Issuu on Google+

Передмова Інститут виборчого права, Товариство конституційного права розпочали роботу над кодифікацією законодавства про освіту України. Першим кроком на шляху розробки концепції кодифікування законодавства є дослідження та громадське обговорення проблем, які потребують першочергового вирішення, а також вивчення досвіду інших держав. У збірнику подано дослідження ключових проблем правового регулювання освіти та освітньої діяльності. З погляду авторів, основою реформування та систематизації законодавства про освіту має стати Конституція України, а першим кроком до реформування освітнього законодавства – приведення норм законів у відповідність із нормами Конституції України. У збірнику досліджено основні положення Конституції України, які безпосередньо стосуються освіти. Запропоновано засади систематизації та кодифікації законодавства про освіту. Досліджено проблеми правового регулювання середньої та професійно-технічної освіти. Проведено класифікацію судових справ, у яких стороною є Міністерство освіти і науки України. Продовженням цієї роботи має стати змістовний аналіз правових позицій і рекомендації щодо законодавчих пропозицій. Вивчення міжнародного досвіду проведено на прикладах Англії, Франції, Польщі, та Латвії. Цікавим є досвід прийняття кодексу законів про освіту у Франції. Першим важливим результатом на шляху розробки концепції кодифікації законодавства про освіту є пропозиції щодо компетенційного розподілу правового регулювання освітньої діяльності. Матеріали підготовлені за результатами обговорень на круглих столах, що відбулися у Львові, Одесі та Харкові у вересніжовтні 2009 року, за участю Володимира Ковтунця, Лілії Гриневич, Ігоря Жиляєва, Світлани Сорокіної, Юрія Момонта, Віолетти Скульської, Лариси Біби, Лариси Лєндел.

Думки та погляди, що висловлюються в цій публікації,  є винятковою відповідальністю авторів та не відображають точку зору Міжнародного фонду «Відродження».


КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ОСВІТНЬОЇ ДІЯЛЬНОСТІ 1. Вступ



Система освіти в Україні потребує реформ. Особливість освіти в тому, що проведенню кардинальних реформ сприяє, з одного боку, ініціатива освітян, з іншого – поглиблення співпраці з країнами Європи в рамках діяльності Ради Європи, зокрема, реалізація програм Болонського процесу. Як показало запровадження зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень, проведення реформ може успішно ініціюватися суспільством, недержавними організаціями. Однак кардинальні реформи неможливі без належного правового забезпечення. Сучасний стан законодавства у сфері освіти можна охарактеризувати так. 1. Стан законів: a. Відсутня чітка правова термінологія; b. У багатьох важливих випадках відсутні однозначні правові норми; до того ж ці норми часто суперечливі навіть у межах одного Закону; c. Нечітко визначені повноваження органів влади у сфері освіти. 2. Нормативно-правові акти – Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, накази Міністерства освіти і наукиУкраїни – доволі часто не відповідають нормам законів або містять суперечливі норми. Дається взнаки традиція неповаги до закону з боку виконавчої влади. Хоча треба визнати, що невідповідність нормативно-правових актів нижчого від законів рівня є насамперед наслідком низької якості власне законів. Відповідно до Конституції України засади правового регулювання освіти визначаються виключно законами України (стаття 92). Тому єдиним надійним правовим фундаментом для вирішення питань реформування законодавства про освіту мають стати принципи конституційності та верховенства права.


Дослідження конституційних засад правового регулювання здобуття освіти та освітньої діяльності та їх відображення в нормативно-правовому регулюванні сфери освіти є актуальним завданням з огляду і на той факт, що засади правового регулювання освіти встановлені Законом України «Про освіту», прийнятим у 1991 році, майже за 5 років до прийняття Конституції України 1996 року. Розробка та прийняття інших законів про освіту (загальну середню, вищу, професійно-технічну тощо) здійснювалися з урахуванням не лише положень Конституції, але й норм базового закону. Слід відзначити, що питання конституційності положень законодавства про освіту піднімалося у Конституційному Суді України лише один раз і стосувалося співвідношення вимог доступності освіти та права на надання платних освітніх послуг (рішення КСУ № 5-рп/2004 від 04.03.2004). 2. Мета освіти та освітньої діяльності Найпершою проблемою, від вирішення якої залежать відповіді на інші питання правового регулювання освітньої діяльності, є визначення мети освіти. Для визначення мети освіти слід врахувати основоположні норми Конституції: 1) «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю» (стаття 3); 2) «держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України» (стаття 11); 3) «кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості» (стаття 23); 4) «кожен має право на освіту» (стаття 53). Отже, метою освіти має бути вільний розвиток людини, її особистості, розвиток української нації, її історичної свідомості,






традицій і культури, розвиток етнічної, мовної та культурної самобутності корінних народів України та національних меншин. Очевидно, з такого контексту логічно випливає обов’язок держави забезпечувати доступність і безоплатність різних форм освіти, передбачений частиною другою статті 53 Конституції. Водночас здобуття людиною освіти має бути метою не лише держави, але й людини, як частина її обов’язків перед суспільством. У преамбулі Закону України «Про освіту» визначено мету освіти: «Метою освіти є всебічний розвиток людини як особистості та найвищої цінності суспільства, розвиток її талантів, розумових і фізичних здібностей, виховання високих моральних якостей, формування громадян, здатних до свідомого суспільного вибору, збагачення на цій основі інтелектуального, творчого, культурного потенціалу народу, підвищення освітнього рівня народу, забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями». Ця норма загалом задовільно відображає перераховані вище положення Конституції України, які слід брати до уваги при визначенні мети освіти. Норма уточнює вимоги Конституції, вказуючи, що саме розвиток людини, як найголовніша мета освіти, має бути основою для збагачення інтелектуального, творчого, культурного потенціалу народу та забезпечення народного господарства кваліфікованими фахівцями. Отже, освіта в Україні має значення націотворчого чинника, покликаного створити основу як для розвитку кожної особистості зокрема, так для формування та розвитку потенціалу нації в її політичному розумінні. З урахуванням швидкого розвитку нових технологій, визначальності технологічних переваг в світовій економічній конкуренції, нинішнього стану українського суспільства так сформульвана мета освіти є досить актуальною. Проблема полягає у формуванні стратегії для досягнення мети. Адже слід мати на увазі, що сучасний ринок часто потребує не просто освіченого працівника, а й професіонала у певній галузі, часто доволі вузькій. Тому у сфері освітніх послуг поряд з державою зростає роль недержавного, приватного сектора. З одного боку, маємо як наслідок полегшення навантаження на державний бюджет, а з іншого – загрозу зміщення цілей ос-


вітньої діяльності. Деякі вчені, досліджуючи сучасні тенденції розвитку освіти, ведуть, зокрема, мову про зміну ролі університету в сучасній державі [1]. Україна, незважаючи на задекларовані в Конституції цілі, вимушена будувати власну систему освіти на базі радянської освіти, реальна мета якої значно відрізнялася від визначеної нинішнім українським законодавством. Радянська освіта була насамперед спрямована на досягнення вузькоідеологічних цілей, а там де виникала потреба у кваліфікованих фахівцях (перш за все, для військово-промислового комплексу), метою освіти було саме формування вузькоспеціалізованого спеціаліста без урахування загальнолюдського розвитку. Як наслідок, маємо запущену гуманітарну складову освіти. А в математичних, природничих та інженерних напрямах – систему, здатну готувати добрих фа­ хівців у своїх галузях, які, однак, мають незадовільну гуманітарну підготовку і непідготовлені до умов ринкової економіки. Це в підсумку веде до занепаду цілих галузей промисловості, особливо – високотехнологічних. Слід зазначити, що діюча в Україні система державного фінансування професійної, зокрема вищої освіти, є квазіринковою модифікацією системи, яка функціонувала в СРСР, орієнтується виключно на підготовку кадрів для народного господарства, на формальні показники чисельності підготовлених фахівців, і не відповідає поставленій Конституцією та Законом меті ­освіти. Зауважимо, що підготовка спеціалістів для народного господарства є ціллю освіти, яка випливає із загальної, значно ширше поставленої мети. Це має негативний вплив як на професійну освіту, що надається за державний кошт, так і на інші види освіти. 3. Право на освіту Друга важлива конституційна норма – всезагальність права на освіту (стаття 53, ч.1). Надалі ця норма Конституції деталізується. У третій частині статті 53 маємо перелік видів освіти у контексті доступності, безоплатності та розвитку, що забезпечуються державою:




– дошкільна; – повна загальна середня; – професійно-технічна; – вища; – позашкільна; – післядипломна. Зрозуміло, що цей перелік не може бути вичерпним. У ньому відсутня така важлива категорія як безперервна освіта, наявна, але недостатньньо висвітлена в освітянських законах, освіта дорослих (яка не завжди носить виключно професійну спрямованість) тощо. На жаль, освітянське законодавство орієнтується лише на перераховані в Конституції види освіти. Перші негативні наслідки звуженого підходу проявилисиь при законодавчому закріпленні системи зовнішнього незалежного оцінювання. Зауважимо, що норми статті Конституції не заперечують можливостей розширеного трактування видів, форм та змісту освіти, зокрема, не містять заборон щодо державного фінансування інших видів та форм освіти. 4. Обов’язковість повної загальної середньої освіти



Особливо гостро стоїть питання розуміння обов’язковості повної загальної середньої освіти (ч. 2 ст. 53). Правові позиції українського політикуму з цього питання де факто виражені в Законі України «Про повну загальну середню освіту» (ст.3, ст. 30, ст. 34, ч.5). А саме, повна загальна середня освіта, точніше, здобутття особами такої освіти, є обов’язком держави, а дотримання Державного стандарту загальної середньої освіти – обов’яз­ком навчального закладу. Здобуття повної загальної середньої освіти, виявляється, не є обов’язком громадянина. Хоча й зі змісту навчання – процесу здобуття освіти, і з положень статті 23 Конституції України випливає відповідальність і самої особи за здобуття повної загальної середньої освіти. Наслідком такого політико-правового підходу стало запровадження в середній школі тотально позитивної системи оцінювання, яка поширюються і на державну підсумкову атестацію.


Незалежно від результатів навчання випускник загальноосвітнього закладу ІІІ ступеня отримує документ про повну загальну середню освіту. Оскільки повна загальна середня освіта є основою для подальшої освіти (ст. 3 вказаного Закону), то кожен випускник незалежно від рівня знань отримує право здобувати вищу освіту. Результат – процвітання корупції у вищих навчальних закладах і падіння якості вищої освіти. З нашого погляду, частину другу статті 53 Конституції України слід розуміти в контексті інших конституційних норм, зокрема, статті 23. Окрім прав, людина має також і «обов’язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості». Очевидно, що освіта є багатостороннім процесом, в якому результат, мета досягаються за умови спільної діяльності тих, хто навчає, і тих кого навчають. Результату не буде досягнуто, коли одна з цих сторін втрачає мотивацію до освітньої чи пізнавальної діяльності. Тому обов’язковість повної загальної середньої освіти варто розглядати і як обов’язок громадянина України та кожного, хто на законних підставах проживає на території держави. 5. Вища освіта Нарешті, останніми роками суспільство приділяє прискіпливу увагу до вищої освіти. Держава гарантує безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсних засадах. Зауважимо, що ця норма не передбачає жодних винятків. Натомість частина третя статті 44 Закону України «Про вищу освіту», прийнятого у 2002 році, передбачає можливість позаконкурсного вступу та цільового прийому до вищих навчальних закладів державної та комунальної форми власності, що може бути встановлена законодавчими актами. Маємо очевидну пряму невідповідність норми Закону України «Про вищу освіту» статтям 53 та 24 Конституції України. Глибший аналіз показує, що право позаконкурсного вступу до вищих навчальних закладів створює умови для порушення вимог ­статті 23




Конституції, що в підсумку ставить під сумнів можливість досягнення законодавчо визначеної мети освіти. Низкою законів України (див., наприклад, [2‑4]), указів Президента, постановами Кабінету Міністрів України право позаконкурсного вступу надано особам понад десяти категорій. Цими законодавчими актами не передбачено жодних способів перевірки здатності особи до здобуття вищої освіти. Зважаючи на домінуюче розуміння обов’язковості повної загальної середньої освіти (див. п. 4), норма частини третьої статті 44 Закону України «Про вищу освіту» вимагає безперешкодного доступу до вищої освіти осіб, які мають право позаконкурсного вступу, незалежно від рівня їхньої підготовки за програмою повної загальної середньої освіти. Обмеження ж на кшталт 124-бального бар’єра для результатів зовнішнього незалежного оцінювання є сумнівними з точки зору законності. Вимагає уточнення і поняття вищої освіти, зокрема, потребує чіткішого розмежування поняття вищої освіти та професійно-технічної освіти. Зараз до вищої освіти віднесено здобуття професійної кваліфікації молодшого спеціаліста, що в радянські часи належало до так званої середньої спеціальної освіти. Хоча за змістом освітньої підготовки кваліфікація молодшого спеціаліста стосується більше саме професійної освіти, а не вищої. Виходячи із мети освіти, про що йшлося вище, до вищої освіти слід відносити освіту, яка суттєво сприяє розвитку особистості, її інтелектуального і творчого потенціалу, а не лише набуттю професійних вмінь і навиків. 6. Відносини власності в системі освіти. Освіта як сфера підприємницької діяльності



Незважаючи на особливий статус сфери освіти, надання освітніх послуг має всі ознаки підприємницької діяльності й є одним із видів підприємницької діяльності. Але освіта, відповідно до визначої мети, статей 3 та 23 Конституції України, є одним зі стратегічних напрямів діяльності держави, що визначає майбутнє суспільства в цілому та кожного громадянина зокрема. Тому


держава виступає активним суб’єктом діяльності у сфері освіти. Органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування є засновниками значної частини навчальних закладів. Але стаття 13 Конституції України передбачає рівність форм власності і господарювання: «Держава забезпечує захист прав усіх суб’єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб’єкти права власності рівні перед законом.» (Частина четверта статті 13 Конституції України). На жаль, аналіз законодавства та правозастосувальної практики у сфері освіти вказують на фактичну дискримінацію навчальних закладів недержавної і не комунальної форми власності. Зокрема, слід нагадати такі факти. 1. Вищі навчальні заклади недержавної (не комунальної) форми власності не можуть отримувати державне замовлення на надання освітніх послуг, підготовку фахівців (як не дивно, це обмеження не поширюється на навчальні заклади, засновані Центральною спілкою споживчих товариств України). 2. Середні загальноосвітні навчальні заклади недержавної і не комунальної форми власності не можуть отримувати бюджетне фінансування. 3. Учні середніх загальноосвітніх навчальних закладів недержавної і не комунальної форми власності позбавлені права отримувати безкоштовні підручники (а часто взагалі позбавлені можливості легально придбати підручники, видані коштом Дер­ жавного бюджету). 4. Викладачі приватних вищих навчальних закладів зазнають дискримінації при виході на пенсію. Фактично держава всупереч Конституції використовує свій особливий статус для зміцнення монополії та обмеження конкуренції у сфері освіти. Існують серйозні проблеми врегулювання майнових відносин і для навчальних закладів державної та комунальної форм власності. Аналіз практики судового вирішення спорів у сфері освіти показує, що за предметністю спорів домінують спори майнового характеру. Нечіткість правового регулювання майнових прав закладів освіти інколи ставить у скрутне становище навіть за-




клади державної та комунальної форм власності, не кажучи про недержавні. З нашого погляду, це прямий наслідок того, що конституційні засади регулювання відносин власності не знайшли свого відображення в освітянському законодавстві. Виникають запитання щодо доцільності делегування повноважень у сфері загальної середньої освіти органам місцевого самоврядування. Зважаючи на мету освіти, очевидно, навчальним закладам слід надавати особливий статус, який би спрямовував їхню діяльність на забезпеч��ння якості освітніх послуг, а не на вирішення проблем фінансово-матеріального забезпечення. Один із можливих шляхів – розподілення функцій і повноважень власне навчального закладу та засновника навчального закладу. Питання фінансово-матеріального забезпечення мали б бути віднесені до виключної компетенції засновника (засновників). Однак засновник повинен мати невеликий обсяг повноважень щодо профільної діяльності навчального закладу. 7. Права національних меншин у сфері освіти

10

Конституція передбачає і гарантії здобуття освіти громадянами, які належать до національних меншин. При цьому слід зауважити, що гарантії мають варіативний характер, а саме – права національних меншин у сфері освіти можуть бути реалізовані шляхом: – навчання рідною мовою; – вивчення рідної мови в державних чи комунальних навчальних закладах; – вивчення рідної мови через національні культурні товари­ ства (частина п’ята статті 53 Конституції України). Конституція вимагає, щоб детальніше врегулювання прав національних меншин здійснювалося виключно законами. Зараз мовні питання у системі освіти регулюється лише Законом УРСР «Про мови в Українській РСР», нормативними актами Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України. Згаданий Закон було прийнято за часів УРСР, коли фактично на території України домінуючою державною мовою була російська, а ук-


раїнській надавався певний формальний статус, метою якого, по суті, було збереження української мови від зникнення. За нових реалій, коли єдиною державною мовою в незалежній Україні є мова українська, застарілі законодавчі норми реально ведуть до дискримінації осіб, які належать до національних меншин. Навчання мовами національних меншин без належного вивчення української мови як державної (а саме така модель мовного режиму в освіті заохочувалась в УРСР) обмежує можливості особи щодо повноцінної участі у діяльності суспільства та участі у веденні державних справ, тобто веде до обмеження конституційних прав громадян. Особливо гостро ці проблеми проявились під час проведення заходів загальнодержавного масштабу, коли відсутність уніфікованого мовного підходу стає перешкодою для здійснення прав громадян. Йдеться про формування загальних списків виборців та Державного реєстру виборців, про проведення загальнодержавного оцінювання навчальних досягнень випускників системи загальної середньої освіти. Незважаючи на політичну чутливість мовних проблем держави, мовні питання освітньої діяльності мають бути врегульовані саме законами України. Певним орієнтиром може стати Європейська хартія мов національних меншин, ратифікована Верховною Радою, а також відповідна практика сусідніх держав (Республіка Польща, Російська Федерація, Румунія тощо), які після розпаду СРСР та соціалістичного табору зуміли відносно безконфліктно врегулювати мовні проблеми. 8. Розподіл повноважень щодо правового регулювання освітньої діяльності Стаття 92 Конституції передбачає, що «засади освіти» визначаються виключно законами України. Ця норма має продовження в Законі «Про освіту», в Законі «Про вищу освіту», якими передбачається, що Верховна Рада України визначає державну політику в галузі освіти. Однак аналіз законів України про освіту та правозастосувальної практики показує, що низка важливих питань освіти, які слід

11


віднести до державної політики в галузі освіти, регулюються Указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, а то й наказами Міністерства освіти і науки. Законом незадовільно врегульовані процедури формування мережі навчальних закладів, стандартизації в системі освіти, забезпечення державного контролю за якістю освіти, участь громадян та структур громадянського суспільства в управлінні освітою тощо. Навряд чи можна визнати таким, що відповідає Конституції, затвердження стратегічних документів у галузі освіти указами Президента, а не законами України. Водночас законами визначаються питання строків і тривалості навчального року, педагогічного навантаження тощо, які мають суто технологічне значення і мали б регулюватися нормативноправовими актами нижчого рівня, аніж закон. Відповідно до статті 92 Конституції України виключно законом слід визначити компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування щодо нормативно-правового регулювання освітньої діяльності. На жаль, саме відсутність компетенційного розподілу породжує конфлікти в системі державного управління освітньою діяльністю і веде до реального зниження якості освітньої діяльності в цілому. Як приклад, можна навести існуючий порядок (а, точніше, відсутність будь-якого порядку) надання навчальним закладам статусу національного. У результаті дискредитовано стимул для становлення справжніх лідерів у національній системі освіти. Якщо подібні процеси не буде зупинено, на черзі дискредитація статусу дослідницького університету. Натомість у разі наявності в державі національної системи об’єктивного моніторингу якості освіти, в якому поєднувалися б елементи державного та громадського управління, провідні вищі навчальні заклади отримали б добрий стимул для конкуренції у європейському та світовому освітньому просторі. 9. Висновки 12

По-перше, законодавство України про освіту не повною мірою узгоджується з вимогами Конституції України, а отже, порушуються конституційні права громадян. Насамперед треба повернутись


до визначення мети освіти, яке б повною мірою відповідало Конституції України, і на цій основі формувати правове поле для надання освітніх послуг. По-друге, існує низка правових проблем освітньої діяльності, які відповідно до Конституції мають бути врегульовані саме законами. Протягом понад 13 років, які минули з часу прийняття Конституції, до цих проблем держава або не зверталася, або ж вирішувала їх шляхами, що не відповідають Конституції. Загальновизнано як правниками, так і освітянами, що законодавство України про освіту потребує реформування. А це значний обсяг роботи: розробити чітку правову термінологію, усунути внутрішні суперечності законодавства, вирішити питання, які мають бути врегульовані законами України. В сукупності виконана робота може стати основою для кодифікації законодавства про освіту. Базою для такого реформування має стати Конституція України. Лише в цьому разі можна розраховувати на створення стабільної і водночас динамічної системи законодавства про освіту, в рамках якої можливе проведення радикальних і продуктивних реформ, інтеграції освіти у європейський та світовий освітній простори. Система освіти має достатній потенціал, щоб стати однією з провідних сфер діяльності суспільства і держави, де принципи класичного конституціоналізму [3] та верховенства права діятимуть у повному обсязі. Література 1. Квієк М., Університет і держава. – К. Таксон, 2009. – 380 с. 2. Освіта України. Збірник законів. – Харків. Бурун-книга, 2008. – 304 с. 3. Волянська Г., Ковтунець В.. Класичний конституціоналізм vs. харизматичний пострадянський конституціоналізм. – Юридичний журнал, 2008, № 7.

13


Проект «Розроблення принципів та методів уніфікації, гармонізації та кодифікації законодавства про освіту в Україні» Проблеми систематизації сучасного освітнього права України 1. Яку систему освіти регулює сучасне освітнє право ­України? Сучасна національна система освіти є досить складною (Див.: Додаток). Вона продовжує стрімко модернізуватися під значним впливом зовнішніх і внутрішніх факторів. Постійно виникають нові загрози і ризики її подальшому розвитку [16]. Освіта – фундаментальне благо. Сфера освіти в розвинених країнах давно перетворилась на фактор економічного зростання: кожна одиниця витрат на освіту дає віддачу на рівні 1,7–1,9 обсягів виробленого ВВП. Економічна конкуренція країн усе більше переходить із сфери виробництва в сферу науки й освіти. Голов­ ним фактором сталого розвитку стає накопичення не матеріальних благ і послуг, а знань, творчого потенціалу, створення умов для гармонійного розвитку людини. 2. Правова система України в стані транзиту

14

Сучасна правова система України надзвичайно складна: існують норми, успадковані з радянської правової системи, нові норми, притаманні соціальній правовій ринково-орієнтованій державі, а також чимало перехідних норм. Вказана сукупність норм становить правову систему перехідного періоду. Ця система продовжує реформуватися, чимраз ускладнюючись – постійно зростає кількість законів, інших нормативно-правових актів (рис. 1). Так, за період роботи парламенту другого скликання


0

500

1000

1993

1992

1991

1500

закон указ постанова КМУ

1994

2000

2009

2008

2007

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

Рис. 1. Розвиток правової системи України, 1991–2009 рр.

Джерело даних: http://gska2.rada.gov.ua

2006

Рис. 1. Розвиток правової системи України, 1991-2009 рр.

1995

2500

15


16

було зареєстровано 2024 законопроекти, прийнято 712 законів, третього скликання – відповідно 3813 та 1016, за чотири сесії парламенту четвертого скликання – 2316 та 446 [1, с. 14–15]. Реалізуючи право законодавчої ініціативи за І-ІV сесії парламенту четвертого скликання, Президент України вніс на розгляд 115 законопроектів, народні депутати України – 1612, Уряд – 623, Національний банк – 19 [1, с. 7–8]. Прагнучи розбудувати національну правову систему, яка б відповідала сучасним вимогам, суб’єкти законодавчої ініціативи зареєстрували за період роботи парламенту третього скликання 7983 проектів законів та постанов, четвертого – 10073 проекти, п’ятого – 3331 проекти, за I–V сесії шостого скликання було зареєстровано вже 5979 проектів законів і постанов Верховної Ради України (станом на 11.01.2010 р.) (рис. 2). Складність національної правової системи характерна для багатьох країн. Так, Ю. Тихомиров відзначав, що якщо в Росії у 1938-1988 рр. було прийнято майже 100 законів, то за неповне десятиліття ХХ століття новітньої історії в обіг введено майже тисячу законів [2]. Подібні проблеми існують також, наприклад, у Новій Зеландії, де за 10 років набули чинності 1600 нових законів та 3600 положень тощо [3]. Зазвичай це призводить до слабкої структурованості правової системи та потребує перманентного внесення змін та доповнень до законів. З аналогічного приводу ще наприкінці ХІХ століття К. Победоносцев зауважував, що сукупність парламентських актів, постанов, рішень – це хаотичне неструктуроване нагромадження, у якому важко розібратися та привести його до ладу, виокремити випадкове від постійного, те, що втратило силу від чинного, суттєве від несуттєвого [4]. В. Литвин, коментуючи таку ситуацію, констатував: «Проблемою номер один залишається якість законотворчості… Хіба можна вважати нормальним, що лише останнім часом п’ять разів суттєво змінювалося податкове законодавство, тричі – регулювання іноземних інвестицій. Так, протягом діяльності Верховної Ради України третього і четвертого скликання зміни до Закону «Про податок на додану вартість» вносились понад 70 разів, до Закону «Про оподаткування прибутку підприємств» – 65»1 [1, с.13]. Навіть у Німеччині закон про податок на прибуток за чотири роки Бундестагом ХІІІ-го скликання змінювався 19 разів. Див.: [5]. 1


VІ/4

VІ/3

VІ/1 V/4

V/3

V/2

V/1

Джерело даних: http://gska2.rada.gov.ua

VІ/2

ІV/9

ІV/8

ІV/7

ІV/6

ІV/5

ІV/4

ІV/3

ІV/2

ІV/1

IIІ/9

IIІ/8

IIІ/7

IIІ/6

IIІ/5

IIІ/4

IIІ/3

IIІ/2

IIІ/1

Рис. 2. Кількість зареєстрованих законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України (сесії III-VI скликань)

VІ/5

Рис. 2. Кількість зареєстрованих законопроектів та проектів постанов Верховної Ради України (сесії III–VI скликань)

3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

17


Інші яскраві приклади недосконалості правової системи України наводяться в дослідженнях українських юристів: майже 10 % чинних законів не діють, проте з юридичної точки зору залишаються чинними; 2) існують частково чинні закони з великою кількістю статей, що фактично діють у зміненому обсязі, тобто втратили чинність у певній частині, фактично доповнені або змінені виданими пізніше законами, без наведення нової редакції доповненого або зміненого припису. Текст багатьох частин таких законів значною мірою застарів і не відповідає справжньому змісту правової норми у тому вигляді, в якому вони діють на даний час [13, с.114‑119]. 3. Нормативно-правове регулювання освіти

18

Щодо становлення окремої галузі освітнього права у вченихюристів немає єдиної точки зору. Теоретичних досліджень цього питання ще замало, термінологічне забезпечення відпрацьоване недостатньо. Самі завдання правового регулювання освітньої діяльності відпрацьовувалися класичними галузями права, насамперед, господарського, цивільного та адміністративного. Увага вчених-правознавців до освітнього права посилилась лише останніми роками. Збільшилася кількість публікацій як із загальних, так і з окремих питань освітнього права [9; 11], з’явилися нові дослідження та праці, зокрема – українських вчених [10]. Освітнє право, як й багато інших «нових» галузей права (наукове, інформаційне тощо), розвивалося значною мірою на основі публікацій в періодичних виданнях, дещо менший вплив мали дослідження, викладені в наукових монографіях, і лише частковий – курси навчальної літератури. Найвагоміший науковий внесок в розробку теоретико-методологічних основ вивчення освітніх правовідносин і освітнього права як цілісного системного явища вніс відомий російський правознавець В. М. Сирих, результати досліджень якого дозволили поставити під сумнів панівне в науці уявлення про розрізненість відносин, що виникають у сфері освіти, і надати докази комплексного характеру освітнього законодавства. Інші російські дослідники (С. В. Барабанова, А. В. Белозеров, Н. І. Бу-


лаєв, Е. В. Буслов, Т. А. Владикіна, В. В. Гавріщук, З. П. Дащинська, С. В. Куров, В. В. Кваніна, А. Г. Кислов, О. Б. Леонтьєва, Л. Г. Максимець, В. В. Насонкін, Н. В. Путіло, І. А. Рижков, К. А. Чернега, В. І. Шкатулла, Д. А. Ягофаров та ін.), як правило, обмежувалися розглядом більш вузьких питань правового регулювання означеної області у сфері освіти. Не зважаючи на зростання інтересу правознавців до проблем освіти, на сьогодні освітні і суміжні з ними відносини, що виникають у цій сфері, найбільш значущі освітні інститути залишаються слабо вивченими, значною мірою відсутнє системне теоретичне опрацьовування універсальних принципів, форм і способів їхнього правового регулювання. Отже, теоретико-правове дослідження освітніх правовідносин, а також підходів до їхньої правової регламентації є сьогодні надзвичайно актуальним і своєчасним науковим завданням. Сьогодні про освітнє право можна казати як про таке, що реально відбулося. Але молодість самої галузі права та її динамічний, все об’ємніший розвиток, не можуть не позначитися на його цілісності, взаємозв’язку його інституцій. Розвиток і становлення кожної галузі законодавства є тривалим, багатоплановим процесом. Існування такої галузі характеризують три ознаки: по-перше, націленість сукупності правових норм на регулювання певних суспільних відносин (предмет), по-друге, використання своєрідного поєднання відомих процесів і засобів правового регулювання (метод); і третя – наявність кодифікаційного акту або декількох актів, яким завершується процес виокремлення галузі. Предмет галузі законодавства становить певна сукупність суспільних відносин, яка вимагає застосування специфічного правового регулювання. Критерієм виокремлення цього предмета є об’єктивна потреба в правовому регулюванні певної групи суспільних відносин. Так, конкретизація потреби в спеціальному регулюванні трудових відносин сприяла розбудові трудового законодавства, а екологічних відносин – природоохоронного тощо. Предмети галузей законодавства індивідуально визначені, однак водночас тісно пов’язані один з одним, взаємно переплітаються. Об’єктивно відбувається регулювання одних і тих самих суспільних відносин з різними цілями, під різними кутами – різними

