__MAIN_TEXT__

Page 1

ЧИ ЕФЕКТИВНО РЕГІОНИ ВИКОРИСТОВУЮТЬ КОШТИ ДФРР? РЕЗУЛЬТАТИ ДОСЛІДЖЕННЯ


Результати дослідження

Одеса, 2017


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

ББК УДК Чи ефективно регіони використовують кошти ДФРР? / О.Є. Калашнікова. – Одеса: ПП «Євродрук», 2017. – 44 с. Цей аналітичний матеріал є результатом дослідження ефективності використання коштів Державного фонду регіонального розвитку. Дослідження проведене експертами ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» спільно з регіональними експертами в Одеській, Львівській, Луганській, Чернігівській та Чернівецькій областях за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» (МФВ). Висновки та рекомендації цього дослідження базуються на аналізі нормативноправової бази, що регламентує діяльність ДФРР, розподілу коштів ДФРР між регіонами та практик їх освоєння за 2015-2016 рр., аналізі поданих проектних пропозицій на фінансування за рахунок коштів ДФРР (всього 2429) за 2015-2016 рр., аналізі підтриманих проектів (всього 358) за 2015-2016 рр.. Основні експерти, що проводили дослідження: КАЛАШНІКОВА Олександра, аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» КРУПНИК Андрій, голова аналітичного відділу ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», член Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства при Президентові України, доцент ОРІДУ НАДУ при Президентові України, канд. політ. наук КОЛЕСНИКОВ Олексій, аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» ДЗЮПИН Марія, аналітик ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» КАРЄЛІН Сергій, регіональний експерт по Луганській області, ГО “Громадська ініціатива Луганщини” ОЛЕКСЄЕНКО Римма, регіональний експерт по Чернігівській області, економіст, експерт ГО «Центр «Доброчин» Рецензент: ГОЛИНСЬКА Олеся, доцент кафедри економічної та фінансової політики ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр. Цей аналітичний звіт підготовлено за фінансової підтримки МФВ в межах проекту «Аналіз ефективності державної підтримки проектів регіонального розвитку». Зміст аналітичного звіту є винятковою відповідальністю ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» та не обов’язково відображає погляди МФВ.

© Калашнікова О.Є., 2017 © ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», 2017

2


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

ЗМІСТ

ВСТУП ............................................................................................ 4 МЕТОДОЛОГІЯ ............................................................................... 5 ТЕНДЕНЦІЇ .................................................................................... 8 ВИЯВЛЕНІ ПРОБЛЕМИ.................................................................. 14 ВИСНОВКИ ................................................................................... 30 РЕКОМЕНДАЦІЇ ............................................................................ 33 ДОДАТКИ ..................................................................................... 37

3


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

ВСТУП Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР) як інструмент державної регіональної політики було створено у 2012 році у складі загального фонду державного бюджету. Ця ініціатива була загалом позитивно оцінена експертним співтовариством. Зокрема, відзначалася його інноваційність та відповідність прогресивним світовим тенденціям. Упродовж 2012-2016 років головним розпорядником коштів ДФРР було Міністерство фінансів, супровід здійснювало Мінекономрозвитку (до 2015 року). У 2015 році супровід отримав Мінрегіон, з 2016 року він став головним розпорядником коштів1. Передбачається, що проекти, які реалізуються за рахунок ДФРР, повинні сприяти досягненню цілей Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року, а саме: 1) підвищенню рівня конкурентоспроможності регіонів через розкриття власного потенціалу; 2) територіальній соціально-економічній інтеграції та просторовому розвитку; 3) ефективному державному управлінню у сфері регіонального розвитку2. Громадські організації та аналітичні центри не приділяють достатньої уваги дослідженню практик використання коштів ДФРР. 2016 року громадською організацією «Європейський діалог» були проаналізовані тенденції та проблеми в освоєнні коштів ДФРР Львівським регіоном. Проведене експертами організації дослідження показало, що практика використання цього інструменту в Україні потребує перегляду та вдосконалення. Зокрема, були сформовані зауваження щодо низького рівня культури у стратегічному плануванні регіону, низька якість проектних пропозицій, недостатньо прозора процедура відбору проектів, некоректні критерії оцінки, які не 1 2

Див.: https://www.slideshare.net/CSIUKRAINE/ss-73480286 Див.: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF#n11

4


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

дозволяють ефективно оцінити проектні пропозиції. Експертами були також розроблені рекомендації регіональним та державним органам влади а частині вдосконалення інструменту ДФРР, частина з яких була врахована в нормативно-законодавчих актах1. З огляду на вищеозначене, доцільним є проведення аналізу наявної практики використання коштів ДФРР в регіонах задля виявлення тенденцій, типових проблем, недоліків та вироблення рекомендацій органам влади всіх рівнів для коригування та вдосконалення інструменту ДФРР. З цією метою ВГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення» спільно з регіональними експертами в Одеській, Львівській, Луганській, Чернігівській та Чернівецькій областях провела дослідження ефективності використання коштів ДФРР.

МЕТОДОЛОГІЯ Географія дослідження - Одеський, Чернігівський та Чернівецький регіони.

Львівський,

Луганський,

Компоненти дослідження:

1

Див.: http://dialog.lviv.ua/derzhavniy-fond-regionalnogo-rozvitku-mehanizmprotseduri-pidgotovki-ta-vidboru-proektiv-regionalnogo-rozvitku/

5


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Аналізу підлягали: Тематичні напрями проектів розвитку, розміщених на сайті ДФРР за 2015-2016 рр. У такий спосіб виявлялася змістовна спрямованість проектних пропозицій регіонів. Загалом експертами було виділено 2 основні категорії проектів: соціальні та економічні. 

До соціальних відносились ті, що створюють умови для нормальної життєдіяльності жителів регіонів: ремонт, будівництво закладів освіти, охорони здоров’я, соціальний захист, водовідведення, водопостачання, фізична культура та спорт, охорона природи, поводження з ТПВ, громадська безпека та порятунок, благоустрій. До економічних ті, що створюють матеріальну основу для ефективного функціонування економіки регіонів: дорожньотранспортна інфраструктура, соціальне підприємництво та економічна діяльність, сільське господарство, індустріальні та інноваційні парки, містобудівна документація, туризм, ЦНАПи.

Заявники. Виявлялися найбільш активні органи влади, які подають проекти на конкурси ДФРР: органи місцевого самоврядування, РДА, ОДА, інші.

6


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Територія, на яку проекти матимуть вплив. Таким чином вивчалося територіальне охоплення проектів та потенційні ефекти від їх реалізації (громада, декілька громад (міжмуніципальне співробітництво, район, регіон). Напрямки проектів. Виявлялися тенденції щодо спрямування проектів на виконання стратегій розвитку, співробітництва громад або ж проектів об’єднаних громад. Регіональними експертами заповнювались оціночні таблиці, в які вносились кількісні показники по вищезазначеним позиціям.

