Page 1

En este manual... Preparación del escenario Introducción a este manual … el modelo de advocacy

4

¿Qué es la advocacy? … ¿Por qué es importante?

5

Antecedentes de los estudios de caso … la advocacy en acción

6

Estudios de caso Nigeria: creación de un movimiento de advocacy propio a nivel nacional

18

Brasil: construcción de consenso, creación de conciencia e involucramiento de tomadores de decisiones

30

Tanzania: aumento del apoyo financiero y político para la planificación familiar

39

Referencias y notas finales

48


Preparaci贸n del escenario


4

Generación del cambio político

Introducción a este manual... el modelo de advocacy Los relatos sobre cómo las organizaciones nacionales han intentado generar prioridades políticas a través de acciones de advocacy ofrecen una importante orientación práctica, pautas, indicadores de referencia y lecciones que rara vez se incluyen en los documentos sobre juegos de herramientas. Uso de la advocacy... creación de una prioridad política En este manual, presentamos tres experiencias diferentes en el uso del trabajo de advocacy dirigido a crear prioridad política para la salud y los derechos sexuales y reproductivos. Estos relatos – de Brasil, Nigeria y Tanzania – ilustran la diversidad, grado de receptividad y naturaleza incierta del trabajo de advocacy, que no puede reducirse a un modelo simple que sea aplicable en todos los casos. Nosotros definimos como advocacy cualquier actividad estratégica que tiene el propósito de provocar un cambio deseado. Estos relatos muestran que la advocacy no es simplemente una serie de acciones diseñadas y realizadas con un fin determinado. Advocacy es un proceso de acciones vinculadas que, cuando se combinan, provocan un cambio. La secuencia y contenido de los componentes varía, pero los componentes claves siguen siendo los mismos. Los relatos incluidos en este documento destacan los componentes esenciales del trabajo de advocacy, demuestran que la advocacy no es definitiva y, también, que debe adaptarse a contextos y temas específicos. Las partes componentes interrelacionadas que caracterizan todas estas experiencias son (ver Figura 1 en página 8): 1. Comienzo 2. Construcción de redes 3. Investigación 4. Defensores 5. Planificación 6. Comunicaciones de advocacy 7. Evaluación

Uso de este manual... ejemplos de teoría y práctica La primera sección pretende aportar una definición de advocacy, y explica por qué este concepto es importante en el contexto de la salud y los derechos sexuales y reproductivos.

La siguiente sección revisa los antecedentes de los estudios de caso y explora una serie de factores comunes a través de ejemplos de cambio político en situaciones de la vida real. El estudio de caso de Nigeria describe cómo un grupo de actores, que comparten una enfoque, trabajan colectivamente para asegurar que las madres saludables tengan bebés saludables y críen a niños y niñas saludables. Estas personas construyen un movimiento nacional propio de advocacy a favor de la salud sexual y reproductiva, dirigido a establecer proactivamente un sólido apoyo público y político para la salud sexual y reproductiva, así como para traducir los compromisos políticos en financiamiento y programas. El estudio de caso de Brasil muestra la forma en que la labor de advocacy vinculada al Objetivo de Desarrollo del Milenio 5, se orientó a mejorar la salud materna – un grave problema de salud que atrajo una amplia base de apoyo de una variedad de grupos de interés. Con un claro enfoque en la mortalidad materna, el trabajo de advocacy también ofreció un punto de entrada para establecer una relación con otros temas más controversiales de salud y derechos sexuales y reproductivos, como el aborto. Las políticas y la legislación ya existían, de tal forma que, en este caso, la labor de advocacy se concentró en actividades que aseguraran su implementación efectiva. El estudio de caso de Tanzania se enfoca a desarrollar estrategias de advocacy con el objeto de aumentar el apoyo financiero y político para la planificación familiar y, en particular, para asegurar los suministros de salud reproductiva. La estrategia consistió en implementar el proyecto a nivel de distrito, procurando influir en los Consejos Distritales, donde se toman las decisiones, para comprometer recursos destinados a la planificación familiar y suministros; que, a su vez, se traducirían en procesos a nivel nacional. El tema de advocacy también enfocó la atención en la planificación familiar como una intervención para reducir la mortalidad materna.


Generación del cambio político

¿Qué es la advocacy?... ¿Por qué es importante? El trabajo de advocacy es cualquier acción que busca producir un cambio político deseado en las políticas, legislación y financiamiento. Antes de que empecemos cualquier actividad de advocacy, debemos definir concretamente lo que queremos lograr, de tal forma que podamos concentrar la atención en el problema y ofrecer soluciones realistas para abordarlo. Definición concreta... acción concreta

Advocacy es más que …1

Nuestra experiencia en esta materia nos indica que la advocacy es más exitosa cuando tenemos un resultado deseado claramente definido, con acciones realistas a ser realizadas por un conjunto de actores específicos. La advocacy debe, por lo tanto, siempre estar dirigida a un grupo específico de personas, a quienes se les pide realizar una acción concreta hacia un cambio político deseado.

La labor de advocacy es distinta de otras actividades que tratan de influir en las opiniones y comportamiento de las personas. Esto se debe a que, con la advocacy, se trata de hacer que ocurra un cambio duradero. Para lograr esto se requiere que las personas que formulan las políticas y otros tomadores de decisiones se hagan responsables de responder a las necesidades y derechos de los grupos a quienes sirven y de sus comunidades. Algunas actividades pueden contener elementos de advocacy; pero, no por ello, constituyen realmente un trabajo de advocacy. Tales actividades incluyen la información, la educación y la comunicación, así como la comunicación para el cambio de comportamiento.

¿Por qué es importante el trabajo de advocacy?... Salvaguarda de la salud y los derechos sexuales y reproductivos El trabajo de advocacy es importante porque hay muchos aspectos de los derechos sexuales y reproductivos que no son abordados adecuadamente por los gobiernos, los cuales tienen también que atender otros temas que están en competencia, así como otros intereses políticos. Así mismo, algunos temas se retiran de la agenda debido a que son controversiales. La sociedad civil y las personas deben fomentar que sus gobiernos actúen en el interés público mediante la adopción e implementación de políticas, programas y presupuestos positivos. Esto significa que las actividades de advocacy pueden crear un clima público y político que impulse, apoye y salvaguarde la salud y los derechos sexuales y reproductivos.

Información, educación y comunicación Las campañas de información, educación y comunicación buscan informar, educar y comunicar mensajes a comunidades específicas con la finalidad de elevar el nivel de conciencia sobre ciertos temas. Por su parte, el trabajo de advocacy va más allá de la información, educación y comunicación, en tanto busca lograr cambios específicos en la política y la legislación. Comunicación para el Cambio de Comportamiento “La comunicación para el cambio de comportamiento es un proceso interactivo con las comunidades (integrado con un programa general) para desarrollar mensajes y enfoques a la medida, utilizando una variedad de canales para desarrollar comportamientos positivos, promover y dar sustento al cambio de comportamiento individual, comunitario y social; y para mantener los comportamientos apropiados.”2

5


6

Generación del cambio político

Introducción a los estudios de caso... la advocacy en acción Muchos estudios de cambio político se han concentrado en la identificación de factores claves que provocan el cambio. Dichos estudios concuerdan en que hay varios factores comunes en los ejemplos de cambio político que ocurren en la vida real. Cambio político... cuatro factores comunes Los cuatro factores comunes en el cambio político son: 1. El poder de influencia de las y los actores involucrados en la iniciativa 2. El poder de las ideas que se utilicen para enmarcar el tema 3. Los contextos políticos en los que se opere 4. Las características propias del tema

Cada uno de estos factores aumenta la probabilidad de tener éxito en que el tema reciba prioridad. Sin embargo, no hay claridad en cuanto a cuál de estos factores es el más importante, ni respecto al orden en que es necesario abordarlos para maximizar su impacto.

Cuatro factores comunes en la generación de prioridad política3 Factor 1: El poder de influencia de las y los actores involucrados en la iniciativa “Las iniciativas difieren en el poder de influencia de las y los actores que participan en ellas y en la calidad de los vínculos entre esos actores para confrontar a sus oponentes.” • Cohesión de la comunidad política: el grado de coalescencia o capacidad de trabajar unidos que tengan las redes de personas y organizaciones involucradas en el tema. • Liderazgo: la presencia de personas capaces de unificar a la comunidad política y que sean reconocidas como defensoras especialmente fuertes de la causa. • Guía institucional sólida: la efectividad de las organizaciones o mecanismos de coordinación con un mandato para conducir la iniciativa. • Movilización de la sociedad civil: el grado en que las organizaciones de base comunitaria se hayan movilizado con el fin de presionar a las autoridades políticas internacionales y nacionales para que aborden el tema a nivel global. Factor 2: El poder de las ideas que se utilicen para enmarcar el tema Las ideas también dan forma al apoyo político para las iniciativas y proporcionan un marco de referencia que determina la manera en que las diferentes audiencias comprenden y posicionan públicamente el tema de advocacy. • Marco interno: el grado en el que la comunidad política concuerda con la definición y causas del problema, así como con las soluciones al mismo. • Marco externo: Representaciones públicas del tema, en formas que tengan resonancia entre las audiencias externas, especialmente entre los líderes políticos que controlan los recursos.

Factor 3: Los contextos políticos en los que se opere Los contextos en los que las y los actores políticos operan, influyen en los niveles de apoyo político; y, complementariamente, es necesario tomar en cuenta los factores externos al desarrollar estrategias efectivas de advocacy. • Ventanas políticas: momentos políticos en los que las condiciones globales se alinean favorablemente respecto a un tema, presentando oportunidades para que las personas que conducen la labor de advocacy influyan en la toma de decisiones. • Gobernabilidad global: el grado en el que las normas e instituciones operan en un determinado sector, proporciona una plataforma para realizar una acción colectiva con efectividad. Factor 4: Las características propias del tema Algunos temas son más fáciles de promover que otros. • Indicadores con credibilidad: medidas claras que demuestran la severidad del problema y que pueden usarse para monitorear los avances. • Severidad: el tamaño de la carga con relación a otros problemas, según lo indiquen medidas objetivas como son, por ejemplo, los niveles de mortalidad. • Soluciones fáciles y económicas: medida en que los medios propuestos para abordar el problema se expliquen claramente, sean costo-efectivos, estén soportados por evidencia científica, sean fáciles de implementar y sean económicos.


Abordaje de los factores... marco de referencia piloto para advocacy Estos factores muestran que aún cuando un problema sea severo y afecte las vidas de las personas, esto no significa que será abordado automáticamente. En muchos casos, lo que crea un impulso para abordar el problema es la forma en que el problema – y su solución – se enmarcan y se presentan a quienes toman las decisiones. Duff Gillespie (Profesor y Académico Asociado, Instituto Gates para Población y Salud Reproductiva, Facultad de Salud Pública Bloomberg de la Universidad Johns Hopkins) identificó estas lecciones sobre la forma de generar prioridad política y las transformó en un modelo para actividades de advocacy a nivel nacional. Estas actividades incluyen los siguientes cuatro componentes claves que pudieron ser probados en una serie de proyectos piloto.

1. Construcción de redes de advocacy a nivel nacional Enfoque clave de advocacy: construir una red nacional de advocacy en torno a una meta compartida y actividades conjuntas, con el propósito de aumentar los compromisos políticos y financieros para la salud y los derechos sexuales y reproductivos.

2. Investigar y desarrollar una línea de base de la actividad actual Enfoque clave de advocacy: Llevar a cabo investigación en tres áreas: • investigar la situación de la salud sexual y reproductiva para identificar temas apremiantes y proporcionar una base de evidencia para los mensajes y eventos informativos de advocacy • averiguar acerca de los procesos y protocolos nacionales de toma de decisiones para destacar los procesos nacionales y locales de definición de políticas y presupuestos, e identificar a las y los tomadores de decisiones claves que serán informados a través de las actividades de advocacy • enterarse acerca de las actividades de advocacy que actualmente estén ocurriendo, para identificar aquellas que sean exitosas, así como posibles personas y organizaciones aliadas

3. Elaborar mensajes a la medida Enfoque clave de advocacy: Desarrollar y transmitir mensajes de advocacy persuasivos y efectivos, que tengan resonancia en las audiencias meta relevantes, que puedan implementar el cambio.

Generación del cambio político

4. Trabajar con defensores claves Enfoque clave de advocacy: Las y los defensores claves son las personas con influencia, que apoyan la meta de advocacy y que pueden ayudar realmente a que un grupo logre sus objetivos. Estas personas están en posición ya sea de tomar directamente una decisión, o de tener acceso a personas que toman las decisiones. Debe identificarse a las personas posicionadas estratégicamente y que conozcan la forma de moverse dentro de las agencias de gobierno y/u organizaciones, así como sus procesos y procedimientos; que puedan aconsejar acerca de oportunidades importantes de advocacy; y que, además, tengan la capacidad para encabezar una iniciativa a nombre del grupo y actuar como activistas. IPPF realizó proyectos piloto con este enfoque en Brasil, Indonesia, México, Nigeria y Tanzania; y algunas de las experiencias derivadas de esos proyectos se describen en este documento. Nosotros hemos aprovechado las experiencias obtenidas en los cinco países piloto y establecido un enfoque para el trabajo de advocacy, que ofrece un marco sistemático mientras que, al mismo tiempo, incorpora la flexibilidad necesaria para permitir que la labor de advocacy se ajuste a las situaciones individuales. Todo esto también demuestra que la labor efectiva de advocacy implica un constante aprendizaje y revisiones. Las partes interrelacionadas que caracterizan a todas estas experiencias se conjuntan para formar los componentes esenciales del trabajo de advocacy (ver la Figura 1 en la siguiente página). En el resto de esta sección nos referiremos progresivamente a cada uno de estos aspectos.

7


8

Generación del cambio político

Figura 1: Los componentes esenciales de la advocacy

Evaluación

Comunicaciones de advocacy

Comienzo

Resultado de advocacy

Planificación

Construcción de redes

Investigación Defensores


Comienzo Como las experiencias lo demuestran, la labor de advocacy nunca es sencilla y siempre toma su tiempo. Hay dos pasos importantes que considerar cuando se inicia un trabajo de advocacy: primeramente, es necesario identificar el tema en torno al cual se desea trabajar y definir exactamente qué es lo que se quiere alcanzar; y, en segundo término, evaluar qué se necesita para alcanzarlo. El identificar su tema de advocacy y lo que se desea lograr es la parte más importante de su iniciativa de advocacy, puesto que esto guía y da forma a los pasos futuros. Para planificar su trabajo de advocacy en forma realista, usted necesita saber lo que desea hacer, valorar qué habilidades y recursos tiene disponibles; e identificar qué otros elementos son necesarios (por ejemplo, nuevas habilidades, financiamiento, información, acceso) para alcanzar su meta. Identificar su tema de advocacy incluye aislar el problema que se quiere abordar, definir el resultado deseado (esta es su meta de advocacy) e identificar acciones concretas y realistas que ayuden a alcanzar su meta. Habiendo identificado su problema, la meta de advocacy y la solución, es importante determinar si usted cuenta o no con la capacidad, recursos y/o alianzas necesarias para abordar su tema de advocacy. Todas las organizaciones tienen fortalezas y debilidades; y es importante evaluar su capacidad de realizar una labor efectiva de advocacy, así como descubrir si hay áreas en las que necesitará apoyo. Hay varios aspectos importantes a considerar cuando se comienza una labor de advocacy. • Tener un plazo realista. Considere suficiente tiempo para tomar en cuenta los aspectos que resultarán novedosos y para los aspectos preparatorios de la labor de advocacy (como son el reclutamiento de personal, fomentar la confianza de las partes involucradas y realizar trabajo de investigación), así como para coordinar sus actividades dentro de los plazos establecidos por los procesos de formulación de políticas y presupuestos, en los que usted quiere influir. Comenzar una iniciativa de advocacy significa desarrollar nuevas habilidades antes de emprender actividades que puedan influir en los procesos gubernamentales. Un plazo corto no dará suficiente tiempo para la preparación y para coordinarse con los procesos de toma de decisiones. Muchas veces un año no es suficiente para hacer que un nuevo proyecto de advocacy se ponga realmente en marcha. • Utilice técnicas de tormenta de ideas y comunicación. Estas herramientas son cruciales para desarrollar ideas de manera creativa y permitir que todos los grupos de interés contribuyan a fortalecer los componentes del proyecto de advocacy, tanto antes como durante el desarrollo del proyecto. • Sea realista respecto a lo que puede lograrse, en qué plazo y con qué capacidad. Usted puede necesitar adquirir el dominio de nuevas habilidades para conducir algunos de los componentes del proyecto de advocacy, como el monitoreo de presupuestos, por lo que es

Generación del cambio político

importante comenzar con pequeños pasos en el caso de que la labor de advocacy sea nueva para usted. Asegúrese de que las actividades sean parte de una acción a más largo plazo, hacia un trabajo de advocacy más complejo. • Tome conciencia de que el medio ambiente y el contexto pueden cambiar mientras usted se familiariza con el tema. Tome estos factores en cuenta, así como los cambios en el medio ambiente (como las elecciones), o conforme vayan surgiendo nuevas oportunidades derivadas de sus acciones. • Desarrolle el fortalecimiento de capacidades dentro de su plan de trabajo y presupuesto para crear nuevas habilidades mediante la capacitación básica en temas tales como el manejo de presupuestos, la forma de identificar oportunidades de advocacy de manera sistemática, cómo dirigir una red y cómo comprender las estructuras, protocolos y procedimientos del gobierno. Puede ser útil comenzar trabajando estrechamente con organizaciones que ya realizan este tipo de trabajo.

Construcción de redes Una red de advocacy es un grupo de organizaciones que comparten una misma forma de pensar y de personas que trabajan unidas para lograr metas comunes a través de acciones coordinadas. Las organizaciones y personas miembros de la red están unidas por un propósito compartido y el deseo mutuo de provocar el cambio. Imagine que todos los grupos de interés relevantes a los que conciernen sus temas de advocacy – funcionarios públicos, parlamentarios, periodistas, asociaciones profesionales, académicos y la sociedad civil – expresaran de manera conjunta el mismo mensaje de advocacy. El impacto del todo es mayor que la suma de sus partes; y muchos grupos diciendo lo mismo tendrán más impacto. Este tipo de advocacy es solamente tan fuerte como los son sus miembros y aprovecha las ventajas comparativas de cada miembro individual. Trabajar en colaboración con otras organizaciones aliadas aumenta el alcance de su labor de advocacy y de los recursos y habilidades disponibles. Esto también reduce la duplicación de esfuerzos. Cada miembro aporta un conjunto único de habilidades, especialidades, recursos y experiencias al esfuerzo colectivo. Adicionalmente, los diferentes miembros tienen acceso a diferentes tomadores de decisiones y esto puede expandir el alcance de cualquier labor de advocacy, aprovechando la influencia y credibilidad de las organizaciones miembros de la alianza. Todos los beneficios de trabajar en alianza aumentan el perfil de cada organización individual, así como el perfil del grupo en general y del tema en cuestión. Hay un claro valor agregado al trabajar de manera conjunta, que se expresa en términos de la posibilidad de combinar recursos y actividades, extender el alcance de las actividades y el beneficio recíproco. En nuestros proyectos

9


10

Generación del cambio político

piloto, estos beneficios también fueron demostrados por el alto grado de trabajo voluntario de nuestros aliados y el deseo de seguir trabajando juntos. Un beneficio adicional es que, una vez que fueron establecidas, las redes requirieron un mantenimiento relativamente bajo, con unas cuantas reuniones formales y comunicaciones realizadas principalmente por teléfono y correo electrónico. Enseguida se presenta un conjunto de sugerencias sobre la construcción de redes exitosas para advocacy.

Identificar aliados Las iniciativas de advocacy requieren de habilidades, recursos, experiencia y esferas de influencia que fortalezcan las actividades para lograr sus metas de advocacy y que, en principio, ninguna de las organizaciones aliadas posee. Por lo tanto, el primer paso en la labor coordinada de advocacy es identificar a los mejores aliados. La correcta combinación de habilidades, recursos, experiencia y esferas de influencia puede resultar en una iniciativa de advocacy exitosa, que responda rápidamente y que sea flexible y estratégica. Las organizaciones aliadas potenciales deben aportar valor agregado; por ejemplo, contribuyendo con credibilidad ante la audiencia meta, aplicando conocimiento experto y/o teniendo una comprensión profunda de las estructuras de poder, reglas y procedimientos que ayuden a alcanzar su meta.

Tener un acercamiento con los aliados Gran parte del proceso de establecer alianzas se centra en la forma en que usted se acerca a aliados nuevos y existentes – es necesario considerar y dirigir el acercamiento a aliados potenciales. Hay diferentes formas de acercarse a una persona u organización aliada. Una forma de hacerlo es tener un acercamiento con el aliado que ha seleccionado, sobre la base del tema que usted quiere abordar. El énfasis en este caso se centra en determinar cómo sus respectivas ventajas pueden combinarse para resultar en una labor de advocacy más efectiva y poderosa. Alternativamente, usted puede tener un acercamiento con su aliado potencial sobre la base de trabajar juntos en una iniciativa o acción conjunta de advocacy, como puede ser el realizar un evento de alto nivel que sería ventajoso para ambas organizaciones aliadas.