19


20

г­ алузями права. Наскільки тісно взаємозв’язані суспільні відносини, настільки ж переплетені галузі законодавства, що регулюють їх. Це забезпечує зв’язок галузей права між собою. Безпосередньою складовою правового регулювання кожної галузі права є відносини всіх суб’єктів, пов’язаних певним інтересом відносно конкретного предмета у визначеній сфері, чи поведінка суб’єкта права2, яка оцінюється з точки зору інтересів суспільства, держави чи інших суб’єктів права. Частенько в практиці застосування права, юридичній науці, законотворенні виникає підміна понять «предмет» та «об’єкт» регулювання. Це порушує однозначність розуміння правовідносин за конкретних обставин. Так, російський дослідник освітнього права В. Шкатулла ви­ значає предметом освітнього законодавства регулювання суспільних відносин, що становлять сферу освіти: педагогічних (відносин з виховання та навчання); конституційних; трудових; управлінських; майнових; соціальних; земельних; фінансових; сімейних відносин тощо [11, с. 20–33]. Інші російські правники вважають, що «основним предметом правового регулювання слід визнати систему освіти, як в цілому, так й її окремі (групи) компоненти (інститути). Тобто множину різноманітних освітніх підсистем та їхніх складових, які виражаються в різного роду (виду) освітніх відносинах. Таке трактування зумовлене тим, що освітні відносини в широкому розумінні зовнішньо виражені в той чи іншій інституційній оболонці – підсистемі (учасники освітнього процесу і їхній правовий статус, система органів управління освітою, система контролю якості освіти тощо). А у вузькому розумінні, коли безпосереднім предметом правового регулювання в сфері освіти виступають освітні відносини, – процес і результат здійснення людьми соціальних актів з налагодження між собою певних освітніх зв’язків. Інакше кажучи, основним предметом правового регулювання в сфері освіти є відносини, так чи інакше пов’язані з головною метою освіти як соціального інституту – забезпеченням шляхом навчання і виховання позитивної соціалізації» [12]. Метод. Жодна з галузей законодавства не має свого власного, тільки їй властивого і неповторного методу правового Поведінка (пор��док дій) певного суб’єкта – адекватне виконання встановлених норм суб’єктами, до яких ці норми звернено. 2


регулювання – специфічного для кожної галузі, завжди існує індивідуальне поєднання диспозитивності й імперативності. Індивідуальність методу разом з предметом характеризує галузь законодавства. В. Шкатулла визначає метод правового регулювання освітніх відносин – спосіб впливу галузі права на сферу освіти – через особливості: правового положення учасників правовідносин; зв’язку прав і обов’язків учасників правовідносин; механізму правового регулювання; відповідальності учасників правовідносин; санкцій, що застосовуються до порушників; заходів заохочення, переконань, що застосовуються у правовідносинах. При цьому він вказує, що метод виявляється у положенні учасників правовідносин, в порядку їхнього становлення, визначенні змісту, особливостях юридичних санкцій [11, с. 33–42]. Д. Ягофаров з колегами переконані, що особливості методу правового регулювання освітніх відносин походять із множини зазначених відносин, створюючи різні варіанти об’єднань імперативного і диспозитивного методів, що забезпечують різноманіття створюваного правового режиму в певних відносинах та характер юридичних наслідків рішень, прийнятих учасниками освітніх відносин тощо. До однієї з важливих особливостей методу правового регулювання освітніх відносин вони відносять те, що за кожним варіантом поєднання імперативного і диспозитивного методів характер кожного з них обов’язково передбачає врахування психолого-педагогічних особливостей взаємовідносин суб’єктів освітнього процесу [12]. Формування галузей права відбувається різними шляхами. Найпростіший – з появою нових суспільних відносин, що вимагають правового регулювання, через затвердження відповідних норм та збільшення їх числа, вони отримують певну від­ особленість і автономію. Саме так, зокрема, розвивалися колгоспне, екологічне, соціальне законодавство тощо. Можливе накопичення великого нормативного матеріалу (обумовлене розвитком суспільних відносин) з подальшою кодифікацією, наприклад – трудове, сімейне, житлове законодавство тощо. Складніший шлях – коли одні й ті ж самі суспільні відносини вимагають різних підходів у правовому регулюванні, а воно (регулювання) переслідує різні (але що не суперечать одна одній)

21


цілі. У подібних випадках приймаються нові норми, одночасно здійснюється перегруповування вже існуючих, що відповідають новим цілям. З’являються комплексні акти і комплексні галузі права, наприклад, освітнє, культурне, медичне, наукове, інформаційне тощо. Зі становленням «молодих» галузей законодавства зменшується предмет «материнських» галузей, насамперед цивільного і адміністративного законодавства. Так було при становленні земельного, колгоспного, трудового законодавства, сьогодні – при формуванні житлового законодавства, законодавства про охорону здоров’я, охорону природи тощо. Подібна ситуація характерна для системи правового регулювання, що саме розвивається. Сукупність правових норм визнається галуззю законодавства у міру здійснення процесів систематизації й упорядкування, зокрема – кодифікації. Обґрунтування потреби у новій галузі, пошуки її предмету і методу – завдання науки, а перехід від наукових рекомендацій до реалізації, проведення кодифікування – практики. У сучасних умовах актуалізується суспільна потреба розвитку національної сфери освіти. Країна стоїть перед проблемою прискорення формування економіки знань, розширення залучення інтелектуальних продуктів до економічного та соціального розвитку, органічним включенням до глобалізаційних та євро­ інтеграційних процесів. А це потребує формування внутрішньо несуперечливого правового регулювання цієї сфери. Освітнє законодавство можна окреслити як сукупність нормативних актів та окремих правових норм, що регулюють правовідносини, які виникають під час здійснення освітньої діяльності. Традиційно сучасна система галузей законодавства наводиться в класифікаторах нормативно-правових актів, які забезпечують однозначне розуміння предметів і областей регулювання в межах усього масиву національного законодавства. З метою уніфікації баз даних правової інформації, забезпечення автоматизації правової інформації Наказом Міністерства юстиції України від 02.06.2004 р. № 43/5 був затверджений Класифікатор3 галузей 22

Предметний класифікатор нормативних правових актів є ієрархічною системою юридичних понять, які визначають самостійні галузі законодавства, що регулюють різні сфери діяльності та відображають весь масив нормативних правових актів (Див.: [7]). 3


законодавства України, в якому виділена окрема галузь права «220.000.000. Освіта» з 25 підгалузями: «220.010.000. Загальні питання освіти»; «220.020.000. Органи управління освітою»; «220.030.000. Система освіти»; «220.030.010. Дошкільне виховання. Дошкільні навчальні заклади»; «220.030.020. Загальна середня освіта. Середні загальноосвітні заклади (школи, гімназії, ліцеї)»; «220.030.030. Навчальні заклади для осіб, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації»; «220.030.040. Професійно-технічна освіта. Професійно-технічні навчальні заклади»; «220.030.050. Вища освіта. Вищі навчальні заклади»; «220.030.060. Аспірантура, докторантура»; «220.030.070. Позашкільна освіта. Позашкільні навчальні заклади»; «220.040.000. Платні послуги освіти»; «220.050.000. Підвищення кваліфікації і перепідготовка кадрів»; «220.060.000. Самоосвіта. Екстернат»; «220.070.000. Недержавні заклади освіти»; «220.080.000. Учасники навчальновиховного процесу, їхні права та обов’язки»; «220.090.000. Матеріально-побутове забезпечення учнів і студентів»; «220.090.010. Стипендії. Пільги»; «220.090.020. Підручники та навчальні посібники»; «220.090.030. Канікули. Літній відпочинок»; «220.090.040. Практика. Стажування»; «220.090.050. Працевлаштування випускників»; «220.100.000. Фінансово-господарська діяльність, матеріально-технічна база навчальних закладів»; «220.110.000. Навчання іноземних громадян в освітніх закладах України. Навчання громадян України за кордоном»; «220.120.000. Присвоєння імен навчальним закладам»; «220.130.000. Загальні засади молодіжної політики»; «220.140.000. Відповідальність за порушення законодавства про освіту». Багатомовний тезаурус EUROVOC був спеціально розроблений для робіт з документальною офіційною інформацією інститутів Європейського Союзу. В тезаурусі у розділі 32 «Освіта, комунікації» (Education and Communications) виділено три мікротезауруси 3206 «Освіта» (Education), 3211 «Навчання» (Teaching) 3216 «Організація навчання» (Organization of Teaching), в які включено 10 дескрипторів ширшого рівня: в перший мікротезаурус включено дескриптори – «Метод навчання» (вміщує 4 дескриптори вужчого рівня), «Політика в галузі освіти» (22); в другий – «Загальна освіта» (11), «Навчання» (6); в третій – «Освітні установи» (15), «Рівень освіти» (5), «Організація навчання»

23


24

(9), «Учбовий процес» (8), «Учбові матеріали» (2); «Шкільне життя» (10 дескрипторів вужчого рівня) [8]. Класифікатор правових актів дозволяє отримувати повну і точну інформацію нормативно-правових актів, що діють у певній сфері суспільних відносин, аналізуючи яку можна безпомилково вносити в них необхідні зміни і доповнення, визнавати такими, що втратили силу, фактично нечинні акти, виявляти і усувати пропуски і суперечності правового регулювання. Він сприяє стандартизації формування і ведення правових інформаційних баз, спрощенню і вдосконаленню процесів обміну правовою інформацією. Системне розташування нормативних правових актів при класифікації дозволяє визначити оптимальний склад найбільш значущих консолідованих і кодифікуючих актів, потребу і послідовність їх розробки, і в результаті виробити програму законопроектної роботи. Отже, використання класифікатора правових актів сприятиме впорядкуванню і вдосконаленню вітчизняного законодавства. Спираючись на сучасні правові класифікатори, освітнє право можна визначити як комплексну галузь права. І не тільки тому, що воно є комплексом різних галузевих елементів, а ще й тому, що більшість правових норм про освітню діяльність навіть у сферах своїх специфічних відносин безпосередньо втілюють принципи регулювання, властиві базовим, фундаментальним галузям права. Аналіз існуючого законодавства і практика його реалізації засвідчують, що ефективні концептуальні підходи у вигляді цілісної системи, що охоплює всі аспекти і етапи освітньої діяльності, на сьогоднішній день у масштабі національного законодав­ства відсутні. Це призводить до незбалансованості між різними правовими актами, що відносяться до цієї сфери діяльності. Більшість існуючих норм, не отримавши розвитку у відповідних нормативних актах, які прописують механізм реалізації концептуальних положень, перетворюються на декларації. Треба звернути увагу на аспект забезпечення нормотворчого процесу на стадії вибору проблеми, способу її нормативного рішення і часу його впровадження. Як правило, ухвалення потрібних актів відбувається із запізненням. Водночас слід зазначити, що навіть у законотворчості існують не тільки змагання


ідей і підходів, але й певна конкуренція. Хто раніше запропонує оригінальніший варіант вирішення проблеми? Часто це призводить до поспіху, до формального прагнення зробити «не як усі» (виникає, зокрема, неузгодженість правових дефініцій), до створення актів, які на ділі потребують змін, доповнення структури законодавства новим актом. Це ж спонукає до виникнення підзаконних актів, що розробляються різними міністерствами з відомчих підходів. Усе це ускладнює законодавчий процес, знижує ефективність застосування правової інформації, розбалансовує національну правову систему. 4. Система джерел освітнього права України Сучасна система джерел права України, спрямована на регулювання освітніх відносин, включає два рівні (дві сукупності) нормативно-правового регулювання: внутрішній – українські нормативно-законодавчі акти, і зовнішній – міжнародні нормативно-правові акти, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. У свою чергу сукупність «внутрішніх» українських актів розподіляється на два підсистеми: законів та підзаконних нормативно-правових актів. Законодавча основа правового регулювання відносин у сфері вищої освіти представлена: 1) Конституцією України та рішеннями Конституційного суду України; 2) сукупністю загальних (базових) і спеціальних законів України в сфері освіти: «Про освіту» (1991 р., зі змінами), «Про професійно-технічну освіту» (1998 р., зі змінами), «Про загальну середню освіту» (1999 р., зі змінами), «Про позашкільну освіту» (2000 р., зі змінами), «Про вищу освіту» (2002 р., зі змінами), а також нормативно-правових актів, виданих на виконання зазначених законів України; 3) сукупністю стратегічних нормативно-правових актів, що регулюють як загальні довго-, середньо- та короткострокові питання соціально-економічного розвитку країни, так і засади й орієнтири розвитку національної системи освіти; 4) іншими законами, що регулюють окремі відносини в сфері освіти. Четверта категорія законів України посідає особливе місце в механізмі правового регулювання освітніх відносин. Велика їх

25


26

кількість, різна «вага» по відношенню до сфери освіти – в одних законах містяться лише одна-дві статті за освітньою тематикою, в інших окремі глави чи сукупність статей, певні випадки «протистоянь» чи «неузгодженостей» норм зазначених законів із нормами «профільних» законів – ці та деякі інші причини також актуалізують завдання систематизації законодавчої бази регулювання освітніх відносин. Зазначену сукупність «непрофільних» законів можна об’єднати (з певною умовністю) в наступні категорії: а) закони, що регулюють деякі загальні питання організації освіти – зокрема закони України «Про мови в Українській РСР» (1989 р., зі змінами); «Про свободу совісті та релігійні організації» (1991 р., зі змінами); «Про наукову і науково-технічну діяльність» (1992 р., зі змінами); «Про науково-технічну інформацію» (1993 р., зі змінами); «Про наукову і науково-технічну експертизу» (1995 р., зі змінами); «Про правовий статус закордонних українців» (2004 р.); Сімейний кодекс України (2002 р., зі змінами) тощо; б) закони, що встановлюють норми у спеціальних видах (напрямах) освіти; в) закони, що встановлюють певні пільги учасникам освітніх відносин, зокрема: «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (1991 р., зі змінами); «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (1993 р., зі змінами); «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» (1991 р., зі змінами); «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (1992 р., зі змінами); «Про підвищення престижності шахтарської праці» (2008 р.) тощо; г) закони, що регулюють загальні відносини у сфері праці та соціального забезпечення суб’єктів освітніх взаємовідносин; ґ) закони, що регулюють загальні відносини у сфері економіки і фінансів, – освіти – зокрема: Цивільний кодекс України (2003 р., зі змінами); Господарський кодекс України (2003 р., зі змінами); Бюджетний кодекс України (2001 р., зі змінами); Митний кодекс України (2002 р., зі змінами); Земельний кодекс України (2001 р., зі змінами); сукупність податкових законів України тощо.


Підзаконні нормативно-правові акти можна об’єднати в наступні групи: 1. Укази Президента України, з-поміж яких можна виділити такі, що спрямовані на регулювання: а) виключно суспільних відносин у сфері вищої освіти; б) загальних суспільних відносин у сфері освіти; в) окремих положень, що стосуються проблематики суспільних освітніх відносин. 2. Постанови Кабінету Міністрів України, що спрямовані на регулювання: а) виключно суспільних відносин у сфері вищої освіти; б) загальних суспільних відносин у сфері освіти; в) окремих положень, що стосуються проблематики суспільних освітніх відносин. 3. Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, що прийняті з питань освіти, які можна об’єднати у наступні групи: а) нормативно-правові акти Міністерства освіти і науки України; б) «профільні» нормативно-правові акти інших центральних органів виконавчої влади, спрямовані виключно на регулювання відносин у сфері освіти; в) «непрофільні» нормативно-правові акти інших центральних органів виконавчої влади, що містять окремі норми щодо регулювання відносин у сфері освіти. Проблеми співвідношення юридичної сили законів України у сфері освіти і чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, що присвячені регулюванню освітніх відносин, зафіксовано у відповідних диспозиціях статті 9 Конституції України4, зазначених законів, зокрема у статті 65 Закону України «Про освіту» та пункті 2 статті 2 Закону України «Про вищу освіту», якими вказаним міжнародним договорам надано вищу (ніж нормам законів України) силу: «Якщо міжнародним договором України встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України про осВперше принцип пріоритету міжнародного права над внутрішнім був закріплений в конституціях країн, що отримали поразку у другій світовій війні: Італії (1947 р.), Японії (1947 р.) і ФРН (1949 р.). 4

27


28

віту, то застосовуються правила міжнародного договору» (ст. 65 Закону України «Про освіту»). Цей принцип має все більш визначальну роль в механізмах правового регулювання освітніх відносин в країні в умовах прискорення як загальних інтеграційних процесів, так і розвитку міжнародного співробітництва в сфері освіти. Сам розвиток наукових і культурних обмінів, академічної (і студентської) мобільності й інтенсифікація співпраці в сфері освіти обумовлюють потребу прискорення адаптації національного освітнього права до норм міжнародного права, яке регулює освітні відносини, активної участі українських правознавців в розбудові сучасної архітектури міжнародного освітнього права. Варто зауважити, що вже сформовано певну сукупність міжнародно-правових актів у сфері освіти, які мають як обов’язковий (для країн, що приєдналися), так й рекомендаційний характер. Норми, що регулюють освітні правовідносини, можуть знаходитися як в спеціальних міжнародно-правових актах і угодах, які регулюють виключно освітні відносини, так і в тих актах і угодах, що стосуються прямо чи опосередковано питання освіти разом з іншими питаннями. Прикладами останніх є: • Загальна декларація прав людини (1948 р.); • Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (1966 р.); • Декларація соціального прогресу та розвитку (1969 р.); • Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), у статті 13 якого закріплено право кожної людини на освіту і визначено основні гарантії реалізації цього права. Або – Конвенція про права дитини (1989 р.), ратифікована Україною в 1991 р., у який ряд статей (зокрема – ст. 28, 29, 32, 33 та ін.) також стосуються освітніх відносин. З-поміж багатосторонніх конвенцій (договорів, угод) можна виділити: 1) міжнародно-правові акти універсального характеру, багато з яких прийнято під егідою ООН, ЮНЕСКО, Міжнародної організації праці (МОП) тощо, наприклад: • Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини (1950 р.);


• Конвенція про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти (Париж, 1960 р.); • Угода про сприяння розповсюдженню в міжнародному плані наглядно-звукових матеріалів освітнього, наукового та культурного характеру (1948 р.); • Угода щодо ввезення матеріалів освітнього, наукового та культурного характеру (1950 р.); • Конвенція № 142 МОП «Про професійну орієнтацію та професійну підготовку в галузі розвитку людських ресурсів» (Женева, 1975 р.) та інші; 2) так звані регіональні міжнародно-правові акти, прийняті Радою Європи, СНД, ЮНЕСКО (регіональні конвенції), зокрема: Конвенція про визнання навчальних курсів, дипломів про вищу освіту та вчених ступенів у країнах регіону Європи (Париж, 1979 р.); Європейська конвенція про академічне визнання університетських кваліфікацій (ETS № 32, Париж, 1959 р.); Спільна конвенція Ради Європи та ЮНЕСКО з визнання професійної підготовки у сфері вищої освіти в європейському регіоні; Європейська конвенція про еквівалентність дипломів, що надають доступ до університетів (Париж, 1953 р.); Угода про співробітництво в галузі розповсюдження знань та освіти дорослих (Москва, 1997 р.); Угода про співробітництво у галузі освіти (Ташкент, 1992 р.) та інші; 3) міжнародно-правові акти, основний зміст яких не пов’язаний зі сферою освіти, але які містять норми, що регулюють освітні відносини, наприклад: Рамкова конвенція про захист національних меншин (ETS № 157, Страсбург, 1995 р.); Загальна декларація прав людини – Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права (Нью-Йорк, 1966 р.), в ст. 13 якого закріплено право кожної людини на освіту та визначені основні гарантії цього права; Конвенція про захист прав людини і основних свобод; Загальна Декларація європейських конвенцій про еквівалентність – Рекомендація R № (98) 3 Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи з проблем доступності вищої освіти (1998 р.); Конвенція про визнання кваліфікацій, що відносяться до вищої освіти в європейському регіоні (1997 р.) – Рекомендація про статус викладацьких кадрів установ вищої освіти; Рекомендація МОП/ЮНЕСКО про положення вчителів; Рекомендація “Про єдиний освітній

29


простір і підвищення соціального статусу учнів системи освіти і науки в державах-учасниках СНД”; Конвенція “Про визнання учбових курсів, програм і документів про освіту, вчених ступенів і звань у країнах СНД”. Сфера освіти одночасно керується, окрім законів України, наступними основними стратегічними актами: 1) Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.1993 р. № 896 «Про Державну національну програму «Освіта» («Україна ХХІ століття»)»; 2) Указом Президента України від 17.04.2002 р. № 347/2002 «Про Національну доктрину розвитку освіти»; 3) Указом Президента України від 04.07.2005 р. «Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні»; 4) Указом Президента України від 20.03.2008 р. № 244/2008 «Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні». Тактичні питання розвитку галузі реалізуються у Державному бюджеті України та відповідній щорічній Програмі соціально-економічного розвитку, щорічних Посланнях Президента України, Програмах діяльності Уряду. 5. Деякі проблеми національного освітнього законо­ давства

30

Загальна трансформація національної системи освіти, глибинні та широкі модернізації її окремих елементів та відносин, процеси інтернаціоналізації вищої освіти з поступовим її органічним включенням до єдиного європейського науково-освітнього простору (у зв’язку з приєднанням до Болонського процесу), що продовжуються, актуалізують завдання проведення комплексних теоретичних досліджень та узагальнень практики правозастосування освітніх відносин у національній системі нормативно-правового регулювання. Варто відзначити, що сучасна галузь українського права, яка регулює суспільні відносини в освіті, перебуває в кризовому стані, що визначають:


1) інверсійність, фрагментарність5 непослідовність і несучасність деяких норм освітнього права; 2) примат адміністративного права над цивільно-правовим регулювання освітніх відносин; 3) проблема лакун6; 4) численні зміни та доповнення правових норм законів України про освіту; 5) зміни та доповнення, запропоновані у більшості зареєстрованих законопроектів; 6) регулювання значної сукупності освітніх відносин іншими галузями права; 7) наявність великої кількості підзаконних регуляторних актів, які здебільшого не відповідають нормам, встановленим законами (суперечать чи принципово змінюють їх зміст); 8) розбіжності між ратифікованими міжнародними угодами, що згідно з частиною першою статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України; 9) наявність суттєвих проблем у правозастосуванні; 10) непрозорість багатьох процедур, пов’язаних з адміністративним та цивільно-правовим регулюванням суспільних освітніх відносин тощо. 5.1. Застарілі норми освітнього права України, що не виконуються 1) Пункт 4 статті 23 Закону України «Про вищу освіту»: У вищих навчальних закладах державної і комунальної форм власності кількість студентів, прийнятих на перший курс на навчання за державним замовленням, повинна становити не менше ніж 51 відсоток від загальної кількості студентів, прийнятих на навчання на перший курс7. Формування освітянського права за галузевою ознакою – призводить до: 1) застарілості – у світі останніми роками визнається концепція «освіта протягом всього життя»; 2) поява «білих плям» на стиках зазначених галузей освіти. Так, стаття 29 Закону України «Про освіту» встановлює таку структуру освіти, що включає дошкільну освіту; загальну середню освіту; позашкільну освіту; професійно-технічну освіту; вищу освіту; післядипломну освіту; аспірантуру; докторантуру і самоосвіту. 6 Від лат. lacuna – пропуск, незаповнене місце в тексті. 7 Тут й надалі у цитуванні норм законів України виділено автором. 5

31


Коментар: питома вага студентів, прийнятих на перший курс навчання за рахунок державного бюджету, за даними Держком­ стату України становила у 2007 році у вищих навчальних закладах I–II рівнів 50,7 тис. (з 122,3 тис. прийнятих усього) III–IV рівнів – 184,7 тис. (з 421,1 тис. прийнятих усього). 2) Абзац 4 пункту 1 статті 64 Закону України «Про вищу освіту»: «Фінансування за рахунок видатків Державного бюджету України підготовки фахівців з вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів у вищих навчальних закладах державної форми власності здійснюється в обсягах, необхідних для забезпечення на кожні десять тисяч населення навчання не менше як ста студентів у вищих навчальних закладах першого і другого рівнів акредитації та ста вісімдесяти студентів у вищих навчальних закладах третього і четвертого рівнів акредитації». Коментар: вказані норми, по-перше, успадковані від планово-командної системи управління освітою; по-друге, не доведеними (сумнівними) є самі затверджені нормативи (наприклад – чому 100, а не 99; чому 180, а не 181?); по-трете, вони мали б враховувати наявну демографічну ситуацію, що в умовах багаторічної демографічної кризи робить їх абсолютно безпідставними; по-четверте, життя доводить, що ці нормативи щорічно змінювалися (таблиця 1). Таблиця 1. Чисельність студентів у розрахунку на 10 тис. населення за рівнями акредитації вищих навчальних закладів I-II рівнів III-IV рівнів

1995/1996 2000/2001 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 120 107 116 108 100 95 180

285

429

470

497

511

Джерело даних: Держкомстат України

32

3) Абзац 2 пункту 6 статті 64 Закону України «Про вищу освіту»: «Розмір плати за весь строк навчання або за надання додаткових освітніх послуг встановлюється у договорі, що укладається між вищим навчальним закладом та особою, яка навчатиметься, або юридичною особою, що оплачуватиме навчання або надання до-


даткових освітніх послуг, і не може змінюватися протягом усього строку навчання», а наступний абзац: «Розмір плати за весь строк навчання або за надання додаткових освітніх послуг публікується у загальнодержавних друкованих засобах масової інформації та інформаційних збірниках спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки». Коментар: Сучасна система вищої освіти передбачає наявність варіативної компоненти навчального плану, сам студент щорічно вибирає певні навчальні дисципліни, які він вивчатиме у поточному році. Це робить саму процедуру калькуляції розміру оплати навчання на момент вступу мало обґрунтованою. Окрім того, ще більш сумнівною є норма щодо калькуляції «надання додаткових освітніх послуг». 4) Пункт 2 статті 61 Закону України «Про освіту»: Держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність. Коментар: Базовою економічною категорією вищезазначеної норми права є національний доход (national income [national revenue]). С. Мочерний дав наступне визначення: «Національний доход – грошове вираження вартості новоствореного в країні протягом року сукупного продукту працею у всіх її різновидах та синергічним ефектом від її взаємодії з речовими факторами виробництва… Кількісно національний доход визначають як різницю між сукупним суспільним продуктом і матеріальними витратами на його створення протягом року (амортизація, сировина, матеріали та ін.)» [17]. У сучасному економічному аналізі, особливо порівняльному, категорія «національний доход» використовується рідко, замість неї у Системі національних рахунків широко застостосовуються показники валового національного і внутрішнього продукту та їх складових. Тому використання категорії «національний доход» є застарілим, у зв’язку з тим, що вона практично не обраховується сучасною офіційною статистикою і не виступає останнім часом орієнтиром для розробки заходів національної макроекономічної політики. 5) Пункт 1 статті 62 Закону України «Про освіту»: Фінансування фундаментальних та пошукових наукових досліджень, наукових програм, проектів державного значення у вищих навчальних

33


закладах, науково-дослідних установах системи освіти здійснюється на конкурсній основі в обсязі не меншому десяти відсотків державних коштів, що виділяються на утримання вищих навчальних закладів. 6) Слід відзначити, що застарілість деяких норм законів України про освіту створює «правовий розрив» з базовими правами людини, встановленими Конституцією України та міжнародним правом. Цей «розрив» продемонстровано вже у перших статтях базового Закону України «Про освіту». Так, стаття 2 зазначеного Закону звужує сферу законодавства до завдань «… регулювання суспільних відносин у галузі навчання, виховання, професійної, наукової, загальнокультурної підготовки громадян України». Стаття 3 «Право громадян України на освіту» у пункті першому визначає, що «Громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах …». Фактично в статті встановлено два обмеження, що здійснюються за ознаками: 1) громадянства; 2) форми власності навчальних закладів. Хоча у четвертому пункті статті 3 встановлено норму: «Іноземні громадяни, особи без громадянства здобувають освіту в навчальних закладах України відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів» (доцільно назву і зміст статті привести у відповідність до Конституції та норм міжнародного права, змінивши її назву «Право на освіту»). При цьому стаття 14 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» встановлює право на освіту таким чином: «Іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, а також яким надано статус біженця в Україні, мають право на освіту нарівні з громадянами України. Всі інші іноземці та особи без громадянства оплачують своє навчання, якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України. Іноземці та особи без громадянства, прийняті до навчально-виховних закладів України, мають права і обов’язки учнів і студентів відповідно до законодавства України». 34

5.2. Примат парадигми підзаконної нормотворчості Відзначимо, що поки що не створена цілісна система законодавчих актів, норми яких забезпечили б вичерпне правове


регулювання питань освіти і виховання. На підставі законів, як загальних, так і спеціальних, видаються численні нормативні правові акти, норми яких, зокрема, покликані заповнити «прогалини», наявні на законодавчому рівні. В результаті у сфері освіти переважає «підзаконне» регулювання. Можна констатувати, що формування національного законодавства про освіту пішло шляхом підзаконної нормотворчості. Цей шлях формування системи освітнього законодавства певною мірою був зумовлений самим законодавцем, оскільки відповідно до норми базового Закону законодавство в області освіти включає не тільки Конституцію і закони, а й інші нормативні правові акти (п.1 ст.3): видання підзаконних актів прямо передбачено деякими нормами Закону «Про освіту». Водночас наявність відсилочних норм підкреслює прагнення законодавця забезпечити правильний розвиток системи підзаконних актів – «не паралельно, а всередині сфери, окресленої законом» [18]. Основною умовою легітимності підзаконних актів є їхній безпосередній зв’язок із законом, тобто, вони повинні прийматися «на основі й у виконання закону». Як підкреслює відомий російський правознавець Ю. А.Тихомиров, «безперечність цієї доктринальної формули не вимагає доказів, що є загальновизнаним у світовому масштабі» [19]. Тому підзаконні нормативні акти завжди повинні відповідати закону, а також законним повноваженням органу правотворчості, який їх видає. У цьому сенсі не цілком однозначну роль в системі законодавства про освіту мають нормативні укази Президента. Цим правовим актам характерний ряд особливостей. Норми указів мають пряму дію і обов’язкові для виконання на всій території країни (ч. 2. ст. 90 Конституції). Але вони мають меншу юридичну силу, ніж закони, чиє верховенство закріплене Конституцією (ч. 2 ст. 4). Підставою для видання нормативного указу є не закон, а радше його відсутність, тому на укази не розповсюджується загальне правило видання підзаконних актів – «на основі й у виконання закону». Більш того, самі укази є підставою для видання інших нормативно-правових актів. Тому російський юрист Л. А. Окуньков справедливо відзначає, що «було б помилкою кваліфікувати акти Президента як звичайні підзаконні акти, оскільки вони наділені явно вищою юридичною силою, ніж постанови і розпоряджен-

35


36

ня Уряду, що видаються на основі й у виконання федеральних законів і нормативних указів Президента» [20]. Основна функція нормативних указів Президента полягає в тому, щоб оперативно забезпечити правове регулювання найважливіших питань, неврегульованих законодавчими актами. У сфері освіти (через відсутність правових механізмів і переважно декларативний характер певних норм Закону, що передбачають державні гарантії освітніх прав громадян) до таких питань відносяться державна підтримка освіти і науки. На сучасному етапі розвитку законодавство про освіту складається зі значної кількості нормативно-правових актів, здебільшого підзаконних, об’єднаних навколо базового закону: питома вага норм закону не велика в порівнянні з нормами підзаконних актів. В умовах домінування підзаконної нормотворчості над законотворчістю можна розглядати систему законодавства про освіту виключно як сукупність законів і підзаконних актів з явною кількісною перевагою останніх. Така система, що складалася під впливом «ситуативної логіки», є нормативно-правовим масивом, який, як справедливо вказує відомий російський дослідник освітнього права Д. А. Ягофаров, «як у кількісних, так і в колізійних відносинах перетнула розумні межі» [21]. Національному освітньому законодавству властива, насамперед, пробільність і фрагментарність, а також громіздкість і суперечність, що ускладнює процес правозастосування і створює підґрунття для виникнення юридичних колізій. Отже, необхідність удосконалення системи законодавства про освіту через наявність розглянутих вище серйозних проблем, пов’язаних із особливостями її формування, сьогодні очевидна. При цьому першочергова увага повинна приділятися проблемам, вирішення яких забезпечило б збільшення питомої ваги законодавчих норм і повніше регулювання власне освітніх правовідносин, скорочення об’єму підзаконної нормотворчості, насамперед у частині регламентації прав на освіту, інших освітянських прав, усунення пробільності і суперечності відповідних нормативноправових актів. Останніми роками одним з прикладів вказаної тенденції є регулювання підзаконними актами відносин, пов’язаних зі вступом


