quanto la valutazione ambientale dei suddetti piani e programmi andrà a vantaggio del mondo imprenditoriale, in quanto fornisce un quadro più coerente in cui operare e contribuirà a soluzioni economicamente più efficienti o efficaci sotto il profilo dei costi, inserendo una o più ampia gamma di fattori nel processo decisionale

La Parte II del dlgs 152/2006 (come modificato dai dlgs 4/2008 e 128/2010) riprende i suddetti principi: • integrazione: si veda ultima parte comma 3 articolo 4 • elevato livello di protezione dell’ambiente lettera a) comma 4 articolo 4

Manca il riferimento al principio di precauzione . Il principio di precauzione come interpretato dai documenti ufficiali della UE nonché dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia potrebbe costituire il principio quadro per sostenere una partecipazione attiva al processo valutativo interno 4 di 9


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al processo di formazione – approvazione del pianto programma “dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Il suo vero ruolo sociale è quello di fornire le basi del dialogo” (parere CES sul principio di precauzione del 12/7/2000 punto 2.14)3 . C’è chi ha sostenuto inoltre che il principio di precauzione è tipico delle procedure di VAS e anzi proprio attraverso il processo di valutazione dei piani e programmi possa essere valorizzato 4.

1.2. Finalità Secondo la lettera a) comma 1 articolo 4 “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”. Tale finalità riprende sostanzialmente quella dell’articolo 1 della Direttiva 2001/42. Manca un riferimento alla scala temporale strategica per cui: nella VAS: “L’ effettiva integrazione deve essere misurata a lungo termine, piuttosto che, semplicemente, da output e misure di performance a breve termine”.5 In generale la definizione avrebbe dovuto essere completata dal riferimento per cui le conseguenze ambientali dei piani e programmi: “ siano incluse a tutti gli effetti e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine 3

Per una analisi di questo principio in rapporto ai processi partecipativi si veda l’appendice al presene documento

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“Risulta chiara la differenza fra lo strumento di valutazione di impatti, definiti e circoscritti, generati da un progetto e che si riferisce,

quindi, al principio di prevenzione (la VIA) e quello per la valutazione degli effetti di un piano che non sono definibili con assoluta certezza e precisione e che si riferisce, quindi, al principio di Precauzione ” Ester Pallone in VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA E PIANIFICAZIONE URBANISTICA: UNA INTEGRAZIONE POSSIBILE – Dottorato ricerca . 5

D. Franchini - La Valutazione Ambientale di Piani e Programmi 2002

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economico e sociale “6 . Non solo ma addirittura le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sull’applicazione della DIR 2001/42 sottolineano della VAS il carattere di processo di razionalizzazione delle scelte non solo in chiave ambientale ma anche e più strettamente economica, in tal senso si veda il punto 2.3 delle predette linee guida secondo cui tra le finalità della VAS dovrebbe esserci anche quella di: “produrre un vantaggio al mondo imprenditoriale, in quanto la valutazione ambientale dei suddetti piani e programmi andrà a vantaggio del mondo imprenditoriale, in quanto fornisce un quadro più coerente in cui operare e contribuirà a soluzioni economicamente più efficienti o efficaci sotto il profilo dei costi, inserendo una o più ampia gamma di fattori nel processo decisionale” . Tale impostazione risponde alla idea di inclusione della VAS nel processo decisionale ex ante . Questa ipotesi vede la VAS configurarsi come processo decisionale completo, ricomprendendo al suo interno tutte le fasi di costruzione della politica/piano/programma: • dalla elaborazione delle proposte, • alla elaborazione e valutazione degli scenari alternativi, • all’adozione delle decisioni, • coinvolgendo il pubblico fin dalle prime fasi. La VAS così diventerà effettivamente una valutazione integrata riguardante tutti i settori coinvolti dalla politica/piano/programma, e tale valutazione dovrà misurare i vantaggi e gli svantaggi complessivi delle diverse alternative. In tal senso come affermato dalla Relazione 7 2009 della Commissione sullo stato di applicazione della Direttiva UE sulla VAS: “La VAS si applica "a monte" per individuare le opzioni migliori in fase di programmazione, mentre la VIA si applica "a valle" ai progetti che si trovano in una fase successiva. In questa fase è possibile migliorare il coordinamento e la coerenza 6