Аналізу підлягали: протоколи засідань регіональних комісій, інформація розміщена на сайтах ОДА, Мінрегіону; онлайн-трансляції засідань регіональних комісій.

Аналізу підлягали: інформація, розміщена на сайтах обласних державних адміністрацій, відповіді на запити на публічну інформацію.  Інтерв’ю з представниками ОДА, посадовими особами місцевого

самоврядування, членами регіональних конкурсних комісій Інтерв’ю проведено з 57 респондентами, що представляють таких аплікантів: -

8 посадових осіб сільських рад (не ОТГ); 10 посадових осіб ради ОТГ (5 селищних, 5 сільських); 5 посадових осіб селищних рад; 7 посадових осіб міських рад – райцентрів; 6 посадових осіб міських рад (міст обласного значення); 8 представників райдержадміністрації;

7


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

-

6 ОДА/ОВЦА – члени регіональної комісії з оцінки розвитку; 5 Члени регіональної комісії з оцінки проектів (представники НГО); 1 Члени регіональної комісії з оцінки проектів (представники АМУ); 1 Члени регіональної комісії з оцінки проектів («Центр розвитку місцевого самоврядування».

проектів розвитку розвитку розвитку

Респондентів попросили відповісти на запитання щодо загальної оцінки державної регіональної політики, інформованості щодо інструменту ДФРР, активності ОДА в інформуванні та навчанні заявників щодо механізмів роботи ДФРР, оцінки якості заявок, що подаються, їх направленості, оцінки роботи регіональних комісій як їх членами, так і заявниками, щодо проблем із підготовкою та реалізацією проектів, їх впливу на розвиток громади. Проект аналітичного звіту був обговорений на п’яти круглих столах, що були проведені у Львові, Чернівцях, Сєвєродонецьку, Чернігові, Одесі. На круглих столах запрошеними експертами в сфері регіонального розвитку були напрацьовані рекомендації щодо вдосконалення інструменту ДФРР. Рекомендації знайшли своє

відображення в аналітичному звіті.

8


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

ТЕНДЕНЦІЇ

Дана тенденція характерна як для всієї країни, так і для всіх п’яти досліджуваних регіонів. Луганська та Чернігівська області демонструють найбільший приріст проектних заявок, кількість яких у 2016 році зросла у 4 рази. Тим не менш, хоча кількісні показники в Одеській та Чернівецькій області у 2016 - 2017 роках зросли, порівняно з іншими регіонами, вони залишаються найнижчими в Україні.

Довідково: загальна кількість розміщених на сайті ДФРР (http://dfrr.minregion.gov.ua/) проектних пропозицій станом на 20.06.2017 рік складає 9973.

Довідково: схема розподілу ДФРР областями виглядає наступним чином1: 

1

між

80 відсотків коштів – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні; 20 відсотків коштів – з урахуванням рівня соціально-економічного розвитку регіонів відповідно до показника валового регіонального продукту в розрахунку на одну особу (для регіонів, у яких цей показник

Див.: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2456-17

9


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

менше 75% середнього показника по Україні). Найбільшу кількість коштів ДФРР у 2015 році було передбачено на проекти Донецької – 234 млн. грн.., Дніпропетровської – 177 областей та м. Києва – 155 млн. грн. Найменшу – Миколаївської – 63 млн. грн., Черкаської – 68 млн. грн. та Полтавської 79 млн. грн. У 2016 році, максимальну кількість отримали Донецька – 239 млн. грн., Львівська - 223 млн. грн., Луганська – 194 млн. грн. Мінімальну – Кіровоградська – 55 млн. грн., Миколаївська – 65 млн. грн., Черкаська – 70 млн. грн Розподіл коштів ДФРР між регіонами Див. Таблиця 1 в Додатках

Регіони України переважно витрачають від 80 до 90% виділених їм на проекти ДФРР коштів. Лідерами за цією позицією у 2015 році були місто Київ – 99% та Черкаська – 99% й Івано-Франківська – 98,7% області. Загалом 2015 року же 14 регіонів перетнули позначку в 90%. У 2016 році ситуація значно покращилась – уже 19 регіонів освоїли більше 90% передбачених коштів. Із 5-ти досліджуваних регіонів негативні показники демонструвала Луганська область у 2015 році, спромігшись освоїти лише 19% передбачених коштів. Проте вже у 2016 році цей показник виріс до 56%. Загалом, у 2016 році лише 3 із 5 регіонів освоювали кошти на рівні більше 90% - Львівський, Одеський, Чернівецький. В Чернігівській області цей показник сягнув 88%. Виділені фінансові ресурси регіони направляють переважно на дрібні проекти, спрямовані на розвиток соціальної інфраструктури або житловокомунального господарства. Випадки фінансування масштабних проектів є поодинокими.

10


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Освоєння коштів ДФРР регіонами Див. Таблиця 1 в Додатках

Дана тенденція характерна для всіх регіонів, які були у фокусі дослідження. Здебільшого це проекти з ремонту/будівництва закладів освіти, медицини, благоустрою, водовідведення та водопостачання. Найбільшу кількість проектів економічного спрямування зафіксовано в Луганській області – 225, що більше половини всіх поданих проектів, із них 19 були підтримані. У Чернівецькій області жоден із 7-ми поданих економічних проектів не був підтриманий. У Львівській області загальна кількість підтриманих соціальних проектів складає 132, економічних лише 3. У Чернігівській – 40 та 1 відповідно. В Одеській області більшість підтриманих проектів – економічні. Це будівництво дороги Одеса-Рені, яка є дорогою державного значення та

11


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

частиною міжнародного транспортного коридору та реконструкція Аккерманської фортеці. Однак, варто зауважити, що серед загальної кількості поданих регіоном проектів найбільшу кількість проектів складають соціальні.

В усіх областях, окрім Львівської та Луганської, найбільшу активність у підготовці та поданні проектних заявок проявляли органи виконавчої влади – ОДА та РДА. У Луганській області ОМС подали 362 заявки, РДА та ОДА – 293, у Львівській – 471 та 273 відповідно. Однак, за кількістю підтриманих проектів спостерігається домінування проектів ОДА та РДА. Виключення становить лише Львівська область, де ОМС випереджають РДА та ОДА на 9 проектів за кількісними показниками (69 та 60 проектів відповідно). У Чернігівській області було підтримано лише 35 проектів ОМС, а проектів виконавчих органів державної влади – 97.

Із загальної кількості підтриманих за 2 роки проектів по 47 у Луганській (із 91 підтриманих) та Чернігівській (із 101 підтриманих) областях мали територіальне охоплення на рівні міста районного значення. Проекти, спрямовані на розвиток села, підтримували, переважно, у Львівській – 64 (зі 129 підтриманих) та 10 – в Чернівецькій (із 29 підтриманих) областях.