до вищих навчальних закладів (поза межами правових норм, встановлених законами України про освіту). Передує виникненню освітніх правовідносин щодо отримання вищої освіти між студентом і вищим навчальним закладом (ВНЗ) короткострокове, але важливе явище (процедура), яку можна виділити як окремий вид освітніх правовідносин. Це стосується двох взаємопов’язаних особливих правових режимів освітніх правовідносин: 1) допуску до вищої освіти; 2) доступу до вищої освіти. На цих стадіях фізична особа, що виявила бажання навчатися у вищому навчальному закладі та прагне отримати правовий статус студента (до отримання зазначеного статусу він має правовий статус абітурієнта), виконує певні дії. Парадоксом цих мало досліджених правниками, педагогами і економістами стадій є те, що вони включають у себе елементи і ознаки різних освітніх, адміністративних і цивільних правовідносин. По-перше, ВНЗ ще не має стійкого зв’язку з кожним абітурієнтом, цей зв’язок має попередній характер (оформлений у вигляді своєрідного меморандуму про наміри – публічної оферти). ВНЗ дає публічну оферту, організовує вступні випробування і конкурс, а потім – зобов’язаний провести процедуру зарахування (надати доступ до вищої освіти). Є певна аналогія з публічним договором цивільного права, що є невід’ємною частиною освітніх правовідносин між студентом та приватним ВНЗ, студентом, що навчається за рахунок коштів фізичних осіб та ВНЗ. Проведення процедур допуску до вищої освіти є за природою цивільно-правовим договором. Офертою вищого навчального закладу є пропозиції, легалізовані до початку прийому у вигляді публічно оголошених переліку, правил, процедур, строків та форми вступних випробувань, апеляцій на їх результати, відомостей про ліцензію на здійснення освітньої діяльності, сертифікатів про акредитацію відповідної спеціальності певного напряму тощо. Акцептом абітурієнта є подання заяви щодо прийому разом зі встановленими документами. Волевиявлення абітурієнта підтверджується його підписом у заяві щодо згоди брати участь у процедурі допуску до вищої освіти8 та ознайомленням щодо В українському освітньому законодавстві зазначений документ не зовсім коректно називається «заявою про вступ до вищого навчального закладу» – див. пункт 12 Умов прийому до вищих навчальних закладів України. 8

37


державної акредитації закладу, визначенням напряму підготовки, форми та джерел фінансування освіти. Волевиявлення вищого навчального закладу фіксується у правилах прийому, що затверджуються (підписуються) його керівником (які погоджуються9 з уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки). Фактично за правовим змістом договір між абітурієнтом та вищим навчальним закладом щодо послуг із допуску до вищої освіти є угодою щодо надання освітніх послуг з відкладеною умовою (попереднім договором10). Відкладеною умовою у цьому випадку є успішне проходження конкурсу, щодо якого незрозуміло, чи буде він успішним для абітурієнта. Однак на відміну від юридичного змісту попереднього договору не застосовується положення щодо примушення сторони, яка ухиляється від укладення основного договору, примушення до його укладання та відшкодування збитків, що виникли внаслідок цього. Принцип добровільності отримання вищої освіти передбачає, що абітурієнта, який не про­ йшов за конкурсом, не можна примусити до навчання11. По-третє, заміна випускної шкільної атестації та вступних іспитів у вищих навчальних закладах впровадженням інструменту зовнішнього незалежного оцінювання відбулася у правовому «вакуумі» – вона Погодження у цьому випадку слід розуміти як обов’язкову процедуру встановлення відповідності правил прийому на навчання до вищого навчального закладу затвердженим умовам прийому на навчання до вищих навчальних закладів. Вказане гарантування відповідності здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки та засвідчується відповідним нормативно-правовим актом. 10 Згідно зі статтею 635 Цивільного кодексу України попереднім є договір, сторони якого зобов’язуються протягом певного строку (у певний термін) укласти договір в майбутньому (основний договір) на умовах, встановлених попереднім договором. 11 Зазначене, а також правило, встановлене пунктом 13 Умов прийому 2009 року щодо можливості участі у конкурсах щодо зарахування до декількох вищих навчальних закладів або декількох напрямів підготовки (спеціальностей), яке передбачає, що особи, котрі за п’ять днів не подали до приймальної комісії оригінали документів, втрачають право на зарахування на навчання за кошти державного бюджету, а також на навчання за рахунок пільгових довгострокових кредитів за відсутності чіткого визначення особливостей зарахування абітурієнтів, які претендують на місце, що звільнилося, призводить до певних ризиків втрати плановості і передбачуваності здійснення вищим навчальним закладом економічної діяльності з надання освітніх послуг. 9

38


регулювалась не законами України про освіту, а підзаконними актами, які суперечили нормам цих законів. Так, пункт 1 статті 34 Закону України «Про загальну середню освіту» визначає, що «Контроль за відповідністю освітнього рівня учнів (вихованців), які закінчили загальноосвітній навчальний заклад I, II і III ступенів, вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти здійснюється шляхом їх державної підсумкової атестації», а пункт 2: «Поточне та підсумкове оцінювання знань учнів та вибір їх форм, змісту та способу здійснює загальноосвітній навчальний заклад» [1]. Ключовими є норми зазначеного правового інституту12 щодо: а) форми контролю – державної підсумкової атестації; б) змісту контролю – підсумкове оцінювання знань учнів на відповідність вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти13; в) суб’єкт контролю – здійснює загальноосвітній навчальний заклад. Регламентаційні норми вступу до українських вищих навчальних закладів, що встановлені законами України, є дещо відмінними від запропонованих зазначеною Конвенцією та об’єднують обидві процедури в одну під назвою: «Прийом до вищих навчальних закладів»14. Нормами Закону України «Про освіту» встановлено, що: 1) до повноважень Міністерства освіти України належить розробка умов прийому до навчальних закладів (абзац 10 пункту 1 статті 12); 2) «Вища освіта здійснюється на базі повної загальної середньої освіти. До вищих навчальних закладів, що здійснюють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися Правовий інститут (law institute) – складова частина конкретної галузі права, яка структурно є сукупністю відносно відособлених норм, що регулюють споріднені суспільні відносини, які складають єдність. 13 Державний стандарт базової і повної середньої освіти, затверджений постановою Уряду в 2004 р., розрахований на навчання впродовж 12 років. Згідно з Положенням про державну підсумкову атестацію учнів (вихованців) у системі загальної середньої освіти, затвердженим Наказом МОН України від 18.02.2008 р. № 94, державна підсумкова атестація є формою контролю за відповідністю освітнього рівня випускників загальноосвітніх навчальних закладів, що надають повну загальну середню освіту, відповідним навчальним програмам. 14 Фактично зазначене є наслідком того, що норми національного законодавства не узгоджено цілком із вказаною Лісабонською конвенцією. 12

39


особи, які мають базову загальну середню освіту 15 (пункт 2 статті 42); 3) «Прийом громадян до вищих навчальних закладів проводиться на конкурсній основі відповідно до здібностей незалежно від форми власності навчального закладу та джерел оплати за навчання» (абзац 4 пункту 3 статті 42); 4) «Контроль за дотриманням принципів соціальної справедливості та законності при прийомі громадян до вищих навчальних закладів здійснюється органами, уповноваженими цим Законом» (абзац 5 пункту 3 статті 42). Перша та четверта норми вказаного Закону є диспозиціями із формулюванням конкретних повноважень уповноваженим у цій сфері державним органам. Однак слід відзначити, що четверта норма є звуженою до змісту загального права на освіту, яким зазначене право розповсюджується за ієрархією прав спочатку на людину загалом, а потім на громадянина. Тобто за змістом гарантії права на освіту в частині контролю «дотримання прин­ ципів соціальної справедливості та законності при прийомі» іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, не встановлено. Друга та третя позиції внормовують дві диспозиції правового режиму допуску до вищої освіти. Детальніше правовий режим вступу врегульовано нормами Закону України «Про вищу освіту», якими встановлено, що: 1) принципом державної політики у галузі вищої освіти є забезпечення «доступності та конкурсності здобуття вищої освіти кожним громадянином України» (абзац 2 пункту 2 статті 3), що здійснюється шляхом «створення та забезпечення рівних умов доступності до вищої освіти» (абзац 4 пункту 3 статті 3); 2) «1. Громадяни України мають право на здобуття вищої освіти. Громадяни України мають право безоплатно здобувати вищу освіту в державних і комунальних вищих навчальних закладах на конкурсній основі в межах стандартів вищої освіти, якщо певний освітньо-кваліфікаційний рівень громадянин здобуває вперше. Вони вільні у виборі форми здобуття вищої освіти, ви40

Відповідно до статті 27 Закону України «Про освіту»: «Випускнику державного або іншого акредитованого (атестованого) навчального закладу видається відповідний документ про освіту встановленого зразка». 15


щого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності. 2. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, мають право на здобуття вищої освіти, крім права на здобуття вищої освіти за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України» (стаття 4);. 3) до повноважень спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі освіти і науки належить затвердження умов прийому на навчання до вищих навчальних закладів16 (абзац 12 пункту 1 статті 18); 4) керівник вищого навчального закладу в межах наданих йому повноважень «формує контингент осіб, які навчаються у вищому навчальному закладі» (абзац 10 пункту 2 статті 32); 5) для вирішення поточних питань діяльності вищого навчального закладу створюється приймальна комісія – робочий орган, положення про яку затверджуються наказом керівника вищого навчального закладу відповідно до статуту вищого навчального закладу (стаття 36); 6) «1. Прийом осіб на навчання до вищих навчальних закладів здійснюється на конкурсній основі відповідно до їх здібностей незалежно від форми власності навчального закладу та джерел його фінансування. 2. Умови конкурсу мають забезпечувати дотримання прав громадян у галузі освіти. 3. Поза конкурсом, а також за цільовими направленнями до вищих навчальних закладів державної та комунальної форм власності особи зараховуються у випадках і у порядку, передбачених законодавчими актами. 4. Прийом на навчання до вищого навчального закладу для підготовки фахівців усіх освітньо-кваліфікаційних рівнів проводиться відповідно до умов прийому на навчання до вищих навчальних закладів. Правила прийому на навч��ння до вищого навчального закладу затверджуються його керівником за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки» (стаття 44); Пункт 1 статті 22 Закону України «Про вищу освіту» встановлює, що: «Основною метою діяльності вищого навчального закладу є забезпечення умов, необхідних для отримання особою вищої освіти, підготовка фахівців для потреб України». 16

41


7) «Особами, які навчаються у вищих навчальних закладах, є студенти (слухачі), курсанти, екстерни тощо», що «… в установленому порядку зараховані до вищого навчального закладу і навчаються за денною (очною), вечірньою або заочною, дистанційною формами навчання з метою здобуття певних освітнього та освітньо-кваліфікаційного рівнів». При цьому екстерн повинен мати відповідний освітній, освітньо-кваліфікаційний рівень і навчатися за екстернатною формою навчання (стаття 53). Перша, друга та перші дві норми шостої з виділених позицій стосується прав та свобод людини і громадянина на освіту. Окрім того, друга позиція внормовує деякі питання прав та свобод абітурієнта, що стосуються допуску, зокрема: а) отримання громадянами вищої освіти за рахунок бюджетних коштів лише один раз; б) свободи у виборі форми здобуття вищої освіти, вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності; в) заборони іноземцям отримувати вищу освіту за рахунок бюджетних коштів (із застереженням – якщо інше не встановлено чинними міжнародними договорами). Третя, п’ята і четверта частина шостої позиції стосуються загальних адміністративних процедур затвердження підзаконних регламентів прийому. Лише четверта, третя частина п’ятої і шоста позиції стосуються режиму доступу до вищої освіти. Лише дві норми шостої позиції стосуються правил допуску: а) прийом осіб – на конкурсній основі і відповідно до здібностей; б) екстерн «повинен мати відповідний освітній, освітньо-кваліфікаційний рівень».

42

5.3. Невизначеність дефініцій освітнього права Розвиткові національного освітнього права заважає достатньо вільне поводження з базовими юридичними дефініціями. Так, на необхідність забезпечення точності термінології звертають увагу Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки, схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України від 21 листопада 2000 р. № 41: «Особливу увагу необхідно звертати на точність термінології. Визначення термінів повинно відповідати тому змісту, який у нього вкладають літературознавці, вчені та юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту закону». Розглянемо деякі вади термінологічного оформлення освітнього законодавства на прикладах.


Приклад 1. Здібності. Як вже зазначалося вище, законами України про освіту встановлено, що прийом громадян до вищих навчальних закладів проводиться на конкурсній основі відповідно до їх здібностей. Водночас визначення самої дефініції в законах України про освіту не подано. Розглянемо, як трактується ця дефініція в науковій літературі. Здібності, індивідуальні особливості особи, що є суб’єктивними умовами успішного здійснення певного роду діяльності. Здібності не зводяться до знань, що є у індивіда, умінь, навиків. Вони виявляються в швидкості, глибині і міцності оволодіння способами і прийомами певної діяльності і є внутрішніми психічними регулятивами, що обумовлюють можливість їх придбання [24]. Здібності – індивідуальні особливості особи, що є суб’єк­ тивними умовами успішного здійснення визначеного роду діяльності. Не зводяться до знань, умінь і навиків; виявляються в швидкості, глибині і міцності оволодіння способами і прийомами діяльності. Діагностика деяких закладених здібностей, проводиться за допомогою тестів [25]. Здібності, індивідуально-психологічні особливості особи, що є умовами успішного виконання певної діяльності. Розрізняють загальні і спеціальні здібності. Загальні здібності – це властивості розуму, які лежать в основі різноманітних спеціальних здібностей, що виділяються відповідно до тих видів діяльності, в яких вони виявляються (технічні, художні, музичні здібності тощо) [26]. Здібність перев. мн. (природні задатки, нахили до якоїсь діяльності, творчості), ХИСТ, ЗДАТНІСТЬ розм., КЕБЕТА розм., СПОСІБНІСТЬ [СПОСОБНІСТЬ] розм., КЕБА діал., ХИСТЬ діал.; ПОТЕНЦІАЛ книжн., ПОТЕНЦІЯ книжн. (здібності, що можуть виявитися за певних умов); ДАНІ мн. (якості, необхідні для чого-небудь)17 Здібність – психологічні особливості індивіда, що забезпечують можливості успішного виконання певного виду продуктивної діяльності. Здібності пов’язані із загальною спрямованістю особи, з її нахилом до тієї чи іншої діяльності18. Словники України on-line. Український лінгвістичний портал. http://lcorp.ulif. org.ua/dictua/ 18 Наказ Міністерства освіти України від 31 липня 1998 р. № 285 «Про порядок розробки складових нормативного та навчально-методичного забезпечення підготовки фахівців з вищою освітою». 17

43


Здібність – особливість індивіда, що є суб’єктивною умовою успішного здійснення певного виду продуктивної діяльності. Здібності пов’язані із загальною орієнтованістю особи, з її схильністю до тієї чи іншої діяльності19. Як видно, дефініція «Здібності»20 не має чіткого правового визначення, в науковій літературі подаються різні варіанти визначення терміну, тобто вона є більш філософською категорією. Зазначена позиція щодо юридичного встановлення дефініції «здібності» теж має розбіжності з міжнародними правом. Так, Конвенція про визнання кваліфікацій з вищої освіти в європейському регіоні встановлює, що: «У випадках, якщо допуск до вищого закладу і/або програми освіти є відбірковим, процедури допуску мають забезпечувати здійснення оцінки кваліфікацій згідно з принципами справедливості і недискримінації. Справедливість забезпечується прозорістю, узгодженістю та надійністю процедур і критеріїв, які застосовуються під час оцінки та визнання кваліфікацій. Забороняється будь-яка дискримінація заявника за такими ознаками, як стать, раса, колір шкіри, фізичні вади, мова 21, релігія, політичні чи інші переконання, національне, етнічне або соціальне походження, приналежність до національної меншини, майновий стан, народження чи інші обставини, або на підставі будь-яких інших обставин, не пов’язаних із якістю кваліфікації, визнання якої запитується». Наказ Міністерства освіти і науки України від 14.06.2004 р. № 476 «Про затвердження складових галузевих стандартів вищої освіти з напряму 0504 “Туризм”» // Офіційний вісник України вiд 30.07.2004 – 2004 р., № 28, том 2, стор. 552, стаття 1922. 20 Дещо покращили стан справ нові (на 2010 рік) Умови прийому до вищих навчальних закладів України, що містять таке визначення: «вступне випробування – перевірка рівня знань, умінь та навичок особи з конкурсного предмета, з навчальної дисципліни за програмою вищого навчального закладу, рівня здібностей до певного виду діяльності, що проводиться з метою оцінювання зазначеного рівня для конкурсного відбору до вищого навчального закладу у формі зовнішнього незалежного оцінювання, вступного екзамену або творчого конкурсу, фахового випробування». 21 Припускається, що допуск до конкретного вищого закладу освіти може зумовлюватися необхідністю володіння заявником достатньою мірою мовою (мовами) навчання, що прийнята (прийняті) у цьому закладі, або іншими визначеними мовами. 19

44


Приклад 2. Хто такий доцент і професор? Які їх кваліфікаційні ознаки? Фундаментальна праця – Юридична енциклопедія – подає наступні визначення. «Професор – вчене звання, що присвоюється особам, які, як правило, мають науковий ступінь доктора або кандидата наук, глибокі фахові знання і значні досягнення у певній галузі науки чи у педагогічній діяльності [22].» Дещо по іншому визначається термін доцент. «доцент – вчене звання, яке може бути присвоєне особі, що, як правило, має науковий ступінь кандидата наук, здійснює викладацьку, наукову і методичну роботу у вищих закладах освіти» [23]. Пункт 2 статті 32 Закону України «Про освіту» визначає, що «Вчені звання старший науковий співробітник, доцент, професор присвоюються на основі рішень вчених рад вищих навчальних закладів, наукових установ і організацій у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України». При цьому пункт 3 Статті 59 Закону України «Про вищу освіту» визначає, що «Присудження наукового ступеня або присвоєння вченого звання особі є визнанням рівня її наукової кваліфікації». Стаття 20 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» встановлює, що: «Вчені мають право на здобуття наукового ступеня кандидата і доктора наук та присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора. Присудження наукових ступенів та присвоєння вчених звань є державним визнанням рівня кваліфікації вченого… Наявність відповідного наукового ступеня або вченого звання є кваліфікаційною вимогою для зайняття науковим працівником відповідної посади». Із змісту зазначених норм законів можна зробити висновок, що первинним для ініціювання пр��цедури присвоєння відповідного вченого звання є зайняття науковою діяльністю на певному рівні. Однак цими нормами не встановлені кваліфікаційні відзнаки вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора. Проаналізуємо, чи надано зазначені кваліфікаційні ознаки підзаконними актами. Згідно з пунктом 9 Порядку присвоєння вченого звання професора і доцента, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2008 р. № 114922, вчене звання професора присвоюється: 1) працівникам вищих Офіційний вісник України вiд 12.01.2009 - 2008 р., № 100, стор. 362, стаття 3339. 22

45


46

навчальних закладів III–IV рівнів акредитації; 2) яким присуджений науковий ступінь доктора наук; 3) які мають: 3.1) вчене звання доцента або старшого наукового співробітника; 3.2) стаж педагогічної роботи не менш як 10 років у зазначених закладах на визначених посадах, у тому числі останній календарний рік на одній кафедрі на посаді професора, завідуючого кафедрою тощо з оплатою праці не менш як 0,25 посадового окладу (ставки заробітної плати); 3.3) стаж педагогічної роботи на посаді професора, завідуючого кафедрою у вищих навчальних закладах III–IV рівня акредитації не менш як п’ять років за умови наявності стажу наукової роботи не менш як 10 років; 3.4) стаж педагогічної роботи після присвоєння вченого звання доцента або старшого наукового співробітника не менш як п’ять років і не менш як рік після присудження наукового ступеня доктора наук; 3.5) наукові, навчально-методичні праці (підручники або навчальні посібники з грифом МОН) і не менш як 10 праць, опублікованих після захисту докторської дисертації у фахових наукових виданнях України чи провідних наукових виданнях інших держав; 4) які викладають навчальні дисципліни на високому науково-методичному рівні, що підтверджено висновком кафедри, рішенням науково-методичної комісії факультету (інституту) та вченої ради вищого навчального закладу; 5) які підготували не менш як три кандидати наук. Фактично, окрім кількісних ознак, пов’язаних із обмеженнями відносно стажу педагогічної роботи, перебування на певних посадах, кількості праць та підготовлених кандидатів тощо, лише одна ознака передбачає оцінку колег: викладання навчальних дисциплін «на високому науково-методичному рівні, що підтверджено висновком кафедри, рішенням науково-методичної комісії факультету (інституту) та вченої ради вищого навчального закладу». Іншим інструментом визначення сутності кваліфікаційних вимог осіб – претендентів на присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора – є процедури застосування на території України аналогічних іноземних атестатів. Згідно пункту 18 Порядку присвоєння вченого звання професора і доцента «Для наукових, науково-педагогічних працівників, яким вчене звання професора і доцента присвоєно у державах, з якими Україна не підписала Угоди про визнання вчених звань,


у МОН проводиться переатестація за клопотанням вчених рад вищих навчальних закладів III–IV рівня акредитації». Законодав­ ством передбачено два різновиди визнання іноземних атестатів: 1) нострифікація; 2) переатестація. Пункт 4.1 Порядку розгляду атестаційних справ науково-педагогічних працівників про присвоєння вчених звань професора і доцента, затвердженого Наказом Міністерства освіти України від 13.11.1997 р. № 40623, визначено, що «Нострифікація (визнання) державних атестатів, виданих громадянам України, що засвідчують факт присвоєння вчених звань, еквівалентних вченим званням професора і доцента України, здійснюється Міністерством освіти України на підставі укладених міжнародних угод та конвенцій про взаємне визнання вчених звань, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України». А пунктом 4.3 зазначеного Порядку: «Науково-педагогічні і наукові працівники вищих закладів освіти і наукових установ – громадяни України, які мають вчені звання, присвоєні їм в інших країнах, можуть ставити питання про проведення їх переатестації у відповідності до прийнятих в Україні Порядку і критеріїв присвоєння вчених звань професора і доцента. Питання про переатестацію розглядаються вченими радами на підставі встановлення фактичної еквівалентності атестаційних критеріїв, що застосовані в іншій країні, діючим в Україні нормативним Положенням про присвоєння вченого звання професора або доцента». Як видно, зазначений Наказ іще більше заплутує стан справ – вводиться нова вимога щодо «встановлення фактичної еквівалентності атестаційних критеріїв, що застосовані в іншій країні». Отже, відсутність чіткого законодавчого визначення кваліфікаційних вимог осіб – претендентів на присвоєння вчених звань старшого наукового співробітника, доцента і професора призводить до домінування суб’єктивних факторів у цій процедурі, посилення її непрозорості. Приклад 3. Сучасне українське освітнє право є обмеженим, тому що не регулює всі суспільні освітні відносини у зв’язку з відсутністю деяких суб’єктів цих відносин та невизначеністю їх правового статусу. Так, закони України «Про освіту» (стаття 50), «Про загальну середню освіту» (стаття 19), «Про вищу освіту» 23

Офіційний вісник України. – 1998. – № 2. – стор.

47


(стаття 46) тощо застосовують поняття «учасники навчальновиховного процесу» (таблиця 2). Таблиця 2. Суб’єкти суспільних освітніх правовідносин, встановлені законами України. «Про освіту» діти дошкільного віку, вихованці, учні, студенти, курсанти, слухачі, стажисти, клінічні ординатори, аспіранти, докторанти керівні, педагогічні, наукові, науковопедагогічні працівники, спеціалісти

«Про загальну середню освіту» учні (вихованці)

керівники; педагогічні працівники, психологи, бібліотекарі; інші спеціалісти;

батьки або особи, які батьки або особи, які їх замінюють, батьки – їх замінюють вихователі дитячих будинків сімейного типу представники підприємств, установ, кооперативних, громадських організацій, – які беруть участь у навчально-виховній роботі

48

«Про вищу освіту» особи, які навчаються у вищих навчальних закладах

педагогічні і науковопедагогічні працівники; працівники вищих навчальних закладів (категорійні спеціалісти, старші лаборанти, завідувачі навчальними лабораторіями, методисти та інші) –

По-перше, можна бачити значні розбіжності та недостатню уніфікацію термінології. По-друге, серед перерахованих суб’єктів законами України не визначено суб’єктів правовідносин допуску до вищої освіти: абітурієнта, установ, що забезпечують зовнішнє незалежне оцінювання, батьків. По-третє, зміна умов господарської діяльності призвела до становлення інституції фізичних осіб – суб’єктів підприємницької діяльності, що надають освітні послуги24. За даними Держкомстату в 2007 році було зареєстровано 4,3 тис. таких осіб, що надавали освітні послуги. 24


5.5. Впровадження «нових норм», що впливають на систему освіти. Правова колізія, що виникла у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (2009 р.) примусила по-новому проаналізувати особливості правового регулювання трудових відносин у сфері освіти. Фактично різними освітянськими законами України ці відносини регулюються дещо по-різному. Так, Закон України «Про освіту» (1991 р.) визначає лише деякі особливості трудових відносин у цій сфері, що стосуються переважно педагогічних та науково-педагогічних працівників, зокрема статті: 20 «Керівник навчального закладу»; 54 «Кадрове забезпечення сфери освіти»; 55 «Права педагогічних та науковопедагогічних працівників»; 56 «Обов’язки педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 57 «Гарантії держави педагогічним, науково-педагогічним працівникам та іншим категоріям працівників навчальних закладів»; 58 «Заохочення педагогічних та науково-педагогічних працівників». Аналогічна концепція Закону України «Про професійно-технічну освіту» (1998 р.), який теж окреслює особливості трудових відносин у зазначеній сфері у розділі VIII «Педагогічні працівники», зокрема у статтях: 45 «Поняття і загальні положення»; 46 «Підготовка педагогічних працівників професійно-технічних навчальних закладів та установ професійно-технічної освіти»; 47 «Права, обов’язки та соціальні гарантії педагогічних працівників»; 48 «Відповідальність педагогічних працівників», а також – у статті 24 «Керівник професійно-технічного навчального закладу». Законом України «Про вищу освіту» (2002 р.) встановлено дві групи норм, що регулюють трудові відносини щодо діяльності у цій сфері: 1) керівництва вищого навчального закладу, зокрема у статтях: 32 «Керівник вищого навчального закладу»; 33 «Керівник факультету, відділення»; 34 «Вчені ради»; 37 «Органи громадського самоврядування у вищих навчальних закладах»; 39 «Обрання, затвердження та звільнення з посади керівника вищого навчального закладу»; 40 «Обрання на посаду та звільнення з посади керівника факультету» тощо; 2) педагогічних і науково-педагогічних працівників, зокрема у статтях: 47 «Педагогічні і науково-педагогічні працівники»; 48 «Основні посади педагогічних і науково-педагогічних працівників»; 49 «Робо-

49


чий час педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 50 «Права педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 51 «Обов’язки педагогічних та науково-педагогічних працівників»; 52 «Підвищення кваліфікації та стажування педагогічних і науково-педагогічних працівників» тощо. Інші освітянські закони України, окрім специфічних, встановлюють майже однакову загальну норму: «Трудові відносини у системі [загальної середньої/дошкільної/позашкільної] освіти регулюються законодавством України про працю, Законом України «Про освіту», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами», зокрема: Законом України «Про загальну середню освіту» (1999 р.) – в частині першій статті 26; Законом України «Про дошкільну освіту» (2001 р.) – в частині першій статті 31; Законом України «Про позашкільну освіту» (2000 р.) – в абзаці першому статті 23. Зазначене вимагає проведення певної уніфікації правового регулювання трудових відносин в сфері освіти в усіх освітянських законах України. Детальніше розглянемо можливий вплив на сферу освіти новацій, запропонованих Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції». Відповідно до п. 3 статті 2 Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» суб’єктами відповідальності за корупційні правопорушення є «особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків25 в юридичних особах, а також фізичні особи – підприємці». Пунктом 2 частини 1 статті 4 вказаного Закону вищезазначеним особам забороняється «займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, що здійснюються в позаробочий час, безпосередньо або через інших осіб, якщо інше не передбачено законом». 50

Обов’язок юридичний – встановлена законодавством та забезпечена державою міра необхідної поведінки зобов’язаного суб’єкта. Реалізується у формі як добровільного, так і примусового виконання і дотримання приписів правових норм. Див.: [27]. 25


Постанова Пленуму Верховного Суду України від 26.04.2002 р. № 5 «Про судову практику у справах про хабарництво»26 визначає, що «Адміністративно-господарські обов’язки – це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо», а «Організаційно-розпорядчі обов’язки – це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо)». Трудове законодавство надає право робітникам, спеціалістам і службовцям державних підприємств, установ і організацій виконувати, окрім основної, за сумісництвом на умовах трудового договору іншу роботу. Частина друга статті 102‑1 Кодексу законів про працю України (1971 р.) та частина друга статті 19 Закону України «Про оплату праці» встановлюють, що «Умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ, організацій визначаються Кабінетом Міністрів України». Постановою Кабінету Міністрів України від 3 квітня 1993 р. № 245 «Про роботу за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій» встановлено, що: 1) на умовах сумісництва працівники можуть працювати на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина у вільний від основної роботи час (пункт 1); 2) тривалість роботи 26

Юридичний вісник України від 13.07.2002 – 2002 р., № 28, стор.