Fortalecer la confianza y la reciprocidad La confianza y la reciprocidad son las cualidades claves de las alianzas. La confianza es resultado de trabajar en alianza y requiere un periodo de fortalecimiento de las relaciones de comunicación que es necesario construir en las nuevas alianzas. Usted puede facilitar el fortalecimiento de la confianza al compartir información y documentos, crear oportunidades para trabajar juntos, lograr visibilidad en actividades conjuntas y apoyar mutuamente sus respectivos proyectos. Una alianza es una relación de dos vías y debe ser mutuamente beneficiosa – los aliados contribuyen al logro del objetivo compartido, pero también apoyan las

actividades de los otros aliados. Pertenecer a una red debe ser ventajoso para todos y cada uno de sus miembros. Al mismo tiempo, hay algunos retos que vienen asociados al trabajo conjunto, que deben ser considerados. • Algunos de los retos incluyen lograr el compromiso mutuo, conciliar ideas y agendas conflictivas, abordar la fatiga de la coalición, aclarar las relaciones con las coaliciones existentes y fortalecer la confianza y las relaciones de comunicación con nuevos aliados. • Las definiciones difieren en lo que constituye una red. Por ejemplo, las expresiones ‘red’, ‘coaliciones’ y ‘alianzas’ con frecuencia tienen diferente significado en diferentes sociedades. Una red podría ser un grupo altamente estructurado con actividades en curso que se extienden más allá de un evento específico, o que puede cambiar su enfoque con el tiempo; pero también podría llamarse coalición y, entonces, una red sería una agrupación menos estricta y más informal. Tenga cuidado de usar el término más apropiado. • Se necesitará de la implementación de estrategias para asegurar la cohesión del grupo y superar los conflictos personales, profesionales y organizacionales como, por ejemplo, la rotación de la presidencia de una red. Es también importante estar conscientes de que los aliados individuales pueden exagerar al expresar inicialmente su interés y, después, no comprometer realmente el tiempo o los recursos necesarios.

Investigación La investigación – consistente en la recolección y análisis sistemáticos de hechos nuevos y antiguos, así como de materiales y fuentes de información, es indispensable para el éxito de la labor de advocacy. Necesitamos información exacta sobre lo que trata el tema, qué acción se necesita, qué clase de aliados requerimos para realizar la acción, así como para crear un plan realista y alcanzable dirigido a ocasionar el cambio. La investigación debe iniciar tempranamente en el proceso y es vital tener objetivos claros, que especifiquen cómo realizar la investigación y qué hacer con la información obtenida a partir de ese proceso. Una vez que usted cuente con información exacta, confiable y verificable acerca del tema que se desea promover, puede entonces identificar las audiencias meta y los tomadores de decisiones a quienes dirigirá su labor de advocacy, así como asegurarse de que sus acciones de advocacy sean oportunas y estén bien sustentadas para maximizar su impacto. Aunque una buena investigación toma tiempo y es costosa, es vital y apuntala un trabajo efectivo de advocacy. El proceso de investigación puede también apoyar otra función: el consultar a personas expertas del gobierno y otras organizaciones de la sociedad civil en su proceso de investigación, es una buena forma de informarles sobre el trabajo de advocacy que se está realizando e iniciar el fortalecimiento de la confianza con aliados potenciales. La


Generación del cambio político

11

investigación también ayuda a identificar cuáles enfoques y actividades de advocacy han sido exitosos en el pasado y cuáles podrían ser reproducidos en sus actividades. Nuestro enfoque se concentra en la investigación en tres áreas: investigación sobre el tema de advocacy propiamente dicho, junto con investigación de línea de base sobre políticas y procesos de planificación nacionales, además de recolección de información sobre organizaciones y capacidad de la sociedad civil, como se expone enseguida.

nivel estatal y municipal; además, todos ellos enfrentan el reto de hacer coincidir la información sobre asignación de presupuestos con la falta de información sobre gastos en un sistema descentralizado. También es importante capacitar a funcionarios gubernamentales locales para que rindan cuentas, puesto que esto es nuevo también para ellos – no saben cómo dar respuesta a las solicitudes y requerimientos debido a que no saben cómo dar seguimiento a sus propios presupuestos.

Investigación del tema de advocacy

Investigación de iniciativas de advocacy y aliados relevantes

La investigación para el trabajo de advocacy pretende demostrar y proporcionar evidencia de la necesidad del cambio deseado y cómo puede ser alcanzado – esta investigación se conduce con cambios políticos específicos en mente. Por lo tanto, la investigación debe concentrarse en su meta y ser oportuna. Al realizar la investigación sobre el tema de advocacy, usted está buscando algo que establezca el equilibrio entre una necesidad existente y un tema que sea oportuno y que atraiga la atención de la gente.

Investigación del proceso de toma de decisiones Investigar el proceso de toma de decisiones tiene dos propósitos: identificar los puntos de entrada y asegurarse de que la oportunidad de las actividades de advocacy sea apropiada. La investigación es importante porque juega un papel central para dar respuesta a dos preguntas. ¿Quiénes influyen en las políticas? ¿Cuál es el grado de influencia de esas personas y cuándo debo acercarme a ellas? Este mapeo debe incluir la identificación de personas que participen en comités relevantes, grupos de trabajo técnico y otras organizaciones de la sociedad civil, que estén involucrados en el proceso pertinente y que podrían ser importantes puntos de entrada, defensores y audiencias potenciales del trabajo de advocacy. El mapeo también le ayudará a identificar a qué nivel necesita trabajar, el cual puede ser nacional, estatal o distrital. Con la descentralización, muchas de las decisiones relativas a los programas y recursos ocurren a niveles sub nacionales del gobierno y éstos niveles son audiencias importantes a las que el trabajo de advocacy puede llegar. En nuestros proyectos, llegamos a la conclusión de que realizar el mapeo y seguirle la pista al proceso de elaboración de presupuestos es un proceso difícil, especialmente para los presupuestos a los niveles estatal y local; y que se trata de actividades nuevas para muchas organizaciones que trabajan en advocacy y prestación de servicios. Una forma de desarrollar esta nueva habilidad es trabajar en colaboración con organizaciones que se especializan en el seguimiento de presupuestos. Consulte www.internationalbudget.org/ para obtener referencias de organizaciones en su país dedicadas a este tema. Sin embargo, no hay una gran cantidad de estos grupos y muchos de ellos no dan seguimiento a presupuestos a

Es importante investigar qué trabajo de advocacy ya están realizando otras organizaciones de la sociedad civil en el área, incluidas las organizaciones que trabajan en el mismo tema o temas relacionados, así como organizaciones que pudieran estar trabajando en procesos similares pero no necesariamente en temas relacionados. Esta investigación permitirá hacer un mapeo de la capacidad de la sociedad civil e identificar áreas de colaboración, con el objeto de aumentar la capacidad general para relacionarse con los procesos de toma de decisiones a nivel nacional. Parte de esta investigación ya se ha hecho y puede encontrarse en estudios existentes. Este mapeo puede también ayudarle a identificar cuáles enfoques y actividades de advocacy han sido exitosos y cuáles podrían ser reproducidos como parte de sus actividades.

Defensores Los llamados defensores son las personas con influencia que apoyan la meta de advocacy y que le ayudan a alcanzarla. Estas personas contribuyen a las actividades de advocacy, debido a que tienen una gran visibilidad y gozan de credibilidad y confianza dentro de sus agencias. Así mismo, están ya sea en una posición para tomar una decisión o tienen acceso a las personas que toman las decisiones. Las y los defensores tienen ese rol porque pueden lograr algo. Hay diferentes tipos de defensores capaces de hacer diferentes contribuciones a sus actividades de advocacy. Las y los defensores pueden desempeñar un rol específico o tener un rol que abarque varias áreas. Algunos pueden ser conducto para transmitir o recibir información, mientras que otros pueden tener posiciones estratégicas o alguna especialidad técnica. Estas personas pueden tener un perfil alto o ser capaces de influir y elevar el perfil del tema. Algunos pueden tener un gran conocimiento sobre agencias gubernamentales y/u organizaciones relevantes, y advertirle sobre eventos próximos. En todas estas capacidades, contribuyen hacia el logro de su meta de advocacy. Las características comunes de las y los defensores es que ofrecen apoyo y visibilidad para el tema y acceso a información, así como a los procesos de toma de decisiones. Los defensores son importantes y útiles porque ofrecen algo para su labor de advocacy que su organización o su red


12

Generación del cambio político

pueden no tener. Esto puede incluir visibilidad, influencia, especialización técnica o información privilegiada, todo lo cual afecta el proceso de toma de decisiones en el que ustedes están tratando de influir. Ellos pueden realizar el trabajo de advocacy directamente con ciertas audiencias; pueden aconsejarle sobre qué actividades deben emprender y cuándo hacerlo; y pueden también implementar las actividades. Los defensores pueden ser simultáneamente aliados, audiencia del trabajo de advocacy, expertos o guardianes de información. Los defensores pueden también ser llamados aliados o informantes privilegiados. La identificación de sus defensores es parte de un análisis más amplio de su audiencia, que clasifica su audiencia meta general por grados de apoyo – como apoyo con acción, apoyo sin acción – lo que ayuda a desarrollar estrategias apropiadas para estas audiencias diferentes. Los defensores (o aliados) destacan debido a que son quienes le apoyan y están en posición de ocasionar el cambio – se diferencian por el grado de apoyo que pueden dar, su voluntad política y su influencia. Aún dentro de un gobierno hostil, habrá defensores que lucharán a favor de su tema de advocacy y harán que sus mensajes, o sus redes, tengan acceso a procesos de toma de decisiones importantes, debido a que critican el hecho de que el gobierno no logre sus objetivos.

Planificación Un plan establece lo que usted quiere hacer y cómo lo va a lograr dentro de un plazo establecido. El plan especifica los objetivos específicos y las actividades para llegar a ellos, con el fin de alcanzar su meta de advocacy general. Este proceso proporcionará un indicio de las habilidades y recursos requeridos. Las metas, objetivos y actividades son componentes centrales de cualquier plan de advocacy, ya que describen lo que se debe alcanzar, cómo, con quién y cuándo. Su plan de advocacy es su guía detallada de lo que usted va a hacer para llegar a su meta. Su meta es como la imagen de la casa ideal que usted quiere construir; y la forma en que desea que las cosas sucedan. Los objetivos son los cimientos y las paredes, los pasos concretos necesarios hacia la meta. Las actividades son los ladrillos, las unidades de acción para construir los objetivos – y deben ser estratégicas y oportunas.

Comunicaciones de advocacy Un mensaje de advocacy es una declaración breve y clara que pretende persuadir a una audiencia en particular para que lleve a cabo una acción. Un buen mensaje es claro, simple y fácil de recordar, porque es repetido frecuentemente por muchas personas. Pero los mensajes son solamente una parte de las comunicaciones de advocacy, consideradas en un sentido más amplio.

Nueve reglas de Fenton de las comunicaciones de advocacy efectivas (www.fenton.com/FENTON_IndustryGuide_NowHearThis.pdf) 1. Metas claras y medibles. 2. Conocimiento amplio de las personas a las que se quiere llegar y qué es lo que las mueve. 3. Mensajes convincentes que establezcan contacto con su audiencia meta. 4. Inicio a partir de un proceso de planificación sistemática que es revisado y luego ajustado. 5. Especificación de lo que las personas deben hacer, cómo hacerlo y por qué. 6. Argumentos que justifiquen por qué la acción se necesita ahora. 7. Coincidencia de estrategia y tácticas para dirigirlas a las audiencias. 8. Contar con un presupuesto para el éxito. 9. Dependencia en las personas expertas cuando sea necesario. No todas las personas comprenden que la salud y los derechos sexuales y reproductivos son vitales para el bienestar de las personas, para la salud pública y para el desarrollo nacional. Por lo tanto, para construir el apoyo a favor de una causa tenemos que encontrar una forma de comunicarnos que capte la atención de las personas y las persuada de actuar al respecto. Las personas que realizan el trabajo de advocacy tienen que persuadir a las personas para que concuerden con nuestra agenda en un período de tiempo limitado y, con frecuencia, frente a una audiencia indiferente. Las buenas comunicaciones deben informar, persuadir y movilizar a las personas a la acción. En este enfoque, la creación de comunicaciones de advocacy consta de dos partes: desarrollar el mensaje y transmitir el mensaje. Frecuentemente, los mensajes de advocacy son efectivos y quienes formulan las políticas de alto nivel, hacen compromisos públicos. Sin embargo, hay un mundo de diferencia entre los pronunciamientos y las acciones concretas y el cambio. Las comunicaciones para advocacy pueden clasificarse en tres partes. La primera parte consiste en sensibilizar a la audiencia meta cultivándola y generando un interés. La segunda parte se refiere a ‘hacer la petición’ – la solicitud específica para que alguien tome una acción concreta hacia un cambio político deseado. La tercera parte es el seguimiento posterior a la petición de acción para verificar si ésta se ha llevado a cabo. Hay dos tipos de mensajes: mensajes de evidencia, que hacen que la gente tome conciencia y se preocupe por el problema; y mensajes de solución, que plantean claramente lo que usted quiere cambiar, cómo puede cambiarse y lo qué quiere que su audiencia meta haga. Los mensajes de advocacy deben ser atractivos y fáciles de comprender por la audiencia seleccionada, en un lenguaje que le sea


Generación del cambio político

comprensible. Un mensaje bien formulado es la base de una labor de advocacy exitosa, porque aporta claridad y enfoque respecto a un tema específico. Debe ser lógico, convincente y provocar pasión; capturar los corazones y mentes; y comunicarse con el cerebro para inspirar acción. Estos dos mensajes deben estar en correspondencia con las actividades para sensibilizar a las y los miembros de la audiencia meta y entonces ´pedirles’ que hagan algo. Es importante recordar que la forma en que se transmite el mensaje es tan importante como lo que dice el mensaje.

Sensibilización Debido a que muchos tomadores de decisiones y personas a quienes se dirige el trabajo de advocacy no están conscientes de la importancia de la salud y los derechos sexuales y reproductivos para la vida de las personas, para la salud pública y para el desarrollo nacional; esto significa que, en primera instancia, no es probable que apoyen su meta y solución de advocacy. Por lo tanto, es fundamental hacerles conscientes de la importancia de esto para que apoyen su meta y su solución; y, también, para que se convenzan de que pueden – y deben – hacer algo al respecto. La producción de hojas informativas breves y de fácil consulta puede ser de gran ayuda. Usted puede usar la información obtenida durante su investigación para sensibilizar a su audiencia meta ya sea dirigiéndose directamente a las personas que son sus objetivos primarios de advocacy, por ejemplo a través de talleres de sensibilización; o, indirectamente, a través de personas o instancias que pueden transmitir mensajes por usted, como los medios de comunicación. Es posible que usted tenga que llevar a cabo varios tipos de actividades de sensibilización para generar interés y conciencia entre sus diferentes audiencias meta. Por ejemplo, una mayor cobertura de medios podría combinarse con eventos de alto nivel, a los que asisten las audiencias meta y que son seguidos por reuniones individuales con esas personas.

La ‘petición’ Después de haber creado una más profunda comprensión sobre el tema y transmitido un sentido de urgencia en su audiencia meta, usted puede entonces proporcionar alguna información sobre cómo su audiencia (la o el tomador de decisiones) puede involucrarse y actuar. Este es el momento en que usted identifica acciones concretas para que la audiencia meta lleve a cabo, usando su mensaje de solución. De nuevo, esto puede hacerse directamente para informar a las personas que constituyen sus objetivos primarios quienes, a su vez, implementarán el cambio; o, indirectamente, dirigiéndose a las personas que pueden influir en aquellas que tienen el poder de decisión para emprender las acciones necesarias. La sensibilización y la petición pueden ocurrir al mismo tiempo o pueden tener lugar de manera separada, dependiendo del nivel de apoyo existente. El tipo de

13

comunicaciones de advocacy dependerá de lo que se juzgue como la mejor forma de obtener apoyo – algunas veces las reuniones persona a persona son más apropiadas para asegurar el compromiso; y, otras veces, los compromisos hechos en un foro público son más duraderos. Trate de obtener la declaración o compromiso de apoyo en un formato apropiado, ya sea en una declaración escrita o pública, porque es importante que quienes se comprometen puedan también ser sujetos a rendición de cuentas. Para ampliar el alcance de su labor de advocacy, sería útil desarrollar un paquete estándar de recursos de advocacy para sur organizaciones aliadas, que podría incluir un mapa de audiencias meta, mensajes, ideas para transmitirlos, hojas informativas y folletos. Esto es también una oportunidad para hacer énfasis en el trabajo en redes, demostrando con ello que muchas personas y organizaciones aliadas están realizando labor de advocacy por el mismo tema y solución. Algunas partes del paquete pueden enviarse a las audiencias meta o entregarse después de las reuniones con esas personas.

Seguimiento Es importante usar sus materiales de advocacy para la labor de seguimiento con los tomadores de decisiones y para recordarles acerca de sus promesas y compromisos contraídos. Las llamadas telefónicas, reuniones y comunicados de prensa pueden todos ser usados de manera efectiva para dar seguimiento a los compromisos para la acción.

Otras consideraciones relevantes para las comunicaciones de advocacy En los tres proyectos piloto, resultó evidente que la descentralización tenía un impacto sustancial en la forma como debía emprenderse la labor de advocacy a nivel de cada país. Muchas decisiones sobre las prioridades de salud y la asignación de presupuestos tienen lugar en los niveles distritales. Las prioridades establecidas a nivel nacional no se traducen necesariamente en prioridades estatales y municipales. Sin embargo, la labor de advocacy tiende a enfocarse a nivel nacional en la capital y hay poca capacidad o recursos de advocacy a nivel distrital, que es donde muchas de las decisiones claves se hacen. Como resultado de esto, muchas actividades en los estudios de caso se reorientaron a los niveles estatal y municipal. También es importante tomar en cuenta cualquier tendencia nacional e internacional que pudiera afectar las probabilidades de éxito. Los períodos de elecciones y las conferencias internacionales relevantes pueden ofrecer oportunidades para plantear temas controversiales y emprender actividades de sensibilización. En el momento adecuado, por ejemplo, una marcha organizada atraerá la atención sobre un tema.


14

Generación del cambio político

En particular, las elecciones ofrecen la oportunidad de involucrar al electorado en los debates. Esto puede suceder cuando la posición de un político respecto a un tema se pone en duda. El electorado puede sentirse fuertemente opuesto a la posición que el político ha adoptado. Un trabajo cuidadoso de advocacy puede persuadir al político a reconsiderar su opinión. Las elecciones también presentan una oportunidad de criticar las políticas existentes y sugerir alternativas a ellas. Los eventos y políticas internacionales proporcionan oportunidades de advocacy para entablar diálogos con funcionarios de alto nivel, como son las revisiones de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Usted debe estar consciente de los eventos próximos a realizarse; por ejemplo, las conferencias importantes de las Naciones Unidas; así como aprender sobre las estrategias y políticas de las organizaciones claves como el Banco Mundial.

Evaluación El trabajo de advocacy es notoriamente difícil de evaluar; pero aún así, algunas normas y principios comunes están emergiendo actualmente respecto a los resultados, categorías y enfoques apropiados para hacerlo.4 Primeramente, aunque el trabajo de advocacy generalmente se evalúa con base en resultados de las políticas, hay otros resultados importantes – como puede ser una capacidad organizacional fortalecida, alianzas más fortalecidas, una base de apoyo fortalecida y cambios en las normas sociales – que contribuyen a que las iniciativas de advocacy tengan un impacto a largo plazo.5 Puede haber un efecto de compensación entre los impactos de las políticas y las ganancias y fortalecimiento organizacional. Estos otros factores son condiciones previas al logro del cambio de políticas en el largo plazo. Este enfoque para la evaluación reconoce también que el impacto de un proyecto de advocacy no puede ser evaluado solamente en términos de cambios producidos en las políticas. También es necesario considerar otros factores; por ejemplo, el hecho de si las actividades aumentaron la influencia y la participación de la sociedad civil, o si las actividades fortalecieron o aumentaron la participación de la organización o de la sociedad civil en la toma de decisiones. Esto requiere la aplicación de un enfoque amplio que contemple la diversidad de los posibles resultados de los esfuerzos de advocacy, mismos que pueden y deben ser medidos más allá del impacto en las políticas.

En segundo lugar, una norma emergente en las evaluaciones de advocacy es la incorporación de un marco de evaluación basado en una ‘teoría del cambio’, con el fin de identificar categorías de resultados. Una teoría del cambio hace explícita la lógica del programa respecto a cómo se espera que ocurra el cambio, el rol que juegan las iniciativas en la producción de ese cambio y la forma en que los resultados intermedios se conectan con las metas a largo plazo.6 En otras palabras, este enfoque define lo que el programa pretende lograr y por qué; cómo lo va a lograr; por qué puede funcionar y los vínculos entre todos estos aspectos. Un modelo de teoría del cambio ofrece ideas explícitas sobre cómo funcionan los procesos de formulación de políticas y describe lo que se necesita para cambiar ese proceso, establece lo que las personas encargadas de la labor de advocacy pueden hacer y proporciona la base para la evaluación.7 La teoría del cambio describe el cómo (estrategias), el qué (resultados) y el por qué (impacto) del cambio de políticas y el modelo de advocacy.