12


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

7 із 8 підтриманих проектів в Одеській області мають територіальне охоплення на всю область. Проекти, які мають значення на рівні держави були підтримані в Одеській (проект Одеса-Рені) та Чернівецькій областях (реконструкція обласної лікарні). Розподіл проектів за територіальним охопленням: Див. Таблиця 2 в Додатках

Така тенденція характерна для всіх досліджуваних областей. Друге місце серед поданих проектних пропозицій посідають заявки від ОТГ. Однак із 176 проектів цього напрямку, зареєстрованих у п’яти регіонах, комісіями були підтримані лише 12.

13


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

За напрямком співробітництва громад у 5-ти регіонах підтримано 19 проектів. Розподіл проектів за напрямками: Див. Таблиця 3 в Додатках

ВИЯВЛЕНІ ПРОБЛЕМИ

Наказ Мінрегіону №80 від 24.04.2015 зі змінами від 01.04.2016 містить вимогу, що «кількість членів регіональної комісії з числа представників органу, який її утворив, не має перевищувати 1/3 загальної кількості складу регіональної комісії, а кількість представників громадських об’єднань (за їх згодою) повинна становити не менше 1/3 загальної кількості від такого складу». Однак, не зрозуміло за яким принципом має проходити представників виконавчого органу та громадських об’єднань.

відбір

Зокрема, не вказується – якому фаховому рівню та спеціалізації повинні відповідати експерти, на яких покладена відповідальність за відбір проектів розвитку. Постанова №196 від 18 березня 2015 року лише зазначає, що представник за квотою громадських організацій може увійти до складу регіональної комісії, якщо до сфери діяльності останньої належать питання соціально-економічного, інвестиційного та/або регіонального розвитку1. Заявники подають проектні пропозиції за 23 різними сферами (згідно із сайтом ДФРР), серед яких і освіта, і медицина, і благоустрій, й інноваційні та індустріальні парки. Відповідно, постає питання спроможності й компетентності членів регіональних комісій фахово оцінити кожен із проектів, що претендує на фінансування ДФРР.

1

Див.: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#n97

14


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Наказ Мінрегіону №80 від 24.04.2015 зазначає, що членство в комісії не повинно створювати конфліктів інтересів. Проте норм щодо контролю якості самого процесу оцінювання наказ не передбачає. Наприклад, регіональною комісією Чернігівської області були підтримані 4 проектні заявки, в яких навіть не прописані бюджет, проблеми, на вирішення яких направлений проект, план-графік реалізації, мета та бюджет. Приклад одного з чотирьох «неповних» проектів, що був підтриманий чернігівською регіональною комісією та КМУ «Будівництво модульної котельні на твердому паливі Дігтярівського навчально-виховного комплексу Новгород-Сіверської районної ради Чернігівської області» на сайті ДФРР. Звіт про виконання цього проекту вже розміщений на сайті ДФРР.

В даному контексті також варто зауважити, що члени регіональних комісій виконують роботу із оцінки проектних заявок на громадських засадах, що може позначатись на якості виконання даного завдання. Представники ОДА під час обговорення результатів дослідження на 5-х регіональних круглих столах також озвучували думку, що введення заробітної плати членам регіональної комісії можуть підвищити якість

15


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

оцінювання та рівень відповідальності а також дозволить залучити фахових експертів. Опитані регіональними експертами члени регіональних комісій зазначали, що обсяг роботи є значним та сфери за якими подаються проекти дуже різнорідні, що значно ускладнює процес оцінки.  «потрібно розуміти що це не 5-хвилинна робота. Коли тобі на

розгляд надається 50-60 проектів, ти повинен їх оцінити і мислити регіонально ... яка це відповідальність! Ти повинен поставити оцінку з коментарями і нести відповідальність», - член регіональної комісії по квоті НУО; 

«були організаційні моменти, ключі, наприклад. Були і технічні по критеріям оцінки. Коли кількість проектів 500-600, то нереально їх оцінити нормально. Багато проблем на місці, але на всіх грошей не вистачить. Проблема вибору пріоритетних проектів», - член регіональної комісії по квоті НУО.

До позитивних аспектів було віднесено удосконалення критеріїв оцінки проектів: «треба віддати належне, що в цьому році була змінена шкала

оцінки. Вона дуже формалізована і тут не дуже по імпровізуєш, вона була достатньо проста для того, щоб оцінювати проекти», - член регіональної комісії по квоті НУО.

Постановою КМУ №251 від 05.04.2017 були внесені зміни до Постанови КМУ від 18 березня 2015 р. №196 «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку»1, які передбачали введення до складу комісії представників профільних Комітетів ВР кількістю 50% від складу. Проте введення народних депутатів до складу Міжвідомчої комісії, яку утворює Мінрегіон, потенційно відкриває можливості для лобіювання депутатами проектів розвитку, які подаються від округів, за якими вони обирались.

1

Див.: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/251-2017-%D0%BF/paran17#n17

16


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

До того ж, Постанова №196 від 18 березня 2015 року покладає на комісію єдину, суто технічну функцію - оцінку відповідності інвестиційних програм і проектів вимогам законодавства 1. Враховуючи цей факт, не зрозуміло чим аргументується рішення введення до комісії народних депутатів. В рамках проведеного в регіонах інтерв’ю експерти ставили питання щодо тиску на членів регіональних конкурсних комісій. Відповіді двох опитаних дають підстави припускати, що певний вплив на конкурс та розподіл коштів чинять (або принаймні намагаються чинити) народні депутати України та депутати обласних рад, обрані за одномандатними округами. Зокрема, один респондент прямо подякував депутату обласної ради, який є членом регіональної комісії, за сприяння в підтримці проекту, а також згадав ще одного нардепа, до якого також звертався по допомогу. Ще один респондент зазначив, що робота ДФРР та регіональна політика загалом були б ефективнішими, якби народні депутати не втручалися. Однак один член регіональної комісії – представник ОДА не вбачає в лобізмі депутатами проектів негативних аспектів:  «Кожен заявник хоче щоб його проект пройшов, тобто кожен,

хоче підсилити свою заявку чи додатковим звернення депутатів, чи додатковим звернення рішенням місцевої ради, чи просто окремим листом сільські, селищні, міські голови писали – просимо підтримати. Приходили на засідання комісії чи до членів комісії, що просимо відібрати. Це звісно, нормальна робота, нормальний здоровий лобізм, де ті чи інші заявники звертаються з проханням, щоб звернули увагу на їхню проектну заявку. В цьому процесі були залучені всі, починаючи від народних депутатів України, закінчуючи місцевими депутатами, місцевими головами, а також деякими громадськими організаціями».