51


за сумісництвом не може перевищувати чотирьох годин на день і повного робочого дня у вихідний день. Загальна тривалість роботи за сумісництвом протягом місяця не повинна перевищувати половини місячної норми робочого часу (пункт 2); 3) окрім працівників, яким законодавчими актами заборонено працювати за сумісництвом, не мають права працювати за сумісництвом також керівники державних підприємств, установ і організацій, їхні заступники, керівники структурних підрозділів (цехів, відділів, лабораторій тощо) та їхні заступники (за винятком наукової, викладацької, медичної і творчої діяльності) (пункт 4). На виконання вказаної Постанови Міністерством праці України разом з Міністерством юстиції України та Міністерством фінансів України спільним наказом № 43 від 28 червня 1993 р. було затверджено Положення про умови роботи за сумісництвом працівників державних підприємств, установ і організацій. Пунк­ том 11 цього Положення висококваліфікованим спеціалістам народного господарства дозволено за погодженням з власником або уповноваженим ним органом здійснювати педагогічну діяльність у вищих навчальних закладах та навчальних закладах (підрозділах) підвищення кваліфікації та перепідготовки кадрів за сумісництвом27у робочий час до 4 годин на тиждень зі збереженням за ними заробітної плати за місцем основної роботи. Відповідно до цього Положення не вважається сумісництвом: 1) педагогічна робота з погодинною оплатою праці в обсязі не більше як 240 годин на рік; 2) керівництво аспірантами в науково-дослідних установах і вищих навчальних закладах науковців та висококваліфікованих спеціалістів, які не перебувають у штаті цих установ та учбових закладів, з оплатою їх праці в розрахунку 50 годин на рік за керівництво кожним аспірантом; завідування кафедрою висококваліфікованими спеціалістами, у тому числі тими, що займають керівні посади в навчальних закладах і науково-дослідних установах з оплатою в розрахунку 100 годин за навчальний рік; 3) проведення консультацій наукоЗгідно з цим Положенням сумісництвом вважається виконання працівником, окрім своєї основної, іншої регулярної оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час на тому ж або іншому підприємстві, в установі, організації або у громадянина (підприємця, приватної особи) за наймом. 27

52


вими працівниками науково-дослідних інститутів, викладачами вищих навчальних закладів та інститутів удосконалення лікарів, головними спеціалістами органів охорони здоров’я в лікувальнопрофілактичних установах в обсязі до 240 годин на рік з погодинною оплатою праці; 4) робота за договорами провідних наукових, науково-педагогічних і практичних працівників по короткостроковому навчанню кадрів на підприємствах і в організаціях; 5) робота без обіймання штатної посади на тому самому підприємстві, в установі, організації, виконання учителями середніх загальноосвітніх та викладачами професійних навчально-освітніх, а також вищих навчальних закладів обов’язків по завідуванню кабінетами, лабораторіями і відділеннями, педагогічна робота керівних та інших працівників учбових закладів, керівництво предметними та цикловими комісіями, керівництво виробничим навчанням та практикою учнів і студентів, чергування медичних працівників понад місячну норму робочого часу і т. ін. Виконання зазначених робіт допускається в робочий час з дозволу керівника державного підприємства, установи, організації без утримання заробітної плати. Фактично, національне трудове законодавство, визнаючи специфіку педагогічної і наукової діяльності, не визнає її за певних умов сумісництвом і не забороняє здійснювати її у робочій час. 6. Як забезпечити кодифікацію національного освітнього права? 6.1. Стан кодифікації законодавства України Значна частина національного законодавства України охоплена кодифікацією, систематизована в Кодексах. Зокрема, майже повністю кодифіковані кримінальне, кримінально-виконавче та процесуальне законодавство, законодавство про адміністративні правопорушення; законодавство у сфері торговельного мореплавства. Достатньо повно кодифіковано сімейне, цивільне, житлове, трудове, митне і бюджетне законодавство. Законодавство України станом на початок 2010 року нараховує 21 кодекс, переважну частину з яких прийнято за роки незалежності. Тільки чотири Кодекси та окрема частина одного

53


54

з Кодексів залишилися у спадок від радянського законодавства, є чинними і діють: Кримінально-процесуальний кодекс України (28.12.1960 р.); Кодекс законів про працю України (10.12.1971 р.); Жит��овий Кодекс Української РСР (30.06.1983 р.); Кодекс України про адміністративні правопорушення (07.12.1984 р.) та розділ V «Акти громадянського стану» Кодексу про шлюб та сім’ю України (20.06.1969 р.), який зберігає свою чинність у частині, що не суперечить Сімейному Кодексу, до прийняття спеціального закону. До цих Кодексів внесено значну кількість змін та доповнень. За роки незалежності ухвалено низку Кодексів, зокрема: Господарський процесуальний кодекс України (06.11.1991 р.); Повітряний кодекс України (04.05.1993 р.); Лісовий кодекс України (21.01.1994 р.); Кодекс України про надра (27.07.1994 р.); Кодекс торговельного мореплавства України (23.05.1995 р.); Водний кодекс України (06.06.1995 р.); Кримінальний кодекс України (05.04.2001 р.); Бюджетний кодекс України (21.06.2001 р.); Земельний кодекс України (25.10.2001 р.); Сімейний кодекс України (10.01.2002 р.); Митний кодекс України (11.07.2002 р.); Господарський кодекс України (16.01.2003 р.); Цивільний кодекс України (16.01.2003 р.); Кримінально-виконавчий кодекс України (11.07.2003 р.); Цивільний процесуальний кодекс України (18.03.2004 р.); Кодекс адміністративного судочинства України (06.07.2005 р.). Водночас поза кодифікацією залишаються на сьогодні значні масиви національного законодавства, зокрема – адміністративного, податкового, банківського і соціального законодавства, законодавства у сферах освіти, науки, охорони здоров’я, культури, інформації, законодавства про місцеве самоврядування тощо. Варто відзначити, що ще одним з недоліків національної кодифікації є певна недосконалість кодексів. Це викликало необхідність внесення значної кількості змін та доповнень до них. Зазначене не забезпечує стабільності законодавчого регулювання тих видів суспільних відносин, на яку було спрямовано кодифікацію. Ще однією з вад національного законодавства є процеси його декодифікації, за якими практикується прийняття самостійних законів усупереч положенням відповідних кодексів. Особливо така практика поширена у сфері господарського, бюджетного і митного законодавства.


6.2. Передумови кодифікації національного законо­ давства Потреби зовнішні. Формування глобального науково-освітнього простору та, відповідно, регулюючого його міжнародного законодавства, стає об’єктивною вимогою сталого розвитку суспільства. Це потребує врахування інтеграційних процесів, уніфікації правових норм, що регулюють освітню діяльність в кожній країні. Сукупність нормативних правових актів, що становлять систему освітнього законодавства національного та міжнародного рівня, має дискретний характер. Спостерігається певна їх неузгодженість та суперечливість. Такий стан законодавства пояснюється відсутністю глибокого теоретичного аналізу при його сучасній модернізації, недостатнім рівнем взаємодії країн із метою інтеграції міжнародних нормативних правових актів, що регулюють правовідносини в освітній сфері, а також вадами національного освітнього законодавства. Потреби внутрішні ґрунтуються насамперед на визнанні наявності значної кількості нормативно-правових актів, що регулюють освітню діяльність, їх постійного збільшення, відсутності узгодженості у багатьох випадках та інших недоліках освітнього законодавства, що детальніше були проаналізовано вище. Подолання цих суттєвих недоліків спонукає до прискорення проведення систематизації на сучасних основах. Варто зазначити, що питання систематизації правової системи піднімалися і вирішувалися з давніх-давен. У сучасних умовах вони теж є предметом наукових досліджень, які відображено у числених монографіях та дисертаціях [15]. У фундаментальній праці з методологічних питань кодифікації зазначається: «ситуація, яка склалася в юридичній науці щодо визначення поняття «систематизація законодавства», видається парадоксальною. З одного боку – безліч праць, в яких пропонуються на перший погляд близькі за змістом дефініції цього поняття, без спроби їх критичного аналізу. З іншого боку – фактично повна невизначеність даного поняття, обмеженість поверховим уявленням, яке мало що дає для осмислення змісту цього юридичного феномену» [13, с. 59]. Даючи визначення правовій категорії «систематизація», під якою розуміється «специфічна (нормотворча) юридична

55


­ іяльність державного апарату, змістом якої є системне упод рядкування і розвиток положень чинних нормативно-правових актів з метою підвищення ефективності законодавства», автори акцентують увагу на об’єднанні двох процесів: упорядкуванні законодавства у таких видах, як ревізія та систематизація (поточна нормотворчість), та удосконаленні законодавства як новелізації. При цьому під новелізацією законодавства розуміють вироблення положень нових юридичних норм, необхідних для повного і адекватного правового регулювання ними суспільних відносин, зумовленого політичною доцільністю; а під систематизацією законодавства – упорядкування нормативних положень у межах наявних юридичних норм, виходячи з потреби їх юридично-технічного удосконалення і системного вираження (нормовпорядкування) [13, с. 68–70]. Ні предмет, ні метод регулювання не визначають галузь законодавства однозначно. Одні і ті ж самі відносини (предмет) можуть бути об’єктом регулювання різних галузей права залежно від цілей і характеру регулювання. Більшою мірою це відноситься до методу. Визначеність галузі законодавства встановлює поєднання предмету і методу з третім критерієм – ступенем регулювання, наявністю кодифікаційних актів28. Сукупність галузей законодавства, сформованих за трьома чинниками: предмету – «що регулюється?», методу – «як регулюється?» і наявності кодифікаційних актів – «чим регулюється?»), охоплює різноманіття діючих правових норм. Кодифікація і інкорпорація (консолідація) є видами зовніш­ньої систематизації законодавства, які мають певні відмінності (таблиця 3). Інкорпорація (від лат. – incorporation, включати до свого складу) – є зовнішньою систематизацією: нормативні акти об’єднуються в збірки, без змін у змісті актів, виключаються суперечності, вносяться раніше прийняті зміни. При кодифікації норми змінюються, зводяться в єдиний блок, усуваються внутрішні суперечності і неузгодженості, заповнюються пропуски в регулюванні, застарілі норми замінюються новими – ­тобто 56

Цій критерій професор Л. Дембо визначав як об’єктивно обумовлену зацікавленість держави щодо врегулювання визначеної сукупності суспільних відносин [6]. 28


забезпечується змістовна систематизація. Кодифікування, на відміну від інкорпорації, завжди здійснюється державними органами. Таблиця 3. Особливості кодифікації і консолідації як видів зовнішньої систематизації законодавства Консолідація Предмет Близькі за змістом або дублюючі положення кількох нормативних актів однакової юридичної сили, які належать до змісту однієї чи декількох юридичних норм та потребують уніфікації Мета Упорядкування окремих юридичних норм, ліквідація частково чинних нормативних актів і зменшення завдяки цьому кількості нормативних актів з одного й того ж самого питання

Кодифікація Система юридичних норм: правовий інститут, галузь права, система законодавства

Формування положень сукупності юридичних норм у рамках правових інститутів, закріплення галузевої структури законодавства, розвиток правових інститутів і галузей законодавства як органічних складових єдиної системи законодавства у напрямку підвищення його ефективності Способи Елементарна систематизація Інституційна, галузева і комплексна систематизація Результат Систематика «джерел права» Часткова формальна і і часткова (формальна) змістовна систематизація систематизація без змістовного законодавства, досягнення розвитку законодавства більш високого рівня його розвитку як єдиної системи та підвищення його ефективності Складено за: [13, с. 75–76].

Розрізняють офіційну та неофіційну систематизацію. Офіційна систематизація здійснюється компетентними органами державної влади, неофіційна використовується в навчально-методичних та інформаційних цілях. Неофіційна систематизація виконує допоміжні функції на підготовчому докодифікаційному етапі, а також функції актуалізації та оптимізації масивів відповідних правових норм. В залежності від поставлених цілей, можуть бути застосовані різні форми систематизації: вона може бути

57


комплексною – такою, що здійснюється за всіма напрямками правового регулювання освітніх суспільних відносин, або предметною – щодо обмеженого кола питань, правове регулювання яких з певних причин є недосконалим. Кодифікування законодавства є однією з форм систематизації законодавства. Якщо систематизація законодавства є діяльністю з приведення до певної системи всієї сукупності законодавчих й інших нормативних актів, включаючи і її прості форми, то кодифікування хоча за природою своєю і є систематизацією законодавства, але якісно іншим, вищим і завершеним типом систематизації, що має самостійне значення [28]. При кодифікуванні з урахуванням предмету і методу правового регулювання відносин визначеної галузі права укладачі п��агнуть не просто об’єднати і систематизувати наявні правові акти, а переробити їхній зміст, дати в одному зведеному акті стрункий, внутрішньо узгоджений виклад правових встановлень, що максимально повно регулюють вказану сферу суспільних відносин [29]. Кодифікування – це, певною мірою, приведення різноманітного змісту в єдину форму за певними правилами на науковій основі. Зміст нормативного правового акту повинен обумовлювати його форму, оскільки він становить головний аспект предмета, його основу. Водночас форма не є статичною категорією, вона, сама впливаючи на зміст, стимулює його розвиток.

58

6.3. Деякі міркування щодо забезпечення систематизації освітнього законодавства України Систематизація освітнього законодавства, прийняття освітнього Кодексу має ознаменувати собою новий етап розвитку національного освітнього законодавства, приведення його у відповідність з положеннями Конституції України і принципами міжнародного права. Національне освітнє законодавство є системою правових норм, що динамічно розвивається, оновлюється. Останнім часом практикується часте внесення змін і доповнень до діючих законів про освіту. З одного боку – це позитивний процес, спрямований на підвищення ефективності освітнього права, але, з іншого боку, не можна не відзначити, що значна кількість пропоно-


ваних змін і доповнень свідчить про недостатньо ефективну роботу законодавця в його прагненні до заповнення пропусків і усунення внутрішніх суперечностей норм законів про освіту. У філософському аспекті система освітнього законодавства є формою по відношенню до системи освітнього права, яка своєю чергою є змістом. Система освітнього законодавства в ідеалі повинна будуватися за системою галузі освітнього права, оскільки система освітнього права – категорія об’єктивна, яка відображає галузь освітнього права в цілому, її архітектуру. Відзначимо, що існуюча практика фрагментарного поточного вдосконалення освітянського законодавства не дає належних результатів. Законопроектам, що пропонуються суб’єктами законодавчої ініціативи, часто притаманні неналежне попереднє вивчення проблеми, що потребує законодавчого врегулювання, відсутність елементарного прогнозування наслідків прийняття цього акту, а це призводить до необхідності внесення багаточисельних змін як до самого акту, так й до інших «споріднених» актів (а іноді – скасування). У освітньому праві кодекс як нормативно-правовий акт кодифікування, якому притаманні системоутворюючі якості, є свого роду формою. Він покликаний відобразити і закріпити предмет, метод, систему, принципи освітнього права, інститути, складові цієї відокремленої галузі (зміст). Кодекс є результатом проведеного кодифікування законодавства. З позицій теорії права, кодекс – це різновид закону, який є статутним нормативним правовим актом галузі права, який в ідеалі завершує системну розбудову галузі права, виражає її основні принципи і суть. Хоча, як відзначають деякі дослідники, «поки не зрозумілі критерії вибору кодексу як однієї з форм законів. Нерідко кодекс виникає на порожньому місці, за відсутності накопиченого нормативного матеріалу, і йому, по суті, нічого кодифікувати» [30]. Цілком слушні висновки, що «не умоглядна абстрактна «галузь права» визначає галузеву диференціацію і кодифікацію (а, отже, юридико-технічну природу кодексу), як вважає традиційна юриспруденція, а навпаки, кодекс формує правову галузь, консолідуючи нормативні акти галузевого законодавства, уніфікуючи на основі загальних принципів режими правового регулювання [13, с. 97].

59


60

Сам кодекс як базовий системний нормативний правовий акт галузі освітнього права повинен максимально повно відобразити галузь в своєму змісті. Однак це зовсім не означає, що всі норми нормативно-правових актів галузі освітнього права потрібно включити до кодексу. Він повинен насамперед відобразити специфіку галузі освітнього права, тобто максимально чітко визначити предмет, метод і принципи правового регулювання, сферу дії норм освітнього законодавства, бути ясним і зрозумілим. При кодифікуванні якоїсь галузі законодавства, зокрема – ­освітнього, необхідно спершу виявити сферу його дії. Це є відправним моментом в єдиному процесі кодифікування. Сферу дії освітнього законодавства необхідно максимально повно відобразити в кодексі. При ухваленні діючих законів про освіту зазначені правила не були повною мірою враховані (частково через те, що закони приймалися в різний час, враховували різні соціально-економічні умови). В результаті сукупність цих законів за своїм змістом далека від досконалості, оскільки ряд принципово важливих норм, що стосуються диференціації в правовому регулюванні окремих суб’єктів права, окремих суспільних відносин, не були в них включені. Таким чином саме освітній кодекс як основний акт галузі освітнього права повинен чітко закріпити сферу дії освітнього права, визначити його предмет, що унеможливить численні труднощі з його практичного застосування і сприятиме ефективнішій реалізації правових норм. Під сферою дії галузі права розуміються межі розповсюдження галузевого законодавства, його дії. На сучасному етапі відбувається розширення сфери дії освітнього права, робляться спроби регламентувати нові суспільні відносини, пов’язані з освітою, дії всіх суб’єктів освітніх відносин. Й. Мюнх в роботі «Структурні проблеми кодифікування» виділяє п’ять постулатів, які визначають контури кожного конкретного кодифікування: 1) всеосяжне нормативне регулювання сфери життєдіяльності; 2) уніфіковане нормативне регулювання на всій території держави; 3) свідома нейтралізація випадковості; 4) вимога систематичного конструювання; 5) витіснення правового розсуду. Він відзначає, що завдання понятійного розгортання має технічний характер: різні правопорядки і традиції логічно


потребують досконалості понятійного апарату. А формування легальних дефініцій є абсолютно необхідним в сучасній Європі, тому що встановлення єдиної термінології закладає фундамент взаєморозуміння [14]. Аналіз і обробка чинних нормативно-правових актів, групування правових норм за певною схемою, розбудова внутрішньо єдиної системи актів є необхідними умовами ефективності правотворчої діяльності, які сприяють ліквідації пропусків і суперечностей чинного законодавства. Систематизація законодав­ ства потрібна також як ефективний засіб «розчищення» масивів недіючих та малоефективних нормативних актів, що накопичилися, ревізії діючої правової системи. Крім того, вона забезпечує зручності при реалізації права, можливість краще орієнтуватися в законодавстві, оперативно знаходити і правильно тлумачити відповідні правові норми. Зрештою, систематизація є необхідною передумовою цілеспрямованої і ефективної правової освіти і виховання, наукових досліджень і навчання. Виявленими передумовами до систематизації освітнього права є: • формування предмету правового регулювання комплексної галузі законодавства у сфері освіти; • конституційне закріплення питань освіти і визначення їх як особливо важливих для людини, суспільства, держави; • наявність багатьох законів; • наявність декількох доктринальних документів у сфері освіти, що є дещо застарілими; • зміна підзаконними актами дії базових правових режимів різного ступеня законодавчого впливу; • юридичні колізії, що виникають у зв'язку з дією застарілих нормативно-правових актів у сфері освіти; • існування законодавчих пропусків, пов'язаних з дією різних правових режимів різних галузей права; • високий ступінь наукової значущості досліджуваної сфери відносин і зростання об'єму наукових праць, що стосуються проблеми правового регулювання освітніх відносин; • зростаюча кількість внутрішніх і зовнішніх загроз тощо. Отже, виявлена група передумов є підставою для систематизації законодавства у сфері освіти, а також підставою для виді-

61


62

лення групи нормативно-правових актів, об’єднаних загальним предметом правового регулювання. Інкорпорація в сучасних умовах є одним з дієвих видів систематизації національного освітнього законодавства. Теоретична розробка питань інкорпорації актуальна сьогодні ще і тому, що їх вирішення, безумовно, позначається на підвищенні рівня правозастосовної діяльності, на зміцнення законності й правопорядку, сприяє ефективності правотворчості. При цьому: - відбувається ліквідація пропусків і суперечностей в законодавстві про освіту; - у радянській юридичній науці перевага віддавалася «офіційній» інкорпорації як діяльності компетентних органів з упорядкування законодавства шляхом його обробки і розташування за певною системою у вигляді збірок або зборів. Для сьогоднішнього розвитку національного законодавства, зокрема у сфері освіти, інкорпорація може проводитися в різних формах і найрізноманітнішими методами, причому форми проведення повинні вдосконалюватися, як, наприклад використання сучасних інформаційних технологій для повноцінного правового забезпечення; – найдієвішим критерієм ділення інкорпорації на основні її форми є порядок групування нормативних актів і глибина обробки правового матеріалу, що дозволяє виділяти такі різновиди інкорпорації, як хронологічна і наочна (системна) інкорпорація; – хронологічна інкорпорація – це відносно простій метод, який полягає в чисто зовнішній його переробці. В цьому разі, наприклад, вилучаються офіційно відмінені статті, а потім нормативні акти об’єднуються в спеціальні збірки за хронологією. Саме така робота повинна бути проведена для впорядкування законодавства у сфері освіти; – сучасною формою інкорпорації законодавства є систематична інкорпорація, в результаті якої створюються Збори чинних нормативних актів найвищих органів державної влади, розташовані у наочному порядку. Така форма інкорпорації робить відчутний внесок до подальшого розвитку законодавства, оскільки створюються оптимальні умови і можливості для глибокого аналізу чинного законодавства в цілому, для виявлення пропусків у праві й суперечностей між правовими нормами;


– кваліфіковано створені систематичні збори нормативних правових актів є міцною основою для підготовки Зведення законів, як вищої форми загальної систематизації національного законодавства, бо на цій стадії законодавство повинне гранично наблизитися до стрункої і гнучкої системи мінімальних пропусків і суперечностей, посилених і кодифікуючих актів, інкорпорованих в Зведення. На даний час систематизація законодавства у вигляді інкорпорації у сфері освіти практично відсутня, проте проведення її є вкрай необхідним з метою впорядкування законодавства, класифікації, збільшення стабільності у суспільстві тощо. 6.4. Принципи кодифікації освітнього права Юридичні принципи істотно впливають на всі сфери життєдіяльності суспільства. Максимально відображаючи загальні і універсальні правові вимоги, своє реальне втілення принципи знаходять у всіх різновидах юридичної практики. Аналіз наукових праць вітчизняних і зарубіжних авторів показує, що категорія «принцип» використовується ними для характеристики найрізноманітніших юридичних явищ: принципів права (загальних, галузевих, загальновизнаних тощо), принципів правосвідомості (наукової, професійної тощо), принципів юридичної практики (правотворчої, правозастосовної, правосистематизуючої, судової тощо), принципів юридичного статусу суб’єктів права (індивідуальних, колективних тощо), принципів юридичної відповідальності (невідворотності, справедливості тощо), принципів правової системи суспільства в цілому (ієрархічності, вікритості тощо). Систему юридичних принципів становлять принципи позитивного права, доктринальні і практично-прикладні фундаментальні ідеї і положення. Під принципами права розуміють початкові (базові), нормативно-правові розпорядження (вимоги, імперативи і т. ін.), що володіють значним рівнем абстрагування і фундаментальності, стійкості і стабільності, легально виражені в нормативних актах й інших формах. Проект систематизації освітнього законодавства, на нашу думку, повинен включати такі частини. Вступна частина: визначальна мета систематизації (комплексна галузь законодавства у сфері освіти) і завдання – створити

63


систему законодавства для правового регулювання суспільних відносин у сфері освіти; збалансувати міжгалузеву асиметрію в застосуванні юридичної, законодавчої техніки при розробці й ухваленні нормативних правових актів у цій сфері; збудувати цілісну систематизовану групу нормативних правових актів вказаної сфери; виявити «прогалини» освітнього законодавства тощо. Організаційні і правові заходи щодо реалізації проекту систематизації законодавства у сфері освіти, що включають: • оцінку (правознавцями, політологами, експертами, фахівцями з різних галузей знання) існуючої законодавчої бази у сфері освіти; • порівняльний аналіз міжнародного, зарубіжного і вітчизняного законодавства у сфері освіти; • переліки законодавчих актів, які необхідно привести у відповідність з чинними, але застарілими актами, а також погоджувати з положеннями суміжних законів; • процедуру послідовності розробки законопроектів і перелік законопроектів, які необхідно прийняти; • перелік суб'єктів права, відповідальних за реалізацію основних положень проекту систематизації освітнього законодав­ ства, їх основні права та обов’язки, завдання. Проведення систематизації законодавства в межах таких підстав класифікації: • за джерелами національного права (залежно від юридичної сили): Конституція, міжнародні договори і угоди, конституційні закони, закони, укази Президента, постанови Уряду, нормативно-правові акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо; • з інших видів класифікації: за об'єктами (людина, суспільство і держава), за правовими режимами, за видами суспільних відносин тощо.

64

Висновки. Як засвідчує досвід розвинутих країн, широкомасштабні соціально-економічні реформи неможливі без створення інституту ефективного правового регулювання сфери науковоосвітньої діяльності, сучасне законодавче регулювання якої має фрагментарний характер.


Література 1. В. М. Литвин. Реальний ґрунт нашої законодавчої політики // Проблеми законодавчої політики. Вип. 1. – К.: Парл. вид-во, 2004. – с. 14‑15 та 7‑8. 2. Тихомиров Ю. А. Управление в ХХ веке: итоги и перспективы (Межд. науч. конф. 19.09.1998 г., Москва / Ю. А. Тихомиров // Проблемы теории и практики управления. – 1999. – № 1. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www. ptpu.ru/issues/1_99/21_1_99.html 3. Nottage L. New Zealand Law through the Internet the Commonwealth Law Tradition and Socio-Legal Experimentation // E Law – Murdoch University Electronic Journal of Law, March 1999. Vol. 6. № 1. P. 59. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www.murdoch.edu.au/elaw/issues/v6n1/nottage61_text.html 4. Победоносцев К. П. Сочинения. – СПб., Наука, 1996. – с. 318. 5. Справочник по нормотворческой технике. – М.: Изд-во БЕК, 2002. – с. 4. 6. Дембо Л. И. О принципах построения системы права / Л. И. Дембо // Советское государство и право. – 1956. – № 8. – с.91. 7. Методические рекомендации по юридической обработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в федеральный регистр, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 25 декабря 2000 г. № 410. [Електронний ресурс], Режим доступу: http://zakon.scli.ru/ru/legal_texts/act_national_law/index.php? do4=document&id4=ce31d641‑8350‑436b-a24f-d1d91aeadf01 8.Тезаурус EUROVOC: автоматизована інформаційно-аналітична система порівняння законодавства України із законодавством країн ЄС. Посібник / За ред. В. Я. Тація, В. О. Зайчука – К.: Парламентське вид-во, 2004. – 383 с. 9. Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы / С. В. Барабанова. – Казань, Из-во Казанского гос. ун-та, 2004. – 340 с.; Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования: монография / В. В. Кванина – М.: Из-во «Готика», 2005. – 432 с.; Документы международного права по вопросам образования. Под ред. Г. А. Лукичева и В. М. Сырых. – М.: Готика, 2003. – 560 с.; Законодательное обеспечение права на образование в Российской Федерации/ Е. Д. Волохова. – М.: Готика, 2004. – 240 с.; Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права / В. М. Сырых. – М.: Готика, 2002. – 340 с. 10. Вища освіта. Нормативно-правові акти про організацію освіти у вищих навчальних закладах III–IV рівнів акредитації: у 2 кн. / Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого / М. І. Панов (ред.), М. І. Панов (уклад.). – Х.: Право, 2006. – 688 с.; Освіта в Україні: Словник термінів нормативно-правових актів / Є. І. Бородін (авт.-упоряд.). – Д.: Герда, 2003. – 452 с.; Фініков Т. В. Сучасна вища освіта: світові тенденції і Україна / Т. В. Фініков.- К.: Таксон, 2002. – 176 с.; Фініков Т. В. Вища освіта України: ліцензування та акредитація: Аналіт. дослідж. / Т. В. Фініков, О. І. Шаров. – К.: 2003. – 68 с.; Артемчук Г. І. Вища школа України: реальність і тенденції розвитку: Моногр. / Г. І. Артемчук, В. В. Попович, Г. Г. Січкаренко. – К.: Ленвіт, 2004. – 176 с.; Науково-освітній потенціал нації: погляд у ХХІ століття. Кн. 3. Модернізація освіти / Авт. кол.: В. Литвин (кер.), В. Андрущенко, С. Довгий та ін. – К.: Навч. кн., 2003. – 943 с.

65


66

11. Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник / В. И. Шкатулла. – М.: Изд-во НОРМА, 2001. – 688 с. 12. Д. А. Ягофаров, Н. Н. Хридина, Е. А. Васильченко. Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании. – Екатеринбург, 2006 [Електронний ресурс], Режим доступу: http://www.lexed.ru/pravo/theory/normotvorchestvo/ 13. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка / За заг. ред. О. І. Ющика. – К.: Парламентське видавництво, 2007. – 208 с. 14. MEUNCH J. Strukturprobleme der Kodifikation // Der Kodifikationsgedanke und das Modell des Beurgerlichen Gesetzbuches (BGB). – Geottingen, 2000. – S. 147–173. (Цит. по: Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4: Государство и право. Реферативный журнал. – 2001. – № 2. – с. 138–143). 15. Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий: автореф. дис… на соиск. уч. степени ��анд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / Д. А. Казаков. – М.: 2007. – 20 с.; Ксенофонтов В. В. Систематизация российского законодатель­ ства: Принципы и процедуры: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец.12.00.01 «Теория и история права и государства; История правовых учений» / В. В. Ксенофонтов. – М., 2003. – 20 с.; Михайлов О. В. Совершенствование нормативных правовых актов в процессе их систематизации: Проблемы методологии: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; История правовых учений» / О. В. Михайлов. – М., 2003. – 21 с.; Олейник Ч. Г. Систематизация российского законодательства в сфере охраны здоровья населения: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук: спец. 12.00.01 «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве» / Ч. Г. Олейник. – М., 2007. – 25 с.; Унпелева А. А. Правовое обеспечение систематизации законодательства в сфере национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дис… на соиск. уч. степени канд. юр. наук.: спец. 05.26.02 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» / А. А. Унпелева. – М.: 2008. – 24 с. 16. Жиляєв І. Особливості сучасного правового забезпечення модернізації освіти України / І. Б. Жиляєв // Віче. – 2009. – № 2. – с. 26 – 28; Жиляєв І. Б. Проблеми, ризики та загрози розвитку сфери освіти України / І. Б. Жиляєв // Стратегія розвитку України (економіка, соціологія, право). – 2009. – № 1– 2. – с. 116–133; Жиляєв І. Б. Проблеми розвитку освіти України як ризики та загрози національній безпеці / І. Б. Жиляєв // Проблеми та перспективи входження України в європейський інтелектуальний простір: зб. наук.-експ. матеріалів. – К.: НІСД, 2008. – с. 23‑31, 87‑88; Жиляєв І. Б. Ризики національної системи освіти у зв’язку з приєднанням до Світової організації торгівлі / І. Б. Жиляєв // Віче. – 2008. – № 18. – с. 50–54. 17. Мочерний С. Національний доход // Економічна енциклопедія: У 3-х т. Т. 2 – К.: Вид. центр «Академія», 2001. – с. 542. 18. Тихомиров Ю. А. Закон в системе нормативных актов / Ю. А. Тихомиров // Проблемы законотворчества Российской Федерации, № 53. – М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 1993. – с. 16.


19. Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. / Ю. А. Тихомиров – М., Манускрипт, 1994. – с. 46. 20. Окуньков Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. – М.: Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА,1996. – с. 102. 21. Ягофаров Д. А. Методология и методика сравнительно-правовых исследований в области образовательного права // Право и образование. – 2004. – № 1. – с. 18. 22. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 5: П-С. – К.: Укр. енцикл., 2003. – с. 184. 23. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 2: Д-Й. – К.: Укр. енцикл., 1999. – с. 300. 24. Большая Советская Энциклопедия. Т. 40. Сокирки – Стилоспоры. – М.: БСЭ, 1957. – 670 с. 25. Большой энциклопедический словарь / Под ред. А. М. Прохорова. – Изд.2-е, перераб.и доп. – М.: Большая Российская энциклопедия, 2001. – 1456 с. 26. Российская педагогическая энциклопедия: В 2 тт. Т.2. – М – Я – / Гл. ред. В. В. Давыдов. – М.: Большая Росийская энциклопедия, 1998. – с. 373. 27. Юридична енциклопедія: в 6 т. т. 4: Н-П. – К.: Укр. енцикл., 2002. – с. 226. 28. Горшенин К. П. Кодификация законодательства о труде. Теоретические вопросы. – М.: Юрид. лит., 1967. – С. 19. 29. Симорот З. К., Монастырский Е. А. Проблемы кодификации законодательства Союза ССР и союзных республик о труде. – К., Наукова думка, 1977. – С. 16. 30. Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. О кодификации и кодексах / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина // Журнал российского права. – 2003. – № 3. – с. 12.