Estudios de caso


18

Generación del cambio político

Nigeria Creación de un movimiento de advocacy propio a nivel nacional Un grupo de actores que comparten el mismo enfoque – AdvocacyNigeria – trabajó de manera colectiva para lograr que madres saludables tuvieran bebés saludables y criaran niñas y niños saludables. Este grupo construyó un movimiento de advocacy proactivo y propio a nivel nacional a favor de la salud sexual y reproductiva, con el objeto de establecer un sólido apoyo público y político para la salud sexual y reproductiva, así como para traducir los compromisos de política en financiamiento y programas. Comienzo A mediados de 2005, un senador nigeriano, un miembro de la Cámara de Representantes de ese país y un asesor del Ministro de Salud de Nigeria a nivel federal, asistieron al Programa de Liderazgo de la Universidad Johns Hopkins, en donde Duff Gillespie (profesor en el Instituto Gates) presentó el modelo de advocacy y ellos sugirieron probar el modelo en forma piloto en Nigeria. El proyecto piloto comenzó con varias reuniones a nivel nacional, a las que asistieron grupos interesados en el tema, provenientes de organizaciones no gubernamentales, organizaciones basadas en la fe, representantes de oficinas gubernamentales a nivel federal y estatal, parlamentarios, académicos y prestadores de servicios de salud de todo Nigeria, con el objeto de desarrollar trabajo de advocacy en salud reproductiva. Las reuniones tuvieron el propósito de poner en contacto a personas conscientes del tema y que compartían la meta común de trabajar unidas para reducir la excesivamente alta mortalidad materna y las tasas de morbilidad que asolan el país; todo esto, mediante el trabajo de advocacy dirigido a tomadores de decisiones a nivel local, estatal y nacional. Algunos de los grupos de interés que participaron en estas reuniones visitaron la Asamblea Nacional para reunirse con el Presidente del Senado, senadores, el Honorable Presidente de la Cámara de Representantes y miembros claves de la Cámara, para conversar sobre la tasa de mortalidad materna en Nigeria y solicitar su apoyo. Estos tomadores de decisiones expresaron su compromiso para promover la reducción de la mortalidad materna. El grupo de advocacy planteó la analogía de que la situación de mortalidad en el país equivalía a un jumbo jet lleno de mujeres muriendo en el parto todos los días en Nigeria, que tuviera efectos duraderos. Esto sugirió que la entrega del mensaje fue tan significativa como el propio mensaje. Un subgrupo de los participantes en este grupo transformó los resultados de las reuniones en un plan de

trabajo que sirvió para coordinar la labor de advocacy en salud reproductiva, mediante la construcción de alianzas estratégicas orientadas a la creación de una política y un ambiente presupuestal propicios para la salud reproductiva. El plan se concentró en hacer que las personas encargadas de formular las políticas a nivel federal, estatal y local aumentaran los fondos públicos dedicados a la salud reproductiva, para promover la prestación de servicios de salud reproductiva y aumentar el compromiso de los donantes con la salud reproductiva para Nigeria y a nivel global. Estos objetivos serían logrados a través de actividades de advocacy, fortalecimiento de capacidades y trabajo en redes que aprovecharon las iniciativas y recursos existentes para asegurar que las instituciones a nivel nacional se apropiaran e impulsaran la agenda de la salud y los derechos sexuales y reproductivos. Los grupos de interés revisaron el plan de trabajo para asegurar que le darían su apoyo en todo el país.

Construcción de redes El subgrupo formó entonces el grupo base de AdvocacyNigeria, que sirvió como comité asesor e implementó las actividades: éste fue el motor que impulsó muchos de los logros. El grupo base de AdvocacyNigeria incluyó una extensa participación de expertos, agencias gubernamentales, organizaciones internacionales y nacionales, representantes de la Fundación Packard, la Fundación MacArthur, la Federación de Planificación Familiar de Nigeria, Ipas, la Federación de Asociaciones de Mujeres Musulmanas de Nigeria, Pathfinder International, el Ministerio de Salud de Nigeria a nivel federal, un miembro de la Cámara de Representantes, Su Alteza Real el Emir de Shonga, Reforma de la Educación en Salud de Nigeria (HERFON) y un miembro de la Oficina del Presidente de Nigeria. El grupo base actúa como coordinador de una red


más amplia de aliados estratégicos que trabajan en temas relacionados. AdvocacyNigeria es una extensa y flexible red de actores que comparten objetivos y que trabajan colectivamente para asegurar que madres saludables tengan bebés saludables y críen niñas y niños saludables, mediante el fortalecimiento de un movimiento de advocacy proactivo y propio a nivel nacional a favor de la salud sexual y reproductiva, con el objeto de establecer un sólido apoyo público y político para la salud sexual y reproductiva, así como para traducir los compromisos de política en financiamiento y programas en Nigeria.

LECCIÓN: Identificación de temas El trabajo de AdvocacyNigeria ha sido efectivo y fue ampliamente adoptado por una gran variedad de grupos de interés, debido a que abordó un grave problema de salud que muchos profesionales de la salud y la población nigeriana enfrentan. La población nigeriana de todos los estratos sociales pudo identificarse fácilmente con el tema de la mortalidad materna y esto generó un nivel de apoyo y compromiso sustancial de los grupos de interés; los cuales, de muy buena gana, donaron su tiempo personal y organizacional, así como recursos personales y aceptaron colaborar con otras organizaciones. Grupos de interés de diferentes sectores se involucraron independientemente de sus respectivos roles y agencias, e hicieron campaña juntos. Esto hizo de AdvocacyNigeria una alianza única de nigerianos preocupados y comprometidos, provenientes de todos los estratos sociales y campos profesionales, que incluyó funcionarios gubernamentales estatales y federales, parlamentarios, donantes, profesionales de la salud, gobernantes tradicionales, profesionales de los medios, líderes de organizaciones no gubernamentales, organizaciones basadas en la fe y activistas del género y los derechos humanos. Un año después de las reuniones preliminares, el grupo base identificó una organización como sede del secretariado, HERFON (una organización no gubernamental nigeriana especializada en salud) y reclutó a una Directora Ejecutiva, quien demostró ser un recurso invaluable e indispensable en la creación de este movimiento de advocacy.8 En el mismo año, AdvocacyNigeria comenzó a formar redes de advocacy a nivel estatal en siete Estados del norte del país. Esto inició como parte de una investigación de línea de base para identificar activistas capacitados en salud reproductiva en los Estados del norte, que pudieran dirigir las redes de advocacy a nivel estatal. Muchos de los miembros de las redes estatales resultaron ser individuos que se habían capacitado en varios programas de liderazgo en salud reproductiva.9 Por lo tanto, las redes aprovecharon una capacidad de advocacy existente, desarrollada a través de capacitaciones en la materia (como Open Space Technology and Spit Fire Advocacy Training10 en varios de

Generación del cambio político

19

los Estados del norte). Estos programas de capacitación apoyaron a los activistas que desarrollaron planes de acción de advocacy específicos a nivel estatal. La participación de AdvocacyNigeria en la capacitación de líderes en salud reproductiva dio lugar a que muchos participantes establecieran redes con sus propios recursos en los estados de Kano, Borno, Jigawa, Sokoto, Kaduna, Katsina y Bauchi.

LECCIÓN: Co-existencia de diferentes tipos de redes AdvocacyNigeria fue un ejemplo de diferentes tipos de redes que trabajaron juntas simultáneamente a través de actividades interconectadas. Hubo tres tipos distintos de redes: el grupo base que constituyó un recurso técnico, órgano asesor, defensores y activistas; las redes a nivel estatal, que diseñaron e implementaron actividades de advocacy; y el grupos más amplio y flexible de grupos de interés, que eran informados y se les proporcionaba avisos oportunos sobre actividades y oportunidades; y que contribuyeron al trabajo de advocacy. Muchas personas pertenecían o estaban conectadas con diferentes redes. Todas las redes transmitieron el mismo mensaje – aumentar los recursos para la salud materna.

LECCIÓN: El gobierno como aliado clave Una lección importante fue el cultivo de relaciones con los contactos y el mantenimiento de vínculos con personas influyentes dentro de las estructuras del gobierno. Mucho de esto ocurrió debido a que los miembros del grupo base eran representantes del gobierno, incluidos parlamentarios, los Ministros de Salud y de Asuntos de las Mujeres y personal de la Oficina de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A través de sus miembros del gobierno, AdvocacyNigeria pudo participar en una variedad de foros diferentes y tener acceso a tomadores de decisiones de alto nivel. En AdvocacyNigeria, los representantes del gobierno eran audiencia de advocacy, pero también aliados y defensores en el grupo central y las redes estatales. AdvocacyNigeria encontró que el cultivo de contactos y el mantenimiento de vínculos con personas influyentes dentro de las estructuras de gobierno fue una estrategia altamente efectiva. De esa manera aseguró que los miembros de la red, incluyeran a representantes gubernamentales de los Ministerios de Salud y de Asuntos de las Mujeres, así como de la Oficina de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. A través de los aliados gubernamentales, AdvocacyNigeria tuvo acceso a una amplia gama de foros, algunos de los cuales proporcionaron oportunidades adicionales para el trabajo de advocacy; y, como resultado, AdvocacyNigeria representó a grupos de salud reproductiva en eventos tanto internacionales como nacionales.


20

Generación del cambio político

Figura 2: Modelo de Red de Advocacy de AdvocacyNigeria

Redes estatales’

Redes estatales’

Miembro del grupo base Miembro del grupo base

Miembro del grupo base Secretariado

Redes estatales’

Redes estatales’ Miembro del grupo base

Miembro del grupo base

Redes estatales’

Los aliados gubernamentales, quienes fueron parte del grupo base y que tenían puestos clave dentro del gobierno, proporcionaron información privilegiada – se constituyeron en un sistema oportuno de advertencia y acceso a personas claves específicas. En Nigeria, el involucramiento de los funcionarios gubernamentales fue muy importante puesto que a los tomadores de decisiones y personas influyentes (como los emires y líderes religiosos) no les gustaba trabajar con organizaciones no gubernamentales internacionales y preferían agendas manejadas por y para los propios nigerianos. Por ello, el involucramiento del gobierno y los parlamentarios en AdvocacyNigeria fue crucial y rompió con el modelo tradicional de las redes de advocacy. Una coalición que solamente incluyera organizaciones de la sociedad civil no era necesariamente la red de advocacy ideal; en lugar de ello, una variedad de aliados que compartían intereses similares, incluido el gobierno – como parlamentarios, representantes gubernamentales y funcionarios públicos – pudo aportar percepciones claves a la planificación de advocacy y sustentar el trabajo de la coalición con información sobre metas, tácticas y oportunidades de advocacy.

LECCIÓN: Las alianzas son relaciones de dos vías Una alianza es una relación de dos vías y debe ser mutuamente beneficiosa. En muchas de las redes exitosas, los miembros contribuyeron al logro de los objetivos compartidos, pero también intercambiaron apoyo mutuo a sus respectivas actividades. Pertenecer a la red fue ventajoso porque los miembros contribuyeron al objetivo general, el cual era de su interés, pero la red también les ayudo a alcanzar sus propios objetivos.

LECCIÓN: Voluntariado El trabajo de advocacy toma tiempo y requiere de recursos humanos, financieros y tiempo. Estos recursos necesarios fueron provistos voluntariamente por los diferentes miembros de la red. En Abuja, hubo tres voluntarios que dedicaron su tiempo y esfuerzo en forma gratuita. Las redes estatales dependieron de numerosos voluntarios provenientes de organizaciones no gubernamentales que trabajaban en salud reproductiva. Aún en los estados que contaban con financiamiento, en donde los fondos solamente cubrían un estipendio para una persona focal, todas las actividades fueron dotadas de recursos por los miembros de la red.


Generación del cambio político

Investigación Una de las primeras actividades conducidas fue la investigación de línea de base. AdvocacyNigeria desarrolló un árbol de influencia de advocacy para mapear a los tomadores de decisiones y grupos que podrían influir en el cambio. Un árbol de influencia describe la influencia relativa de las personas e instituciones en un proceso específico de toma de decisiones; esta herramienta es importante para comprender quién influye en las políticas y el grado de su influencia. La información recolectada puede ayudar a desarrollar estrategias de advocacy. El árbol de AdvocacyNigeria cubrió procesos de toma de decisiones a nivel estatal, federal y comunitario (tanto ejecutivo como legislativo) y especificó las audiencias meta de advocacy. A nivel federal, se identificó al nivel ejecutivo,

la legislatura, los ministerios y agencias relacionados con la salud, el sector privado y socios para el desarrollo. A nivel comunitario, se identificó a grupos de la sociedad civil como el Foro de Líderes en Salud Reproductiva, que incluye a líderes religiosos y de opinión. A nivel estatal, se identificó al gobernador del estado, la legislatura estatal, el Presidente de la Cámara, Presidentes de Comités de Salud, Asuntos de las Mujeres y Asignaciones Presupuestales, comisionados estatales de Salud, de Finanzas y de Asuntos de las Mujeres, presidentes de gobiernos locales y líderes religiosos. Durante la elaboración del árbol también se identificó que el Foro de Gobernadores Estatales y el Foro de las Esposas de los Gobernadores de los Estados del Norte eran importantes oportunidades de advocacy para llegar a estas audiencias meta.

Figura 3: Árbol de advocacy de AdvocacyNigeria

Legislatura

[Estado]

Brazo ejecutivo

Presidente de la Cámara

Kapedi

Gobernador del Estado

Presidente del Comité de Salud

Presidenta del Comité de Asuntos de las Mujeres Presidente del Comité de Asignaciones

Comisionado de Finanzas

AdvocacyNigeria

Foro de Gobernadores de 18 Estados del Norte

Grupos de Advocacy de Sokoto, Kano y Kaduna 18 miembros de organizaciones de la sociedad civil

Líderes religiosos/ Mezquita Nacional Líderes de opinión Líderes de salud reproductiva

21

Comisionado de Salud

Comisionada de Asuntos de las Mujeres

Foro Consultivo de Arewa


22

Generación del cambio político

LECCIÓN: Buena investigación En un momento temprano del inicio del proyecto, se identificó a personas clave del gobierno que estaban posicionadas estratégicamente para influir en las políticas a diferentes niveles del gobierno, y se les incluyó en el árbol de influencia de advocacy. AdvocacyNigeria distinguió entre tomadores de decisiones ‘políticos’ y ´técnicos’, quienes requerían dos tipos diferentes de mensajes. Los tomadores de decisiones ‘políticos’ influían en las leyes, reglamentos o normas nacionales, regionales o locales; y determinaban los temas, la agenda y tomaban decisiones. Ellos incluían políticos en los tres niveles del poder ejecutivo y la legislatura – gobiernos federal, estatales y locales. Los tomadores de decisiones ‘técnicos’ eran los tecnócratas, diseñadores de políticas e implementadores en los tres planos del gobierno, quienes implementaban y monitoreaban las políticas conducidas por los políticos. Los tomadores de decisiones ‘técnicos’ eran los secretarios permanentes, los directores de planificación y los directores de asuntos de las mujeres. El poder y liderazgo estaba concentrado en el sector dominado políticamente y fue ahí donde AdvocacyNigeria concentró la mayor parte de su trabajo de advocacy. En ambos casos, el reto era lograr que los tomadores de decisiones dieran seguimiento con acciones al apoyo que habían expresado. Los grupos de interés de AdvocacyNigeria y miembros del grupo base tenían influencia o conexiones con los tomadores de decisiones a quienes se dirigió el trabajo de advocacy.

Defensores El grupo base de AdvocacyNigeria estaba formado por individuos con una gran influencia, provenientes de diferentes campos. En el desempeño de sus diferentes facultades, ellos podían compartir información relevante con AdvocacyNigeria y también compartir información sobre AdvocacyNigeria con sus respectivas agencias. Los miembros del grupo base eran importantes defensores tanto a nivel federal como estatal. A nivel federal, los miembros del grupo base del Ministerio de Salud, del Ministerio de Asuntos de las Mujeres y de la Oficina de los Objetivos de Desarrollo del Milenio eran ‘importantes ojos y oídos de AdvocacyNigeria en el gobierno’ y facilitaban el acceso para entrevistarse con funcionarios de alto nivel a cargo de la formulación de políticas. Los miembros del grupo base fungían también como defensores y notificaban a la red sobre oportunidades de capacitación para el fortalecimiento de capacidades de advocacy a nivel estatal encaminada a reclutar aliados para la red estatal, así como sobre otras oportunidades importantes de advocacy, además de actuar directamente en labores de advocacy en los estados. A nivel federal, AdvocacyNigeria trabajó a través de los miembros del grupo base que estaban posicionados dentro

o cerca del gobierno. Un aliado del Ministerio de Salud a nivel federal proporcionaba acceso a miembros de su Grupo de Trabajo de Salud Reproductiva, del cual AdvocacyNigeria también es miembro. El Ministerio de Salud a nivel federal también posibilitó un foro para que AdvocacyNigeria entrara en contacto con los miembros de su Departamento de Desarrollo Comunitario y Actividades de Población a través de la Conferencia Nacional de Desarrollo Comunitario; AdvocacyNigeria también es miembro de este grupo. Un aliado que era Miembro de la Cámara de Representantes, facilitó el acceso a todas las contrapartes a nivel estatal y AdvocacyNigeria tomó parte en las campañas de nivel de zona del Ministerio para la reducción de la mortalidad materna, así como en su Taller para Directores de Asuntos de las Mujeres. Adicionalmente, AdvocacyNigeria trabajó con el Comité Presidencial de Monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el cual estuvo encabezado por el propio Presidente. AdvocacyNigeria utilizó este foro para entablar relación con los Ministros de las dependencias relacionadas con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, así como con otros miembros del Comité Presidencial de Monitoreo, incluidos la comunidad de donantes, los grupos de las Naciones Unidas, el Director de Presupuesto, los representantes de la Cámara de Representantes y del Senado y las cámaras de comercio e industria. La colaboración con los aliados defensores en la Oficina de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los Ministerios de Salud y de Asuntos de las Mujeres, así como con parlamentarios, amplió el acceso a tomadores de decisiones claves a nivel federal.

LECCIÓN: La importancia de los aliados defensores Los logros de AdvocacyNigeria fueron, en parte, resultado de las acciones de su grupo base de miembros, quienes proporcionaron acceso a una variedad de tomadores de decisiones diferentes. El grupo base de miembros tuvo un carácter único, porque representaba a diferentes organizaciones, incluidas algunas organizaciones con influencia; y los mismos miembros eran personas influyentes por derecho propio – ellos podían poner presión estratégicamente en los procesos políticos y en otros tomadores de decisiones. Algunos miembros tenían también puestos para influir en la asignación de recursos a nivel del gobierno y de los donantes. Un ejemplo de esto fue la contribución de un aliado parlamentario quien logró que la Asamblea Nacional asignara fondos al Ministerio de Asuntos de las Mujeres para realizar trabajo de advocacy en salud reproductiva. El grupo base de miembros pertenecía a grupos de presión o conocía a otras personas que tenían conexiones con las estructuras políticas a nivel ejecutivo, legislativo, socios para el desarrollo y organizaciones de la sociedad civil. Los miembros del grupo base – los diferentes actores en diferentes campos – fueron especialmente útiles en la asignación de recursos. Por su parte, los miembros influyentes del grupo base


también pudieron sugerir ideas a la oficina que maneja los fondos para los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los miembros del grupo base que facilitaron esto fueron aquellos que estaban en posiciones claves para influir en el proceso de asignación de fondos para los Objetivos de Desarrollo del Milenio y que pudieron traducir el trabajo de advocacy en realidades. En gran medida, las reputaciones de la Directora Ejecutiva y de los miembros del grupo base eran transparentes, respetables, creíbles y confiables; y contribuyeron a la reputación general de la red, haciendo que la salud materna se convirtiera en un tema de actualidad y de presión.

Planificación AdvocacyNigeria dedicó aproximadamente 18 meses en la construcción del apoyo para la iniciativa y en el desarrollo de un plan de trabajo con objetivos y actividades claros. El plan de trabajo se subdividió en actividades a nivel estatal y federal. Las actividades a nivel federal pusieron énfasis en los marcos de políticas nacionales para catalizar actividades a nivel estatal; y también sirvieron como plataforma para el trabajo de advocacy regional y global. Las actividades a nivel estatal también eran importantes debido a que ahí es donde se podía lograr el mayor impacto en la vida de las personas. La combinación de actividades a nivel estatal y federal permitió incluir actividades de advocacy dirigidas a las personas a cargo de formular las políticas, actividades dentro de las redes para apalancar el trabajo en curso de los grupos de interés relevantes, así como actividades de fortalecimiento de capacidades, para ampliar los conocimientos y habilidades de las personas a cargo del trabajo de advocacy. La aplicación de una tipología de actores –tomadores de decisiones y encargados de formular políticas (decisiones presupuestales y de políticas), guardianes de la información (que potencian los recursos y oportunidades) y activistas (líderes) – ayudó a identificar claramente a las diferentes audiencias meta del trabajo de advocacy, mismas que requerían diferentes estrategias (como reuniones persona a persona con los encargados de formular las políticas). Esto incluyo técnicas informales de advocacy con ciertas audiencias meta – como los líderes religiosos y las esposas de los gobernadores – que son efectivas y contribuyen al logro general del trabajo de advocacy. Adicionalmente, AdvocacyNigeria, basándose en las reuniones iniciales, compiló un directorio de grupos interesados en temas de salud y esto fue importante en la identificación de las redes existentes para emprender el trabajo de advocacy. Un boletín informativo producido con regularidad y un portal electrónico mantuvieron actualizados a los grupos de interés sobre las actividades y oportunidades de advocacy. AdvocacyNigeria también desarrolló una hoja informativa y un folleto encaminados a promover su campaña para reducir la mortalidad materna.