Домінування проектів соціальної спрямованості або, так званих, «проектів проїдання»

1

Див.: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#n97

17


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Вже третій рік поспіль експерти з регіонального розвитку наголошують на проблемі домінування так званих «проектів проїдання» 1. Під «проектами проїдання» розуміється підтримка проектів із ремонту шкіл, лікарень, дитячих садків, освітлення, вуличного покриття, тобто таких, які не створюють умов для розвитку економіки та наповнення місцевих бюджетів. На жаль, позитивної динаміки в бік збільшення проектів економічного спрямування й далі немає. Один представник ОДА пояснив, чому громади подають переважно соціальні проекти: «як можна говорити про розвиток, коли відсутня

соціальна інфраструктура, наприклад школи, де діти можуть навчатись в нормальних умовах, це формує їх свідомість. Ми поки не маємо достатньої підтримки соціальної інфраструктури, тому люди дуже мало подають розвиткові проекти. Звісно, що за законодавством, ми повинні інвестувати в проекти розвитку, які дають прибуток в бюджети розвитку громад, за які потім вони можуть вирішувати свої соціальні проблеми». Інші причини: 1) заявники віддають перевагу соціальним проектам: 

«в основному проекти виписуються для «бюджетних дірок», мало проектів розвитку, глобального характеру, в основному локальні. Ми хочемо зробити комплексний підхід, проектного регіонального розвитку», - представник міської ради;

1

Див.: Відбір проектів на ДФРР — доступ закритий. https://medium.com/dgukraine/%D0%B2%D1%96%D0%B4%D0%B1%D1%96%D1%80%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82%D1%96%D0%B2%D0%BD%D0%B0-%D0%B4%D1%84%D1%80%D1%80%D0%B4%D0%BE%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%B7%D0%B0%D0%BA%D1%80%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%B94681ebbb77e3 та Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР-2017) на Львівщині: перші рефлексії. https://zaxid.net/derzhavniy_fond_regionalnogo_rozvitku_dfrr2017_na_lvivshhini_ pershi_refleksiyi_n1427110

18


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

«подаються міні-ідеї, направлені максимум на розвиток одного закладу в одному регіоні. Сьогодні масштабними проектами є ремонти, реконструкція закладів охорони здоров’я обласного значення», - член регіональної комісії за квотою ОДА;

«проекти ДФРР матимуть позитивний вплив за умови принципового дотримання методології ДФРР, реалізації за ці кошти регіональних проектів, а не «латання дірок». Реалізації проектів регіонального значення, які вирішують проблеми всієї обласної громади і дають найбільший ефект», - заступник голови ОДА;

«щоб були надходження в бюджет від проектів ДФРР, то такого немає, не було», - сільський голова;

«не всі громади розуміють що таке проекти регіонального розвитку. Ми повинні робити все комплексно. Треба реалізовувати проекти які дають максимальний ефект», - член регіональної комісії за квотою ОДА;

«самі проекти досить слабенько написані, не всі вони відповідають стратегії, а дуже важливо, що б вони були дуже докладно та сильно написані. Соціально-гуманітарна складова є, екологія, освіта, послуги, а наприклад, на підтримку дрібного та середнього бізнесу, такі проекти відсутні» - член регіональної комісії за квотою НУО;

«там де залучаються ГО, агенції місцевого розвитку, якість цих проектів є краща, змістовніша, але вони все ж таки спрямовані на розвиток соціальної інфраструктури, яку потім потрібно утримувати з місцевого бюджету», - член регіональної комісії за квотою ОДА.

У зв’язку з цим варто зауважити, що відповідальність за відсутність економічних проектів частково лежить на обласних державних адміністраціях, оскільки до їх компетенції належать питання соціальноекономічного розвитку відповідних територій. Розвиток забезпечується через реалізацію стратегій та програм соціально-економічного розвитку. Однак, аналіз розподілу проектів ДФРР по цілям стратегій регіонального розвитку виявив, що ці кошти направляються на розвиток переважно соціальної сфери – освіти та медицини.

19


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Наприклад, у Львівській області зі 129 підтриманих проектів 37 направлені на розвиток закладів середньої освіти, 27 – закладів охорони здоров’я, 19 – дошкільної освіти. Натомість, на розвиток туризму спрямований лише 1 проект і тільки 2 – на розвиток дорожньотранспортної інфраструктури. В Чернігівській області на реалізації стратегічної цілі «Розвиток людського потенціалу» (яка передбачає розвиток переважно соціальної сфери) направлено 47, на ціль «Підвищення конкурентоспроможності області та забезпечення стійкого економічного зростання» – 17; ціль «Розвиток сільських територій» - 0. До того ж, учасники одеського та львівського регіональних круглих стлів також зазначали, що обласні державні адміністрації є більш спроможними якісно підготовити заявку економічного проекту, оскільки мають більші кадрові ресурси та є більш обізнаними. Однак, обласні державні адміністрації як заявники також практично не подають достатньої кількості якісних економічних проектів, що стимулюватимуть розвиток економіки регіону в цілому. Органи місцевого самоврядування концентруються переважно на розвитку власної громади, діючи в рамках власних повноважень, отже позиція очікування від них пропозицій масштабних економічних проектів не є продуктивною. 2) Державна політика у сфері ДФРР також не стимулює збільшення кількості проектів економічної спрямованості. У 2017 Мінрегіон ввів квотування проектів, що не мають економічного спрямування, а стимулюють розвиток спорту та енергозбереження освітніх і медичних установ1. Позитивним є зміна критеріїв оцінювання – проекти економічної спрямованості отримують найбільшу кількість балів (20) (Наказу №80 від 24.04.2015 р. «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду 1

Див.: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=249883574

20


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

регіонального розвитку»)1. Однак, ця норма суттєво не впливає на кількість поданих економічних проектів. Також законодавство не містить чіткого пояснення що таке економічний проект. Учасники круглих столів – представники органів місцевого самоврядування також зазначали, що не отримують допомоги від районних державних адміністрацій, хоча вони неодноразово звертались до них із проханням роз’яснити процедуру підготовки та подачі проектної заявки. 3) Стримуючим фактором у поданні економічних проектів для заявників може бути норма Постанови №196 від 18 березня 2015 року, яка зазначає, що заявники мають бути спроможними в подальшому утримувати об’єкти побудовані на кошти ДФРР за рахунок коштів місцевих бюджетів. Якщо говорити про реалізацію за рахунок фонду масштабних економічних проектів – індустріальних парків, кластерів, то їх подальше утримання місцевими органами влади може бути проблематичним.  «Проекти, які ми подаємо на ДФРР в основному, носять

соціальний характер. Спрямованих на економічне зростання проектів дуже мало. Я вважаю, недоробка в тому, що коли оголошують тематику, відбори, при складанні саме економічних проектів є проблема наступних етапів експлуатації побудованих об'єктів (підприємств тощо). Держава, я вважаю, має доопрацювати це, для того, щоб збільшувалася кількість проектів економічної спрямованості», - таку думку озвучила міська голова. 4) Витратна проектно-кошторисна документація, яку заявник зобов’язаний розробити за рахунок коштів місцевого бюджету. Враховуючи вищезазначене, можна констатувати, що існує нагальна потреба у державному регулюванні цього питання. Оскільки, на регіональному та місцевому вона не вирішується. 1