67


Національна система освіти України

Додаток

Таблиця 1. Інформація про систему освіти України

68

Структура освіти. Система освіти передбачає 3–5 років дошкільного виховання (дошкільна освіта), 4 роки навчання у початковій школі (І ступінь), 5 років базової середньої освіти (ІІ ступінь – основна школа). Після досягнення 14–15 років деякі учні продовжують навчання, здобуваючи повну загальну освіту (ІІІ ступінь – старша школа). Термін отримання загальної середньої освіти продовжено до 12 років (поширюється на учнів, які почали навчання у першому класі у 2001 році та в наступні роки). Певна частина учнів продовжують навчання у професійно-технічних навчальних закладах. Вища освіта отримується за освітньо-кваліфікаційними рівнями: молодший спеціаліст, бакалавр, спеціаліст та магістр у вищих навчальних закладах, які поділяються на чотири типи в залежності від тривалості та виду навчання за освітньо-кваліфікаційним рівнем. Дошкільна освіта. На початок 2008 року в 15,3 тис. дошкільних навчальних закладах (з них 1,4 тис. закладів не працювало) (62,5 % від показників 1990 р.) навчалися 1137 тис. дітей (46,8 % від показників 1990 р.), що дозволяло охопити 56 % дітей відповідного віку (69 % – у міських поселеннях, 31 % – у сільській місцевості). У середньому один працюючий дошкільний заклад відвідувало 74 дитини. Охоплення дітей дошкільною освітою було нерівномірним в залежності від регіону: від 70 % (м. Севастополь) і 69 % (Черкаська обл.) до 32 % (ІваноФранківська обл.), 39 % (Рівненська і Львівська обл.). Загальна середня освіта. На початок 2008/2009 року в 21,0 тис. загальноосвітніх закладах 524,2 тис. вчителів навчали 4616,7 тис. учнів. Це становило відповідно 94,8 %, 97,6 % та 64,7 % від показників 1990/1991 навчального року. На одного вчителя припадало в середньому менше ніж 9 учнів (1990 р. – 13 учнів), на одну денну школу – 223 учні (1990 р. – 327 учнів). У 2008 році закінчили школу ІІІ ступеня 427,5 тис. учнів. Професійно-технічна освіта. На початок 2007/2008 навчального року в 927 професійно-технічних навчальних закладах (173 вищих професійних училищах, 26 центрах професійно-технічної освіти і 497 професійних ліцеях) за 547 робочими професіями 48,9 тис. педагогічних працівників навчали 425,2 тис. учнів і слухачів. У 2007 році було прийнято 187,8 тис. учнів і слухачів, випущено – 259,5 тис. учнів і слухачів (зокрема – 5,8 тис. молодших спеціалістів). Вища освіта. На початок 2007/2008 навчального року працювало 904 вищих навчальних заклади (зокрема 202 – приватні): 188 технікумів (13), 138 училищ (3), 205 коледжів (55), 192 університети (42), 57 академій (9), 123 інститути (80), 1 консерваторія.


У 553 вищих навчальних закладах І–ІІ рівнів акредитації 34,5 тис. педагогічних та 222 науково-педагогічних штатних працівників навчали 441,3 тис. студентів (зокрема: молодших спеціалістів – 216,5 тис.; бакалаврів – 24,0 тис.; спеціалістів – 1104 особи; магістрів – 99,3 тис.), у 351 вищому навчальному закладі ІІІ–ІV рівнів акредитації 15,5 тис. педагогічних та 117,5 тис. науково-педагогічних штатних працівників навчали 2372,5 тис. студентів (зокрема: молодших спеціалістів – 416,2 тис.; бакалаврів – 1647,2 тис.; спеціалістів – 409,5 тис.; магістрів – 99,3 тис.). У 2008 році було прийнято у вищі навчальні заклади: І–ІІ рівнів акредитації – 114,4 тис.; ІІІ–ІV рівнів акредитації – 425,2 тис., випущено – 118,1 тис. і 505,2 тис. осіб відповідно Джерела даних: Дошкільні заклади України у 2007 році. Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2008. – 81 с.; Загальноосвітні навчальні заклади України на початок 2008/2009 навчального року. Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2009; Основні показники діяльності вищих навчальних закладів України на початок 2008/2009 навчального року. Статистичний бюлетень. – К.: Держкомстат України, 2009.

У сфері освіти України на початок 2008 року навчалося майже 7,8 млн. осіб, функціонувало понад 40 тис. установ і організацій державної, комунальної і приватної форм власності (таблиця 2). Таблиця 2. Сфера освіти України (на початок навчального року) 1990 р. Закладів, Тис. одиниць дітей Дошкільні** 24 500 2 428 Загальноосвітні 21 825 7 132 Професійно1179 555,2 технічні Вищі I–II рівнів 742 757,0 Вищі 149 881,3 III–IV рівнів Навчальні заклади

2000 р. Закладів, Тис. одиниць дітей 16 300* 983 22 210 6 764

2007 р. Закладів, Тис. одиниць дітей 15 300* 1137 21 214 4 857

970

524,6

1022

454,4

664

528,0

553

441

315

1402,9

351

2372

Джерела: Статистичні щорічники України за 2000 рік (с. 435–455); за 2001 рік (с. 455–470); за 2007 рік (с. 448–454). Примітка: * – з них не працювали: в 2000 р. – 3,2 тис., в 2007 р. – 1,4 тис.; ** – на кінець року;

69


За даними Держкомстату України, незважаючи на розгалужену і потужну сітку, яка нараховувала на 01.10.2009 року майже 44,8 тис. підприємств та організацій освіти, основну кількість їх становлять підприємства та організації державної та комунальної форми власності. Так, серед підприємств освіти: приватних – 1701; колективних – 196; державних – 118; комунальних – 131; дочірніх – 129; іноземних – 8; об’єднань громадян – 220; орендних – 3; спільних – 32; акціонерних – 78; товариств з обмеженою відповідальністю – 1681; повних товариств – 13; командитних товариств – 9; кооперативів – 42. Серед 37,75 тис. організацій освіти: державних – 2294; комунальних – 34,1 тис., громадських – 46; релігійних – 10; профспілкових – 2; благодійних – 1. Діяли також 22 асоціації, 2 корпорації, 2155 філій, 7 представництв, 5 споживчих товариства (таблиця 3). Таблиця 3. Заклади вищої освіти в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України Вид навчального закладу за організаційноправовою формою господарювання

70

Всього, зокрема: приватне підприємство колективне підприємство державне підприємство комунальне підприємство дочірнє підприємство іноземне підприємство підприємство об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки) орендне підприємство

01.10.2009 2009 р. 80. Освіта

80. Освіта

2008 р. 80.3. 80.4. Вища Інші види освіта діяльності у сфері освіти 2326 3659

44751

43913

42592

1701

1663

1590

38

1052

196

198

213

5

85

118

121

129

10

54

131

128

136

1

38

129 8

129 8

137 7

15 1

59 5

220

232

241

2

126

3

3

3

0

1


спільне підприємство акціонерне товариство, з них: відкрите закрите товариство з обмеженою відповідальністю повне товариство командитне товариство кооперативи організації (установи, заклади), з них: державні комунальні приватні об’єднання громадян (релігійної організації, профспілки, споживчої кооперації тощо) асоціації корпорації інші об’єднання юридичних осіб філії (інший відокремлений підрозділ)29

32 78

32 79

31 82

1 20

12 41

10 64 1681

10 66 1604

11 69 1517

1 19 147

7 34 935

13 9

13 9

13 9

1 1

6 5

42 37750

42 37023

43 35808

1 935

16 680

2294 34072

2318 33349

2346 32111

561 218 138 18

191 312 35 142

22 2 9

22 2 9

22 2 8

3 0 2

11 2 3

2155

2124

2081

1099

430

Фактично виникло та набуло ознак масового явища створення вищими навчальними закладами філій, яке можна назвати «філіалізацією вищої освіти», що є об’єктивними реаліями сучасного українського життя. Такий стан речей відображає частенько неадекватність якості підготовки фахівців з вищою освітою виданим їм дипломам державного зразка (за незначним виключенням), що гостро критикується, однак з цим органи управління освітою не спроможні ефективно боротися. Поряд з економічними факторами – «справедливіша ціна» освітніх програм, економія витрат домогосподарств на утримання студента (у порівнянні з проживанням у великих містах), наближеність до регіональних ринків праці тощо, філіалізація має соціальні фактори, що мало досліджені, зокрема – зниження ризиків негативного впливу на особистість, пов’язаних з етичними та криміногенними небезпеками мегаполісів, тіснішими взаємозв’язками з родинами та місцевими суспільними групами та ін. 29

71


представництва споживчі товариства громадські організації релігійні організації профспілки, об’єднання профспілок благодійні організації

7 5 46 10 2

7 5 47 10 2

8 6 41 9 2

1

1

1

5 0 0

3 4 16

0

1

Джерело: Держкомстат України

Територіальний розподіл навчальних закладів є нерівномірним. Найбільша їх кількість на початок 2008 року була у м. Києві (2667 навчальних закладів), далі йдуть – Донецька (2591), Львівська (2469), Дніпропетровська (2298) і Харківська (2154) області. Водночас слід зазначити, що регіональна насиченість навчальними закладами також значно відрізняється – найбільша насиченість характерна для регіонів з населенням понад 1 млн. – Тернопільської, Житомирської, Волинської і Хмельницької областей, в яких цей показник майже вдвічі більший за показники Донецької, Запорізької, Луганської, Харківської областей і АР Крим. Обсяги платних послуг. Обсяги платних послуг сфери виховання і освіти у 1995‑2000 рр. зростали швидко, випереджаючи інші галузі послуг (таблиця 4). Таблиця 4. Обсяги реалізації платних послуг в Україні за видами, млн. грн.

72

Всього зокрема: побутові пасажирського транспорту зв’язку житловокомунальні Виховання і освіти

1995 3704,1

1996 7635,0

1997 9278,6

1998 9845,4

1999 2000 11625,2 15766,2

357,6 855,8

587,0 1547,7

717,5 1748,1

718,3 1929,0

839,8 2205,3

1045,6 2742,0

266,0 1515,6

571,8 3660,2

793,8 4438,5

1062,4 4338,9

1364,5 5013,1

1896,4 7135,1

43,4

217,8

386,3

605,8

899,1

1279,8


охорони здоров’я санаторнокурортні і оздоровчі

41,8 372,8

84,7 564,0

113,0 604,4

129,0 599,8

132,7 602,6

179,6 726,9

Джерело: Статистичний щорічник України за 2000 рік. К.: Техніка, 2001. – с. 265 

Якщо у 1996 р. послуги освіти і виховання становили 2,9 % об’ємів усіх платних послуг у країні (охорона здоров’я – 1,1 %, зв’язок – 7,5 %), то в 2000 році – 8,1 % (охорона здоров’я – 1,1 %, зв’язок – 12,0 %). За 1996‑2000 рр. обсяги освітніх послуг зросли більш ніж у 6 разів, послуг зв’язку в 3 рази, послуг охорони здоров’я і банківських – у 2,2 рази; культури і пасажирського транспорту – менш ніж у 2 рази. Якщо в 1995 р. платні освітні послуги в розрахунку на одну особу становили у фактичних цінах 0,8 гривні (для порівняння: медичні – 0,8 гривні, оздоровчі – 7,2 грн., зв’язку – 5,2 грн.), то в 2000 році вже 25,9 грн. (відповідно: медичні – 3,6 грн., оздоровчі – 14,7 грн., зв’язку – 38,3 грн.). Ринок платних освітніх послуг в 1996‑2000 рр. розвивався навіть інтенсивніше, ніж ринок послуг зв’язку, який до недавнього часу вважався взірцем економічного розвитку України. Реформа національної статистики в 2000‑2002 рр. дещо змінила положення освіти в національній системі платних послуг. По-перше, питома вага платних освітніх послуг збільшилася з 2,4 % (2000 р.) до 2,6 % (2001 р.) всіх доходів від реалізації платних послуг. По-друге, змінилися обсяги доходу (обороту) від реалізації освітніх послуг (у ринкових цінах), які складали: у 2001 році 853,8 млн. грн. (124,8 % доходів від платних послуг освіти у 2000 р., загальним об’ємом 684,1 млн. грн.). По-третє, для платних освітніх послуг характерна найбільша частка витрат саме населення, що становили в 2000 р. 81,4 % всіх доходів ринку освітніх послуг (в цілому по Україні – 27,5 %, для порівняння охорона здоров’я – 41,2 %), а в 2001 р. – 81,6 % (відповідно по країні – 29,3 %, охорона здоров’я – 41,1 %).

73


Таблиця 5. Обсяги реалізації платних послуг в Україні за видами, 2001–2008 рр., млн. грн. Всього зокрема: Торгівля, ремонт автомобілів, побутових виробів та предметів особистого вжитку Діяльність готелів та ресторанів Діяльність транспорту та зв’язку Операції з нерухомим майном, оренда, інжиніринг та надання послуг підприємцям Освіта Охорона здоров’я та надання соціальної допомоги Надання комунальних та індивідуальних послуг; діяльність у сфері культури та спорту 74

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 40167 46971 56719 74406 95832 120910157005203851 282

319

366

515

657

885

1326

1824

636

790

932

1261

1633 2199,0 2925

3808

31053 34948 40843 51446 63979 79240 99389 125406

4735

6530

9085 14071 20055 26732 40161 53546

897 1194

1156 1346

1299 1615

1574 2002

1940 1896,2 2321 2511 2962,8 3707

1371

1881

2558

3537

5057 6995,4 8918 11425

2841 5002

Джерело: Статистичні щорічники України (різні випуски)


8 7 6 5 4 3 2 1 0 2001

2002

2003

ɜɫɶɨɝɨ ɪɟɚɥɿɡɨɜɚɧɢɯ

2004

2005

2006

2007

ɪɟɚɥɿɡɨɜɚɧɢɯ ɧɚɫɟɥɟɧɧɸ

Джерело: Статистичний щорічник України за 2007 рік. К.: Вид-во «Консультант», 2008. – с. 306 Рис. А2. Обсяги послуг освіти у загальній структурі реалізованих послуг, %

У цілому об’єми витрат підприємств на освіту значно менші, аніж витрати населення. Так, за даними вибіркового статистичного обстеження 12,7 тис. підприємств, проведеного Держкомстатом України у вересні-листопаді 2000 р., витрати на професійну підготовку працівників становили у 1999 р. 16,2 гривни на одного працівника (у еквіваленті повної зайнятості) або лише 0,3 % загальних витрат працедавця на робочу силу30. На національному ринку освітніх послуг статистика виділяє три відокремлені групи суб’єктів господарювання: 1) юридичні особи та їх відокремлені підрозділи, основним видом діяльності яких було надання ринкових освітніх послуг 31; 2) бюджетні навчальні заклади та організації (а також некомерУ розвинених країнах витрати на підготовку кваліфікованого працівника в 2–2,5 рази вищі, ніж на матеріальне оснащення одного робочого місця, а сама підготовка середнього працівника займає від 14,5 років формальної освіти (Японія) до 18,5 років (США). (Лунев С. Складывание новой мировой системы и Россия / С. Лунев, Г. Широков // Pro et Contra. – Том 7. – № 4. – 2002 г. – с. 26). 31 У міжнародній статистиці відповідно до рекомендацій ООН під ринковими послугами розуміються послуги, призначені для реалізації або реалізовані за економічно значущими цінами. Базовим у цьому є визначення ціни ринковою (market price) – тобто використовується для оцінки операцій та визначається як сума грошей, які покупець готовий добровільно сплатити за товар, що купує у продавця, який готовий добровільно продати йому товар. 30

75


ційні організації32, що обслуговують домашні господарства), які реалізують освітні послуги за неринковими цінами33; 3) фізичні особи, що здійснюють підприємницьку діяльність із надання освітніх послуг за ринковими цінами. 1) За даним офіційної статистики на ринку освітніх послуг у 2007 році працювало 1973 юридичних осіб та 410 їх відокремлених підрозділів, основним видом діяльності яких було надання освітніх послуг, зокрема: початкової загальної освіти – 125 і 22; середньої освіти – 561 і 21; вищої освіти – 216 і 271; здійснювали інші види діяльності у сфері освіти – 1071 і 96. При цьому було реалізовано освітніх послуг (у ринкових цінах) на суму 2350,5 млн. грн. (ріст у порівнянні з 2006 р. на 124 %), зокрема: початкової загальної освіти – 27,5 млн. грн. (128 %); середньої освіти – 262,8 млн. грн. (129,5 %); вищої освіти – 1557,1 млн. грн. (121,5 %); з інших видів діяльності у сфері освіти – 503,0 млн. грн. (129,1 %). Населення було основним споживачем платних освітніх послуг, йому було реалізовано 98,9 % послуг початкової загальної освіти; 78,6 % – середньої освіти; 96,3 % – вищої освіти; 65,4 % – інших видів діяльності у сфері освіти. Деяка частка платних освітніх послуг реалізовувалася нерезидентам, зокрема: 1,7 % – обсягів послуг середньої освіти; 0,7 % – вищої освіти; 1,3 % – інших видів діяльності у сфері освіти. У закладах освіти, що надавали освітні послуги, працювало 86,4 тис. штатних працівників та 28 тис. позаштатних працівників, з них у вищій школі – 56,2 тис. і 17,8 тис. осіб відповідно. В англомовній літературі використовуються терміни «неприбуткова некомерційна організація» (non-for-profit organization, США), «неурядова організація» (non-government organization, ООН, ЮНЕСКО, МОП, Рада Європи тощо), «благодійна організація» (charity organization, Велика Британія), або: «приватна добровільна організація» (private organization), «організація громадянського суспільства» (civil social organization). Загальновизнаними рисами цих організацій є їх добровільний характер, некомерційні та неполітичні цілі діяльності, неурядовий характер. Ці види організацій мають інституційно закріплену структуру і є самоврядними. 33 Державні установи і організації, забезпечуючи індивідуальні потреби домогосподарств та колективні потреби суспільства в цілому, (а також некомерційні організації, що обслуговують домашні господарства) надають послуги за не­ економічно значущими цінами, їх вартість, як у виробництві, так й у споживанні, оцінюється за собівартістю (за неринковими цінами). 32

76


2) Окрім того, достатньо активною на ринку освітніх послуг була присутність бюджетних навчальних закладів і організацій, якими було реалізовано освітніх послуг за неринковими цінами на суму 4501,8 млн. грн. (у 2006 році – 3341,0 млн. грн.), зокрема: початкової загальної освіти – 228,3 млн. грн. (всі 100 % – населенню; відповідно у 2006 році – 190,3 млн. грн.); середньої – 190,9 млн. грн. (89,0 %; 141,9 млн. грн.); вищої освіти – 4027,1 млн. грн. (93,3 %; 2977,5 млн. грн.); з інших видів діяльності у сфері освіти – 55,5 млн. грн. (67,1 %; 31,4 млн. грн.). Бюджетні заклади вищої освіти з загальних обсягів освітніх послуг надали їх нерезидентам на суму 208,7 млн. грн. (5,2 % від загального обсягу реалізованих вищої освітою послуг; у 2006 році – 161,3 млн. грн. і 5,4 %). 3) Третя, менш значна за обсягами, але важлива категорія господарюючих суб’єктів ринку освітніх послуг представлена 4311 фізичними особами, які здійснювали підприємницьку діяльність на цьому ринку (у 2006 році – 3461), надавши послуг на суму 120,7 млн. грн. (у 2006 р. – 87,3 млн. грн.), зокрема: початкової загальної освіти – 1715 осіб і 54,7 млн. грн. (відповідно – 1951 і 59,5 млн. грн.); середньої освіти відповідно – 578 і 5,7 млн. грн. (214 і 1,3 млн. грн.); вищої освіти – 25 і 0,7 млн. грн. (20 і 0,4 млн. грн.); з інших видів діяльності у сфері освіти – 1993 і 59,6 млн. грн. (1276 і 26,0 млн. грн.).

77


Класифікація судових справ за проблемними напрямками

78

Перший напрямок: майнові спори Приблизно 80 % судових справ, стороною в яких є Міністер­ ство освіти і науки України (МОНУ), а також навчальні заклади України, які перебувають у підпорядкування МОНУ, – це справи, предметами позовів яких є майнові права, а саме на будівлі, споруди, гуртожитки, навчальні цехи, науково-дослідні інститути, земельні ділянки тощо. У зв’язку із тим, що законодавство УРСР не знало такого виду власності, як власність територіальних громад, а все майно і земля належали до державної власності, процес поділу даного майна та земельних ділянок триває досьогодні, хоча Цивільним кодексом України і визначається чіткий поділ права власності. Окрему групу спорів майнового характеру складають спори щодо користування земельними ділянками. Право власності на землю в межах населених пунктів надане територіальним громадам, від імені яких виступають місцеві ради. За цих умов право державних навчальних закладів на користування земельними ділянками часто обмежується без урахування потреб навчального закладу. Саме це і викликає численні судові спори. До того ж відповідно до статті 10 Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» розмежування земель державної та комунальної власності здійснюється в межах адміністративно-територіальних утворень – сіл, селищ, міст, районів, областей. Підставою для проведення робіт, пов’язаних з розмежуванням земель державної та комунальної власності в межах населених пунктів, є рішення сільської, селищної, міської ради, а за межами населених пунктів – рішення Ради Міністрів Автономної Республіки Крим або відповідної обласної державної адміністрації. Розмежування земель державної та комунальної власності здійснюється за проектами, які за замовленням відповідних сільських, селищних, міських рад, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій розробляються державними та іншими землевпорядними організаціями.


Стаття 8 вищезазначеного закону передбачає, що Кабінет Міністрів України здійснює визначення меж земельних ділянок, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що належать до сфери управління Президента України, Верховної Ради України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого господарського суду України, Генеральної прокуратури України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук, інших державних наукових установ та організацій, меж земельних ділянок, на яких розташовані державні, зокрема казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об’єкти незавершеного будівництва та законсервовані об’єкти, а також меж земельних ділянок, на яких розміщені об’єкти нерухомого майна, що перебувають у сфері управління Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, за погодженням з ними. Практично повноваження місцевих рад є досить широкими. На наш погляд, саме Кабінету Міністрів України потрібно надати більше повноважень щодо регулювання питань вилучення земельних ділянок. Окрім цього, всі приписи прокурорів за більшістю справ місцеві ради не беруть до уваги, що потребує законодавчого встановлення посиленого контролю з боку прокуратури за прий­ нятими рішеннями місцевих рад. Та й місцеві ради приймають тисячі рішень про вилучення земельних ділянок, передаючи у власність приватним підприємствам, які використовують їх для власних інтересів, при цьому інтереси держави взагалі ігноруються. Інша група судових спорів майнового характеру стосується приміщень. Першопричиною нерідко стають дії самих навчальних закладів: надання приміщень в оренду без належного правового оформлення, непродумані рішення про продаж приміщень, несвоєчасне оформлення майнових прав тощо. З іншого боку, законодавство України розглядає державні та комунальні заклади освіти як суб’єкт підприємницької діяльності без урахування особливої мети їхньої діяльності. І в цій частині нерідко інтереси

79


територіальних громад не збігаються із загальнодержавними інтересами щодо надання освітніх послуг. Усе це вимагає термінового перегляду місця місцевого самоврядування у сфері освіти, насамперед – загальної середньої, професійно-технічної та вищої. Майнові права навчальних закладів мають бути врегульовані з урахуванням їхнього особливого статусу.

80

Приклади судових справ 1. Галицький районний суд м. Львова, за позовом Львівського коледжу легкої промисловості до Львівської міської ради про зобов’язання вчинити певні дії. 2. Господарський суд Житомирської облатсі, за позовом прокурора в інтересах МОНУ, Житомирського державного університету ім. І. Франка до виконкому Житомирської міської ради про часткове скасування рішення від 23.10.03 № 648 та визнання недійсним свідоцтва про право власності на майно. 3. Печерський районний суд м. Києва, за позовом Київського оптико-механічного технікуму МОНУ, МОНУ, Слободян В. Д. до Щербаня О. М., державного підприємства «ЛД-Україна» про визнання правочину недійсним та застосування наслідків, пов’язаних з його недійсністю № 2‑3386/09 щодо приміщення. 4. Господарський суд Одеської області, за позовом Одеського державного екологічного університету, МОНУ – третя сторона, до Одеської міської ради про визнання права власності на майно. 5. Господарський суд Одеської області, Регіональне відділення Фонду державного майна України до Одеської міської студентської поліклініки про визнання дійсним договору, розірвання договору оренди № 20‑3/126‑08‑2407. 6. Господарський суд м. Києва, за позовом Управління Полтавської єпархії УПЦ до МОНУ, професійно-технічного училища № 51, Полтавської ОДА про визнання права власності. 7. Донецький апеляційний господарський суд, за позовом прокурора Ленінського р-ну м. Донецька в інтересах МОНУ, Донецького електрометалургійного технікуму до фізичної особи-підприємця Караван Р. І., Регіонального відділення Фонду державного майна України.


8. Вищий господарський суд України, за касаційною скаргою ТОВ «Нова земля», у справі за позовом «Нова земля» до Регіонального відділення Фонду державного майна України, Національного педагогічного університету ім. Драгоманова, третя сторона – МОНУ, про спонукання продовжити на новий термін договір оренди. 9. Господарський суд Рівненської області, за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України до ВАТ «Рівненське АТП 15607» про зобов’язання внести зміни до договору оренди цілісного майнового комплексу. 10. Господарський суд Херсонської області, за позовом Херсонського державного будинку художньої творчості до ТОВ Універ­сальна товарна біржа «Лиман» про визнання аукціону таким, що не відбувся, та визнання нед��йсним договору купівлі-продажу. 11. Господарський суд Тернопільської області, за позовом товариства індивідуальних забудовників «Наука» до Управління капітального будівництва Тернопільської обласної державної адміністрації, треті особи – МОНУ, Тернопільський національний педагогічний університет, про виділення в натурі частки. 12. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Нікопольського міжрайонного прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі МОНУ, Одеської національної юридичної академії до ТОВ «Київ», ЗАТ «ОТП Банк» про визнання договору іпотеки недійсним, зняття заборони на відчуження майна. 13. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Дніпропетровської міської ради до державного вищого навчального закладу «Дніпропетровський політехнічний коледж» про вилучення земельної ділянки. 14. Господарський суд Дніпропетровської області, за позовом Дніпропетровської міської ради до державного вищого навчального закладу «Дніпропетровський політехнічний коледж» про вилучення земельної ділянки. 15. Вищий господарський суд України за касаційною скаргою «Державний ощадний банк» у справі за позовом Прокурора (МОНУ, Львівська академія друкарства) до ТзОВ «Центр друку Фенікс», ВАТ «Державний ощадний банк» про визнання недійсними правочинів.

81


82

16. Севастопольський апеляційний господарський суд, за апеляційною скаргою Артеківської спеціалізованої школи І–ІІІ ступенів Ялтинської міськради Автономної Республіки Крим, м. Ялта, у справі за позовом ДПУМДЦ «Артек» до Артеківської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів Ялтинської міськради, треті особи: Ялтинська міськрада, управління освіти Ялтинської міськ­ради, Державне управління справами, Кабінет Міністрів України, МОНУ про спонукання до виконання дій (звільнити займане приміщення) № 2‑8/16247‑2007. 17. Господарський суд Запорізької обл., за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України до суб’єкта підприємницької діяльності – фізичної особи Ревуцької І. В. про стягнення суми неустойки та зобов’язання повернути майно до державної власності. 18. Київський апеляційний адміністративний суд, апеляційна скарга прокуратури Шевченківської району, у справі за позовом Чернякової Н. В. до прокуратури Шевченківської р-ну, Шевченківської РДА, МОНУ – третя особа, про визнання бездіяльності і рішення протиправним та скасування. 19. Господарський суд м. Києва, за позовом Фоменко Н. А. до Федорченка В. К., Київського університету туризму, економіки і права, треті особи – Дніпровська районна державна адміністрація м. Києва, МОНУ, про визнання недійсним рішень зборів засновників. 20. Господарський суд Херсонської області, за позовом Регіонального відділення Фонду державного майна України, до ТОВ «Славутич», МОНУ – третя особа, про повернення майна по акту приймання – передачі та сплати неустойки в сумі 14 633, 74 № 13/117-ПН-09. 21. Київський апеляційний господарський суд, за апеляційно скаргою ТОВ «Київський фонд нерухомості» у справі за первинним позовом Київського національного університету технологій та дизайну до ТОВ «Київський фонд нерухомості» про розірвання договору, зустрічний позов ТОВ «Київський фонд нерухомості» про стягнення витрат, пов’язаних з виконанням доручення. 22. Господарський суд Одеської обл., за позовом ОСББ «Новоросія» до Одеського національного університету ім. І. І. Мечнікова, треті особи – МОНУ, Одеська обласна державна адміністрація, Управління охорони об’єктів культурної спадщини Одеської обласної


державної адміністрації, за участю прокуратури Одеської області, про зобов’язання до вчинення певних дій, за зустрічним позовом Одеського національного університету ім. І. І. Мечні­кова. 23. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, апеляційна скарга Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального страхування у справі за позовом Вищого професійного училища № 17 до Дніпропетровського обласного відділення Фонду соціального страхування, Державної податкової інспекції про виключення з акту і рішення недоїмок. 24. Київський апеляційний господарський суд, апеляційна скарга Фонду державного майна України у справі за позовом ЗАТ «Чернівецьке підприємство обчислювальної техніки і інформатики» до Фонду державного майна України, треті особи – МОНУ, Регіональне відділення Фонду державного майна України, Хоменко В. О. 25. Окружний адміністративний суд Автономної Республіки Крим, за позовом заступника прокурора АРК в інтересах держави в особі МОНУ до Верховної Ради АРК про визнання рішення нечинним та визнання нечинною постанови. 26. Конотопський міськрайонний суд Сумської області, за позовом Зимовець Н. І. до МОНУ, Конотопського професійного ліцею та первинної профспілкової організації професійного ліцею про спонукання розподілу відомчого житлового фонду – квартири. 27. Конотопський міськрайонний суд Сумської області, за позовом Савченко Л. Г. до Конотопського професійного ліцею та первинної профспілкової організації професійного ліцею про спонукання розподілу відомчого житлового фонду – квартири. 28. Луцький міськрайонний суд, за позовом Слюсар М. В. до Державного професійно-технічного закладу «Луцьке ВПУ» про визнання угоди дійсною. 29. Господарський суд Харківської області, за позовом Національного технічного університету «ХПІ» до Приватного ­підприємства фірма «Антей», третя сторона – МОНУ, про звільнення приміщень. 30. Вищий господарський суд України, за касаційною скаргою ЗАТ «Ізмаїльський суднобудівельно-судноремонтний завод» у справі за позовом Дунайського транспортного прокурора в інтересах держави в особі МОНУ, Державного професійно-тех-

83


84

нічного навчального закладу «Ізмаїльське ВПУ» до виконкому Ізмаїльської міської ради, ЗАТ «Ізмаїльський суднобудівельносудноремонтний завод», третя особа – Міністерство транспорту і зв’язку України про визнання права вл-ті № 20‑6/13‑08‑330. 31. Личаківський районний суд м. Львова, за позовом Данілової О. Г. до Львівського національного університету ім. І. Франка про надання права на приватизацію квартири. 32. Вищий господарський суд України, за касаційною скаргою Петращук Є. О. та інших у справі за позовом заступника генерального прокурора України в інтересах держави в особі: Кабінету Міністрів України, МОНУ, – до ЗАТ «Інтернафтогазбуд», ЗАТ «Побутрембуд», Київського національного університету ім. Т. Шевченка, Київської міської ради про визнання недійсними договорів та рішення № 50/35. 33. Господарський суд Харківської області, за позовом АТ кафе «Сучасник» до Регіонального відділення Фонду державного майна України, третя особа – Харківський державний університет харчування і торгівлі, про витребування майна. 34. Господарський суд м. Києва, за позовом Київського Вищого професійно-технічного училища будівництва і автотранспорту до ЗАТ «Вищий навчальний заклад про стягнення 404936,53 грн. 35. Господарський суд Одеської області, за позовом МОНУ, Ізмаїльського державного гуманітарного університету до Ізмаїльської міської ради, виконкому Ізмаїльської міської ради про визнання незаконними та скасування рішення та частини рішення № 6/195‑06‑5132А. 36. Господарський суд Полтавської області, за позовом НАУ до Кременчуцької РДА, ТОВ «АВІА» про визнання недійсним договору купівлі – продажу та державного акту на право приватної власності. 37. Київський апеляційний господарський суд, апеляційна скарга ВАТ «Херсонські комбайни», ТОВ «Прибій» у справі за позовом прокуратури Херсон області до Фонду Державного майна, ВАТ «Херсонські комбайни» про визнання недійсними наказів. 38. Дарницький районний суд м. Києва, за позовом заступника прокурора в інтересах держави в особі Державного агентства земельних ресурсів України, МОНУ до Київської міської ради,


треті особи: Головне управління освіти і науки Київської міської державної адміністрації, середньої загальноосвітньої школи № 280, Антонюк Л. І. про визнання недійсним пункту 10 рішення Київської міської ради від 10.07.03 № 635/795 № 2а-649/09. 39. Жовтневий районний суд м. Запоріжжя за позовом Шевченко М. А. до виконкому Запорізької міської ради, Запорізької міської ради, МОНУ, Запорізького національного університету, бюро технічної інвентаризації, про визнання права власності на гараж. 40. Господарський суд Закарпатської області за позовом Тячівського професійного ліцею Закарпатської області до Тячівської міської ради про визнання державної власності на приміщення. Другий напрямок: спори, пов’язані із анулюванням ліцензії навчальним закладам Даний напрямок складає приблизно 10 % судових справ. Ліцензії на освітню діяльність та сертифікати про акредитацію напрямів спеціальностей та вищих навчальних закладів можуть бути анульовані відповідно до закону (частина четверта статті 28 Закону України «Про вищу освіту»). Обов’язковою умовою видачі ліцензії вищим навчальним закладам є наявність у них необхідної матеріально-технічної, науково-методичної та інформаційної бази, бібліотеки, науково-педагогічних кадрів за нормативами, що встановлюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки. Згідно із пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.2006 року № 1757, МОНУ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності. Наказ Міністерства освіти і науки України від 24.12.2003 № 847, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 19 січня 2004 року за № 75/8674, «Ліцензійні умови надання освітніх послуг у сфері вищої освіти» визначає мінімальні нормативи забезпечення навчальних закладів матеріально-технічною, навчально-методичною та інформаційною базою, науково-педагогічними та педагогічними кадрами.