Generación del cambio político

23

Como parte de la investigación de línea de base, AdvocacyNigeria identificó un foco de interés especial para su labor de advocacy. La Declaración de Abuja11 estableció que el 15 por ciento del presupuesto federal debería asignarse a la salud; sin embargo, el presupuesto de 2008 solamente designó el 5 por ciento para la salud. Esto sugirió que era necesario realizar esfuerzos de advocacy para aumentar el presupuesto general en salud en el ámbito federal; pero, en realidad, el trabajo de advocacy directo en los Fondos de Alivio de la Deuda para los Objetivos de Desarrollo del Milenio representaba la única posibilidad real de un mayor financiamiento para la salud. El mecanismo de Fondos para el Alivio de la Deuda de aproximadamente 111 mil millones de naira (aproximadamente US$750 millones de dólares) por año, se estableció en 2006 para financiar las brechas en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Con este propósito fueron creados un Comité Presidencial para el Monitoreo de los ODM y una Oficina de la Asesora Especial de Alto Nivel del Presidente para identificar las brechas en el alcance de los Objetivos; desarrollar estrategias para superar esas brechas; y para dar seguimiento al gasto de los fondos destinados al alivio de la deuda. El Fondo de los ODM es administrado por la Oficina del Presidente a través de la Asistente Especial de Alto Nivel para el Presidente y es supervisado por el Comité de la Cámara de Representantes sobre los ODM. La Oficina de los ODM determina las actividades y presupuestos que son aprobados por el Comité de los ODM, mismo que asigna el financiamiento para los proyectos y supervisa la Oficina de los ODM. Esta Oficina libera entonces la bolsa de fondos para uso del ministerio ejecutor designado, monitorea la implementación e informa al Comité de los ODM. Muchos de los miembros del grupo base estaban involucrados con el sistema del Fondo de los ODM o tenían puestos claves dentro de él. Las redes a nivel estatal en Kano, Borno, Bauchi y Kaduna desarrollaron planes de advocacy y condujeron trabajo de advocacy a nivel estatal dirigido a tomadores de decisiones. Como parte de la capacitación en Tecnología de Espacio Abierto y Spit Fire Advocacy, las y los participantes compilaron una lista de personas a cargo de formular las políticas en sus estados, con el propósito de dirigir hacia ellas el trabajo de advocacy y apoyarles a convertirse en ‘agentes de cambio’ y portavoces para promover la salud reproductiva. Hubo muchos logros a nivel estatal en el primer año de actividades. En Kano, el Gobernador prometió aumentar la asignación presupuestal y en 2006 el financiamiento para los servicios gratuitos de salud materna aumentó de nuevo a 15 millones de naira (US$100,000). En Bauchi, el trabajo de advocacy tuvo como resultado la renovación del Hospital Ibrahim Bako Housing Estate. En Kaduna, el Gobernador prometió su apoyo para promover la salud reproductiva y para los servicios gratuitos de atención a la salud materna e infantil en 2007.


24

Generación del cambio político

Se describió a AdvocacyNigeria como un ‘catalizador’ que coordinó y facilitó las actividades de advocacy de otras organizaciones. En su calidad de ‘organización catalizadora’, su rol fue facilitar, no producir un producto; y se concentró en alinear a organizaciones con intereses similares para trabajar juntos hacia una perspectiva más amplia. Esto requirió de un liderazgo articulado, activo y visible a través del cual diferentes organizaciones compartieron información (por ejemplo, a través de reuniones, de boca en boca, intercambios de correos electrónicos); y AdvocacyNigeria vinculó los proyectos, las personas y la investigación. Esto significa que AdvocacyNigeria implementó sus actividades a través de otras organizaciones. AdvocacyNigeria fue la primera organización de su tipo y su estructura rompió barreras de una forma que otras iniciativas han imitado desde entonces. Sin embargo, esta situación hizo que el impacto fuera difícil de medir puesto que sus resultados eran parte del trabajo de otras organizaciones. AdvocacyNigeria no buscó desarrollar algo nuevo, sino que se concentró en usar una red existente de activistas en salud reproductiva como los motores del cambio. Al ser una organización esbelta, dedicada a facilitar el tan necesario trabajo de redes para catalizar el cambio, no fue vista como una competidora.

LECCIÓN: Usar los recursos y actividades existentes Las actividades de advocacy realizadas por AdvocacyNigeria aprovecharon el trabajo de organizaciones existentes (como el fortalecimiento de capacidades y eventos) y esto redujo la duplicación, aumentó la relación costo-efectividad, redujo la competencia y fortaleció la credibilidad de otras organizaciones con diferentes tomadores de decisiones. También expandió el alcance nacional y regional de las actividades de advocacy, aprovechando la presencia de las organizaciones a nivel estatal y proporcionando un mecanismo ya establecido para el trabajo de advocacy a favor de la salud reproductiva. Adicionalmente, esto también contribuyó a asegurar una capacidad de advocacy suficiente, puesto que AdvocacyNigeria aprovechó la capacidad existente de líderes en salud reproductiva capacitados con el trabajo de advocacy, ofreciéndoles la oportunidad de aplicar sus habilidades. Usar los recursos y capacidades existentes significó que los activistas fueran fácilmente movilizados en un corto período de tiempo. El trabajo de advocacy no tiene que ser costoso puesto que recurre a recursos existentes como la capacidad de advocacy, las redes, la especialización técnica y las actividades existentes; y también aprovecha lecciones aprendidas de otros métodos y mensajes de advocacy exitosos.

Un reto que se enfrentó fue encontrar la forma más adecuada de realizar un efectivo trabajo de advocacy en un sistema descentralizado. El trabajo de advocacy para obtener apoyo político y financiero destinado a combatir la mortalidad materna a nivel federal no era suficiente para garantizar el compromiso político a nivel estatal y local, pues estos niveles son los que proporcionan el mayor volumen de atención a la salud primaria. Al mismo tiempo, en el sistema federal, los estados son autónomos y asignan de manera independiente los fondos que reciben del gobierno federal. El gobierno federal, por su parte, proporciona orientación al respecto; pero ésta orientación puede diluirse, ignorarse o adaptarse a las necesidades locales a nivel estatal, lo cual impide que las políticas se traduzcan en prácticas. Por lo tanto, un reto para el trabajo de advocacy es definir la forma de asegurar que las promesas y políticas federales sean adoptadas a los niveles estatal y local, en el momento de tomar las decisiones de asignación presupuestal. El grupo base acordó enfrentar estos retos con la reorientación de las actividades y el plan de trabajo, para aumentar los esfuerzos de advocacy a nivel estatal. El grupo base decidió concentrarse en dos redes de advocacy existentes, establecidas en Katsina y Borno debido a que, en esos lugares, las y los funcionarios locales eran receptivos, no había presencia de donantes y la tasa de mortalidad materna era inaceptablemente alta. Estos dos estados focales recibieron fondos para organizar con regularidad reuniones de la red y para coordinar actividades de advocacy. El trabajo de advocacy a nivel estatal tuvo el propósito de aumentar el presupuesto para la salud reproductiva y atención perinatal, así como apoyar la reforma legislativa para salvaguardar los servicios de salud materna. Este cambio permitió que los esfuerzos de advocacy se enfocaran directamente en zonas con indicadores muy malos de salud sexual y reproductiva y también fortalecieran el trabajo de advocacy en donde la capacidad fuera más baja. En este contexto, AdvocacyNigeria concentró sus actividades en los Estados del Norte, en donde los retos de salud sexual y reproductiva eran más complejos y donde las tasas de mortalidad y morbilidad materna eran más altas.


LECCIÓN: Tomar en cuenta la descentralización En todos los proyectos piloto del enfoque de advocacy quedó claro que la descentralización tenía un impacto sustancial en la forma de realizar el trabajo de advocacy a nivel país. Muchas decisiones sobre las prioridades de salud y la asignación de presupuestos tienen lugar a nivel estatal y distrital. Si bien las prioridades se establecen a nivel federal, no se traducen necesariamente en prioridades estatales y municipales. Adicionalmente, el trabajo de advocacy tiende a concentrarse en la capital del país a nivel nacional y hay poca capacidad o recursos de advocacy a nivel distrital, que es en donde se toma muchas de las decisiones claves. Como resultado de esto, muchas actividades de advocacy fueron reorientadas a medio camino a través de los proyectos pilotos, para realizar trabajo de advocacy a los niveles estatal y municipal. Otro reto que enfrentaron los niveles federal y estatal fue que algunos funcionarios influyentes encargados de formular políticas, estaban completando su segundo y último término en el cargo y, por lo tanto, no tenían mucho interés en hacer cambios o adoptar nuevos proyectos. Ellos serían reemplazados por una nueva cohorte de tomadores de decisiones en las elecciones de mayo de 2007. La elección de un nuevo Presidente nacional, Umaru Musa Yar’ Adua, así como el cambio del 80 por ciento de la Asamblea nacional, representaron un reto para Advocacy Nigeria, la cual había obtenido apoyo del último grupo de legisladores. Esto requirió la revisión de sus actividades ya planificadas y la renovación de algunos esfuerzos de advocacy con las nuevas audiencias meta, con el objeto de abordar el cambio político mediante un esfuerzo concertado para lograr que la mortalidad materna se convirtiera en un tema en las elecciones.

LECCIÓN: Usar eventos que llamen la atención A lo largo del proyecto, algunos funcionarios influyentes encargados de formular políticas, estaban completando su segundo y último término en el cargo y, por lo tanto, tenían poca inclinación a hacer cambios y embarcarse en nuevos proyectos. Esto requirió la realización de un nuevo trabajo de advocacy con el grupo de políticos recién electos. AdvocacyNigeria utilizó las elecciones de 2007 como una oportunidad de hacer un llamamiento a los políticos para que hicieran de la promoción de la salud materna e infantil un tema de campaña, debido a la amplia variedad de grupos de interés a los que les preocupaba esta agenda.

Generación del cambio político

25

LECCIÓN: Advertencia acerca del trabajo de advocacy presupuestal Al implementar este enfoque de advocacy, uno de los principales retos fue el rastreo exacto de los presupuestos y la propia labor de advocacy relacionada con este tema. La advocacy basada en presupuestos fue virtualmente imposible debido a que había una desconexión entre la asignación presupuestal y el gasto real, había una escasez de datos de línea de base de presupuestos para medir los resultados, una falta de conocimiento del análisis de las finanzas públicas, una falta de rendición de cuentas y transparencia en los procesos presupuestales y un retraso en la liberación y utilización de los fondos. Esta situación era principalmente debida a la falta de información presupuestal exacta y era más pronunciada en los niveles estatal y local. En cuanto al presupuesto descentralizado de salud, era casi imposible seguir la pista para determinar a dónde iban los recursos y si, de hecho, eran gastados. Esto dificultó el poder monitorear e influir en las decisiones presupuestales. Por lo tanto, los esfuerzos de advocacy deben comenzar con promover una mayor transparencia y rendición de cuentas relativas al presupuesto. Otra dificultad en el trabajo de advocacy basada en el presupuesto fue que, muchas veces, el presupuesto asignado no era liberado y ejecutado con la oportunidad suficiente y esto ocasionaba que no se ejerciera completamente, por lo que los fondos no gastados se regresaban al Departamento del Tesoro al final del año financiero. Esta incapacidad de usar los fondos asignados hacía aparecer redundante el trabajo de advocacy para obtener recursos adicionales.

Comunicaciones de advocacy El trabajo de advocacy de AdvocacyNigeria’s a nivel federal se concentró en crear conciencia y, con esa base, aumentar los recursos para la salud reproductiva. Las actividades preliminares de advocacy en 2006 resultaron en el reclutamiento de varias personas de alto rango encargadas de formular políticas a un nivel nacional, quienes expresaron su compromiso con la salud materna, destacando entre ellas la anterior Ministra de Finanzas y las personas a cargo de dirigir el Equipo Económico del Presidente de la República, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Finanzas, la Presidencia del Comité para la Salud del Senado, la Presidencia del Comité de Salud de la Cámara de Representantes, la Presidencia del Comité de Asignaciones Presupuestales, así como el Ministerio, la Secretaría Permanente y la Dirección de Asuntos de las Mujeres, la Presidencia de la Junta de la Mezquita Nacional Abuja y la persona Representante del Sultán de Sokoto, Líder de los Musulmanes Nigerianos. AdvocacyNigeria también realizó labor de advocacy a través de las y los miembros de su grupo base que desempeñaban el rol de defensores, para tratar de que parte


26

Generación del cambio político

de los Fondos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio fueran asignados a enfrentar la mortalidad materna. Muchos miembros del grupo base estaban involucrados directamente en el desarrollo de esta estrategia y desempeñaban cargos en la implementación del Fondo de los ODM. Por ejemplo, una persona miembro del grupo base de AdvocacyNigeria era Asesora Presidencial en la Oficina de la Asesora Especial de Alto Nivel sobre los ODM. Ella y la Directora Ejecutiva de AdvocacyNigeria eran miembros del Comité Presidencial para el Monitoreo de los ODM. Una parlamentaria aliada y miembro del grupo base era la Presidenta del Comité de los ODM en la Cámara de Representantes. A través de estos cargos, las y los miembros del grupo base pugnaron por una mayor inversión en salud materna a nivel federal, con impresionantes resultados. En 2007, se asignó un total de 550 millones de naira (US$453,278) para promover la reducción de la mortalidad materna, en particular para advocacy a través de los medios para la maternidad segura y el cambio de las normas sobre salud reproductiva a nivel estatal. Otros 33 millones adicionales de naira (US$220,000) fueron asignados para conducir un estudio de línea de base sobre indicadores de salud materna e infantil a nivel estatal. En 2008, AdvocacyNigeria trabajó con el Ministerio de Salud a nivel federal y con la Oficina de la Asesora Especial de Alto Nivel para el Presidente sobre los ODM, para asignar 2.4 millones de naira (US$16,000) con el fin de establecer un programa para formar un cuerpo de especialistas en partos que capacitó enfermeras, comadronas y trabajadores sanitarios de la comunidad y les asignó a los estados insuficientemente atendidos. Adicionalmente, por primera vez en siete años, 20 millones de naira (US$130,000) fueron asignados al Departamento de Salud Reproductiva del Ministerio de Salud federal para la adquisición de suministros de planificación familiar. En 2009, se asignó un monto de 700 millones de naira (US$5 millones) para suministros de obstetricia de emergencia, como sulfato de magnesio y prendas de ropa anti-choque, con fondos de los ODM. AdvocacyNigeria emprendió varias actividades adicionales de advocacy con otras personas claves influyentes, como líderes religiosos en la reunión del Consejo Interreligioso de Nigeria, realizada en agosto de 2008; la cual fue una oportunidad para tener contacto con los líderes religiosos más influyentes del país – Su Eminencia, el Sultán de Sokoto, Alhaji Muhammad Saad Abubakar y el Presidente de la Asociación Cristiana de Nigeria, El ilustrísimo Arzobispo John Onaiyekan. En 2008, el Consejo Interreligioso de Nigeria incluyó la salud materna en su comunicado para el gobierno federal. El trabajo de advocacy a nivel estatal se enfocó a la promoción de servicios gratuitos de salud materna. La Conferencia Nacional de Salud en 2006, la cual estableció la agenda nacional de salud, identificó la promoción de los servicios gratuitos de salud materna como un objetivo nacional clave. Esto se basó en la experiencia del estado de Kano, en donde se había estado prestando servicios

gratuitos de salud materna desde 2001.12 La prestación de servicios gratuitos de salud materna requirió el apoyo político y financiero a nivel estatal, ya que los gobiernos estatales son responsables de proporcionar el mayor volumen de los servicios de atención a la salud primaria y dotarlos de recursos. Esto significó que se requería de trabajo de advocacy a nivel estatal para asegurar el compromiso político y financiero en apoyo de los servicios gratuitos.13 Las actividades de AdvocacyNigeria para aumentar el compromiso con la atención a la salud materna a nivel estatal tuvieron dos componentes: el trabajo de advocacy regional dirigido a los Gobernadores del Norte y el trabajo de advocacy específico en cada estado. El Foro de Gobernadores del Norte en 2008 presentó una oportunidad de sensibilizar a los 18 Gobernadores de los Estados del norte sobre los servicios gratuitos de salud materna. AdvocacyNigeria realizó presentaciones en el Foro y participó en una reunión previa al Foro para destacar la importancia de la salud materna.14 Los 18 Gobernadores de los Estados del norte declararon su compromiso para implementar los servicios gratuitos de salud materna en sus respectivos estados. Los compromisos adquiridos en el Foro demostraron que había interés por parte de los políticos en ser vistos como partidarios de la salud materna, aunque esas declaraciones no fueron pareadas inmediatamente con los recursos necesarios. Por lo tanto, fue necesario realizar trabajo adicional de advocacy para hacer que esos compromisos se tradujeran en un apoyo presupuestal adecuado. Anteriormente, las redes de advocacy estatales habían obtenido apoyo de tomadores de decisiones en Kano, Borno, Jigawa, Sokoto, Kaduna, Katsina y Bauchi.15 Estas redes se nutrían de activistas capacitados, donaban considerables cantidades de tiempo y energía para iniciar y mantener el concepto de AdvocacyNigeria. Cada red contaba con un plan específico de advocacy a nivel estatal para aumentar la asignación presupuestal a los servicios gratuitos de salud materna, a través del trabajo con sus respectivos gobernadores y tomadores de decisiones. Todas las redes se concentraron en lograr que los recursos sostenidos para los servicios gratuitos de salud materna estuvieran disponibles. El presupuesto del estado dependía fuertemente de la decisión del Gobernador, de tal forma que para garantizar que los recursos para los servicios gratuitos de salud materna fueran sostenidos, con o sin el respaldo del Gobernador, se requirió del respaldo legislativo. Este enfoque complementó varias actividades que estaban ocurriendo para promover los servicios gratuitos de salud materna. La promoción de leyes fue una parte importante de estas actividades, porque garantizó la sostenibilidad de los servicios gratuitos más allá del período en el cargo de un determinado Gobernador. Las redes utilizaron la Ley de Salud Materna Gratuita del Estado de Kaduna como ejemplo de un éxito demostrado cuando visitaban a las audiencias meta identificadas en su investigación de línea de base,


cuando preparaban hojas informativas específicas para un estado, cuando organizaban actividades de fortalecimiento de capacidades para sus miembros y cuando participaban en los comités para fortalecer el borrador de la Ley de Salud Materna Gratuita.

LECCIÓN: Paquete estándar de advocacy basado en

éxitos demostrados

A lo largo del proyecto, AdvocacyNigeria desarrollo varios enfoques estándar de advocacy para el desarrollo de mensajes, para transmitir los mensajes y para identificar aquello que podría ser reproducido y aplicado a diferentes niveles. AdvocacyNigeria proporcionó a los diferentes grupos de interés un mensaje unificado para asegurar que todos estaban ‘cantando la misma canción’ tanto a nivel federal como estatal. Todos los grupos de interés se unificaron en torno al objetivo de aumentar los recursos para enfrentar la mortalidad materna; y la información a nivel nacional y estatal se difundió con base en hojas informativas y folletos basados en los datos y la capacidad existentes. A nivel estatal, el enfoque fue compartir el ejemplo de la Ley de Salud Materna Gratuita aprobada en Kaduna, lo cual complementó otras actividades de advocacy en proceso. Bauchi, Borno, Kaduna y Katsina ya prestaban servicios gratuitos de salud materna y otros estados están en diferentes etapas en el proceso de hacer que los servicios de salud materna e infantil sean gratuitos.16 Con el propósito de hacer que la prestación de servicios gratuitos de salud materna estuviera adecuadamente respaldada por la legislación, todas las redes estatales usaron un formato de advocacy similar: desarrollar las redes estatales, aplicar materiales de advocacy similares (como las hojas informativas específicas por estado, borradores a la medida para la Ley de Salud Materna Gratuita, costeo de los servicios gratuitos de salud materna), así como implementar estrategias de advocacy similares para las audiencias meta (como las esposas de los gobernadores,17 los gobernadores, asambleas estatales, comisionados de salud, secretarías permanentes). Esto constituyó la base de un paquete estándar de advocacy. Los resultados de este trabajo de advocacy fueron variados. En Bauchi, los servicios están siendo prestados con el apoyo de una Ley que fue aprobada en 2008. En Kaduna, Jigawa y Katsina, la Ley se introdujo a la Cámara de Representantes en febrero de 2009 y los servicios ya están siendo implementados con un presupuesto designado. En Borno, el trabajo comenzó en enero de 2009 con la labor de advocacy de la esposa del Gobernador con el propio Gobernador con respecto a la Ley. En Sokoto, en el momento de elaborar este informe, la Ley no está todavía en la Cámara, pero los servicios están siendo implementados. En Kano, estado con una larga tradición de prestación de los servicios, hay una infraestructura bien definida, pero por mucho tiempo no hubo Ley, políticas o directrices. Se ha desarrollado una

Generación del cambio político

27

Ley con el apoyo del nuevo Comisionado para la Salud del Estado. Es importante señalar que la definición de lo que se incluye en los servicios gratuitos de salud materna varía de estado a estado.

LECCIÓN: El mensaje de ‘petición’ AdvocacyNigeria utilizó la Ley de Salud Materna Gratuita de Kaduna como su ‘petición’. La Ley de Salud Materna era una legislación que garantizaba que los estados proporcionarían servicios gratuitos de salud materna con base en el éxito de este modelo en otro estado. Después de sensibilizar a las personas meta del trabajo de advocacy acerca de la urgencia de este asunto, la red solicitaba al Gobernador y a otras audiencias meta secundarias que tomaran acciones concretas para examinar el ejemplo de la Ley de Salud Materna Gratuita de Kaduna – promoviendo con ello una solución basada en evidencia. Como resultado de este trabajo, AdvocacyNigeria se convirtió en una autoridad nacional en materia de mortalidad materna y salud reproductiva; y, con frecuencia, representaba a la sociedad civil en eventos internacionales y en grupos de trabajo nacionales en los Ministerios de Salud y de Asuntos de las Mujeres. Adicionalmente, AdvocacyNigeria se convirtió en un recurso sobre el trabajo de advocacy tanto para el Ministerio de Salud como para el de Asuntos de las Mujeres, así como para asesorar a otras organizaciones que estaban emprendiendo labores de advocacy; y muchas veces era subcontratada para llevar a cabo el componente de advocacy de algún proyecto, especialmente a los niveles estatal y local.