Див.: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0488-15/page

21


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Стабільно низька якість проектних заявок, що претендують на фінансування ДФРР Опитані члени регіональної конкурсної комісії та учасники регіональних круглих столів зазначали, що якість проектних пропозицій, що заявники подають на розгляд конкурсних комісій із року в рік залишається низькою. В окремих регіонах (Львівському, Одеському) зазначалось, що певний прогрес спостерігається і кількість якісних заявок збільшується, але їх відсоток до загальної кількості поданих незначний. Причини: 1) Низький рівень відповідальності заявників. Варто зазначити, що результати проведених інтерв’ю свідчать про те, що органи регіональної влади досліджуваних 4-х регіонів (Львівський, Луганський, Чернігівський, Чернівецький) та Мінрегіон достатньо активно інформували населення щодо ДФРР. Однак, не зважаючи на зусилля регіональної влади з інформування, значного зростання рівня якості заявок в даних областях не спостерігалось. Про можливості подання проектів на фінансування за рахунок коштів ДФРР аплікати довідувалися насамперед від обласної державної адміністрації, районних державних адміністрацій, які розсилала інформаційні листи із запрошенням подавати проекти, а також організовувала спеціальні заходи (37 респондентів). Тільки п’ятеро респондентів зазначили, що вперше дізналися про фонд з Інтернету, ще один – почув на нараді в Мінрегіоні, один міський голова – від свого виконкому. Судячи з відповідей, роль облдержадміністрації у поширенні інформації про ДФРР та залученні потенційних заявників є доволі активною. По суті, всі опитані бодай один раз брали участь у навчальних заходах на тему подачі заявок до фонду або чув про такі заходи, що проводилися в ОДА. Крім того, навчальний семінар на тему ДФРР став одним із перших заходів новоствореного Центру розвитку місцевого самоврядування в Чернівецькій області. 

«більшість заявників звертають увагу на кількість, забуваючи про якість підготовки проектів, але, порівнянні з минулим роком

22


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

спостерігається позитивна динаміка… Головна проблема, це відсутність бажання заповнювати самі заявки, в тому числі якісного заповнення, та формування всіх додатків до проекту. Небажання виготовляти проектно-кошторисної документації, яка є обов’язковою умовою для подачі проектів, що передбачають реконструкцію та ремонт, з застереженням того, що проект не буде підтриманий», - член регіональної комісії за квотою ОДА. 2) Недостатня кваліфікація співробітників органів місцевого самоврядування, районних державних адміністрацій: 

«багато державних службовців та самоврядування, не вміють писати проекти, виписати їх. Більшість проектів написані на швидку руку. У них немає кваліфікаційного рівня та досвіду », зазначив член регіональної комісії за квотою НУО.

3) Відсутність пояснень заявникам від регіональних конкурсних комісій причин не підтримки проекту. На регіональних круглих столах учасники – представники органів місцевого самоврядування зазначали, що їм не пояснюють причин відмови. Вони також зазначали, що готові доопрацювати заявку та врахувати недоліки, однак їм не було до кого звернутись за роз’ясненнями. Учасники одеського обговорення зауважували, що звертались до районних державних адміністрацій для роз’яснення умов конкурсу та вимог до підготовки заявки, однак отримали відмову. Варто зауважити, що на обговоренні в Чернівцях члени регіональних конкурсних комісій зазначали, що вони готові писати коротку рецензію на кожну заявку, однак враховуючи те, що роботу експерти здійснюють на безоплатних засадах, додаткове навантаження може привести до відмови експертів працювати в конкурсній комісії.

23


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Позитивною є практика, які була введена в Чернігівському та Луганському регіоні, яка передбачає можливість захисту своїх проектів заявниками перед членами конкурсної комісії. 4) Витратна розробка проектно-кошторисної документації (ПКД). Заявники розробляють ПКД за рахунок місцевого бюджету, однак немає жодної гарантії, що проект буде підтриманий регіональною комісією. Тому поширеною є практика, коли заявники щороку подають один і той самий проект з уже розробленою ПКД (який окрім того, що вже не був позитивно оцінений комісію, не є актуальним через інфляційні процеси). 

«одна з основних причин низької якості проектів ‒ відсутність проектної технічної документації, яка стала дорожче. І тут виникає невпевненість, що гроші на технічну документацію будуть витрачені, а гарантій, що проект виграє ‒ немає», - член регіональної комісії за квотою ОДА;

«в першу чергу - відсутність проектної документації. Будь-яка рада, яка подається повинна виділяти 10%, вони повинні знати, що закладати витрати потрібно на рік вперед. Розробка проектів коштує досить багато. Іноді на проект в 1,5 млн. грн.. потрібно 200 тис. грн.., що б його написати. Проект по ремонту моста в нашому місті не отримує фінансування через те, що немає достатньої документації», - голова міської громади.

Варто також зауважити, що окремі регіональні конкурсні комісії навіть підтримують заявки із неактуальною ПКД. Так, в Чернівецькій області на сторінках 4-х проектів заявники зазначають, що вони подавали заявку з ПКД, яка була розроблена у 2010, 2012, 2013 роках, і коли дійшло до реалізації проектів, вартість робіт та матеріалів значно зросла. Відтак, констатується неможливість реалізувати запланований проект у повному обсязі. – «Проектнокошторисна документація була розроблена і затверджена в цінах 2010 Такі звіти заявників приблизно однакового змісту

24


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

року. У зв’язку з необхідністю проведення тендерних закупівель було проведено коригування проектно-кошторисної документації, що призвело до зростання вартості будівництва об’єкту. З метою завершення будівництва навчально-виховного комплексу в с. Тернавка Герцаївського району, обласною державною адміністрацією було підготовлено пропозиції Кабінету Міністрів України про виділення коштів за рахунок субвенції державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, але пропозиції обласної державної адміністрації не враховані» . В законодавстві не передбачений порядок зняття проекту з реалізації, що призводить до неможливості замінити проект, який не може бути реалізований через застарілу ПКД або інші причини. Відповідно, відкритим залишається питання, чи доцільно підтримувати проекти із застарілою проектно-кошторисною документацією та фінансування за рахунок ДФРР чергових незавершених об’єктів. Відсутність або недостатня підтримка регіональними комісіями «м’яких» проектів В п’яти регіонах, які були у фокусі дослідження, за рахунок ДФРР не реалізовувались «м’які» проекти, які не передбачають інвестиції в ремонт та реконструкцію. Відповідно, заявникам не потрібно розробляти ПКД: 

«основна проблема, це нерозуміння як необхідно писати проект,

нерозуміння того, що потрібно подавати проекти не лише по ремонту та реконструкції , а мають бути проекти, що носять м’яку складову, де можна проводити навчання, тренінги, семінари, розробка брошур. Поки що заявники не розуміють, що це також необхідні заходи, які сприяють розвитку громади. Також однією з основних проблем є хибне розуміння поняття «проекту», тобто основна частина людей під проектом розуміє наявність проектно-кошторисну документацію», член регіональної комісії за квотою ОДА.