85


Під час перевірок навчальних закладів виявляється, що більшість порушників не дотримується саме вимог вищевказаного наказу. Основною проблемою даного напрямку є не так відсутність нормативної бази в цілому, як недотримання навчальними закладами ліцензійних умов. Отже, в даному разі виникає потреба у застосуванні не тільки тих заходів до порушників, які визначені Законом України «Про вищу освіту», але й значно суворіших, як наприклад накладання штрафів, що спонукатиме навчальні заклади до дотримання законодавства про освіту.

86

Приклади судових справ 1. Тернопільський окружний адміністративний суд, за позовом приватного вищого навчального закладу «Бучацький інститут менеджменту і аудиту» до Державної акредитаційної комісії (далі – ДАК), МОНУ про визнання нечинним наказу МОН від 09.04.09 № 157 та рішення ДАК від 07.05.09. 2. Кіровоградський окружний адміністративний суд, за позовом приватного вищого навчального закладу «Олександрійський коледж менеджменту» до МОНУ про визнання неправомірним та скасування рішення. 3. Львівський апеляційний адміністративний суд, за апеляційною скаргою ТзОВ «Університет «Львівський Ставропігіон» у справі за позовом ТзОВ «Університет «Львівський Ставропігіон» до МОНУ, ДАК про скасування наказу та рішення. 4. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом ДП «Навчально-консультативний центр по туризму» до МОНУ, Державної служби туризму і курортів України про визнання протиправними і скасування рішень. 5. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом вищого навчального закладу «Європейський університет» до МОНУ, ДАК про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити дії (видати сертифікати) № 2а-4821/09/2670‑16/299. 6. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Міжнародної академії управління персоналом до МОНу про зобов’язання вчинити певні дії, видачу ліцензії № 2а6137/09/2670.


7. Вищий адміністративний суд України, касаційна скарга приватного вищого навчального закладу «Інститут управління», м. Дрогобич. 8. Київський міжобласний апеляційний господарський суд за Апеляційною скаргою Київського обласного відділення Української секції Міжнародної поліцейської асоціації у справі за позовом Київського обласного відділення Української секції Міжнародної поліцейської асоціації до ТОВ «Поліцейський фінансовийправовий коледж», треті особи: виконком Броварської міськради, МОНУ про визнання установчих документів недійсними. 9. Сумський окружний адміністративний суд, за позовом Сумського гуманітарного інституту Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» до МОНУ, Управління освіти і науки Сумської обласної державної адміністрації про визнання дій та рішень незаконними, скасування наказу від 23.12.08 № 2625-Л та протоколу № 74. Третій напрямок: трудові спори та спори щодо професійної кваліфікації Крім традиційних трудових спорів, у сфері освіти все частіше виникають спори щодо визнання професійної кваліфікації: присвоєння вчених звань тощо. На відміну від західних держав, система присвоєння вчених звань в Україні залишається невиправдано централізованою. Централізація, в свою чергу, породжує негативні явища: порушення строків розгляду справ, поверховий розгляд справ, і як підсумок – прояви корупційних діянь. Спроби усувати негативні явища адміністративними заходами за відсутності належної правової бази призводять лише до збільшення судових позовів, де часто спори вирішуються за формальними ознаками. Недостатньо врегульоване питання фінансово-господарської діяльності навчальних закладів державної та комунальної форми власності. Тому в судовому спорі з ректором Д. Ч-го ВНЗ при наявності очевидних дій, які завдали матеріальної шкоди навчальному закладу, суд першої інстанції визнав докази МОНУ щодо звільнення з посади недостатніми. Суд апеляційної інстанції визнав рішення МОНУ таким, що відповідає трудовому законодавству. Даний напрямок складає приблизно 5 % судових справ.

87


Приклади судових справ 1. Жовтневий районний суд м. Запоріжжя, за позовом Зоської Я. В., Лепьохіної І. О., Матейко С. В. до Класичного приватного університету, МОНУ про визнання дійсним рішення атестаційної колегії та скасування наказу. 2. Апеляційний суд Чернігівської області, за позовом Денисова О. І. до МОНУ, Чернігівського державного технологічного університету, третя особа Чередниченко П. І., про поновлення на роботі. 3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд, за позовом Носевич Л. В. до МОНУ, ГУОН Дніпропетровської ОДА, про поновлення на роботі та укладення трудового контракту. 4. Харківський окружний адміністративний суд, за позовом Русецького А. І. до МОНУ про оскарження рішення атестаційної комісії. 5. Харківський районний суд Харківської області, за позовом Пулькіна А. Ю. до МОНУ про визнання одним із переможців конкурсу. 6. Апеляційний суд Дніпропетровської обл., за апеляційною скаргою МОНУ у справі за позовом Карпова В. Н. до МОНУ, Дніпропетровського технолого-економічного технікуму про визнання дій протиправними та зобов’язання вчинити певні дії № 22ц-3009 (11). 7. Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд за позовом Вакарчука С. Б. до Державної митної служби України, МОН про поновлення на роботі.

88

Четвертий напрямок: спори пов’язані зі вступом осіб до вищих навчальних закладів Даний напрямок складає приблизно 5% судових справ. Проблема полягає у відсутності законодавчого врегулювання питання вступу абітурієнтів, а саме порядку зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО). Багато позовів такого характеру стосується не так проблеми закріплення системи ЗНО у законі, як незнання позивачів самої системи ЗНО, а також нормативних документів, що регулюють даний процес.


Зростання відносної частки судових спорів із питань вступу чітко демонструє потребу єдиного кодифікованого акту у формі кодексу, який дозволив би уникнути щорічної розробки значної кількості нормативно-правових актів, а також мав би вищу юридичну силу над підзаконними нормативно-правовими актами та полегшив би користування з боку суб’єктів правовідносин. Приклади судових справ 1. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Нічки О. Я. до МОНУ, Мінюст про визнання незаконним та таким, що не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, наказу МОНУ від 02.09.08 № 802 «Про затвердження Умов прийому до ВНЗ». 2. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Клименюка О. М. до МОНУ про скасування наказу № 3/383. 3. Окружний адміністративний суд м. Києва, за позовом Костюка І. О. до МОНУ, міністра, ректора Національного університету харчових технологій про визнання нечинним рішення МОНУ щодо зміни обсягів підготовки науково-педагогічних кадрів через аспірантуру Національного університету харчових технологій. Висновки. Судові справи в галузі якнайкраще демонструють вади законодавства і вказують на ключові проблеми його реформування. Незадовільне врегулювання майнових відносин в освіті є очевидним. Суперечності між державною та комунальною формами власності в освіті є загрозливими для цілої низки навчальних закладів, оскільки можуть призвести до їхнього ліквідації. Очевидно, потребують додаткового регулювання повноваження органів місцевого самоврядування в освіті. Питання ліцензування і акредитації навчальних закладів, як і питання вступу до вищих навчальних закладів, мають бути належним чином врегульовані законом. Існуюча практика регулювання цих питань актами МОНУ не дозволяє використовувати ці механізми для підвищення якості освітніх послуг. Окремого дослідження потребують судові справи місцевого рівня, де МОНУ не виступає стороною.

89


Освітнє законодавство і проблеми управління загальною середньою освітою

90

За період незалежності України Верховною Радою було прий­ нято 6 Законів, які регулюють діяльність освітньої галузі: Закон України «Про освіту» від 23 травня 1991 року; Закон України «Про дошкільну освіту» від 11 липня 2001 року; Закон України «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 року; Закон України « Про позашкільну освіту» від 22 червня 2000 року; Закон України «Про професійно-т��хнічну освіту» від 10 лютого 1998 року та Закон України «Про вищу освіту» від 17 січня 2002 року. Усі ці закони були прийняті в різні часи, різними парламентами і мають численні розбіжності, подвійне тлумачення та суперечності. На виконання зазначених законів була видана низка підзаконних нормативно-правових актів: Укази Президента, Постанови та Розпорядження Уряду, Положення, Інструкції, Накази та ін. Проте підзаконні акти, здебільшого, не додали ясності, а внесли ще більше невідповідностей. Як підтвердження цього можна навести такі приклади: Загальний закон «Про освіту» та закони прямої дії «Про дошкільну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкільну освіту» по-різному: • іменують навчальні заклади, які становлять систему освіти; • визначають порядок призначення керівників та педагогічних працівників навчальних закладів; • визначають органи управління освітою, порядок затвердження та реєстрації установчих документів та ін. Особливо слід звернути увагу на розбіжності у порядку створення, реорганізації та ліквідації навчальних закладів, визначення форми власності та організаційно-правової форми. Закон України «Про освіту» обмежує можливості створення навчальних закладів спільно юридичними особами різних форм


власності. Наприклад, при недостатньому бюджетному фінансуванні доречно було б надати можливість створювати навчальні заклади приватним структурам спільно з органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, де приватний капітал спрямовувався б на будівництво навчальних закладів, зміцнення їхньої матеріально-технічної бази, фінансування додаткових освітніх послуг, вирішення соціальних питань (харчування, медичне обслуговування, оздоровлення, тощо), а держава –забезпечувала б оплату праці, максимальне вирішення питань надання приміщень для навчальних закладів та, за можливості – інше. В освітньому законодавстві існує протиріччя чинному законодавству України щодо створення гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл, призначення керівників навчальних закладів та ін. До цього часу законодавцем не визначене місце такої організаційно-правової форми як «навчальний заклад» і як слід рахувати чи ким вважати суб’єкти господарювання (товариства з обмеженою відповідальністю, відкриті акціонерні товариства, приватні підприємства та ін), які надають освітні послуги та отримали ліцензії на право здійснення освітньої діяльності у сфері дошкільної, загальної середньої та позашкільної освіти, особливо у сфері загальної середньої освіти, де після закінчення навчання випускники отримують державний документ про здобуття повної загальної середньої освіти. Не зрозуміло до якої ланки системи освіти – чи то дошкільної, чи загальної середньої – необхідно відносити такі типи навчальних закладів як «навчально-виховні комплекси», створені шляхом реорганізації загальноосвітнього та дошкільного навчального закладу. В одних випадках органи управління освітою відносять їх до загальноосвітніх закладів, в інших – до дошкільних, а деякі – і до дошкільних, і до загальноосвітніх, беручи до уваги той факт, що у своєму складі заклад має дошкільні групи та загальноосвітні класи. Виходячи із цього, ми маємо не точну статистику щодо мережі навчальних закладів в Україні та подвійний підрахунок контингенту вихованців дошкільних навчальних закладів та учнів шкіл.

91


92

Так само не визначене й місце так званих відомчих навчальних закладів, створених ще за радянських часів сільськогосподарськими колективами, міністерствами, відомствами та державними підприємствами. Подвійне тлумачення терміну «відповідний орган управління освітою» на практиці має свої негативні наслідки. А саме: контролює освітню діяльність навчального закладу і орган управління освітою за місцем реєстрації, і орган управління освітою за місцем здійснення освітньої діяльності, а в певних випадках – ні той, ні інший. Деякі статті законів залишаються записаними лише на папері, зокрема, встановлення середніх посадових окладів (ставок заробітної плати), визначених ст.57 закону України «Про освіту». Щорічно Закон України «Про бюджет» зупиняє дію зазначеної норми. На виконання ст. 9 Закону України «Про загальну середню освіту» Кабінет Міністрів України постановою від 14.06.2000 № 964 затвердив Положення про загальноосвітній навчальний заклад. Норми Закону та Положення відповідають одна одній. Проте і Закон, і Положення потребують суттєвих змін. Нині держава фактично не виконує в повному обсязі свої основні завдання щодо забезпечення права громадян на доступність і безоплатність здобуття повної загальної середньої освіти, гарантовані Конституцією України (ст. 24, 53). У середній освіті не забезпечено належного рівня якості навчально-виховного процесу у кожній загальноосвітній школі (у місті й у селі). Відсутній рівний доступ громадян до якісної освіти. Він залежить від майнового і соціального статусу батьків. У зв’язку з державним фінансуванням у навчальних закладах практично лише захищених статей (заробітна плата та комунальні послуги), управлінці шкіл спонукають батьків в обов’язковому порядку вносити кошти на покращення матеріально-технічної бази. Мережа навчальних закладів не відповідає демографічним тенденціям. Якщо чисельність дітей шкільного віку у зв’язку з демографічним спадом за останні десять років скоротилася приблизно на 25 %, то кількість учителів зменшилася тільки на 6 %. В Україні знижується показник кількості учнів на одного


вчителя і сьогодні становить близько 9, що є одним з найнижчих у світі (в країнах ОЕСР він майже вдвічі більший). Відсутність державного регулювання таких процесів призводить до ще більш неефективного використання бюджетних коштів. Особливо це стосується процесу оптимізації мережі малокомплектних сільських шкіл, де один учитель викладає по декілька предметів за відсутності відповідної навчальної бази. Нині маємо понад тисячу шкіл, де менше 40 учнів. Рішення про закриття навчальних закладів згідно з чинним законодавствством приймають місцеві громади. Проте наявний досвід свідчить, що при цьому не завжди враховуються інтереси щодо забезпечення якості навчання дітей. Необхідно законодавством передбачити державне регулювання мережі навчальних закладів та забезпечення дотримання органами місцевого самоврядування відповідних стандартів утримання шкіл. Слід доопрацювати Положення про територіальний освітній округ, яке визначить механізми формування мережі в межах округу, забезпечить правові підстави для фінансовогосподарського та кадрового забезпечення. У великих містах недосконала система управління освітою призвела до нерівномірного розміщення загальноосвітніх навчальних закладів, нераціонального розвитку мережі гімназій, ліцеїв, колегіумів, спеціалізованих шкіл, нерівних умов кадрового, методичного та інформаційного забезпечення. Непоодинокі випадки, коли в мікрорайоні відсутні звичайні загальноосвітні школи, а маємо ліцеї, гімназії, спеціалізовані школи, тобто дитина з мікрорайону проживання мусить шукати навчальний заклад для здобуття освіти, до якого потрібно добиратися громадським транспортом, тоді як поруч з будинком, де вона проживає, функціонують лише так звані «елітні» навчальні заклади. У Законі України «Про загальну середню освіту» вказано: «За своїми організаційно-правовими формами загальноосвітні навчальні заклади можуть бути державної, комунальної та приватної форм власності», в цьому випадку організаційно-правова форма юридичної особи та належність її до форми власності об’єднані в одне поняття, що є правовим абсурдом.

93


94

З метою уникнення невідповідностей у повноваженнях органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при створенні, реорганізації та ліквідації ліцеїв, гімназій, колегіумів, спеціалізованих шкіл, вважаємо за доцільне залишити цю функ­ цію у виключних повноваженнях власника. По тексту закону вилучити слово «засновник», залишивши слово «власник». Питання здійснення добору, призначення на посаду та звільнення з посади педагогічних працівників, зокрема керівних кадрів, державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів віднесені чинним законодавством до повноважень різних органів, що ускладнює застосування цих норм на практиці. У законі обмежені права керівника загальноосвітнього навчального закладу в частині призначення на роботу та звільнення з роботи педагогічних працівників, тоді як педагогічних працівників дошкільних і позашкільних навчальних закладів призначають на роботу та звільняють з роботи керівники цих закладів. Законом «Про загальну середню освіту» (ст. 36) до завдань органів управління системою загальної середньої освіти віднесено атестацію навчальних закладів системи загальної середньої освіти та ліцензування загальноосвітніх навчальних закладів, заснованих на приватній формі власності. Водночас стаття 37 цього ж закону атестацію навчал��них закладів відносить до повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в галузі загальної середньої освіти, а ліцензування загальноосвітніх навчальних закладів приватної форми власності взагалі не віднесено до повноважень цих органів. Назріла необхідність розробки та прийняття нової редакції Положення про атестацію педагогічних працівників та розробки Положення про атестацію керівників загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів. Занадто спрощений підхід та вимоги до атестаційної оцінки керівника навчального закладу: керівник закладу відповідає займаній посаді («атестований») за умови атестації навчального закладу (високий, достатній, середній рівні) й, навпаки, не відповідає займаній посаді («неатестований»), якщо рівень освітньої діяльності навчального закладу низький. Міністерством освіти і науки України донині не розроблено й не прийнято Положення про атестацію керів-


ників загальноосвітніх навчальних закладів. Отже, діє принцип, закладений у наказі МОНУ № 99 від 14 лютого 2005р. у частині, що одночасно з атестацією загальноосвітніх навчальних закладів проводиться атестація їх керівників. За такої нормативної бази відсутня мотивація у керівника навчального закладу до його професійного росту. Основною формою державного контролю за діяльністю навчальних закладів усіх типів та форм власності є атестація навчальних закладів. Сьогодні Порядок державної атестації загально­ освітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів, система критеріїв оцінювання їх роботи потребують кардинальних змін. Вони є застарілими та недієвими. Необхідно розробити та законодавчо закріпити часові терміни між атестаційними експертизами навчальних закладів різного освітнього рівня, тому що згідно з Порядком державної атестації загальноосвітніх, дошкільних та позашкільних навчальних закладів їх атестація проводиться не рідше одного разу на десять років. Такий термін є невиправданим та не аргументованим для навчальних закладів (особливо з достатнім та середнім рівнями). Параметри, згідно з якими аналізується робота закладу освіти та методи, що застосовуються для встановлення оцінки роботи навчального закладу, також потребують суттєвих змін. Однією із форм державного контролю, передбаченою чинним законодавством, є ліцензування навчальних закладів, заснованих на приватній формі власності. Питання ліцензування навчальних закладів регулюються Порядком ліцензування діяльності з надання освітніх послуг, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів №1019 від 08.08.2007 року та 2 наказами Міністерства освіти і науки. Але навіть така обмежена кількість нормативних документів у цій сфері не дозволяє однозначно тлумачити ті чи інші норми. Нормативна база з цього питання передбачає надання освітніх послуг не тільки навчальними закладами, а й іншими юридичними особами (в статутах яких передбачено такий вид діяльності, як надання освітніх послуг у певній сфері). Отже, держава в такому випадку не може здійснювати державний контроль шляхом проведення атестації юридичної особи, що створена в будь-якій

95


96

організаційно-правовій формі, й обмежується лише ліцензуванням таких суб’єктів господарської діяльності. Крім того, право надання освітніх послуг лише у сфері дошкільної освіти закріплене чинним законодавством за фізичними особами – суб’єктами підприємницької діяльності, тоді як попередніми нормативними актами таке право надавалось фізичним особам і в сфері позашкільної освіти. Таке становище в нормативній базі призвело до того, що значна кількість фізичних осіб суб’єктів господарської діяльності надають послуги у сфері позашкільної освіти і держава не контролює їх. Таке становище на ринку надання освітніх послуг потребує внесення відповідних змін у освітнє законодавство саме в частині чіткого визначення терміну «навчальний заклад» (приватна форма власності) , особливо у сфері загальної середньої освіти, де необхідно видавати документи про освіту та включати такі заклади до мережі навчальних закладів. Зважаючи на те, що Ліцензійні умови надання освітніх послуг розроблялись у 2003 році, а порядок ліцензування діяльності з надання освітніх послуг затверджено в 2007 році, є необхідність перегляду Ліцензійних умов. Особливої уваги слід приділити своєчасному формуванню законодавчого супроводу державних реформ у сфері освіти. Так, однією із найвагоміш змін стало запровадження зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників загальноосвітніх закладів, що мають намір вступати до вищих навчальних закладів. Незважаючи на позитивний ефект впроваджуваної реформи, ведеться політична дискусія щодо її доцільності, в якій головним аргументом є суперечності щодо чинного законодавства. Тому необхідно терміново вирішити питання відповідного правового забезпечення зовнішнього незалежного оцінювання (поданий на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань запровадження зовнішнього незалежного оцінювання якості освіти і встановлення відповідальності за порушення порядку проведення зовнішнього незалежного оцінювання знань та використання його результатів» № 4241, який ухвалений у першому читанні і потребує доопрацювання). Для визначення ефекту запроваджуваних реформ та існуючого стану системи освіти необхідно забезпечити системні


та систематичні у часі порівнювальні вимірювання освітніх результатів, тобто систему моніторингу якості освіти. На даний час в Україні ми не маємо цілісної ефективної національної системи моніторингу якості освіти з відповідним інституційним та методологічним забезпеченням. Вона саме формується і представлена фрагментарними між собою не скоординованими дослідженнями. Сьогодні моніторинг якості освіти має ті ж правові підстави, якими керуються при проведенні зовнішнього незалежного оцінювання, а саме: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. №1095 «Про деякі питання запровадження зовнішнього оцінювання та моніторингу якості освіти», Постанова Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2005 р. №1312 «Про невідкладні заходи щодо запровадження зовнішнього оцінювання і моніторингу якості освіти» із затвердженням «Порядку зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти», відповідними наказами Міністерства освіти і науки України тощо. Проте дані документи не дають відповіді на основні організаційно-правові питання функціонування цілісної системи моніторингу якості освіти. З цією метою слід розробити нормативно-правове забезпечення (постанови Уряду та накази Міністерства освіти і науки), яке регламентує критерії оцінювання і показники діяльності системи освіти в цілому і навчальних закладів зокрема, визначить підстави для фінансування проведення відповідних національних та регіональних досліджень якості освіти. Аналіз законодавства вказує, що державне управління у відповідних сферах освітньої галузі покладено як на спеціальні органи виконавчої влади у галузі освіти і науки, так і на місцеві органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які діють відповідно до повноважень, визначених законами України „Про місцеве самоврядування в Україні» та „Про місцеві державні адміністрації”. Тому дуже важливо для забезпечення державного управління освітньою галуззю чітко визначити повноваження кожного із суб‘єктів такого управління. Слід переглянути розподіл повноважень у сфері управління освітою між органами влади різних рівнів, завершуючи самим навчальним закладом. Питання розвитку

97


мережі закладів, змісту освіти, контролю за якістю мають бути жорстко централізовані на державному рівні. Держава має ставити перед навчальним закладом чітко окреслені завдання та контролювати їхнє виконання. А от позиції щодо фінансування поточних потреб, методик викладання, шляхів організації навчально-виховного процесу треба передати до компетенції освітнього закладу. Органи місцевого самоврядування повинні працювати над забезпеченням або ж покращенням стандарту умов для навчання в закладах освіти. Необхідно розробити нормативно-правове забезпечення відповідного сучасного стандарту вимог до навчального середовища. Зважаючи на численні неузгодженості та застарілі норми в існуючому освітньому нормативно-правовому забезпеченні, з метою належного правового обґрунтування подальшого розвитку освіти в Україні необхідно переглянути в комплексі все освітнє законодавство та провести його системну кодифікацію.

98


Скульська Віолетта Євгенівна

Нормативно-правове забезпечення ПТО: стан, проблеми, шляхи розв’язання

Інноваційний розвиток національної системи професійної освіти і навчання, її спрямованість на професійну підготовку конкурентоспроможних робітників значною мірою залежить від стану нормативно-правого забезпечення. Практикою доведено, що саме стан законодавства в освітній галузі є свідченням рівня соціально-економічного розвитку суспільства. Аналіз нормативно-правового забезпечення ПТО показав, що, з одного боку, за роки незалежності створення нормативно-правової бази набуло певного розвитку. З іншого – вона не повною мірою відповідає сучасним вимогам. Більшість документів є морально застарілими. Частина з визначених державою, пріоритетних напрямів модернізації ПТО практично не мають законодавчого та нормативного підґрунтя. Такий стан нормативно-правого забезпечення зумовлений як об’єктивними, так і суб’єктивними чинниками. До об’єктивних чинників слід віднести той факт, що динамічні зміни в житті суспільства так чи інакше призводять до морального старіння та невідповідності прийнятих законів і нормативних документів. Їх своєчасне оновлення є завданням законотворчих органів, виконавчої влади, науковців. Слід також зазначити, що розвиток системи ПТО протягом останніх 18 років відбувався в складних умовах переходу України до ринкових засад господарювання, переживання національною економікою низки криз. Усе це призвело до фактичної руйнації усталеної системи, позначилося на якості навчання та зумовило проблему невідповідності результатів діяльності системи вимогам виробництва. До суб’єктивних чинників щодо невідповідності нормативно-правого забезпечення ПТО викликам часу варто віднести неузгодженість діяльності законодавчої і виконавчої влади, нерозуміння значимості професійно-технічної освіти як для

99


100

к­ онкретної людини, так і для суспільства в цілому щодо необхідності підняття престижності робітничої професії. У цілому слід констатувати, що нині в Україні склалася ситуація, коли ані органи виконавчої влади, ані керівники та інженерно-педагогічні працівники ПТНЗ, ані науковці, ані роботодавці не зовсім чітко уявляють собі роль і значимість сучасного нормативно-правого забезпечення у розвитку ПТО. У контексті зазначеного нагальною проблемою є створення у стислі терміни оновленого законодавчого та нормативно-методичного супроводу ПТО. Враховуючи реалії сьогодення, метою розроблення сучасної нормативно-правової бази ПТО має стати створення низки документів, які б дозволили забезпечити вирішення актуальних проблем ПТО щодо професійної підготовки та виховання майбутніх кваліфікованих робітників. Основними завданнями в сфері приведення у відповідність нормативно-правого забезпечення ПТО є: - формування законодавчо-нормативної бази, що одночасно відповідатиме найкращим зразкам світового рівня та враховуватиме національні особливості освіти; - забезпечення оновлення змісту ПТО, впровадження нових технологій, форм і методів навчання в навчальний процес; - створення оптимальних умов для розвитку трудового потенціалу України, підвищення конкурентоспроможної економіки та рівня соціально-економічного забезпечення українського народу. Стосовно оновленого законодавства, то його треба переглянути таким чином, щоб діяли норми законів, де чітко передбачатиметься забезпечення умов, необхідних для: - формування особистості професіонала; - розвитку ініціативи, відповідальності, активності, пошуку, стимулювання розвитку нового мислення; - забезпечення відкритості і демократизму системи; - соціального захисту учнів ПТНЗ; - фінансового забезпечення витрат, пов’язаних з підготовкою конкурентоспроможного робітника; Отже, нормативно-правове забезпечення ПТО має відповідати вимогам Міжнародних стандартів щодо нормативно-правового регулювання розвитку ПТО, зокрема, вимогам, встановленим


ЮНЕСКО в Конвенції про технічну і професійну освіту. Розроблення нормативно-правових документів в системі ПТО має обов’язково передбачати участь роботодавців як розробників або експертів. Аналіз показав, що нині система ПТО у своїй діяльності керується нормативно-правовими актами: Конституцією України, законами України «Про освіту», «Про професійно-технічну освіту», відповідними указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, також наказами Міністерства освіти і науки України від 18.05.98 № 181 «Положення про організацію навчально-виробничого процесу у професійно-технічних навчальних закладах». Стаття 11 Закону України «Про професійно-технічну освіту» дає перелік нормативно-правових актів у галузі професійно-технічної освіти. Це – Положення про професійно-технічний навчальний заклад, Державний перелік професій з підготовки кваліфікованих робітників у професійно-технічних навчальних закладах, Положення про виробничу практику та працевлаштування випускників професійно-технічних навчальних закладів, Про виробниче навчання та виробничу практику, Положення про організацію навчально-виробничого процесу у професійно-технічних навчальних закладах, Положення про ліцензування та атестацію професійнотехнічних навчальних закладів, типові правила прийому до ПТНЗ, Положення про ступеневу професійно-технічну освіту. До нормативно-правових актів у галузі професійно-технічної освіти також належать й інші акти, що затверджуються Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані професійно-технічні навчальні заклади, органами управління професійно-технічною освітою відповідно до їхніх повноважень. Водночас виявлено, що такі документи як державні стандарти професійно-технічної освіти, кваліфікаційні характеристики випускників професійно-технічних навчальних закладів розроблені частково. Перебувають в стадії розроблення типові навчальні плани для підготовки кваліфікованих робітників у професійнотехнічних навчальних закладах. Потребує розроблення Поло-

101


102

ження про фінансово-господарську діяльність професійно-технічного навчального закладу. Типові штати професійно-технічних навчальних закладів до цього часу не погоджені. Не переглянуті типові навчальні програми з предметів, передбачених навчальними планами та з виробничого навчання. Першим кроком у розв’язанні проблеми нормативно-правого забезпечення має стати розроблення нової редакції Концепції розвитку професійної освіти і навчання в Україні. Розроблена у 2004 році, але не схвалена на державному рівні, Концепція розвитку професійно-технічної (професійної) освіти в Україні нині не повною мірою враховує проблеми ПТО. Метою створення нового документу має стати забезпечення комплексного науково-методичного підходу до реалізації державної політики в сфері розвитку трудових ресурсів на основі професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації як молоді, так і дорослого незайнятого і безробітного населення, а також виробничого персоналу підприємств за робітничими професіями відповідно до поточних та перспективних потреб загальнодержавного та регіональних ринків праці з урахуванням вимог конкретних галузей економіки, а також суспільства і особистості щодо професійного розвитку та самореалізації. Прийняття Концепції має стати основою для скоординованого та узгодженого розроблення сучасного нормативно-правового забезпечення ПТО, що відповідатиме як національним, так і міжнародним вимогам. Розв’язання даної проблеми, враховуючи міграційні процеси, потребує здійснення порівняльного аналізу щодо нормативно-правового забезпечення ПТО в країнах СНГ та Європейського Союзу з метою врахування вимог цих країн. На часі також прийняття нової редакції Закону України «Про професійно-технічну освіту», який для системи є законодавчим актом прямої дії. Незважаючи на зміни та доповнення, що внесені та плануються для внесення до Закону, об’єктивно є потреба у розробленні принципово нового документу, який визначить основні положення щодо розвитку ПТО як ринку освітніх послуг, забезпечить ефективне функціонування та взаємодію ринку праці і системи ПТО. Уже йшлося про необхідність розроблення ряду принципово нових нормативно-правових документів, що регламентуватимуть запровадження сучасних моделей управління ПТО, забезпечать