LECCIÓN: Usar métodos de advocacy apropiados El método de advocacy promovido por AdvocacyNigeria se concentró primeramente en elevar el nivel de conciencia a través de eventos y reuniones existentes, así como mediante reuniones de advocacy individuales con una sola persona como audiencia meta de advocacy – se percibió que transmitir ‘directamente’ los mensajes en persona imponía seriedad y respeto. Parte del enfoque era asegurar que el mensaje fuera transmitido por la o el mensajero más apropiado. Por ejemplo, en Hausa se consideraba que una mujer haciendo labor de advocacy a favor de la salud de las mujeres era más convincente que un médico forastero. A nivel estatal, las actividades de advocacy eran llevadas a cabo por representantes locales capacitados. La transmisión del mensaje utilizaba a una persona con relevancia local (como un parlamentario) o una persona con credibilidad de la propia comunidad meta (por ejemplo un médico) para plantear el asunto y responder a las preguntas. Este enfoque se consideró apropiado, respetuoso y menos dirigido por los donantes. Esto demostró que la forma de transmisión del propio mensaje es tan importante como el mensaje mismo.


28

Generación del cambio político

A pesar de los éxitos de AdvocacyNigeria para aumentar el apoyo político y financiero, así como los compromisos para la salud materna, hubo retos para instrumentar estos compromisos de manera efectiva. En 2007, el Ministerio de Salud a nivel federal recibió fondos para capacitar el cuerpo de parteras, pero los fondos no fueron utilizados. También hubo preocupación acerca de si los fondos asignados al Ministerio federal de Asuntos de las Mujeres para obtener datos específicos a nivel estatal estuvieron mal asignados, puesto que no tenían la capacidad técnica para llevar a cabo la investigación. Hubo falta de claridad acerca de cuál agencia debería manejar los fondos; el Ministerio de Salud tenía la capacidad técnica, pero no tenía la capacidad de absorber y gastar los fondos; mientras que el Ministerio de Asuntos de las Mujeres tenía capacidad para absorber los fondos pero carecía de la capacidad técnica. Por lo tanto se necesitó de trabajo de advocacy para reducir la competencia en torno al manejo de los fondos. Además, las subvenciones para las actividades a través de los fondos para los Objetivos de Desarrollo del Milenio no estuvieron vinculadas a un programa de acción más amplio; y esto sugiere que parte de la futura planificación de advocacy necesita concentrarse en la mejor forma de utilizar los fondos obtenidos.

LECCIÓN: Necesidad de proveer soluciones como parte del mensaje de advocacy Las actividades realizadas durante los pasados dos años demostraron que los gobernadores estaban haciendo ofrecimientos y anuncios sobre los recursos que reservarían para dedicarlos a la prestación de servicios de salud materna. Sin embargo, no había garantía de que éstos se llevarían a cabo, en parte debido a que los procedimientos y sistemas necesarios no estaban implementados para hacerlos operativos. Por lo tanto, el lograr el acuerdo y compromiso es solamente parte del proceso de advocacy, por lo que debe también incluir trabajo con los tomadores de decisiones para transformar los compromisos en resultados concretos; por ejemplo, proporcionando orientación sobre los procedimientos y operaciones necesarios para implementar los compromisos. En otras palabras, los tomadores de decisiones deben ser concientizados acerca de los temas y las soluciones; y debe proporcionárseles herramientas técnicas y soluciones para aprovechar el impulso que se haya dado al tema.

LECCIÓN: Voluntad política cambiante A pesar de las declaraciones de los tomadores de decisiones, continuó habiendo una falta de voluntad política, lo cual se demostró en que los presupuestos no correspondían a las promesas, especialmente aquellas hechas durante la campaña electoral. Adicionalmente, los funcionarios gubernamentales estaban renuentes a responder a peticiones de organizaciones no gubernamentales, porque consideraban que esas organizaciones no tenían ni la influencia ni el mandato para hacer el cambio y no estaban conscientes de su poder. Muchos tomadores de decisiones tuvieron que ser sensibilizados acerca de la influencia de esas organizaciones.

LECCIÓN: Las personas a quienes se dirige el trabajo de advocacy no están conscientes de su influencia Las limitaciones en la capacidad no fueron exclusivas de quienes estaban directamente a cargo de la labor de advocacy, sino también afectaban a los propios políticos y tomadores de decisiones, quienes tendían a subestimar su propia relevancia y, por lo mismo, hubo necesidad de fortalecer sus capacidades para facilitar la revisión de políticas y la sensibilización. Esto tuvo el beneficio agregado de demostrar que quienes formulan las políticas gubernamentales y los implementadores requirieron de la ayuda y cooperación de las organizaciones de la sociedad civil a nivel local.

Evaluación Un consultor independiente de la Universidad de Maiduguri llevó a cabo la evaluación de AdvocacyNigeria y encontró que los objetivos de fortalecer el secretariado y los aliados de la red, desarrollar un plan integral de tomadores de decisiones influyentes e implementar las actividades de advocacy se alcanzaron. Además, el trabajo de advocacy sí fortaleció los recursos destinados a los servicios de salud sexual y reproductiva. El informe sugirió que estos logros se debieron a las alianzas estratégicas entre el gobierno y las organizaciones de la sociedad civil, así como a la composición única del grupo base. La evaluación también sugirió áreas para el trabajo futuro como el apoyo al trabajo de otras organizaciones de las sociedad civil para evitar la duplicación, establecer un monitoreo continuo de los aumentos presupuestales en los niveles tanto estatal como federal; y asegurar una asignación presupuestal sostenible para la salud materna. Estos hallazgos fueron presentados al final de la reunión de grupos de interés del proyecto a la que asistió el grupo base, así como los grupos de interés originales, los socios para el desarrollo y los medios de comunicación.


En los pasados cuatro años, AdvocacyNigeria ha tenido un impacto. Quienes formulan las políticas y otros funcionarios están ahora conscientes de los temas de mortalidad materna y salud sexual y reproductiva en los Estados del norte. El tema de la mortalidad materna aparece en los periódicos todos los días, lo cual en parte se debe a las relaciones de AdvocacyNigeria con la prensa y la asistencia a talleres y reuniones. La estrecha colaboración del grupo base con la Oficina de los ODM, el Ministerio de Asuntos de las Mujeres y el Ministerio de Salud, ha permitido plantear el tema en la Asamblea Nacional, la cual actualmente pone énfasis en la salud materna por encima de otros temas. Esto ilustra el rol de importancia crítica que desempeñan las y los representantes del gobierno en el desarrollo e implementación del trabajo de advocacy. La labor de advocacy a nivel estatal, tanto a través del Foro y el trabajo específico en los estados, ha sensibilizado a los poderosos gobernadores en el tema y ayudado a asegurar que los compromisos federales se traduzcan en acciones a través del sistema. El impacto más concreto ha sido el aumento de recursos para reducir y combatir la mortalidad materna, obtenido a través del Fondo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Generación del cambio político

29


30

Generación del cambio político

Brasil Construcción de consenso, creación de conciencia e involucramiento de tomadores de decisiones El trabajo de advocacy vinculado al Objetivo de Desarrollo del Milenio 5 se dirigió a mejorar la salud materna – un serio problema de salud que atrajo a una amplia base de apoyo de una diversa gama de grupos de interés. El enfoque en la mortalidad materna también ofreció un punto de entrada para involucrarse con otros temas más controversiales relacionados con la salud y los derechos sexuales y reproductivos, como el aborto. Las políticas y las leyes ya existían, por lo que el trabajo de advocacy se concentró en actividades para asegurar su implementación efectiva. Comienzo El proyecto piloto en Brasil comenzó en enero de 2007 y fue coordinado por Bem-Estar Familiar no Brasil (BEMFAM), la Asociación Miembro de IPPF. BEMFAM ha estado trabajando de manera continua en salud sexual y reproductiva en todo Brasil durante los últimos 35 años. Es un actor clave en el campo de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, ampliamente reconocido por su especialización en el tema y que mantiene más de 1,100 acuerdos con municipios para proporcionar asistencia técnica, capacitación, monitoreo y evaluación en planificación familiar, así como para servicios de laboratorio, asistencia técnica y capacitación en la prevención del VIH e infecciones de transmisión sexual, así como en la integración de servicios para jóvenes y sistemas gerenciales. El alcance y reconocimiento nacionales de BEMFAM hicieron que estuviera bien posicionado para coordinar una coalición nacional de advocacy orientada a aumentar la prioridad política para la salud sexual y reproductiva. El proyecto piloto ofreció una oportunidad única para que BEMFAM se involucrara de manera sistemática en el trabajo de advocacy. BEMFAM tenía preocupación acerca de los permanentemente altos niveles de mortalidad y morbilidad materna en Brasil. A pesar de los avances logrados en todos los otros Objetivos de Desarrollo del Milenio, la tasa de mortalidad materna permanecía alta en las áreas con mayores carencias. Las cifras exactas no se conocían debido a una deficiente recolección de estadísticas y al subregistro. La tasa de muertes maternas era aproximadamente de 75 por cada 100,000 nacimientos vivos, aunque algunas estimaciones ubicaban la tasa hasta en unas 2,000 muertes maternas por cada 100,000 nacimientos vivos. BEMFAM, por lo tanto, decidió identificar las causas fundamentales de la mortalidad materna – así como las soluciones a este

problema – y usar un efectivo trabajo de advocacy para promover su solución con los tomadores de decisiones relevantes. BEMFAM consideraba que la tasa de mortalidad podría minimizarse significativamente con un mejor acceso a servicios básicos de atención prenatal, prestados por profesionales de la salud bien calificados.

LECCIÓN: La importancia de la identificación del tema de advocacy La mortalidad materna tiene muchos ángulos de contacto, incluidos los aspectos de salud pública, legales y de género. La selección de la mortalidad materna como tema de advocacy atrajo a una amplia base de apoyo de una diversa gama de grupos de interés, que pudieron identificarse con la agenda común. Esto generó un apoyo substancial y compromiso de los grupos de interés, que gustosamente donaron su tiempo y recursos personales y colaboraron unos con otros.

Construcción de redes Habiendo identificado el tema central – aumentar el financiamiento para reducir la mortalidad materna – fue necesario desarrollar una coalición efectiva de grupos de interés con enfoques y preocupaciones comunes, para colaborar con ellos. La primera fase del trabajo de advocacy, por lo tanto, fue crear una coalición con nuevos aliados para desarrollar el plan de acción de advocacy. Muchas de las actividades para la construcción de la red se enfocaron en la creación de alianzas entre BEMFAM y otros grupos feministas y de mujeres a nivel nacional; en particular, la Red Feminista para la Salud. Esta alianza fue importante para elevar el perfil de la mortalidad materna. Sin


Generación del cambio político

31

Figura 4: El Modelo de Red de Advocacy del Grupo de Trabajo de Mortalidad Materna

Secretariado

Miembro clave

Miembro clave

Miembro clave

embargo, había una historia de relaciones antagonistas que superar, debido a que durante los 20 años anteriores, los grupos feministas habían criticado públicamente a BEMFAM. Por lo tanto, la intermediación para esta alianza requirió un largo proceso y fue uno de los principales logros del proyecto. El desarrollo de alianzas tuvo varias etapas diferentes. Una vez que se hubo presentado la idea de aliarse para trabajar en advocacy, lo que siguió fue una serie de reuniones personales entre gerentes de alto nivel. Estas reuniones se centraron en identificar puntos comunes de preocupación y en poner de relieve otros intereses compartidos y las ventajas de trabajar juntos. Esto incluyó el compartir documentos financieros y programáticos internos – y ese grado de transparencia generó confianza. Posteriormente, las organizaciones aliadas participaron en y contribuyeron con las actividades de unos y otros y emprendieron actividades conjuntas.

LECCIÓN: Cómo construir los elementos claves de

una alianza

Hay dos elementos importantes del trabajo en alianza: confianza y reciprocidad. La confianza es resultado del trabajo en alianza y requiere un período de fortalecimiento de las relaciones de comunicación. Si los miembros de una alianza no han trabajado juntos previamente, necesitan establecer una base de confianza, que es el cimiento de un trabajo en colaboración y que solamente se desarrolla con el paso del tiempo.

LECCIÓN: El desarrollo de las alianzas toma tiempo El desarrollo de la alianza tomó tiempo e implicó una serie de diferentes etapas. Primeramente, el proyecto fue presentado a cada miembro potencial de la alianza; y, en segundo lugar, hubo una serie de reuniones personales entre la alta gerencia y los aliados potenciales. Después de ello, cada miembro fue contactado por un investigador y activista reconocido, con una invitación a participar en la investigación de línea de base. Después de ocho meses de fortalecer las relaciones, las dos organizaciones aliadas, formaron junto con otras un grupo de trabajo enfocado a la mortalidad materna. El grupo de trabajo incluyó representantes de seis organizaciones de la sociedad civil, bajo la coordinación del Director Ejecutivo de BEMFAM. Este grupo incluyó a la Red Feminista para la Salud, la Asociación Brasileña de Barras, sección de Río de Janeiro; un académico asociado, un profesor de Ginecología y Obstetricia; la Asesoría Parlamentaria de la Subsecretaría de Política para Mujeres / San Gonzalo; y la Federación Brasileña de Ginecología y Obstetricia. Este grupo de trabajo desarrolló mensajes e implementó actividades de advocacy de manera colectiva.


32

Generación del cambio político

Investigación Se contrató a una consultora para llevar a cabo la investigación de línea de base. La investigación se desarrolló a lo largo de los primeros seis meses del proyecto e incluyó encuestas que exploraron las causas de la mortalidad materna – y soluciones a este problema –, el mapeo de presupuestos e influencias a niveles federal, regional y municipal del gobierno; y una encuesta aplicada a organizaciones de la sociedad civil. La investigación sobre las causas de la mortalidad materna y las soluciones potenciales fueron llevadas a cabo con expertos técnicos en salud materna, con el fin de elaborar un mapa de la situación actual y destacar recomendaciones para la acción. Esto formó el contenido de un seminario y consulta nacional sobre las causas y soluciones relacionadas con la mortalidad materna en Brasil.

Defensores Cada persona participante en el grupo de trabajo era también una defensora del proyecto. La alianza con la Red Feminista abrió las relaciones con otros grupos feministas que habían tenido experiencia en el trabajo con el Congreso en Brasilia, la sede del gobierno. Como BEMFAM no tenía presencia en Brasilia, que es donde la mayor parte del trabajo político ocurre, esto llevó a la búsqueda de posibles soluciones acerca de dónde ubicar el proyecto. De esta forma, BEMFAM realizó una planificación de su trabajo en estrecha relación con grupos feministas en Brasilia que ya tenían conexiones y experiencia en el mapeo presupuestal y de influencias; y aprovechó las relaciones existentes con las organizaciones aliadas. Esto redujo el conflicto entre las organizaciones, puesto que cada miembro de la alianza trabajó con base en sus ventajas comparativas y esferas de influencia para fortalecer la comunicación y la confianza. Hubo beneficios claros para todos los miembros de la alianza por el hecho de trabajar juntos, como el poder usar los recursos de los otros miembros (por ejemplo las instalaciones, eventos, seminarios) y fortalecer la credibilidad de los diferentes miembros de la alianza con diferentes grupos de interés. El proyecto capitalizó las variadas especialidades y las esferas de influencia relacionadas de cada aliado. Por ejemplo, la alianza con la Orden de Abogados de Brasil facilitó la audiencia pública con el Ministro de Justicia. El trabajo de advocacy mostró de varias maneras el valor agregado derivado de trabajar juntos. Primeramente,

en una serie de audiencias públicas en Brasilia – en donde el grupo de trabajo hizo presentaciones y sostuvo conversaciones con ministros claves, los ministerios y funcionarios gubernamentales de alto nivel – el Ministro de Salud señaló que esta era la primera vez que un grupo había llegado con una dirección, ideas y propuestas claras y compartidas sobre cómo avanzar en un tema. Este proyecto creó consenso y un frente común entre un grupo de organizaciones de la sociedad civil y demostró que era beneficioso y fácil para el gobierno el trabajar con este tipo de organizaciones. Esto significó que los mensajes serían no solamente analizados con los aliados nuevos en el debate; y que la revisión de los mismos no se limitaría a hablar con gente convencida del tema, sino que los mensajes también llegarían a profesionales de la medicina, académicos, grupos de derechos humanos, legisladores y otros. El trabajo con nuevos aliados permitió también que los temas de interés común se vincularan con otros temas y fueran analizados conjuntamente con diferentes actores, incorporando su apoyo para un problema que necesitaba ser abordado a través de esfuerzos de colaboración.

Planificación Al final del primer año, un seminario nacional de alto nivel – Salud de las mujeres, mortalidad materna y reducción de daños: Diagnóstico y perspectivas – fue co-organizado por BEMFAM y por la Orden de Abogados de Brasil, con base en los hallazgos consolidados de la investigación de línea de base. La consultora contratada para hacer la investigación movilizó a muchas de las personas que visitó durante el proceso y las reunió en el seminario. El altamente exitoso evento se enfocó a los aspectos políticos y técnicos de la salud materna y exploró estrategias para reducir la mortalidad materna. Ochenta y nueve representantes del gobierno federal, estatal y local (Ministerio de la Salud, Secretariado de las Mujeres, el Congreso nacional y los congresos locales), organizaciones de la sociedad civil y profesionales médicos, compilaron una lista de los aspectos más apremiantes y sus recomendaciones. Se estableció un grupo de trabajo para transformar las recomendaciones en una Carta de Recomendaciones que se enviaría a tomadores de decisiones claves dentro del gobierno con el fin de proporcionarles evidencia sólida para sustentar con información las políticas, los programas y los presupuestos.


LECCIÓN: Cómo usar eventos que llamen la

atención

Originalmente, el seminario nacional realizado en diciembre de 2007 estaba pensado para 20 participantes, pero al final asistieron unos 89. El evento fue co-patrocinado por el Ministerio de Salud y el UNFPA. Este nivel de participación fue resultado del interés creado por la consultora durante la investigación de línea de base, cuya credibilidad y alto perfil crearon el compromiso y aceptación de personalidades y aliados claves a través del proceso de investigación. Adicionalmente, fue relativamente fácil hacer que el propio tema – las mujeres muriendo – se convirtiera en un punto de preocupación común para una variedad de grupos de interés, puesto que se trataba de un asunto tanto de salud pública como de legislación. Muchas organizaciones sabían que este era un tema apremiante; a pesar de contar con buenas políticas y reglamentaciones, en la realidad las mujeres seguían muriendo. Por lo tanto las organizaciones de la sociedad civil se vieron obligadas a involucrarse. El seminario nacional involucró a muchas organizaciones y presentó la información básica en formas novedosas, que dotaron al tema de un perfil mucho más alto. La Carta de Recomendaciones colectiva fue revolucionaria y fue autorizada por Lena Peres, del Departamento de Acciones Programáticas Estratégicas del Ministerio de Salud. El grupo de trabajo establecido después del taller se formó con el objeto de implementar las prioridades identificadas y para desarrollar un plan de acción de advocacy. El grupo de trabajo sostuvo dos reuniones para desarrollar estrategias conjuntas de advocacy, con el fin de elevar el nivel de conciencia acerca de la salud materna en el gobierno y con el público en general. Los objetivos de las actividades fueron compartir la Carta para dar lugar al debate acerca de la mortalidad materna a nivel estatal y para obtener el compromiso público de los candidatos políticos, las y los funcionarios municipales y estatales de salud y profesionales de la salud. Estas actividades incluyeron el compartir la Carta de manea amplia con aliados y profesionales de la salud a nivel estatal y visitar Brasilia para hacer crecer el apoyo para la Carta en los Ministerios de Salud y Asuntos de las Mujeres, Consejos Estatales y el Senado Federal.

Generación del cambio político

33

Comunicaciones de advocacy La Carta de Recomendaciones representó el consenso entre los diferentes grupos de interés, lo que le confirió un sólido sentido de legitimidad, pues estaba endosada por una gran variedad de grupos relevantes – el movimiento feminista, universidades, sociedades médicas, Comités de Mortalidad Materna, representantes del gobierno de nivel estatal y federal, así como representantes estatales del poder judicial para el avance de los derechos de las mujeres. Fue también un momento importante para movilizar al conjunto de grupos de interés. La Carta marcó el inicio de las actividades de advocacy y fue la expresión externa de un proceso participativo más extenso. Las y los participantes en el seminario formaron parte de un grupo de correo electrónico que recibía actualizaciones con regularidad. La Carta fue utilizada en diversas situaciones y cumplió varias funciones. Sirvió como un instrumento para promover el tema y actuar como incentivo para debates y diálogo, así como documento de referencia para ser consultado (pues incluye una serie de referencias recopiladas de artículos científicos relevantes, políticas y otras publicaciones de relevancia). La Carta se convirtió en el eje del plan de acción de advocacy.