Причина відсутності «м’яких» проектів, на думку експертів - учасників регіональних обговорень є неприйняття таких проектів членами регіональних конкурсних комісій.

25


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Також вказувалось на те, що сама Державна стратегія регіонального розвитку, на виконання якої направляються, в тому числі кошти ДФРР, має мінімальну кількість «м’яких» заходів та переважно ґрунтується на інвестиційному компоненті. Проблеми під час реалізації проектів Опитування респондентів виявило, що у заявників виникають проблеми із своєчасною реалізацією проектів. Причини: 1) через тривалу процедуру відбору, кошти надходять лише в другому півріччі, тому лишається мало часу на виконання проектів, особливо якщо реалізація проекту потребує проведення тендерів. Один із заявників під час інтерв’ю зазначав, що через оскарження результантів тендеру, організація торгів була завершена лише 29.12.2016. Тому, проект реалізувати не вдалось і виділені кошти повернулись до державного бюджету. 

«Якщо вести розмову про те, наскільки ефективна надходять гроші. На мій погляд, кошти надходять несвоєчасно. В громади гроші попадають в серпні як мінімум. По нашому місту, наприклад, нібито дали нам майже 35 млн. грн., зайшло 1,8 млн. грн., решта прийшли в листопаді-грудні. Якщо говорити про терміни подачі, то регіональна комісія працює не ефективно. У травні засідає Кабмін, і коли освоювати гроші? Виходить, що гроші йдуть по колу», - голова міської громади.

2) введення квотування у квітні 2017 значно затягнуло процес регіонального відбору проектів та на думку експертів поставили учасників в нерівні умови.  «Цього року ще було введено це квотування по 10% на 3

напрямки, то люди які подавали свої заявки ще у грудні місяці мусили чекати ще до березня місяці, поки це квотування набере достатню кількість проектів і відповідно це збило дуже темпи», член регіональної комісії за квотою НУО. Саму систему квотування в регіонах оцінили як оскільки не всім регіонам потрібен розвиток, до Чернівецькому регіоні зазначалось, що спортивна достатньо розвинена. Дане квотуваня було

26

не дуже ефективну, прикладу, спорту. В інфраструктура і так сприйнято окремим


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

експертами – представниками ОДА як спробу нав’язати регіонам пріоритети розвитку. Експерти також негативно оцінили зміна «правил гри» в середині процесу відбору інвестиційних проектів та програм. Показово, що на 2017-2018 рік Мінрегіон визначив наступні пріоритети використання коштів ДФРР, три з яких соціальні – створення нових освітніх просторів; центрів сучасної медицини; безпекових просторів в ОТГ; створення ЦНАП. Проблеми зі звітністю за результатами реалізації проектів Експертами Асоціації були виявлені проблеми зі звітністю по проектах ДФРР. Постанова КМУ «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку» визначає порядок та форму звітування про виконання проектів: «заявник щокварталу до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, оприлюднює на відповідній сторінці офіційного веб-сайту Мінрегіону звіт про виконання заходів інвестиційної програми (проекту) згідно з додатком 1 разом з фотографіями, на яких зафіксований стан реалізації інвестиційної програми (проекту), та узагальненою аналітичною інформацією про основні результати, досягнуті за звітний період»1. Заявники розміщають переважно проміжні та фото-звіти, декларації про готовність об’єкту серед 358

однак,

. Недостатнє висвітлення процесу конкурсного відбору проектів Наказ Мінрегіону №80 від 24.04.2017 зобовязує обласні державні адміністрації розміщувати повідомлення про проведення конкурсу та забезпечувати трансляцію засідання регіональних конкурсних комісій. Запис трансляції розміщується на сайті у 5-ти денний термін. Аналізуючи сайти 5-ти обласних державних адміністрацій (Львівської, Луганської, Одеської, Чернігівської, Чернівецької) та сторінок регіонів на сайті ДФРР, регіональним експертам вдалось знайти запис засідань 1

Див.: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/196-2015-%D0%BF#n97

27


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

конкурсних комісій лише на сайті Одеської ОДА (2 записи), на сторінці сайту ДФРР Чернівецького регіону (1 запис), сайті Луганської ОДА (1 запис). На офіційному веб-сайті Одеської обласної державної адміністрації був створений окремий розділ, що стосуються роботи конкурсних комісій та ДФРР http://oda.odessa.gov.ua/oda-derzhavnij-fond-regonalnogo-rozvitku/ . Загалом, регіональним експертам вдалось знайти 16 публікацій на сайті, присвячених питанням ДФРР. Тематика публікацій: 1 нормативноправовий акт щодо формування регіональної комісії, 2 відео-трансляції засідання регіональної комісії, 3 моніторинги використання коштів ДФРР, інші публікації присвячені роз’ясненню умов конкурсу, оголошення про проведення конкурсного відбору, звіти про реалізовані проекти. На офіційному веб-сайті Чернігівської обласної державної адміністрації http://cg.gov.ua/index.php відсутні окремі розділи, що стосуються роботи конкурсних комісій та ДФРР. Однак, на сайті в розділі «Новини» розміщена достатня кількість публікацій з тематики ДФРР – всього 21. До порівняння, в Луганській лише 6 публікацій з означеної тематики. Основний зміст публікацій складається з роз’яснення критеріїв відбору, процедури оцінювання та фінансування проектів за рахунок ДФРР а також повідомлення про проведені засідання конкурсних комісій, загальна інформація, історії громад, в яких були реалізовані проекти. На офіційному веб-сайті Львівської обласної державної адміністрації http://loda.gov.ua/окремий розділ щодо регіональної політики та функціонування ДФРР відсутній. Тож відповідна інформація належним чином не структурована. За ключовим словом пошуку «ДФРР» пошукова система знайшла 48 інформаційних повідомлень, що містять інформацію про оголошені конкурси, засідання регіональної комісії, відібрані та окремі реалізовані проекти, а також робочі наради та навчальні заходи. Склад регіональної комісії можна також віднайти лише в ручному режимі, продивившись у зворотному порядку всі розпорядження в розділі «Документи».