умови для стандартизації ПТО, організації та здійснення навчального процесу у ПТНЗ і на виробництві відповідно до потреб соціально-економічного та інноваційного розвитку суспільства. Враховуючи вимоги сучасного ринку праці щодо наявності у майбутніх робітників компетенцій, необхідних для якісного виконання професійних функцій на конкретному робочому місці, актуалізувалася проблема нормативно-правового забезпечення оновлення змісту ПТО. Визначення державних вимог щодо якості й обсягу знань і умінь на рівні світових досягнень науки, техніки, технологій та передового досвіду шляхом стандартизації освіти нині в Україні не дала результатів. Запровадження державних стандартів ПТО носить швидше рекомендаційний характер, ніж нормативний. Відтак необхідно в стислі терміни забезпечити розроблення нового покоління державних стандартів ПТО. Саме це є кроком до конкурентоспроможності професійної освіти і навчання і дозволить створити науково-обґрунтовану номенклатуру професій відповідно до потреб національної економіки з урахуванням світових глобалізаційних, конкурентних та інформаційних викликів. Водночас розробленню та впровадженню нового покоління державних стандартів ПТО має передувати підготовка та прийняття низки нормативно-правових документів, що чітко регламентуватимуть завдання і повноваження всіх учасників процесу щодо стандартизації та оновлення змісту ПТО: відповідних міністерств і відомств, об’єднань роботодавців, профспілок, професійно-технічних навчальних закладів. Науково обґрунтовано, що в основу створення нового покоління державних стандартів ПТО мають бути закладені професійні стандарти, розроблені на основі компетентнісного підходу. Разом з цим розв’язання даної проблеми потребує законодавчого та нормативно-методичного супроводу, а саме: – розроблення та затвердження в установленому порядку Концепції щодо створення професійного стандарту в Україні (нині МОН України спільно з Інститутом ПТО АПН України розробив відповідний проект Концепції та рекомендації щодо розроблення професійних стандартів, Концепції щодо розроблення національної рамки кваліфікацій; Концепції створення державного стандарту ПТО нового покоління;

103


104

– прийняття законів України «Про національну систему кваліфікацій в Україні», «Про якість професійної підготовки кваліфікованої робочої сили в Україні»; – розроблення Положення про професійний стандарт в Україні, Положення про національну рамку кваліфікацій, нової редакції Положення про державний стандарт ПТО нового покоління (слід зазначити, що розроблення національної рамки виступає своєрідним регулятором нормативного забезпечення як з боку професійної, так і освітньої сфери). Враховуючи, що стандартизація ПТО – це взаємодія трьох обов’язкових компонентів: професійних, освітніх і атестаційних стандартів, необхідно також нормативно забезпечити створення національної системи незалежного оцінювання кваліфікацій та компетенцій, що передбачала б визнання документів, отриманих в системі ПТО на національному та міжнародних рівнях. Уже зазначалося, що глобальне переосмислення індивідуальних і загальнолюдських цінностей викликають необхідність трансформації моделі управління професійно-технічною освітою. Пріоритетними напрямами нормативно-правового забезпечення управління є децентралізація, регіоналізація, орієнтація на вимоги і потреби роботодавців, міжнародного ринку праці, удосконалення кадрового забезпечення ПТНЗ, розвиток соціального партнерства. У контексті зазначеного потребує нормативно-правового забезпечення проблема оптимізації мережі ПТНЗ. Дана проблема зумовлена як необхідністю підвищення конкурентоспроможності вітчизняних підприємств на основі технологічної та структурної перебудови галузей економіки, так і необхідністю приведення у відповідність до потреб ринку праці обсягів і напрямів підготовки кваліфікованих робітничих кадрів у професійно-кваліфікаційній структурі. Згідно з рішенням розширеної колегії МОН України від 28 серп­ ня 2008 року, протокол N 9/1–3 «Сучасні тенденції розвитку професійно-технічної освіти: пріоритети та завдання» передбачено здійснити оптимізацію та спеціалізацію малокомплектних професійно-технічних навчальних закладів шляхом їх реорганізації, ліквідації та об’єднання з урахуванням потреб регіональних ринків праці. Однак нині відсутній науково-обґрунтований та від-


повідним чином унормований механізм виконання даної настанови. Відтак є потреба в його розробленні та оприлюдненні. Украй важливим є також нормативно-правове забезпечення впровадження нових сучасних механізмів управління ПТНЗ. Йдеться, насамперед, про процес децентралізації управління професійно-технічною освітою. Доведено, що актуальною проблемою сьогодення є посилення відповідальності місцевих органів виконавчої влади та інших зацікавлених сторін за розвиток системи професійно-технічної освіти в регіонах. Децентралізація є необхідною умовою забезпечення кваліфікованими робітниками ринку праці в регіонах. Ефективність децентралізації управління, розбудова уніфікованої системи управління ПТНЗ на основі оптимального поєднання процесів централізації і децентралізації з урахуванням типів і форм власності, делегування додаткових повноважень регіональним управлінням освіти, впровадження різнорівневої системи фінансування потребує відповідного нормативно-правового забезпечення. Саме нормативно-правове забезпечення має гарантувати сприятливі умови функціонування і розвитку ПТНЗ в умовах децентралізації. Вирішити цю проблему виключно шляхом внесення змін до відповідних статей Закону України «Про професійно-технічну освіту», як це нині пропонується, неможливо. Для узаконення нових форм взаємовідносин між навчальними закладами, управліннями освіти, роботодавцями та іншими соціальними партнерами необхідно розробити та прийняти ряд нових нормативно-правових документів. Професійно-технічна освіта, на відміну від інших освітніх галузей, максимально інтегрована у виробництво. Відтак важливим аспектом унормування є соціальне партнерство. При цьому слід зазначити, що в Україні відсутня універсальна модель соціального партнерства. Водночас підвищення якості професійної освіти і навчання потребує соціального партнерства, що носитиме системний і багатоаспектний характер. Метою соціального партнерства ПТНЗ є задоволення потреб учнів в професійному та моральному розвитку, отриманні професійної освіти і кваліфікації в обраній сфері професійної діяльності, можливості реалізувати власні життєві наміри. Соціальний діалог освіти, сфери праці і суспільства в умовах сьогодення також закладає

105


106

основи для формування конкурентоспроможного середовища, що в подальшому сприятиме створенню національного ринку трудових ресурсів. Разом з тим механізм ефективно соціального діалогу до цього часу не знайшов відображення у відповідному нормативно-правовому забезпеченні. Розроблення та прийняття в установленому порядку нормативно-правових актів, спрямованих на удосконалення управління ПТО на основі розвитку соціального партнерства має допомогти розв’язати низку суперечностей, що накопичилися між сферою праці та професійної освіти і навчання. Для напрацювання відповідного переліку слід було б прийняти Декларацію про соціальне партнерство в системі професійної освіти і навчання. Нині неоднозначно оцінюється діяльність системи ПТО щодо відповідності потребам ринку праці обсягів і напрямів підготовки кваліфікованих робітників у ПТНЗ, якості навчання вимогам виробництва. У зв’язку з цим доцільним є розроблення та затвердження «Положення про порядок оцінювання роботи атестаційних комісій». Чільне місце в нормативно-правовому забезпеченні ПТО слід відвести проблемі створення правового підґрунтя взаємовідносин між ПТНЗ та замовниками робітничих кадрів. Це пов’язано з тим фактом, що в умовах сталого недофінансування вижити ПТНЗ без налагодження взаємодії з роботодавцями не є можливим. Відтак, на часі прийняття відповідного законодавчого акту, розроблення нової редакції Положення про базове підприємство ПТНЗ. Необхідно також розробити правові та економічні механізми стимулювання зацікавленості роботодавців й інвесторів у розвитку трудових ресурсів держави, навчальновиробничої діяльності учнів ПТНЗ як майбутніх потенційних робітників. До цього часу не вирішено питання створення спеціального Фонду підготовки робітничих кадрів на кшталт Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування в Україні на випадок безробіття. Потребує удосконалення нормативно-правове регулювання участі ПТНЗ в реалізації завдань державної політики зайнятості.


Статистичний аналіз показує стійку динаміку щодо кількості незайнятих і безробітних громадян, які пройшли професійне навчання на базі ПТНЗ. Водночас відсутнє Положення щодо порядку організації професійного навчання незайнятого населення і безробітних громадян у ПТНЗ і на виробництві, Положення щодо науково-методичного забезпечення професійного навчання незайнятого населення і безробітних громадян у ПТНЗ і на виробництві. Чинні рекомендації, які нині використовуються державною службою для конкурсного відбору навчальних закладів для організації професійного навчання безробітних, не розкривають суті, особливостей та вимог щодо організації навчального процесу, його науково-методичного забезпечення. Необхідно також повною мірою забезпечити нормативно-правову основу Порядку забезпечення випускників ПТНЗ першим робочим місцем, особливо звернувши увагу на виконання вимог щодо їхнього соціального захисту. Одним з основних чинників, що фактично призвів до руйнації потужної системи ПТО стала відсутність ґрунтовної нормативно-правової бази що��о фінансового та матеріально-технічного забезпечення потреб ПТО. Аналіз практики свідчить: ПТНЗ нині відчувають гостру потребу в науковому обґрунтуванні та розробленні з урахуванням міжнародного досвіду нормативів матеріально-технічного забезпечення підготовки кваліфікованих робітників у ПТНЗ за актуальними на ринку праці професіями; нормативів матеріально-технічного забезпечення ПТНЗ, що здійснюють підготовку кваліфікованих робітників за державним замов­ ленням; нормативів щодо інформаційно-телекомунікаційного забезпечення підготовки кваліфікованих робітників у ПТНЗ . Слід зазначити, що згідно з рішенням розширеної колегії від 28 серпня 2008 року, протокол N 9/1–3 «Сучасні тенденції розвитку професійно-технічної освіти: пріоритети та завдання» перед МОН України поставлене завдання щодо розроблення уніфікованої методики розрахунку вартості підготовки кваліфікованих робітників. Однак, як показує практика, багаточисельні проекти, спрямовані на реформування ПТО в Україні, як правило,

107


108

зводяться до пошуку способів скорочення бюджетних асигнувань на її функціонування. У подальшому це призводить до значних соціальних втрат, продовження руйнації матеріально-технічної бази ПТНЗ, жебрацької заробітної плати інженерно-педагогічних працівників, і, як наслідок, погіршення якості й умов професійної освіти і навчання. Відтак, розроблення даного документу потребує чіткого узгодження усіх законодавчих та нормативних вимог щодо якості підготовки кваліфікованих робітників, відповідності рівня їхньої підготовки міжнародним вимогам. Окрім цього, необхідно передбачити розроблення законодавчого акту, який би дозволив вижити та успішно вийти системі ПТО з економічної кризи. Незважаючи на часто протилежні думки аналітиків, розвинуті європейські країни після виходу з кризи відчуватимуть потребу у надходженні кваліфікованої робочої сили з України. У зв’язку з цим в нормативно-правовому полі цих стосунків слід було б передбачити правовий механізм матеріально-технічної допомоги ПТНЗ, які готують робітничі кадри за професіями, що користуються попитом на міжнародному ринку праці. Забезпечення ПТНЗ інженерно-педагогічними кадрами відповідної якості залишається одним зі стратегічних напрямів розвитку ПТО. У зв’язку з цим потребує розроблення Положення щодо порядку підвищення кваліфікації керівних та інженерно-педагогічних кадрів ПТО (враховуючи запровадження нових підходів в управлінні ПТО, наприклад, директори ПТНЗ мають отримати в системі післядипломної педагогічної освіти теоретичну підготовку не в дискретному, а в синтезованому вигляді, зокрема шляхом використання інноваційних форм і методів управління). У свою чергу науковий супровід професійної освіти і навчання нині гальмується відсутністю нормативного забезпечення фінансування закінчених наукових розробок для системи ПТО. Окрім цього, враховуючи проблеми забезпечення ПТНЗ сучасною навчальною літературою необхідно розробити дієвий механізм заохочення науковців та педагогічних працівників до написання підручників, навчальних посібників, а також створення інноваційного інформаційно-телекомунікаційного забезпечення навчального процесу в ПТНЗ.


Правові основи розподілу повноважень у сфері освітньої діяльності зарубіжних держав. Загальна характеристика освітнього законодавства (на прикладі Англії, Франції, Польщі та Латвії) Одна із ключових проблем законодавства України про освіту – відсутність чіткого розподілу повноважень щодо правового регулювання освітньої діяльності. Метою цього дослідження є вивчення досвіду зарубіжних країн щодо вказаної про­блеми. Для дослідження взято чотири країни: Великобританію, Францію, Польщу та Латвію. Досвід Великобританії та Франції цікавий своїми глибокими традиціями. Крім того, Франція до певної міри кодифікувала законодавство про освіту. Досвід Польщі та Латвії цікавий для України схожістю політичних та правових проблем. 1. ВЕЛИКОБРИТАНІЯ 1.1. Характеристика законодавства про освіту Великобританії Як відомо, у Великобританії відсутня писана конституція, тому основним актом, що регулює освітні відносини, є закон. Усі закони мають однакову юридичну силу. Особливе місце в системі правового регулювання освітніх відносин займають: а) акти делегованого законодавства (statutory instruments), які в деяких випадках можуть бути прийняті, оминаючи Парламент, державним міністром, та створювати для громадян нові права та обов’язки, змінювати і припиняти існуючі; б) підзаконні нормативні правові акти, прийняті Урядом, а також Департаментом у справах дитини, школи та сім’ї; в) акти органів судової влади. Суди не мають права скасовувати чи блокувати закон або акт делегованого законодав­ства

109


– вони можуть лишень заявити про невідповідність деяких положень щодо основних законів Сполученого Королівства про права та свободи людини (які становлять «неписану Конституцію») та застосувати прецедентне право (case law) у певній, конкретній справі. Умовно велику кількість законів про освіту у Великобританії можна поділити на основні (профілюючі) – предметом правового регулювання яких є здебільшого відносини в сфері освіти – та неосновні, які тією чи іншою мірою стосуються освіти. До профілюючих законів відносяться такі: Закон про освіту 1996 р. (Education Act 1996). На сьогодні це базовий нормативний правовий акт у сфері освіти для Англії та Уельсу. Структура Закону про освіту, 1996 р. Частина I Розділ I Розділ II Розділ III Розділ IV Розділ V Розділ VI Частина II Розділ I Розділ II Розділ III Розділ IV Розділ V Розділ VI Розділ VII Розділ VIII Частина III 110

Розділ I Розділ II Розділ III

Загальні положення Законодавчо визначена система освіти Функції міністра освіти (the Secretary of State) Місцеві органи управління освітою (Local Education Authorities, LEA) Органи управління фінансуванням Розподіл відповідальності за освіту в школах між LEA та органами управління фінансуванням Додаткові положення Школи, підлеглі місцевим органам управління освітою Попередні положення Заснування, зміна статусу незалежних шкіл та шкіл графств Фінансування незалежних шкіл Управління школами графств, незалежними школами, спеціальними школами Делегування фінансових повноважень адміністраціям шкіл графств, незалежних шкіл і спеціальних шкіл Управління та найм у школах графств, незалежних школах, спеціальних школах Розформування шкіл місцевих органів управління освітою Інші та додаткові положення Школа прямого державного фінансування з центру (grant-maintained school) Попередні положення Процедура присвоєння статусу Власність, найм та контракти


Розділ IV

Заснування нових шкіл прямого державного фінансування з центру Розділ V Управління та керівництво школами прямого державного фінансування з центру Розділ VI Фінансування Розділ VII Зміна статусу та інші питання Розділ VIII Розформування Розділ IX Групи шкіл прямого державного фінансування з центру Розділ X Загальні та інші положення Частина IV Спеціальні освітні потреби Розділ I Діти зі спеціальними освітніми потребами Розділ II Школи, що навчають дітей зі спеціальними освітніми потребами Частина V Навчальний план Розділ I Попередні положення Розділ II Світське виховання Розділ III Релігійна освіта та богослужіння Розділ IV Різні та додаткові положення Частина VI Прийом, відвідування та оплата Розділ I Прийом до школи Розділ II Відвідування школи Розділ III Збір додаткової плати у школах Частина VII Незалежні школи Розділ I Попередні положення Розділ II Реєстрація незалежних шкіл Розділ III Система підтримуваних місць Розділ IV Міські коледжі Частина VIII Гранти та інші фінансові питання Частина IX Допоміжні функції Розділ I Допоміжні функції міністра освіти Розділ II Допоміжні функції місцевих органів управління освітою Розділ III Допоміжні функції органів управління Розділ IV Надання інформації управлінськими органами Різні та загальні положення Частина X Розділ I Приміщення освітніх установ Розділ II Тілесні покарання Розділ III Інші положення відносно шкіл Розділ IV Найм дітей і молодих людей Розділ V Персони, на яких не поширюється чинність цього Закону Розділ VI Загальні положення

Закон про освіту 1996 р. загалом кілька разів змінювався.

111


112

Не менш важливе значення для середньої освіти Англії та Уельсу має Закон 1998р. «Про шкільні стандарти та їхню структуру» (School Standards and Framework Act 1998). Відповідно до цього Закону міністр освіти Англії має право встановлювати граничні наповнення класів у підвідомчих освітніх установах. Питання вищої та післявузівської освіти регулюються Законами 1992 р. – «Про подальшу та вищу освіту» (Further and Higher Education Act 1992); 1998 р. – «Про викладання та вищу освіту» (Teaching and Higher Education 1998); 2004 р. – «Про вищу освіту» (Higher Education Act 2004). До інших непрофільних Законів Англії та Уельсу можна віднести Закони: 1998 р. – «Про права людини» (Human Rights Act 1998); 1975 р. – «Про статеву дискримінацію» (Sex Discrimination Act 1975); 1995 р. – «Про дискримінацію обмежено дієздатних» (Disability Discrimination Act 1995); 1976 р. – «Про расові відносини» (змінений у 2000р. Race Relations (Amendment) Act 2000); 1995 р. – «Про спеціальні освітні потреби та��недієздатність» (Special Educational Needs and Disability Act 1995). Щорічно (іноді частіше) десь приблизно шоста частина всіх прий­ нятих протягом року законів Великобританії так чи інак стосується сфери освіти. Як приклад наведемо закони, прийняті в 2006 р. Закон про інспектування та освіту (Education and Inspections Act 2006). Предметом його правового регулювання стало покладення на місцеві органи управління освітою додаткових обов’язків: виявлення на своїй території постійно проживаючих осіб обов’язкового шкільного віку, не зареєстрованих у жодній школі муніципального утворення; поліпшення організації матеріально-технічного забезпечення шкіл; організація позакласних і позашкільних заходів. Було доповнено перелік органів, які можуть ініціювати створення нових шкіл. У Законі здебільшого йдеться про державні школи. Внесено зміни в державний навчальний план, підвищені вимоги до дисципліни та нагляду за її дотриманням, внесені зміни в порядок встановлення політики дисципліни адміністраціями шкіл. Законом були внесені доповнення в порядок виключення зі шкіл та прийому до загальноосвітніх навчальних закладів. Засновано нову юридичну особу – «Управління стандартів в освіті, обслуговуванні дітей та навичках» (Office for Standards in


Education, Children’s Services and Skills). Збільшено обсяг повноважень головного інспектора Департаменту освіти. У зв’язку з прийняттям цього Закону десятки змін було внесено в профільний Закон про освіту 1996 р. Закон про охорону дитинства (Childcare Act 2006). Він прийнятий з метою вдосконалення процесу залучення батьків до виховання та освіти дітей з раннього віку. Введено додатковий механізм сторонніх перевірок організації дошкільної освіти на місцях. Передбачено додаткові обов’язки місцевих освітніх органів з організації дошкільного навчання дітей батьків, котрі працюють, і надання батькам детальної інформації про розвиток дитини в дошкільній установі. Закон про рівність (Equality Act 2006). Статтею 49 Закону введено заборону місцевим органам управління освітою та адміністраціям незалежних і спецшкіл на створення таких умов вступу до школи, при яких мала б місце дискримінація за віросповіданням. Закон про затвердження асигнувань на підтримку освітніх потреб громадян і лімітів на субсидії (Appropriation Act 2006). Ним регулюються асигнування та вводяться ліміти стосовно програм Департаменту освіти з підтримки слабо захищених родин, що мають дітей шкільного віку, і деяких інших категорій громадян. Закон про комісара для людей похилого віку (Уельс) (Commissioner for Older People (Wales) Act 2006). Статтею 9 Закону регулюються повноваження Комісара щодо підтримки наукових досліджень та інших заходів у сфері освіти, що проводяться людьми похилого віку. Закон про державні лотереї (National Lottery Act 2006). Статтею 7 Закону вводяться зобов’язання щодо відрахувань 50 % доходів на одну із чотирьох можливих заявлених цілей проведення лотереї, зокрема, «тієї, що стосується освіти». Даний закон важливий у контексті додаткових джерел фінансування освіти у Великобританії. Закон про зменшення кількості тяжких злочинів (Violent Crime Reduction Act 2006). Цим правовим актом внесено зміни до Закону про освіту 1996р., зокрема шкільних працівників (учителів, завучів й ін.) було наділено правом обшукувати учнів

113


114

на території школи при обґрунтованих підозрах у наявності в учня холодної та іншої зброї. Аналогічне право встановлене для співробітників вищих навчальних закладів. Закон про уряд Уельсу (Government of Wales Act 2006). Цим законом Комісію Асамблеї Уельсу уповноважено виділяти гранти особам, які здійснюють навчання з освітніх програм, націлених на інформування мешканців про структуру виборчої системи членів Асамблеї. Закон про благодійництво (Charities Act2006). У статті 2 Закону поліпшення освіти визначене як одна з благодійних цілей, що також має велике значення у світлі проблеми пошуку додаткових джерел фінансування системи загальної освіти і є альтернативними державному та муніципальному бюджетам і позабюджетним фондам. Закон про навколишнє природне середовище та сільські громади (Natural Environment and Rural Communities Act 2006). Ним з метою поліпшення маркетингової політики, поліпшення продуктивності сільськогосподарських підприємств місцевим органам надано право засновувати спеціальні ради, які, своєю чергою, уповноважені з-поміж іншого підвищувати професійну кваліфікацію окремих працівників агрокомплексу. 1.2. Загальна схема управління освітою Великобританії Провідна роль в управлінні системою освіти Англії належить Департаменту у справах дитини, школи та сім’ї, створеному в 2007 році. Департамент наділено основними повноваженнями у сфері освіти, до яких можна віднести такі: − затвердження державного навчального плану (освітніх стандартів); − розподіл фінансових ресурсів між місцевими органами управління освітою та освітніми програмами; − інспектування освітніх установ (через уповноважені агентства та громадські некомерційні організації); − реєстрація (акредитація) недержавних освітніх установ; − розробка державної освітньої політики та стратегії розвитку освіти. Основні повноваження щодо управління освітніми установами та їх фінансування належать місцевим органам управління освітою. Положення про це прямо закріплене в Законі


про освіту 1996 р., в якому ці органи названі основними. Їхнє головне завдання – сприяння розвитку системи державної загальнообов’язкової середньої освіти. На найнижчому рівні управління системою освіти перебувають директори шкіл та допоміжні адміністративні працівники навчальних закладів. На рівні адміністрації конкретної школи вирішуються такі питання: − надання рекомендацій місцевим органам управління щодо закупівлі підручників, − найм персоналу, визначення умов заміщення вакансій та вимог до кандидатів, − вирішення питань надання фахової освіти «важким» дітям, − нагляд за освітнім процесом та педагогічною діяльністю вчителів. 1.3. Управління вищою освітою Функції загального управління та стратегічного планування діяльності системи вищої освіти покладені на Департамент у справах вищої освіти, інновацій та мистецтва (Department for Innovation, Universities and Skills (DIUS). Це координуючий орган, що безпосередньо не відповідає за діяльність окремого університету та його фінансове благополуччя. У структурі цього департаменту знаходиться відділ – Рада з фінансування вищої освіти Англії (The Higher Education Funding Council for England (HEFCE), – що відповідає за розподіл коштів між вищими навчальними закладами та фінансує значну частину міжнародних досліджень у галузі освіти. Важливою рисою британської моделі управління є велика кількість спеціалізованих агентств-посередників. Так, окрім Ради з фінансування вищої освіти у Великобританії, діють такі агентства, уповноважені центральним Департаментом: − Агентство з питань забезпечення якості – відповідає за оцінку якості курсів навчання; − Агентство з питань статистики вищої школи – відповідає за збір статистичних даних; − Аналітичний інститут вищої школи, що виконує дослідження на замовлення Уряду.

115


2. ФРАНЦІЯ Основні положення про освіту закріплені у Конституції Франції 1946 р. Так, у преамбулі зазначається: «нація гарантує рівний доступ дітям і дорослим до освіти, отримання професії та культури». Система освіти Франції забезпечує безкоштовне обов’язкове шкільне навчання для дітей віком від 6 до 16 років, а також право на освіту, починаючи з трирічного віку.

116

2.1. Характеристика основних законодавчих актів у сфері освіти (у хронологічному порядку). Основні принципи, на яких базується система управління вищою освітою у Франції, закладені у Законі «Про вищу освіту» від 26 січня 1984 р. № 84‑42 (так званий закон Саварі). Серед найважливіших — принципи автономії вузів, доступності освіти, також було введене нове поняття «професійного навчання» як складової вищої освіти. Закон складається з п’яти частин, зміст яких становлять норми з питань державної системи вищої освіти, функціонування вузів, державних закладів наукового, культурного та професійного призначення, системи прав і обов’язків користувачів та працівників цих закладів, а також представництва державних закладів наукового, культурного і професійного призначення в департаментах, районах та на республіканському рівні. Права та обов’язки студентів вузів, а також професорсько-викладацького складу регламентуються окремими актами. Окремим Законом «Про приватну вищу ­освіту» від 12 липня 1987 р. закріплюється статус недержавних вузів та умови їхнього державного ліцензування. Принципи, закладені у вищезгаданих законах, лягли в основу так званого Орієнтовного закону про вищу освіту (Loi d’orienatation), прийнятого в 1989 р. Окремі законодавчі акти стосуються введення нових ступенів у систему французької освіти. Так, декретом від 17 листопада 1999 р. було введено ступінь професійного ліценціата (Licences professionelles); декретом від 30 серпня 1999 р. затверджено новий ступінь «магістра» (Mastaire), і нарешті, декретом від 8 квітня 2002 р. було замінено термін «Mastaire» на загальноприйнятий


англомовний термін «Master», а також визначено ряд заходів ��одо підтримки освіти протягом усього життя. Великий вплив на перерозподіл компетенцій у сфері освіти та підвищення автономії вузів мали прийняті закони, спрямовані на децентралізацію державного управління у Франції. Базові закони про децентралізацію від 1982, 1983 та 2003 р. суттєво розширили сферу компетенції територіальних громад на рівні регіонів та департаментів, зокрема й у сфері освіти, а також розмежували сфери повноважень держави, регіональної та муніципальної влад на основі принципу субсидіарності, що припускає взаємодоповнення та зменшує ризик дублювання функцій щодо управління освітою. Відповідно до цього принципу на державу покладені функції з розробки концепції освітньої політики, визначення стратегічних цілей і завдань розвитку освіти, підтримки загальної соціально-економічної рівноваги функціонування освітньої системи. На регіони покладені завдання з визначення та узгодження стратегій розвитку навчальних закладів, розширення їхніх регіональних економічних зв’язків. Департаменти покликані забезпечити більш тісну та ефективну співпрацю між навчальними закладами одного регіону. Своєю чергою місцеві громади (комуни) повинні підтримувати контакти із громадянами, громадськими об’єднаннями, забезпечуючи тим самим безпосередній зв’язок зі споживачами освітніх послуг. Детальніше відносини у сфері освіти врегульовані у Кодексі про освіту, прийнятому в 2000 році (як додаток до основного Закону). У Кодексі про освіту Франції освіта визначається як публічна служба зі збереженням повноважень, наданих територіальним об’єднанням. Так, питанням управління освіти, зокрема розподілу повноважень між центральними та місцевими органами, присвячено Книгу 2 цього кодексу. Нижче наводимо зміст цієї книги. Книга II: Управління освітою Розділ I: Розподіл повноважень між Державою та територіальними об’єднаннями. Розділ I: Повноваження Держави. Розділ II: Повноваження комун. Секція 1: Початкові школи, класи та дитячі садки з дошкільною підготовкою.

117


118

Секція 2: Шкільна каса. Секція 3: Коледжі. Секція 4: Використання учбових приміщень. Розділ III: Повноваження департаментів. Секція 1: Коледжі. Секція 2: Шкільний транспорт. Розділ IV: Повноваження регіонів. Секція 1: Планування підготовки. Секція 2: Ліцеї, установи фахової освіти, професійні морехідні ліцеї та заклади сільськогосподарської освіти. Секція 3: Професійна підготовка та учнівство. Секція 4: Повноваження заморських регіонів. Розділ V: Повноваження територіального об’єднання Корсики. Розділ VI: Єдині повноваження в територіальних об’єд­наннях. Розділ II: Організація служб управління освітою. Розділ I: Служби центральної адміністрації. Розділ II: Академічні та департаментські служби. Розділ III: Національні та місцеві колегіальні органи. Розділ I: Вища Рада освіти. Секція 1: Вища Рада освіти як консультативний орган. Секція 2: Прийняття Вищою Радою освіти рішень із питань конфліктного та дисциплінарного характеру. Розділ II: Національна Рада з вищої освіти та наукових досліджень. Секція 1: Національна Рада з вищої освіти та наукових досліджень як консультативний орган. Секція 2: Національна Рада з вищої освіти та наукових досліджень, що приймає рішення з дисциплінарних питань. Розділ III: Конференція керівників публічних установ наукового, культурного та професійного характеру. Розділ IV: Академічні ради національної освіти. Розділ V: Департаментські ради національної освіти. Розділ VI: Єдині положення для національних і місцевих колегіальних органів. Розділ VII: Консультативні інстанції з питань професійної підготовки. Секція 1: Національні консультативні інстанції. Секція 2: Департаментські консультативні інстанції.