LECCIÓN: Materiales de advocacy El grupo de trabajo desarrolló una Carta de Recomendaciones que era revolucionaria porque constituía una declaración de intención colectiva, firmada por una gama de grupos de interés y que fue autorizada por el Ministerio de Salud. La Carta de Recomendaciones emergió de un proceso consultivo en un seminario nacional y demostró efectivamente el consenso del grupo. La Carta de manera clara y exhaustiva describió que acciones eran necesarias para reducir la mortalidad materna. El apoyo de una gama de grupos de interés dio al documento la autoridad que ha servido como elemento central para coordinar el trabajo de advocacy y las actividades de sensibilización. El proceso participativo, que incluyó al gobierno, aseguró que todos los grupos de interés participaran en la autoría de la Carta y, por lo tanto, que la apoyaran. Esto hizo que fuera un documento altamente exitoso y bien recibido. Adicionalmente, la Carta de Recomendaciones abarcó desde recomendaciones amplias hasta las específicas, lo que permitió que diferentes participantes pusieran énfasis en diferentes puntos que eran relevantes a su organización y campo de especialidad.


34

Generaci贸n del cambio pol铆tico

Figura 5: La Carta de Recomendaciones


El grupo de trabajo organizó dos seminarios regionales independientes – con el tema Salud de las mujeres, mortalidad materna y reducción de daños: Diagnóstico y perspectivas – y, para destacar las recomendaciones en otros estados, la Carta se integró con las actividades existentes de miembros del grupo de trabajo y sus representantes locales. Se planificó que las actividades de advocacy enfocadas regionalmente ocurrieran antes de las elecciones para concejales y alcaldes, con el objeto de buscar apoyo en sus futuras políticas y prioridades presupuestales. Los miembros del grupo de trabajo de la Orden de Abogados de Brasil, BEMFAM, la Red Feminista, una renombrada personalidad médica a nivel nacional en materia de mortalidad materna y la Federación Brasileña de Ginecología y Obstetricia asistieron a los eventos regionales, lo que demostró el apoyo intersectorial para la Carta y proporcionó a los eventos la orientación sobre los servicios y los aspectos legales, técnicos, médicos y sobre derechos, en paneles de discusión en torno al tema de la mortalidad materna. La presentación se adaptó a cada localidad y puso énfasis en los problemas específicos de cada municipalidad y estado para garantizar la salud de las mujeres embarazadas y para enfrentar las principales causas de la mortalidad materna. Los aspectos específicos de cada estado fueron presentados por representantes locales de los Comités estatales de Mortalidad Materna, BEMFAM, la Red Feminista, la Asociación local de Ginecología y Obstetricia y funcionarios de salud locales. La asistencia de los Comités locales de Mortalidad Materna, concejales de la ciudad y representantes estatales, académicos, la Asociación Brasileña de Barras, gerentes de salud pública y grupos feministas, añadió peso a las discusiones y fortaleció los compromisos locales.

LECCIÓN: Buen uso de los aliados La difusión de la Carta ilustró un trabajo en alianza exitoso y efectivo. La alianza fue relativamente informal pues se reunió formalmente sólo dos veces, pero tuvo éxito al desarrollar colectivamente la estrategia así como para implementar actividades consistentemente, en calidad de representantes en igualdad de condiciones, durante todo el proceso. Adicionalmente, los representantes regionales de la alianza participaron en eventos regionales. Es importante destacar que los miembros de la alianza eran expertos técnicos respetados y su presencia en los talleres tanto nacionales como regionales, añadió credibilidad y autoridad a los eventos. La alianza entre diferentes grupos fue una experiencia positiva e ilustró qué tan efectivo puede ser unirse para trabajar en materia de advocacy. Los dos seminarios regionales – con el tema Salud de las mujeres, mortalidad materna y reducción de daños: Diagnóstico y perspectivas – se realizaron en Natal (Rio Grande do Norte) y en Fortaleza (Cerará). Se organizó

Generación del cambio político

35

una serie de paneles y mesas redondas adicionales como parte de los eventos llevados a cabo por miembros del grupo de trabajo en Porto Alegre (Rio Grande do Sul), João Passion (Paraiba), Río de Janeiro y Sao Luiz (Maranhão). Las actividades regionales permitieron que el grupo de trabajo sensibilizara a nuevos partidarios y aliados. Esto incluyó a miembros de la Asociación local de Ginecólogos y Obstetras, La Asociación de Barras y organizaciones feministas, así como profesionales de salud municipal, académicos, departamentos de salud, administraciones de las ciudades, especialistas en ginecología y obstetricia, directores de hospitales, directores de escuelas médicas, estudiantes médicos, representantes del gobierno local, congresistas, Comités de Mortalidad Materna, secretarios de salud municipal, la Conferencia Estatal de Abogados de Río de Janeiro, los Ministros de Estado de Justicia, el Presidente Nacional de la Orden de Abogados de Brasil, los Ministros de la Suprema Corte Federal y otros educadores y juristas. El grupo de trabajo tuvo también una audiencia pública con la asamblea legislativa del Estado de Río de Janeiro y realizó sesiones de capacitación para los profesionales médicos sobre cómo integrar el tema del aborto en su trabajo. Como resultado de estas actividades, varios tomadores de decisiones expresaron su compromiso con el mejoramiento de la salud materna y con la Carta de Recomendaciones, con base en que representaba a una amplia gama de organizaciones. Varios candidatos electorales hablaron sobre salud materna e hicieron declaraciones públicas sobre cómo planeaban abordar el tema. En Río, se pidió al grupo de trabajo que trabajara con las municipalidades y la administración estatal para monitorear y mejorar los servicios de salud materna; y que apoyara las actividades encaminadas a presionar a la Asamblea Estatal para que emprendiera las acciones necesarias para implementar las políticas y acciones de una manera exitosa. Los eventos regionales proporcionaron información adicional de valor crítico para ajustar las acciones de advocacy, conforme se fue haciendo claro que una deficiente infraestructura de salud pública (como la capacitación de profesionales de la salud y una actividad administrativa desorganizada) estaba contribuyendo a la mortalidad materna. Varios participantes expresaron su preocupación respecto a la continuación de un desinterés en la salud materna entre los profesionales de la medicina, los problemas de subregistro de la salud materna y la existencia de una buena política pero con una deficiente implementación. El grupo de trabajo también fue a Brasilia a presentar la Carta de Recomendaciones a los Ministros de Salud, de Derechos Humanos y de Políticas para las Mujeres. La delegación solicitó a la Ministra de Asuntos de las Mujeres que endosara la Carta de Recomendaciones y que la difundiera entre las agencias apropiadas a los niveles municipal y estatal, como los Comités de Mortalidad Materna. La Ministra a cargo de la Oficina de la Secretaria


36

Generación del cambio político

de Asuntos de las Mujeres y Asesora Especial de Salud, en la Oficina de la Secretaria para las Mujeres, apoyó plenamente la Carta y al grupo de trabajo; y acordó enviar la Carta al coordinador, departamentos y oficinas de la Secretaría para las Mujeres, a los niveles municipal y estatal, solicitando su adopción. Durante la audiencia otorgada a la delegación por el Secretario Especial de Derechos Humanos, las y los miembros del grupo de trabajo explicaron que la muerte materna es una violación al derecho a la salud y a la vida, que afecta a muchas mujeres brasileñas de manera innecesaria. El Ministro declaró que él incorporaría una prioridad para abordar la mortalidad materna en las conferencias estatales y municipales, en preparación de la reunión anual del Ministerio. Él también se comprometió a tratar de crear un área específica para el tema de mortalidad materna con el Secretario Especial de Derechos Humanos y asegurar la asignación de recursos presupuestales apropiados para 2009. El Ministro también hizo el compromiso de coordinar la difusión de la Carta con el Ministro de Salud y la Oficina de la Secretaría de Asuntos de las Mujeres. La delegación se reunió también con el Ministro de Salud; el Coordinador Nacional del Pacto Nacional de 2004 para Reducir la Mortalidad Materna y Neonatal; y con el Secretario para la Salud de las Mujeres. El Ministro señaló la importancia de trabajar en grupo pues era la primera vez que un grupo unificado con las mismas prioridades, demandas y soluciones se había acercado al Ministerio de Salud. El Ministro solicitó el apoyo del grupo de trabajo en el monitoreo de la aplicación de las leyes, para dar seguimiento a las muertes maternas, así como su participación en la Campaña para los Nacimientos Normales. El Coordinador Nacional del Pacto Nacional para Reducir la Mortalidad Materna y Neonatal afirmó que la operación efectiva de los Comités de Mortalidad Materna era central para el cumplimiento de la Carta de Recomendaciones y la Carta sería difundida entre los 748 Comités. En respuesta directa a estas audiencias, el Ministerio de Salud y la Oficina de la Secretaria de Asuntos de las Mujeres dieron su aval a la Carta de Recomendaciones, colocándola en sus respectivos portales electrónicos y compartiendo la Carta con sus representantes a nivel estatal. Como resultado de la reunión con el Ministro de Salud, el grupo de trabajo fue invitado a hacer una presentación en la Primera Conferencia Brasileña de Monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Sector Salud. La Carta de Recomendaciones fue presentada durante la discusión del panel sobre el Objetivo de Desarrollo del Milenio número 5 a participantes de 17 países, nueve agencias internacionales, 90 representantes municipales, estatales y federales y 60 representantes de organizaciones de la sociedad civil.

LECCIÓN: Vinculación con las prioridades de desarrollo global El trabajo de advocacy estuvo vinculado con el Objetivo de Desarrollo del Milenio 5 – mejorar la salud materna. Este vínculo ayudó a aumentar el compromiso de los miembros de la alianza, puesto que este Objetivo representa un grave problema de salud con el que muchos grupos de interés pudieron identificarse fácilmente. Por lo tanto, atrajo a una amplia base de apoyo como una meta común para una diversa gama de grupos de interés, a pesar de sus diferentes roles dentro de diferentes organizaciones. También atrajo la atención de distintas audiencias meta, aprovechando el actual nivel de conciencia y de voluntad política creados por los Objetivos de Desarrollo del Milenio en las prioridades nacionales.

LECCIÓN: Los mensajes de advocacy deben tener una petición El proyecto tuvo una buena secuencia de pasos básicos para realizar la investigación, construir consenso, crear conciencia e involucrar a tomadores de decisiones. Se entró en contacto con los tomadores de decisiones a través del seminario nacional, los seminarios regionales y las audiencias públicas; y la Carta de Recomendaciones fue presentada en cada evento. Sin embargo, la Carta no iba acompañada por una petición específica de acción. La falta de una acción concreta para dar seguimiento al aumento de conciencia podría explicar la falta de defensores visibles. Es importante dividir el trabajo de advocacy en mensajes que creen y generen prioridad política así como una petición concreta de acción ajustada a la influencia que tienen las distintas audiencias meta. Este enfoque doble ayudaría a mantener el impulso logrado para el tema y maximizar el impacto del trabajo de advocacy. Además de estas actividades, el grupo de trabajo se involucró, de manera creciente, en debates sobre la legalización del aborto e incorporó este tema dentro de sus actividades. La investigación de línea de base, así como la Carta de Recomendaciones, reconoció que el aborto inseguro es una causa principal de muerte materna; y que la carencia de servicios de aborto legal y seguro sigue siendo un obstáculo para responder a la mortalidad materna y salvaguardar los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres. Durante el trabajo de advocacy se hizo evidente que había sólidas políticas y reglamentaciones sobre mortalidad materna, pero que no había equivalentes para el aborto. El trabajo de advocacy en torno al aborto requiere un enfoque hacia la legalización, mientras que la advocacy relacionada con la mortalidad materna se concentró en la implementación adecuada de leyes y planes ya existentes. El aborto requiere más atención y cambios en la legislación actual, por lo que se requeriría las aportaciones de médicos y abogados para asegurar una reforma legal.


Generación del cambio político

Como resultado de ello, los miembros del grupo de trabajo comenzaron a trabajar en la legalización del aborto – este tema se volvió más apremiante después de que la Comisión de Constitución, Justicia y Derechos Civiles de la Cámara de Representantes rechazara la Iniciativa de ley 1135/91 (legalización del aborto) en julio de 2008. El grupo de trabajo participó en los debates y dio seguimiento a políticas públicas relativas al aborto. El apoyo generalizado para combatir la mortalidad materna actuó como punto de entrada para discutir temas más controversiales de salud sexual y reproductiva como el aborto. Al concentrar la atención en la mortalidad materna, los Ministerios de Salud, de Asuntos de las Mujeres y de Justicia pudieron discutir estos temas de una manera segura. El tema de la mortalidad materna se vinculó también a iniciativas globales como los Objetivos de Desarrollo del Milenio, lo que le dio al tema visibilidad y prioridad política a nivel nacional. El aborto está íntimamente vinculado con la mortalidad materna, por lo que al enfocarse en la mortalidad materna, los Ministerios de Salud, de Asuntos de las Mujeres y de Justicia pudieron ser incluidos en las discusiones sobre aborto de una manera segura. La difusión de la Carta redefinió el enfoque del trabajo de advocacy: reconoció la existencia de sólidas políticas y reglamentos nacionales, junto con la voluntad política de combatir la mortalidad materna; pero, al mismo tiempo, destacó la falta de una coherente implementación de las políticas y de recursos para hacerlo. Por ejemplo, bajo el Sistema Único de Salud, no hay una conexión institucional sistematizada entre el lugar en donde una mujer tiene sus visitas prenatales y el lugar en donde tiene el parto: esto significa que la información clínica acerca de cada embarazo no se comparte. El sistema para manejar el embarazo podría ser tremendamente mejorado con medidas simples para garantizar la implementación de políticas y reglamentos.

LECCIÓN: El trabajo de advocacy se refiere tanto a crear políticas de apoyo como a garantizar que sean implementadas El trabajo de advocacy no se enfocó a crear políticas positivas y presupuestos: en lugar de ello, se concentró en asegurar su implementación efectiva. Esto también resaltó la importancia de proporcionar recomendaciones y soluciones que los tomadores de decisiones puedan implementar; así como de asegurar que quienes formulan las políticas estén conscientes de su propia influencia e impacto. El siguiente paso para el grupo de trabajo fue identificar formas para traducir las políticas positivas existentes, los reglamentos y la voluntad política en una implementación concreta y resultados. El grupo de trabajo identificó algunos obstáculos claves para la implementación efectiva de las políticas y reglamentos existentes. Por ejemplo, los

37

profesionales y funcionarios del sector salud a nivel local no estaban conscientes ni capacitados en las nuevas políticas. Adicionalmente, la muerte materna debe ser reportada a los Comités Estatales de Mortalidad Materna, para que puedan clasificar las muertes e identificar causas y responsabilidades. Los 748 Comités de Mortalidad Materna necesitaban ser fortalecidos para posibilitar la medición de la incidencia y las causas de mortalidad materna. Estas tareas implicaron la realización de algunas actividades importantes de advocacy necesarias a los niveles municipal y estatal, que son responsables de prestar servicios de atención primaria a la salud. La variedad de políticas positivas, reglamentos y servicios discutidos anteriormente se expone en el documento Reglamentación Técnica para la Operatividad de los Servicios Obstétricos y Atención Neonatal, que es la reglamentación técnica del Pacto Nacional para Reducir la Mortalidad Materna y Neonatal establecido en 2004. Como se comentó, estas normas todavía tienen que ser implementadas apropiadamente y monitoreadas a nivel municipal y, aún en ese caso, sigue quedando poco claro si la implementación real reducirá la mortalidad materna. Los Comités Municipales de Mortalidad Materna no tienen claro cuáles actividades tendrán impactos concretos y con ello orientar la asignación efectiva de recursos limitados. Para el futuro, el grupo de trabajo tiene planes de trabajar con las 100 municipalidades seleccionadas para un programa de salud materna más extenso del Ministerio de Salud, a ser aplicado en el norte del país; y realizar labor de advocacy a favor de la implementación de las reglamentaciones tal y como se establece en la Carta de Recomendaciones. Se hará un estudio de línea de base para monitorear qué tan efectivas son las recomendaciones y esto se convertirá en un estudio de caso sobre cómo el gobierno brasileño puede responder de manera efectiva a la mortalidad materna. En el largo plazo, las municipalidades seleccionadas proporcionarán ejemplos de éxitos demostrados en la reducción de la mortalidad materna.

Evaluación La implementación del proyecto fue un proceso de aprendizaje en el que la necesidad de una más dirigida y ajustada estrategia de advocacy se hizo evidente durante el propio trabajo de advocacy. Quedó claro que mediante el acuerdo en torno a soluciones propuestas a los obstáculos identificados para reducir la mortalidad materna, las cuales son relativamente simples y fáciles de implementar a nivel local, habría un impacto y un cambio enormes. Los miembros del grupo de trabajo admitieron abiertamente que no estaban conscientes de esto al inicio del proyecto, pero que se volvió muy comprensible para ellos conforme avanzó el proyecto y pudieron ajustar el plan de trabajo de manera acorde.


38

Generación del cambio político

LECCIÓN: Cercanía del asiento del poder en

LECCIÓN: Ejemplo de los aspectos negativos de la labor de advocacy

El proyecto tuvo éxito al impulsar el apoyo y el nivel de conciencia entre las organizaciones de la sociedad civil, así como para allegarse nuevos partidarios a nivel local y nacional. El proyecto probablemente desempeñó algún rol en el aumento de la conciencia y ayudó a presionar la acción gubernamental. Sin embargo, es evidente que esta iniciativa no estaba vinculada con las iniciativas federales para reducir la mortalidad materna. El hecho de que el proyecto no tenía su base en Brasilia fue planteado tempranamente en el proyecto y se le dio respuesta en el sentido de que no era conveniente para BEMFAM tener presencia en Brasilia, sino más bien usar las habilidades y la ubicación de otras organizaciones. La ventaja de BEMFAM está en su trabajo a nivel local. Por lo tanto, el Centro Feminista de Estudios y Servicios de Asesoría fue designado para representar al grupo de trabajo en Brasilia. No obstante, la ausencia del grupo de trabajo en Brasilia significó que no estuviera consciente de la nueva iniciativa municipal de salud materna del Ministerio de Salud; y, por otro lado, que el Ministerio de Salud y el Ministerio de Asuntos de las Mujeres no hubieran estado conscientes de los seminarios regionales del grupo de trabajo.

Muchas Asociaciones Miembros de IPPF tienen una estrecha relación con el gobierno y reciben ingresos por servicios subcontratados. Por lo tanto, el trabajo de advocacy podría poner en riesgo la buena relación existente con el gobierno. En Brasil, BEMFAM empezó a trabajar con nuevos aliados y esto trajo el tema del aborto al frente de la agenda de BEMFAM. Esto acarreó algunas implicaciones negativas debido a que un congresista anti-aborto solicitó una Investigación Pública del Congreso a las organizaciones que trabajan con temas de aborto y esto incluyó a BEMFAM. Esto pudo haber tenido implicaciones negativas para BEMFAM, debido a que recibe un gran porcentaje de su financiamiento de subcontratos con los gobiernos municipales.

Brasilia

LECCIÓN: El monitoreo del presupuesto es difícil y no fue usado El componente de mapeo, monitoreo y seguimiento del presupuesto del proyecto, así como el trabajo directo de advocacy para aumentar los recursos disponibles no se realizó. En general, esto se debió a la falta de transparencia presupuestal, lo que dificultó averiguar y monitorear la asignación de recursos. Adicionalmente, el presupuesto no fue ejecutado; esto puede atribuirse en parte a la excesiva burocracia y a que al final del año fiscal los recursos no gastados se regresan al Departamento del Tesoro Nacional. Esto dificulta mucho el trabajo de advocacy por recursos, pues los departamentos gubernamentales no pueden gastar debido a la burocracia, la falta de capacidad y la corrupción; y, por lo tanto, en efecto no hay necesidad de recursos adicionales. El trabajo de advocacy es necesario para hacer que no haya recortes en los presupuestos de salud general y de salud reproductiva. Se planeó que el Centro Feminista para Estudios realizaría el monitoreo y seguimiento del presupuesto, pero no se tuvo la capacidad suficiente para hacerlo. Esto sugiere que se necesita más apoyo técnico y capacitación en mapeo de presupuestos, así como habilidades para llevarlo a cabo.

Antes del proyecto, BEMFAM no tenía una sólida presencia en asuntos conectados con la salud materna o el aborto – ahora tiene presencia en ambos temas. Ha habido un cambio en su enfoque de advocacy, pues BEMFAM ahora está vinculado con diferentes proyectos y temas de advocacy, piensa políticamente y tiene la confianza, habilidades y capacidad para involucrarse. El pensamiento político de otras organizaciones, como la Red Feminista para la Salud y la Orden de Abogados de Brasil, ha sido un impulso positivo para BEMFAM; y las alianzas le han ayudado a alentar y cultivar su pensamiento político. Un importante logro del proyecto fue la creación de una nueva red de grupos de interés que comparten un enfoque común, enfocados colectivamente en el abordaje de la mortalidad materna. Esto fue especialmente importante debido a la variedad de intereses, opiniones y enfoques en Brasil, mismos que el proyecto ha unificado. Adicionalmente, dos organizaciones claves de la sociedad civil que trabajan en salud materna, BEMFAM y la Red Feminista para la Salud, desarrollaron una relación de colaboración efectiva después de una historia de tensiones. La efectividad del trabajo en colaboración se demuestra por el hecho de que el grupo de trabajo está colaborando en áreas relacionadas y todos los miembros de la alianza tienen planes de seguir trabajando juntos en el futuro.