28


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Більше інформації розміщено на сторінці Львівської області на веб-сайті ДФРР (60 інформаційних повідомлень), яка містить також посилання на нормативно-правові акти, що регулюють функціонування фонду. На офіційному веб-сайті Чернівецької обласної державної адміністрації http://bukoda.gov.ua окремий розділ щодо регіональної політики та функціонування ДФРР відсутній. Тож відповідна інформація належним чином не структурована. До того ж, на сайті не працює пошук: він не видає жодного матеріалу навіть за запитом прізвища голови ОДА, не кажучи вже про ключові слова «ДФРР» чи «Державний фонд регіонального розвитку». Враховуючи це, віднайти інформацію про фонд та фінансовані з нього проекти можна лише в ручному режимі, витративши чимало часу. Проведений у такий спосіб аналіз стрічки новин (починаючи з березня 2015 року) дозволив виявив 27 матеріалів за тематикою ДФРР, що містять інформацію про оголошені конкурси, засідання регіональної комісії, відібрані та окремі реалізовані проекти, а також робочі наради та навчальні заходи. Склад регіональної комісії можна також віднайти лише в ручному режимі, продивившись у зворотному порядку всі розпорядження в розділі «Документи». Більш інформативною в цьому сенсі є сторінка Чернівецької області на веб-сайті ДФРР, яка містить також посилання на нормативно-правові акти, що регулюють функціонування фонду, та онлайн трансляції засідань конкурсних комісій. На офіційному веб-сайті Луганської http://www.loga.gov.ua/ функціонують роботи конкурсних комісій. Зокрема, публікацій – оголошень про конкурсний

обласної державної адміністрації окремі розділи, що стосуються розділ «оголошення» містить 8 відбір проектів.

В розділі «Новини» розміщено 4 повідомлення про роботу конкурсної комісії. Зміст публікацій складається з роз’яснення критеріїв відбору, процедури оцінювання та фінансування проектів за рахунок ДФРР а також повідомлення про проведені засідання конкурсних комісій. Інформація-роз’яснення процедури подання заявок на конкурс ДФРР міститься лише в 1 публікації, в якій повідомляється про продовження

29


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

конкурсного відбору та зазначається перелік документів, який додається до проектної пропозиції на ДФРР.

ВИСНОВКИ ДФРР – є цілком прогресивним фінансовим інструментом підтримки регіонального розвитку. Він позитивно оцінюється як вченими експертами з регіонального розвитку, так і державними службовцями всіх рівнів та посадовими особами місцевого самоврядування. Спрямування коштів ДФРР саме на реалізацію Державної та регіональних стратегій соціально-економічного розвитку сприятиме сталому та послідовному розвитку регіонів в рамках чітко запланованих заходів. Така практика планування відповідає європейським підходам до регіонального розвитку. Визначену законом схему розподілу коштів ДФРР між регіонами можна назвати справедливою. Зокрема, опитані респонденти в регіонах не озвучували жодних нарікань щодо неї. Навпаки зазначали, що гарантоване щорічне виділення коштів ДФРР дозволяє планувати розвиток соціальної та економічної сфери. Інструмент ДФРР є достатньо популярним та цілком зрозумілим для регіонів про що свідчить щорічно зростаюча кількість проектних заявок. За три роки кількість зросла майже втричі. Рівень освоєння відведених коштів також демонструє позитивну динаміку - за 2016 рік 80% регіонів використали виділені фінанси ДФРР на рівні 90%, у 2015 році зазначеної позначки досягли лише 50%. Однак, проведене Асоціацією дослідження виявило ряд основних недоліків, які значно мінімізують ефективність ДФРР як інструменту розвитку регіонів. По-перше, кошти ДФРР в 5-ти досліджуваних регіонах практично не направляються на економічний розвиток регіонів. Спостерігається стабільне домінування соціальних проектів, які не створюють

30


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

матеріальну основу для ефективного функціонування економіки регіонів: дорожньо-транспортна інфраструктура, соціальне підприємництво та економічна діяльність, сільське господарство, індустріальні та інноваційні парки, містобудівна документація, туризм, ЦНАП. Більшість проектів ДФРР реалізується відповідно до плану заходів стратегій соціально-економічного розвитку, однак практична відсутність економічних проектів призводить до розвитку переважно соціальної сфери. Це ремонт шкіл, дошкільних закладів, ФАПів, сфера ЖКГ. Направлення коштів фонду на створення «точок економічного зростання» в регіонах є вкрай важливим в умовах реформи децентралізації. Оскільки основна мета реформи – створення спроможних територіальних громад, які зможуть ефективно реалізовувати власні та передані їм повноваження. Однак, без забезпечення стабільних джерел надходжень до місцевих бюджетів проблема дотаційності громад залишиться не вирішеною. Недостатня кількість проектів економічного спрямування обумовлена в першу чергу тим, що заявники віддають перевагу соціальним проектам, оскільки забезпечення достойних умов навчання дітей в школах та ремонт закладів охорони здоров’я – на сьогодні є першочерговим пріоритетом для громад. Також превалювання соціальних проектів можна пояснити тим, що заявники ідуть на просту проектно-кошторисну документацію (ПКД). Для проекту економічного розвитку необхідно розробити переконливе обґрунтування а також необхідно виділити кошти з місцевого бюджету на ПКД. Для масштабних інфраструктурних проектів розробка ПКД може коштувати до 200 тис. грн. Однак, не існує жодної гарантії, що цей проект буде підтриманий регіональною конкурсною комісією. Тому, заявники не завжди готові витрачати бюджетні кошти на ПКД проектів, реалізація яких залишається під питанням. Показово, що заявники практично не подають «м’яких» проектів, які не потребують розробки витратної ПКД. Це зумовлено, в першу чергу, сприйняттям ними проекту як виключно будівництва/ремонту соціальних

31


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

установ та об’єктів інфраструктури. А також не готовністю членів регіональних комісій підтримувати проекти, що містять «м’які» заходи. Стримуючим фактором для подання економічних проектів може також бути вимога законодавства, за якою заявники мають бути спроможними в подальшому утримувати об’єкти побудовані на кошти ДФРР за рахунок коштів місцевих бюджетів. За такої умови, не доцільно очікувати від місцевих рад подачі заявок на реалізацію масштабних інфраструктурних проектів. Це, скоріше, завдання обласних державних адміністрацій, які відповідають за соціально-економічний розвиток всього регіону, та, відповідно, можуть використовувати наявні джерела фінансування, в тому числі ДФРР для реалізації великих економічних проектів а також залучати під них інвестиції. Однак, дослідження показало, що ОДА регіонів, які були у фокусі аналізу, також подають переважно соціальні проекти. По-друге, низька якість проектних пропозицій, що претендують на фінансування ДФРР. Низька якість полягає у відсутності переконливого обґрунтування необхідності проекту. Заявки не відповідають вимогам законодавства: картки більшості проаналізованих проектів не містять прописаної інноваційності, політичної сталості, навіть бюджетів. Проблема обумовлена, в першу чергу, низьким рівнем відповідальності заявників. Навіть в тих областях, в яких проводились навчання та семінари суттєвого підвищення якості заявок не спостерігалось (Чернігівська область). Органам місцевого самоврядування також бракує кваліфікованих кадрів для підготовки якісних заявок на отримання фінансування не лише ДФРР, але й міжнародної технічної допомоги. Тому, найбільша кількість якісних заявок по всім 5-ти регіонах була підготована місцевими державними адміністраціями. Відповідно, проектні пропозиціє ОДА та РДА є найбільш підтримувані. По-третє, процедура конкурсного відбору потребує вдосконалення. Введення народних депутаті до складу Міжвідомчої комісії може призвести до політизації процесу. Цей ризик цілком не безпідставний, оскільки 2 опитаних Асоціацією респонденти в регіонах дякували народним депутатам у сприянні підтримці проектів їх громад.