Розділ VIII: Консультативні інстанції у сфері сільськогосподарської освіти. Розділ IX: Інші консультативні інстанції. Розділ IV: Інспекція та оцінка освіти. Розділ I: Виконання місій інспекції та оцінки. Розділ II: Національний комітет оцінки публічних установ наукового, культурного та професійного характеру. За участі експертів у галузі науки та освіти, представників навчальних закладів, профспілок та безпосередньо населення французький уряд ініціював широку громадську дискусію, що стосувалась перегляду існуючого законодавства про освіту з огляду на мінливі цілі та стратегії розвитку системи освіти. У результаті, 23 квітня 2005 р. було прийнято Схематичний закон про майбутнє шкільної освіти, у якому було визначено подальші напрямки розвитку французької освіти. 2.2. Управління вищою освітою На загальнонаціональному рівні управління вищою освітою відповідно до закону від 1984 р. центральна роль відведена Міністерству національної освіти (Ministère de l’education nationale, офіційний сайт – www.education.gouv.fr), на який покладено більшість функцій щодо управління вищими навчальними закладами, зокрема: • затвердження навчальних програм та дипломів державного зразка; • здійснення нагляду за приватними навчальними закладами; • здійснення основного фінансування; • проведення кадрової політики, зокрема, призначення генеральних секретарів (адміністративне керівництво) університетів, • оцінювання якості науково-дослідних програм у вузах. З 1989 р. щорічну акредитацію вузів було замінено на практику підписання чотирирічних контрактів між вузами та державою, що дають змогу вузам більшою мірою проявляти свою самостійність. Предметом контракту стають проекти розвитку вузів, що враховують загальнонаціональні цілі та регіональні потреби освіти. Ці проекти розробляються вузами та обговорюються разом із представниками Міністерства освіти. Контракти виконують

119


120

потрійну функцію: вони дозволяють враховувати інтереси представників різних підрозділів вузів, є ефективним інструментом діалогу між вузом і державою, а також досить гнучким механізмом середньострокового планування розвитку вузів, що своєю чергою дають змогу враховувати як мінливі потреби системи освіти в цілому, так і окремих вузів, гарантуючи при цьому їхню фінансову стабільність на чотирирічний період. Функцію розробки та реалізації освітньої політики покладено на консультативні органи Міністерства, головними з яких є Національна рада з вищої освіти та національних досліджень (Conseil national de l’enseignement supérieur et de recherches, CNESER), Національна рада університетів (Conseil national des univer-sitees, CNU), Національна рада з навчальних програм (Conseil national des programmes, CNP) і Національний комітет з оцінки (Comité national de l’évaluation). У сферу компетенції Національної ради університетів (CNU) входить кадрова політика — набір фахівців на викладацькі та науково-дослідні посади. Національна рада з навчальних програм (CNP) покликана розробляти та приймати рішення, що дозволяють підтримувати зв’язок між різними рівнями освіти, насамперед між середньою та вищою освітою. Конференція Президентів університетів (Conférence des Présidents d’Univérsité, CPU) є форумом для обговорення та взаємодії між різними французькими вузами в процесі їхньої модернізації. Питаннями модернізації вищої освіти також займаються Асоціація генеральних секретарів (Association des secrétaires généraux, ASG) й Агентство зі зближення університетів (Agence de mu-tualisation des universities, AMUE). Важливу роботу з наукових досліджень у сфері освіти проводять Вища школа з національної освіти (École supérieure de l’education nationale, ELSE), Національний інститут педагогічних досліджень (Institut national de recherche pédagogique, INRP), Французький університетський інститут (Institut universitaire de France). Останній, зокрема, з 1991 р. проводить щорічні рейтинги серед викладачів університетів за критерієм їхньої наукової активності. Більшість інститутів вищої освіти — всі університети, вищі наукові школи (Grandes Écoles), вищі нормальні школи (Ecoles normales supérieures), державні інженерні школи перебувають


у сфері компетенції Міністерства освіти. Більшість спеціалізованих вищих навчальних закладів підлеглі профільним міні­ стерствам та відомствам. Так, військові академії та Політехнічна школа (École polytechnique) підлеглі Міністерству оборони, а Національна школа адміністрації (École Nationale d’Administration) — безпосередньо прем’єр-міністрові Франції. Особливістю французької системи управління вищою освітою є наявність на регіональному рівні «представництв» Міністер­ ства освіти, які називаються Академіями (Académie). Таким чином, Франція поділена на 30 Академій, кожна з яких поєднує кілька департаментів, що відповідають традиційному адміністративно-територіальному поділу Франції. Кожну Академію очолює Ректор — чиновник з доволі широкими повноваженнями щодо контролю та координації на всіх рівнях освіти, і по суті є сполучною ланкою між Міністерством освіти та вузами. Ректор Академії входить до управлінської ради вузів. Відповідно до закону про децентралізацію 2003 р., що спрямований на посилення ролі регіонів, департаментів та місцевих громад в управлінні освітою, були створені нові посередницькі структури на регіональному рівні — Академічні ради з національної освіти (Conseils académiques de l’education nationale, CAEN) та Територіальні ради з національної освіти (Conseils territo-rieux de l’education nationale, CTEN). Істотні зміни на інституційному рівні управління вузами відбулися після прийняття Закону «Про вищу освіту» у 1968 р. (Закон Едгара-Фо), згідно з яким традиційні факультети було замінено на два нові підрозділи: учбово-дослідницькі відділи (unités de formation et de recherches, UFR), очолювані директором, який координує навчальну програму, та власне університет, що фактично є асоціацією UFR. Найважливішими управлінськими органами у вузах є адміністративна рада, наукова рада та рада з навчальних справ та університетського життя. Членами цих рад є представники професорсько-викладацького складу, студенти, представники адміністрації та технічного персоналу, а також зовнішні експерти. Школи та інститути при університетах, як правило, мають свої власні ради, їх очолює директор. Представники всіх трьох перерахованих вище рад беруть участь у виборах Президента університету, що обирається на п’ятирічний строк.

121


Сфера компетенції Президента університету визначається спеціальним законом. Відповідно до заходів, спрямованих на децентралізацію управління вищою освітою, вузи отримують усе більшу автономію, насамперед у питаннях вибору та змісту навчальних та наукових програм. Однак якість та відповідність програм щодо рівня державних дипломів є предметом контролю з боку держави. На державному рівні оціночні та контролюючі функції виконують, насамперед, Національний оціночний комітет (Comité national d’évaluation, CNE), Головна інспекція управління національною освітою і наукою (Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche, IGAENR), а також створена в 2000 р. Вища рада з оцінювання (Haut Conceil de l’Evaluation, HCE), яка очолюється чиновником Національного аудиторського агентства (Cour des comptes) та складається з обраних на дер­ жавному та місцевому рівнях представників різних категорій учасників освітнього процесу. Діяльність усіх цих структур координує Департамент з оцінки та розвитку освіти Міністерства освіти Франції (Direction de l’évaluation et da la prospective). 3. ПОЛЬЩА

122

Основи сучасної освітньої системи Польщі закладені у статті 70 Конституції республіки. Стаття 70. 1. Кожен має право на освіту. Освіта до 18 років є обов’язковою. Виконання зобов’язань зі шкільного навчання визначається законом. 2. Освіта в державних школах є безкоштовною. Закон може передбачити оплату певних послуг, що пропонують вищі навчальні заклади. 3. Батьки мають право навчати своїх дітей у недержавних школах. Громадяни та установи мають право створювати початкові та середні школи, а також вищі навчальні заклади та розвивальні установи у сфері освіти. Умови для створення таких недержавних шкіл і управління ними, участь державних структур у їхньому фінансуванні, а також принципи освітнього нагляду за такими школами та розвивальними установами визначаються законом.


4. Державні структури забезпечують громадянам загальний і рівний доступ до освіти. Для цього вони створюють і підтримують системи для індивідуальної фінансової та організаційної допомоги учням і студентам. Умови надання такої допомоги визначаються законом. 3.1. Основні етапи законодавчих реформ у сфері управління освітою І етап: 1989 – 1995 рр. – етап базових законодавчих змін і часткового впровадження їх у практику. Законодавчою основою змін в управлінні освітою стали Закон про місцеве самоврядування 1990 р., згідно з яким ґмінам було передано право вирішувати громадські справи місцевого значення, на які не поширювалася компетенція інших органів влади; а також Закон про систему освіти 1991 р., ним скасовано монополію держави на створення шкіл і управління ними, а саме передано ґмінам повноваження створювати та утримувати дошкільні заклади освіти та публічні основні школи. У компетенції уряду згідно з законом залишився педагогічний нагляд за діяльністю шкіл та інших закладів освіти. Відповідно до Закону дитячі садки передано у підпорядкування ґмін уже з 1 січня 1992 р., хоча терміну передачі шкіл (1 січня 1994 р.) не було дотримано, зокрема, внаслідок опору Спілки польських учителів і органів місцевого самоврядування. Представники Спілки наполягали на необхідності збереження за вчителями статусу державних службовців і гарантіях дотримання їхніх прав, включених у текст Хартії вчителя. Після парламентських виборів 1993 р. Сейм, де представники «Солідарності» поступилися посткомуністичним і лівим угрупованням, прийняв рішення про відстрочку на два роки обов’язкової передачі шкіл у підпорядкування органів місцевого самоврядування. Крім цього, Закон, що започаткував процес децентралізації управління системою освіти, визначав принципи реєстрації і діяльності недержавних навчально-виховних закладів і розширив повноваження директора школи та органів місцевого самоврядування (ґмінів). ІІ етап: 1996 – 1998 рр. – період загальної передачі освітніх закладів (дошкільних установ і початкових шкіл) органам місцевого самоврядування. 1996 року процеси передачі шкіл

123


у підпорядкування органів місцевого самоврядування набули розмаху і завершилися до 1999 року. 1 січня 1999 р. у Польщі розпочалася реформа суспільної та адміністративної системи держави, що охопила охорону здоров’я, соціальне страхування та освіту. У процесі реформи адміністративної системи в структурі територіального поділу створено повіти. Водночас із реформою адміністративного устрою держави розпочались суспільні реформи, метою яких став перехід від централізованої, бюрократичної та удержавленої суспільної політики до її творення місцевою громадою та органами самоврядування. На підставі нової версії закону про самоврядування повітів з 1 січня 1999 р. на місцевий рівень (рівень повіту) передавалися завдання, засоби та повноваження приймати рішення у сфері місцевої суспільної політики. ІІІ етап: 1999 – 2003 рр. – етап глибоких освітніх реформ та їх впровадження. Цей етап ознаменувався не тільки передаванням усіх інших освітніх закладів новоствореним повітам і самоврядним воєводствам. Для нього характерні структурна реформа шкільництва, запровадження базової квоти фінансування на учня і принципу „гроші йдуть за учнем”, проведення реформ у сфері педагогічного нагляду, навчальних програм і підручників, підвищення кваліфікації вчителів, зростання автономії шкіл.

124

3.2. Сучасний стан. Основні характеристики 1. Делегування повноважень і відповідальності з вищого рівня на нижчий щодо рішень у таких сферах: створення і ліквідації дошкільних установ та шкіл; фінансування (розподіл державної субвенції за формулою на учня з врахуванням відповідних компенсаційних коефіцієнтів, варіанти політики розподілу коштів між школами, забезпечення автономії шкіл щодо керування фінансами школи); кадрової політики (призначення учителя директором, зростання відповідальності вчителя, підвищення оплати праці, зростання різниць в оплаті між кваліфікаційними категоріями); підвищення кваліфікації вчителів (надходження коштів на підвищення кваліфікації учителів безпосередньо до бюджету школи, визначення учителем і директором місця підвищення кваліфікації, створення конкурентного ринку послуг щодо підвищення кваліфікації вчителів, керівників освітніх закладів і працівників органів міс-


цевого самоврядування); програмно-методичного забезпечення (створення навчальних програм учителем за погодженням з директором школи в межах програмової основи, наданої Міністерством освіти і спорту, вільний вибір підручників, формування конкурент­ ного середовища у сфері створення підручників, стимулювання зростання якості підручника як дидактичного комплексу). 2. Зростання централізованого контролю за якістю освіти, зокрема: зміна системи педагогічного нагляду; впровадження зовнішніх екзаменів на етапі завершення початкової школи, гімназії та ліцею (матура). 3. Усуспільнення освіти, що виявилося в: поширенні нових інструментів впливу громадськості на систему освіти (реальна діяльність громадських рад при прийнятті управлінських рішень у сфері освіти, зокрема, при формуванні освітньої політики на місцевому рівні, плануванні розвитку школи; проведення самооцінки шкіл із залученням громадськості); зростанні автономії навчальних закладів і їх ролі як громадських інституцій; створенні суспільних шкіл, зокрема, інноваційних, або ж з метою збереження малої школи на селі. 3.3. Управління освітою у Польщі Організаційна структура сучасної системи управління освітою в Польщі включає три рівні. На найвищому – три міністерства (освіти, здоров’я та культури), які здійснюють нагляд за всією системою освіти. На середньому знаходяться три види органів: кураторії освіти, які ієрархічно здійснюють педагогічний нагляд за бюджетними закладами, тобто забезпечення належного рівня навчання шляхом визначення якісних показників, об’єктивного вивчення всіх сфер діяльності школи з урахуванням думки батьків, учнів та вчителів; органи територіального самоврядування (відділи освіти) наглядають за закладами місцевого самоврядування; установчі органи (суспільні освітні товариства, фундації), яким підпорядковані суспільні заклади. На третьому рівні – заклади освіти, в яких безпосередньо здійснюється освітня діяльність: школи (крім вищих шкіл), бурси та інтернати, дошкільні заклади, будинки дитини, навчальновиховні заклади, психологічно-педагогічні консультації, міські спортивні осередки, палаци молоді, педагогічні бібліотеки.

125


Куратор освіти у воєводстві не підпорядковується воєводі, а безпосередньо міністрові освіти. Директори шкіл отримали значний обсяг повноважень, що дає їм змогу приймати рішення з кадрових, організаційних та програмних питань у своїх закладах освіти. Учителі також мають можливість більш гнучко і творчо підходити до виконання навчальних програм, спираючись на так звані програмні основи, які можуть збагачуватись, виходячи із потреб відповідного середовища, вчительських або учнівських інтересів. Кожен щабель управлінського апарату має чітко окреслені функції і внутрішню ієрархічну організацію.

126

3.4. Громадське управління Закон «Про систему освіти» містить окремий розділ під назвою «Громадські органи у системі освіти». До таких органів належать Державна рада освіти, освітня рада, ради шкіл та інших закладів освіти, ради батьків, учнівське самоврядування. При Міністерстві національної освіти Польщі діє Державна рада освіти, створена міністром за пропозицією воєводських освітніх рад, представники яких, поряд з представниками центральних структур профспілок вчителів, входять до її складу. Головним завданням Державної ради освіти є опрацювання й подання міністрові національної освіти пропозицій зі здійснення національної освітньої політики. Державна рада освіти має право розробляти проект бюджетного закону й висувати його на розгляд комісій сейму та сенату; розробляти концепції навчальних програм; ініціювати ухвалення законодавчих актів, що стосуються освіти; звертатися з відповідними пропозиціями до центральних органів урядової адміністрації. Органи територіального самоврядування можуть формувати відповідні освітні ради. Склад і спосіб їх формування, а також регламент роботи і повноваження визначає орган територіального самоврядування. Рада вивчає потреби населення території в освіті, формулює пропозиції щодо їхнього задоволення, розробляє рекомендації до місцевого бюджету з питань видатків на освіту та розбудови мережі громадських шкіл і навчальних закладів, ініціює проекти рішень місцевих органів влади з відповідних питань. До складу Ради шкіл і навчальних закладів входять в рівних пропорціях учителі, батьки та учні, обрані відповідними гро-


мадами. Рада школи має складатися щонайменше з шести осіб, її завдання полягає у розв’язанні внутрішніх проблем школи, ухваленні її статуту, наданні пропозиції і рекомендації щодо річного бюджету школи. Члени ради мають можливість виступати з пропозиціями щодо вивчення й оцінювання діяльності школи, її директора або іншого вчителя; розглядати план роботи школи; подавати проекти інновацій і педагогічних експериментів; висувати пропозиції до директора, педагогічної ради, освітньої ради воєводства, що стосуються, зокрема, організації обов’язкових та позакласних занять тощо. У школі та навчальному закладі може діяти батьківська рада, що представляє інтереси батьків учнів. Засади створення такої ради ухвалює громада батьків учнів даної школи. Батьківська рада може виступати з пропозиціями й рішеннями, що стосуються всіх справ школи, направляючи їх до ради школи, педагогічної ради та директора. Ще одним громадським органом, який може діяти у школі, є учнівське самоврядування. Засади обрання й діяльності органів учнівського самоврядування, що представляють інтереси громади учнів, окреслені в регламенті, який ухвалюється громадою учнів шляхом загального рівного й таємного голосування. Учнівське самоврядування може подавати раді школи, педагогічній раді або директору пропозиції та рішення в усіх справах школи, зокрема тих, що стосуються дотримання основних прав учнів, таких як право ознайомлення з програмою навчання, її змістом, цілями, вимогами; право участі в організації шкільного життя, що уможливлює досягнення оптимальної пропорції між шкільними обов’язками та задоволенням інтересів учнів; право видавати й редагувати шкільну газету; право організовувати культурні, освітні, спортивні, розважальні заходи відповідно до власних потреб і можливостей, узгоджуючи їх з дирекцією; право вибирати вчителя, який виконуватиме роль опікуна самоврядування. Закон про систему освіти передбачає діяльність у школі товариств і організацій (за винятком політичних), статутним завданням яких є виховна діяльність або розширення і збагачення дидактичної та опікунської діяльності школи. Згоду на діяльність таких осередків дає директор школи, але тільки після отримання позитивного рішення ради школи.

127


Усі названі громадські організації пов’язані між собою. Учнівське самоврядування співпрацює з радою школи, до якої входять представники учнівства, з радою батьків, педагогічною радою та директором школи. Тобто свої рішення й пропозиції учнівське самоврядування має право подавати саме їм. Рада батьків, своєю чергою, співпрацює з радою школи, де є представники батьків­ства, з педагогічною радою та директором школи. Рада школи (що, нагадаємо, складається з рівного числа батьків, учнів і вчителів школи) розв’язує питання не лише на рівні школи, а й має право звертатися зі своїми пропозиціями та рішеннями як до керівних органів школи, так і до освітньої ради органу територіального самоврядування.

128

3.5. Управління вищою освітою Польщі Державний нагляд за вищою освітою здійснюється Міністер­ ством національної освіти та спорту, що несе пряму відповідальність за більшу частину вузів, та галузевими міністерствами, коли йдеться про спеціалізовані вузи. Останні здійснюють фінансування підпорядкованих їм вузів. Стосовно оцінки якості та контролю, а також стандартизації випускних іспитів у вузі Міністерство освіти має у своєму розпорядженні лише деякі елементарні повноваження, такі як встановлення видів дипломів і переліку спеціальностей вузів. Навчальні плани та програми визначаються самими вузами, а міністерство обмежується контролем якості випускних іспитів. Головна Рада відповідно до закону повинна розробити Каталог основних вимог до навчання у вузі. Відповідальність міністерства поширюється також і на недержавні вузи. Вона обмежується виданням обов’язкового Положення та наглядом за юридичним аспектом діяльності недержавного вузівського сектора. Неформальні політичні інтереси вузів представлені в Конференції ректорів польських університетів, а також Конференції ректорів спеціальних вузів. Крім того, є ряд дослідницьких установ в університетах, що займаються розробкою політики вищої освіти, науки, досліджень, а також фінансуванням, експертизою, прогнозами, стратегією. Автономія вищих навчальних закладів забезпечується відповідно до законодавчих принципів, на основі чотирьох за-


конодавчих актів: Закону 1990 року «Про вищу освіту», Закону 1990 року «Про звання та ступені», Закону 1991 року «Про створення Комітету з наукових досліджень» і Закону 1997 року «Про вищі професійно-технічні школи». Вказані закони неодноразово корегувалися, у них містяться посилання на виконавчі розпорядження та підзаконні акти, де викладені принципи функціонування вищих навчальних закладів. Нормативні акти передбачають значну автономію вищих навчальних закладів, а також їхніх підрозділів, тобто кафедр, що полягає у такому: – створення ліберальних умов для відкриття недержавних вищих навчальних закладів (студенти недержавних вищих навчальних закладів становлять 27 % від загальної кількості студентів у країні); – надання об’єднанням компетентних співробітників, обраних у процесі демократичних виборів у вищих навчальних закладах, права приймати важливі рішення; – введення елементів індивідуальних або групових конкурсів на отримання фінансової підтримки (включно з грантами на наукові дослідження); – надання права приймати фінансові рішення на рівні, де витрачаються кошти (у вищих навчальних закладах); – дозвіл стягувати плату за певні послуги у сфері освіти. У результаті склалась ціла система платних вечірніх занять (платні курси – менша кількість) і занять у вихідні дні (платні курси – більша кількість), а також система аспірантського навчання в державних вищих навчальних закладах; – надання свободи викладання своїх наукових здобутків і розробок. 4. ЛАТВІЯ 4.1. Розподіл повноважень між центральними органами влади у сфері освіти згідно з Законом «Про освіту» від 29 жовтня 1998 р. Компетенція Кабінету міністрів у сфері освіти. Кабінет міністрів: 1) встановлює форми визнаних державою документів про освіту, критерій і порядок видачі документів про освіту;

129


130

2) встановлює порядок, відповідно до якого видані документи про освіту за кордоном прирівнюються до виданих документів про освіту в Латвійській Республіці; 3) встановлює порядок, відповідно до якого держава та самовря��ування можуть фінансувати приватні дошкільні, основні, середні та вищі навчальні заклади; 4) встановлює порядок отримання, повернення та погашення кредиту для засвоєння програм вищої освіти; 5) встановлює порядок обліку дітей, котрі досягли віку обов’язкової освіти; 6) затверджує конституції вищих навчальних закладів (за винятком університетів); 7) засновує, реорганізує та ліквідує державні навчальні заклади за пропозицією міністра освіти та науки або інших міністрів; 8) встановлює порядок реєстрації та акредитації навчальних закладів; 9) встановлює порядок атестації керівників заснованих державою або самоуправліннями основних або середніх навчальних закладів; 10) регламентує правила та порядок акредитації вищих навчальних закладів; 11) встановлює порядок ліцензування та акредитації навчальних програм; 12) затверджує перелік професій та посад педагогів; 13) відповідно до професій педагогів затверджує вимоги до педагогів щодо необхідної освіти та професійної кваліфікації; 14) встановлює порядок сертифікації педагогів; 15) встановлює порядок, відповідно до якого держава фінансує розробку, апробацію та придбання навчальних посібників; 16) встановлює порядок і розмір оплати праці педагогів; 17) встановлює порядок фінансування в спеціальних навчальних закладах і класах спеціального навчання загальноосвітніх навчальних закладів; 18) раз на чотири роки розробляє та подає на затвердження Сейму програму розвитку освіти на наступні чотири роки; 19) встановлює державні стандарти в сфері освіти; 20) встановлює мінімум фінансування та матеріального забезпечення навчальних закладів; 21) встановлює ступінь навантаження педагогів.


Компетенція Міністерства освіти та науки у сфері освіти Міністерство освіти та науки: 1) проводить єдину державну політику та стратегію розвитку в сфері освіти; 2) розробляє проекти нормативних актів у сфері освіти; 3) створює та актуалізує реєстри навчальних закладів, навчальних програм і педагогів; 4) здійснює ліцензування навчальних програм; 5) проводить акредитацію навчальних програм і вищих навчальних закладів у встановленому Кабінетом міністрів порядку; 6) організовує роботу з навчання та удосконалювання професійної майстерності педагогів, координує дослідницько-методичну роботу; 7) розробляє державні стандарти освіти; 8) розробляє пропозиції та у встановленому порядку подає запит на надання коштів державного бюджету для освіти, науки, спорту та справ молоді; 9) контролює законне використання передбачених для освіти коштів державного бюджету в навчальних закладах, що перебувають у його підпорядкуванні; 10) координує співробітництво між державними навчальними закладами в сфері освіти з іноземними державами та міжнародними організаціями; 11) розробляє відповідно до вимог державного стандарту освіти зразки навчальних предметів або курсових програм; 12) розробляє типові положення підтримки освіти для навчальних закладів і установ; 13) організовує державне замовлення на розробку та видання підручників і навчальних посібників; 14) встановлює та координує порядок отримання педагогічної освіти та професійного вдосконалювання педагогів; 15) організовує оцінку професійної кваліфікації педагогів і керівників навчальних закладів; 16) встановлює порядок державної перевірки акредитованих навчальних програм; 17) організовує розробку змісту підручників відповідно до стандартів освіти;

131


18) контролює результати навчального процесу у фінансованих державою навчальних закладах, розробляє та здійснює заходи щодо поліпшення якості навчального процесу; 19) засновує, утримує і контролює державні установи підтримки освіти; 20) проводить державну політику в сфері освіти; 21) затверджує зразки навчальних програм, що відповідають вимогам державного стандарту освіти; 22) затверджує класифікацію навчальних закладів, навчальних програм і реєстрів педагогів; 23) вносить до Кабінету міністрів пропозиції щодо заснування, реорганізації або ліквідації державних навчальних закладів і установ підтримки освіти за погодженням з відповідними самоуправліннями; 24) затверджує положення про державні навчальні заклади та установи підтримки освіти; 25) приймає на роботу та звільняє з роботи керівників навчальних закладів, що перебувають у підпорядкуванні Міністер­ ства (за винятком вузів); 26) пропонує звільнити від роботи керівників муніципальних навчальних закладів. Погоджує прийом на роботу та звільнення з роботи керівників муніципальних навчальних закладів.

132

Компетенція міністерств інших галузей у сфері освіти Міністерства інших галузей: 1) після узгодження з Міністерством освіти та науки вносять до Кабінету міністрів пропозиції щодо заснування, реорганізації або ліквідації державних навчальних закладів; 2) встановлюють зміст навчання зі спеціалізованих навчальних предметів, розробляють програми та стандарти спеціального навчального предмета чи курсу; 3) розробляють і затверджують стандарти програм професійної освіти та контролюють їхнє дотримання в навчальних закладах, що перебувають у їхньому підпорядкуванні; 4) забезпечують діяльність профільних навчальних закладів; 5) контролюють фінансову та господарську діяльність у навчальних закладах, що перебувають у їхньому підпорядкуванні; 6) після узгодження з Міністерством освіти та науки встановлюють порядок проведення державних перевірок акредитованих навчальних програм.


ПРОПОЗИЦІЇ щодо компетенційного розподілу правового забезпечення освітньої діяльності Фундаментальна проблема правового регулювання освітньої діяльності – відсутність розподілу повноважень щодо правового регулювання між законодавчою та виконавчою владою. Стаття 92 Конституції України передбачає, що виключно законами України регулюються «засади…. освіти». Отже, Конституція України не виключає, що низка питань регулювання освітньої діяльності, які не є засадничими, можуть регулюватися постановами Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства освіти і науки України, інших центральних органів виконавчої влади. Водночас системний аналіз Конституції України показує, що поняття засадничих норм не може тлумачитися довільно. Так, гарантування прав особи, зокрема, на освіту, як і обмеження цього права за наявності вагомих підстав, мають регулюватися виключно законами. Законами мають визначатися й повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері освіти. Очевидно, слід погодитись із тим, що законами має визначатися система освіти, послідовність здобуття освітніх рівнів, оскільки перелік освітніх галузей (загальна середня, вища, професійно-технічна, дошкільна, позашкільна освіта) визначений Конституцією (ст. 53). З тих само міркувань випливає, що Законом мають визначатися засади ліцензування діяльності в галузі освіти, фінансування освітньої діяльності. З іншого боку, зрозуміло, що такі питання як зміст освіти, внутрішня структура навчального закладу, управління навчальним закладом тощо повинні регулюватися на рівні підзаконних нормативно-правових актів або бути віднесені до компетенції навчального закладу. У діючому законодавстві, на жаль, відсутній системний розподіл повноважень між органами влади. Так, законами України нечітко визначені повноваження Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України в управлінні державними навчальними закладами. Це призводить до того, що статути

133


вищих навчальних закладів затверджуються в одних випадках МОНУ, в інших ‑ постановами КМУ. Інший приклад. Закон України «Про вищу освіту» доволі детально визначає навіть повноваження вченої ради факультету. Водночас Законом не визначено порядок надання навчальному закладу статусу національного, незважаючи на те, що цей статус дає суттєві переваги, зокрема й визначені цим Законом. Низка питань регуляторного характеру залишаються невирішеними в Законі України «Про загальну середню освіту». Так, незважаючи на запровадження Державного стандарту повної загальної середньої освіти та передбачення державної підсумкової атестації як механізму контролю за дотриманням Державного стандарту, Закон не відповідає на питання, як має діяти навчальний заклад та органи управління освітою у разі, коли атестація виявить невиконання вимог Державного стандарту. Це стало причиною усунення з державної підсумкової атестації поняття негативної оцінки та знецінення документа про освіту як такого. Тому одним з перших кроків у напрямку гармонізації та кодифікації законодавства про освіту має стати розподіл компетенцій щодо правового регулювання освіти між законодавчою та виконавчою владою і чітке визначення компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Розподіл має відповідати таким принципам: 1) конституційність; 2) забезпечення гарантій прав людини в галузі освіти; 3) забезпечення стабільності системи освіти з наданням можливості органам влади та навчальним закладам удосконалювати зміст освіти відповідно до вимог часу; 4) чі��ке розмежування повноважень між органами влади та органами місцевого самоврядування. На цих засадах пропонується до обговорення такий розподіл повноважень між органами влади:

134

Верховна Ради України законами України визначає (стаття 92 Конституції України, ч.1, п. 6): 1. Перелік правовідносин у освітній діяльності, які регулюються виключно законами України.


2. Повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері освіти. 3. Порядок забезпечення конституційних прав особи на освіту. Забезпечення рівного доступу до якісної освіти. 4. Мету дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти. Тривалість повної загальної середньої освіти. 5. Систему освітніх та освітньо-кваліфікаційних рівнів. Загальна характеристика рівнів. 6. Порядок формування мережі державних навчальних закладів. 7. Порядок формування мережі комунальних навчальних закладів. 8. Порядок заснування навчальних закладів недержавних форм власності. 9. Забезпечення рівноправності навчальних закладів незалежно від форм власності. 10. Загальний порядок оцінювання якості освітніх послуг. 11. Порядок ліцензування освітньої діяльності. Базові критерії надання ліцензії на освітню діяльність. 12. Порядок видачі документів про освіту державного зразка. 13. Обсяг автономії навчального закладу. 14. Засади державно-громадського управління навчальними закладами. Повноваження Кабінету Міністрів України у правовому регулюванні освітньої діяльності: 1. Державні стандарти освітньої діяльності. 2. Державні стандарти мінімальних знань, умінь і навичок осіб із повною загальною середньою освітою. 3. Порядок фінансування державних і комунальних навчальних закладів. 4. Оплата праці в державних та комунальних закладах. 5. Міжнародне співробітництво. Навчання іноземців. 6. Кваліфікаційні вимоги до педагогів (вчителів, викладачів). 7. Порядок державної атестації особи для отримання документа державного зразка про освіту (освітній чи освітньокваліфікаційний рівень).

135


Повноваження МОНУ щодо правового регулювання освітньої діяльності: 1. Порядок прийому до навчальних закладів 2. Затвердження статутів державних навчальних закладів. 3. Навчальні програми для здобуття повної загальної середньої освіти. 4. Типова структура управління навчальним закладом дер­ жавної та комунальної форми власності. 5. Рекомендовані навчальні плани для вищої та професійнотехнічної освіти. 6. Кваліфікаційні вимоги до рівня підготовки за освітньокваліфікаційним рівнями. 7. Порядок моніторингу якості освітніх послуг. Повноваження інших центральних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, які утворили навчальні заклади або мають їх у своєму підпорядкуванні, можуть стосуватися лише порядку управління цими закладами в частині, що неврегульована актами Кабінету Міністрів України та Міністерства освіти і науки України.

136


Матеріали до розробки концепції Кодексу законів про освіту