Generación del cambio político

39

Tanzania Aumento del apoyo financiero y político para la planificación familiar El trabajo de advocacy se enfocó al desarrollo de estrategias para aumentar el apoyo financiero y político para la planificación familiar, especialmente en materia de suministros. Esta estrategia se orientó a implementar el proyecto a nivel distrital, con el propósito de influir para que los Consejos de Distrito comprometieran recursos destinados a los servicios y suministros de planificación familiar, lo que tendría efecto a nivel nacional. El tema de advocacy también enfocó la atención en la planificación familiar como una intervención para reducir la mortalidad materna. Comienzo El proyecto piloto en Tanzania comenzó en junio de 2007 y fue coordinado por Chama Cha Uzazi na Malezi Bora Tanzania (UMATI), la Asociación Miembro de IPPF en Tanzania. UMATI es una organización no gubernamental autónoma a nivel nacional que ha estado proporcionando educación, información y servicios de salud sexual y reproductiva en Tanzania desde 1959. UMATI ha estado a la vanguardia en el trabajo de advocacy a favor de la salud y los derechos sexuales y reproductivos, a través de la provisión de información, educación, comunicación y otros servicios de salud reproductiva a grupos meta insuficientemente atendidos. UMATI proporciona una amplia variedad de métodos de planificación familiar, tamizaje para cánceres reproductivos, diagnóstico y consejería de infertilidad, tratamiento de infecciones de transmisión sexual, consejería y prueba voluntaria para VIH, manejo de enfermedades oportunistas, así como atención domiciliaria y un programa de grupos de apoyo para personas que viven con el VIH/SIDA. Estos servicios se prestan a través de 13 clínicas, nueve sitios de consejería y prueba voluntaria, cuatro centros juveniles, así como una red de distribuidores basados en la comunidad. El historial probado de UMATI como organización prestadora de servicios de salud sexual y reproductiva a nivel nacional, significó que contaba con el reconocimiento necesario para coordinar una coalición nacional de advocacy enfocada en el aumento de la prioridad política para la salud sexual y reproductiva. El proyecto piloto, como en Brasil, proporcionó una oportunidad única para facilitar la participación en actividades de advocacy de manera sistemática.

Las actividades de advocacy comenzaron en Tanzania cuando personal que desde antes trabajaba en UMATI desarrolló un plan de trabajo inicial. Se contrató además un coordinador de advocacy y él comenzó por comprender el concepto del proyecto, que incluía familiarizarse con la nueva arquitectura de ayuda internacional, el enfoque teórico y la forma en que todo esto se relacionaba con las actividades recomendadas. Como parte de este proceso, el coordinador realizó el mapeo de los procesos y tomadores de decisiones relacionados con los presupuestos nacionales. Además, identificó y se reunió con varias organizaciones que tenían experiencia en advocacy, para aprender de su experiencia. Esto incluyó a organizaciones ‘veteranas’ en el medio como el Programa de Redes de Género de Tanzania, el Centro de Derechos Legales y Humanos, Marie Stopes, la Asociación de Salud Pública de Tanzania, la Sección de Salud Reproductiva e Infantil del Ministerio de Salud, la Asociación de Mujeres de los Medios de Comunicación de Tanzania y el Proyecto Dignidad de las Mujeres. El propósito de las reuniones con organizaciones veteranas de la advocacy, era obtener una mejor comprensión de los procesos de toma de decisiones del gobierno y de formas efectivas para dirigir mensajes al sector gubernamental. Las organizaciones veteranas advirtieron al coordinador que las redes no eran un mecanismo efectivo de advocacy.


40

Generación del cambio político

Figura 6: Resumen del proceso de preparación de presupuestos y puntos de acceso para las organizaciones de la sociedad civil de UMATI Autoriza el presupuesto después de un debate público sobre propuestas de ingresos y egresos en la Asamblea Nacional, las cuales son presentadas por el Ministro de Finanzas y otros ministros. El Parlamento aprueba la Ley de Finanzas Anuales y la Ley de Asignaciones Presupuestales.

Asamblea nacional

Acceso para organizaciones de la sociedad civil

Comité de Finanzas y Economía (ahora Comité Sectorial) Acceso para organizaciones de la sociedad civil

Examina y discute sobre las fuentes de ingresos y propuestas de gastos con los respectivos ministros. Se examina las iniciativas de ley de finanzas y de asignaciones antes de ser presentadas formalmente para discusión y aprobación por la Asamblea Nacional. Por lo tanto, el comité aprueba previamente las estimaciones antes de que sean presentadas ante la Asamblea Nacional.

Expone las metas presupuestales, así como la implementación de los objetivos. Aprueba el plan anual, las directrices y, posteriormente, el presupuesto.

Gabinete

Comité Técnico InterMinisterial

Se asegura de que el plan y presupuesto anuales sean consistentes con los objetivos y metas de desarrollo y hace las recomendaciones correspondientes al Gabinete.

Ministerios Centrales

Emiten directrices, coordinan la preparación del presupuesto, presentan estimaciones al Gabinete y monitorean la implementación del presupuesto.

Instituciones Técnicas (Ministerios Sectoriales) Las organizaciones de la sociedad civil con sede en el país son invitadas a algunas de las sesiones sobre presupuesto de los ministerios sectoriales, a través de grupos de trabajo sectorial

Formulan políticas, preparan planes, preparan estimaciones y ejecutan planes de acción de acuerdo con estimaciones aprobadas. Las estimaciones presupuestales se preparan por secciones / departamentos, y son aprobadas por el Comité Técnico Sectorial y el Comité de Presupuestos Sectoriales.


LECCIÓN: Tener un plazo realista Un proyecto de advocacy de un año no da suficiente tiempo para emprender actividades de gran impacto debido a que un proceso de este tipo requiere del desarrollo de nuevas habilidades para influir en procesos gubernamentales establecidos. Es importante tener suficiente tiempo de preparación para la capacitación y el reclutamiento. En términos generales, la advocacy era una actividad relativamente nueva para UMATI; a nivel distrital, el trabajo de advocacy era muy nuevo y requirió tiempo para fortalecer esta capacidad. Adicionalmente, los procesos de investigación y de obtención de la base de evidencia necesaria requieren tiempo. Esto incluye actividades como reunirse con organizaciones veteranas en materia de advocacy, realizar un mapeo de los procesos nacionales de presupuesto, conducir investigación de línea de base y para realizar hojas informativas y comunicaciones de advocacy – todas estas actividades son fundamentales para identificar los temas, metas claves y estrategias apropiadas de advocacy, así como para coordinarse con los procesos del gobierno conforme a un calendario establecido.

Construcción de redes Primeramente, se llevó a cabo una serie de pasos necesarios para establecer una coalición nacional de advocacy. UMATI identificó posibles aliadas con base en algunas organizaciones reconocidas como exitosas en materia de advocacy. Con base en su experiencia en el tema, fueron seleccionadas trece posibles organizaciones aliadas y se envió una carta a la o el director de cada aliada potencial, explicando el proyecto y adjuntando un formulario de ‘expresión de interés’ para que fuera llenado por las organizaciones interesadas. La carta de interés se enfocó en la explicación de por qué era importante el trabajo de advocacy a nivel nacional y participar en los diálogos de política relevantes, con la finalidad de aumentar los recursos para la salud y los derechos sexuales y reproductivos. Solamente seis de las 13 organizaciones respondieron con solicitudes para una mayor aclaración. Por ejemplo, una bien conocida organización no gubernamental dedicada a la advocacy presupuestal solicitó tres reuniones adicionales para aclaraciones. Se dedicó mucho tiempo tratando de convencer a esas personas sobre la importancia de trabajar en red. Al final, solamente dos de las 13 organizaciones con las que UMATI entró en contacto se unieron formalmente a la coalición y firmaron el formulario. La limitada respuesta de las posibles aliadas hizo que UMATI revisara su estrategia de construcción de redes con base en los problemas identificados. Esto incluyó la sobrecarga de trabajo con la alianza, la preocupación respecto al corto tiempo disponible para lograr los objetivos del proyecto, la estrecha relación de UMATI con el gobierno

Generación del cambio político

41

y la competencia por la visibilidad entre las organizaciones. UMATI decidió cambiar su enfoque para conseguir aliados, enfocándose en organizaciones no gubernamentales menos ‘célebres’ y usando coaliciones existentes que tuvieran objetivos complementarios, para lo cual organizó un taller introductorio del proyecto con la participación de numerosos grupos de interés en el campo de la salud sexual y reproductiva.

LECCIÓN: Cómo trabajar antes de tener una trayectoria probada La estrecha relación de UMATI con el gobierno hizo de UMATI un aliado problemático porque su trabajo de advocacy podría representar un riesgo potencial para la relación y esto podría haber obstaculizado los intentos de establecer alianzas con otras organizaciones de advocacy. Esto puede ser una desventaja potencial para muchas organizaciones que son nuevas en el área de advocacy porque no son tomadas en serio o no se les considera tener credibilidad como activistas o aliadas. Además, UMATI era nueva para la comunidad de advocacy y era ambicioso esperar que fuera tomada en serio inmediatamente. Tradicionalmente, UMATI era una organización prestadora de servicios y no una activista y, por lo tanto, necesitaba una inversión a largo plazo para fortalecer su capacidad de advocacy como especialidad. Todo esto tuvo implicaciones en la seriedad con que fue tomada UMATI por otras organizaciones no gubernamentales que ya estaban trabajando en advocacy.

Con el objeto de presentar el proyecto a una amplia gama de grupos de interés, aclarar cualquier duda acerca del proyecto y construir la confianza entre los miembros potenciales, UMATI organizó un taller conceptual – Formación de una Alianza para el Diálogo hacia un Mayor Financiamiento de la Salud Sexual y Reproductiva. El taller dio lugar al planteamiento de varios aspectos. Primero, se consideró que el período del proyecto era demasiado corto para lograr los resultados requeridos y que en realidad debería conceptualizarse como un programa y no como un proyecto. Segundo, que ya había varias coaliciones realizando trabajo de advocacy y las personas participantes expresaron su preocupación acerca de qué hacía que esta coalición fuera diferente y no simplemente una duplicación de esfuerzos. También hubo discusiones sobre cuál debería ser el tema central del trabajo de advocacy; y se prestó mucha atención a la mortalidad materna y Mapa de Ruta de Tanzania para la Salud Materna, el Plan Estratégico Nacional para Acelerar la Reducción de las Muertes Maternas e Infantiles 2006-2010. El taller también abordó diferentes procesos a considerar en su trabajo de advocacy; por ejemplo, cómo se tomaba en cuenta la salud y los derechos sexuales y reproductivos en MKUKUTA (el plan


42

Generación del cambio político

nacional de desarrollo); qué brechas en materia de salud sexual y reproductiva había en los Planes de Salud Integral de los Consejos de Distrito y qué rol podría desempeñar la Oficina del Primer Ministro para la Administración Regional y Gobiernos Locales en esos planes. Todas y todos los participantes en el taller estuvieron de acuerdo en que la recaudación de fondos para la salud y los derechos sexuales y reproductivos era un tema central y compartido; y que el taller elevó el nivel de conciencia de las organizaciones de la sociedad civil respecto a que el gobierno nacional era una fuente importante de financiamiento estable para las actividades y que era crítico crear conciencia acerca de temas relevantes.

LECCIÓN: Propiedad nacional Una característica importante de las redes de advocacy de UMATI es que son bilingües – hablan inglés y kiswahili. Otras coaliciones son internacionales y, por lo tanto, son angloparlantes; y las agencias internacionales (organizaciones no gubernamentales y donantes) tienden a dominar las discusiones. En estas redes, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan predominantemente en kiswahili se sienten invalidadas por las organizaciones no gubernamentales y los donantes internacionales y no sienten comodidad ni confianza en sus relaciones.

LECCIÓN: Acercamiento con las organizaciones

Como resultado del taller, el equipo de UMATI acordó trabajar con organizaciones de la sociedad civil más pequeñas en Dar es Salaam, usando la misma carta y el formulario de expresión de interés. La coalición de advocacy final fue establecida en diciembre de 2007 y estuvo compuesta por la Sección de Salud Reproductiva e Infantil del Ministerio de Salud; Marie Stopes Tanzania; Instituto de Estudios para el Desarrollo, Universidad de Dar es Salaam; Centro de Derechos Legales y Humanos; Salud y Desarrollo de las Mujeres de Kiota; y la Asociación de Salud Pública de Tanzania. El secretariado estuvo constituido por personal de UMATI, organización que también presidió la coalición. Las dificultades para establecer la coalición de advocacy retrasó el comienzo de las actividades durante seis meses. A pesar de que UMATI adoptó varias estrategias para reclutar organizaciones aliadas y establecer una coalición de advocacy a nivel nacional, pocas de las organizaciones aliadas seleccionadas originalmente se unieron a la red en realidad. Posteriormente en el proyecto, después de haber conseguido fondos adicionales y de extender el plazo (como se comenta más adelante), se logró establecer cinco redes distritales y aprovechar las lecciones aprendidas del primer intento de establecer una red. Esto incluyó nuevas formas de identificar y acercarse a posibles aliados e incluyó a personas que no eran de la sociedad civil, en particular representantes del gobierno. A su vez, esta experiencia dio sustento a los cambios en la coalición nacional.

aliadas

El reclutamiento de aliados nacionales fue difícil. De las 13 organizaciones con las que se tuvo un contacto inicial, solamente seis respondieron a la invitación. Las posibles aliadas del proyecto no tenían claridad en cuanto al propósito del proyecto y pretendían obtener visibilidad organizacional y financiamiento a cambio de su participación. UMATI adoptó varias estrategias para construir alianzas. Inicialmente, UMATI se acercó a organizaciones con renombre y mucha experiencia, que no quisieron unirse a la red de manera formal o comprometerse a actividades en colaboración. UMATI se acercó a cada una de las posibles aliadas de manera individual y acordaron que el tema de obtener mayores recursos para la salud y los derechos sexuales y reproductivos era importante. El taller conceptual que se realizó después del fracaso del primer acercamiento tampoco tuvo éxito. En retrospectiva, UMATI podría haber puesto énfasis en la importancia de trabajar en una red para advocacy, puesto que todas las organizaciones prestaban servicios al mismo grupo de personas.

LECCIÓN: ¿Cuáles aliados? Inicialmente, solamente organizaciones de la sociedad civil fueron incluidas en la coalición, sin considerar a algún representante del gobierno o de los medios de comunicación. No obstante, conforme el proyecto iba siendo implementado, hubo un reconocimiento de que una coalición mixta, que incluyera otro tipo de grupos de interés y que compartieran intereses similares sería beneficiosa para el proyecto. Esto se basó en la experiencia que demostró que los Coordinadores de Salud Reproductiva e Infantil de los gobiernos distritales y los Oficiales Médicos de Distrito proporcionaron algunas ideas claves para la planificación de advocacy e información para mantener a la coalición al tanto de las metas, tácticas y oportunidades de advocacy. La coalición nacional amplió entonces su membresía para incluir a funcionarios públicos, parlamentarios y periodistas. La coalición se convirtió en una red constituida por miembros con formaciones profesionales variadas, con una creciente solidaridad funcionando a nivel nacional y en cinco distritos. La solidaridad ha aumentado al alternar la sede del secretariado y rotar su presidencia.


Investigación Después de este largo proceso, la coalición se reunió para discutir los antecedentes del proyecto, los productos esperados y las tareas necesarias, que incluyen la identificación del tema, la investigación, los defensores y el establecimiento de un grupo de trabajo. Es esta reunión, la coalición decidió trabajar como un grupo asesor que no implementaría las actividades. La coalición también analizó la forma de expandir la investigación existente sobre el mapeo de presupuestos y las organizaciones de la sociedad civil para la investigación de línea de base. Decidió que era necesario: realizar más investigación para identificar el tema apremiante de salud sexual y reproductiva; hacer un análisis de tendencias en las políticas y presupuestos nacionales relevantes; identificar otras organizaciones y departamentos gubernamentales para establecer alianzas de advocacy; e identificar brechas en el trabajo de advocacy para la salud y los derechos sexuales y reproductivos. Se acordó que la investigación debería basarse en entrevistas con los grupos de interés claves, en particular la Sección de Salud Reproductiva e Infantil del Ministerio de Salud. Los hallazgos se compilarían en un informe a ser revisado en la siguiente reunión; y esto serviría de base para determinar el tema central de advocacy, las estrategias de advocacy, los mensajes y los defensores. La coalición nominó a una conocida organización no gubernamental especializada en trabajo de advocacy para que realizara la investigación, con base en su experiencia en advocacy basada en evidencia. La organización declinó la invitación; sin embargo, un instituto de investigación de la universidad aceptó realizarla. La investigación tuvo un retraso adicional, pues a las personas entrevistadas les tomó mucho tiempo responder a las preguntas. Los retrasos en la investigación dificultaron la especificación del tema de advocacy; la identificación de las actividades más apropiadas y los defensores; y el desarrollo del plan de acción de advocacy. En este punto, UMATI dio inicio a un segundo proyecto de advocacy que utilizó un modelo similar en un trabajo coordinado de advocacy para suministros de salud reproductiva a los niveles global, regional y nacional. Este trabajo de advocacy tenía el propósito de aumentar el compromiso financiero y político con el abasto sostenido de suministros de salud reproductiva, a través del trabajo con una coalición nacional de advocacy orientada a incluir los suministros de salud reproductiva en la lista nacional de medicamentos esenciales, establecer o unirse a un comité existente de coordinación de suministros de salud reproductiva, asegurar que hubiera una línea presupuestal gubernamental para suministros de salud reproductiva que fuera ejercida realmente e integrar los suministros de salud reproductiva a los mecanismos de financiamiento. El secretariado dirigido por UMATI tomó la decisión de fusionar los dos proyectos para reducir la duplicación de esfuerzos, expandir los recursos y extender los plazos de ejecución. UMATI desarrolló entonces un segundo plan de trabajo

Generación del cambio político

43

que integró los objetivos y actividades traslapados en un programa único. La investigación de línea de base se completó y las recomendaciones del segundo proyecto de advocacy fueron compartidas con la coalición. La consultoría de investigación produjo el Informe del Mapeo de los Temas Actuales de Advocacy sobre Salud Sexual y Reproductiva en Tanzania (con base en las percepciones de un grupo selecto de expertos en salud y derechos sexuales y reproductivos). Este informe incorporó la opinión de las organizaciones claves que estaban trabajando en temas y análisis de políticas de salud sexual y reproductiva; un mapa de actividades de advocacy en salud y derechos sexuales y reproductivos en proceso para la identificación de brechas; una lista de posibles defensores; y un análisis del proceso de toma de decisiones en la elaboración de presupuestos a nivel nacional. El informe también hizo recomendaciones sobre temas potenciales de advocacy, defensores y estrategias, incluida la redefinición de la prioridad para la planificación familiar. La investigación y los miembros de la coalición concordaron en que la planificación familiar era una prioridad nacional y que una intervención para mejorar la salud materna debería destacarse en los documentos de políticas, planes estratégicos nacionales y sistemas de prestación de servicios públicos y privados. Sin embargo, el tema no había recibido una prioridad adecuada. El perfil nacional para la salud materna, dominado por unos cuantos grupos, no había hecho explícitos los vínculos entre la planificación familiar y la mortalidad materna; y ninguna coalición estaba trabajando en planificación familiar. La atención política actual en la salud materna permitiría establecer un vínculo dentro de las prioridades políticas para ganar visibilidad a favor de la planificación familiar. La coalición acordó enfocarse en elevar el nivel de conciencia acerca de que la planificación familiar contribuye a reducir la mortalidad materna y que el financiamiento para la planificación familiar debe provenir del presupuesto nacional y no depender de los intereses de moda de los donantes. Además, la planificación familiar era un área de especialidad por la que UMATI era reconocida y por la que podría realizar trabajo de advocacy con credibilidad. La investigación también encontró que la descentralización era un aspecto importante en la toma de decisiones sobe políticas y presupuestos. Tanzania tiene una estructura gubernamental descentralizada y los Consejos Distritales desarrollan sus presupuestos; los que, a su vez, dan forma al proceso de elaboración del presupuesto nacional. Es al nivel distrital donde ocurren muchas de las decisiones claves de asignación del presupuesto, sin embargo poco trabajo de advocacy estaba teniendo lugar a ese nivel. La coalición acordó que el trabajo de advocacy a nivel distrital podría ser efectivo, porque los Consejos Distritales eran más cooperativos y receptivos que el gobierno central y, en un sistema político descentralizado, los niveles locales del gobierno pueden fundamentar una propuesta a nivel nacional.


44

Generación del cambio político

La decisión de influir en el proceso de elaboración de los Planes de Salud Integral del Consejo Distrital ayudó a refinar aún más los esfuerzos de advocacy a nivel nacional. Varios donantes (Canadá, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Suiza, el Banco Mundial y el UNFPA) contribuyeron a establecer la canasta de fondos para salud que es asignada directamente a los Planes de Salud a nivel distrital. El secretariado del proyecto decidió entonces dirigir el trabajo de advocacy a este mecanismo específico de financiamiento nacional – la canasta de fondos – debido a que los otros mecanismos de financiamiento tenían objetivos mucho más amplios y la dificultad de influir en ellos era mucho mayor. Al concentrar esfuerzos en el más accesible y cooperativo nivel de Consejo Distrital y en los Planes de Salud Integral del Consejo Distrital, ellos podrían influir en una etapa posterior en la canasta de fondos desde abajo hacia arriba, así como desde arriba hacia abajo, con los donantes de la canasta de fondos.