Sadler e Verheem (1996), Strategic Environmental Assessment Status, challenger and future directions, Ministero per gli alloggi, la

pianificazione territoriale e l’ambiente, Commissione per la VIA, Paesi Bassi. 7

Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle

Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo

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rimediando alle disposizioni divergenti delle due direttive e chiarendo le definizioni delle categorie di progetti problematiche della direttiva VIA, modificando quest'ultima e/o mettendo a punto orientamenti come indicato sopra”8.

1.3. Principi procedurali della VAS secondo gli indirizzi della UE La Relazione della Commissione UE 2009 9 sullo stato di applicazione della Direttiva UE sulla VAS ha riordinato i principi che dovranno essere seguiti in sede applicativa dalle diverse Autorità Competenti (ad esprimere il parere di VAS) e Proponenti( ad adottare/approvare il Piano Programma sulla base della VAS) su scala nazionale, regionale e locale: 1. I Piani e Programmi che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva sono soggetti a valutazione ambientale durante la preparazione e prima della loro adozione. 2. Il rapporto ambientale (che deve accompagnare il piano/programma) e i risultati delle consultazioni sono presi in considerazione prima dell'adozione. 3. I Piani e Programmi che contengono progetti che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva VIA sono automaticamente soggetti a VAS . 4. I Piani e Programmi che contengono progetti da autorizzare, non soggetti a VIA, devono comunque essere sottoposti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS

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In questo senso come è stato affermato: “ …la presenza della VAS potrebbe comportare una positiva ridefinizione di alcuni aspetti

della VIA. E ciò non solo perché sembra dovuto alla presenza di questa nuovo di valutazione ambientale il fatto che nella versione attuale che la VIA debba svolgersi sul progetto definitivo: la VAS ha infatti fatto venire meno quella esigenza di anticipazione della VIA che, come si è visto, era dovuta alla assenza di una valutazione ambientale di livello superiore. Ma cneh perché la ponderazione fra interessa ambientale e interesse di segno diverso potrebbe venire a collocarsi, anziché nel contesto della VIA, nella sede – ben più adeguata – della valutazione strategica”, (G. Manfredi “VIA e VAS nel codice dell’ambiente” Rivista Giuridica dell’Ambiente n. 1/2009). 9

Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle

Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo

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5. Le piccole modifiche a Piani e Programmi sono soggette a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS e andranno a valutazione ordinaria solo la procedura di verifica dimostrerà la esistenza di impatti significativi sull’ambiente. 6. Si conferma la necessità di una fase di confronto tra Autorità competenti e Autorità Ambientale interessate al Piano/Programma, al fine di definire la portata e il livello di dettagliato delle informazioni da includere nel rapporto ambientale (fase di scoping). In alcuni Stati Membri la procedura di definizione dell'ambito di applicazione prevede la consultazione del pubblico, che non è tuttavia obbligatoria ai sensi della direttiva. 7. Relativamente alla consultazione del pubblico la direttiva VAS non specifica in maniera dettagliata le procedure da seguire. L'esperienza mostra che la consultazione del pubblico, in particolare quando avviene nelle fasi iniziali della programmazione ed è concepita come processo, facilita l'accettazione del Piani/Programmi e, di conseguenza, contribuisce ad identificare e risolvere tempestivamente i possibili conflitti.

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2. AMBITO TEMPORALE DI APPLICAZIONE DELLA VAS 2.1.Premessa: cosa dice il nuovo TU ambiente Il comma 2-ter dell’articolo 35 della nuova versione del dlgs 152/2006 prevede che le procedure di VAS avviate precedentemente all'entrata in vigore del presente decreto (13/2/2008) sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell'avvio del procedimento. … (DEMO)

Ebook completo disponibile su www.iusondemand.com/pdf sezione Ambiente oppure 2010 NUOVO TESTO UNICO AMBIENTALE

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Il Testo Unico Ambientale dopo i decreti del 2008 e 2010