32


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Також введення квотування проектів було сприйнято в окремих регіонах як намагання нав’язати регіонам пріоритети розвитку. Через квотування цього року була затягнута процедура конкурсного відбору. Тривала процедури конкурсного відбору та узгодження переліку проектів призводить до того, що гроші на реалізацію проектів надходять лише у 2 півріччі. За умови необхідності проведення тендерів, у заявників залишається мало часу на реалізацію проекту, тому трапляються випадки, коли кошти повертаються до державного бюджету. По-третє, проблеми зі звітністю по виконаних проектах та щоквартальних звітах. Лише 10% реалізованих проектів в 5-ти досліджуваних регіонах розмістили на сайті ДФРР декларації про завершення об’єкту. Переважно розміщуються фотозвіти та декілька речень, що описують стан виконання проекту. По-четверте, недостатнє висвітлення питань підготовки заявок, проведення конкурсів на сайтах ОДА Львівського, Луганського, Одеського, Чернігівського, Чернівецького регіоні. Відео із записами засідань регіональних конкурсних комісій, які законодавство вимагає оприлюднювати були розміщені лише на сайті Одеської ОДА (2 записи), на сторінці сайту ДФРР Чернівецького регіону (1 запис), сайті Луганської ОДА (1 запис). На сайтах інших 2-х Львівського, Чернігівського даних записів знайти не вдалось. Не в повній мірі також представлена інформація щодо вимог до проектних заявок, корисні рекомендації, критерії для відбору та інші корисні методичні матеріали.

РЕКОМЕНДАЦІЇ Кабінету Міністрів України: 

розглянути можливість виведення зі складу Міжвідомчої комісії народних депутатів України для уникнення політизації процесу конкурсного відбору проектів ДФРР. Для врахування думок

33


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

депутатів щодо напрямків спрямування бюджетних коштів, що виділяються на регіональний розвиток доцільно створити консультативно-дорадчий орган, до якого можуть входити депутати, експерти, науковці, представники обласних державних адміністрацій, громадські організації; 

внести зміни до Наказу №80 від 24.04.2015 р. «Питання підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку» в частині роз’яснення критерію «економічного проекту». Експерти Асоціації пропонують викласти цю норму в наступній редакції: «до економічних відносяться проекти направлені на

створення матеріальної основи для ефективного функціонування економіки громади, району, регіону. Це проекти з розвитку дорожньо-транспортна інфраструктура, стимулювання соціального підприємництва та економічної діяльності, розвитку сільського господарства, індустріальних та інноваційних парків, розробки містобудівної документації, розвитку туризму, створення ЦНАП»; 

сформувати вимоги та критерії відбору кандидатів до складу регіональних конкурсних комісій. Доцільним є введення до складу комісії кваліфікованих економістів, які можуть компетентно оцінити вплив проекту на розвиток економіки громади, району, регіону;

покласти на Міжвідомчу комісію функції контролю за розміщенням заявниками звітів по виконанню проектів на сайті ДФРР;

провести консультації із обласними державними адміністраціями щодо напрямків розвитку кожного окремого регіону, які потребують стимулювання у вигляді введення квот. Введення квотування доцільно корелювати із пріоритетними напрямками розвитку регіону, закріпленими в стратегії соціально-економічного розвитку. Таким чином забезпечуватиметься: відхід від шаблонних підходів до розвитку різних регіонів та адресний підхід до стимулювання їх соціально-економічного розвитку;

уникати змін правил в процесі конкурсного відбору проектів. Введення квотування в квітні 2017 року значно затягнуло процес розгляду заявок та поставило заявників в нерівні умови, оскільки значна частина вже подала свої пропозиції;

34


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

додати до 4-х пріоритетів конкурсу (створення нових освітніх просторів; центрів сучасної медицини; безпекових просторів в ОТГ; створення ЦНАП) п’ятого пріоритету стимулювання місцевого підприємництва («м’які» проекти направлені на стимулювання створення сільських кооперативів, кластерів);

забезпечити контроль за розміщення обласними державними адміністраціями записів засідань регіональних комісій на відповідних сайтах. Обласним державним адміністраціям

 

збільшити кількість проектних пропозицій економічного спрямування, які матимуть позитивний вплив на розвиток економіки всього регіону; покращити комунікацію зі всіма потенційними заявниками регіону, зокрема з органами місцевого самоврядування, з метою розроблення пріоритетів розвитку кожного району області. Доцільним є проведення стратегічних нарад, під час яких будуть розглядатись запропоновані районами пріоритети. За відповідними пріоритетами, які будуть визнані перспективними доцільно формувати проектні пропозиції, які можна подавати до ДФРР та залучати інші джерела фінансування. Координуючу роль в районах для збору пропозицій з громад можуть виконувати районні державні адміністрації. Таким чином можна забезпечити перехід до «розумної системи проектів», за якої регіон системно та якісно підходить до питання реалізації проектів розвитку. Сформовані шляхом діалогу та обговорень з громадами пріоритети доцільно закріпити на ріні стратегії соціально-економічного розвитку; розмістити на сайті корисну для громад інформацію щодо умов конкурсу проектів ДФРР та критеріїв оцінки; підвищити роль департаментів економічного розвитку районних державних адміністрацій в формуванні проектних пропозицій від районів. Зокрема, доцільно покласти на них функцію інформування

35


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

та роз’яснення потенційним заявникам, особливо органам місцевого самоврядування вимог до проектної заявки. Органам місцевого самоврядування 

розглянути можливість введення в штат посади співробітника, до компетенції якого входитиме написання проектних пропозицій. Даний захід довів свою ефективність: проекти громад, які 2016 року ввели дану посаду в штат місцевої ради, були підтримані конкурсними комісіями. Відповідальному за написання проектів співробітника доцільно забезпечити навчання з написання та управління проектами; забезпечити участь співробітників ради в тренінгах, семінарах, навчаннях з написання проектів, які проводять громадські організації, Міністерство регіонального розвитку, проекти міжнародної технічної допомоги; збільшити кількість проектів економічного спрямування.

36


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

ДОДАТКИ

37


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

38


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

39


acsa.com.ua samoorg@ukr.net +38 (048) 738 68 30

Всеукраїнська громадська організація «Асоціація сприяння самоорганізації населення»

Результати дослідження

Надруковано ПП «Євродрук» 65000, м. Одеса, вул. Мала Арнаутська, 9

40

Проекти регіонального розвитку: чи ефективно працює цей механізм державної підтримки? Дослідження  

Проекти регіонального розвитку: чи ефективно працює цей механізм державної підтримки? Дослідження  

Profile for irf_ua
Advertisement