LECCIÓN: Descentralización Dos elementos que afectan la el financiamiento para la salud a nivel nacional y que tenían el potencial de reducir la prioridad de la salud y los derechos sexuales y reproductivos eran la reforma de la arquitectura de la ayuda y la descentralización; los cuales no fueron considerados originalmente en el plan de trabajo. La descentralización tuvo un impacto mucho más sustancial en el trabajo de advocacy a nivel nacional para los recursos nacionales que la arquitectura de la ayuda. En Tanzania, no es posible pensar en una arquitectura de ayuda nacional sin tomar en consideración los procesos paralelos de descentralización. La nueva arquitectura de la ayuda se concentra explícitamente en armonizar la agenda del desarrollo a nivel nacional; pero en muchos países, este proceso ha sido precedido por una descentralización del entorno político y presupuestal. Por lo tanto, es necesario separar la labor de advocacy en los niveles nacional y distrital – una maniobra tipo pinza. Con el objeto de aumentar realmente el apoyo político y financiero para la salud y los derechos sexuales y reproductivos, el trabajo de advocacy a nivel país tiene que ocurrir a los niveles nacional y local. Las actividades de advocacy fueron reorientadas a mitad del proyecto para enfocarse en el trabajo de advocacy a nivel distrital.

Defensores Por lo tanto, la coalición acordó que el trabajo de advocacy debería moverse al nivel distrital y que el tema focal debería ser la planificación familiar como intervención para reducir la mortalidad materna. Una vez que el tema y la estrategia estuvieron definidos, fue posible seleccionar a los defensores más adecuados. Cinco defensores potenciales fueron identificados: un anterior Ministro de Salud; el Presidente del Comité Parlamentario para VIH/SIDA, un miembro del parlamento; el presidente del Comité Parlamentario para Población y Desarrollo; y el anterior Primer Ministro (benefactor de UMATI).

Planificación El acuerdo de la coalición para descentralizar su trabajo de advocacy también tomó en cuenta el hecho de que la advocacy a nivel nacional estaba dominada por unos cuantos grupos bien establecidos con poco incentivo para aliarse; y que había pocas oportunidades para entablar relaciones con organizaciones de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones sobre el presupuesto y las políticas nacionales. La falta de compromiso por parte de los miembros de la coalición, así como la presencia de UMATI en 13 de las 23 regiones con una sólida reputación como prestadora de servicios de planificación familiar, sugirió un cambio al nivel distrital, en donde estaba teniendo lugar menos actividad de advocacy. Este cambio ofreció más oportunidades para influir en los tomadores de decisiones y aprovechar las alianzas de UMATI existentes en las filiales. La selección de los distritos sería sobre la base de sus tasas de prevalencia de anticonceptivos y las relaciones existentes de UMATI con los grupos de interés a nivel distrital. Además, el trabajo de advocacy de la sociedad civil tiende a concentrarse a nivel nacional en la capital, en donde hay capacidad y recursos existentes, pero esas organizaciones pueden no tener capacidad y recursos a nivel distrital, en donde muchas de las decisiones claves son tomadas. UMATI está bien posicionada para realizar advocacy a nivel de distrito, debido a su extenso alcance geográfico a través de todo el país.

LECCIÓN: Beneficios del trabajo de advocacy descentralizado a nivel distrital La experiencia con las alianzas a nivel distrital fue marcadamente diferente a la experiencia a nivel nacional. Los aliados a nivel distrito indicaron que el proyecto les había proporcionado los recursos para trabajar mejor de manera conjunta. No habían recibido fondos en el pasado por trabajar en alianza o en advocacy. El financiamiento del proyecto les permitió reunir a personas para emprender actividades de interés mutuo, que habían estado limitadas previamente por restricciones financieras. Las organizaciones aliadas en el nivel distrito


eran entusiastas, comprometidas y activas; y hacían mucho más que dar asesoría acerca del trabajo de advocacy: ellas participaban activamente en la planificación e implementación de las actividades. Por ejemplo, en Songea, la organización aliada que preside la red, acordó organizar las reuniones de la red sin cobrar por ello. Una aliada en Magu comentó que las organizaciones de la sociedad civil usualmente estaban compitiendo por fondos, pero dado que todas ellas atendían a las mismas personas, deberían por lo tanto trabajar juntas para solicitar el apoyo del gobierno. La red distrital también tiene disposición de trabajar conjuntamente en otras áreas de interés compartido, como los aspectos del medio ambiente. El secretariado, conducido por UMATI, se tradujo en acuerdos de la coalición que se incorporaron en un tercer plan de trabajo que describía el cambio al nivel de distrito. Esto incluyó la presentación del tema a los aliados de distrito, la formación de redes a nivel distrital, el lanzamiento de campañas a nivel distrital, la posibilidad de compartir estudios de línea de base, el desarrollo de mensajes y la integración del trabajo a nivel distrital y nacional. Algunas actividades adicionales incluyeron el desarrollo de documentos informativos para los defensores, visitas a los defensores y la reasignación del proyecto a actividades a nivel distrito, el desarrollo de documentos informativos para los concejales a nivel distrito, la movilización del personal y voluntarios de UMATI en los distritos, la elaboración de un inventario de organizaciones de la sociedad civil a nivel distrito y trabajo con los medios de comunicación locales.

LECCIÓN: Ajuste a la medida Los planes de advocacy cambiaron varias veces conforme se fue obteniendo más información y las actividades se fueron ajustando aún más. Durante el período de 18 meses del proyecto hubo tres planes de trabajo. El plan de trabajo se fue adaptando conforme el proyecto fue evolucionando a través del proceso de aprendizaje y se fue haciendo más refinado y específico. Las revisiones en el primer año se basaron en la inclusión de trabajo de investigación, reuniones de la coalición, viajes de apoyo técnico y lecciones aprendidas. Estos cambios sugirieron que el trabajo de advocacy es un proceso de aprendizaje en el cual las lecciones de la primera fase se integraron en las siguientes fases. Por ejemplo, la experiencia del trabajo en alianza dejó ver que concentrarse en el tema de advocacy y cambiar la estructura de la coalición era necesario en las fases posteriores. Una implicación de esto es que las estrategias de advocacy evolucionaron y, por lo tanto, fue difícil predeterminar metas y productos a ser entregados en fechas determinadas.

Generación del cambio político

45

Comunicaciones de advocacy El coordinador del proyecto realizó una reunión para varios gerentes de área de UMATI para presentar el modelo y los objetivos de advocacy. Él describió las lecciones aprendidas anteriormente cuando se trató de establecer las alianzas inicialmente. Él grupo se enfocó entonces en la urgente necesidad identificada en la investigación relacionada con el financiamiento de la planificación familiar y presentó la estrategia de advocacy que estaba basada en actividades dirigidas a influir en los Consejos de Distrito para asignar prioridad a la planificación familiar. Esto incluyó la realización de trabajo de advocacy realizado directamente con los tomadores de decisiones de los Consejos de Distrito, pero también trabajo de advocacy para influir a nivel de las secciones distritales (subunidad de la municipalidad) para incluir la planificación familiar en sus presupuestos, que se traducirían entonces en el presupuesto del Consejo de Distrito y, hacia niveles superiores, en el presupuesto nacional. El coordinador del proyecto sugirió una estrategia de dos partes: primero, sensibilizar a los tomadores de decisiones clave del distrito sobre la importancia de la planificación familiar; y, segundo, realizar trabajo de advocacy a favor del aumento de los recursos inmediatamente antes del desarrollo de los Planes de Salud Integral de los Consejos de Distrito. Se trabajaría en elevar el nivel de conciencia, sobre el problema y la solución, de los tomadores de decisiones claves que podrían influir en las secciones distritales y, por lo tanto, estarían más abiertos a la idea de generar más recursos para la planificación familiar y para demostrar su compromiso con ese objetivo. Las actividades para influir en el presupuesto distrital se programaron para que comenzaran antes del inicio del proceso de elaboración del presupuesto, incidiendo en la sensibilización de las y los tomadores de decisiones a nivel de sección distrital y de distrito, seguido por solicitudes de recursos adicionales en el período de planificación de presupuestos que podrían, a su vez, influir en el proceso de elaboración de presupuestos a nivel nacional. La reunión mencionada fue seguida por un taller facilitado externamente, con la participación de una variedad de grupos de interés involucrados en el suministro de anticonceptivos y de personal de UMATI a nivel distrital de Moshi, Magu, Songea Municipal, Songea Rural y Morogoro. El taller presentó el tema de advocacy, destacó los hallazgos de la investigación y desarrolló planes para abordar el tema a través de la influencia de las redes en los Consejos de Distrito, con el objeto de procurar más recursos para la planificación familiar. El taller se enfocó en el desarrollo de estrategias encaminadas a aumentar el apoyo financiero y político para la planificación familiar, especialmente en lo relativo a suministros. La estrategia debía ser implementada a nivel distrital, con el objeto de influir en los Consejos de Distrito para que comprometieran recursos destinados a la planificación familiar y a los suministros correspondientes,


46

Generación del cambio político

lo que sería parte de una campaña de advocacy a nivel nacional. Este taller fue el primer paso decisivo hacia el trabajo en el nivel distrito e incorporó las lecciones aprendidas en las actividades del año anterior. El coordinador del proyecto realizó entonces una serie de visitas de asistencia técnica a cada distrito del proyecto para ayudar a establecer la red a nivel distrital. Esto marcó un cambio en el rol del coordinador del proyecto que pasó de apoyar la coalición nacional a presentar, monitorear, compartir información y proveer apoyo técnico a nivel de las redes distritales. En cada distrito, se realizó una serie de reuniones con las organizaciones de la sociedad civil, los Coordinadores de Salud Reproductiva e Infantil y los Oficiales de Planificación Distrital del gobierno local, para presentar la red y desarrollar planes de acción. Las redes de distrito estuvieron compuestas por personal de UMATI, el Oficial Médico de Distrito y las organizaciones de la sociedad civil de cada distrito. Con base en las lecciones aprendidas de los intentos iniciales de establecer alianzas a nivel nacional, el secretariado a nivel de distrito se formó con UMATI y otras organizaciones de la sociedad civil; sin embargo, UMATI no presidió el secretariado. Adicionalmente, el Oficial Médico de Distrito, el Coordinador de Salud Reproductiva e Infantil y las agencias gubernamentales se involucraron en la red y las actividades de planificación, puesto que ellas eran un conducto clave para presentar el tema al Equipo de Gerencia de Distrito y ayudar a identificar y programar oportunidades y mensajes de advocacy. Cada red emprendió un ejercicio de mapeo presupuestal a nivel de distrito, que identificó a las personas meta que podrían influir en la asignación presupuestal. Con base en esto se decidió no trabajar a nivel de las secciones distritales directamente, puesto que las organizaciones de la sociedad civil tenían poca influencia directa a ese nivel. Al concentrarse en influir en el Equipo de Gerencia de Distrito, la red a su vez influiría en el nivel de toma de decisiones de la sección distrital. Las redes de distrito desarrollaron planes para sensibilizar al Equipo de Gerencia de Distrito, al Comité de Servicios Sociales y al Consejo Distrital en Pleno, especialmente a las y los Directores Ejecutivos de Distrito y al Consejo de Distrito, sobre los temas de planificación familiar. Esto incluyó el desarrollo de hojas informativas locales y la organización de actividades de sensibilización con los Equipos de Gerencia de Salud del Consejo en los distritos de Magu, Songea Municipal y Morogoro. Las hojas informativas sobre planificación familiar y mortalidad materna fueron ajustadas para cada distrito e incluyeron mensajes claves. Hubo dos mensajes claves. Primero, había un alto nivel de conciencia sobre anticoncepción pero poca utilización, debido a lo limitado de la disponibilidad de suministros y falta de opciones. Segundo, los Planes de Salud Integral de los Consejos de Distrito ofrecían una oportunidad para resolver este problema.

LECCIÓN: Paquete estandarizado de advocacy para trabajar a nivel de distrito Los cinco distritos usaron la misma metodología de advocacy: mapeo del proceso de elaboración de presupuestos a nivel distrital indicando los puntos de intervención de las organizaciones de la sociedad civil (confirmados por la Unidad de Salud Reproductiva e Infantil y los Oficiales Médicos de Distrito), identificación de audiencias meta estándar en los distritos (Equipos de Gerencia de Distrito, Comité de Servicios Sociales y Consejo Distrital en Pleno); y uso de materiales y formularios estándar de comunicación para el trabajo de advocacy (hojas informativas y reuniones independientes) programadas para coincidir con el desarrollo de los presupuestos distritales y los procesos de elaboración de presupuestos a nivel nacional. Las redes de distrito emprendieron actividades de sensibilización con 15 audiencias meta de advocacy antes de trabajar en la presión directa por recursos.

LECCIÓN: Diferencia entre redes de distrito y

nacionales

Hubo varias diferencias en la forma en que UMATI estableció y dio mantenimiento a las redes nacionales y distritales. La primera diferencia fue el tamaño de la membresía. UMATI consideró que tenía que tener más de 10 miembros para la coalición nacional y, por lo tanto, se concentró en cumplir con este criterio. A nivel distrital, sin embargo, las redes comenzaron con pocos miembros sin un número fijo como meta a ser cumplida y se les permitió crecer conforme las personas o grupos quisieran unirse. Esto evitó la pérdida de tiempo tratando de convencer a miembros adicionales para unirse y permitió un rápido inicio con pocos miembros pero con voluntad de colaborar. Otra diferencia fue la estructura organizacional de las redes. UMATI era al mismo tiempo el secretariado y ejercía la presidencia de la coalición nacional, la cual hacía sugerencias que los miembros de la coalición retroalimentaban y en donde las decisiones eran tomadas por consenso. Por lo tanto, la coalición era más parecida a un órgano asesor. A nivel distrital, en cambio, el secretariado estaba compuesto por UMATI, por organizaciones de la sociedad civil y por una presidencia, que no estaba a cargo de UMATI. Los aliados en el distrito estaban activamente involucrados en actividades de la red, desde la planificación hasta la conducción de actividades de sensibilización.


Generación del cambio político

47

Tabla 1: Disminución en el financiamiento para la planificación familiar Necesidad estimada (shillings tanzanos)

Monto asignado

Monto liberado

2004/05

7.7 mil millones (US$5.9 m)

7.7 mil millones (US$5.9 m)

7.7 mil millones (US$5.9 m)

2005/06

6.9 mil millones (US$5.9 m)

6.9 mil millones (US$5.9 m)

6.9 mil millones (US$5.9 m)

2006/07

6.9 mil millones (US$5.9 m)

4.8 mil millones (US$3.6 m)

8.7 mil millones (US$6.6 m)

2007/08

6.4 mil millones (US$4.9 m)

4.3 mil millones (US$3.3 m)

2.2 mil millones (US$1.6 m)

2008/09

9.2 mil millones (US$7 m)

3.2 mil millones (US$2.4 m)

3.5 mil millones (US$2.6 m)

Año

UMATI comenzó entonces a vincular las actividades a nivel de distrito con el nivel nacional para influir en quienes tomaban decisiones sobre el presupuesto a nivel nacional. Esto se hizo mediante trabajo de advocacy en el proceso de presupuesto a nivel distrital, dirigido al Grupo de Aliados Donantes involucrados en la canasta de fondos, a los comités parlamentarios claves y organizando un lanzamiento nacional. Esto incluyó la movilización de los defensores identificados. Las actividades a nivel nacional complementaron y aprovecharon las actividades a nivel distrito, como la expansión de la membresía de la coalición nacional para incluir a representantes del gobierno, parlamentarios y miembros de los medios. La coalición de advocacy a nivel nacional ha emprendido un trabajo de advocacy orientado a liberar fondos para la obtención de suministros de salud reproductiva. Desde 2007, la mayor parte de la asistencia internacional para el desarrollo ha sido transferida al apoyo directo del presupuesto y, como resultado, ha habido una caída radical en el monto asignado y liberado para la planificación familiar. (La anterior tabla ilustra la forma en que el financiamiento para la planificación familiar ha disminuido radicalmente desde la implementación del apoyo presupuestal en 2007/08). Adicionalmente, el gobierno actuó lentamente en la liberación de los fondos 2008/09: solamente liberó los 3.5 miles de millones de shillings (US$2.6 millones) asignados para 2008/09 en abril de 2009, después del trabajo de advocacy de la coalición nacional con los grupos de los medios.

Evaluación Durante los pasados dos años, UMATI ha sido cada vez más reconocida y visible como organización experta en planificación familiar a nivel nacional. Esto se ilustra mejor con una anécdota acerca de la participación de UMATI en el Grupo de Trabajo de la Alianza del Listón Blanco (una coalición de organizaciones para promover un mayor nivel de conciencia pública sobre el embarazo y parto seguros en los países en desarrollo). Cuando la Alianza solicitó sugerencias para destacar algún tema para el Día del Listón Blanco, el representante de UMATI, el coordinador del proyecto, levantó la mano. El facilitador dijo “Nosotros ya sabemos que usted quiere destacar la planificación familiar”. En el Día Mundial de la Población, el gobierno hizo la presentación de un Comité para el Reposicionamiento de la Planificación Familiar a nivel nacional y UMATI fue invitada a hacer una presentación sobre los nuevos mecanismos de financiamiento y la forma de volver a posicionar la planificación familiar como un área prioritaria. UMATI es miembro del grupo de trabajo sobre costeo de la planificación familiar para el comité nacional. Adicionalmente, UMATI ha estado compartiendo su experiencia de trabajo de advocacy a nivel distrital con otras organizaciones regionales e internacionales de la sociedad civil.


48

Generación del cambio político

Referencias y notas finales 1

Para mayor información sobre el trabajo de advocacy en salud y derechos sexuales y reproductivos, vea Federación Internacional de Planificación de la Familia (2007) Act Now! A Reference Guide for Sexual and Reproductive Health and Rights Advocates. Londres: IPPF.

2

Instituto Internacional de Salud Familiar para el VIH/SIDA (2002) Behaviour Change Communications for HIV/AIDS: A Strategic Framework. Arlington US: FHI, Glosario.

3

Shiffman, J and Smith, S (2007) Generation of political priority for global health initiatives: a framework and case study of maternal mortality. The Lancet. 3709(9595), pp.1370–1379.

4

Centro Lindenberg para la Acción Humanitaria, Desarrollo Internacional y Ciudadanía Global (2008) Advocacy Impacts, Learning and Evaluation Community of Research and Practice (AIsLE CoRP) Revisión de literatura. Seattle: Universidad de Washington.

Chapman, J and Wameyo, A (2001) Monitoring and Evaluating Advocacy: A Scoping Study. Action Aid, www.actionaid.org/ assets/pdf/Scoping%20advocacy%20paper%202001.pdf

Annie E Casey Foundation (2007) A Guide to Measuring Advocacy and Policy, www.aecf.org/upload/PublicationFiles/ DA3622H5000.pdf

5

Ibid.

6

Coffman, J (2007) Advocacy Evaluation Trends and Practical Advice. Preparado para el Taller de Evaluación de Impacto de Advocacy patrocinado por el Centro Marc Lindenberg de la Facultad Evans de Relaciones Públicas de la Universidad de Washington.

7

Ibid.

8

La Directora Ejecutiva de AdvocacyNigeria es una galardonada periodista y experta en ciencias políticas. Ella trabajó para el Ministerio de Información (Kano) y fue editora de varios diarios y revistas. Ella es una columnista que escribe con regularidad para los diarios nacionales Daily Trust y Leadership. Ella fundó Women In Nigeria (WIN) y la Federación de Asociaciones de Mujeres Musulmanas en Nigeria (FOMWAN). Es miembro de la Junta Directiva de FOMWAN, Reforma de la Educación en Salud de Nigeria, ABANTU para el Desarrollo y de muchas otras organizaciones.

9

Esto incluye los Mecanismos de Desarrollo de Liderazgo, el Programa de Liderazgo Visionario y el Programa de Liderazgo Internacional en Planificación Familiar, todos los cuales son financiados por la Fundación Packard. Otros programas de capacitación incluyen el Programa de Desarrollo de Liderazgo y el programa de Desarrollo de Líderes Emergentes, financiados por la Fundación MacArthur.

10 La metodología de advocacy Spit Fire se enfoca en una estrategia de advocacy dirigida a personas específicas encargadas de formular las políticas o a personas influyentes dentro de una comunidad. 11 Jefes de Estado y de gobierno de 53 países de África, se reunieron en Abuja, Nigeria en abril del año 2000 y ofrecieron establecer una meta para asignar al menos 15 por ciento de su presupuesto nacional anual para salud. 12 El Gobernador que inició los servicios gratuitos ha dejado el cargo, pero los servicios gratuitos continúan siendo ofrecidos. 13 Ipas ha calculado el costo de los servicios gratuitos de salud materna a nivel estatal en 11 mil millones de naira (US$75 millones) al año. 14 La participación de los miembros de AdvocacyNigeria resultó ser crítica para esta ventana clave de advocacy, especialmente la Reforma de Educación en Salud de Nigeria. El Centro de Desarrollo de Investigaciones y Proyectos facilitó una visita de advocacy con el Gobernador del Estado de Niger, Alhaji Muazu Bababangida Aliyu, quien es Presidente del Foro de Gobernadores del Norte, para asegurar una completa visibilidad para la salud materna en la Cumbre sobre Salud de los Estados del Norte en 2007. 15 Cada una de estas redes estatales está compuesta por profesionales experimentados que representan una amplia gama de organizaciones, incluidos grupos religiosos, líderes tradicionales, funcionarios de gobierno, mujeres activistas y profesionales médicos. 16 El contenido de los servicios gratuitos de salud materna varía entre los estados. Algunos incluyen la atención obstétrica de emergencia, atención postnatal y espaciamiento de nacimientos. 17 En algunas áreas, como Borno y Katsina, las esposas de los Gobernadores tomaron un especial interés en impulsar el trabajo de advocacy.

Advocacy to Action Generating Political Change Spanish  

¿Qué es la advocacy? … ¿Por qué es importante? 5 Introducción a este manual … el modelo de advocacy 4 Antecedentes de los estudios de caso …...

Read more
Read more
Similar to
Popular now
Just for you